procedibilidad del retiro de observaciones por el presidente de la

PROCEDIBILIDAD DEL RETIRO DE OBSERVACIONES POR EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CESAR DELGADO-GUEMBES*
SUMARIO
I. Antecedentes. II. Naturaleza de la facultad de observar leyes. III. La continuidad
estatal niega la solución entre periodos. IV. El límite de la observación al inalizar un
periodo constitucional. V. El efecto pleno de la asunción del mando por el Presidente
de la República. VI. La coherencia del retiro de la observación con la posición del
parlamento. VII. Conclusiones.
RESUMEN
El autor analiza un problema que suele presentarse cuando un nuevo gobierno asume
las riendas del poder. Analiza la posibilidad de que el Presidente en ejercicio retire la
promulgación de leyes que realizara su antecesor en el cargo. Su posición se fundamenta
El autor está asociado profesionalmente desde 1980 al parlamento peruano, y se
desempeña como profesor en diversas universidades peruanas. Es abogado (1983), tiene estudios
de pregrado en ilosofía (1974-1975) y ha concluido el posgrado en sociología (2007) por la
Pontiicia Universidad Católica del Perú. En su condición de investigador de la institución
parlamentaria ha publicado libros y artículos especializados sobre el estatuto, la organización,
gestión, procesos y normatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento
(2012); Para la Representación de la República (2011); Prerrogativas Parlamentarias (2007);
Congreso: Procedimientos Internos (1995); y Qué Parlamento Queremos (1992). Como profesor
de derecho, gestión y procesos parlamentarios ha dictado en varias universidades peruanas. En el
Congreso se ha desempeñado en posiciones asesoriales y funcionariales. Fue Sub Oicial Mayor
de la Cámara de Diputados (1991-1992), Oicial Mayor del Congreso (2003), Director General
Parlamentario (2003, y 2010), Director de Comisiones (2004-2006), Jefe del Departamento
de Investigación y Documentación Parlamentaria (2009-2011), y asesor de la Subcomisión de
Acusaciones Constitucionales, de la Comisión de Ética, y de la Comisión de Levantamiento de la
Inmunidad Parlamentaria. Desde el año 2012 es Jefe del Departamento de Relatoría, Agenda y
Actas. *
Revista de Derecho Constitucional
Nº 1 (2015), págs. 253 - 263.
Recibido: 22 de enero de 2015
Aceptado: 28 de enero de 1015
César Delgado-Guembes
en la idea básica de que el Presidente entrante no se encuentra condicionado por las
opciones o razones del saliente.
PALABRAS CLAVES
Procedibilidad constitucional, mandato presidencial, retiro de observaciones,
Presidente de la República, Congreso de la República.
L
as relexiones que se desarrollan en este texto se realizan con la inalidad
de aportar con elementos de juicio respecto de la cuestión relativa a
la procedibilidad constitucional y reglamentaria del retiro que realiza
el Presidente de la República en un nuevo período constitucional de la
observación presentada por un Presidente de la República a la inalización de
su mandato, respecto de una ley aprobada por el Congreso.
Las preguntas que pretende contestarse son dos. Primera, si puede
el Presidente de la República retirar las observaciones que planteó el Poder
Ejecutivo a leyes aprobadas por el Congreso. Y segunda, si es o no constitucional
el retiro de observaciones por el Presidente de la República de un nuevo período
constitucional, respecto de las que formula el Presidente de la República en un
período anterior.
En principio cabría proponer como respuestas a una y otra que la
facultad de observar leyes incluye la de retractarse respecto de la observación,
como consecuencia de lo cual el Presidente de la República está habilitado
para, consecuentemente, promulgar la ley sobre la que previamente formuló
observación. Y que si la observación es planteada por un Presidente de la
República saliente en el límite de vencimiento de su mandato constitucional,
no hay impedimento para que el Presidente de la República entrante, en
ejercicio pleno de la facultad que le reconoce el texto del Artículo 108 de la
Constitución, retire la observación y promulgue la ley del Congreso. Luego
de examinar los antecedentes que obran en la experiencia reciente en el
Congreso se procede a analizar los casos y posibilidades de acción en el marco
constitucional y reglamentario.
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I.- Antecedentes.
La Constitución señala en su Artículo 108 que si el Presidente de la
República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley
aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de
quince días.
El día 6 de Julio del 2006 el Pleno del Congreso aprobó la ley que
suprime las restricciones civiles, comerciales, administrativas y judiciales; y
reduce las multas en favor de los ciudadanos omisos al sufragio. La ley aprobada
tuvo como origen la iniciativa que presentó el 10 de Mayo del 2002 el Poder
Ejecutivo. La votación aprobatoria se realizó por 55 votos a favor, 3 en contra
y 14 abstenciones. El texto de la autógrafa de la ley fue recibido en Palacio de
Gobierno el día 10 de Julio del 2006. El plazo para promulgar o para observar
la ley vencía el día 2 de Agosto del 2006.
Con fecha 12 de Julio del 2006 el Congreso aprobó la ley para optimizar
la gestión de las entidades prestadoras de servicios de saneamiento, también
conocida como la ley que propone disponer la capitalización de las deudas
vencidas o por vencerse que tengan las entidades prestadoras de servicios
de saneamiento con el FONAVI. El proyecto que dio origen a esa ley fue
presentado por el congresista Ernesto Herrera Becerra, al que se acumularon
14 proyectos más.
La votación aprobatoria se realizó por 59 votos a favor, ninguno en
contra y 9 abstenciones.
El texto de la autógrafa fue recibido en Palacio de Gobierno el día 19 de
Julio. El plazo para promulgar o para observar la ley aprobada el 12 de Julio
vencía el día 11 de Agosto del 2006.
Dentro de plazo constitucional, con fecha 21 de Julio del 2006, el
Congreso recibe las observaciones que presentó el Presidente de la República
sobre la ley relativa a la exoneración del pago de multas por omisión al deber
de sufragio.
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Igualmente dentro de plazo constitucional, el 27 de Julio del 2006 el
Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la República
sobre la ley que optimiza la gestión de las entidades prestadoras de servicios de
saneamiento.
Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la República dirige
sendas comunicaciones a la Presidenta del Congreso, refrendadas a tal in por
el Presidente del Consejo de Ministros, indicándole que consideraba necesario
retirar las observaciones presentadas, respectivamente, los días 21 y 27 de Julio,
por lo que solicitó a la Presidenta del Congreso que dispusiera su devolución
a la brevedad posible.
En consecuencia con el retiro de las observaciones, ambas leyes aprobadas
por el Congreso fueron promulgadas, respectivamente, los días 2 de Agosto y
11 de Agosto. La ley promulgada el 2 de Agosto fue publicada con el número
28859, y la ley promulgada el 11 de Agosto fue publicada el día 12 de Agosto
y tiene por número el 28870.
El retiro de observaciones por el Presidente de la República debe
analizarse teniendo presente, entre otros, los alcances que tiene la naturaleza
de la facultad presidencial de promulgar u observar leyes; la continuidad del
Estado (que comprende e incluye, por tanto, la de órganos estatales como el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo); el uso de la facultad de observar en el
período límite que media entre un período constitucional y otro; los efectos
plenos que tiene la asunción del mandato presidencial; y el interés y coherencia
del Congreso de mantener el proceso que favorece la existencia antes que la
interrupción del proceso legislativo.
II.- Naturaleza de la facultad de observar leyes.
El Presidente de la República es el titular de la facultad de integrar la
voluntad legislativa de la representación nacional, o de vetarla. Puede promulgar
la ley que el Congreso aprueba, puede observarla, o puede no promulgarla
ni observarla, y devolverla al Congreso. Para el ejercicio de esta potestad su
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decisión debe tomarla en el plazo de 15 días hábiles.
Tratándose de una potestad estatal, el titular de la misma tiene la facultad
de usarla, no usarla y también corregir el uso que de ella haga si para proceder
así su determinación se adopta en el plazo que la Constitución le ija y si,
además, luego de comunicada su decisión inicial al destinatario de ella que es
el Congreso, este último no se ha abocado al ejercicio de su competencia en el
proceso de reconsideración, o no ha tomado acción irreversible que impidiera
acceder al uso de la facultad presidencial de retirar la observación presentada.
Está dentro del ejercicio efectivo de esta facultad la potestad del Presidente
de la República de retractarse y de enmendar el acto político y constitucional
de observar una ley del parlamento. Esta facultad admite la corrección del acto
presidencial en el caso de las observaciones, en la medida que no habiendo
concluido el iter o curso de la ley, no existe impedimento para sustituir la
voluntad de observar por la de promulgar, la de dar curso a la reconsideración
de la ley del Congreso por la de favorecer la decisión parlamentaria antes que
el concepto que de dicha decisión tiene el Presidente de la República.
Para proceder existen únicamente dos límites: que la retractación
presidencial se realice dentro del plazo constitucional para promulgar y que,
además, el Congreso no haya iniciado el ejercicio de su atribución de revisar y
reconsiderar la aprobación de la ley a la luz de la decisión presidencial.
Sería cuestionable, o cuando menos altamente opinable que, habiéndose
retirado la observación el Presidente de la República proceda a promulgar una
ley fuera de su plazo. En los casos referidos este inconveniente, sin embargo,
ha quedado salvado toda vez que en el caso de las leyes 28859 y 28870 la
promulgación sí se ha realizado observando estrictamente el plazo de 15 días
prescripto por el texto del Artículo 108 de la Constitución.
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III.- La continuidad estatal niega la solución entre periodos.
La situación es similar en el caso de que la observación fuera presentada
al Congreso a la inalización del período de un Presidente de la República que
está por concluir su mandato.
El Estado es una entidad cuya naturaleza se caracteriza por su continuidad
a pesar de los períodos constitucionales. El Estado no admite quiebras ni
rupturas entre un período constitucional y otro. La existencia de períodos
tiene como inalidad únicamente la viabilidad de la alternancia como parte
del régimen democrático. Sin períodos constitucionales se resquebrajaría la
renovación del sistema representativo, que deine nuestra forma de gobierno. El
Estado peruano persiste y se consolida precisamente en razón de los constantes
y periódicos procesos de consulta a la población para recomponer la presencia
de las tendencias políticas en las instituciones estatales.
Por lo tanto, si es cierto que dentro de un mismo período constitucional
el Presidente de la República cuenta con la facultad de retirar sus observaciones
a una ley del parlamento, dicha facultad no disminuye ni queda mutilada en el
evento de la sucesión de dos períodos constitucionales. Cada Presidente de la
República debe ejercer el mando que le coniere la comunidad hasta el último
día en que rige su período, pero también cada Presidente de la República
tiene la obligación de ejercitar dicho mandato, con plenitud y sin retaceo
alguno, desde el inicio del período en el que comienza su representación de la
república. Los Presidentes que inician su período son tan Presidentes como los
que lo concluyen, y si los plazos no hacen distingo entre el in de un período
y el inicio del siguiente rige la norma general según la cual el titular de la
observación de la ley es el mismo que puede promulgarla.
IV.- El límite de la observación al inalizar un periodo constitucional.
Las observaciones presentadas ante el Congreso no caducan con el inicio
de un nuevo período constitucional. Siguen su curso. Es parte de la vocación
de continuidad del Estado y es parte de la obligación inherente al Congreso el
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no interrumpir ni suspender el trámite de las leyes aún sin concluir su proceso
legislativo.
Por lo tanto, no procede ni la devolución de la observación por un nuevo
Congreso, aunque sí sería admisible que el Congreso trate la ley aprobada y
observada como si se tratara de una nueva ley.
Las observaciones realizadas al inalizar un período constitucional no
pueden ser devueltas al Presidente de la República, porque el reenvío no es
una opción ceñida a los preceptos constitucionales. El reenvío que pudiera
realizar el Congreso sería un acto impugnable, en razón a que implicaría el
desconocimiento de la facultad presidencial de observar las leyes. El inicio de
un nuevo período constitucional no es justiicación suiciente para desconocer
el acto presidencial. Proceder de ese modo importaría el desconocimiento,
además, de la vigencia del principio constitucional de la separación de poderes.
El Congreso no puede disponer del procedimiento legislativo a su arbitrio. Su
conducta debe ajustarse al límite que establece la Constitución.
Por lo tanto, si el Presidente de la República formula observaciones a
una ley del Congreso en los extramuros de su período debe entenderse que
lo hace en el entendido que los alcances de un proceso inconcluso admiten la
enmienda y la reorientación del propio proceso legislativo aún no deinido.
No habiendo irmeza en el acto legislativo, éste no se perfecciona hasta que
los agentes o titulares del proceso legislativo concluyen en el ejercicio de las
facultades que demanda dicho proceso.
En consecuencia, tanto como cabe constitucionalmente la prosecución
del trámite en el estado en que quedó al concluir el período presidencial
precedente, habría procedido que se tramitará la ley, en un nuevo período
parlamentario, como si naciera el proceso con un nuevo proyecto de ley. Esta
última alternativa, sin embargo, importaría una política morosa, ineiciente y
antieconómica, en vista de la opción menos lenta que se da cuando el Presidente
de la República entrante preiere mantener el curso de una ley respecto de cuyo
contenido no discrepa sino que hace suyo.
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Y si a ello se suma la consideración de que la devolución del texto
observado para la reconsideración de la potestad de promulgar u observar
se realiza y se lleva a cabo con el consentimiento y colaboración del titular
que es quien accede al pedido presidencial, en este caso, del proceso de
reconsideración de la ley observada, como lo era la Presidenta del Congreso,
queda claro que existe entendimiento maniiesto entre los actores responsables
de la integración del proceso legislativo.
Otras habrían sido las consideraciones si las observaciones ya hubieran
sido remitidas a las Comisiones dictaminadoras. Esta opción no podría haber
tenido lugar, adicionalmente, porque el cuadro de Comisiones no se elabora
ni aprueba por el Pleno sino hasta, por lo menos, la conclusión de la primera
quincena del mes de Agosto, porque para tal in habría sido necesario que antes
también se hubiera constituido el Consejo Directivo y la Junta de Portavoces,
que son los órganos en los que se procesan las propuestas que formulan los
grupos parlamentarios.
Un factor adicional que no puede pasarse por alto es que el acto público
en que consiste la publicación de una ley es el que deine que quien objetara
el procedimiento empleado pudiera exigir las responsabilidades políticas,
constitucionales o legales. Este supuesto no ha acontecido. La inconcurrencia
de cuestionamientos sobre el procedimiento empleado valida la opción concreta
que protagonizaron el gobierno y el Congreso. En consecuencia, no se ha
considerado que existiera un límite a la potestad del Presidente de la República
para retirar observaciones regularmente emitidas, y subsiguientemente
promulgar una ley válidamente aprobada por el Congreso.
V.- El efecto pleno de la asunción del mando por el Presidente de la
República.
El Presidente de la República no está menoscabado ni quedan amputadas
sus facultades con el inicio de un nuevo período constitucional. El Presidente
de la República carecería de potestad de control sobre el proceso legislativo
dentro del ejercicio de su mandato, si quedara limitado por la acción, opciones
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y voluntad de la acción, opciones y voluntad de acción del Presidente de la
República que lo precedió.
La Constitución no prevé la existencia de dos tipos de Presidentes de
la República, en la que el Presidente que asume su mandato al inicio de un
nuevo período quede limitado ni obligado por los actos presidenciales de su
antecesor, cuando los procesos aún no han inalizado ni concluido ante el
parlamento.
Si ocurre que el Presidente de la República cuenta con la discrecionalidad
necesaria para participar en el proceso legislativo, tal discrecionalidad no puede
limitarse. No hay fundamento constitucional ni reglamentario que impida a
cualquier Presidente de la República a usar de sus facultades constitucionales
dentro del cauce y regulación que la Constitución reconoce.
Si el plazo para observar, o para promulgar, aún no vence, el Presidente
de la República es dueño del espacio constitucional para enderezar el destino
de la ley de acuerdo a su visión de la ley que la representación nacional aprobó.
Si advierte que, en in de cuentas, la ley del parlamento tiene ventajas para
la colectividad, el concepto que se forma sobre la misma prevalece y resulta
ajustado a la Constitución que opte por promulgar antes que a mantener una
observación que dejó de coincidir con su visión sobre el destino de la ley.
VI.- La coherencia del retiro de la observación con la posición del
Parlamento.
Por último, es interés del parlamento que las leyes aprobadas por sus
integrantes, observando a cabalidad los requerimientos constitucionales y
reglamentarios vigentes, conduzcan a la promulgación y existencia de la ley. La
ley del Congreso tiene vocación de integrarse al sistema jurídico.
Por esta razón, carece de racionalidad que el Congreso entrante, cuya
voluntad fuera coincidente con la voluntad legislativa del que lo precedió, se
opusiera a la retractación presidencial que tiene por efecto la consagración de
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la ley que el Congreso aprobó.
La única razón por la cual al Congreso tuviera mayor interés en amparar la
observación presidencial formulada en un período constitucional previo, antes
que el retiro de la observación y la promulgación subsiguiente, se produciría si la
mayoría del Congreso en un período constitucional subsecuente, discrepando
con la voluntad legislativa del Congreso anterior, concordara con la voluntad
política del Presidente de la República saliente.
En cualquier caso, tales discrepancias y concordancias tendrían que
ventilarse en el contexto de las reglas constitucionales y reglamentarias, y
resueltas con el voto de la representación actualmente con mandato de la
colectividad. Éste no ha sido el supuesto en el retiro de las dos observaciones
que luego fueran materia de promulgación por el Presidente de la República.
Se cumplió de esta manera con la vocación natural de una ley aprobada por el
Congreso que, temporalmente, fuera afectada por observaciones que desestimó
el Presidente de la República al estrenar su mandato.
VII. Conclusiones.
El Presidente de la República tiene facultad para observar leyes, y
esta facultad incluye y comprende la de corregir su opción, de retirar sus
observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que aprueba el
Congreso.
El tránsito entre un período constitucional y el siguiente no limita
ni obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de
la República entrante no queda condicionado por las opciones, razones y
voluntad expresadas por el Presidente de la República saliente. En todo caso,
son riesgos y consecuencias naturales a la decisión de observar una ley en las
postrimerías de un período, que los titulares de la potestad de intervenir en
el proceso legislativo asuman a plenitud tal facultad constitucional y realicen
los actos que mejor convengan a la visión y opción a que tienen derecho los
nuevos actores en el proceso.
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En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley que
éste aprueba pueda reconducir su trámite en la esfera y competencia propia del
Presidente de la República, de modo que en vez de continuar con el trámite
de reconsideración se enderece la vocación de existencia de la ley y ésta sea
promulgada. El retiro de una observación presidencial, en todo caso, coincide
con la voluntad constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un
período anterior.
La validez del procedimiento de retiro de las observaciones queda
legitimada cuando en el curso del tiempo ni el Congreso ni el Consejo de
Ministros se oponen a la decisión presidencial una vez conocida públicamente
la promulgación mediante el acto de publicación de las leyes.
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