Enmienda_Totalidad_Proyecto_modifica_Ley

Enmienda a la totalidad de devolución del proyecto de Ley
Orgánica que modifica la Ley Orgánica del Código Penal
Al amparo de lo establecido en el Reglamento de la Cámara, el Grupo
Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: LA IZQUIERDA PLURAL, presenta la
siguiente ENMIENDA A LA TOTALIDAD DE DEVOLUCIÓN AL GOBIERNO
DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA POR EL QUE SE MODIFICA LA LEY
ORGÁNICA 10/1985, DE 23 DE NOVIEMBRE DEL CÓDIGO PENAL.
ENMIENDA A LA TOTALIDAD, DE DEVOLUCIÓN AL GOBIERNO DEL
PROYECTO DE LEY ORGÁNICA POR EL QUE SE MODIFICA LA LEY
ORGÁNICA 10/1985, DE 23 DE NOVIEMBRE DEL CÓDIGO PENAL.
JUSTIFICACIÓN:
I. MOTIVOS FORMALES.
1. En la elaboración de toda disposición de carácter general, particularmente si
tiene rango de ley y más aún si se trata de ley orgánica, son básicos los informes
que van incorporándose al expediente en sus sucesivos trámites. La distinción
entre los trámites internos y los externos resulta también relevante, pues si el
incumplimiento de los primeros al elaborar los proyectos de ley carece de
efectos invalidantes sobre la futura norma ya que la aprobación como tal ley del
anteproyecto convalidaría, en su caso, las irregularidades eventualmente
cometidas durante su tramitación, no puede afirmarse lo mismo de los efectos
de la omisión de los informes “externos” en tanto que constituyen el
“antecedente necesario” para la formación de la voluntad del poder legislativo.
El artículo 88 de la Constitución establece que “los proyectos de ley serán
aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso,
acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios
para pronunciarse sobre ellos”. El artículo 109 del Reglamento del Congreso
prácticamente reproduce la norma constitucional: “Los proyectos de ley
remitidos por el Gobierno irán acompañados de una exposición de motivos y de
los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos”. El Real
Decreto 1083/2009que concreta el contenido de las memorias, estudios e
informes sobre la necesidad y oportunidad de las normas proyectadas que
deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamento a
los que hacen referencia los artículos 22 y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, establece que «la versión definitiva de la Memoria
incluirá la referencia a (…) otros informes o dictámenes exigidos por el
ordenamiento jurídico evacuados durante la tramitación, con objeto de que
quede reflejado el modo en que las observaciones contenidas en estos, así como
el resultado del trámite de audiencia, hayan sido tenidas en consideración por el
órgano proponente de la norma» (art. 2.3).
El pasado 20 de septiembre el Consejo de Ministros dio luz verde a la
tramitación legislativa del Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la
Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. Tras la
aprobación formal el 11 de octubre de 2012 también en Consejo de Ministros del
anteproyecto que fue sometido a informe del Consejo General del Poder Judicial
(CGPJ) y de la Fiscalía General del Estado (FGE), en el mes de abril de 2013 vio
la luz pública un segundo anteproyecto marcadamente diferente del primero.
Este otro texto fue el finalmente remitido para dictamen al Consejo de Estado.
De él habían desaparecido instituciones completas, como la custodia de
seguridad, y se habían introducido novedades esenciales respecto del primer
anteproyecto referidas a la parte general del Código, como la regulación de la
responsabilidad de las personas jurídicas, y con la parte especial, sin ánimo
exhaustivo, tipos como homicidio (art. 138); homicidio imprudente (art. 142);
lesiones imprudentes (art. 152); consentimiento en acuso sexual a menores (art.
184 quáter); propiedad intelectual e industrial (arts. 270, 271 y 276); corrupción
entre particulares (art. 286 bis, ter, quáter, quinquies); delitos contra los
derechos de los trabajadores (art. 311 bis); cohecho (art. 419 y ss); o
prevaricación judicial (art. 448).
La Memoria no ofrece información –conforme debiera- sobre los motivos
quehan dado lugar a la existencia sucesiva de dos anteproyectos, con el efecto
consecuente de sustraer este segundo al informe del CGPJ y del CF, violentando
el mandato contenido en el art. 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y las
garantías procedimentales establecidas para la elaboración de las disposiciones
generales, y comprometiendo la validez de la Ley Orgánica que reforme el
Código Penal. Una circunstancia tan grave que el propio Consejo de Estado,
expresa en su dictamen “la reserva correspondiente en la medida en que esas
modificaciones del Código Penal han quedado privadas de la tramitación que se
les hubiera debido dar”(f.38).
Existe una doctrina jurisprudencial muy asentada en la Sala III del Tribunal
Supremo acerca del alcance de la omisión de los informes preceptivos no
vinculantes durante el proceso de elaboración de las normas, contenida, entre
otras, en las SSTS 2600/2013 (citada por el Consejo de Estado, f. 53);
3366/2013; 913/2002; 263/2013; 928/2002, y 571/2001, declarando ilegales
las normas afectadas y su nulidad de pleno derecho “por considerar que se ha
prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido [para la
elaboración de un Reglamento] y porque se han introducido en la redacción
definitiva de dichos preceptos modificaciones sustanciales no sugeridas por los
organismos informantes respecto de las que se ha eludido el preceptivo
dictamen” (STS 571/2001) y recuerdan la consolidada jurisprudencia de la Sala
“que impone la necesidad de reiterar la consulta cuando con posterioridad al
inicial dictamen se introduzcan en el proyecto inicial modificaciones
sustanciales”(STS 2600/2013).
Sobre las consecuencias de la omisión de informes en el trámite pre-legislativo,
el Tribunal Constitucional (TC) también se ha pronunciado, entre otras, en las
SSTC 35/1984, 181/1988, o 108/1996, ésta última dictada en el recurso de
inconstitucionalidad 839/1985, promovido por el Sr. Ruiz Gallardón,
comisionado por 55 diputados, contra la totalidad de la Ley Orgánica 6/1985, de
1 de julio, del Poder Judicial, por vicios de procedimiento al no haberse
recabado el informe del CGPJ; resulta especialmente reseñable ya que, como de
hecho no se había denunciado en las Cámaras la ausencia de informe, el TC
desestimó el recurso interpuesto al inferir que con tal actitud pasiva, el
legislativo no había estimado que el informe fuera un elemento de juicio
necesario para formar su voluntad.
Se estima, pues, que la omisión de informes preceptivos –particularmente el del
CGPJ- respecto de materias de indudable relevancia en el anteproyecto de abril
de 2013 ha sido manifiesta y evidente, y que las modificaciones introducidas en
el proyecto inicial son sustanciales, tal como exige la jurisprudencia. Más allá
del momento concreto del procedimiento en que tales omisiones se hayan
producido (STS 4222/2003), lo relevante es que han impedido de manera
efectiva que la emisión de la consulta cumpla el fin perseguido, que no es otro
que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se
ilustre con el criterio de los organismos consultados (STS 913/2002).
2. Es inadmisible que acompañe una Memoria de impacto económico cero
(“neutro”, en expresión literal del pre-legislador) a una reforma que introduce la
cadena perpetua, un alargamiento generalizado de penas, una reducción de las
posibilidades de excarcelación, gran expansión de las medidas de seguridad
privativas de libertad a cumplir en prisión por tiempo ilimitado, la
generalización de la libertad vigilada post-penitenciaria, lo que conllevará la
necesidad de especialistas en juicios de peligrosidad (¿o esto será concebido
como un negocio privado a pagar por las partes?) y equipos para el seguimiento
y ejecución de las libertades vigiladas, todo lo cual va a llevar a una
importantísima extensión del control penal, a un incremento de la población
encarcelada, a un envejecimiento de la edad media, como ya está ocurriendo
ahora, con las necesidades que ello comporta. Todo apunta a que todo esto sólo
puede conducir a una mayor precariedad de la vida carcelaria y a una reducción
de las posibilidades de servir a la reinserción social de los presos. Y no puede
seguir ocultándose a los ciudadanos que esta equivocada política criminal,
además, va a implicar en el dramático escenario económico en que sobrevive la
mayoría de la población, enormes e inútiles costes económicos.
II. MOTIVOS SUSTANTIVOS. Esta reforma del Código Penal promovida por el
gobierno del PP desde la cómoda posición que le proporciona la mayoría
absoluta de que goza en las Cámaras legislativas es mucho más que una
profunda enmienda al Código Penal (CP) de 1995. Diseñada en paralelo con la
reforma laboral de 2012, muestra –aquí, en clave de política criminal- la
respuesta del sistema económico y financiero, despojado de disfraces e
intermediarios, a la profunda crisis que le agita y que amenaza con romper las
bases consensuadas en que –al menos desde el fin de la II guerra mundialdescansaba y se legitimaba. Una respuesta que regresa a planteamientos del
movimiento anti-ilustrado en el siglo XIX, base teórica de los ordenamientos
penales de corte fascista en el siglo XX.
La reforma implica una profunda alteración cuantitativa y cualitativa del Código
en vigor. Deroga todo el Libro III, introduce otros 35 artículos de nuevo cuño y
en total, afecta a más de 200 artículos, de los que una quinta parte ya habían
sido modificados hace dos años y medio, alterando la regulación de las
principales instituciones penales.
1. Inaceptable comienzo de la Exposición de Motivos. ¿Qué significa que el
código quiere que las resoluciones sean previsibles (cuando en realidad el
proyecto de reforma hace lo contrario) y que sean percibidas como justas? Puro
populismo. ¿La finalidad del derecho penal no es la protección de los bienes
jurídicos esenciales para la convivencia y la racionalización de los medios a
emplear para ello? Parece que ya no.
2. El Libro I se ve afectado por modificaciones muy profundas en el sistema de
penas y medidas de seguridad, particularmente las privativas o limitativas de
libertad. Reseñaremos brevemente algunas de ellas:
- Prisión Permanente Revisable (PPR).Su eufemístico nombre enmascara la
cadena perpetua. El resultado final, cualquiera que sea la denominación que se
le dé, será la implantación y la imposición de la más dura pena de prisión
concebible, la privación de libertad de por vida del penado, es decir, a
perpetuidad. Los mecanismos establecidos para su revisión, de contornos
exigentes y rígidos, están diseñados para hacerla inviable o ineficaz.
Su inclusión en el catálogo de penas graves y su engarce con el grado máximo de
la pena de prisión no desdibujan su naturaleza “indeterminada” (término que la
propia Exposición de Motivos del Proyecto de LO utiliza para describirla), en la
línea que fue ya defendida por el grupo parlamentario popular en las enmiendas
y debates de la reforma de CP del año 2010, “una pena distinta y no una
prolongación de la pena privativa de libertad”, manifestó entonces su portavoz,
el Sr. Trillo. En efecto, la PPR participa de la naturaleza de las penas
indeterminadas, cuya duración no se establece –y no se conoce- en el momento
en que se impone sino “a posteriori”, quedando entre tanto al albur de que se
produzca la rehabilitación o, por decirlo en los términos del pre-legislador, la
“eliminación de peligrosidad social” del penado. Un sistema penológico sin
raíces ni precedentes en nuestro derecho penal positivo que siempre ha acogido
penas determinadas “a priori” al cobijo del principio de legalidad, y delimitadas
por el principio de culpabilidad. Incorporar en nuestro sistema de penas
determinadas una pena indeterminada, y de este calibre, significa introducir
una cuña por la que seguir avanzando hacia la desnaturalización de nuestro
actual orden penológico, sin apoyo científico alguno, sin estudios empíricos que
lo justifiquen o expliquen, sin otro fundamento que el descarnadamente
retributivo, más aún, inoculizador, ni otra finalidad que la prevención general
negativa en abierta pugna con el mandato constitucional del art. 25.2, la
reinserción y la rehabilitación social.
En suma, el retorno al siglo XIX, al ideario político-criminal de la prevención
especial a partir de la clasificación de los delincuentes y el ajuste de la pena a
imponer en correspondencia con el peligro que cada una de las categorías
representa, la impiedad con los catalogados como incorregibles, reincidentes y
peligrosos de quienes la sociedad tiene que protegerse. Como declaró hace más
de 100 años Von Liszt, “dado que no queremos decapitarlos y ahorcarlos, solo
queda su encierro perpetuo, es decir, por un tiempo indeterminado”.
-Sistema de medidas de seguridad. La Exposición de Motivos afirma que con
esta reforma “se supera el sistema monista”. Afirmación, como poco, discutible.
Hay que recordar que el Código de 1995, al tiempo que derogó la Ley de
Peligrosidad y Rehabilitación Social, optó por un sistema dual que prevé la
aplicación conjunta de penas y medidas de seguridad y que sólo se transforma
en monista llegada la ejecución de la condena, para que –con el correctivo
vicarial- el tiempo de privación de libertad cumpliendo la medida se compute
como tiempo de condena. Para hacer factible tal propósito, y conseguir con ello
la ruptura definitiva con el sistema vicarial, se reforma el 2º párrafo del artículo
6 vaciándolo de una parte sustancial de su contenido.
La reforma de las medidas de seguridad nos enfrenta a la duración ilimitada de
los internamientos psiquiátricos y en centro educativo especial (que en realidad
se cumplirán en prisión), es decir, de una cadena perpetua encubierta,
independientemente de la gravedad del delito cometido, para unas personas
especialmente excluidas del sistema social, los enfermos mentales. Tras el
proceso de desinstitucionalización de los ‘70, pasamos ya definitivamente ex
lege, no solo meramente facto, a la institucionalización penitenciaria de la
enfermedad mental. Aunque no se reintroducen (todavía) las medidas predelictuales, el Proyecto crea las medidas “a-delictuales”, aquéllas en las que el
delito es solo una excusa para incidir sobre la peligrosidad futura, en la
estrategia general del proyecto que ignora que la gravedad de la peligrosidad ha
de manifestarse en la gravedad del delito cometido.
La enorme ampliación del ámbito de aplicación de la libertad vigilada
representa el paradigma del efecto expansivo del derecho penal al ampliarse
extraordinariamente con la reforma el número de los tipos a los que se aplica.
Se trata de la culminación del proceso iniciado con la introducción en el CP de la
libertad vigilada por la LO 5/2010, con sus peligrosas características, como
medida post-penitenciaria y completamente desvinculada a la pena impuesta y
ya cumplida, que facilitará el tránsito suave a otras medidas de seguridad
privativas de libertad, a imponer a sujetos imputables, tras el cumplimiento de
la parte retributiva del castigo penal vinculado a la culpabilidad, bajo exclusivos
criterios de peligrosidad. La elección de los delitos que llevan aparejada libertad
vigilada post-penitenciaria tiene un sesgo ideológico palmario.
- Delito continuado y reglas de determinación de la pena en los supuestos de
concurso de delitos. La justificación de la reforma, según la Exposición de
Motivos, gira en torno a “evitar las consecuencias arbitrarias que se plantean en
la actualidad”. Tal “arbitrariedad” se concreta en que el actual sistema, según
allí se dice, impide “agravar la pena en supuestos de reiteración delictiva”. En
realidad, la modificación del delito continuado y las reglas de concurso son
parte de una estrategia general dirigida contra la multirreincidencia y
promotora de la reubicación de la pena de prisión en la cúspide de la pirámide
penólogica, que se conjuga con la desaparición de las faltas y del sistema vicarial
en las medidas de seguridad, así como con la nueva regulación de la suspensión
de la pena de prisión.
- Régimen de suspensión y sustitución de las penas de prisión y de libertad
condicional. Abolida la autonomía de la sustitución de las penas de prisión en
los términos en que se aprobó en el vigente CP (salvo para la prisión impuesta a
ciudadanos extranjeros, sustituida por la deportación), el perfil del destinatario
de la nueva y totalizadora institución de la “sustitución”, es el del delincuente
primario y, por lo tanto, se excluye de este régimen al delincuente habitual que
resulta, de tal forma, asimilado al delincuente peligroso. Emerge así uno de los
“leitmotiv” de esta reforma: la multirreincidencia, y el instrumento para
combatirla, la pena de prisión, convertida de nuevo en la “pena reina” del
sistema, restringiendo o situando en sus márgenes a sus actuales alternativas
(vigentes arts. 71.2 y 88 CP) o eliminándolas sin más (sistema vicarial de las
medidas de seguridad, vigente art. 99 CP).
Sobre la libertad condicional, su conversión en una modalidad de suspensión de
la penas de prisión, implica su desnaturalización y el desmantelamiento del
sistema de individualización científica establecido por la legislación
penitenciaria como modelo de ejecución penitenciaria (art. 72 LOGP), hasta el
momento no cuestionado ni por la doctrina, ni por la práctica administrativa
penitenciaria, ni tampoco por la jurisprudencia. La reforma introduce
transformaciones tendentes a restringir el otorgamiento de la libertad
condicional cuando lo que las necesidades de la realidad penitenciaria española,
con una de las tasas más altas de encarcelamiento de la Unión Europea, sería
que -manteniendo su actual naturaleza de beneficio penitenciario encaminado a
facilitar la reinserción de los presos- se incremente su aplicación, que hoy día
está entre las más reducidas de Europa.
3. En el Libro II, se generaliza la exasperación penal en unos tipos cuyo número
aumenta debido a la transformación de numerosas infracciones hasta ahora
catalogadas como faltas en la nueva categoría de los llamados “delitos leves” y el
establecimiento de tipos penales indeterminados, descripciones típicas de
enorme amplitud que favorecen la interpretación analógica e incrementan el
riesgo de violentar el principio de legalidad.
Estos rasgos se manifiestan de manera particularmente intensa y preocupante
en los delitos de apoderamiento, aquellos que afectan activa y pasivamente a los
sectores sociales más desfavorecidos (pensemos que, según el último Anuario
estadístico del Ministerio del Interior, del total de internos en las prisiones
españolas en 2012, el 37,4% cumple su condena por delitos contra el patrimonio
y el orden socioeconómico), y que también penetran de manera incisiva en los
delitos contra el orden público y los desórdenes públicos, rediseñados para
asegurar un más amplio e intenso control social.
4. Los motivos declarados para llevar a cabo la derogación del Libro III, lo que
el Consejo de Estado denomina “una reforma de calado en el sistema penal
español” (f.48) son la aplicación del principio de intervención mínima y la
reducción de los asuntos que sobrecargan de manera injustificada los Juzgados
y Tribunales penales. Sin embargo, ambos pilares “presentan –de nuevo en
palabras del Consejo de Estado- relevantes limitaciones como fundamentos de
la supresión de las faltas”, una decisión tomada de manera irreflexiva y no
estudiada en sus más hondas consecuencias, contra la que se declara este
órgano consultivo en manifiesto desacuerdo.
Y no es para menos. Infracciones menores convertidas en delitos (en abierta
contradicción con el principio penal que se funda la reforma), cuando no en
ilícitos administrativos o civiles a ventilar en órganos judiciales tan saturados o
más que los penales, sin las garantías del procedimiento criminal y con
numerosas cargas procesales y administrativas adicionales para el ciudadano; y
un objetivo, la asignatura que quedó pendiente en la reforma del año 2010 y que
para el PP ha constituido un constante empeño desde 1983, el tratamiento penal
de la multirreincidencia en términos de máximos.
Frente a una sociedad que se empobrece por momentos, víctima de las duras
políticas de austeridad y de recortes en derechos y prestaciones sociales
aplicadas en el contexto de una profunda crisis del sistema capitalista, el
gobierno emprende una reforma penal de repercusiones insospechadas. Porque
no estamos solo ante maniobras de protección frente a los previsibles efectos del
descontento social o ante estrategias de distracción para desplazar la atención
de la opinión pública hacia problemas inexistentes o secundarios. El objetivo
de esta reforma es configurar un derecho penal a la medida del “nuevo orden”
que se impondrá, que se viene imponiendo a partir de esta crisis. Evidencia la
voluntad de liberar al estado policía de los límites que impone el estado de
derecho, un cambio de paradigma que descansa sobre el concepto de
peligrosidad, categoría que representa una ideología retrógrada propia del
derecho penal de autor y del positivismo biológico y racista.
Esta reforma es mucho más que una enmienda parcial al Código Penal de 1995.
Es “el eterno regreso”, descrito por Nietzche, al que tenemos, más que el
derecho, el deber, desde nuestras profundas convicciones democráticas y desde
nuestra fe en el derecho, de oponernos con firmeza.