Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia En Pleno (accidental)

Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia En Pleno (accidental)
"Autonomía Tributaria Municipal"
Dr. José Luis Bonnemaison W.
Magistrado Ponente
Mediante escrito presentado el 24 de Enero de 1995, por ante la Secretaría de la Corte
Suprema de Justicia, el abogado IVAN DARIO PEREZ RUEDA, en su carácter de
apoderado de Municipio Raúl Leoni del Estado Bolívar, demandó la nulidad por
inconstitucionalidad de la primera parte del artículo 11 del Decreto Nro. 580 de fecha 26 de
Noviembre de 1974, dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Número 30.577, de fecha 16 de
Diciembre de 1974. Considera el accionante que la disposición cuya nulidad demanda, es
violatoria de las normas consagradas en los artículos 117, 119, 25, 26, 29 en sus ordinales 2°,
3° y 31 en su ordinal 3° de la Constitución.
Solicitó el accionante que, dadas las condiciones de admisibilidad del presente recurso, sea
decidido como un punto de mero derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es decir, sin relación ni informes, y que
con arreglo al mismo artículo, se reduzcan los plazos establecidos en los artículos 112 y
siguientes eiusdem, "pues es evidente que existe un conflicto entre órganos previstos en la
repartición vertical territorial de poder, señalados en la Constitución y por ser de urgente
decisión".
El 9 de Febrero de 1995 se dio cuenta ante la Corte en Pleno del escrito y sus anexos, y se
ordenó pasarlos al Juzgado de Sustanciación. Admitido el recurso por auto de 15 de Febrero
de 1995, se ordenó notificar a los ciudadanos Presidente de la República, Fiscal General de la
República y Procurador General de la República. Asimismo, se dispuso el emplazamiento a
los interesados mediante Cartel.
En fecha 16 de mayo de 1995, se recibieron las actuaciones del Juzgado de Sustanciación y
se designó ponente a la Magistrada Dra. Josefina Calcaño de Temeltas, a los fines de resolver
sobre la solicitud formulada para que el asunto fuera tramitado como de mero derecho.
Por escrito de fecha 25 de Mayo de 1995, las ciudadanas Trina Guillén Gaudens y Carmela
Harris de Pérez, actuando con el carácter de representantes de la República, según consta de
documento poder N° 002, de 16 de mayo de 1995, agregado a los autos, solicitaron a esta
Corte no omitir el trámite de informes, por aplicación de los criterios sustentados en sentencia
de 25 de noviembre de 1993.
Por inhibición declarada con lugar del Magistrado Dr. Aníbal Rueda, se constituyó la Corte
en Pleno Accidental con el tercer suplente de la Sala de Casación Civil, Dr. José Luis
Bonnemaison W al aceptar la convocatoria que en tal sentido le fuera librada, Constituida la
Corte Accidental, la Presidenta ratificó como ponente a la Magistrada Dra. Josefna Calcaño
de Temeltas, a quien se ordenó pasar el expediente.
Por sentencia de fecha 4 de Julio de 1996, la Corte en Pleno declaró parcialmente procedente
la solicitud del apoderado actor, "sólo en lo referente al no cumplimiento de las dos etapas de
la relación de la causa en el presente proceso, pero mantiene el acto de informes, el cual se
realizará el quinto (5°) día de Despacho siguiente a la fecha en que la Corte proceda a la
designación del ponente a los fines de la decisión definitiva del recurso por
inconstitucionalidad intentado".
En 30 de julio de 1996, se designó ponente al Magistrado Dr. Rafael J. Alfonzo Guzmán, a
los fines de resolver sobre el fondo del recurso intentado. En virtud de la incorporación del
Dr. José Luis Bonnemaison W, como Magistrado Natural de este Alto Tribunal, dada la falta
absoluta producida por la renuncia del Dr. Rafael J. Alfonzo Guzmán, se constituyó la Corte
en Pleno Accidental con el quinto suplente de la Sala de Casación Civil, Dr. Hermann
Petzold Pernía, como consta del acta de instalación de fecha 18 de marzo de 1997; se ratificó
la ponencia al Magistrado Dr. José Luis Bonnemaison W, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
-IEl Municipio accionante solicita la nulidad del encabezamiento del artículo 11 del Decreto
N° 580 de fecha 26 de noviembre de 1974, emanado de la Presidencia de la República, bajo
la consideración de que la exención impositiva que allí se establece, viola la autonomía
municipal en función de la cual el Municipio tiene el derecho de crear, organizar y recaudar
tributos; asimismo, señala que la disposición objeto de la acción de nulidad, impide al
Municipio ejercer las disposiciones de las Ordenanzas Municipales sobre Patentes de
Industria y Comercio, a pesar de que la actividad desarrollada por la empresa CVG
Ferrominera del Orinoco es industrial y se realiza sobre territorio municipal. Al respecto, el
accionante expresa:
"...Ante ustedes ocurro para solicitar de ese Supremo Tribunal, conforme a lo previsto en el
ordinal 6 del artículo 215 de la Constitución Nacional, en concordancia con el ordinal 4 del
artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que declare la nulidad por
inconstitucionalidad de la primera parte del artículo 11 del Decreto 580 de fecha 26 de
noviembre de 1974 y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela bajo el
número 30577, emanado del Presidente de la República en Consejo de Ministros, de
conformidad con el ordinal 7 del artículo 1 de la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de
la República para dictar Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera y en un
todo de acuerdo con el ordinal 8 del artículo 190 de la Constitución Nacional, por violación
de los artículos 117, 119, 25, 26, 29 ordinales 2 y 3, 31 ordinal 3 de la Constitución Nacional.
El señalado artículo 11 contenido en el Decreto 580 es del tenor siguiente:"
"Artículo 11: La empresa o las empresas que, de acuerdo con el artículo 10 del presente
Decreto, constituya la Corporación Venezolana de Guayana, pagarán al Fisco Nacional los
impuestos, tasas y contribuciones nacionales pero no estarán sujetas a ninguna clase de
impuestos estadales o municipales..."
"El presente recurso, que pido sea admitido por el Supremo Tribunal conforme, se establece
en su Ley Orgánica, lo fundamento en los siguientes argumentos:"
"L- La Constitución Nacional señala:"
"Artículo 117. La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a
ellas deben sujetarse su ejercicio".
"Artículo 119. Toda autoridad usurpada es ineficaz, y sus actos son nulos".
"Artículo 25. Los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro de la
organización Nacional. Son personas jurídicas, y su representación la ejercerán los órganos
que determine la Ley".
"Artículo 26. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta
Constitución, y por las normas que para desarrollar los principios Constitucionales
establezcan las Leyes Orgánicas Nacionales y por las disposiciones legales que en
conformidad con aquellas dicten los Estados".
"Artículo 29. La autonomía del Municipio comprende:" (OMISSIS)
"2do. La libre gestión en las materias de su competencia; y"
"3ro. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos".
"Artículo 31. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:" (OMISSIS) "3ro. Las patentes
sobre industrias, comercio y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles urbanos y
espectáculos públicos".
"Se consagra así, constitucionalmente que en Venezuela las Municipalidades son Autónomas
en lo que respecta a su régimen fiscal, económico y administrativo y en lo concerniente a la
organización de sus rentas e ingresos provenientes de los impuestos y contribuciones que
legalmente establezcan, entre ellos, los derivados de las actividades industriales y comerciales
que se realicen (sic) en sus respectivas demarcaciones territoriales. Se mantienen así en materias rentística y tributaria, desde el punto de vista constitucional, una absoluta separación
entre los poderes Nacional, Estatal y Municipal, dentro de cuyas respectivas órbitas han de
desenvolverse cada uno, sin que pueda por ningún respecto alguno de ellos invadir lo que
legalmente se señala a los demás, tal régimen de distribución de competencia impide
interferencias entre los distintos entes territoriales, evitando la doble tributación, el principio
que el Poder Nacional no puede crear impuestos sobre la materia rentística Estadales o
Municipales, ni los Municipios ni los Estados crear impuestos sobre materias de competencia
Nacional. Es pues que el Municipio tiene la competencia de organizar y administrar sus
rentas e ingresos, y envuelve (sic) la competencia de su creación, modificación o supresión.
En consecuencia son los Municipios como entes territoriales autónomos, en los términos de la
constitución los que pueden crear exenciones o exoneraciones de impuestos o contribuciones,
que sólo son aplicables al Municipio por mandato de la Constitución, en su respectivo
territorio. De tal manera que es la Constitución Nacional la que establece cuáles tributos son
Nacionales y cuáles son Municipales, y estos últimos son desarrollados por los propios
Municipios con sus ordenanzas que no son más que Leyes locales, de tal manera que no
puede el Poder Nacional pretender regular materias de la competencia tributaria Municipal,
sin incurrir en actos inconstitucionales. Es entonces evidente la inconstitucionalidad del
primer aparte del artículo II del señalado Decreto 580 pues el mismo es violatorio también
del artículo 117 y usurpa la autoridad Municipal expresada en su autonomía, en consecuencia
es violatorio del artículo 119 del texto constitucional...".
En escrito inserto en los folios 53 a 68, los abogados Jorge Szeplaki Otahola y Trina Guillén
Gaudens, con el carácter acreditado en autos, presentaron los informes de la Procuraduría
General de la República, con las siguientes conclusiones:
"Por las anteriores consideraciones, este Despacho concluye que, el Estado Venezolano como
Estado Federal que es, mantiene una recíproca limitación de atribuciones entre los poderes
públicos que lo integran, tanto al Poder Nacional como al Municipal les asiste una
prohibición constitucional implícita de no inmiscuirse en el ejercicio de sus legítimas
competencias".
"En consecuencia, el Poder Municipal con su capacidad tributaria, debe asimilar que su
competencia no puede ir más allá de lo previsto por las normas del derecho positivo
constitucional".
"En el caso de marras, se ha demostrado que corresponde en forma exclusiva y excluyente al
Poder Nacional y no al Poder Municipal, la posibilidad de establecer tributos a las Empresas
del Estado que llevan a cabo una actividad reservada por el mismo Estado, por considerarse
de interés público, tal y como se desprende de la lectura concatenada de los ordinales 8° y 10°
del artículo 136 de la Constitución y de las interpretaciones que han sido elaboradas por los
Despachos del Procurador General de la República y el Fiscal General de la República, con el
respaldo de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República, la Corte Suprema de
Justicia".
"Es por ello que, en razón de los argumentos expuestos a lo largo de este escrito, solicitamos
de la Corte Suprema de Justicia la declaración Sin Lugar del recurso de nulidad por
inconstitucionalidad incoado por el ciudadano Iván Darío Pérez Rueda, contra la primera
parte del artículo 11 del Decreto N° 580 del 26 de noviembre de 1974."
-IILa disposición cuya inconstitucionalidad se demanda, es la contenida en el artículo 11
(encabezamiento) del Decreto Nro. 580 de fecha 26 de Noviembre de 1974, dictado por el
Presidente de la República en Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo l', ordinal
7° de la Ley Orgánica que lo autorizaba para dictar Medidas Extraordinarias en Materia
Económica y Financiera, y que es del siguiente tenor:
"La empresa o las empresas que de acuerdo con el artículo 10 del presente Decreto constituya
la Corporación Venezolana de Guayana, pagarán al Fisco Nacional los impuestos, tasas y
contribuciones nacionales, pero no estarán sujetas a ninguna clase de impuestos estadales o
municipales".
En criterio del accionante, la disposición preinserta es violatoria de los artículos 117, 119, 25,
26, 29 en sus ordinales 2° y 3°, y 31 en su ordinal 3° de la Constitución. Examinado el escrito
contentivo de la demanda de nulidad, la Corte encuentra que, básicamente, la acción incoada
se fundamenta en la presunta violación de la competencia tributaria de que gozan los
municipios como entes públicos territoriales por expreso mandato constitucional, y de la cual
nace la facultad de crear, organizar y administrar tributos sobre las actividades que se realicen
dentro del ámbito territorial de cada Municipio. El accionante enfatiza el alegato de que la
separación que la Constitución establece "entre los poderes nacional, estadal y municipal
(sic), implica una distribución de competencias que impide la interferencia entre los distintos
entes territoriales y evita la doble tributación según el principio de que "el Poder Nacional no
puede crear impuestos sobre la materia rentística Estadales o Municipales, ni los Municipios
ni los Estados crear impuestos sobre materias de la competencia nacional" (sic). Concluye el
accionante con esta afirmación: "Al establecer un Decreto con fuerza de ley como lo es el tan
señalado Decreto N° 580 de fecha 26 de Noviembre de 1974, una exención de impuestos
municipales no prevista en la Constitución, en una materia que si se señala expresamente es
de la competencia municipal, ese dispositivo legal está viciado de inconstitucionalidad".
Expuestos los planteamientos básicos de la acción de nulidad sub-examine, pasa la Corte a
sentar algunas precisiones en torno al concepto de Autonomía Tributaria Municipal, a la luz
de los artículos constitucionales pertinentes: El artículo 29, en su ordinal 3°, por el cual la
autonomía municipal comprende, "la creación, recaudación e inversión de sus ingresos"; el
artículo 31, en su ordinal 3°, a cuyo tenor, los Municipios tendrán como ingresos, "las
patentes sobre industria, comercio y vehículos y los impuestos sobre inmuebles urbanos y
espectáculos públicos". Estas disposiciones se encuentran reforzadas por la norma del artículo
30 ibidem, por el que se establece que "es de la competencia municipal el gobierno y
administración de los intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga relación
con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo,
abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito,
turismo y policía municipal...".
Ahora bien, las normas que regulan la organización y funcionamiento de los Municipios y las
que enuncian y garantizan la autonomía municipal, incluida la tributaria, están en
concordancia con las disposiciones que contienen limitaciones a esta autonomía, lo cual
permite apreciar la legitimidad constitucional de la intervención del Poder Nacional en la
conformación del marco jurídico de la actividad municipal. A este respecto, dice RomeroMuci: "La autonomía municipal está circunscrita al gobierno y administración de los intereses
peculiares de la entidad; que, en materia financiera están cifrados en la creación, recaudación
e inversión de sus ingresos. Sin embargo, el interés local privativo del Municipio, de ninguna
manera puede atentar o considerarse preeminente cuando entra en juego el interés general de
la Nación, en cuyo caso cualquier exceso que traspase el interés general, significaría una
extralimitación. No podría ser de otra forma, pues el interés peculiar de la entidad municipal
es subalterno al nacional que resulta siempre preeminente. Este principio se encuentra
formalmente preceptuado en la Constitución en la norma del artículo 136, ordinal 2°,
atribuyendo al Poder Nacional la defensa y suprema vigilancia de los intereses de la
República, la conservación de la paz pública y la recta aplicación de las leyes en todo el
territorio nacional...". ("Alcance Constitucional de la Autonomía Tributaria Municipal").
Ya en 1937, este Alto Tribunal en sentencia del día 2 de Diciembre, estableció lo siguiente:
"...aunque desde el punto de vista sociológico puede afirmarse que la autonomía municipal es
emanación del pueblo, anterior a los preceptos constitucionales de cualquier país, se la
considera emanada exclusivamente de la Constitución, porque es ésta la que distribuye el
Poder Público, entre el Poder Federal, el de los Estados y el Municipal y les señala sus
respectivos límites, valiéndose de la definición de atribuciones y facultades".
"...Por lo tanto, esta autonomía municipal restringida por la Ley Fundamental de la
República, a precisas y limitadas atribuciones, no puede ser absoluta sino muy relativa, en el
sentido de que aún en el uso de las competencias y atribuciones que le han sido otorgadas,
debe cuidarse muy bien el Concejo de no rivalizar con el Poder Federal, no debiendo sus
actos tener trascendencia nacional sino local...".
La doctrina sentada en el fallo anterior, fue reiterada en sentencia de esta Corte en Pleno de
fecha 13 de Noviembre de 1989, con estas categóricas aseveraciones:
"...la intención de los redactores del Proyecto de la Constitución vigente, no fue la de
consagrar la autonomía municipal con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del
marco de los principios y limitaciones establecidos en la propia Constitución y en las leyes
orgánicas nacionales y en las leyes estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las
normas constitucionales debiendo esas leyes conservar y respetar ciertos "Principios
Generales Ineludibles" establecidos en el Texto Fundamental. Luego, el ámbito de esa
autonomía sólo podría ser delimitado con la interpretación unitaria de la red normativa de
referencias, sin que pueda afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se
bastan a sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal por más esencial que
ella sea".
Los elementos que componen el concepto de la autonomía municipal en nuestro
ordenamiento jurídico, aparecen descritos en el artículo 29 de la Constitución y reproducidos
en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Dentro de este concepto se
encuentra la autonomía tributaria o de exacción, conforme a lo dispuesto en el artículo 31,
ordinal 3° del texto fundamental, así: "Los Municipios tendrán los siguientes ingresos: ...3° .Las patentes sobre industria, comercio y vehículos y los impuestos sobre inmuebles urbanos y
espectáculos públicos". EL poder tributario municipal así concebido, está acotado por las
limitaciones y prohibiciones señaladas en los artículos 18 y 34 de la propia Constitución, y
por las que resultan de las garantías constitucionales que constituyen principios
fundamentales del sistema fiscal nacional, del que la Hacienda Municipal forma parte
subordinada. De aquí que los Municipios tienen una iniciativa tributaria propia, la cual está
condicionada, solamente, por la Constitución y las leyes nacionales que organizan el ejercicio
del poder normativo en materia tributaria.
El artículo 136 de la Constitución, en sus veinticinco (25) ordinales, consagra la competencia
del Poder Nacional, en la cual figuran dos ramos que conciernen al caso sub-iudice, que son
los siguientes: "la organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y
a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las de
registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total
o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcoholes, licores,
cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y
rentas no atribuidos a los Estados y Municipios, que con carácter de contribuciones
nacionales creare la ley (ordinal 8°); el régimen y administración de las minas e
hidrocarburos, salinas, tierras baldías y ostrales de perlas y la conservación, fomento y
aprovechamiento de los montes, aguas y otras riquezas naturales del país" (ordinal 10).
(Subrayados de la Corte).
No todo el catálogo de competencias a que se refiere el artículo 136, constituyen atribuciones
exclusivas del Poder Nacional, ya que muchas materias lo son en forma concurrente con otros
niveles político-territoriales; en este orden de ideas, la centralización del ramo tributario
puede ocurrir por vía de regulación legal, puesto que la ley nacional al regular una particular
materia puede reservarse la tributación sobre la misma, tal como lo faculta el ordinal 8° del
artículo 136 constitucional. Este sería el caso de la tributación sobre minas e hidrocarburos. A
este respecto el Contexto Constitucional revela que la atribución sobre la materia en cuestión,
fue considerada con carácter excluyente. No sólo el artículo 136, ordinal 10, proclama la
competencia sobre las minas e hidrocarburos, sino que se insiste en el ordinal 8° del mismo
artículo en atribuir al Poder Nacional la organización recaudación y control de los tributos a
las minas e hidrocarburos. Asimismo, el artículo 97 Constitucional faculta al Poder Nacional
para reservar determinadas industrias, prestaciones o servicios de interés público por razones
de conveniencia nacional. Este es el caso preciso de la Ley Orgánica que reserva al Estado la
industria de los hidrocarburos, en que el Poder Nacional se reservó por razones de interés
nacional todo lo relativo a la explotación, exploración y comercialización de petróleo,
asfaltos y demás hidrocarburos, comercio interior y exterior de las sustancias explotadas y
refinadas y las obras que su manejo requería (Cfr. Romero-Muci. Op. cit.). Este criterio es
perfectamente aplicable al caso del Decreto N° 580, dictado por razones de conveniencia
nacional, para reservar al Estado la explotación del hierro.
La disposición contenida en el encabezamiento del artículo 11 del Decreto Presidencial N°
580, de fecha 26 de Noviembre de 1974, trata sobre materia impositiva de una actividad
minera, en cuanto somete a las empresas que para ese fin constituya la Corporación
Venezolana de Guayana, a la obligación de pagar al Fisco Nacional los impuestos, tasas y
contribuciones nacionales; y por otra parte establece que las referidas empresas no estarán
sujetas a ninguna clase de impuestos estadales o municipales.
El Decreto N° 580 fue dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, en
el marco de la Ley Orgánica que lo autorizaba para dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera, a los fines de que el Estado asumiera, a través de la Corporación
Venezolana de Guayana, la industria de la explotación del mineral de hierro en todo el
territorio nacional. De aquí, la declaratoria de extinción de las concesiones otorgadas sobre el
referido mineral (Art. 1°); la subrogación del ente corporativo al Estado en lo concerniente a
la materia que fue objeto de la reserva (art- 3°); la obligación para la C.V.G., de constituir en
las instalaciones, equipos y bienes revertidos "una o varias empresas según se considere más
conveniente", con capital perteneciente en su totalidad al Estado (Art. 10); la disposición
relacionada con los aspectos impositivos (Art. 11). En función de lo previsto en el artículo 10,
fue creada la empresa. C.VG. Ferrominera Orinoco C.A., cuyo objeto es la industria de la
explotación del mineral de hierro.
El Decreto en cuestión se fundamenta en "razones de conveniencia nacional" (Art. 1 °) y
constituye el presupuesto legal del hecho económico-financiero de la nacionalización del
hierro. De acuerdo con lo expresado por Benito Sansó, el fundamento jurídico de tan
trascendental hecho, "no puede ser otro que la misma soberanía del Estado, la cual se
manifiesta en la facultad que tiene todo Estado de determinar el régimen jurídico interno de la
propiedad privada, pudiendo modificar sus propias estructuras económico-sociales" (Benito
Sansó. "Aspectos Jurídicos de la Nacionalización de la Industria del Hierro en Venezuela").
La base constitucional del Decreto N° 580 se encuentra en el artículo 97 in fine del texto
fundamental, que preceptúa: "El Estado podrá reservarse determinadas industrias,
explotaciones o servicios de interés público por razones de conveniencia nacional y
propenderá a la creación y desarrollo de una industria básica privada bajo su control"
(subrayado de la Corte). Por su parte, la Ley Orgánica habilitante promulgada el 31 de Mayo
de 1974, señalaba como una de las medidas en materia económica y financiera que habría de
dictarse, "la reserva de la industria de la explotación del mineral de hierro" y "los
mecanismos para la recuperación de las concesiones otorgadas". Estas bases del Decreto Ley
en comento, le dan sustento a las tres fases de la nacionalización, que, en la autorizada
opinión del ya citado Benito Sansó, son las siguientes: a) la reserva, con la consiguiente
extinción de las concesiones (Art. 1°); b) la apropiación de los bienes de los concesionarios
(Arts. 2, 5, 6 y 7); y, c) la gestión directa de la industria por parte de un organismo público
(Art. 3). "Estas tres fases, por lo que se refiere a la nacionalización de la industria del hierro,
están comprendidas en el Decreto 580 que constituye el título jurídico fundamental de la
nacionalización en referencia".
La disposición del artículo 11 del Decreto cuya nulidad se ha demandado, tiene dos
vertientes: De un lado se dirige a establecer la obligación para las empresas que constituya la
C. V G., de pagar al Fisco Nacional los impuestos, tasas y contribuciones nacionales; y de
otra parte, pauta que dichas empresas no estarán sujetas a ninguna clase de impuestos
estadales o municipales.
A juicio de este Alto Tribunal, la primera parte de esta disposición guarda absoluta
correspondencia con lo preceptuado en los ordinales 8° y 10° del artículo 136 de la
Constitución, en los cuales se describen como materias de la competencia del Poder
Nacional, la organización, recaudación y control de las contribuciones sobre minas e
hidrocarburos, así como el régimen y administración de los expresados recursos naturales no
renovables, Estas actividades, como cualesquiera otras del ámbito de competencia del Poder
Nacional, forman parte de la llamada reserva legal y por tanto, de exclusiva regulación a
través de la ley formal. En este sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la
Corte, en sentencia de fecha 16 de Julio de 1996, en estos términos:
"...no pueden ni deben los órganos de la rama ejecutiva del Poder Público Nacional, ni los
órganos ejecutivos y legislativos estadales o municipales mediante sus actos típicos y propios
invadir tales esferas de actuación por haber sido éstas expresa y precisamente reservadas al
órgano legislativo nacional".
Como corolario de lo anterior, debe entenderse que la industria de la explotación del hierro en
todo el territorio nacional, es y debe ser regida en todas sus implicaciones -incluida la
tributaria- por Ley Nacional. Al respecto se observa que mediante el Decreto-Ley N° 580, el
Presidente de la República legisló sobre materia expresamente reservada al Poder Nacional y,
por ende, excluida de la competencia tributaria de los Estados y los Municipios. Siendo así, el
Decreto no viola los artículos 117 y 119 de la Constitución -como pretende el accionante- ya
que no se incurrió en usurpación de funciones, sino que, con estricta sujeción a la legalidad,
la norma cuestionada se refiere al sector de los impuestos, tasas y contribuciones nacionales,
que derivan o se causan por el ejercicio de la actividad minera, concretamente de la industria
de la explotación del hierro.
En lo que respecta al segundo aspecto que contempla el artículo 11 del Decreto de
nacionalización del hierro, por el cual las empresas "no estarán sujetas a ninguna clase de
impuestos estadales o municipales", el examen sobre su presunta inconstitucionalidad, pasa
por las siguientes consideraciones:
Aduce el accionante, que en el Municipio Raúl Leoni del Estado Bolívar funciona la empresa
C.V.G. Ferrominera Orinoco C.A., la cual realiza actividades industriales de labores de
extracción del hierro; que esta actividad se encuentra institucionalmente exenta del pago de
impuestos municipales por virtud del artículo 11 en comento; que dicha disposición afecta al
Municipio desde el punto de vista patrimonial, al no poder aplicar "las ordenanzas que sobre
patente de industria y comercio ha sancionado la Cámara Municipal, pues la señalada
empresa se ha negado a aceptar el contenido del texto constitucional y legal de la
ordenanza..."; que el impuesto de patente de industria y comercio es un tributo a las
actividades lucrativas que se realizan en el territorio del Municipio, que tiene como base
imponible, el monto de las ventas, los ingresos brutos o el monto de las operaciones afectadas
por el contribuyente; que si un Decreto con fuerza de ley, como el 580, establece "una
exención de impuestos municipales no prevista en la constitución (sic), en una materia que si
se señala expresamente es de la competencia municipal, ese dispositivo legal está viciado de
inconstitucionalidad".
En la sentencia de fecha 16 de julio de 1996, de la Sala Político-Administrativa, antes
referida, dictada en el juicio de amparo constitucional, TELCEL CELULAR, C.A. -vs- Actos
Administrativos de la Dirección de Rentas y su Consultoría Jurídica de la Alcaldía del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, se establecieron los siguientes criterios:
"...Entre las consecuencias de mayor trascendencia que derivan de la concepción federal
recogida en el Texto de la Constitución de 1961 (artículo 2°), se encuentra, sin duda, la
distribución del Poder Público entre las distintas personas territoriales que conforman la
organización del Estado. Se habla así de una distribución vertical de un conjunto de
potestades entre el Poder Nacional (República), los Estados y los Municipios, con una
amplitud mayor o menor en cada caso. Así, cabe observar en los artículos 17 (Estados), 25
(Municipios) y 136 (Poder Nacional), el elenco de atributos que la Constitución dispuso para
ser ejercidos por cada uno de estos entes...".
(omissis)
"En relación con la consagración a nivel nacional de este tributo, es de advertir además que
cualquier invasión del Municipio en la materia rentística reservada al Poder Nacional... se
encuentra especialmente prohibida por el Texto Constitucional. En efecto, el artículo 34 de la
norma fundamental hizo extensiva a los entes municipales la imposibilidad de crear
impuestos "sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional" previstas para
los Estados en el artículo 18, ordinal 1° ejusdem, cuando dispuso:"
"Los municipios estarán sujetos a las limitaciones establecidas en el artículo 18 de esta
Constitución..."
"Delimitada la competencia nacional sobre la materia debatida, sería inexcusable que
mediante un acto normativo distinto a la Ley Nacional -en este caso una Ordenanza de
Patente de Industria y Comercio- se pretenda gravar la actividad a la que se ha hecho
referencia".
La doctrina establecida en la anterior sentencia, tiene cabal aplicación en el caso de autos, en
cuanto destaca que el Texto Constitucional (Art. 34) hizo extensiva a los entes municipales la
prohibición de crear impuestos sobre las materias rentísticas de la competencia nacional
prevista para los Estados; y en cuanto advierte sobre la estricta reserva a la ley nacional, del
poder de gravar una actividad comprendida en el marco de competencia descrito en el
artículo 136 de la Constitución, como lo es la cuestión sub-examine: el régimen tributario de
la industria minera, en el caso concreto de la explotación del hierro, según los términos del
artículo 11 del Decreto-Ley N° 580, cuya nulidad se ha demandado.
Los términos de la sentencia parcialmente transcrita, son pertinentes para reiterar que, por
expreso mandato constitucional, todo lo relativo a las minas e hidrocarburos, en los aspectos
de creación, organización, recaudación y control de los impuestos que se deriven de dichas
actividades (exploración, explotación, transporte) son de la competencia del Poder Nacional
y, por tanto, el complejo económico de la industria del hierro y los proventos que ella genera,
no pueden gravarse mediante la fórmula normativa municipal de la Patente de Industria y
Comercio. Cabe a propósito, la opinión de Germán Acedo Payares ("Derecho Tributario
Municipal"), respecto a la clasificación de actividades en una Ordenanza tipo sobre Patentes
de Industria y Comercio, que incluye la "Explotación de Minas y Canteras", expresada así:
"Sin que con ello pretendamos de modo alguno, hacer un análisis de todas y cada una de las
actividades codificadas en el anexo "A", es indudable que muchas de ellas escapan totalmente- a la competencia de los Municipios, en razón de que se trata de manifiestas
violaciones del principio de reserva legal sancionado por el constituyente a favor del Poder
Nacional, en forma exclusiva y por demás excluyente".
Como consecuencia de los anteriores criterios, la Corte pone de manifiesto que no le es dable
al Municipio Raúl Leoni del Estado Bolívar, gravar con una Patente de Industria y Comercio
las labores lucrativas de extracción del mineral de hierro, que realiza en el territorio de dicho
Municipio la empresa estatal C.VG. Ferrominera Orinoco, C.A., sobre la base imponible como dice el accionante- del "monto de las ventas, los ingresos brutos, o el monto de las
operaciones efectuadas por el contribuyente en el año anterior".
Sin duda que la exención de impuestos, establecida en el artículo 11 del Decreto Ley N° 580,
constituye una limitación a la potestad tributaria municipal. Esta Corte ha sido celosa en
preservar tal potestad, como se advierte de las sentencias proferidas el 15 de marzo de 1962,
el 24 de noviembre de 1977 (Sala Político-Administrativa), y el 24 de abril de 1985. Sin
embargo, la situación derivada de la exención en presencia no puede ser entendida como una
disminución o interferencia de la autonomía municipal, puesto que se fundamenta en las
"limitaciones constitucionales, expresas o implícitas, a que está sometida (la autonomía) por
el propio texto fundamental". En efecto, de conformidad con el artículo 31 de la Constitución,
las patentes sobre industria, comercio y vehículos son ramos tributarios de regulación
exclusiva por el Municipio, pero no se trata de una competencia absoluta, sino que se
encuentra sometida a las limitaciones contenidas en los preceptos constitucionales de los
artículos 18 y 34, transcritos supra. De otra parte, cuando los ordinales 8° y 10° del artículo
136 ibidem confieren al Poder Nacional la regulación absoluta de todo lo referente a la
actividad minera y su régimen impositivo, le posibilita la formulación, por vía legal, de
políticas adecuadas al logro del interés o conveniencia nacional implicados en esa
competencia.
La exención de impuestos en comento, constituye una garantía de la Nación y de las
empresas estatales de explotación minera, para que el desarrollo de sus actividades propias se
realicen sin el riesgo de infundadas reclamaciones tributarias por parte de los Estados y los
Municipios. Debe recordarse que en el caso de la Ley Orgánica que reservó al Estado la
industria y el comercio de los hidrocarburos, dicha reserva comprendió la exploración, la
explotación y el comercio de estas materias y de todas las obras que su manejo requería. Se
consagró, además, la exención de impuestos estadales y municipales para todas las
actividades de la industria nacionalizada, mediante una norma similar a la que nos ocupa.
Finalmente, la Corte aprecia que el artículo 11 del Decreto-Ley N° 580, no es violatorio de
los artículos 25 y 26 de la Constitución -como lo pretende el accionante por cuanto no
quebranta la autonomía municipal ni invade indebidamente la esfera de la capacidad
tributaria de los Municipios, descrita en los artículos 29, ordinal 3° y 31 eiusdem. La potestad
tributaria municipal -se reitera- no es ilimitada o absoluta, puesto que las facultades que ella
comprende, deben interpretarse en armonía con las otras normas pertinentes del ordenamiento
constitucional, de las cuales devienen limitaciones y prohibiciones que circunscriben el
concepto de la autonomía de los Municipios y fijan el alcance de la potestad tributaria
asignada a estos entes territoriales. Así se establece.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia en Pleno
(Accidental), administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara SIN LUGAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 11 del
Decreto N° 580, de fecha 26 de Noviembre de 1974, publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela, N° 30.577, de 16 de diciembre del mismo año.
Publíquese, regístrese y comuníquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, en Caracas, a los
dieciséis (16) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete Años: 187° de la
Independencia y 138° de la Federación.
En dieciséis de Diciembre de mil novecientos noventa y siete, a las diez (10:00 a.m.) de la
mañana se publicó el fallo que antecede, el cual no aparece suscrito por el Magistrado Doctor
Humberto J. La Roche quien se retiró de la sesión por motivos justificados.