Solve et repete - Thomson Reuters
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Solve et repete Régimen jurídico y su incidencia sobre los derechos y garantías constitucionales u Jerónimo A. Gil Di Paola la ley Gil Di Paola, Jerónimo Agustín Solve et repete: régimen jurídico y su incidencia sobre los derechos y garantías constitucionales. 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2011. 416 p.; 24x17 cm. ISBN 978-987-03-2073-9 1. Derecho Tributario. I. Título CDD 343.04 Primera Edición: @ Jerónimo A. Gil Di Paola, 2011 @ De esta edición, La ley S.A.E. e I., 2011 Tucumán 1471 (C1050AACC) Buenos Aires Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 Impreso en la Argentina Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor Printed in Argentina All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author Tirada: 800 ejemplares. I.S.B.N. 978-987-03-2073-9 S.A.P. 41217063 Argentina A mis abuelas Alicia y Elsa, a quienes debo tanto… “Tienen muy fuertes armas para hacer mal los que tienen la voz del rey, cuando quieren usar mal del poder que tienen” Partida VII, Ley 4, tít. 10. “Libertad sin responsabilidad es anarquía y responsabilidad sin libertad es opresión” Eduardo J. Couture Indice General Pág. Capítulo I Los antecedentes del “solve et repete” I. Noción de la regla........................................................................................... 1. Concepto clásico...................................................................................... 2. Otras manifestaciones............................................................................. a. En materia tributaria.......................................................................... 1. El proceso de ejecución fiscal...................................................... 2. El incumplimiento tempestivo de intimaciones fiscales........... 3. El cumplimiento voluntario del contribuyente previo a la discusión................................................................................................ b. En materia cambiaria......................................................................... c. En el derecho de garantías................................................................. 1. La cesión de créditos en garantía................................................ 2. El fideicomiso en garantía........................................................... 3. La prenda común con desplazamiento...................................... 4. La prenda con registro o sin desplazamiento............................. 5. El warrant...................................................................................... 6. Las garantías “a primera demanda”, o “a primer requerimiento”... 7. Los depósitos bancarios en garantía........................................... 3. El punto de partida.................................................................................. 1 1 2 2 2 2 II. El origen de la regla solve et repete............................................................... 1. El derecho romano.................................................................................. 2. El Estado Moderno.................................................................................. 3. La creación jurisprudencial de la regla en Argentina........................... 8 8 9 10 III. Una aclaración previa. Las visiones paradigmatizadas............................ 1. La visión fiscalista.................................................................................... 2. La visión administrativista...................................................................... 3. La visión procesalista............................................................................... 10 10 11 11 3 3 5 5 6 6 6 6 7 7 7 XII Jerónimo A. Gil Di Paola Pág. IV. Derecho Comparado................................................................................... 1. Italia.......................................................................................................... 2. España....................................................................................................... 3. Francia...................................................................................................... 4. Gran Bretaña............................................................................................ 5. Estados Unidos de Norteamérica........................................................... 6. Canadá...................................................................................................... 7. Alemania................................................................................................... 8. Suiza.......................................................................................................... 9. Suecia........................................................................................................ 10. México..................................................................................................... 11. Venezuela............................................................................................... 12. Chile........................................................................................................ 13. Uruguay.................................................................................................. 14. Perú......................................................................................................... 15. Colombia................................................................................................ 16. Brasil....................................................................................................... 13 13 15 18 20 21 23 24 25 25 26 27 28 30 30 31 32 V. El solve et repete según Jornadas Internacionales de Derecho Tributario. 1. Jornadas Latinoamericanas de derecho tributario............................... 2. Jornadas Luso.hispano.americanas....................................................... 3. Jornadas Rioplatenses de Tributación................................................... 4. El modelo de Código Tributario para América Latina.......................... 33 34 34 35 35 VI. Conclusiones................................................................................................ 35 Capítulo II Sucinta evolución del Derecho Público Nacional y Provincial I. El solve et repete en Argentina....................................................................... 1. Derecho Público Nacional. La normativa Nacional.............................. a. Ley 11.683 de Procedimiento Tributario Nacional.......................... 1. El Tribunal Fiscal de la Nación.................................................... 2. El esquema recursivo de la ley 11.683......................................... b. Ley 18.820. Sistema Previsional Federal........................................... c. Multas administrativas....................................................................... 2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires.................................................. a. La discusión en torno a la derogación del solve et repete................ b. Quién debe solicitar el previo pago.................................................. c. Medio procesal para obtener el pago previo.................................... d. Procedencia de oficio o a pedido de parte....................................... 3. Provincia de Buenos Aires....................................................................... 37 38 38 38 39 42 43 44 45 46 47 48 49 Régimen jurídico del pago previo de las obligaciones… XIII Pág. a. Materia Tributaria.............................................................................. b. Materia Contencioso Administrativa y procesal laboral................. 4. Provincia de Córdoba.............................................................................. a. El texto Constitucional....................................................................... b. El fallo “Lacino c/ Municipalidad de Unquillo” del Tribunal Superior de Justicia......................................................................................... c. El Código Contencioso Administrativo............................................ d. El Código Tributario Provincial........................................................ 5. Provincia de Santa Fe............................................................................... a. Materia Tributaria.............................................................................. b. Materia contencioso administrativa, respecto de infracciones administrativas....................................................................................... 6. Provincia de Mendoza............................................................................. a. Materia Impositiva............................................................................. b. Las infracciones administrativas. Vía contencioso administrativa. 49 51 52 52 53 55 56 57 57 58 59 59 60 Capítulo III El fundamento y la naturaleza jurídica del “solve et repete” I. El fundamento teórico de la regla................................................................. 1. Las distintas fundamentaciones del solve et repete............................... 2. El fundamento político............................................................................ 3. La fundamentación Fiscal....................................................................... 4. La crítica a la fundamentación política y fiscalista............................... 5. El fundamento jurídico........................................................................... 1. La legitimidad del acto administrativo............................................. a. Noción........................................................................................... b. Extensión....................................................................................... c. Vía procesal básica....................................................................... 2. La exigibilidad o ejecutividad del acto administrativo................... a. La cuestión terminológica........................................................... b. Noción........................................................................................... c. Distinción con la ejecutoriedad.................................................. 3. La ejecutoriedad del acto administrativo......................................... a. Noción........................................................................................... b. Extensión de la ejecutoriedad..................................................... c. El fallo de la CSJN “AFIP c/ Intercorp S.R.L. p/ Ej. Fiscal”......... 4. El solve et repete como expresión de la ejecutoriedad del acto administrativo............................................................................................ 6. Crítica de la fundamentación jurídica................................................... 7. Opiniones intermedias............................................................................ 63 63 64 65 66 69 70 70 71 71 73 73 73 75 76 76 77 80 81 83 84 XIV Jerónimo A. Gil Di Paola Pág. 8. La opinión de Rafael Bielsa..................................................................... 9. La crítica a las justificaciones.................................................................. 10. Las consecuencias de las fundamentaciones a la vigencia del solve et repete......................................................................................................... 11. El fundamento del solve et repete en las relaciones negociales.......... 84 85 II. La naturaleza jurídica del solve et repete..................................................... 1. ¿Qué es? ¿Un principio, una regla, un privilegio?................................. a. El solve et repete como principio jurídico......................................... 1. Los principios como directrices políticas, o policies.................. 2. Los principios como normas derivadas del ordenamiento jurídico.............................................................................................. 3. La pretendida justificación del solve et repete como principio. b. El solve et repete como regla jurídica................................................ c. El solve et repete como privilegio....................................................... 2. Interpretación del solve et repete............................................................ 3. La función procesal del solve et repete.................................................... a. Presupuesto procesal. Condición de admisibilidad. “Excepción procesal”................................................................................................. b. El “defecto subsanable” o la teoría de la “incompetencia temporaria”........................................................................................................ 4. El solve et repete como garantía legal...................................................... 5. El solve et repete como derecho del administrado................................ 89 89 89 90 87 88 91 92 93 94 95 95 96 100 102 104 III. Comparación con otras figuras.................................................................. 1. Comparación del solve et repete con la tasa de justicia......................... 2. Comparación con los depósitos exigidos para los recursos extraordinarios............................................................................................................ 3. Comparación con la prisión preventiva................................................. 105 105 IV. Conclusión teórica sobre el solve et repete................................................. 1. La falacia del fundamento protectorio de la recaudación fiscal.......... 2. El fundamento acerca de la necesidad de reducir la litigiosidad......... 3. La revisión teórica en la obra de Dino Jarach........................................ 4. La conclusión de Germán Bidart Campos sobre la constitucionalidad de la tasa de justicia..................................................................................... 110 110 110 110 107 108 111 Capítulo IV Presupuestos. Elementos del “solve et repete” I. Presupuestos del solve et repete..................................................................... 1. Según el origen......................................................................................... a. Principio.............................................................................................. 113 113 113 Régimen jurídico del pago previo de las obligaciones… XV Pág. b. Ley....................................................................................................... c. Reglamento Administrativo............................................................... 2. Según el tipo de recursos que lo exijan.................................................. a. Exigencia para recursos administrativos.......................................... b. Exigencia para recursos judiciales.................................................... 114 115 116 116 118 II. Elementos del solve et repete........................................................................ 118 I. Elementos Subjetivos............................................................................... 118 1. Sujeto activo o beneficiado................................................................ 118 a. Estado............................................................................................ 118 b. Particulares................................................................................... 119 2. Sujeto pasivo u obligado al pago....................................................... 119 a. El Estado........................................................................................ 119 b. Las personas jurídicas de Derecho Público............................... 120 c. Según el carácter asistencial de la entidad................................. 121 d. Los particulares administrados................................................... 122 1. Personas que acrediten dificultades económicas................ 122 a. Postura ultra conservadora.............................................. 122 b. Postura conservadora....................................................... 123 c. Postura liberal.................................................................... 124 2. Personas Concursadas o en situación de quiebra................ 126 a. Tesis afirmativa.................................................................. 126 b. Tesis negativa..................................................................... 127 c. Postura intermedia............................................................ 127 3. Otras condiciones personales................................................ 127 a. Personas que hayan obtenido Beneficio de Litigar sin Gastos..................................................................................... 127 b. Personas con inhibiciones generales de bienes............. 128 II. Elementos objetivos...................................................................................... 1. Según la naturaleza del objeto del litigio............................................... 1.1. Obligaciones de dar sumas de dinero a favor del Estado............. 1.2. Tributos............................................................................................ 1.3. Accesorios del tributo. Intereses. Multa tributaria....................... 1.4. Contribuciones a la Seguridad Social............................................ 1.5. Multas por infracciones administrativas....................................... 1.6. El solve et repete en los contratos de la Administración Pública. 1.7. Créditos de las Obras Sociales........................................................ 2. Según la suma de dinero ha ingresar..................................................... 2.1. Cantidad líquida.............................................................................. 128 128 128 129 131 132 133 134 135 136 136 XVI Jerónimo A. Gil Di Paola Pág. 2.2. Que dicha cantidad esté determinada definitivamente............... 2.3. Que el crédito sea exigible.............................................................. 3. Según la naturaleza del ingreso.............................................................. 3.1. Pago, o ingreso en firme.................................................................. 3.2. Consignación judicial o depósito a la orden del Tribunal actuante.... a. Tesis restrictiva.............................................................................. b. Postura amplia.............................................................................. 3.3. Plan de facilidades.......................................................................... 3.4. Garantías.......................................................................................... - Tesis restringida............................................................................. - Tesis amplia.................................................................................... - Tesis intermedia............................................................................. 1. Exigencias en torno a la garantía autorizada como sustitutivo del pago................................................................................ 2. Tipos de garantías aceptadas................................................. a. Seguros de caución........................................................... b. Inmuebles ofrecidos como caución real......................... c. Automotores ofrecidos como caución real..................... d. Avales bancarios................................................................ e. Títulos públicos................................................................. f. Certificados de depósitos a plazo fijo............................... g. Créditos contra terceros.................................................... 136 137 137 137 139 139 140 141 142 142 143 144 III. Elementos Formales.................................................................................... 1. Colocar al deudor en situación de mora................................................ a. La forma establecida por la ley 11.683.............................................. 1. Carta Certificada........................................................................... 2. En forma personal........................................................................ 3. Por nota......................................................................................... 4. Tarjeta de liquidación o intimación............................................ 5. Cédula........................................................................................... 6. Telegrama colacionado................................................................ 7. Comunicación informática.......................................................... 8. Edictos........................................................................................... 2. Requisitos de la notificación del acto administrativo........................... 3. Tiempo en que debe realizarse el pago.................................................. a. Previo al recurso judicial................................................................... b. Previo a la sustanciación del procedimiento................................... c. En cualquier momento del proceso.................................................. 4. Formalidades........................................................................................... 149 149 151 151 152 153 153 153 154 154 155 155 157 157 157 157 157 144 145 145 146 147 148 148 148 149 Régimen jurídico del pago previo de las obligaciones… XVII Pág. Capítulo V Efectos jurídicos del “solve et repete” I. Efectos generales............................................................................................ 1. Efecto cancelatorio del crédito del fisco................................................ 2. Efecto garantizador del cumplimiento del crédito................................ 3. Efecto ejecutorio del acto administrativo de determinación económica................................................................................................................... 4. Efecto suspensivo de la ejecución coactiva........................................... 159 159 160 II. La tutela anticipada contra el solve et repete............................................... 161 III. Las herramientas jurídicas disponibles estando abierta la vía administrativa.................................................................................................................. a. Los efectos generales de los recursos administrativos.......................... b. El efecto de los recursos administrativos en materia tributaria........... c. El efecto de los recursos administrativos contra sanciones económicas................................................................................................................. d. La suspensión de los efectos del acto administrativo en la administración........................................................................................................... 1. Noción................................................................................................. 2. Caracteres........................................................................................... a. Procede de oficio o a pedido de parte......................................... b. Solicitud fundada......................................................................... c. Amplitud temporal en el planteo................................................ d. Obligatoriedad del reclamo administrativo............................... 1. Postura negatoria.................................................................... 2. Postura afirmatoria................................................................. 3. Postura intermedia................................................................. e. Necesidad de resolución fundada............................................... f. Irrecurribilidad del planteo.......................................................... 3. Requisitos........................................................................................... a. Alegar fundadamente una ilegalidad manifiesta....................... b. Indemnidad del interés público.................................................. c. Evitar perjuicios graves al administrado..................................... d. Evitar perjuicios a la administración con la suspensión........... e. Otros requisitos no legislados...................................................... 4. Efectos del pedido de suspensión..................................................... 5. La suspensión judicial de los efectos del acto administrativo........ III. Las herramientas jurídicas disponibles habiendo concluido la vía administrativa........................................................................................................ 1. Las medidas cautelares contra la Administración................................ 161 161 163 163 166 168 169 170 170 170 171 171 172 172 173 173 176 177 177 178 179 181 182 183 186 187 191 192 XVIII Jerónimo A. Gil Di Paola Pág. a. Caracteres de las medidas cautelares............................................... 1. Anticipo de la garantía jurisdiccional......................................... 2. Instrumentalidad.......................................................................... 3. Provisionalidad o provisoriedad................................................. 4. No bilateralidad............................................................................ 5. Finalidad pública.......................................................................... 6. Estrictez en materia fiscal............................................................ 7. Discrecionalidad jurisdiccional.................................................. b. Requisitos........................................................................................... 1. Requisitos de admisibilidad de las medidas cautelares contra la percepción de recursos estatales................................................ a. Competencia........................................................................... b. Causa....................................................................................... 2. Requisitos de fundabilidad.......................................................... a. Verosimilitud del derecho...................................................... b. Peligro en la demora............................................................... c. Contracautela.......................................................................... 1. Procedencia....................................................................... 2. Recaudos............................................................................ 3. Fundamento...................................................................... 3. Legitimados................................................................................... 4. Efectos de la resolución................................................................ 2. Diferentes medidas cautelares contra actos administrativos............... a. Cautelares de no innovar................................................................... b. Cautelares innovativas....................................................................... c. Cautelares positivas............................................................................ 3. Las Medidas Autosatisfactivas................................................................ 4. La suspensión de la ejecución del acto.................................................. 194 195 195 196 197 197 198 199 201 201 201 203 204 205 209 213 213 214 215 215 215 216 217 219 223 224 227 Capítulo VI Vías procesales admitidas para litigar sin pago previo I. Las vías procesales directas........................................................................... 1. Otorgamiento de beneficio de litigar sin solve et repete........................ 2. Casos de denegación de justicia............................................................. 3. La exigencia de garantizar el crédito cuando el recurso exige el pago previo............................................................................................................ 4. Acción declarativa de certeza................................................................. a. El precedente “Laperutta”................................................................. b. El precedente “Newland”.................................................................. c. El estado actual de la jurisprudencia................................................ 231 231 233 234 235 235 236 238 Régimen jurídico del pago previo de las obligaciones… XIX Pág. 5. Acción de Amparo................................................................................... 6. El juicio ejecutivo..................................................................................... a. Características generales................................................................... b. Las excepciones admisibles.............................................................. 1. Discusión excepcional sobre la existencia misma de la deuda............................................................................................. 2. Pago documentado de la deuda fiscal........................................ 3. Inhabilidad del título ejecutivo................................................... 4. Litispendencia.............................................................................. 5. Incompetencia de jurisdicción.................................................... 6. Falta de personería en el ejecutante o sus representantes........ 7. Prescripción liberatoria............................................................... 8. Espera documentada................................................................... 9. Cosa Juzgada................................................................................. 10. Exención...................................................................................... 11. Falta de legitimación sustancial pasiva.................................... 7. La Competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 240 243 243 246 246 248 249 250 251 252 252 253 254 254 255 255 II. Vías de recuperación del crédito pagado previamente............................. 1. Juicio de repetición.................................................................................. a. La repetición del pago de lo indebido, en general........................... b. La repetición en materia fiscal.......................................................... c. Legitimados activos............................................................................ d. Procedimiento de repetición en materia fiscal................................ e. Influencia del juicio de conocimiento sobre la ejecución fiscal..... 2. Orden Judicial de devolución................................................................. 256 256 256 258 261 261 262 263 Capítulo VII La Constitucionalidad del “solve et repete” I. La discusión acerca de la Constitucionalidad del solve et repete................ 265 II. La doctrina de la Corte Suprema de Justicia............................................... a. Primera Etapa: Creación y vigencia del solve et repete.......................... 1. El caso “Procurador Fiscal de la Provincia de San Juan”................ 2. “Herederos de Fidel Sala”.................................................................. 3. “Rómulo Herrera”.............................................................................. 4. “Samuel Palacios”.............................................................................. 5. “Baldomero Martín”.......................................................................... 6. “Miguel Porta”.................................................................................... 7. “Fisco Nacional”................................................................................. 266 267 267 267 268 269 269 270 270 XX Jerónimo A. Gil Di Paola Pág. b. Segunda Etapa. El embate contra el requisito. La doctrina de la Corte y sus límites.................................................................................................. 1. “Miguel Posse”.................................................................................... 2. “COINOR”........................................................................................... 3. “Livorno” y “Destilerías”.................................................................... 4. “Adelphia”........................................................................................... 5. “Teatro Maipo”................................................................................... 6. “Microómnibus Barrancas de Belgrano”.......................................... 7. “CADESU”........................................................................................... 8. “Asociación Israelita de beneficencia Ezrah”................................... 9. “Agropecuaria Ayuí”........................................................................... 10. “Centro Diagnóstico de Virus”........................................................ 11. “Gubelco”. “Orígenes”...................................................................... 12. “Compañía de Circuitos Cerrados”................................................ c. Conclusión de la doctrina de la CSJN..................................................... 272 272 273 274 275 275 276 276 277 278 279 280 281 282 III. La tendencia a la declaración de inconstitucionalidad en la jurisprudencia................................................................................................................. 1. El antecedente jurisprudencial “Telesud”............................................. 2. Las disidencias del Juez Vázquez en “Urdiales” y “Marono”................ 3. Algunos precedentes en materia de multas........................................... a. El fallo “Frimca”.................................................................................. b. Los fallos “Entre Ríos S.R.L.” y “Sauda S.R.L.”.................................. c. El fallo “Motillo”................................................................................. 4. Algunos precedentes en materia impositiva......................................... a. El fallo “Ruiz Quiroga de Varese”...................................................... b. El fallo “Gallo Llorente”..................................................................... 5. La postura del Juez Eugenio Raúl Zaffaroni........................................... 283 283 284 286 286 288 290 290 290 291 292 IV. El test de constitucionalidad del solve et repete......................................... 293 Capítulo VIII Las garantías Constitucionales afectadas I. El acceso a la justicia...................................................................................... 1. La tutela judicial efectiva en el Estado Constitucional de Derecho..... 2. La conceptualización del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito administrativo................................................................................. 3. El campo de acción de la tutela judicial efectiva................................... 4. La tutela judicial efectiva en los instrumentos Supranacionales......... a. Los primeros instrumentos convencionales.................................... b. El Pacto San José de Costa Rica......................................................... 297 298 300 302 305 305 307 Régimen jurídico del pago previo de las obligaciones… XXI Pág. c. La Convención Europea de Derechos Humanos............................. d. Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.............. 5. La interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos................................................................................................................. a. La opinión Consultiva 11 de 1990, Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos)........................................................... b. El caso Cantos contra Argentina (año 2002).................................... c. El caso Palamara Iribarne contra Chile (2005)................................ d. Conclusión de la doctrina de la Corte Interamericana................... 6. La razonable duración del proceso........................................................ 308 308 II. Otras Garantías Constitucionales afectadas............................................... 1. El derecho a la igualdad.......................................................................... a. La violación al derecho de igualdad................................................. b. El derecho a no ser discriminado por causas económicas............. 2. La violación del principio de razonabilidad de las leyes...................... 3. Obligación de respetar los Derechos Humanos reconocidos por los Estados ratificantes del Pacto San José de Costa Rica............................... 4. El Derecho de propiedad........................................................................ 5. La vulneración del principio de inocencia............................................ a. La formulación del principio............................................................. b. La aplicación de las garantías penales a las infracciones administrativas y fiscales..................................................................................... c. La naturaleza “objetiva” de las infracciones fiscales y administrativas......................................................................................................... d. La aplicación del principio de inocencia al sistema de infracciones administrativas y fiscales....................................................................... e. Consecuencias.................................................................................... 1. Ejecutividad “inmediata o automática” de las infracciones..... 2. Traslado de la carga de la prueba................................................ 323 323 323 327 328 310 311 312 316 319 320 329 330 332 332 333 337 338 339 339 340
