procedibilidad del retiro de observaciones

PROCEDIBILIDAD DEL RETIRO DE OBSERVACIONES
POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Por César Delgado-Guembes (1)
Las reflexiones que se desarrollan en este texto se realizan con la
finalidad de aportar con elementos de juicio respecto de la cuestión
relativa a la procedibilidad constitucional y reglamentaria del retiro que
realiza el Presidente de la República en un nuevo período constitucional
de la observación presentada por un Presidente de la República a la
finalización de su mandato, respecto de una ley aprobada por el
Congreso.
Las preguntas que pretende contestarse son dos. Primera, si puede el
Presidente de la República retirar las observaciones que planteó el
Poder Ejecutivo a leyes aprobadas por el Congreso. Y segunda, si es o
no constitucional el retiro de observaciones por el Presidente de la
República de un nuevo período constitucional, respecto de las que
formula el Presidente de la República en un período anterior.
En principio cabría proponer como respuestas a una y otra que la
facultad de observar leyes incluye la de retractarse respecto de la
observación, como consecuencia de lo cual el Presidente de la
República está habilitado para, consecuentemente, promulgar la ley
sobre la que previamente formuló observación. Y que si la observación
es planteada por un Presidente de la República saliente en el límite de
vencimiento de su mandato constitucional, no hay impedimento para que
el Presidente de la República entrante, en ejercicio pleno de la facultad
que le reconoce el texto del Artículo 108 de la Constitución, retire la
observación y promulgue la ley del Congreso. Luego de examinar los
antecedentes que obran en la experiencia reciente en el Congreso se
procede a analizar los casos y posibilidades de acción en el marco
constitucional y reglamentario.
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El autor está asociado profesionalmente desde 1980 al parlamento peruano, y se
desempeña como profesor en diversas universidades peruanas. Las reflexiones que forman
parte de este ensayo tiene carácter meramente informativo y es resultado de la opinión que expresa el
autor que lo suscribe. No pretende interpretar la Constitución, ni sus alcances tienen carácter vinculante
alguno. Deben considerarse en consecuencia como meros elementos de juicio que permiten aportar con
criterios para formarse una opinión y adoptar la posición que estime conveniente.
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I
ANTECEDENTES
1. La Constitución señala en su Artículo 108 que si el Presidente de la
República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la
ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado
término de quince días.
2. Con fecha 12 de Julio del 2006 el Congreso aprobó la ley que
propone disponer la capitalización de las deudas vencidas o por
vencerse que tengan las entidades prestadoras de servicios de
saneamiento con el FONAVI. Dicho proyecto fue presentado por el
congresista Ernesto Herrera Becerra. El plazo para promulgar o para
observar la ley aprobada el 12 de Julio vencía el día 11 de Agosto del
2006
3. Dentro de plazo constitucional, con fecha 27 de Julio del 2006 el
Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la
República sobre la ley referida en el párrafo anterior.
4. Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la República dirige
una comunicación a la Presidenta del Congreso, indicándole el retiro de
la observación presentada el día 27 de Julio. En consecuencia con dicho
retiro la ley aprobada por el Congreso fue promulgada el día 11 de
Agosto. La ley fue publicada el día 12 de Agosto y tiene por número el
28870
El retiro de observaciones por el Presidente de la República debe
analizarse teniendo presente, entre otros, los alcances que tiene la
naturaleza de la facultad presidencial de promulgar u obsrvar leyes; la
continuidad del Estado (que comprende e incluye, por tanto, la de
órganos estatales como el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo); el uso
de la facultad de observar en el período límite que media entre un
período constitucional y otro; los efectos plenos que tiene la asunción
del mandato presidencial; y el interés y coherencia del Congreso de
mantener el proceso que favorece la existencia antes que la interrupción
del proceso legislativo.
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II
NATURALEZA DE LA FACULTAD DE OBSERVAR LEYES
El Presidente de la República es el titular de la facultad de integrar la
voluntad legislativa de la representación nacional, o de vetarla.
Está dentro del ejercicio efectivo de esta facultad la potestad del
Presidente de la República de retractarse y de enmendar el acto político
y constitucional de observar una ley del parlamento. Esta facultad
admite la corrección del acto presidencial en el caso de las
observaciones, en la medida que no habiendo concluido el iter o curso
de la ley, no existe impedimento para sustituir la voluntad de observar
por la de promulgar, la de dar curso a la reconsideración de la ley del
Congreso por la de favorecer la decisión parlamentaria antes que el
concepto que de dicha decisión tiene el Presidente de la República.
Para proceder existe únicamente un límite: que la retractación
presidencial se realice dentro del plazo constitucional para promulgar.
Sería cuestionable, o cuando menos altamente opinable que,
habiéndose retirado la observación el Presidente de la República
proceda a promulgar una ley fuera de su plazo. Este inconveniente, sin
embargo, ha quedado salvado toda vez que en el caso de la Ley N°
28870 la promulgación sí se ha realizado observando estrictamente el
plazo de 15 días prescripto por el texto del Artículo 108 de la
Constitución.
III
LA CONTINUIDAD ESTATAL NIEGA LA SOLUCIÓN ENTRE PERÍODOS
La situación es similar en el caso de que la observación fuera
presentada al Congreso a la finalización del período de un Presidente de
la República que está por concluir su mandato.
El Estado es una entidad cuya naturaleza se caracteriza por su
continuidad a pesar de los períodos constitucionales. El Estado no
admite quiebras ni rupturas entre un período constitucional y otro. La
existencia de períodos tiene como finalidad únicamente la viabilidad de
la alternancia como parte del régimen democrático. Sin períodos
constitucionales se resquebrajaría la renovación del sistema
representativo, que define nuestra forma de gobierno. El Estado peruano
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persiste y se consolida precisamente en razón de los constantes y
periódicos procesos de consulta a la población para recomponer la
presencia de las tendencias políticas en las instituciones estatales.
Por lo tanto, si es cierto que dentro de un mismo período constitucional
el Presidente de la República contara con la facultad de retirar sus
observaciones a una ley del parlamento, dicha facultad no disminuye ni
queda mutilada en el evento de la sucesión de dos períodos
constitucionales. Cada Presidente de la República debe ejercer el
mando que le confiere la comunidad hasta el último día en que rige su
período, pero también cada Presidente de la República tiene la
obligación de ejercitar dicho mandato, con plenitud y sin retaceo alguno,
desde el inicio del período en el que comienza su representación de la
república.
IV
EL LÍMITE DE LA OBSERVACIÓN
AL FINALIZAR UN PERÍODO CONSTITUCIONAL
Las observaciones presentadas ante el Congreso no caducan con el
inicio de un nuevo período constitucional. Siguen su curso. Es parte de
la vocación de continuidad del Estado y es parte de la obligación
inherente al Congreso el no interrumpir ni suspender el trámite de las
leyes aún sin concluir su proceso legislativo.
Por lo tanto, no procede ni la devolución de la observación por un nuevo
Congreso, aunque sí sería admisible que el Congreso trate la ley
aprobada y observada como si se tratara de una nueva ley.
Las observaciones realizadas al finalizar un período constitucional no
pueden ser devueltas al Presidente de la República, porque el reenvío
no es una opción ceñida a los preceptos constitucionales. El reenvío que
pudiera realizar el Congreso sería un acto impugnable, en razón a que
implicaría el desconocimiento de la facultad presidencial de observar las
leyes. El inicio de un nuevo período constitucional no es justificación
suficiente para desconocer el acto presidencial. Proceder de ese modo
importaría el desconocimiento, además, de la vigencia del principio
constitucional de la separación de poderes. El Congreso no puede
disponer del procedimiento legislativo a su arbitrio. Su conducta debe
ajustarse al límite que establece la Constitución.
Por lo tanto, si el Presidente de la República formula observaciones a
una ley del Congreso en los extramuros de su período debe entenderse
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que lo hace en el entendido que los alcances de un proceso inconcluso
admiten la enmienda y la reorientación del propio proceso legislativo aún
no definido. No habiendo firmeza en el acto legislativo, éste no se
perfecciona hasta que los agentes o titulares del proceso legislativo
conluyen en el ejercicio de las facultades que demanda dicho proceso.
En consecuencia, tanto como cabe constitucionalmente la prosecución
del trámite en el estado en que quedó al concluir el período presidencial
precedente, habría procedido que se tramitara la ley, en un nuevo
período parlamentario, como si naciera el proceso con un nuevo
proyecto de ley. Esta última alternativa, sin embargo, importaría una
política morosa, ineficiente y antieconómica, en vista de la opción menos
lenta que se da cuando el Presidente de la República entrante prefiere
mantener el curso de una ley respecto de cuyo contenido no discrepa
sino que hace suyo.
V
EL EFECTO PLENO DE LA ASUNCIÓN DEL MANDO
POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Presidente de la República no está menoscabado ni quedan
amputadas sus facultades con el inicio de un nuevo período
constitucional. El Presidente de la República carecería de potestad de
control sobre el proceso legislativo dentro del ejercicio de su mandato, si
quedara limitado por la acción, opciones y voluntad de la acción,
opciones y voluntad de acción del Presidente de la República que lo
precedió.
La Constitución no prevé la existencia de dos tipos de Presidentes de la
República, en la que el Presidente que asume su mandato al inicio de un
nuevo período quede limitado ni obligado por los actos presidenciales de
su antecesor, cuando los procesos aún no han finalizado ni concluido
ante el parlamento.
Si ocurre que el Presidente de la República cuenta con la
discrecionalidad necesaria para participar en el proceso legislativo, tal
discrecionalidad no puede limitarse. No hay fundamento constitucional ni
reglamentario que impida a cualquier Presidente de la República a usar
de sus facultades constitucionales dentro del cauce y regulación que la
Constitución reconoce. Si el plazo para observar, o para promulgar, aún
no vence, el Presidente de la República es dueño del espacio
constitucional para enderezar el destino de la ley de acuerdo a su visión
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de la ley que la representación nacional aprobó. Si advierte que, en fin
de cuentas, la ley del parlamento tiene ventajas para la colectividad, el
concepto que se forma sobre la misma prevalece y resulta ajustado a la
Constitución que opte por promulgar antes que a mantener una
observación que dejó de coincidir con su visión sobre el destino de la
ley.
VI
LA COHERENCIA DEL RETIRO DE LA OBSERVACIÓN
CON LA POSICIÓN DEL PARLAMENTO
Por último, es interés del parlamento que las leyes aprobadas por sus
integrantes, observando a cabalidad los requerimientos constitucionales
y reglamentarios vigentes, conduzcan a la promulgación y existencia de
la ley. La ley del Congreso tiene vocación de integrarse al sistema
jurídico.
Por esta razón, carece de racionalidad que el Congreso entrante, cuya
voluntad fuera coincidente con la voluntad legislativa del que lo precedió,
se opusiera a la retractación presidencial que tiene por efecto la
consagración de la ley que el Congreso aprobó.
La única razón por la cual al Congreso tuviera mayor interés en amparar
la observación presidencial formulada en un período constitucional
previo, antes que el retiro de la observación y la promulgación
subsiguiente, se produciría si la mayoría del Congreso en un período
constitucional subsecuente, discrepando con la voluntad legislativa del
Congreso anterior, concordara con la voluntad política del Presidente de
la República saliente. En cualquier caso, tales discrepancias y
concordancias tendrían que ventilarse en el contexto de las reglas
constitucionales y reglamentarias, y resueltas con el voto de la
representación actualmente con mandato de la colectividad.
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VII
CONCLUSIONES
1.- El Presidente de la República tiene facultad para observar leyes, y
esta facultad incluye y comprende la de corregir su opción, de retirar sus
observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que
aprueba el Congreso.
2.- El tránsito entre un período constitucional y el siguiente no limita ni
obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de
la República entrante no queda condicionado por las opciones, razones
y voluntad expresadas por el Presidente de la República saliente. En
todo caso, son riesgos y consecuencias naturales a la decisión de
observar una ley en las postrimerías de un período, que los titulares de
la potestad de intervenir en el proceso legislativo asuman a plenitud tal
facultad constitucional y realicen los actos que mejor convengan a la
visión y opción a que tienen derecho los nuevos actores en el proceso.
3.- En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley
que éste aprueba pueda reconducir su trámite en la esfera y
competencia propias del Presidente de la República, de modo que en
vez de continuar con el trámite de reconsideración se enderece la
vocación de existencia de la ley y ésta sea promulgada. El retiro de una
observación presidencial, en todo caso, coincide con la voluntad
constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un período
anterior.
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