Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados

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Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria
por resultados
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestión y Transparencia
de la Política Pública del Diálogo Regional de Política
Reunión de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública: Gestión para Resultados y Efectividad
en el Desarrollo, del Diálogo Regional de Política (5th : 2009 : Brasilia, Brazil)
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados.
p. cm.
Includes bibliographical references.
“Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública
del Diálogo Regional de Política.”
1. Budget process—Latin America—Congresses. 2. Finance, Public—Latin America—Congresses.
I. Inter-American Development Bank. II. Title.
HJ2056.7 .R48 2009
352.48 R48----dc22
Esta publicación fue preparada por la iniciativa PRODEV del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los resultados, interpretaciones y
conclusiones del material incluido en la misma es de exclusiva responsabilidad de sus autores y de ninguna manera
puede ser atribuidos al BID, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su directorio ejecutivo o a los países que
ellos representan. El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta
publicación y no se hace responsable en ningún aspecto de las consecuencias que resulten de su utilización.
Junio 2009
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Banco Interamericano de Desarrollo
PRODEV
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Washington, D.C. 20577
Estados Unidos
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Índice
Lista de cuadros
5
Lista de gráficos
7
Lista de recuadros
7
Lista de siglas
9
Prólogo
13
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
15
Sistemas de planificación estratégica e innovaciones
presupuestarias
Martus Tavares y Nora Berretta
17
Los marcos de mediano plazo y el proceso presupuestario
en América Latina
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
47
Actualidad y futuro de los sistemas nacionales
de inversión en América Latina
Eduardo Aldunate
77
La articulación entre el plan y el presupuesto:
Algunas experiencias en América Latina
Nelson Schack
117
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
153
Operaciones extrapresupuestarias
Ana Maria Jul
155
Rigidez presupuestaria en Colombia
Juan Carlos Echeverry
191
III. Avances en el presupuesto por resultados
233
Presupuesto por resultados:
¿Moda burocrática o nuevo paradigma en gestión pública?
Mario Marcel
235
El presupuesto por resultados:
pilar de la gestión para resultados en el desarrollo
en América Latina y el Caribe
Roberto García López
255
IV. Descentralización fiscal
273
Descentralización y transferencias intergubernamentales
de recursos en América Latina: Argentina, Brasil y Colombia
Fernando Rezende
275
Cuadros
Cuadro 1. Responsabilidad fiscal y contabilidad global
Cuadro 2. Características de los planes estratégicos de cinco países
Cuadro 3. Los proyectos de inversión y los resultados
Cuadro 4. El presupuesto operativo
Cuadro 5. MMP fiscal, presupuestario y de gasto
Cuadro 6. Características de los MGMP en la Unión Europea, parte 1
Cuadro 7. Características de los MGMP en la Unión Europea, parte 2
Cuadro 8. Grado de profundidad de los MMP en América Latina
Cuadro 9. Proyecciones de los MFMP
Cuadro 10. Proyecciones del marco macroeconómico multianual y valores efectivos
Cuadro 11. Proyecciones macroeconómicas del presupuesto plurianual y valores efectivos
Cuadro 12. Entidades rectoras en países de la región
Cuadro 13. Cobertura de los SNIP
Cuadro 14. Metodologías vigentes en SNIP de América Latina
Cuadro 15. Metodologías seleccionadas de distintos SNIP
Cuadro 16. Metodologías seleccionadas de distintos SNIP
Cuadro 17. Historia de los SNIP en la región
Cuadro 18. Definiciones de inversión pública en diferentes países de América Latina
Cuadro 19. Marco legal
Cuadro 20. Objetivos definidos para el SNIP en los diferentes países
Cuadro 21. Entidad rectora en los distintos países
Cuadro 22. Otras entidades vinculadas a la administración del SNIP
Cuadro 23. Entidades incorporadas al SNIP
Cuadro 24. Niveles territoriales
Cuadro 25. Fuentes de financiamiento incorporadas al SNIP
Cuadro 26. Metodologías de preparación y de evaluación existentes
Cuadro 27. Estructura de las metodologías
Cuadro 28. Uso de precios sociales
Cuadro 29. Sistemas vinculados
Cuadro 30. Subsistemas
Cuadro 31. Sistema de información (Bancos de Proyectos)
Cuadro 32. Capacitación
Cuadro 33. Planes nacionales de desarrollo
Cuadro 34. Algunas técnicas presupuestarias
Cuadro 35. Sistemas de información financiera
30
34
36
37
49
55
56
59
65
68
71
84
86
88
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93
97
98
99
101
102
103
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105
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108
110
111
112
113
114
122
126
128
Cuadro 36. Sistemas de información financiera
Cuadro 37. Marcos macroeconómicos y fiscales de mediano plazo
Cuadro 38. Órganos rectores de sistemas de planificación y presupuesto
Cuadro 39. Ingresos y gastos del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 40. Ingresos totales del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 41. Gastos totales del gobierno nacional central, 2006
Cuadro 42. Apropiaciones e inflexibilidades para el presupuesto de 2006
Cuadro 43. Listado y clasificación de transferencias, 2000-2006
132
135
147
205
205
207
208
212
Cuadro 44. Inflexibilidades presupuestarias originadas en rentas de destinación
específica, 1998-2006
Cuadro 45. Recaudación de impuestos parafiscales, 1998-2003 (porcentaje del PIB)
Cuadro 46. Contribuciones al SENA e ICBF, 2000-2006 (millones de pesos)
216
223
224
Cuadro 47. Rentas exentas de sociedades, por tipo de declarante (en miles de
millones de pesos), 2006
Cuadro 48. Tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta, 2004
226
226
Cuadro 49. Exenciones y exclusiones en el IVA, 2005-2006 (millones de pesos y
porcentajes)
227
Cuadro 50. Total de inflexibilidades por sector, excluyendo gasto tributario, 2006
(miles de millones de pesos)
228
Cuadro 51. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios en países
desarrollados y en América Latina
Cuadro 52. Pilares de la GpRD según el nivel de desarrollo, en 18 países de ALC
Cuadro 53. Países agrupados por nivel de desarrollo del índice SEP de GpRD
Cuadro 54. Índice del SEP de PpR
Cuadro 55. Índice de gestión financiera del SEP
Cuadro 56. Matriz de validación
Cuadro 57. Transferencias: principios y factores de compensación
245
260
262
267
267
270
283
Cuadro 58. Evaluación del grado de rigidez con respecto al monto de las
transferencias
289
Cuadro 59. Grado de autonomía en el uso de los ingresos tributarios de los gobiernos
subnacionales
Cuadro 60. Evaluación de la eficiencia del sistema de transferencias
289
291
Cuadro 61. Evaluación del grado de equidad bajo condiciones acentuadas de
disparidad regional
Cuadro 62. Evaluación del sistema en función de la responsabilidad
291
292
Cuadro 63. Transferencias intergubernamentales en Argentina, Brasil y Colombia:
según criterios que definen la calidad de la descentralización fiscal
293
Gráficos
Gráfico 1. Relaciones entre los diferentes actores que participan en el presupuesto
Gráfico 2. PpR: niveles macro, meso y micro
Gráfico 3. Países de la región que han implantado SNIP
Gráfico 4. Macroprocesos en la administración financiera gubernamental
Gráfico 5. Esquema de articulación de objetivos en el proceso presupuestario
Gráfico 6. Atención de demandas ciudadanas
Gráfico 7. Fases de un proceso de programación y formulación presupuestaria
Gráfico 8. Esquema de indicadores para la medición y evaluación del desempeño
Gráfico 9. Distribución del puntaje total
Gráfico 10. Deuda del gobierno nacional central, 1996-2006 (porcentaje del PIB)
Gráfico 11. El sistema de PpR en el ciclo presupuestario
Gráfico 12. Pilares del ciclo de gestión en el sector público
Gráfico 13. Niveles de análisis del SEP
Gráfico 14. Índice de GpRD por grupo de países
Gráfico 15. Efectos secundarios en la educación y subgasto local
Gráfico 16. Régimen argentino de coparticipación tributaria
20
27
79
125
138
138
139
142
229
230
241
259
259
261
280
295
Recuadros
Recuadro 1. Definiciones de inversión pública
Recuadro 2. Implementación de SNIP en Argentina
Recuadro 3. Implementación de SNIP en Bolivia
Recuadro 4. Implementación de SNIP en Chile
Recuadro 5. Implementación de SNIP en Colombia
Recuadro 6. Implementación de SNIP en Perú
Recuadro 7. Marco legal basado en leyes, en Argentina y Perú
Recuadro 8. Marco legal incluido en el marco presupuestario, en Chile y Colombia
Recuadro 9. Concertación entre niveles de gobierno en Argentina
Recuadro 10. Sitios web de algunos SNIP de la región con información sobre capacitación
Recuadro 11. Primera hipótesis
Recuadro 12. Segunda hipótesis
Recuadro 13. Tercera hipótesis
Recuadro 14. Cuarta hipótesis
Recuadro 15. Quinta hipótesis
Recuadro 16. Las reformas presupuestarias y el entorno gerencial
77
80
80
81
81
81
82
82
85
93
143
144
145
146
148
264
Listado de siglas
9
ABB
Actividad basada en presupuesto (sigla en inglés)
ACCI
Agencia Colombiana de Cooperación Internacional
ADEFAS
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (México)
AGPP Sistema de análisis del gasto
por producto (Uruguay)
ALC
América Latina y el Caribe
APP
Asociaciones público-privadas
ASIP
Asociación Internacional de Presupuesto Público
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos (México)
BCB
Banco Central do Brasil
BCCh
Banco Central de Chile
BCE
Banco Central de Ecuador
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
BIP
Banco Integrado de Proyectos (Chile)
BM
Banco Mundial
BPIN
Banco de Proyectos de Inversión Nacional
(Colombia)
BT
Balance Tradicional (México)
CAE
Costo anual equivalente
CEPAL
Comisión Económica para América
Latina y el Caribe
CEPEP Centro de Estudios para la Preparación
y Evaluación Socioeconómica
de Proyectos (México)
CEREPS Cuenta Especial de Reactivación
Productiva y Social (Ecuador)
CIAPEP Curso Interameri­cano en Preparación
y Evaluación de Proyectos
CLAD
Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo
CNE Comisión Nacional de Energía (Chile)
CNR Comisión Nacional de Riego (Chile)
COCHILCO Comisión Chilena del Cobre
CoDelCo Corporación del Cobre (Chile)
Coneval CONFIS CONPES CORFO
DiPres
DGAEyS DGP
DGPN
DIPRENA
DNP
DNPP
DTCD
DTP
EECE
ENAMI
ENAP
FAC
FARAC FARP
FEIEF
FEIIP Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México)
Consejo Superior de Política Fiscal
(Colombia)
Consejo Nacional de Política Económica
y Social (Colombia)
Corporación de Fomento de la Producción (México)
Dirección de Presupuesto (Chile)
Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (Perú)
Dirección General de Presupuesto
(El Salvador, Paraguay)
Dirección General de Presupuesto
Nacional (Costa Rica)
Dirección de Presupuesto de la Nación (Panamá)
Departamento Nacional de Planeación (Colombia)
Dirección Nacional del Presupuesto
Público (Perú)
Departamento de la Cooperación Técnica para el Desarrollo
Dirección Técnica de Presupuesto
(Guatemala)
Criterios de análisis de economía,
eficiencia y eficacia
Empresa Nacional de Minería (Chile)
Empresa Nacional del Petróleo
Fondo de Ahorro y Contingencias
(Ecuador)
Fideicomiso de Apoyo para el Rescate
de Autopistas Concesionadas (México)
Fondo de Apoyo para la Reestructura
de Pensiones (México).
Fondo de Estabilización de los Ingresos
de las Entidades Federativas (México)
Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos (México)
10
FEIP
FEP
FI
FINFRA
FMI
FNDR FONDEN FonPeT FUNDEF GFAA
GNC GpR
GpRD
ICBF
IDEA
IDH IEPS
IESS IFP
ILPES INDEC
INEI
IPPR
ISS
IVA
LDO
Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (México)
Fondo de Estabilización del Petróleo (Ecuador)
Fondo de Infraestructura (Chile).
Fondo de Inversion en Infraestructura (México)
Fondo Monetario Internacional
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (Chile).
Fondo de Desastres Naturales (México)
Fondo de Pensiones Territoriales
(Colombia)
Fondo de Desarrollo de la Enseñanza Primaria de Brasil
Gestión financiera, auditoría
y adquisiciones
Gobierno nacional central (Colombia)
Gestión para resultados
Gestión para resultados en el desarrollo
Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar
Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (sigla en inglés)
Índice de desarrollo humano
Impuesto Especial sobre Producción
y Servicios (México)
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Ecuador)
Informe de Finanzas Públicas (Chile)
Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social
Instituto Nacional de Estadística y Censos (Argentina)
Instituto Nacional de Estadística
e Informática (Perú)
Indicadores de insumo, proceso, producto y resultado
Instituto de Seguro Social (Colombia)
Impuesto al valor agregado
Ley de Directrices Presupuestarias
(siglas en portugués)
LEG
LFPRH LIF
LRC
LRF
MEF MEFP
MHCP MF
MFMP
MGMP MiDePlan MMMP MMP
MOP
MPMP
MPP MTEF M&E
NPM OCDE
ODEPA
ODI
OEA
OEI
OI
ONAPRE
ONG
ONP
OP
OPA
OPI
Lineamientos estratégicos de gestión (Uruguay)
Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria (México)
Ley de Ingresos Anuales de la Federación (México)
Ley Reservada del Cobre (Chile)
Ley de Responsabilidad Fiscal
Ministerio de Economía y Finanzas
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
Ministerio de Finanzas
Marco fiscal de mediano plazo
Marco de gasto de mediano plazo
Ministerio de Planificación (Chile)
Marco macroeconómico de mediano plazo
Marco de mediano plazo
Ministerio de Obras Públicas (Chile)
Marco plurianual de mediano plazo
Marco pPlurianual del presupuesto
Marco plurianual de los gastos
(sigla en inglés)
Monitoreo y evaluación
Nueva gestión pública (sigla en inglés)
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos
Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (Chile)
Oficina de Inversiones (Perú).
Organización de los Estados Americanos
Organización de Estados Iberoamericanos
Organismos internacionales
Oficina Nacional de Presupuesto
(Venezuela)
Organizaciones no gubernamentales
Oficina Nacional de Presupuesto
(Argentina)
Oficina de Planificación
Objetivos presupuestarios anuales
Oficina de Programación de Inversiones (Perú)
11
OPLAP
Oficinas de Planificación y Presupuesto (Chile)
OPP
Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Uruguay)
PE
PetroEcuador (Ecuador)
PEF
Presupuesto de egresos de la federación (México)
PEG
Plan estratégico de gestión (Uruguay)
PEMEX Petróleos Mexicanos
PEMP Plan Estratégico de Mediano Plazo
(Guatemala)
PGE Presupuesto General del Estado (Ecuador)
PGN
Presupuesto General de la Nación
(Colombia)
PIB
Producto interno bruto
Pidiregas Proyectos de Impacto Diferido
en el Registro del Gasto (México)
PM
Presupuesto multianual (Guatemala)
PND
Plan nacional de desarrollo
PNIP
Plan Nacional de Inversiones Públicas (Argentina)
POA
Plan Operativo Anual (Guatemala)
POAI Plan Operativo Anual de Inversiones
(Colombia)
PoR
Presupuesto orientado a resultados
PPBS
Sistema de Planificación, Programación
y Presupuesto (sigla en inglés)
PPA
Presupuesto plurianual
PPA
Plan plurianual (Brasil)
PPI Plan Plurianual Institucional (Ecuador)
PPI Programas y Proyectos de Inversión (México)
PPP
Sociedades Público-Privadas (Brasil, sigla en portugués)
PpR
Presupuesto por resultados o presupuesto para resultados
PPS
Proyectos de Prestación de Servicios (México)
PRODEV Programa de Implementación del Pilar Externo de Acción a Mediano Plazo para la
Efectividad en el Desarrollo (sigla en inglés)
ProNaFiDe Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo (México)
RFSP ROSC
RPI
SAFI
SAFI
RPS
SDG SEBI
SECTRA
SENA
SEP
Seremis
SEV SEV-PEG SGP SHCP
SHRFSP SIAF
SIAFI SIAFF
SIAFPA SICGP SIDIF
Requisitos Financieros del Sector Público (México)
Informes de Observancia de Estándares
y Códigos (siglas en inglés)
Restricción presupuestaria intertemporal
Sistema de Administración Financiera (Ecuador)
Sistema de Administración Financiero Integrado (El Salvador)
Razón de Precio Social (Colombia)
Sistema de Distribución del Gasto
(Uruguay)
Sistema de Estadísticas Básicas de
Inversión (Chile)
Subsecretaría Ejecutiva de la Comisión
de Trans­porte Urbano (Chile) Servicio Nacional de Aprendizaje
(Colombia)
Sistema de evaluación PRODEV
Secretarios regionales ministeriales
Sistema de Evaluación del Desempeño (Uruguay)
Sistema de Evaluación de la Gestión y Planes Estratégicos de Gestión (Uruguay)
Sistema General de Participaciones
(Colombia)
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (México)
Saldos Históricos de Requerimientos Financieros del Sector Público (México)
Sistema Integrado de Administración Financiera (Guatemala, Paraguay, Perú)
Sistema Integrado de Administración Financiera (Brasil)
Sistema Integral de Administración
Financiera Federal (México)
Sistema de Información Financiera (Panamá)
Sistema Integral de Control de la Gestión Presupuestaria (México)
Sistema Integrado de Administración Financiera (Argentina)
12
SIDOR SIGAF
SIGECOF
SIGEF
SIGFE
SIGMA
SiGob
SigPlan
SII
SIIF
Sinergia
SIP
SIP
SISI Sistema Integrado de Datos
Presupuestarios (sigla en portugués)
Sistema Integrado de Administración Financiera (Costa Rica)
Sistema Integrado de Gestión y Control
de las Finanzas Públicas (Venezuela)
Sistema Integrado de Gestión Financiera (Ecuador)
Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (Chile)
Sistema Integrado de Gestión
y Modernización Administrativa (Bolivia)
Sistema de Información Gubernamental (Colombia, Guatemala, México)
Sistema de Informaciones Gerenciales
y de Planeamiento (Brasil)
Servicio de Impuestos Internos (Chile).
Sistema Integrado de Información
Financiera (Bolivia, Colombia, Uruguay)
Sistema Nacional de Evaluación y Gestión por Resultados (Colombia)
Sistema de inversión pública
Sistema de Información Presupuestaria (Uruguay)
Sistema de Información y Seguimiento
de la Inversión (Uruguay)
SISIN
SM&E
SNIG
SNIP SOF
SP
SPI SPNF
SSE SUBDERE TIR TSD USAID
VAB VAC VAIN VAN VMPC
Sistema de Información sobre Inversiones (Bolivia)
Sistema de monitoreo y evaluación
Sistema de Seguimiento de la Inversión (Uruguay)
Sistema Nacional de Inversión Pública (Guatemala)
Secretaria de Presupuesto Federal (Brasil, sigla en portugués)
Subsecretaría de Presupuesto (Ecuador)
Seguimiento de Proyectos de Inversión (Colombia)
Sector Público no Financiero
Subsecretaría de Egresos (México)
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (Chile)
Tasa interna de retorno
Tasa social de descuento
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (siglas en inglés)
Valor agregado bruto
Valor actual de costos
Valor actual de ingresos netos
Valor actual neto
Viceministerio de Presupuesto
y Contaduría (Bolivia)
Prólogo
13
Esta publicación presenta los principales temas
analizados en el marco de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública: Gestión para Resultados
y Efectividad en el Desarrollo, del Diálogo Regional de
Política, y la iniciativa PRODEV del Sector de Capacidad
Institucional y Finanzas de la Vicepresidencia Sectores y
Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). El objetivo principal de esta Red es generar un
espacio para analizar y compartir buenas prácticas que
permitan mejorar la calidad del presupuesto y fortalecer la gestión para resultados.
Desde 2005 hasta la actualidad, se realizaron cuatro
reuniones regionales y dos subregionales: una de ellas
destinada a los países de Centroamérica y la otra para
los países del Caribe. En cada encuentro, la agenda de los
temas que se ponen en consideración es definida por
los directores de presupuesto o por otros altos funcionarios que intervienen en el proceso presupuestario de los
diferentes países.
En las reuniones se presentan disertaciones de expertos en las áreas temáticas seleccionadas y también
informes de los miembros de la Red acerca de los avances que se realizan en los países de la Región. Además de
los miembros plenos de la Red, participan en calidad
de observadores, la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Mundial, la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), la Asociación Internacional de Presupuesto
Público (ASIP) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En 2009, con motivo de realizarse la V Reunión Anual
se presenta esta publicación a fin de difundir y compartir,
con una audiencia más amplia, el conocimiento generado en estos encuentros.
En esta publicación se recopilan los principales temas tratados con el objetivo de contribuir al análisis y
la discusión de funcionarios, académicos, parlamentarios, expertos y miembros de la sociedad civil interesados
en tema del presupuesto por resultados y la efectividad en el desarrollo.
Mario Marcel Cullell
Gerente,
Sector de Capacidad Institucional y Finanzas,
Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento
I
Articulación entre el plan
y el presupuesto
Sistemas de planificación estratégica
e innovaciones presupuestarias
17
Martus Tavares*
Nora Berretta**
Introducción
El dilema central de la economía reside en la decisión
de asignar recursos escasos a objetivos múltiples. En
el fondo, esta es una expresión particular del conflicto
más general y permanente entre lo que el ser humano desea y lo que le es posible obtener. La relación
entre la planificación estratégica y el presupuesto es
otra forma de expresión de ese dilema, lo “deseado”
se expresa en los planes estratégicos del gobierno y
lo “posible”, en los recursos presupuestarios disponibles. El dilema presenta una complejidad adicional
porque, en general, corresponde a diferentes organismos de gobierno la responsabilidad de lograr esos
objetivos contrapuestos.
El propósito de este trabajo es analizar las posibilidades de avanzar en la articulación de la programación
estratégica gubernamental con la asignación y aplicación de recursos presupuestarios del sector público, con
especial referencia a los países de América Latina. Se tomaron en cuenta algunas experiencias recientes de países
que han realizado esfuerzos en tal sentido y han logrado
resultados significativos, como Brasil, Colombia, Guatemala, México y Uruguay. En especial, se analizarán
algunos aspectos institucionales que pueden favorecer
o entorpecer las posibilidades de avance. Para realizar
este trabajo, se contó con la colaboración de funcionarios de los gobiernos de esos países, los cuales —con
gran amabilidad— compartieron información, experiencias y opiniones. Ninguno de ellos es responsable
de los errores que puedan deslizarse en este texto. La
gratitud de los autores por su ayuda es inmensa.
El trabajo tiene tres apartados. El primero contiene
el marco conceptual y una reseña de la evolución de las
ideas sobre los temas de presupuesto y planificación
en los últimos años y se analizan las características
actuales del proceso presupuestario. En el segundo,
se presentan en forma sucinta los casos de los países
analizados y se identifican sus principales avances y características. En el tercero, se presentan algunas ideas y
experiencias destacables mediante las cuales se podría
avanzar en el conocimiento del tema.
Marco conceptual sobre presupuesto y plan
estratégico1
Un poco de historia sobre planificación
y el presupuesto
El presupuesto por programas y los sistemas de planificación, programación y presupuestación (PPBS, del
inglés Planning, Programming and Budgeting Systems)
surgieron con el objetivo de promover el desarrollo en
los países de América Latina en la década de 1960. Fue
una concepción vinculada a la de Estado de bienestar,
que daba al Estado un rol central en el crecimiento y el
desarrollo económico, y a las ideas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que
estaban también influidas por el crecimiento planificado de la economía de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas luego de la Segunda Guerra Mundial.2
La implantación de los presupuestos por programas
fue la expresión técnica de estas ideas, que buscaba
* Ex Secretario de Planeamiento Estado de São Paulo. Ex Ministro de Planeamiento Gobierno Nacional.
** Consultora.
1. Véanse, para más datos, Schick (2003) y Echaberría et al (2005).
2. El PPBS se desarrolló en Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial siguiendo experiencias de servicios como el Departamento de Agricultura
y el Departamento de Defensa, y desde fines de la década de 1960 se aplica en toda la administración.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
18
integrar la planificación de políticas en el proceso presupuestario. Esta técnica fue establecida en muchos países
que reformaron su constitución en la década de 1960.
Junto con la declinación de las concepciones vinculadas al Estado de bienestar, desde la segunda mitad de
la década de 1970 hasta fines de 1990, predominan
concepciones que consideran que el eje dinámico del crecimiento económico es el sector privado y que asignan al
Estado el rol de estabilizar las economías asegurando
un marco de estabilidad y equilibrio macroeconómico.
El bienestar de la población derivaría naturalmente del
crecimiento económico que generaría empleos genuinos para amplios sectores habilitándose, en todo caso,
la posibilidad de desarrollar políticas sociales focalizadas para los grupos indigentes. A la luz del Consenso de
Washington, en la década de 1990, se promueven políticas de disminución del tamaño y el costo del sector
público (downsizing) que llevan a reducir el tamaño del
Estado y a vender a grupos privados las empresas públicas. En forma paralela, se proponían sistemas de
modernización de la gestión pública con el enfoque de la
llamada nueva gestión pública (también conocido en
inglés como NPM, New Public Management). Aunque
se ha tratado de asociar las reformas del Estado vinculándolas a gobiernos conservadores o neoliberales, con
una óptica reduccionista, lo cierto es que los procesos
de reforma se desarrollaron en países con gobiernos de
distintas tendencias, de izquierda y de derecha. Si bien
hubo matices en los enfoques (Echebarría, 2000), en
los procedimientos y en sus consecuencias, en general
todos compartían la expectativa de realizar cambios
profundos en el papel y funcionamiento del Estado
concentrando sus acciones en la atención de las necesidades concretas del ciudadano (OCDE, 1995, 1999,
2001).
Al comienzo de 2000, se empieza a aceptar en forma
explícita que el crecimiento económico por sí solo no alcanza para asegurar que se derrame bienestar en toda la
población. Se observan procesos de empobrecimiento
de vastos sectores en países donde predominaban las
clases medias. Se revalorizó nuevamente el papel del sector público en relación con el diseño y la implementación
de políticas públicas que promuevan la incorporación de
los sectores sociales a los beneficios del crecimiento
económico, aunque sin sustituir el rol central del sector
privado como eje dinámico de ese crecimiento.
Este nuevo rol del Estado lleva, una vez más, a revalorizar la herramienta de la planificación, pero con
características diferentes a las de 1960, porque mantiene la preocupación fiscal en el nivel macroeconómico,
los instrumentos del NPM (gestión por productos o
gestión por resultados) e insiste en la visión centrada en
el servicio al ciudadano.
Características del proceso político vinculado
al proceso presupuestario
La formulación del presupuesto es una instancia de tensión porque existe un conflicto que enfrenta a actores
con intereses diferentes que tratan de influir en la toma
de decisiones. Dado que las decisiones presupuestarias
dependen de la interacción de un conjunto de actores,
cada uno con sus propias preferencias y motivaciones,
estas pueden no ser óptimas. Los principales actores
que participan son los organismos responsables de
la conducción global de la economía: por un lado, los
“guardianes del tesoro”, y por otro, los demás organismos que son responsables de desarrollos de programas
y proyectos sectoriales en diversas áreas del Estado, los
“defensores de los programas”.
Los guardianes del tesoro son los organismos responsables de asegurar el equilibrio macroeconómico y
de lograr un presupuesto equilibrado. El órgano rector
del presupuesto es el ministerio de las Finanzas Públicas o de Hacienda (MF). Participa en la conducción
de la formulación del presupuesto, fundamentalmente, la Oficina de Planificación (OP) de la Presidencia,
con carácter asesor y responsable de elaborar el presupuesto de inversiones. Los guardianes del tesoro tienen
una visión global que enfrenta la visión sectorial de los
ministerios y sus gerentes, los directores de los programas. En la mayoría de los países, el MF es el que más
cercanamente desempeña el papel de “dueño” y, en la
mayoría de los casos, la relación entre este “dueño”
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
19
y la entidad pública es insostenible, basada en la persistente sensación de Hacienda de que el ente público
es un “hoyo negro” que consume dinero sin producir
resultados compatibles con esos recursos.
Allen Shick (2005) señala que en algunos países parece predominar el presupuesto sobre el plan mientras
que en otros sucede lo inverso. Ello determina un peso
diferente de los MF en las decisiones de mediano plazo. En el caso de Brasil, por ejemplo, predominan las
necesidades del plan definidas en el nivel federal en el
ministerio de Planificación y el MF tiene un rol acotado
a la coyuntura. En otros países, como Uruguay y Chile,
el presupuesto predomina sobre el plan y tienen un
rol más importante los MF en las decisiones de mediano plazo.
Los defensores de los programas son los directivos
de los organismos, entre ellos los ministros, y sus técnicos de apoyo. Cuando el gobierno es de coalición, los
directivos pertenecientes a los partidos con los que el
gobierno tuvo que acordar son los que ofrecen mayor
resistencia a los lineamientos del gobierno central. Los
directivos públicos reciben, a su vez, las demandas de
las corporaciones sectoriales: funcionarios, empresarios
y, a veces, usuarios de los servicios. En general, junto
con el Parlamento, constituyen el mostrador donde las
corporaciones (buscadores de rentas) se aproximan al
presupuesto. Este enfoque corporativo y sectorial se
encuentra reforzado cuando las orientaciones estratégicas del gobierno central, en relación con los límites
del gasto y las prioridades de política, no son suficientemente claras y firmes.
Además de estos actores, en la formulación del presupuesto inciden los funcionarios públicos en forma
directa, con planteos a sus jefes inmediatos o a los jerarcas de los organismos, o en forma indirecta, a través
de los sindicatos respectivos.
El Poder Legislativo comienza a intervenir cuando
el presupuesto ingresa a su órbita en el plazo constitucional. Sin embargo, muchas veces, antes de esa fecha
reciben solicitudes de parte de gremios, de funcionarios
o de organizaciones del sector privado que acercan sus
demandas a ese ámbito de resolución. Se observa un
aumento del poder de los Parlamentos sobre el presupuesto como tendencia mundial, lo cual ha coincidido
con la tendencia a ampliar el horizonte temporal del
presupuesto para fortalecer el control sobre los agregados fiscales.
En el Gráfico 1 es posible ver las relaciones que se
establecen entre los diferentes actores que participan
del campo de batalla conflictiva que es el presupuesto y
cuáles son sus respectivos intereses.
El tipo de organización y el comportamiento de estas organizaciones afectan los resultados fiscales, sin
dudas. Algunos estudios concluyen que cuanto más
jerárquicos y transparentes son los procedimientos de
formulación del presupuesto, mayor es la disciplina fiscal de los países. Los procedimientos jerárquicos son
aquellos que atribuyen mayor poder al responsable del
tesoro, el Ministro de Finanzas, que a los demás ministros en las negociaciones gubernamentales y que
limitan el rol del Parlamento en su capacidad de incorporar modificaciones a la propuesta de presupuesto
enviada por el Poder Ejecutivo.
Para que exista una adecuada culminación de los
trabajos de elaboración del presupuesto es necesario que
en las cuatro principales etapas del proceso presupuestario (formulación, discusión, aprobación y evaluación)
los diferentes actores encuentren ámbitos adecuados de
negociación y que se produzca efectivamente un proceso
de acercamiento de las posiciones al compartir ciertas
reglas y procedimientos que se denominan “instituciones presupuestarias”.
En general, el ámbito que baja el nivel de tensión
del proceso presupuestario es el del plan. En otras palabras, cuanto mayor claridad estratégica muestre un
gobierno —definiendo en los ámbitos políticos que corresponda cuáles son sus prioridades y por lo tanto, las
entidades que van a ser privilegiadas en la asignación
de recursos—, menor será la conflictividad del proceso
presupuestario.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
20
Gráfico 1. Relaciones entre los diferentes actores que participan en el presupuesto
El presupuesto
Reglas de juego
Guardianes del tesoro
Los actores
Defensores de los
programas
Poder Ejecutivo
• Ministerio de Finanzas
(MF)
• Presidencia, Oficina de
Planificación (OP)
• Poder Ejecutivo (MF y OP)
•Poder Ejecutivo (los demás ministerios y
organismos)
•Poder Legislativo
•Funcionarios públicos y sindicatos.
•Grupos de presión (grupos empresariales,
sindicatos, ONG)
Directores políticos y
técnicos de los organismos
(algunos del partido de
gobierno, otros de la
oposición).
Las instancias
• Poder Ejecutivo (MF y OP) con otros jugadores
•Poder Legislativo con otros jugadores
•Partidos políticos con otros jugadores
•Poder Ejecutivo con Poder Legislativo y partidos
políticos
Fuente: Elaboración propia.
Innovaciones en el proceso presupuestario
Las innovaciones que se han introducido en los últimos años en los sistemas presupuestarios se pueden
clasificar en tres tipos:
i) La reforma presupuestaria en el nivel macroeconómico;
ii) La presupuestación distributiva; y
iii) La reforma presupuestaria en el nivel microeconómico.
Cuando la presupuestación se interesa en los grandes agregados presupuestarios tiene como objetivo
la disciplina fiscal; en cambio, los temas distributivos
están vinculados a la asignación de los costos y, finalmente, los temas micro se vinculan al funcionamiento
de los servicios y los programas y proyectos públicos.
Las reformas presupuestarias en el nivel
macroeconómico
Los presupuestos en la mayoría de los países tienden,
por lo general, a incrementar el gasto y, probablemente,
también los déficit. En los países desarrollados, el aumento de la esperanza de vida lleva a incrementar los
gastos en seguridad social; en los países no desarrollados se incrementan los gastos sociales dirigidos a los
jóvenes, fundamentalmente, los de educación. Para enfrentar esta tendencia se han aplicado en la mayoría de
los países algunos instrumentos que tienden a contener
el gasto, estableciendo compromisos que dan señales
de estabilidad en el mediano plazo. Las experiencias de
Nueva Zelanda, de la Unión Europea y de Estados Unidos
fueron utilizadas como antecedentes y como ejemplos.
En los países federales y descentralizados, como Brasil,
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
21
la experiencia europea con los acuerdos de Maastrich
tuvo suma importancia (Tavares y Martus, 2004).
El marco macroeconómico de mediano plazo
Actualmente, la mayor parte de los países incorporan el
marco plurianual de los gastos (Medium-term Expenditure
Framework, MTEF), integrado a la ley de presupuesto, o
en forma de anexo. Se trata de un instrumento utilizado por primera vez en Australia, donde se explicitan las
restricciones del gasto previstas para los años siguientes (en general, tres años) como marco de contención
de las decisiones presupuestarias anuales.
Las reglas de responsabilidad macroeconómica
Constituyen un compromiso explícito de los gobiernos
que establecen límites, expresados en forma cuantitativa,
a ciertas variables que se desea controlar: endeudamiento, déficit fiscal o, a veces, gasto público. La mayor
parte de los países han introducido estas reglas dentro
de la norma de presupuesto, o en leyes especiales.
Se ha señalado que las reglas numéricas presentan algunas ventajas y algunas desventajas (Fernández
Arias, 2005). Entre las ventajas, está la de poder resolver algunos problemas cuando son respetadas, como
el endeudamiento estratégico mediante la limitación
del ciclo electoral del gasto. Sin embargo, también
tienen algunas desventajas: generan incentivos para
la “contabilidad creativa”, pueden limitar la capacidad
de estabilizar la estructura tributaria y tienden a ser
demasiado inflexibles, salvo que sean contingentes o
respondan al ciclo. Dadas las desventajas señaladas, si
no hay mecanismos de aplicación (enforcement) efectivos, muchas veces no se respetan.
En algunos países existen reglas de otro tipo, tendientes a garantizar la transparencia de los procedimientos.
El gobierno se compromete genéricamente al manejo
fiscal responsable y a explicar al ciudadano en forma muy
clara por qué se aparta de valores “normales” cuando lo
hace. En Nueva Zelanda, por ejemplo, la Fiscal Responsability Act (Acta de Responsabilidad Fiscal) de 1994 no
incluye reglas numéricas.
En general, las reglas fiscales se incorporan a leyes
de responsabilidad fiscal, como la Ley Complementaria
101 de 2000 en el caso de Brasil. Sin embargo, su existencia no garantiza que se cumplan (fue el caso de Argentina)
y, en otros casos, algunos países realizan control fiscal
sin requerir leyes (Chile).
Acción contracíclica del gasto público
Un problema común del gasto público es que aumenta
cuando se incrementa el nivel de actividad de la economía y no existen previsiones que permitan aumentar el
gasto cuando cae el ciclo productivo. Para contrarrestar
esta tendencia algunos países, como Suecia, establecieron dos etapas en la formulación del presupuesto,
separadas por varios meses, de manera de evitar tomar
decisiones sobre la base de indicadores de coyuntura.
Durante la primera fase, el gobierno actualiza las proyecciones macroeconómicas y somete a la aprobación
del Parlamento las previsiones macroeconómicas actuales y las perspectivas presupuestarias, estableciendo un
marco de gastos a mediano plazo aprobado por el Poder
Legislativo. En esta etapa, no se analizan las aspiraciones de los servicios o entidades. Varios meses después,
el gobierno considera las aspiraciones sectoriales que
deben tomar como techo el gasto ya aprobado por el
Poder Legislativo.
El presupuesto integral
Con el objetivo de generar una protección contra la
“contabilidad creativa”, los países anglosajones han
ido ampliando la definición de gobierno en sus presupuestos, incluyendo la mayoría de las operaciones
extrapresupuestarias, y han aplicado a todos estándares contables sumamente rigurosos. Nueva Zelanda
fue el primer país en utilizar este concepto global del
gobierno que comprende el gobierno central, los organismos autónomos (agencias) y las empresas públicas
(incluyendo el Banco Central), aunque no incluye los gobiernos locales. También se han ido incorporando a los
presupuestos algunas actividades que han sido sacadas
del gasto presupuestario, como gastos de impuestos y
pasivos contingentes. Esos países han estado incorporando, además, el criterio de contabilidad patrimonial
con el fin de poder identificar mejor el costo relativo de
los insumos utilizados.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
22
El resultado de la aplicación de estos diversos sistemas es que, si bien los países han disciplinado su
déficit fiscal, no se observa una desaceleración del gasto. Por el contrario, en estudios de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se
observa que prácticamente todos los países declaran
que estos gastos representan una proporción del producto interno bruto (PIB) superior a la de hace 10 ó 20
años. La época de los fuertes procesos de crecimiento
económico se acabó, pero la presupuestación pública
sigue operando por inercia (Schick, 2003).
La presupuestación distributiva:
asignación de recursos basada en prioridades
Una vez que se ha acordado un límite al gasto, o “techo”, para preservar los resultados fiscales, adquieren
mayor importancia los procesos redistributivos y, por lo
tanto, se vuelve un proceso más conflictivo. Ya no es
posible resolver el conflicto mediante el incremento del
gasto (presupuesto incremental), ahora es necesario
reasignar desde un sector u organismo hacia otro. La
mejor forma de bajar el nivel de conflicto del presupuesto en esta etapa es establecer con claridad cuáles
son las prioridades estratégicas del gobierno, lo cual
determinará qué ministerios o sectores son prioritarios, y esto facilitará la distribución. Las reasignaciones
intersectoriales deben ser decididas en el más alto
nivel de gobierno. En el nivel del gobierno nacional,
se definen prioridades (lineamientos estratégicos)
y se procura que los objetivos y metas definidos por
los organismos sean consistentes con estos.
La planificación estratégica es una metodología que
permite identificar los objetivos prioritarios de una organización y las metas que se compromete a lograr en un
cierto periodo de tiempo. Sobre la base del plan estratégico se redefinirán las actividades y, en consecuencia,
las prioridades presupuestarias de los organismos. Los
recursos estarán asignados al logro de resultados.
A diferencia del presupuesto por programas, que
buscaba integrar la planificación de políticas en el proceso presupuestario, la planificación estratégica se asume
como un evento separado de la presupuestación. No
tiene restricciones de tiempo y no está sometida a las
presiones del financiamiento.
Presupuesto y gestión por resultados
Desde hace casi tres décadas, la gestión pública tiende
a la articulación del presupuesto con la gestión para
resultados (GpR). El presupuesto para resultados (PpR)
es aquel que incluye la celebración de contratos entre
el gobierno y los organismos (ministerios o agencias del
gobierno), vinculando el aumento en la asignación de
recursos a un organismo con un incremento en la productividad o en los resultados logrados (Shick, 2001).
Este acuerdo puede ser muy formal, como en el caso de
algunos países (Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
Chile), o puede ser implícito: se definen los objetivos y
metas y se asigna el presupuesto que se estima adecuado para lograrlos. Este es el sistema que predomina en
la mayor parte de los países. Para poder comprometer
ciertos resultados, los organismos deben realizar un
proceso de planificación estratégica.
La GpR puede definirse como el modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada
en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un periodo de tiempo
determinado (Makon, 2000).
¿Cuáles son los objetivos buscados por un PpR?
En primer lugar, la “claridad estratégica”: identificar
con precisión cuáles son los objetivos prioritarios del
gobierno en el mediano plazo y concentrar recursos para su logro. En segundo lugar, la transparencia: brindar
información al ciudadano sobre dichos objetivos y comprometerse a lograrlos.
La flexibilidad del presupuesto
El margen de maniobra con que cuentan los gobiernos,
es decir, la posibilidad de priorizar ciertos destinos para
el gasto público, depende del grado de flexibilidad que
tenga el presupuesto, en relación con el gasto o con los
ingresos.
La posibilidad de los gobiernos de plantear el logro
de nuevos objetivos es seguida en forma inmediata por
el análisis de la posibilidad de financiarlos con el nivel
de gasto existente o con su ampliación. En general, se
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
23
afirma que el gasto público es muy poco flexible: está
dirigido principalmente al pago de remuneraciones de
los funcionarios, inamovibles en la mayor parte de los
países y a los gastos de funcionamiento que no suelen ser fáciles de disminuir (pues están, en gran parte,
formados por gastos sociales, como medicamentos
y alimentación). El gasto en inversión es, pues, el más
flexible y apropiado para ser reasignado a nuevos proyectos. Lamentablemente, también es el que suele
disminuir cuando es necesario bajar el gasto público y,
en muchos casos, está destinado a proyectos de carácter permanente (mantenimiento rutinario), por lo cual
la parte del gasto público total que es posible destinar a
nuevos proyectos es limitada.
Las inflexibilidades
Existen en los presupuestos ciertos compromisos de
tipo legal y contractual que los gobiernos deben enfrentar. En algunos trabajos recientes, se denominan
inflexibilidades a los compromisos que limitan la discrecionalidad del gobierno en el corto plazo, en relación
con la modificación del gasto o con los recursos. Los
rubros claramente inflexibles son los pagos de la deuda
y los servicios personales, es decir, pagos de pasividades, salarios y demás pagos necesarios para sostener la
burocracia del Estado.
Pero, además, existen otro tipo de partidas presupuestarias fijadas por leyes o decretos. Se distinguen
tres tipos de “inflexibilidades” (Echeverri et al, 2006):
i) Inflexibilidades en el gasto, que determinan la obligación de cumplir con un cierto gasto;
ii) Inflexibilidades del ingreso, o Rentas de Destinación
Específica, que determinan una fuente de financiamiento atada a un uso específico; y
iii) Un grupo formado por otras inflexibilidades, en
particular los recursos parafiscales y las exenciones
tributarias.3
Las inflexibilidades presupuestarias tienen efectos
en el nivel macroeconómico porque no permiten adecuar
las magnitudes fiscales según la coyuntura económica
y, por lo tanto, dificultan su acción estabilizadora. En
general, alientan las tendencias incrementalistas del gasto público y presionan para el aumento persistente de
la deuda pública.
Si bien es cierto que las inflexibilidades garantizan
que parte del gasto público atienda de manera estable
a ciertos servicios o funciones esenciales, más allá de
los avatares de la política, no siempre es posible asegurar que estén dirigidas a los servicios prioritarios. En
efecto, muchas veces las inflexibilidades están constituidas por rentas destinadas a funciones de relevancia,
como la educación o la salud, a las cuales el legislador
ha querido asegurar la provisión de recursos. Pero una
gran cantidad de las inflexibilidades son el resultado de
la capacidad de presión de ciertos grupos de interés
(rent seeking).
Además, las rentas destinadas, las transferencias y
los fondos especiales generan una considerable complejidad en el presupuesto y dificultan la definición clara de
las políticas públicas, así como la evaluación del monto
de recursos aplicado a diferentes funciones o a las diferentes regiones del país.
La evaluación de la gestión
En el presupuesto tradicional, una suma de dinero es
entregada a un organismo para que la gaste en ciertos
insumos o recursos.
El presupuesto tradicional informa, por ejemplo,
acerca de qué insumos utilizan o cuánto gastan en insumos los organismos públicos. El control presupuestario
tradicional vigila la legalidad de los actos y que el gasto
se encuentre dentro de los límites autorizados.
En el PpR, los organismos reciben recursos para
gastar en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto. Esos productos, a su vez,
generarán ciertos resultados en la sociedad.
El PpR brinda información adicional, por ejemplo,
qué se produce en los organismos públicos, quién
3. Los recursos parafiscales son aquellos que perciben algunas entidades privadas o de propiedad mixta con un fin específico: fondos especiales, empresas privadas
de capital público, entre otros. Las exenciones tributarias constituyen un subsidio asignado a particulares a partir de no cobrarles algunos impuestos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
24
produce los bienes públicos, cuántos bienes se producen, qué resultados se planea lograr con ellos, cuánto
cuesta lograr dichos resultados.
Al definir en forma cuantificada las metas en relación con los productos y con los resultados que se
espera lograr, es posible medir sus logros y evaluar su
desempeño.
Para ello, se utilizan indicadores de gestión. Estos
brindan información a través de una medición cuantitativa respecto del logro o el resultado en la entrega de
los productos (bienes o servicios) generados por una
institución, y pueden cubrir sus aspectos cuantitativos
o cualitativos.
Los indicadores pueden ser de distinto tipo:
i) Eficacia: miden el grado de cumplimiento de los
objetivos institucionales y pueden indicar, además,
la efectividad en el logro de los objetivos buscados.
Es posible cuantificar con relativa facilidad los volúmenes de productos o servicios entregados por
una institución como el número de prestaciones
entregadas, la población atendida o la cobertura de
los programas. Más complejo resulta, en cambio,
evaluar el desempeño sobre la base de indicadores
ligados a resultados que la organización controla
sólo indirectamente, los cuales están sujetos a un
conjunto de influencias externas, como la recaudación, el nivel de pobreza o el crecimiento de las
exportaciones;
ii) Economía: mide la capacidad de la institución para
obtener sus recursos y movilizarlos para la consecución de sus objetivos. En algunas instituciones se
vinculan a la capacidad de autofinanciamiento o a la
recuperación de préstamos;
iii) Eficiencia: describe la relación entre dos magnitudes,
el resultado o producto entregado y los insumos o
recursos utilizados en su generación. En general, se
pueden obtener mediciones de productividad física
relacionando el nivel de actividad;
iv) Calidad de servicio: se refiere a la capacidad de la
institución para responder en forma rápida y directa
a las necesidades de sus usuarios;
v) Impacto: efecto que el logro de la meta produce en
la sociedad. En general implica comparar con un
grupo de control y requiere de instrumentos más
sofisticados y de interpretación más compleja.
Los resultados de la evaluación informados al Parlamento y al ciudadano constituyen la base de la rendición
de cuentas sobre los resultados de la gestión pública
(accountability), que aportan transparencia a la gestión
del gobierno e incrementan el grado de comunicación entre el Estado y el ciudadano. Existe una tendencia
generalizada de los ciudadanos a establecer un mayor control social sobre el gobierno: no sólo quieren
saber cuánto se gasta sino también qué se hace con lo
que se gasta.
La evaluación será utilizada para revisar la planificación del gobierno, los planes estratégicos de los
organismos y la asignación presupuestaria. Los resultados de la evaluación deberían alimentar un sistema de
incentivos orientador de la gestión interna de los organismos, asignando premios y castigos, individuales o
colectivos. La evaluación permite responsabilizar a los
directores públicos por los resultados logrados en su
gestión. Este tipo de atribución de responsabilidad es
adecuada para organismos autónomos (agencias) con
gestión de tipo gerencial y no parece apropiado para
organizaciones públicas con estructuras burocráticas
tradicionales (Echebarría, 2005).
En términos generales, es posible afirmar que el
esfuerzo realizado en la última década para introducir
en la administración la GpR ha proporcionado algunos avances (información sobre resultados, definición
de objetivos y medición de indicadores, sistemas integrados de contabilidad, mayor disponibilidad de
información a través de Internet). Sin embargo, la capacidad de gestión y evaluación por resultados sigue
siendo insuficiente por la debilidad de los sistemas
de información, la poca utilidad de los mecanismos de
control, el insuficiente uso de los informes de evaluación
y las escasas consecuencias de los resultados de la
evaluación (Schick, 2001).
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
25
La cultura de control imperante en los organismos
responsables de las finanzas públicas dificulta avanzar
por el camino de la GpR. Tradicionalmente, el control
centralizado se basa en la desconfianza y eso genera
una orientación negativa en la evaluación de las decisiones de los directivos públicos. A su vez, como
respuesta, existe una actitud defensiva en los organismos sectoriales y el argumento reiterado de que la
escasez de los recursos asignados por el gobierno central es lo que explica los magros logros. La demanda
por más funcionarios y mayores recursos está en la base
de casi todas las explicaciones sobre el desempeño de
los ministerios.
Una dificultad adicional en la implantación de este
tipo de sistema radica en que supone que los gobiernos
disponen de sistemas de contabilidad analítica que diferencian los costos fijos de los costos variables de los
servicios y pueden calcular el costo total de producción
de un cierto volumen deseado de bienes o servicios.
Poco se ha avanzado en este camino y no tanto por razones técnicas como burocráticas, como señala Schick,
los organismos no se sienten cómodos descomponiendo su trabajo en productos unitarios y tampoco
calculando sus presupuestos en base a los niveles de
producción previstos. Sin embargo, se debe prever
que vendrá la hora de la presupuestación basada en los
resultados. Los progresos de la medición y de la cuantificación de los productos y las exigencias de eficiencia
y de calidad de la oferta de servicios obligarán a los
gobiernos a otorgar los créditos presupuestarios sobre
esta base.
Autonomía de gestión y descentralización
como incentivos al buen desempeño
Las experiencias de reforma realizadas en varios países
de la OCDE han mostrado que el aumento de la autonomía de gestión en el nivel operativo, combinado
con marcos fuertes, pero predecibles, de restricción del
gasto, constituye un incentivo clave para mejorar el
desempeño. Dar a los ministerios más responsabilidad
individual para la asignación de recursos crea incentivos
para reasignar el gasto dentro de un presupuesto con
límites y aumenta la GpR. En este mismo sentido, los
procesos tendientes a aumentar la autonomía de las
decisiones en el nivel regional han permitido lograr gestiones financieras más cuidadosas en relación con el
gasto y más eficaces en cuanto al logro de resultados.
También es cierto que para algunos países en desarrollo la combinación de muy poca autonomía y demasiada
restricción presupuestaria ha llevado a resultados crecientemente pobres, en particular, en relación con el
desempeño estratégico y con la eficiencia y efectividad
de los programas y servicios. La separación de política,
planificación y presupuesto ha tenido consecuencias
negativas y ha debilitado la capacidad de los gobiernos
para definir nuevas prioridades estratégicas y de reasignación del gasto (Banco Mundial, 1998.).
Presupuesto por programas y PpR
El nuevo concepto de PpR, asociado a la plan ficación
estratégica, no debe confundirse con el antiguo concepto de presupuesto por programas característico de
la planificación centralizada de la década de 1960.
El PpR asigna el presupuesto a organizaciones que
definen planes estratégicos en los cuales se expresan las
metas y objetivos de política acordados con el gobierno.
Si bien es una experiencia que varios países inician a
principios de 1990, el antecedente más explícito es el
Acta de Desempeño y Resultados del Gobierno (Government Performance and Results Act) de Estados Unidos
de 1993. Las actividades desarrolladas permiten identificar los requerimientos presupuestarios necesarios para
el logro de una determinada meta. Es una propuesta de
gestión gerencial que trata de encontrar el método más
eficiente de lograr un objetivo determinado y la eficacia de los organismos (agencias). Se trata de dar mayor
autonomía de gestión a los servicios públicos a cambio
del logro de ciertos resultados que deben ser medidos
en su eficacia, eficiencia y calidad.
En cambio, el presupuesto por programas define
la asignación presupuestaria para diferentes políticas
que compiten entre sí. Los objetivos son variables y el
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
26
propósito del sistema no es gerencial, sino de asignación
de recursos. Requiere medir eficacia, productos y resultados, y la identificación de los costos unitarios de
producción como una forma de estimar los requerimientos de recursos de cada política. Es un sistema que
fue exportado a los países en desarrollo en la década
de 1960 y que tuvo escaso éxito en su implementación.
Las críticas van desde su rigidez para responder a un
cambio de políticas, hasta la necesidad de realizar
reformas de la capacidad de gestión pública antes de
implantarlos. En general, se trata de un largo proceso
que genera profusa información que no era utilizada,
salvo en el momento de la aprobación y durante la rendición de cuentas. Además, el presupuesto asignado a
programas presupuestarios no reflejaba estrictamente
los planes sectoriales, por lo cual no permitía conocer el
impacto futuro sobre dichos sectores de las asignaciones que se hacían en el presente. No aumentaba
ni la eficiencia ni la eficacia en relación con el presupuesto tradicional, el criterio de cumplimiento resultó
ser tan formal como en el presupuesto tradicional,
no importaban los resultados y no se podía identificar
qué programas tenían resultados favorables o desfavorables, para anularlos o modificarlos (Diener, 2005).
Por lo tanto, los programas tendían a permanecer inalterados salvo cuando se requerían nuevos recursos, de
manera que resultaba un el sistema funcional al presupuesto incremental.
¿Como transformar la vieja técnica del presupuesto
por programas en un PpR? La clave de la articulación
entre ambos métodos es lograr que exista responsabilidad de una organización y, en particular, del director
de esa organización, por el logro de los objetivos de un
programa. Para que se pueda hacer responsable a
un director es necesario que tenga la posibilidad de tomar decisiones con cierto grado de autonomía (que sea
ordenador del gasto, por ejemplo). En tal caso, puede
comprometerse por los resultados porque sí van a
depender de sus decisiones.
Las dificultades para medir el impacto
La relación de causalidad entre las prioridades estratégicas
del gobierno, la asignación de recursos presupuestarios y
los resultados es, en general, sumamente débil. Esto se
debe, en parte, porque varios programas pueden afectar
ciertos resultados o porque los programas complejos no
dependen solamente de la acción del gobierno sino de
otras instituciones y de las condiciones culturales y sociales de las personas a las que van dirigidos.
Esta causalidad débil ha llevado a considerar a las
metas estratégicas o metas del gobierno como señales
direccionales o lineamientos estratégicos, sin establecer
ninguna relación de causalidad con la asignación de recursos. A pesar de la debilidad, es útil tratar de identificar
esos nexos de causalidad y estimar el costo de los programas desarrollados. Por ejemplo, aunque la tendencia del
indicador no le pueda ser imputada, el gobierno debe
saber si la tasa de mortalidad infantil aumenta o disminuye y debe saber cuánto está gastando en los programas
que pueden estar influyendo en este resultado, para tomar medidas apropiadas en respuesta a los datos.
La definición de los problemas constituye la base del
PpR. Se entiende por problema la diferencia entre la situación actual y la situación deseada del organismo. Esta
discrepancia puede consistir, por ejemplo, en una percepción de insuficiencias en los medios para alcanzar la
misión institucional, o en una conceptualización inadecuada de la misión, que no refleja ya la actividad real que
se debe desarrollar para satisfacer las actuales demandas
sociales sobre el organismo. La situación deseada, como
norte de los esfuerzos de la institución, describe un conjunto de condiciones optimizadas de funcionamiento de
la organización. Su papel en el ejercicio de planificación
es el de guía o referencia de “gran visión” para el diseño
de las actividades que, desde el presente, la institución
pretende desplegar en el terreno operacional.
También es posible señalar el argumento contrario,
si el gobierno no sabe cuáles son sus prioridades no hay
manera de que el presupuesto las refleje.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
27
La reforma presupuestaria en el nivel microeconómico
El presupuesto operativo
El presupuesto operativo constituye el nivel microeconómico del presupuesto. El presupuesto operativo
determina la cantidad, calidad y el costo real de los
productos y servicios que el sector público pone a disposición de los ciudadanos, y los ciudadanos conocen
su gobierno a través de los servicios que reciben de su
parte. A pesar de que pueda parecer que tiene pretensiones modestas, el presupuesto operativo es importante
porque afecta las relaciones entre los ciudadanos y el
gobierno.
En la dimensión micro, el presupuesto se convierte
en un mecanismo de programación económica y social
que permite materializar, en el corto plazo, las políticas de
mediano y largo alcance. Además, es un instrumento de
gobierno, por cuanto las actividades, productos y metas
anuales son factibles de ser plasmadas presupuestariamente. También es un instrumento de administración,
al permitir a cada dependencia o nivel de ejecución no
sólo el conocimiento de los medios y metas propios, sino la naturaleza y magnitud de los bienes y servicios a
los cuales contribuye con su participación.
El presupuesto dentro de un marco plurianual
En la mayor parte de los países el presupuesto se elabora
anualmente (entre los países estudiados, sólo Uruguay
tiene un presupuesto plurianual, que corresponde a
un periodo de gobierno). El presupuesto anual tiene
la ventaja de la flexibilidad y ductilidad para adaptarse a los cambios de situación, pero tiene la desventaja
de generar cada año una discusión que puede cambiar
el rumbo estratégico del país. El presupuesto plurianual
tiene la ventaja de acompañar el plan de mediano plazo,
pero puede tener la desventaja de generar rigidez.
A modo de síntesis
El proceso presupuestario se puede convertir en una
herramienta para resolver, en forma simultánea, problemas de disciplina y solvencia fiscal y de asignación
de recursos en el mediano plazo para las prioridades
estratégicas de los gobiernos, y para promover la eficiencia y eficacia de los servicios públicos. Para ello,
debe mantener el equilibrio y avanzar en los tres niveles
—macro, meso y micro—, como muestra el Gráfico 2.
Cada nivel tiene también asociado un producto:
• Responsabilidad fiscal;
• Plan estratégico;
• Presupuesto y resultados esperados;
• Equilibrio fiscal;
• Asignación presupuestaria estratégica según prioridades;
• Eficacia y eficiencia en el uso de los recursos.
Cada nivel brinda información que deberá ser monitoreada y evaluada para lograr identificar si la gestión
está siendo eficaz, eficiente y si atiende de manera
adecuada a las expectativas del ciudadano.
Gráfico 2. PpR: niveles macro, meso y micro
Macro
Meso
Plan de gastos
de mediano plazo,
compromisos
fiscales
Reglas de
responsabilidad
fiscal
• Productos,
metas, indicadores
y resultados
• Plan de
inversiones
Plan
estratégico
Micro
Ingresos
y gastos en insumos,
productos, metas y resultados
Presupuesto
Fuente: Elaboración propia.
Las reformas presupuestarias se han centrado,
hasta ahora, en la disciplina presupuestaria en el nivel agregado y en la eficiencia en la gestión operativa,
es decir, en los niveles macro y micro. Sin embargo, al
diseñar la reforma presupuestaria no se ha prestado suficiente atención a la necesidad de mejorar la capacidad
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
28
de gestión estratégica y a la adaptación de las políticas
públicas. Informes destacados del ministerio de Finanzas de Suecia ponen de manifiesto que las ganancias en
eficiencia (efficiency gains) por mayor productividad son
mucho menores que las ganancias proporcionadas por
cambios en las políticas públicas (system gains), aunque
reconocen que son más difíciles al requerir un liderazgo
enérgico e innovador.
Los estudios realizados señalan que existe un aumento del volumen de indicadores utilizados en la
gestión pública, pero que inciden esencialmente en términos de productos (outputs) más que en términos del
impacto (outcomes).
Asimismo, cada vez más la implementación de políticas públicas requiere la interacción del Estado con
otras organizaciones diferentes. Esto requiere conseguir la coordinación sin poder utilizar la verticalidad
jerárquica tradicional. En un enfoque de responsabilidad por resultados aparecen problemas adicionales
(que en Reino Unido se denominan wicked problems):
los problemas de tipo transversal que atraviesan las
organizaciones.
Las innovaciones en el nivel macro
Cinco experiencias de planificación
estratégica y presupuesto en América Latina
Las normas de responsabilidad fiscal
Todos los países analizados han establecido normas
legales con compromisos en términos fiscales. En el
Cuadro 1 se presentan algunos alcances de estas normas. En dos países, Uruguay y Guatemala, no existen
leyes de responsabilidad fiscal. En el caso de Uruguay,
se incluyen, en forma creciente, normas de este tipo en
las últimas leyes de presupuesto. En México, estas se
establecen, a partir de 2006, en el Capítulo II de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La Ley de Responsabilidad Fiscal establecida en
Brasil es la de mayor alcance en relación con la amplitud
de su aplicación.4 Es aplicable a las tres esferas gubernamentales (gobierno nacional, provincias, distrito federal
y más de 5.500 municipalidades) y a los tres poderes
En este apartado se analizan algunos aspectos de los
diseños institucionales y las experiencias aplicadas en
el caso de cinco países: Brasil, Colombia, Guatemala,
México y Uruguay. Comparar las experiencias conlleva
la dificultad de que, a pesar de ser parecidas, presentan
características propias y no siempre es adecuado hacer
generalizaciones. En los últimos años, estos países han
desarrollados transformaciones en sus procesos de presupuesto y de rendición de cuentas tendientes a utilizar
en forma creciente la planificación estratégica como
instrumento de mejora de la gestión pública y de acercamiento del gobierno al ciudadano.
4. Véase Ley de Responsabilidad Fiscal, disponible en: http://federativo.bndes.gov.br.
El sistema político
Todos los países analizados tienen un sistema político
presidencialista y, con la excepción de Uruguay, en todos los casos el presupuesto es anual. Salvo el caso de
México donde el periodo de gobierno es de seis años y
en Uruguay donde es de cinco años, en el resto de los
países, es de cuatro años.
La existencia de un sistema presidencialista genera
mayores tensiones en la instancia de discusión presupuestaria. En general, en los países anglosajones,
donde el sistema político es parlamentario, las decisiones son tomadas por el Gabinete de ministros bajo
“responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto
es sometida al parlamento, que puede realizar cambios.
Estos cambios deben ser aprobados en votación; en
general, esa elección es ganada por el oficialismo que
apoya el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. En caso de que gane la oposición, y el presupuesto aprobado
no tuviera el acuerdo del Poder Ejecutivo, se entiende
que no existe voto de confianza y se debe llamar a elecciones” (Craig y Manoel, 2002).
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
29
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial). El alcance es amplio
y llega incluso a las fundaciones, los organismos autárquicos y las empresas estatales. Es un código de buenas
conductas de finanzas públicas, compuestas por indicadores a ser respetados, límites de endeudamiento,
gasto en relaciones humanas, reglas de conducción y
sanciones monetarias y penales para quien no los cumple. Aunque no puede tener carácter mandatario, el
gobierno federal acompaña el marco macroeconómico
de mediano plazo con estimaciones de gasto para los
gobiernos subnacionales.
El marco macroeconómico de mediano plazo
En todos los países existe un marco macroeconómico de
mediano plazo que establece el ministerio de Hacienda.
El propósito del marco macroeconómico de mediano
plazo es brindar un horizonte previsible y estable, lo
cual no es sencillo dada la inestabilidad externa a que
están sometidos los países. En general, se señala que es
necesario establecer los límites presupuestarios en el
nivel global para varios años con el fin de moderar las
demandas presupuestarias de los organismos en el
año presente.
Las reglas fiscales
La mayor parte de los países han optado por definir reglas fiscales que, en general, establecen cierta relación
entre el déficit fiscal primario y el PIB. Algunos han ido
más allá, comprometiendo el endeudamiento.
En Brasil, las normas fiscales son fijadas por la Ley
de Directrices Presupuestarias, tomando en consideración el año en curso y dos años más. Esta ley ha sido
definida por la Cámara de Política Económica, que está
integrada por el ministerio de Planeamiento, el ministerio
de Hacienda y el Banco Central. Las normas se centran en
el déficit primario y existen metas sobre endeudamiento
fijadas por el Senado con previsión de varios años.
En Colombia, se presentan metas sobre superávit
primario y un análisis de sostenibilidad de la deuda.
En Guatemala, se introducen metas sobre gasto y
sobre endeudamiento.
En México, se incluyen metas sobre resultado primario en relación con el PIB. En el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (ProNaFiDe) se establecen
metas de largo plazo, que incluyen el endeudamiento.
Finalmente, en Uruguay, las metas fiscales son establecidas por el ministerio de Economía y Finanzas en
coordinación con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y con el Banco Central. El presupuesto actual
contiene un compromiso referido al gasto que incluye
un límite a la relación del gasto primario con las principales variables macroeconómicas (antes sólo existían
topes a la emisión de deuda).
Los techos presupuestarios
En general, todos los países analizados han tenidos
dificultades para establecer cuál es la secuencia más
lógica entre la definición de los límites del gasto en
el nivel sectorial y la definición de los objetivos de las
políticas sectoriales. ¿Qué decisión debe tomarse en
primer lugar?
Si se opta por establecer topes al gasto, lo más probable es que sólo se pueda lograr aceptando la estructura
histórica del gasto y, por lo tanto, se tiende a reproducir las prioridades del gobierno anterior. Si, en cambio,
se solicita a las entidades sectoriales que definan sus
programas sin darles ninguna pauta acerca de cuántos
son los recursos disponibles, probablemente surgirán
demandas desmedidas que generarán un significativo
nivel de conflicto al tratar de moderarlas hacia el interior
del propio Poder Ejecutivo. Entonces, ¿cómo definir las
prioridades antes de hacer el plan estratégico?
En realidad, este dilema apunta a definir si es la
restricción presupuestaria la que va a fijar los límites
al plan o, por el contrario, si son las necesidades expresadas en los objetivos del plan las que van a definir el
nivel de gasto previsto en el presupuesto. En algunos
casos, como en Uruguay y en Colombia, en su momento se dieron señales débiles sobre la disponibilidad de
recursos y las pretensiones de los organismos desbordaron las previsiones. Debió realizarse mucho esfuerzo
para que volvieran a valores acordes con los recursos
previstos. En general, la solución del conflicto se produce en el nivel más alto del gobierno: el presidente y el
Consejo de ministros definen las prioridades y acuerdan
los techos presupuestarios por organismo.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
30
Cuadro 1. Responsabilidad fiscal y contabilidad global
¿Existen normas
de responsabilidad
fiscal?
Brasil
Colombia
Guatemala
México
Uruguay
Sí.
Sí.
No.
Sí.
Sí.
Ley de Responsabilidad Fiscal.
Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal.
Capítulo II del Título de la Ley Federal
de Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria 2006.
En el presupuesto.
En el nivel federal,
sólo el Banco de
México y algunas
empresas públicas.
Empresas industriales y comerciales del
Estado (financieras
y no financieras)
Autónomos en relación con el Estado
federal: estados y
municipios.
Bancos públicos y
entidades del nivel
territorial (gobiernos
departamentales
autónomos).
Ley anual de
Directrices
presupuestarias.
Organismos
públicos que están
fuera del presupuesto nacional
En el nivel federal,
empresas públicas
no dependientes del
tesoro nacional.
Empresas industriales y comerciales del
Estado (financieras
y no financieras).
Autónomos en relación con el Estado
federal: estados y
municipios.
Banco de la República (Banco Central)
y otras entidades
autónomas del nivel
territorial.
Entidades descentralizadas autónomas y
municipalidades.
Contribuciones
parafiscales administradas por
entidades que no
formen parte del
PGN.
Fondos de terceros
administrados
por organismos
del presupuesto
nacional.
¿Existe un clasificador común para
todos los organismos
del presupuesto?
Sí.
Sí.
Sí.
Sí. En el nivel
federal.
Sí.
¿Existe un clasificador común para
todos los organismos
públicos?
Sí.
No.
Sí.
Sí. En el nivel federal, excepto para el
Banco de México.
No.
¿Existe un sistema
integrado que permita informar sobre
la totalidad del gasto
público?
Sí.
No.
No. En fase de
implementación.
Sí. Sistema Integral
de Información de
los Ingresos y Gasto
Público.
No.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas a funcionarios de los distintos países.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
31
La integralidad del gasto
Los países con organización federal parecen ser los que
han logrado mayor integralidad en relación con las entidades públicas comprendidas en el presupuesto.
Tanto en Brasil como en México se ha avanzado
para desarrollar un clasificador común para todos los
organismos del presupuesto en el nivel federal. En ambos casos, se integran algunas empresas públicas. En
el caso de Brasil, se logró la completa unificación del
clasificador en el nivel nacional y se atribuye a este logro
la posibilidad de integrar en forma completa el plan y el
presupuesto.
En los demás países, está planteado en forma explícita el propósito de articular sistemas de información
que relacionen el presupuesto nacional con las empresas públicas y los gobiernos subnacionales, con el fin
de lograr registrar ingresos y egresos públicos en el
nivel global en tiempo real.
Para poder integrar la información ha sido fundamental el esfuerzo que se ha realizado en implantar los
sistemas de información integrados, en los que la información es incorporada en forma descentralizada:
• En Brasil, el Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAFI) y el Sistema Integrado de Datos Presupuestarios (SIDOR, por su sigla en portugués);
• En Colombia, el Sistema Integrado de Información
Financiera (SIIF) y el Sistema de Información Gubernamental (SIGob);
• En Guatemala, el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), el Sistema de Información
Gubernamental (SIGob) y el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP);
• En México, el Sistema Integral de Control de la Gestión
Presupuestaria (SICGP), el Sistema de Información
Gubernamental (SIGob) y el Sistema de Metas Presidenciales;
• En Uruguay, el Sistema Integrado de Información
Financiera (SIIF), el Sistema de Información Presupuestaria (SIP), el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SEV) y el Sistema de Información y
Seguimiento de la Inversión (SISI).
Los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas), en México, existen desde 1995 y
surgen como un instrumento de financiamiento de largo
plazo de los gobiernos, independiente de las instituciones financieras o bancarias. Se señala que los Pidiregas
han permitido al gobierno federal realizar operaciones
financieras fuera del presupuesto. La inversión pública
que surge del contrato con privados, se denomina inversión impulsada por el sector público.
En Brasil, se establecieron por ley, en 2004, las Sociedades Público-Privadas (PPP, por su sigla en portugués),
un sistema de inversión privada bajo orientación del
Estado. Se entiende que se trata de aumentar la cantidad y calidad de los servicios prestados y mejorar el
desempeño en las operaciones de inversión en la medida en que estas van a depender del retorno económico
para el socio privado. Las PPP se orientan, en especial,
a financiar proyectos de infraestructura como puertos,
carreteras o vías férreas.
Las innovaciones en el nivel meso: la asignación
de recursos a resultados
Los planes estratégicos
En todos los países que se analizan se desarrollaron procesos de planificación estratégica tendientes a identificar
objetivos de mediano plazo (en general, un periodo
de gobierno) que daban orientación estratégica a la
gestión gubernamental. En el Cuadro 2, pueden observarse sus principales características en cada país.
Se observa que, salvo en el caso de Brasil, donde existe un ministerio de Planificación, en los demás países la
planificación es realizada por un organismo vinculado
a la Presidencia (Dirección, Asesoría o Secretaría, según
el caso) y se encuentra separada del proceso de presupuestación que está a cargo del ministerio de Finanzas.
La definición de los principales objetivos estratégicos del gobierno ha sido una preocupación que, en
general, está vinculada a la identificación de las metas
del presidente. En el caso de Colombia, Guatemala y
Uruguay, los programas prioritarios se seleccionaron
a partir de los programas de gobierno. En el caso de
Brasil y de México, se han desarrollado acciones de mayor envergadura y se ha dado participación a diferentes
actores sociales.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
32
¿Cómo es el proceso de integración entre el plan
y el presupuesto? El plan y el presupuesto se pueden
articular en el momento de la formulación, como estimaciones previas de gastos y productos a alcanzar, o
en el momento de la ejecución, cuando se verifica cuál
es la efectiva asignación de recursos y los resultados
realmente logrados. En general, en todos los países se
han logrado una mayor articulación en el momento de la
formulación que en el de la ejecución.
En Brasil, se definen los planes a desarrollar en las
diversas regiones y se identifican los proyectos de inversión, calculando sus costos y la relación costo-beneficio.
Para ello, se toman en cuenta las prioridades establecidas en el Plan Plurianual (PPA) para un periodo de cuatro
años, las directrices presupuestarias contenidas en la
Ley de Directrices Presupuestarias, y las restricciones de
recursos fijados por el ministerio de Planificación para
cada ministerio y organismo. Estos últimos preparan
sus propuestas y las envían al ministerio de Planificación. Este es quien analiza y verifica la adecuación de la
orientación estratégica a las prioridades definidas en el
PPA, a las directrices y a las restricciones cuantitativas en
relación con metas y con recursos fiscales, consolidando
la propuesta para ser enviada al Congreso nacional. La
característica más importante de la planificación en
Brasil es que, aunque estructurado sobre la base de
los programas del gobierno, el plan apunta a cambiar la
sociedad, como señala Shick (2005). El plan es comprehensivo, cubre todos los proyectos que involucran gasto
público y constituye, efectivamente, un presupuesto multianual que se orienta al desarrollo nacional y no sólo al
mero financiamiento de los programas en curso.
En Colombia, la articulación entre presupuesto y
Plan Nacional de Desarrollo (PND) se realiza a través
del Plan Nacional de Inversiones, el cual específica el
gasto total de inversión en términos reales del gobierno
central, los establecimientos especiales, los departamentos y municipios y las entidades públicas del sector
no financiero para un plazo de cuatro años. Se considera que la inversión es la herramienta básica para
poner en marcha el desarrollo del PND y, por ello, se
separa el presupuesto corriente o de funcionamiento y
el presupuesto de inversión. El primero es potestad del
ministerio de Hacienda y el segundo de la Dirección
Nacional de Planeación (DNP). En relación con el presupuesto anual, el Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI) especifica las sumas anuales asignadas a los
proyectos de inversión incluidos en el presupuesto,
las cuales deben ser coherentes con las cifras del Plan
Nacional de Inversiones. La negociación sustancial de
la distribución del presupuesto se da, en consecuencia,
en los gastos de inversión, y es aquí donde juega su
papel más importante la DNP. La DNP, junto con el
Consejo Nacional de Planeación de la Política Económica y Social, con el apoyo del Presidente de la República,
ejerce la función de máximo orientador de la planificación nacional y el coordinador central del Sistema
Nacional de Planeación. Los ministros y los directores
de los departamentos administrativos establecen metas para el año en curso y para los cuatro años del plan
sobre la base de determinados objetivos de políticas
sectoriales. Luego, en la ejecución, se monitorea semestralmente el avance de las metas, para que cada
entidad lleve un control periódico de su gestión y,
también, para redistribuir recursos y retroalimentar la
planificación.
En Guatemala, la vinculación entre plan y presupuesto se realiza a partir de un presupuesto multianual,
correspondiente a un periodo de tres años, basada tanto en la disponibilidad de recursos —definida a partir
de la deducción de los gastos rígidos o inflexibles— como en la estimación de los costos de las prioridades
de política del gobierno. El presupuesto multianual
exige que cada entidad cuente con un Plan Estratégico
de Mediano Plazo (PEMP), de manera que los Planes
Operativos Anuales (POA) resultan ser la expresión
anual del PEMP. El plan estratégico se elabora en el nivel de los programas de las unidades ejecutoras. Luego,
se identifica un conjunto de proyectos o programas
prioritarios tomando como base el programa de gobierno, se definen sus objetivos estratégicos y operativos y
se determinan las metas a alcanzar para cada programa
de gasto. Los proyectos de inversión a veces están asignados a metas, pero a veces no. Por ejemplo, una parte
importante de la inversión correspondiente a algunos
organismos, como los de educación, está asignada al
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
33
ministerio de Obras Públicas. Los proyectos se presupuestan anualmente y deben estar contenidos en el
Plan de Inversiones de Mediano Plazo (SNIP).
En México, el PND contiene objetivos rectores con
una vigencia de seis años, es decir, un periodo de gobierno. A pesar de que cada gobierno podría modificarlo,
en general, se realizan pocos cambios desde 1982. Los
objetivos rectores se retoman para el plan anual que sirve de base al presupuesto, ya que los objetivos y metas
presupuestarias responden a ellos. Sin embargo, los indicadores del presupuesto de gastos de la Federación
están más o menos contenidos en el PND, debido a
que existen metas e indicadores de programas de los
cuales son responsables varias unidades. En estos casos, es muy difícil analizar qué parte de los recursos
utilizados por el programa ha sido aportado por cada
unidad ejecutora. En cambio, en el caso de los proyectos de inversión resulta más claro identificar qué unidad
es responsable y es más fácil analizar el costo de las
metas. Existen varios sistemas de planificación y no
hay un árbol de metas que permita que queden claras
las relaciones entre ellas o entre los organismos que las
proponen. Por ejemplo, las metas presidenciales no necesariamente salen del PND. En realidad, la existencia
de varios sistemas respondería a la necesidad de diferentes áreas de contar con información específica en
relación con los temas y con la oportunidad. Sin embargo, se entiende que se requeriría poder hacer un análisis
transversal y para ello los sistemas deberían estar integrados de alguna manera.
En el caso de Uruguay, el presupuesto es plurianual
pero no se ha logrado una articulación clara y permanente con la planificación. El ministerio de Economía y
Finanzas define los techos de gasto global según la programación macroeconómica y el Poder Ejecutivo define
las asignaciones por organismo. Luego, los organismos
definen sus planes estratégicos tomando en cuenta
los recursos disponibles, los cuales se asignan por programa. No existe un costeo preciso de las metas, salvo
en el caso que correspondan a proyectos de inversión.
En el presupuesto 2000-2004, se desarrolló una metodología de actividad basada en presupuesto (activity
based budget, ABB) que permitía formular el plan y el
presupuesto en forma simultánea, asignando recursos
a objetivos, metas y centros de actividad, pero, finalmente el presupuesto se aprobó con la formulación
tradicional: recursos para insumos y organismos.
En suma, en todos los países se realizaron esfuerzos tendientes a identificar el costo de los programas
y de las metas, con éxito diverso. Brasil es el país que
parece haber logrado mayor integración de presupuesto
y plan. Los planes son presentados al Parlamento, que
los aprueba, y se publican en una página web para ponerlos a disposición del ciudadano y de los medios de
comunicación.
Es en la ejecución donde esa articulación parece
más débil. En general, no es posible identificar el costo real de metas y objetivos estratégicos, salvo cuando
están asignadas a un proyecto de inversión. Ello dificulta la posibilidad de utilizar información para corregir la
asignación presupuestaria al año siguiente y para corregir el rumbo estratégico.
En la mayor parte de los países, el logro de resultados no da lugar a una calificación de los organismos y
no tiene consecuencias explícitas para los organismos,
ni para los responsables o los funcionarios, salvo en el
caso de México, donde la Presidencia otorga premios a
los organismos que logran ciertos niveles de calidad e
innovación en la gestión pública. En Brasil, Guatemala y Colombia, en general, se publican los resultados
exitosos. En Uruguay, se ha implantado recientemente
un sistema de compensación a los funcionarios por el
logro de los objetivos de su unidad ejecutora en la
Dirección General Impositiva.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
34
Cuadro 2. Características de los planes estratégicos de cinco países
Sistema
de planificación
Brasil
Colombia
Guatemala
México
Uruguay
Sistema
de Planificación
y Presupuesto.
Sistema de Metas
de Gobierno
(SIGob).
Sistema de Metas
Presidenciales
(SIGob).
PPA
PND
PND y Programa
Nacional de
Financiamiento
del Desarrollo
(ProNaFiDe).
Sistema de Evaluación de la Gestión y
Planes Estratégicos
de Gestión (Sistema
SEV-PEG).
Sistema de metas
presidenciales.
Organismo que
lo administra
Ministerio
de Planificación,
Presupuesto y
Gestión.
Dirección Nacional
de Planeamiento.
Sistema Nacional
de Evaluación y Gestión por Resultados
(Sinergia).
Oficina de
la Presidencia
para la Innovación
Gubernamental.
Oficina
de Planeamiento
y Presupuesto
de la Presidencia.
Secretaría
de Planificación
y Programación
Presupuestaria.
¿Cómo se seleccionan los proyectos o
programas prioritarios del gobierno?
En el gobierno de
Cardoso, se hizo a
partir de un estudio
específico por regiones. Actualmente, se
hace sobre la base
de las carteras de
proyectos existentes.
Reflejan el programa de gobierno
y el PND.
Con base en el programa de gobierno.
Se establecen las
metas presidenciales y la Agenda de
Buen Gobierno
de la Presidencia.
A partir de las metas
estratégicas se
seleccionan los proyectos de inversión
prioritarios.
¿Están definidos con
precisión y claridad
los principales objetivos estratégicos del
gobierno?
Sí, los objetivos
estratégicos fiscales
están fijados en la
Ley de Directrices
Presupuestarias y los
demás en los PPA.
Sí, están en el PND.
Cada entidad define
sus objetivos estratégicos y operativos y,
para cada programa
de gasto, define las
metas a alcanzar.
Dentro del PND se
destacan, de una
manera general,
áreas de interés.
Sí, a partir de los
lineamentos estratégicos de gestión
(LEG) del gobierno
se definen las metas
estratégicas; son objetivos cuantificables.
¿Se cuantifican los
costos de las metas
de gestión?
No, sólo cuando
dependen de
un proyecto de
inversión.
Sí, se cuantifica
el valor previsto
del PND.
A partir de 2006
existirá un presupuesto plurianual
que vincula plan y
presupuesto.
La asignación de
recursos se da en el
nivel de las actividades institucionales
y no de los objetivos,
metas e indicadores
que se vinculan
a esta.
Para el presupuesto
se estimó el costo
de 100 metas;
luego, habrá que
comparar esta estimación con el costo
de ejecución.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
35
Cuadro 2. Características de los planes estratégicos de cinco países (continuación)
Contenido del plan
estratégico
Brasil
Colombia
Guatemala
México
Uruguay
Lineamientos estratégicos del Poder
Ejecutivo.
Lineamientos estratégicos del Poder
Ejecutivo.
Lineamientos estratégicos del Poder
Ejecutivo.
Lineamientos estratégicos del Poder
Ejecutivo.
Lineamientos estratégicos del Poder
Ejecutivo.
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Objetivos de los
grandes organismos
(ministerios).
Metas.
Estrategias.
Metas cuantificadas.
Metas cuantificadas.
Metas cuantificadas.
Indicadores de
eficacia.
Metas cuantificadas.
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de impacto de (algunos).
Indicadores de
eficiencia.
Indicadores de de
eficiencia.
Indicadores de
impacto.
Indicadores de
calidad (algunos).
Costo unitario
estimado de los productos públicos.
Indicadores de
impacto (algunos).
Costo unitario
estimado de los
productos públicos
(algunos organismos
tienen esa información para su propio
uso).
Indicadores de
eficacia.
Indicadores de impacto de (algunos).
¿Dónde se publica
el plan?
www.planejamento.
gov.br.
www.sigplan. gov.br
www.dnp.gov.co
www.segeplan.
gob.gt
www. pnd.presidencia.gob.mx/
www.innova.gob.mx
www.cepre.opp.
gub.uy
Evaluación
y calificación de
resultados
Sí, sistema de
evaluación de los
PPA por proyecto,
por organismo y
por sector.
No.
Sí.
Parcial. Sólo en lo
referido a innovación y calidad
Parcial. Sólo en una
unidad ejecutora.
Consecuencias de
los resultados de la
gestión
Se destacan y se
publica información
de los organismos
que han obtenido
resultados exitosos.
No explícitos. El
presidente establece
comunicación con
responsables de
resultados.
Sí, cuando ha sido
previsto en convenios de desempeño.
Premios y
reconocimientos a
la innovación y la
calidad en la administración pública.
Premios individuales
a partir del logro de
metas de unidad
ejecutora en la
Dirección General
Impositiva.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas a funcionarios de los distintos países.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
36
Presupuesto y planificación en los proyectos
de inversión
Es en los sistemas que registran los proyectos de inversión del sector público donde se ha puesto de manifiesto
en forma más sistemática el esfuerzo de medir el avance
físico en términos de productos y analizar si los resultados
son los previstos. Los proyectos de inversión constituyen
la parte medular de los PPA en Brasil, y de los PND en Colombia, Guatemala y México. En todos esos países, existe
un esfuerzo especial para identificar la asignación regional del gasto y los resultados logrados en las diferentes
localizaciones hasta el nivel de municipios. En Brasil,
no es posible ejecutar ningún proyecto de inversión si no
se encuentra en la programación plurianual.
La posibilidad de generar información sobre proyectos identificados por la zona geográfica de localización
los convierte en un instrumento muy útil para analizar el
logro de metas estratégicas del sistema de planificación
con un enfoque territorial. El conjunto de proyectos definidos como prioritarios (aproximadamente, 50) por su
impacto en el desarrollo regional constituye la médula
del PND y su seguimiento detallado permite identificar
los avances del gobierno en relación con entidades públicas, sectores y regiones. Los programas de inversión
permiten identificar, además, las entidades responsables y los sectores hacia donde se canaliza el gasto.
En el caso de Brasil y México, los sistemas de información sobre proyectos de inversión resultan muy
importantes en relación con la planificación estratégica.
También se observan avances muy importantes en Guatemala y Colombia en el sentido de entender su función
en forma articulada con la Dirección de Presupuesto.
En Uruguay, se está iniciando el diseño de un nuevo Sistema de Seguimiento de la Inversión (SNIG).
Cuadro 3. Los proyectos de inversión y los resultados
Brasil
Colombia
Guatemala
México
Uruguay
Sistemas de
información
sobre proyectos
de inversión
Sistema de Informaciones Gerenciales
y de Planeamiento
(SIGPlan).
Seguimiento de Proyectos de Inversión
(SPI).
Sistema Nacional de
Inversión Pública
(SNIP).
Cartera de Programas y Proyectos de
Inversión (PPI).
Sistema de información y seguimiento
de la inversión
(SISI).
Organismo que
lo administra
Ministerio de
Planificación,
Presupuesto y
Gestión.
Dirección Nacional
de Planeamiento.
Sinergia.
Unidad de Inversiones de la Secretaría
de Hacienda y
Crédito Público.
Oficina de
Planeamiento
y Presupuesto de
la Presidencia.
Información
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Organismos,
sectores, regiones.
Evaluación
Sí, avance físico.
Eficacia y eficiencia de productos y
resultados.
Eficacia.
Ex post relación
costo/beneficio.
Eficacia.
Avance físico.
Resultados de la
evaluación
Se destacan los
éxitos.
Se destacan los
éxitos.
Redefinición del
plan y orientación
para el presupuesto
anual.
Se destacan los
éxitos.
Redefinición del
plan y orientación
para el presupuesto
anual.
No.
Secretaría de
Planificación
y Programación
Presupuestaria
de la Presidencia.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas a funcionarios de los distintos países.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
37
Las innovaciones en el nivel micro:
ejecución del presupuesto y rendición de cuentas
Sistemas de información sobre ejecución
del presupuesto
Para poder integrar la información ha sido fundamental el esfuerzo realizado en implantar sistemas que
permiten el registro de ingresos y gastos en tiempo
real. Estos sistemas, en general, están asociados a un
sistema de información de presupuesto que consigna
los ingresos y los gastos previstos en la formulación presupuestaria y, luego, los ingresos y los gastos ejecutados
efectivamente, con subsistemas específicos para los
proyectos de inversión. El ingreso de información al
sistema es realizado por los organismos en forma descentralizada y, después, la información es compilada
y controlada en el nivel central por las Direcciones de
Contabilidad y de Presupuesto.
En Guatemala, el SIAF registra el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado utilizando los
clasificadores presupuestarios que se aplican en todos los organismos del sector público. El presupuesto
es formulado por unidades ejecutoras, programas,
subprogramas y proyectos. El SIAF registra luego los
Cuadro 4. El presupuesto operativo
Brasil
Colombia
Guatemala
México
Uruguay
Organismo(s)
que elabora(n)
y conduce(n) la
formulación y
la ejecución del
presupuesto.
Ministerio de
Planificación, Presupuesto y Gestión,
a través de la Secretaría de Presupuesto
Federal.
Ministerio de
Finanzas Públicas.
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público (funcionamiento y servicio
de deuda) y Departamento Nacional
de Planeación,
(inversión).
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público (SHCP) a
través de la subsecretaría de egresos
(SSE).
Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) y Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto (OPP.)
¿Se presenta la
información de cada
año comparada con
años anteriores?
¿Cuántos años?
Sí, se toman en
cuenta los cinco
años anteriores.
Sí, dos años.
Sí, dos años.
Sí, dos años.
La recién aprobada
Ley Federal de Presupuesto establece
los últimos cinco
años.
Sí, un año.
¿Existen informes
de ejecución del
presupuesto durante
el año, en forma
regular?
Sí, además los
congresistas tienen
acceso a esa
información.
Sí.
Sí.
Sí.
No.
Instancias de análisis
conjunto de la información de gestión y
del gasto público
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
Hay una evaluación
interna del gobierno
central (coordinada
por el presidente).
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
Instancias donde se
utilice la información de resultados de
gestión para modificar el presupuesto
Los resultados
alimentan el presupuesto anual pero
las instancias no
son formales.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
No existen,
al menos
formalmente.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas a funcionarios de los distintos países.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
38
resultados físicos que pueden ser monitoreados desde
que fue implantado, en 2002. Se está en proceso de
extender el sistema a todas las instituciones descentralizadas, autónomas y fondos sociales, procurando
desconcentrar el SIAF hasta llegar a las unidades ejecutoras (tercer nivel). De esta forma, se dispondrá de
una cuenta total del presupuesto, así como de una
cuenta consolidada de todo el sector público, en tiempo
real y con resultados físicos.
En el caso de Uruguay, se destacan las posibilidades que brinda el Sistema de Distribución del Gasto
(SDG) que permite el seguimiento de la ejecución del
gasto por centros de actividad (unidades organizativas
que conforman una unidad ejecutora) con frecuencia
mensual, con una lógica de centros de gasto. La información precisa sobre gasto en las unidades organizativas
de menor nivel en la estructura del Estado permitió el
inicio de un sistema que identifica el gasto unitario por
producto (Sistema de análisis del gasto por producto,
AGPP), lamentablemente ahora en desuso.
En la medida en que se establecen metas de gestión
por centros de actividad, el sistema es muy eficiente
en el nivel micro para identificar dónde se producen
los gastos, quiénes son responsables de estos y cuáles
son los productos. Sin embargo, es claro que partiendo de este nivel operativo en la estructura organizativa
no es fácil establecer las relaciones causales que explican el impacto sobre resultados de gobierno en el
nivel macro.
y existe una gran avidez por compartir experiencias y
conocer nuevas propuestas innovadoras.
Pero, ¿por qué está resultando tan difícil avanzar en
esta línea de reforma de la gestión pública después de
tantos años de esfuerzos?, ¿cómo se podría mejorar los
sistemas de medición y evaluación de resultados e introducir nuevas prácticas de PpR? (Zapico, 2004).
La gestión pública sufre la acción de diversos factores específicos que obstaculizan el control y la evaluación
de sus resultados: pluralidad de intereses diversos y
conflictivos, incertidumbre respecto de metas y objetivos, interdependencia entre múltiples organizaciones y
niveles de decisión implicados en programas conexos,
inestabilidad social y cambios económicos imprevistos.
La literatura académica señala ciertas dudas y limitaciones para pensar en consolidar el modelo de reforma
con la simple solución de redoblar los esfuerzos sin plantear cambios cualitativos en el diseño y en la estrategia
del modelo de reforma del sistema de presupuesto.
Todos los países que se analizaron reflejan el esfuerzo que se realiza desde tres ámbitos de la administración
para mejorar y modernizar los sistemas presupuesto y
planificación. Ellos son: la Dirección de Presupuesto del
ministerio de Finanzas, la Dirección de Inversiones y la
Dirección de Planificación (de la Presidencia en casi todos los casos).
Algunas reflexiones para avanzar sobre la base de las
innovaciones analizadas
La evaluación de la ejecución presupuestaria se sustenta en dos sistemas de información. La información de
ejecución financiera surge directamente de los registros
contables y la información de ejecución física debe ser
producida por las propias unidades ejecutoras.
Algunos países han avanzado en mejorar los sistemas contables para que brinden información detallada
del gasto en el nivel institucional (unidad organizativa
o centros de gastos hacia el interior de las unidades
ejecutoras), por localización geográfica y, además,
por unidades físicas de producción. Esta información
asociada a la información de la ejecución del presupuesto da cuenta de las actividades rutinarias de las
La preocupación por lograr ciertos resultados en las políticas públicas, en particular en las sociales, tratando
de identificar resultados que no parecen producirse en
forma automática, ha determinado el interés por avanzar desde la identificación de los productos públicos
hacia la identificación de los resultados e impactos de
las políticas públicas. Esta preocupación ha llevado
a implementar una amplia gama de prácticas en los
diferentes países. Todos ellos son conscientes de encontrarse “en proceso” de desarrollar nuevos sistemas
La información que proveen los sistemas contables:
el seguimiento operativo en el nivel micro
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
39
instituciones públicas y permite medir su proceso productivo permanente. Mediante las relaciones entre las
variables físicas y financieras se determinan indicadores
que permiten medir la eficiencia y eficacia de la gestión
de los organismos públicos.
De manera que los sistemas podrían dar nuevas
respuestas a interrogantes como quién produce, cuánto
produce, cuánto cuesta lo que se produce. Para avanzar
en programas de gran envergadura debería partirse de
información simple y específica como cuánto cuesta un
día cama de un hospital público, cuál es el costo de cada
escolar cursante y cuánto cuesta un escolar egresado,
cuánto cuesta la custodia y rehabilitación de un recluso
por año, cuál es el costo de un día de patrullaje marítimo
de las Fuerzas Armadas. Esta información se convertiría
en un importante instrumento para estimar el costo de
los proyectos que se incluyan en el presupuesto.
La información detallada y permanente en el nivel
operativo permite realizar, en forma directa, un monitoreo del nivel de producción y de eficiencia de los
organismos públicos, con información que seguramente es de gran utilidad para la toma de decisiones de los
propios organismos. Los indicadores de carácter gerencial no sólo sirven a los niveles políticos y directivos
para evaluar su gestión y adoptar las medidas correctivas oportunamente, sino también para dar a conocer al
Poder Legislativo y a la opinión pública la marcha de
la gestión.
El gran desafío que enfrentan los sistemas de
contabilidad públicos es el tránsito de la contabilidad
presupuestaria a la contabilidad real (Likierman, 1998).
En ella se deberían registrar los costos unitarios de los
bienes y servicios, en el nivel de los centros de costo,
para los servicios prestados, se debería registrar el valor
patrimonial de los activos públicos, con su respectiva
depreciación, y se deberían medir con precisión los
subsidios y transferencias entre los diferentes servicios.
Tanto en Guatemala como en Uruguay se han hecho
avances para generar mejor información sobre producción asociada a la ejecución presupuestaria, en forma
articulada con los sistemas que registran la ejecución
del gasto. Este enfoque está dando importancia al análisis de la eficiencia del gasto.
Presupuesto estratégico a través de los proyectos
de inversión
Excepto en Brasil, donde existe un ministerio de Planificación que unifica funciones, en los demás países
las actividades de planificación son competencia de la
Dirección de Planificación o Planeamiento, vinculada al
ámbito de la Presidencia. Esta tiene la función de formular el plan del presupuesto mientras que el ministerio de
Hacienda controla su ejecución. Ambas competencias
deberían estar perfectamente articuladas pero, como
sucede en el caso de competencias compartidas en el
nivel transversal, esta articulación es compleja en casi
todos los casos.
Uno de los obstáculos más importantes para el avance de las innovaciones reside en la cultura que prevalece
en el sector público, proclive a mantener el presupuesto
dentro de su formato tradicional en las direcciones de
presupuesto de los ministerios de Hacienda, donde se
pone el énfasis en la conveniencia de obtener información cuantitativa de calidad.
Estos organismos entienden, honestamente, que la
información sobre planificación tiene un alto grado de
variación y aleatoriedad y que no es conveniente invertir
en sistemas de información, ya que luego no se puede
controlar la calidad de la información que contienen porque varían los contenidos de la planificación. Desde esta
perspectiva se contrapone una visión “técnica y objetiva” con otra que es percibida como “incierta y voluble”.
Por su parte, la Dirección de Planificación es el organismo más comprometido con los resultados de las
políticas públicas y también el más preocupado por
difundirlos. Se percibe que se da mayor importancia a
mostrar los niveles de cobertura de los programas y el
impacto de las políticas que los costos de los servicios
o la eficiencia de los programas.
La Dirección de Inversiones funciona en algunos
países en forma conjunta con la Dirección de Planificación, a veces en el ámbito de la Presidencia (Guatemala,
Colombia, Uruguay). Esa pertenencia institucional y el
tipo de información que manejan las hace más proclives a incorporar la presupuestación por resultados. Los
proyectos de inversión incorporan la parte discrecional
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
40
del gasto público y ello permite que pueda resultar asociada con los objetivos estratégicos de los gobiernos.
Justamente, constituye la parte del presupuesto que
mejor articula con la planificación.
La Dirección de Inversiones centra su preocupación en la generación de información sobre ejecución
financiera y real en el mediano plazo y está habituada
a trabajar con información que no es permanente (los
proyectos son a término). Si están bien diseñados,
los proyectos deberían corresponderse con las principales metas estratégicas.
Avanzar en la planificación estratégica mediante
los proyectos de inversión —los cuales, en general,
están perfectamente integrados con el presupuesto
a través del clasificador del gasto— puede ser una
manera relativamente sencilla de articular mejor la planificación con el presupuesto. La experiencia de Brasil,
México y Colombia puede ayudar en este sentido.
El seguimiento regional de los programas de gobierno:
la gestión descentralizada
La incorporación de información sobre el destino regional del gasto público es vital en grandes países
federales donde la negociación entre el gobierno central y los gobiernos regionales sobre transferencias de
recursos hacia las regiones suele ser compleja. Ese proceso es particularmente importante en relación con los
programas sociales. La descentralización mejora la eficiencia en la gestión de los recursos públicos y permite
un mayor compromiso de quienes mejor conocen las
características de los problemas a enfrentar.
Cuando la información permite comparar el costo de una tomografía o de una vacuna en diferentes
regiones, surgen los cuestionamientos a la eficiencia
y la demanda por la mejor asignación de recursos; o
cuando se logra comparar resultados educativos en
diferentes centros educativos de distintas regiones,
surgen los cuestionamientos sobre la eficacia y la
equidad del gasto.
De manera que identificar hacia dónde se dirige el
gasto público a la luz de los planes de desarrollo regional puede ayudar a tomar decisiones sobre mejores
bases y contribuye a hacer efectiva la descentralización
de la administración pública.
La relación entre programa y organización: la gestión
autónoma y por resultados
Mediante la incorporación de los sistemas integrados
de información financiera los países se han vuelto más
eficientes en las operaciones financieras de rutina. Es
una pregunta abierta, no obstante, si han cambiado
realmente las formas de administración de los recursos
públicos. Los sistemas integrados pueden impulsar la
descentralización de la gerencia financiera y darles a los
gerentes de línea una mayor discreción en la implementación de sus presupuestos. Pero, ¿es esto realmente
lo que ha sucedido, o, por el contrario, los sistemas
han tendido a aumentar la centralización para monitorear y controlar de manera más estrecha las decisiones
operativas?
Una planificación efectiva implica un cambio de
cultura en las burocracias, y en los ciudadanos, para
pasar de un enfoque “de procedimientos” a uno “de
resultados”.
Es evidente que los objetivos de mayor transparencia y orientación estratégica fueron asumidos por casi
todos los gobiernos. Pero es posible detectar que en
muchos casos se ha hecho más esfuerzo en la implantación del instrumento que en el logro de los objetivos
finales del PpR, que consisten en brindar mayor autonomía de gestión a los directivos públicos y, luego, evaluar
los resultados que obtuvieron, realimentando el diseño
presupuestario, en suma, definiendo qué programas
permanecen y cuáles deben desaparecer.
Si la reforma se centra en el instrumento y no en
el objetivo, el éxito se alcanza meramente con la publicación de un papel que contiene metas y objetivos de
política. Si el objetivo es la transparencia, el logro de objetivos estratégicos y la eficiencia, la publicación de un
documento generaría descontento. Si no existe convencimiento de que se quieren lograr dichos objetivos, es
mejor no gastar tiempo y dinero implantando costosos
sistemas de información cuando los resultados tangibles serán muy modestos.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
41
Al inicio de este trabajo, se planteaba que la existencia de autonomía para tomar decisiones gerenciales
sobre la base de resultados es lo que diferencia el presupuesto por programas del PpR y, precisamente, es
lo que justifica que se invierta en costosos sistemas
de planificación estratégica. Una de las razones por
las que no se utilizan los resultados es, puntualmente,
porque los funcionarios y directores públicos no administran para obtener resultados (Schick, 2003).
La institucionalidad del PpR
¿Hasta qué punto la institucionalidad vigente es responsable de la falta de articulación entre presupuesto
y resultados? En los países analizados se observa que
existe un organismo responsable del plan que no es
el mismo que es responsable del presupuesto, salvo
en el caso de Brasil, donde el ministerio de la Planificación asume los dos cometidos. También es Brasil
el único país que ha logrado integrar a todo el Estado
dentro de plan. Schick (2005) indica que en el modelo
brasileño la integración de los dos procesos, planificación y presupuestación, ha sido facilitada por la fusión
organizativa de la planificación, del presupuesto y de la
gerencia en un solo ministerio, con una secretaría separada para cada una de dichas funciones. Y agrega: “En
consecuencia, los planes parecen ser más realistas que
si fueran confiados a un ministerio cuya única opción
fuera la producción de un plan de mediano plazo cada
cuatro o cinco años”.
Sin embargo, este resultado no permite pensar
que en los demás países, el rol rector del ministerio
de Finanzas lleva al predominio de una visión contable
y tradicional en el enfoque presupuestario. Aún en los
países donde los ministerios de Finanzas aparecen con
un rol fuerte, se generan innovaciones significativas
que tienden a asociar la gestión presupuestaria con el
plan estratégico. Es el caso del SIAF en Guatemala o el
SDG en Uruguay. En estos países se ha cambiado hacia
un enfoque presupuestario similar al que Schick (2005)
denomina presupuesto orientado a servicios. Contra
las tendencias actuales que se centran
típicamente en productos y resultados, un presupuesto
orientado al servicio público asignaría recursos sobre la
base de las funciones y las actividades realizadas por las
entidades del gobierno. La idea se afirma en la noción de
que la mejor manera de vincular recursos y servicios es
especificar en el presupuesto las actividades que serán
emprendidas (por los organismos) si el dinero se asigna.
Las actividades son lo que hacen las agencias públicas y en
qué gastan su dinero (…) son los nudos de vinculación de
los ciudadanos y el gobierno. [Y agrega que] en tal sentido los gobiernos podrían desarrollar un servicio básico que
muestre los tipos y volúmenes de servicios provistos bajo
las asignaciones actuales del presupuesto y los cambios
que ocurrirían si las asignaciones fueron aumentadas o
disminuidas.
En el mismo trabajo, Schick señala:
¿Existe algún tipo de arreglo que conduzca a una articulación más fuerte y más consistente entre la planificación
y el presupuesto?
No es posible decir que sea el cambio institucional
el determinante pero también parece difícil que se produzca la transformación en el presupuesto si no hay un
cambio en los roles de las instituciones.
La utilización de los resultados: cambio cultural
e incentivos
Lograr un vínculo real entre planificación, programación y presupuesto no depende de una ley que determine
su obligatoriedad: es necesario un cambio cultural en
todos los niveles del gobierno.
Las reformas que tienen efecto real son las que cambian el comportamiento de las personas. Los agentes
que participan en el presupuesto, guardianes del tesoro y defensores de los programas, los funcionarios que
preparan las opciones, los parlamentarios, etcétera, deben modificar su conducta. La existencia de sistemas
de incentivos que generen consecuencias, buenas y
malas, acordes con los resultados de los organismos
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
42
es lo que asegura que los sistemas sean reales y no virtuales, y que se produzcan cambios permanentes en la
cultura de la administración pública. Si los resultados
de las organizaciones no tienen efecto sobre el nivel de
asignación del gasto que estas reciben, tampoco cambiará en profundidad la cultura pública. Para lograr el
cambio, es necesario que el Parlamento considere los
resultados.
Prestar atención a las instituciones y a los incentivos
significa que las reformas del presupuesto requieren intervenciones que aseguren que se hacen cumplir ciertas
reglas una vez realizadas las evaluaciones.
Se requiere un cambio cultural de la gestión pública para orientar a la producción de resultados. En
otras palabras, no se trata simplemente de cambiar los
sistemas de información, sino la mentalidad de los tomadores de decisiones para que realicen su cometido
sobre la base de esa nueva información generada y para que su acción se dirija cada día al logro de resultados.
Para ello es necesario diseñar un sistema de incentivos
positivos y negativos (“palos y zanahorias”, Waissbluth,
2002).
Los organismos internacionales y su influencia
en la presupuestación
Los organismos internacionales (OI) han contribuido en
los últimos años a la adopción de reglas fiscales promoviendo las experiencias internacionales más exitosas
(Reino Unido, Nueva Zelanda).
También han tenido un rol preponderante apoyando
programas de reforma del Estado que tendían a implantar cambios en el marco del NPM: mejora de la gerencia
pública, GpR, compromisos de gestión, mayor autonomía de la gestión y descentralización, servicios enfocados
al ciudadano y transparencia y rendición de cuentas
(accountability). Asimismo, se estimuló la privatización
de las empresas públicas, las acciones de desregulación, la disminución del tamaño y el peso del Estado en
el gasto público (downsizing).
En este marco de acción, los OI han estimulado el
desarrollo de sistemas de información de presupuesto
detallados, descentralizados y completos, que registren
el gasto por el criterio de lo devengado, con el objetivo
principal de contribuir a aumentar la transparencia y el
control del gasto público. Otro tipo de sistemas promovidos han sido, precisamente, los que incorporan metas
y objetivos estratégicos y tienden a evaluar resultados
e impactos, a fin de lograr una mayor eficiencia en la
gestión y una mayor transparencia.
Ambas líneas de avance han sido muy provechosas, pero generalmente estos sistemas han quedado
funcionando en paralelo, dependiendo de organismos
diferentes, en general, el ministerio de Finanzas y la
Oficina de Planificación. Se han desaprovechado oportunidades de generar sinergias en el uso de la información,
cruzando resultados con la ejecución presupuestaria o,
peor aún, recargando a las unidades ejecutoras con el
pedido de información duplicada. Los avances en Guatemala y en Colombia, en el sentido de acciones conjuntas
para la generación de información, señalan un camino
a recorrer.
Sin embargo, es probable que sistemas de gestión
sobre resultados no madurados internamente, en países
donde no existen recursos humanos en cantidad y calidad
suficiente, hayan contribuido a la creación de sistemas de
gestión ritualistas, con poco efecto real y profundo en los
procesos y en las culturas de las personas. También es
cierto que el solo hecho de saber que las decisiones se
transparentan a través de los sistemas produce mejoras
de la gestión. Este es un resultado muy visible de la implantación de los sistemas de compras, por ejemplo.
Schick (2003) plantea que:
Uno de los errores más comunes en el planteamiento de estas reformas es que las organizaciones cambian
simplemente disponiendo de información. Este optimismo
raramente se justifica, porque las organizaciones tienen
una enorme capacidad para asimilar los datos sin cambiar su funcionamiento. Una voluntad política y gerencial
continuada es esencial para que la organización se reoriente en respuesta a la información. De hecho, un genuino
cambio institucional puede ser una precondición necesaria
para el uso de la información sobre resultados.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
43
En general, los países han tropezado con diversos
cuellos de botella a la hora de incorporar el marco
institucional al que obedece la nueva gestión pública. Estos obstáculos se conectan directamente con
las implicaciones de la gestión pública en los viejos
marcos de responsabilidad política y administrativa
todavía vigentes (Echebarría, 2003).
A veces los países necesitan satisfacer algunas
precondiciones para poder implantar un sistema gerencial. En particular, necesitan desarrollar y formalizar la
economía de mercado, establecer controles externos
confiables (incluido el control financiero), adiestrar el
servicio civil y establecer presupuestos que sean reales
(Schick, 2005).
Particularmente, es necesario desarrollar sistemas
de incentivos que promuevan el cambio de los comportamientos en forma rápida, y para ello se debe pensar
en incorporar premios al buen comportamiento que
consistan en algo más que una mención honorífica.
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Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
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I. Articulación entre el plan y el presupuesto
45
Listado de entrevistas realizadas
México (22 al 24 de febrero)
Guatemala (26 al 28 de febrero)
• Max Diener
• Eric Coyoy Echeverría
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Asesor del Despacho Ministerial
Subsecretaría de Egresos
• Ingeniero Edgardo Resquin
Director General Jurídico de Egresos
Consultor responsable de implantar el SIAF
• Alejandro Ballesteros Villalobos
• María Castro
Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
Directora de Políticas Públicas de la
Subsecretaría de Egresos
SEGEPLAN
Director Secretaría Técnica
• Edgardo Arturo Pesquera Ochoa
• Luis Alberto Ibarra
Experto Principal en Presupuesto (SIAF-SAG)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
• Ruben Lemus de León
Subsecretaría de Egresos
Director de Dirección Técnica del
Jefe de la Unidad de Inversiones
Presupuesto
• Jorge Castañón Lara
• Edwin Osvaldo Martínez Cameros
Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
Subdirector de Dirección Técnica del
Subsecretaría de Egresos
Presupuesto
Unidad de inversiones
Uruguay
Brasil (12 de marzo)
• Daniel Mesa
• Martus Tavares
Subdirector Oficina de Planeamiento y
Ex Secretario de Planeamiento Estado
Presupuesto - Ministerio de Economía y
de São Paulo
Finanzas
Ex Ministro de Planeamiento Gobierno
Nacional
Colombia (27 al 28 de febrero)
• Fernando Jiménez
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
• Diego Luis Jaramillo
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
• Cecilia Correa
Asesora del Alto Consejero Presidencial
• Carlos Ciro
Técnico de la Alta Consejería Presidencial
• Lina Zuluaga
Asesora
• Ana María Fernández
Departamento Nacional de Planeación
• Carolina Soto
Directora de Presupuesto Central Departamento Nacional de Planeación
Los marcos de mediano plazo
y el proceso presupuestario en América Latina1
47
Gabriel Filc*
Carlos Scartascini**
Cuando el plan muestra un futuro lleno de riqueza
donde abundarán los servicios públicos, pero en el presupuesto anual no es capaz de hacer las inversiones iniciales
que permitirían alcanzar dicho futuro —no asigna incrementos de gasto a los programas sociales— entonces el
gobierno está probablemente utilizando el plan para escaparse de una situación desesperada.
Schick, 1998, 38 (Traducción de los autores).
Introducción
El proceso presupuestario de un país es la arena donde
se define cuánto se gasta y en qué. En un contexto democrático, las decisiones no son tomadas por un planificador
social, sino que son el resultado de las negociaciones de
un conjunto de actores, cada uno con sus preferencias
e incentivos. Así, el presidente y sus ministros, los legisladores, la sociedad civil y los organismos de control
interactúan en las distintas etapas del proceso a fin de
establecer sus prioridades, intentar influenciar la forma y
los montos en los que se aplican los recursos y controlar
que las promesas sean cumplidas. Por supuesto, el rol de
cada de uno de estos actores varía de país en país, tanto
de acuerdo con las instituciones que rigen el funcionamiento del proceso en sus distintas etapas como con la
capacidad de cada uno de los actores para hacer uso
de sus prerrogativas en el proceso (Filc y Scartascini,
2006, 2007).
Pese a que generalmente se ha tomado como un
proceso fundamentalmente tecnocrático, raramente
este es el caso. Las decisiones de política pública tienen
un componente presupuestario (afectan las decisiones
de gasto, de ingresos, de financiamiento, entre otras),
por lo que tienen que ser discutidas en el ámbito de
este proceso. Asimismo, el proceso presupuestario está en el corazón de otro más general de formulación de
políticas. A través del proceso presupuestario no sólo
se financian las políticas públicas, sino que también se
puede compensar a los perjudicados por ciertas reformas y se pueden cimentar coaliciones para concretar la
agenda de gobierno (Filc, Scartascini y Stein, 2005;
Scartascini y Stein, 2008).
Por lo tanto, los presupuestos son una herramienta clave para la implementación de políticas públicas.
Sin embargo, los presupuestos tradicionales con su
horizonte anual adolecen de ciertas limitaciones que
reducen su potencial a la hora de asegurar una correcta ejecución de la política gubernamental. Primero,
las políticas públicas tienen implicancias que trascienden el año presupuestario. Segundo, los procesos
administrativos, como las licitaciones, pueden extenderse más allá del año calendario. Tercero, la inversión
en infraestructura puede tardar muchos años hasta
traducirse en obras terminadas. Finalmente, las inversiones de capital pueden tener asociados gastos de
funcionamiento a futuro. No considerar estos aspectos
tiene consecuencias tanto para las finanzas públicas
como para el éxito de las políticas.
Todos estos factores determinan que el presupuesto anual no se integre satisfactoriamente con la
planificación de las políticas públicas debido a los
distintos horizontes temporales. Esta dificultad implica que las restricciones presupuestarias no son
necesariamente tenidas en cuenta a la hora del diseño de los programas.
* Coordinador del Programa de Política Fiscal, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
** Economista Principal, Departamento de Investigación y Economista Jefe, Banco Interamericano de Desarrollo.
1. Los autores agradecen a las autoridades y funcionarios de los gobiernos que proveyeron la información y los datos incluidos en este documento. Las opiniones
y los puntos de vista expresados en este documento son de los autores y no reflejan necesariamente los del Banco Interamericano de Desarrollo.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
48
En contextos como el latinoamericano, las debilidades de los procesos presupuestarios anuales, reflejadas
en problemas de sostenibilidad y de eficiencia de las
políticas públicas, han sido una constante. Frente a
esto, los marcos de mediano plazo (MMP) pueden proveer una solución válida a las carencias del presupuesto
sobre base anual.
En este documento se explora esta hipótesis. Dado
que la experiencia en la región con la implementación
de los MMP es muy reciente, todavía no es posible
efectuar una evaluación de su impacto. Por lo tanto, la
metodología que se sigue es la siguiente. Por un lado,
se establecen las bondades normativas de la utilización
de los marcos fiscales de mediano plazo (MFMP). Por
el otro, se analiza la implementación de estos marcos en
los países de la región y se compara con la evidencia de
otros países que han implementado estos marcos (particularmente, países de África y de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE).
Adicionalmente, se presentan en detalle tres estudios
de caso (Argentina, Colombia y Perú). Mientras que no
es posible establecer un diagnóstico unívoco, este documento espera sentar las bases que permitan avanzar
en la consolidación de los MMP hacia el futuro.
Los marcos de mediano plazo
Los marcos de mediano plazo son herramientas institucionales orientadas a extender el horizonte de
elaboración de la política fiscal más allá del calendario
presupuestario anual. La piedra basal de los MMP es la
elaboración de proyecciones acerca del escenario macroeconómico. Por medio de la formulación de metas
e instrumentos, los marcos de mediano plazo buscan
aumentar la transparencia de la política fiscal e incrementar la previsibilidad de los flujos financieros de
forma tal que las autoridades fiscales cuenten con una
mejor herramienta de planificación del financiamiento
de las políticas públicas. El conocimiento acerca del
flujo de recursos disponibles permite, a su vez, establecer un nivel de gasto compatible con el nivel de
endeudamiento.
Si bien, los MMP pueden ser aplicados con distinto
grado de profundidad, todos ellos constituyen sistemas
de proyección y programación de los gastos e ingresos.
Aun cuando su aplicación en los países en desarrollo
es relativamente reciente, tiene antecedentes en el uso
de los Programas Públicos de Inversión, que se desarrollaron principalmente para gestionar la inversión en
infraestructura financiada por los organismos internacionales e, incluso, en los planes de desarrollo que los
antecedieron. El nivel de profundidad con que se impulsa
el MMP y el tipo de proyecciones que se incluyen establecen la clase de marco que se utiliza (Oxford Policy
Management, 2000).
El marco con menor número de proyecciones es el
marco fiscal de mediano plazo (MFMP). Este usualmente
se limita a establecer objetivos de política fiscal y presentar un conjunto de proyecciones y metas integrales que
cubren los aspectos macroeconómicos y fiscales. Generalmente, la variable central de análisis es la evolución
de la deuda pública respecto al producto interno bruto
(PIB). A su vez, suelen aparecer otras variables relacionadas con su construcción, como la evolución de gastos e
ingresos públicos, la inflación, la deuda y el PIB.
En segundo lugar, se encuentra el marco presupuestario de mediano plazo (MPMP o MGMP básico).
Este incluye las proyecciones anteriores y agrega estimaciones de gasto de mediano plazo para diversas
unidades administrativas. El objetivo es otorgar una
previsibilidad a las distintas unidades que sea consistente con la disciplina fiscal. Las proyecciones que
caracterizan a este enfoque son las de clasificación
de gastos por finalidad-función, sector o ministerio.
Por último, el marco de gasto de mediano plazo (o
MGMP ampliado) profundiza este enfoque, agregando al marco anterior elementos de presupuesto por
programa y resultados. De esta forma se intenta incrementar la eficiencia del gasto público. Los MGMP
pueden adoptar distintos grados de detalle en sus proyecciones de gasto, hasta llegar a aquellos que replican
todas las clasificaciones del presupuesto anual.
El Cuadro 5 permite comprender qué información
incluye cada uno de estas modalidades.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
49
Cuadro 5. MMP fiscal, presupuestario y de gasto
Proyecciones PIB
Proyecciones de inflación
MFMP
MPMP
MGMP
Proyecciones de gasto agregado
Proyecciones de ingresos agregados
Proyecciones de gasto por unidad administrativa
Proyecciones de gasto por función
Proyecciones de ingresos desagregados
Proyecciones de gasto por programa
Proyecciones de resultado
Los MMP pueden tener un impacto en los resultados
fiscales por su efecto en las instituciones presupuestarias, las cuales son el conjunto de normas, prácticas y
procedimientos con los que los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados. Por lo tanto, las
instituciones presupuestarias influyen en las reglas de
juego con que interactúan los agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario,
o distribuyendo el poder, las responsabilidades y la información entre los diferentes actores, afectando así los
resultados fiscales.
La literatura ha demostrado que dentro de las instituciones presupuestarias que son relevantes para
afectar los resultados fiscales se encuentran las reglas
numéricas, el grado de jerarquía de las decisiones —que
mide si algún organismo tiene mayor poder en las negociaciones o si estas son más colegiadas—, y el grado
de transparencia (Von Hagen, 1992; Alesina et al, 1998;
Filc y Scartascini, 2006). Los MMP operan sobre estas dimensiones. Primero, afectan (pueden fortalecer
o debilitar) el cumplimiento de las reglas numéricas.
Segundo, el mecanismo de decisión por el cual se
determinan las metas puede actuar sobre el grado de jerarquía de la toma de decisiones (tanto hacia el interior
del Poder Ejecutivo nacional, como entre los distintos
poderes o niveles de gobierno). Por último, afectan
el grado de transparencia del proceso presupuestario.
Cuánto afectan y en qué manera a cada una de estas
dimensiones depende de su tipología.
Tipologías de los MMP
Los MMP pueden adquirir diversas tipologías de acuerdo con un grupo de características: grado de cobertura,
flexibilidad, recurrencia o periodicidad, detalle (Comisión Europea, 2007).
i) Grado de cobertura. Estos instrumentos pueden
cubrir todo o parte del gobierno general o central.
En principio, cuanto más amplia sea su cobertura, mejores serán sus resultados (FMI, 2001). Una
menor cobertura puede ir en detrimento tanto
de la capacidad de planificación como de la búsqueda de una mayor sostenibilidad. Sus efectos
sobre el grado de jerarquía de las decisiones son
relativamente directos en la dimensión vertical:
una menor cobertura implicará una reducida capacidad de influencia del gobierno nacional sobre los
gobiernos subnacionales.
ii) Flexibilidad. Los MMP flexibles permiten revisiones
de los objetivos año a año; en los fijos, por el contrario, los objetivos presupuestarios más relevantes
se determinan una sola vez y están articulados en
torno a un sendero de gasto total que no puede ser
cambiado salvo shocks relevantes (por ejemplo,
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
50
una recesión importante o un cambio de gobierno).
Por construcción, los últimos ligan mucho el presupuesto anual con el plurianual; en este caso, el nivel
de jerarquía de las decisiones aumenta a medida
que el marco se acerca al modelo fijo.
iii) Recurrencia o periodicidad. Los marcos periódicos
cubren un periodo finito de tiempo y no se revisan,
salvo emergencias, hasta que ese lapso se cumple.
Generalmente, están vinculados al periodo del gobierno y acentúan la faceta de planificación por sobre
la búsqueda de sostenibilidad (en forma similar a
los antiguos planes de desarrollo). Por el contrario,
los marcos recurrentes se revisan anualmente; en
cada revisión se añaden las estimaciones para un
nuevo año.
iv) Nivel de detalle de las proyecciones de gastos e ingresos de mediano plazo. El grado de detalle de las
estimaciones —si estas se hacen por programa, por
función, etcétera— es lo que permite clasificar a los
marcos de mediano plazo en sus tres modalidades:
fiscal, presupuestario y de gasto.
Objetivos de los MMP
Los tres grandes objetivos que persiguen los marcos
de mediano plazo son la disciplina y estabilidad macrofiscal, la asignación estratégica de recursos (eficiencia
de asignación) y la eficiencia técnica (disminuir el derroche de recursos). La estabilidad macrofiscal se puede
clasificar como un objetivo de nivel macro, mientras
que los otros dos, como objetivos de nivel micro
(PNUD, 2007).
Los MFMP pueden tener su mayor impacto en la
estabilidad macrofiscal, otorgándole mayor credibilidad
a las decisiones presupuestarias y transparentando el
comportamiento futuro de las cuentas públicas para todos los agentes económicos. En ausencia de un MMP
no es posible tomar en consideración las consecuencias
de largo plazo de decisiones políticas y de gasto actuales. En forma secundaria, pueden afectar la eficiencia
técnica y de asignación al otorgar mayor previsibilidad
a los ciclos presupuestarios anuales.
Los MPMP y MGMP, al tener mayor profundidad en
sus estimaciones, sí están orientados a mejorar tanto
la eficiencia técnica como la asignación estratégica del
gasto. Mediante una vinculación más adecuada entre
políticas y gastos, estos marcos facilitan una mejor
asignación de recursos inter e intrasectoriales, otorgan
mayor previsibilidad presupuestaria para los ministerios de gasto, e incentivan la planificación estratégica
dentro de las instituciones.
La eficiencia técnica se mejora especialmente con la
implementación de los MGMP, ya que facilitan el seguimiento y cumplimiento de los programas y proyectos
de maduración plurianual. A su vez, favorecen una mayor racionalidad en las decisiones presupuestarias dado
que los cambios que se proponen deben ser explicados
en relación con las estimaciones actuales conocidas y
con los compromisos contraídos.
Etapas en la elaboración de los MMP
Para que los marcos de mediano plazo logren generar el
apoyo y cumplimiento en quienes diseñan las políticas,
su elaboración debe incluir espacios de interacción entre
la unidad rectora del marco de gasto y las unidades ejecutoras para lograr la coordinación entre planificación y
presupuestación. Así, su diseño tiene que estar basado en etapas que combinen la determinación de los
techos de “arriba hacia abajo” y el establecimiento de
prioridades de “abajo hacia arriba”. De acuerdo con Le
Houerou y Talercio (2002), las etapas pueden ser caracterizadas del siguiente modo:
i) Etapa 1. Desarrollo de un marco macroeconómico/
fiscal: se diseña a partir de un modelo que realiza proyecciones de ingresos y gastos en el mediano plazo.
ii) Etapa 2. Desarrollo de programas sectoriales: se
alcanzan acuerdos acerca de objetivos del sector,
productos y actividades. Se revisan los programas
existentes y se desarrollan nuevos. Se estima el
costo de los programas.
iii) Etapa 3. Desarrollo de los marcos de gasto sectoriales: evaluación de alternativas (trade-offs) inter e
intrasectoriales. Construcción de consenso respecto
de la asignación estratégica de recursos.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
51
iv) Etapa 4. Definición de la asignación de recursos en
forma sectorial: determinación de techos presupuestarios sectoriales de mediano plazo (aprobados por
el gabinete).
v) Etapa 5. Preparación de los presupuestos sectoriales:
programas sectoriales de mediano plazo basados en
los techos presupuestarios.
vi) Etapa 6. Aprobación política final: presentación de
las estimaciones presupuestarias al gabinete y al
parlamento para su aprobación.
Características deseables de los MMP
Aun cuando los objetivos y las etapas que deben incluir
son evidentes, el conjunto de características deseables
que tienen que cumplir los marcos cambia de país en
país, dadas las capacidades, las necesidades presupuestarias y el contexto político en el que se aplican. Pese a
ello, existen un conjunto mínimo de características que
han pasado por el filtro de la experiencia.
Primero, los marcos deberían cubrir la totalidad
del gobierno general para tomar en cuenta el impacto presupuestario de mediano plazo de las decisiones
políticas. Toda vez que los gobiernos subnacionales o
las empresas públicas explican una porción considerable del gasto o de los ingresos, la capacidad de prever
el impacto macroeconómico de las acciones del sector
público en el mediano plazo se ven disminuidas si ellos
no son incluidos.
En segundo lugar, preferentemente, deben coordinar las acciones del gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales. El potencial de los marcos de mediano
plazo como herramienta de planificación se reduce si
no incluyen a los distintos niveles de gobierno que
operan sobre un determinado sector de las políticas
públicas. En tercera instancia, las metas fiscales de
mediano plazo deben estar dotadas de un nivel elevado de compromiso político para lograr credibilidad.
Sin el apoyo de los tomadores de decisión para cumplir
con lo establecido en los marcos, estos no permitirán incrementar la previsibilidad ni solucionar ciertos
problemas propios de la acción colectiva. Por ejemplo,
mientras que en los países de la OCDE el rol del Poder
Legislativo es clave dada sus responsabilidades en la
aprobación de los MFMP, en los países de América
Latina no cumple un papel de tanta preponderancia. A
su vez, un determinante clave de la credibilidad de las
metas estriba en la transparencia que exhiban las proyecciones (Oxford Policy Management, 2000).
En cuarto lugar, las proyecciones deben ser cautas
ya que una sobreestimación del PIB y de los recursos
disponibles para el financiamiento de los gastos del gobierno pueden crear una presión ex ante a la suba de
los planes de gasto multianuales. Este riesgo se puede potenciar por el hecho de que los ministros de gasto
pueden llegar a considerar las proyecciones como un
derecho adquirido, por lo que negociar la baja se dificulta posteriormente. Una alternativa posible para evitar
sobreestimaciones de ingresos consiste en la implementación de “factores de prudencia”, ya sea mediante
un ajuste automático hacia abajo de los supuestos
macro, o incorporando reservas contingentes que sólo pueden ser activadas en caso de shocks sorpresivos
negativos (Comisión Europea, 2007). La utilización de
factores de prudencia está siendo aplicada en países
como Canadá y Holanda. En el caso de Canadá, las proyecciones se basan en un ejercicio con el sector privado,
que consiste en restar un monto destinado a un fondo
de contingencia y un monto estipulado por un factor de
prudencia económica a las proyecciones promedio del
sector privado. El proceso presupuestario anual debe
estar fuertemente ligado a los marcos de mediano plazo de forma tal que las metas multianuales fijadas en
estos se constituyan en la base a partir de la cual se
prepara el presupuesto.
A su vez, si bien las proyecciones de gasto no deben ser consideradas como derechos adquiridos por los
distintos organismos (Holmes y Evans, 2003), el MMP
tiene que tener un vínculo claro con el proceso anual:
aun cuando no debe elaborarse el presupuesto anual
en forma automática a partir del plurianual, sí se debe
tener en cuenta a este último en su formulación. Las
proyecciones de los marcos tienen el objetivo de establecer una frontera de posibilidades dadas las políticas
existentes y potenciales y el contexto macroeconómico
estimado. En las condiciones adecuadas, se pueden
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
52
convertir en la línea de base para un nuevo periodo de
programación (Allen y Tommasi, 2001). A diferencia
de lo observado en el caso del presupuesto quinquenal de Uruguay, la anualidad del sistema presupuestario
es preservada. Al no establecer obligaciones legales para
los años posteriores al vigente, las proyecciones cuentan con la flexibilidad suficiente como para adecuarse
en respuesta a un proceso de validación y reorientación
de políticas en un entorno económico cambiante (Moreno, 2005).
Finalmente, debe existir una relación de retroalimentación virtuosa entre los MMP y el proceso político
de construcción del presupuesto. Por un lado, para su
correcto funcionamiento es clave que los ministerios de
Finanzas lo consideren como una herramienta fundamental y fomenten su uso y manejo en los ministerios
de gasto, particularmente sus cabezas políticas. Esto
exige a su vez que los ministros de gasto vean alguna
utilidad en su uso. Las reformas presupuestarias son
sostenibles solamente si logran mostrar rápidamente
beneficios a los actores clave del proceso. En este caso,
uno de los más evidentes para los ministros de gasto
es el incremento en la previsibilidad del flujo de fondos
(Oxford Policy Management, 2000).
Al identificar las características deseables de los marcos, es importante contrastarlos con otros instrumentos
similares, como los planes de desarrollo. Estos planes,
utilizados por muchos países en desarrollo durante las
décadas de 1960 y 1970, consistían en planes de cuatro a seis años orientados a definir e implementar los
objetivos económicos y sociales de mediano plazo. Sin
embargo, el horizonte fijo y su elaboración en cada periodo de gobierno eran muchas veces poco realistas
y poco flexibles para incorporar cambios en el marco
económico. La perspectiva asumida era, por ende, estática, válida para un periodo específico, y definida,
generalmente, por fuera del proceso presupuestario,
sin mayor compromiso en términos de disciplina fiscal
(Schiavo-Campo et al., 1999). En cambio, los MMP
deben ser un proceso continuo, abarcativo y disciplinado que promueva la revisión de la priorización del
gasto en medio de una dinámica de evaluación, ajuste
y actualización permanente.
Los MMP y el proceso presupuestario
Como se mencionó en la introducción, el proceso presupuestario cumple un papel fundamental en la elaboración
de las políticas públicas. Por un lado, es la arena en
donde se dirime cuánto y a qué se asignan los recursos
públicos. Por el otro, debido a que la mayoría de las políticas públicas tienen un componente presupuestario,
se constituye en un espacio de negociación donde se
concertan las políticas. Por lo tanto, los MMP afectan la
forma en que interactúan los distintos actores en el proceso presupuestario anual. Dado que afecta las reglas
de este último, puede influir tanto sobre el balance de
poder como sobre la naturaleza de los intercambios
factibles.
Debe lograrse un proceso integral en el cual la base
financiera esté comandada por el ministerio de Hacienda y la de planificación, por los ministerios de gasto.
Estos procesos tienen que ser permeables a recibir
insumos de información y de lineamientos pero en el
espacio de una arena institucionalizada en la cual se
pueden alcanzar consensos. Es fundamental entonces,
que el marco de mediano plazo no se transforme en una
herramienta para coartar la discusión política acerca de
la distribución de recursos (es más probable que esto
ocurra en el caso de los MFMP). Lo que tiene que lograr es establecer los canales adecuados para alcanzar
mejores resultados. En este sentido, también resulta interesante la posibilidad de utilizar el espacio del MGMP
o del MPMP para abrir el proceso de toma de decisiones
de políticas públicas a los grupos de interés de la comunidad. Experiencias de este tipo, por ejemplo, tuvieron
lugar en Uganda y Tanzania.
Otro factor de la institucionalidad política que puede
afectar el funcionamiento de los MMP es la división
de responsabilidades hacia el interior del Poder Ejecutivo. De acuerdo con la experiencia en los países africanos,
es necesario diseñar arreglos institucionales adecuados para lograr una interrelación correcta entre las
agencias de planificación y la presupuestaria.
Los países que han impulsado la descentralización
del gasto presentan un desafío mayor para los MGMP.
Este desafío tiene dos dimensiones. Por un lado, el que
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
53
va de lo político a lo presupuestario, ya que la descentralización potencialmente quita efectividad al MGMP.
Por el otro, la implementación de este instrumento
puede ser utilizada por el gobierno central como un
medio para coartar las potestades de los gobiernos
subnacionales.
Por último, los marcos de mediano plazo pueden
influir sobre el proceso presupuestario toda vez que
ayudan a enfrentar el problema (o tragedia) de los recursos comunes. El problema de los recursos comunes
ocurre cuando bienes públicos, o transferencias, que
tienen beneficiarios particulares son financiados a partir de la recaudación general del gobierno. El hecho de
que quienes se benefician de los gastos paguen sólo
una fracción de su costo lleva a que los gastos tiendan
a ser mayores que los que se decidirían con un mecanismo descentralizado donde cada uno de los grupos
tiene que pagar por la provisión de sus bienes públicos.
Los MMP, al explicitar las consecuencias futuras (por
ejemplo, pago de servicios de la deuda) sobre el flujo
de fondos disponibles para los distintos sectores, contribuyen a cambiar el foco de discusión del tamaño total
del gasto del gobierno a las posibilidades de reasignación en un periodo determinado.
Los MMP y los resultados fiscales
Los marcos de mediano plazo ejercen diversos efectos sobre ciertos rasgos centrales del proceso presupuestario.
i) Sostenibilidad. Los MMP contribuyen a una mejor
consistencia temporal en el manejo de la política fiscal. Esto ocurre por dos motivos. En primer
lugar, la existencia de un MMP desarrollado hace
más difícil a los gobiernos ocultar o subestimar el
efecto multianual de nuevas medidas. Segundo, un
MMP bien definido fuerza a las autoridades fiscales
a comprometerse con un sendero predefinido para
los principales agregados de las finanzas públicas
(Filc y Scartascini, 2005).
ii) Eficiencia. Los marcos pueden mejorar la eficiencia
por dos canales. En primer lugar, la mayor previsibilidad favorece una programación del gasto más
eficiente. En segundo lugar, los MGMP y MFMP
que están orientados a establecer una vinculación
entre la planificación y la presupuestación, permiten evaluar periódicamente la asignación de los
recursos en pos del cumplimiento de metas. La
posibilidad de mejorar la eficiencia mediante este
canal, se incrementa si los marcos se integran con
un sistema de presupuestación por resultados. Sin
embargo, de acuerdo con los estudios de caso para países en desarrollo, las mejoras en el costo de
programas y políticas son más difíciles de alcanzar.
Para lograrlo, se requiere información que necesita
de una participación activa no sólo de los ministerios de gasto sino también de una capacidad técnica
desarrollada.
iii) Representatividad. Sus resultados no son evidentes.
Depende tanto de si es un MFMP o MGMP como
de su diseño particular. Especialmente el papel que
se le dé al Congreso, a los ministerios de gasto y a
los grupos comunitarios (stakeholders) en el proceso plurianual. En el caso de los MFMP, dado que el
objetivo es mejorar los resultados fiscales, generalmente tienden a concentrar poder de decisión en
el ministerio de Finanzas, lo que a priori reduce la
representatividad. En el caso de los MPMP y MGMP,
la existencia de instancias colegiadas en las cuales
se discuten los techos sectoriales tiene la capacidad
de incrementar la representatividad del presupuesto. Esta posibilidad se potencia si la instancia de
planificación es participativa y abierta a los grupos
interesados de la sociedad civil.
La experiencia comparada
La experiencia de los países desarrollados
Las iniciativas tendientes a adoptar mecanismos de
presupuestación plurianual en los países desarrollados
son de larga data. La implementación de procesos de
programación y proyección de gasto de mediano plazo
se inició en los países miembros de la OCDE entre las
décadas de 1960 y 1970. Algunos casos ilustrativos son
los de Alemania, Reino Unido y Australia. En Alemania,
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
54
en 1969, la Ley de Principios Presupuestarios estableció
como obligación del gobierno federal realizar un marco plurianual. En Reino Unido, desde 1980, existe un
marco plurianual denominado Estrategia Financiera de
Mediano Plazo. En Australia, luego de un intento fallido
en la década de 1970, se impulso uno de los MGMP
más exitosos en 1982.
Si bien en un principio estas herramientas estaban
orientadas a identificar alternativas de política y su
financiamiento, esta situación cambió a mediados de
la década de 1980. En un escenario en el que las proyecciones de mediano plazo reflejaban una lista de
necesidades construida a partir de distintos intereses
sectoriales, el cambio en el contexto económico obligó
a repensar el uso del MMP. A partir de este momento
comenzó a ser utilizado para establecer un control al
gasto futuro (Allen et al, 2001).
La adopción de metas fiscales en el marco del
Tratado de Maastricht dio un nuevo impulso a esta
herramienta en los países pertenecientes a la Unión
Europea, ya que se consideró que un MGMP adecuado podía facilitar el respeto a las metas presupuestarias
plurianuales determinadas por el cumplimiento del tratado. En este escenario, no resulta sorprendente que,
como se aprecia en el Cuadro 6, sean pocos los países
de la Unión Europea que no tienen un marco de gasto
de mediano plazo. Los únicos que carecen de este instrumento son Grecia, Chipre, Luxemburgo, Hungría y
Portugal.
Los marcos adoptados por los países pertenecientes
a la Unión Europea presentan muchos puntos en común
en su diseño. Uno de los primeros y más destacable es
el hincapié dado a la transparencia. El siguiente es el
horizonte temporal relativamente común (Cuadro 7).
Salvo Letonia, donde es de cinco años, todos los marcos cubren un periodo de tres o cuatro años. Por último,
salvo en el caso de Holanda, todos los marcos son
recurrentes.
Las diferencias son más notorias en el grado de
cobertura. En 14 países, el marco cubre el total del
gobierno general. En Holanda y Suecia, el MGMP
cubre el gobierno central y la seguridad social. En
Irlanda, cubre el gobierno central y los gobiernos locales, mientras que en los restantes tres sólo cubre el
gobierno central.
La experiencia en los países en desarrollo
Una de las motivaciones centrales para la implementación de MFMP en los países en desarrollo ha sido
encontrar un instrumento que permita mejorar la relación entre planificación y presupuestación pero que no
presente las carencias propias de los planes de desarrollo de mediano plazo (Schack, 2008). Un instrumento
intermedio entre ambos lo constituyeron los planes de
Inversión pública rotativos conocidos como PIP (Public
Investment Programs) que fueron implementados en países con alta dependencia de la cooperación externa. El
Banco Mundial, uno de los principales impulsores de
dicho instrumento, ha sido el actor que apoyó la implementación de los MFMP en África para resolver
los malos resultados presupuestarios que eran consecuencia de la vinculación entre políticas, planificación
y presupuestación (Banco Mundial, 1998).
En ese contexto, la segunda mitad de la década
de 1990 fue testigo del surgimiento de distintas experiencias de MGMP en países en vías de desarrollo. De
acuerdo con un informe del Banco Mundial (2001), a
principios de siglo existían unos 25 países en África,
Asia, América Latina y Europa del Este en distintas etapas de implementación o adopción del MGMP mientras
que otros diez estudiaban su aplicación. La introducción
de los marcos se produjo en un periodo corto de tiempo. De los casos existentes en 2001, el 90% había sido
implementado en los cuatro años precedentes.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
55
Cuadro 6. Características de los MGMP en la Unión Europea, parte 1
¿Cuándo se establecen y revisan los objetivos
presupuestarios de mediano plazo?
Anualmente
Alemania
X
Austria
X
Con cambio
de gobierno
Otro
No tienen
Gobiernos
locales
Seguridad
social
X
X
X
X
X
X
Eslovaquia
X
X
Eslovenia
X
X
España
X
X
Estonia
X
X
Finlandia
Francia
Gobierno
central
X
Chipre
Dinamarca
Todo el gobierno general
X
Bélgica
Bulgaria
Cobertura del marco
X
X
X
X
Grecia
X
Holanda
X
X
Hungría
X
X
Irlanda
X
Italia
X
Letonia
X
Lituania
X
X
X
X
X
X
Luxemburgo
X
Malta
X
X
Polonia
X
X
Portugal
X
Reino Unido
X
X
Rep. Checa
X
X
Rumania
X
Suecia
X
X
14
3
3
6
16
5
1
1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Comisión Europea (2007).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
56
Cuadro 7. Características de los MGMP en la Unión Europea, parte 2
Periodo de tiempo cubierto
por el MGMP
¿Cómo se incorporan las metas plurianuales
en la formación del presupuesto?
Se cumple
completamente
Sirve
de base
Alemania
4
X
Austria
4
X
Bélgica
4
Bulgaria
3
Chipre
X
No tiene
Dinamarca
4
Eslovaquia
3
Eslovenia
3
España
3
X
Estonia
4
X
Finlandia
4
X
Francia
3
X
Grecia
No tiene
X
X
X
Holanda
4
Hungría
No tiene
Irlanda
5
Italia
3
Letonia
5
X
Lituania
2
X
Luxemburgo
3
Polonia
3
Portugal
No tiene
Rep. Checa
Rumania
Suecia
X
X
X
No tiene
Malta
Reino Unido
Otro
X
X
Otro
3
X
X
No tiene
3
X
6
13
1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Comisión Europea (2007).
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
57
Conclusiones de las experiencias
Capacidad y profundidad
La experiencia de los países en desarrollo muestra que,
al menos en una primera instancia, es conveniente el
uso de los MGMP limitados (MPMP). Implementar los
MGMP más amplios requiere un manejo de recursos
técnicos y humanos que muchas veces están fuera del
alcance de los países en desarrollo. Este esfuerzo puede
ser contraproducente, ya que desvía estos recursos
de otros usos más útiles. Para aquellos países con mayores capacidades, el MGMP tiene ventajas potenciales
porque otorga una perspectiva de presupuestación por
resultados.
Cobertura
Estas experiencias permiten poner el foco en otros aspectos de la implementación de los marcos fiscales. En
primer lugar, es importante que el marco fiscal, en cualquiera de sus tres versiones, sea lo más amplio posible.
Es decir, que no deberían quedar afuera gastos de otros
niveles de gobierno, ni fondos extrapresupuestarios o
actividades cuasi-fiscales. En segundo lugar, es conveniente que no haya más de una unidad administrativa
que coordine todos los aspectos del presupuesto. Es
conveniente también que esta oficina publique un documento centrado en el MGMP donde se discutan tanto
las metas fiscales como las prioridades y políticas sectoriales. Para llegar a este documento, es importante el
trabajo de los sectores de gasto en el desarrollo de enfoques estratégicos que incluyan también a los grupos
interesados de la comunidad (Holmes y Evans, 2003).
Resultados
La experiencia en los países europeos y del resto de la
OCDE sugiere que los MGMP mejoran los procesos y
resultados presupuestarios a través de diversos canales. En primer lugar, permiten delimitar los objetivos
de política. En segundo lugar, logran alcanzar mayor
previsibilidad en las asignaciones presupuestarias. Por
último, favorecen una mayor transparencia en el uso
de los recursos.
Ambición
No siempre se alcanzan las metas previstas. En dos tercios de los casos, la mejora del balance del gobierno
fue menos pronunciada que lo proyectado en las metas,
particularmente en aquellos casos donde el crecimiento
fue menor que el estimado. La evidencia sugiere que
los MMP no proveen soluciones mágicas en materia
de sostenibilidad fiscal ya que existe una relación estadísticamente significativa entre el grado de ambición de
los MMP en términos de lo que se pretende reducir, el
PIB y su cumplimiento (Comisión Europea, 2007).
Implantación
Otro aprendizaje de la experiencia en los países desarrollados es que conviene haber alcanzado un cierto grado
de equilibrio fiscal antes de pretender obtener grandes
beneficios de los MMP (FMI, 1999). De otra manera,
los desequilibrios fiscales pueden afectar la previsibilidad de los flujos de financiamiento. Sin embargo, también
puede ocurrir que en aquellos países con problemas de
sostenibilidad, los MGMP puedan ayudar a mejorar el
proceso presupuestario si las proyecciones se hacen con
honestidad y realismo (Holmes y Evans, 2003).
Uso estratégico
El uso estratégico de las proyecciones, mecanismo utilizado generalmente para aumentar la discrecionalidad
del Poder Ejecutivo sobre el presupuesto, es un claro
ejemplo de prácticas que debilitan los efectos positivos
de los MMP ya que le quita credibilidad a las proyecciones (Scartascini y Stein, 2008; Jonung y Larch, 2006).
Asimismo, si el uso discrecional se realiza para disminuir el espacio de otros actores será siempre difícil que
prosperen los intentos por relacionar la planificación
con la presupuestación.
Contexto político
Otra relación que surge del análisis de los casos de
la Unión Europea, es aquella que existe entre los resultados de los MMP y las instituciones políticas. Las
consideraciones teóricas de diversos autores acerca
de que un enfoque de mediano plazo en el proceso
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
58
presupuestario es particularmente conveniente en países
con coaliciones ideológicamente dispersas se comprueba en la práctica. Lo que explica esta relación es que
en estos países, donde cada partido de la coalición debe
satisfacer a su base electoral, el problema de los recursos comunes puede exacerbarse y generar mayor déficit
(Comisión Europea, 2007).
La situación en América Latina
La experiencia en América Latina es más reciente. Diversos países implementaron MFMP a partir del inicio
de esta década, en muchos casos acompañados por leyes de responsabilidad fiscal (Filc y Scartascini, 2007).
En la Región, a diferencia de lo observado en África
el panorama no sólo es heterogéneo respecto al grado de profundidad que tienen los marcos fiscales de
mediano plazo, sino que también en la concepción del
enfoque plurianual adoptado. Es decir, que no sólo se
encuentran casos en los que se ha optado por MFMP
o MGMP, sino que se observan diferencias respecto
de su relación con el presupuesto anual, como el caso de
Uruguay, o con relación a su dinámica de actualización,
como los casos brasileño, venezolano y uruguayo. Es
preciso destacar que el caso uruguayo no sólo es particular en estos aspectos, sino que también es anterior a la
serie de MMP impulsados en los países en desarrollo.
Las diferencias en el grado de profundidad (primera
dimensión de clasificación) se pueden observar en el
Cuadro 8.
A continuación, se exploran las características de los
marcos en mayor detalle, país por país. El orden utilizado es el grado de profundidad de la implementación,
según cuenten con MFMP, MPMP o MGMP.2
En primer lugar, se encuentran aquellos países que
han implementado el MFMP en su forma más básica.
Es decir, que presentan información plurianual acerca
de variables macroeconómicas.
En Chile, a partir de la reforma de la Ley de Administración Financiera se le otorgó al ministerio de Finanzas
el mandato de desarrollar un marco fiscal de mediano
plazo. Actualmente, en el Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público de Finanzas se presenta una
proyección financiera del sector público para un periodo
de cuatro años, que es pública desde 2000. En ella se
incluyen supuestos macroeconómicos3, ingresos clasificados en presupuestarios y extrapresupuestarios, y por
último, los gastos, también clasificados en presupuestarios y extrapresupuestarios. Por último se presenta la
proyección del balance del gobierno central consolidado
que incorpora la previsión del cumplimento de la meta
de alcanzar un superávit fiscal estructural de un 0,5%
del PIB. La cobertura de este marco abarca al gobierno
central consolidado. Su objetivo esta relacionado, fundamentalmente, con anticipar holguras o restricciones
con legislación y compromisos vigentes, para adoptar
medidas preventivas que permitan mantener los niveles
de gasto compatibles con las reglas de política fiscal. El
horizonte anual para el que se elabora es rotativo.
En Perú, el marco macroeconómico multinanual se
enmarca en el esquema establecido en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Con este se busca
incrementar la transparencia, a la vez que enmarcar el
presupuesto dentro de la política económica del gobierno. Se incluyen proyecciones del gasto e ingresos
presupuestarios y no presupuestarios. Al mismo tiempo,
se presentan proyecciones de variables macroeconómicas así como de los resultados fiscales. Tanto el esquema
2. Para la confección de esta sección se utilizaron, entre otras, las siguientes fuentes: encuestas de Open Budget Initiative (2006); Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario de Venezuela; Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (2007);
Resolución N.° 616 del Ministerio de Hacienda de Paraguay; Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal de Ecuador; Informe de Finanzas
Públicas: Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público 2008 de Chile; Schack (2008); Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil; Pares (2007); Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal de Argentina; Ley de Solvencia Fiscal de Argentina; Marcos Macroeconómicos Multianuales de Perú; Marcos de Gasto de Mediano Plazo de
Colombia; Marcos Fiscales de Mediano Plazo de Colombia; Ley de Responsabilidad Fiscal de Colombia; Criterios Generales de Política Económica (2008) de México;
Plano Plurianual de Brasil; marco presupuestario de mediano plazo de Nicaragua; Presupuesto Plurianual de Honduras; Presupuesto Multianual de Guatemala.
3. PIB (tasa de variación real y crecimiento PIB tendencial); tasa de variación real de la demanda interna; inflación; tipo de cambio; precio del cobre; precio del
molibdeno.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
59
limitado como su relación con la Ley de Responsabilidad Fiscal establecen un escenario en el cual el marco
se orienta a facilitar el cumplimiento de la regla fiscal.
El caso de Ecuador es particular y difícil de clasificar.
Las instituciones presentan un Plan Plurianual Institucional (PPI) en el que debe aparecer el presupuesto
plurianual para distintas actividades. Sin embargo, al
igual que ocurre en el caso peruano, no forman parte
de un sistema abarcativo y consolidado de presupuestación de mediano plazo. Estos planes incluyen la
descripción de la visión y misión de la institución así
como sus funciones y operaciones principales. Estos
planes plurianuales institucionales se deben enmarcar
en el plan plurianual del gobierno nacional.
Este plan plurianual de características estáticas
—no se recalcula con el mismo horizonte temporal
Cuadro 8. Grado de profundidad de los MMP en América Latina
MGMP
MPMP
MFMP
Países
Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones
del PIB5
de la
del gasto
de ingresos del gasto por del gasto por de ingresos del gasto por de resultados
inflación
agregado
agregados
unidad admi- función
desagregados programa
nistrativa
Argentina1
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Brasil
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Colombia
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Bolivia
Costa Rica
Chile2
x
Ecuador
x
El Salvador
Guatemala
x
x
x
x
x
Nicaragua
x
x
x
x
x
México
x
x
x
x
Honduras
x
x
x
x
x
x
Paraguay
x
x
x
x
x
x
Perú
x
x
x
x
Uruguay
x
x
x
x
x
x
Venezuela
x
x
x
x
3
x
x
x
x
x
x
x
x
Panamá
4
Rep. Dominicana
x
Fuente: Elaboración propia.
1. Las proyecciones de gasto por programa y resultado son experiencias piloto.
2. Tiene proyección de gasto por carácter económico.
3. Respecto a la proyección de programas a partir de una perspectiva estática y sólo para aquellos sectores relacionados a la producción.
4. Perú cuenta con marcos sectoriales multianuales algunos de los cuales realizan proyecciones financieras del gasto para cuatro años pero no
como parte de un marco de gasto de mediano plazo abarcativo.
5. Si existen fuera de un marco presupuestario plurianual no son tenidas en cuenta.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
60
cada año, ya que es coincidente con el inicio del mandato presidencial—, establece los objetivos y las metas
estratégicas de mediano plazo. Este documento, que es
presentado ante el Congreso, no hace explícita una
dimensión financiera que establezca las necesidades de
gasto a mediano plazo aun cuando tiene el propósito
de orientar las decisiones de gasto e inversión pública (Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal N.° 2002-72). Cabe destacar que el
monitoreo del plan plurianual del gobierno y del presupuesto son realizados por entidades distintas.
En México, el marco plurianual se presenta en la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto
como la evolución económica y de las finanzas públicas
en el mediano plazo y tiene una periodización de seis
años. Se incluyen proyecciones de variables macroeconómicas 4, ingresos presupuestarios clasificados en
petroleros y no petroleros, gasto clasificado en sueldos
y salarios, pensiones, subsidios y transferencias, gasto
de capital y, por último, las proyecciones del balance
económico y de la deuda neta. Cabe destacar que a diferencia de otros casos el gasto no se presenta en valores
corrientes sino como proporción del PIB.
Las previsiones de crecimiento de la economía y del
PIB, así como los requerimientos financieros del sector
público son desarrolladas en los Criterios Generales de
Política Económica (también como porcentaje del PIB).
Sólo algunos rubros de gasto y los gastos de inversión
incorporaron previsiones multianuales ya que así lo estableció la ley después de la aprobación de la Reforma
Hacendaria.
El MMP en Venezuela, de acuerdo con su marco
normativo, combina características relacionadas con la
estabilidad fiscal y con la planificación. El marco plurianual del presupuesto (MPP) tiene un horizonte fijo
de tres años que no coincide con el periodo presidencial.5 Este documento es elaborado mediante un trabajo
conjunto del ministerio de Finanzas, el ministerio de
Planificación y Desarrollo y el Banco Central. El MPP
incluye los objetivos de política económica, los supuestos macroeconómicos de mediano plazo6, los límites de
gasto y endeudamiento para los presupuestos anuales
del periodo, los objetivos de la política fiscal de largo plazo y los lineamientos generales para la formulación del
presupuesto. De acuerdo con el marco normativo (Constitución y Ley Orgánica de Administración Financiera del
Presupuesto), las reglas macrofiscales están directamente relacionadas con el marco fiscal de mediano plazo,
en tanto que se definen en relación con el periodo de
vigencia del marco plurianual del presupuesto.7
En segundo lugar están aquellos que impulsaron
marcos presupuestarios de mediano plazo, MPMP. Esta
versión limitada del marco de gasto de mediano plazo,
MGMP, presenta también proyecciones de gasto por
función o carácter económico.
En Guatemala, se ha incluido un presupuesto plurianual en los documentos presupuestarios presentados
al Congreso desde 2003. En 2006, se incorporó una
visión estratégica que toma en cuenta las metas de mediano plazo trazados por los ministerios en sus planes
multianuales. El presupuesto multianual (PM) se incluye
en cumplimiento con la Ley Orgánica del Presupuesto.
El PM contiene estimaciones de los agregados fiscales
de ingresos y gastos de los tres años siguientes. En el
documento elaborado por el ministerio de Finanzas de
Guatemala, se dan a conocer proyecciones del gasto
institucional y sectorial (que difiere de la clasificación
funcional clásica): PIB, inflación, exportaciones e importaciones, así como ingresos clasificados por tipo
de tributo.
4. Variación real del PIB, inflación, tasa de interés, cuenta corriente, oferta agregada (PIB e importaciones), demanda agregada (consumo, formación bruta de capital
y exportaciones).
5. El Poder Ejecutivo nacional, por órgano del ministro de Finanzas, presentará a la Asamblea Nacional el proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto,
antes del 15 de julio del primero y del cuarto año del periodo constitucional de la Presidencia de la República, y este será sancionado antes del 15 de agosto del
mismo año de su presentación.
6. Las proyecciones incluidas son: exportaciones de la petrolera PDVSA, el precio del petróleo de exportación, variación PIB, inflación, ingreso fiscal por impuestos,
gasto primario, gasto corriente, gasto de capital y evolución de la deuda.
7. El marco plurianual del último periodo (2008-2010) presentado ante la Asamblea Nacional no está disponible en Internet, lo que podría atentar contra su objetivo
de transparencia de no ser solventado.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
61
De acuerdo con el marco normativo vigente, el proceso de elaboración se divide en dos etapas. Durante
la primera, se determina el marco macroeconómico de
mediano plazo que sirve de base para la estimación
de ingresos y techos de gasto para el periodo. En la segunda etapa, las entidades administrativas conocen su
límite de gasto asignado y formulan sus respectivos
anteproyectos de presupuesto multianual.
Colombia también posee desde 2006 un MPMP
con horizonte rotativo de cuatro años. En el denominado
marco de gasto de mediano plazo presentado con el Proyecto de Ley de Presupuesto, se publican proyecciones
de los balances fiscales, techos de gasto por unidad administrativa y una especificación de las diferencias con
el marco de gasto de mediano plazo anterior.
Por último, aparecen los países que han optado por
el esquema más amplio de MGMP en el cual también se
incluyen las proyecciones de gasto por programa.
En Nicaragua, a partir de 2006 se elabora un marco
presupuestario de mediano plazo que cubre diversos
agregados macroeconómicos y las operaciones consolidadas del sector público y de las principales entidades
del gobierno en un horizonte rotativo de tres años. A
partir de lo estipulado en la Ley de Administración
Financiera y Régimen Presupuestario, la formulación,
aprobación y ejecución de los presupuestos debe relacionarse con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el
marco presupuestario de mediano plazo y el Programa
de Inversiones Públicas, entre otros. En el MPMP se
incluyen agregados macroeconómicos y operaciones
consolidadas del sector público y de las principales entidades del gobierno.
El marco de gasto de mediano plazo de Brasil es
probablemente el más desarrollado y en él la planificación juega un papel preponderante. El presupuesto del
gobierno federal, que tiene vigencia anual, está vinculado formalmente con el sistema de planificación que
se concreta en un plan de cuatro años, conocido como
Plano Brasil, el cual se aprueba por ley al inicio de cada periodo presidencial. El instrumento que cumple el
papel de puente entre el plan y el presupuesto anual
se denomina Directrices Presupuestarias y consiste en
una ley que se aprueba para cada nuevo ejercicio fiscal.
En el ámbito presupuestario brasileño existen, por
lo tanto, tres horizontes de planificación. El primero es
una etapa indicativa de largo plazo (ocho años). Luego, le sigue una etapa de programación que se expresa
en la elaboración del presupuesto plurianual (PPA) de
cuatro años donde se define la asignación de recursos
presupuestarios por programas y actividades de acuerdo con las metas del gobierno. En este marco también
se establecen las proyecciones de ingresos, variables
macroeconómicas y resultado fiscal (se incluyen también estimaciones para gobiernos subnacionales), al
que se agrega la etapa anual.
Algunas características del PPA difieren de los MMP
tradicionales que revelan un intento por relacionar la
planificación con la presupuestación. La clasificación
del financiamiento esta claramente centrada en los
programas y sus metas. El monto global es consistente
con las proyecciones de ingresos y las metas fiscales
del periodo (por ejemplo, en el PPA 2004-2007 la meta era mantener un superávit primario de 4,25% del
PIB cada año). El intento por abordar la planificación
se ve claramente en el hecho de que los programas
están clasificados bajo macroobjetivos y estos categorizados, a su vez, en megaobjetivos dentro de un
marco jerárquico.
Sin embargo, el ambicioso enfoque de integrar planes
y presupuestos bajo la órbita del ministerio de Planificación, aun no ha dado todos los resultados esperados.
Particularmente en lo referido a prudencia fiscal, el resultado de la experiencia brasileña no ha sido todo lo exitoso
que se esperaba (Gómez y Martínez-Vázquez, 2008).
En Paraguay, a partir del Decreto N.° 8.215 de
2006, se le otorgó al ministerio de Hacienda la tarea
de formular el Presupuesto Plurianual Referencial. Este
presupuesto plurianual tiene un horizonte rotativo
de tres años y alcanza al gobierno general. En el documento se incluyen proyecciones de ingresos y gastos
como porcentaje del PIB dentro del esquema de ahorroinversión-financiamiento, variables macroeconómicas
(PIB, inflación y tipo de cambio), gasto por finalidad,
institución y grandes metas sociales.
En Honduras, al igual que en Nicaragua, la influencia de la Estrategia de Reducción de la Pobreza y la
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
62
cooperación internacional asociada a ella, sentaron las
bases para la implementación de un MGMP. Por lo tanto, desde 2003 el proyecto de presupuesto enviado por
el Poder Ejecutivo al Congreso incluye como anexo un
presupuesto multianual con información sobre la evolución de los agregados fiscales en los siguientes tres
años. Si bien incluye no sólo proyecciones macro, sino
también las proyecciones de gasto por programa, a la
fecha, este ejercicio ha consistido básicamente en
una proyección de los datos del año base para el año
fiscal y tres años más, asumiendo ciertos supuestos sobre las tendencias de categorías particulares de gasto
(Acevedo, 2007).
Argentina posee un marco plurianual de tres años
con horizonte rotativo que cubre la administración general, entidades descentralizadas y fondos fiduciarios,
y tiene un carácter informativo y no obligatorio. Cabe
destacar que queda fuera gran parte del gasto social
(particularmente educación y salud) ejecutado por las
provincias. En él se incluyen proyecciones macroeconómicas, ingresos, gasto por finalidad y función, gasto por
unidad administrativa y gastos por programa.
Si bien el presupuesto en Uruguay es en sí mismo
de naturaleza plurianual, es necesario hacer una aclaración. Al ser un presupuesto de cinco años, coincidente
con el mandato presidencial y no tener una contrapartida específicamente anual, difiere de la gran mayoría
de las experiencias de MFMP. En primer lugar, este particular esquema implica que debe ser aprobado por el
Congreso. En segundo término, a diferencia de los otros
casos observados en América Latina, su cumplimiento es obligatorio, y no es de naturaleza informativa. Sin
embargo, puede ser modificado. Transcurrido un año,
se presentan al Congreso, además de la rendición de
cuentas, una serie de modificaciones, las cuales están
sujetas a su aprobación. Dado que no se considera que
el MGMP sea un sistema de presupuestación plurianual
que establezca asignaciones de gasto de fuerza legal a
varios años, el presupuesto plurianual en Uruguay no
sería un MGMP.
El gobierno de Costa Rica presentó para este periodo
por primera vez un MGMP que contiene las proyecciones para un horizonte rotativo de tres años de los
principales rubros presupuestarios de ingresos y gastos. El presupuesto plurianual esta planteado como guía
para la política fiscal de mediano plazo del Estado y es
un marco referencial del presupuesto anual y del plan
de inversiones públicas.
Entre los restantes países algunos como la República
Dominicana o Panamá han desarrollado ya el marco legal que orientará la implementación de marcos fiscales
de mediano plazo.
En el caso de la República Dominicana de acuerdo
con la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público promulgada en 2006, durante 2008 se trabajará en
el presupuesto plurianual del sector público no financiero, el cual será elaborado para un periodo de cuatro
años. Los lineamientos estratégicos del Plan Nacional
Plurianual del Sector Público deberán ser consistentes con el marco financiero elaborado por el Estado de
Hacienda para el mismo periodo. Aun cuando este marco de mediano plazo tendrá sólo carácter informativo,
el decreto aprobado en 2007 que reglamenta la Ley de
Planificación e Inversión Pública estableció como funciones del Consejo de Gobierno conocer, deliberar y
decidir sobre este presupuesto plurianual.
En Panamá está a punto de aprobarse un MFMP. En
abril de 2008, la Comisión de Hacienda, Planificación y
Política Económica ha presentado al Pleno de la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley de Responsabilidad
Social Fiscal. Esta ley tiene características de una ley de
responsabilidad fiscal en la que se incluye un MFMP.
En el proyecto de ley se define la obligatoriedad de presentar un Plan Estratégico de Gobierno al inicio de
cada administración, el cual debe contener la Estrategia
Económica y Social, la Programación Financiera a cinco
años y el Plan de Inversiones Públicas Indicativo. El ámbito de la ley es todas las entidades del sector público.
Dado que esto se realiza a principios de cada administración, el MFMP coincide con el periodo de gobierno
y, por lo tanto, tendría un horizonte fijo. Las modificaciones al Plan Estratégico deberán ser aprobadas por el
Consejo de Gabinete. Los supuestos macroeconómicos
incluirán, por lo menos, las siguientes variables: tasa
de crecimiento del PIB y de la inflación anual, medida
por el Índice de Precios al Consumidor; proyecciones
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
63
de ingresos y gastos del Sector Público no Financiero
(SPNF); monto de las inversiones públicas, y cambios
esperados en el nivel de endeudamiento público. La
particularidad del proyecto de ley panameño es que
el marco fiscal de mediano plazo deberá contener, como mínimo, una comparación de las metas fiscales
programadas con los resultados alcanzados y, en caso
de incumplimiento de las metas previstas, una explicación detallada de la razón o razones del incumplimiento
y la magnitud del ajuste fiscal necesario para reanudar
el cumplimiento de las metas fiscales.
Estudios de caso
Los MMP en Colombia
Descripción
El MGMP en Colombia fue introducido en el momento
de aprobar su Ley de Responsabilidad Fiscal. Después de la crisis fiscal de los años noventa, Colombia
llegó a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a partir del cual se impulsarían diversos
ajustes: de gasto, de pensiones e implementación de
reglas fiscales. Una de las últimas reglas adoptadas
en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal fueron
los marcos fiscal y de gasto de mediano plazo.
El marco fiscal de mediano plazo tiene un horizonte
de 10 años y tiene como objetivo primordial lograr la reducción y sostenibilidad de la deuda publica. Para ello,
fija metas de superávit primario en línea con las metas
de deuda y establece proyecciones de PIB y recaudación
que determinan techos de gasto. La meta que guía al
MFMP es alcanzar en 2018 un nivel de deuda neta de
25% del PIB; para lograrlo, se considera necesario un
superávit del 2,5%, con un crecimiento del 4,5%.
Durante la elaboración de este documento se produce la discusión macro, estimándose los ajustes que
son consistentes con el cumplimiento de la meta, dadas
las proyecciones de inflación, desempleo, crecimiento
(productividad) e inversión. El marco se prepara entre
el ministerio de Hacienda y la Dirección Nacional de
Planeamiento, que representa a los sectores.
El MGMP comenzó a desarrollarse en 2006 y tiene
un horizonte de tres años, es recurrente y fija metas de
gasto para los distintos sectores. Para su elaboración
se toman en cuenta las metas de superávit primario del
MFMP, así como los datos producidos en el interior
de cada entidad. Este documento da el contexto de la
discusión presupuestaria del gasto en funcionamiento
y las transferencias obligatorias (por ejemplo, las estipuladas en la Constitución) y los servicios de la deuda
determinan una porción importante, que es rígida.
Debe tenerse en cuenta que la Ley de Responsabilidad
Fiscal establece una restricción muy fuerte para aumentar el gasto corriente (con la excepción de determinados
sectores, como las Fuerzas Armadas, la Contraloría y la
Auditoria). El resto de la discusión toma lugar sobre el
marco de gasto de inversión.
Sin embargo, no son estos los únicos instrumentos
de planificación de mediano plazo. Existe un Plan de
Gobierno que establece metas sectoriales para el periodo presidencial, es decir, es periódico. Para establecer
estas metas participan los sectores y la Dirección Nacional de Planeamiento, pero Hacienda no participa.
El Plan de Gobierno tiene una sección financiera que
abarca aquello que no es gasto de funcionamiento
(considera el MFMP) y una sección programática. A
su vez, está acompañado por planes sectoriales elaborados por cada ministerio. Estos planes sectoriales
tienen que adecuarse a las condiciones impuestas
por tres procesos distintos: el Plan de Gobierno, el
MGMP y los Planes Sectoriales de largo plazo que tienen un horizonte de 10 años. Estos últimos establecen
metas generales sin incluir una faceta financiera. Una
característica destacable con la que cuentan es que su
elaboración es resultado de un proceso colectivo del
cual participan distintos actores del sector (por ejemplo,
para educación: sindicatos, universidades, ONGs, partidos políticos, etcétera).
La existencia de diversos marcos de mediano plazo paralelos no es la única originalidad que exhibe el
caso colombiano. La institucionalidad colombiana está
articulada en torno a una clasificación presupuestaria
que no coincide con la noción de gasto de capital y corriente. Por un lado, está el ministerio de Hacienda que
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
64
maneja unas tres cuartas partes del presupuesto. En
esta porción se incluyen parte de los gastos corrientes
y operativos como ser adquisición de equipos, mantenimiento y personal, así como el servicio de la deuda.
Por otra parte la Dirección Nacional de Planeamiento
maneja el gasto de inversión que incluye programas de
educación, salud subsidios, gasto militar, capital fijo y
transferencias a entidades subnacionales.
En un primer momento, se envía a los ministerios
una circular de programación presupuestaria de mediano plazo con techos sectoriales aprobados por el
Consejo de Ministros. De acuerdo con esta circular,
los sectores revisan sus programas de mediano plazo. Posteriormente, los sectores realizan un pedido de
financiamiento que si supera el techo debe ser acompañado por un ajuste en las metas (aun cuando no existe
un enlace directo formalmente). En este momento, tiene lugar el primer filtro por el cual se intenta adecuar
los pedidos de los sectores al MGMP. Grupos técnicos
de Hacienda, de la Dirección Nacional de Planeamiento
y de los distintos sectores se reúnen para conciliar los
pedidos de financiamiento.
El segundo filtro consiste en la discusión bilateral
entre los directores de financiamiento y planificación,
por un lado, con los ministros de cada sector, por otro.
En esta etapa, se intenta estructurar las prioridades de
políticas y de programa.
Por último, se discute nuevamente en el Consejo
de Ministros. En este espacio, generalmente los sectores ganan fuerza. Usualmente el Presidente apoya a los
ministros de gasto particularmente en ciertos focos estratégicos que prioriza, como educación. Para ello,
los ministros ponen en juego el cumplimiento de las
metas del plan de desarrollo.
Es preciso destacar que a lo largo de este proceso el
Congreso no tiene capacidad de injerencia. De hecho,
el MGMP y el MFMP les son enviados solamente a título informativo, no tienen capacidad de modificarlos
o vetarlos.
Por último, es necesario hacer un comentario acerca de la percepción sobre la calidad y tiempo de la
información estadística tanto social como física y financiera. La impresión con la que se cuenta es que el
sistema contable del nivel subnacional es poco eficiente al igual que la estadística física. También, de acuerdo
con las fuentes entrevistadas, se presentan carencias
en la información “por debajo de la línea” (por ejemplo, en el cálculo de la deuda pensional). A pesar de
ello, se considera que los sistemas de información han
mejorado.
Proyecciones
Como se puede observar en el Cuadro 9, las proyecciones macroeconómicas, tanto del PIB como de la
inflación, han sido relativamente acertadas. Las proyecciones de gasto por sector han sido incorporadas en
2007, por lo que es demasiado pronto para evaluarlas.
El proceso presupuestario
La implementación de los marcos fiscal y de gasto de
mediano plazo ha generado cambios en el proceso presupuestario. Es preciso tener en cuenta que la vigencia
del MGMP es muy reciente para considerar los efectos
observados como cambios institucionales que ya se
han cristalizado.
En primer lugar, se logró que el proceso de ajuste de
gasto a la restricción presupuestaria sea más consensuado con los sectores. Esto no implica que necesariamente
los techos sean materia de acuerdo. Antes, la presión
de establecer el cumplimiento del límite de gasto recaía
sobre el ministerio de Hacienda lo que llevaba, en algunos casos, a recortes en forma arbitraria. Este cambio
en la dinámica presupuestaria también se expresa en el
hecho de que, previamente, los sectores solían programar sus anteproyectos de presupuesto “inflados” para
prevenir el recorte de Hacienda. Con la perspectiva plurianual esta tendencia se redujo.
La mejora en la previsibilidad de la asignación de
fondos también tuvo efectos positivos. Los recursos
que anteriormente estaban disponibles pero no se llegaban a devengar se han reducido. Esto se debe a que
con el sistema anterior, las entidades preferían asegurarse los fondos aun cuando no tenían planificado en
qué gastarlos. De acuerdo con los entrevistados, sin el
MGMP el presupuesto se tornaba rapiña institucional,
ya que nadie tenía asegurado el financiamiento a futu-
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
65
Cuadro 9. Proyecciones de los MFMP
Marco
macroeconómico
de mediano Plazo
2004
Inflación
Año
proyectado
Proyectada
Proyectado
Efectiva
Efectivo
2004
0,055
0,055
0,04
0,046
2005
0,044
0,0485
0,04
0,057
2006
0,035
0,0448 0,04
0,069 2005
2005
Crecimiento PBI real
0,05
0,0485
0,04
0,057
2006
0,045
0,0448
0,04
0,069
2007
0,04
0,0569
0,04
s.d.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de marcos fiscales de mediano plazo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Colombia.
ro, lo que llevaba a intentar conseguir lo más posible
cada año. Con el MGMP fue posible mirar con un horizonte que supera la anualidad y empezar a priorizar y
programar en el mediano plazo. Sin embargo, existen
factores por fuera de este proceso que pueden alterar
tanto la planificación como la presupuestación. Entre
ellos, se destacan leyes de la República aprobadas por
el Congreso que obligan a hacer inversiones, y sentencias judiciales. Cabe destacar que el Poder Legislativo y
el Judicial están excluidos del MGMP.
A su vez, ciertas características del proceso presupuestario y del de formulación de políticas, impiden que
el MGMP funcione en todo su potencial. Particularmente, la relación del gobierno nacional con los gobiernos
subnacionales ha sido conflictiva. El principal motivo
se centra en la decisión del gobierno central de asumir
funciones propias de los subnacionales, como los acueductos y caminos. Esta competencia entre los distintos
niveles genera incentivos negativos que se ven agravados porque los periodos de gobierno y los planes no
coinciden en el nivel nacional y subnacional.
Otro tema que abre un interrogante es qué ocurrirá
en el momento en que una administración tenga que
determinar el MGMP de otro gobierno. Hasta este momento, eso no ha ocurrido, ya que el gobierno actual
es fruto de una reelección. Si bien a nivel del MFMP
no parece que vaya a generar demasiados problemas,
el MGMP puede plantear otro escenario. En este caso, es posible que el marco que establece el Plan de
Gobierno otorgue una flexibilidad necesaria al proceso presupuestario.
Conclusiones para Colombia
Además de los efectos mencionados sobre el proceso de toma de decisiones presupuestarias, la percepción
de los diversos actores es que los MMP han tenido diversas secuelas positivas. El MFMP ha servido como
referente de disciplina, ha tendido a que la restricción
fiscal sea interiorizada por los distintos actores y a
transparentar la discusión. Esto se observa en el hecho
de que a pesar de que no existe relación formal entre
el Plan de Gobierno y el MFMP, en la elaboración del
primero se consideran las restricciones impuestas por
el segundo.
La problemática de la eficiencia del gasto relacionada con la presupuestación por resultados es un tema
que el MGMP no ha abordado. Esto se debe principalmente a que se ha optado por un esquema limitado al
ámbito funcional. Sin embargo, este proceso ha tenido
efectos sobre la eficiencia del gasto. En primer lugar,
de acuerdo con lo percibido por los sectores, el MGMP
incrementó la previsibilidad y facilitó que fluyan ciertos
procesos que implicaban un horizonte mayor al anual.
Esta percepción es compartida por las cabezas políticas
de los ministerios.
En este sentido, también mejoró la disponibilidad
de la información estadística. El ejercicio de establecer
metas permitió depurar las líneas de base aun cuando
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
66
en el ejercicio de realizar el seguimiento surge el problema de las demoras en la producción de la información.
Por otra parte, existen ciertos aspectos pendientes.
Por ejemplo, el efecto del MGMP en la reducción del
carácter inercial del presupuesto es relativo. Esto se explica en gran parte por la rigidez producto de la existencia
de recursos con asignación específica (earmarking) y el
gasto en el funcionamiento y la deuda. En lo que hace
al gasto en inversión, de acuerdo con las fuentes consultadas, el MGMP ha ayudado a flexibilizar el gasto y, por
lo tanto, a reducir su carácter inercial.
En el caso colombiano, si bien la introducción de
los marcos ha tenido el objetivo principal de conseguir
una determinada evolución de la deuda pública, se
han incorporado elementos tendientes a favorecer la
planificación a partir de la participación en el proceso
de los ministros de gasto. A pesar de ello, se observan
debilidades respecto de la capacidad de planificación.
Una de las principales radica en que en la práctica resulta difícil llegar al nivel municipal, aun cuando este
cumple un papel relevante en la ejecución de las políticas públicas.
Los MMP en Perú
Descripción
Al igual que en Colombia, el MFMP fue instituido en
Perú como parte de una serie de reformas al proceso
presupuestario contenidas en la Ley de Responsabilidad
Fiscal. Este marco, llamado marco macroeconómico de
mediano plazo (MMMP) y adoptado en 2000, tiene un
horizonte rotativo por un periodo de tres años y es elaborado para el gobierno general. Su principal objetivo
es adecuar los gastos y la evolución de la deuda a la
regla fiscal.
El documento es elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (DGAEyS) del
ministerio de Economía y Finanzas. Esta unidad tiene
a su cargo, asimismo, la dirección y coordinación de la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de
la política económica y social de corto, mediano y largo
plazo, así como del Programa Económico. Cabe destacar
que no es la misma oficina la rectora del presupuesto
anual. La dependencia que ejerce la rectoría del Sistema
Nacional de Presupuesto y elabora el anteproyecto de la
Ley Anual del Presupuesto es la Dirección Nacional de
Presupuesto Público.
Para su elaboración la DGAEyS suele usar presupuestación histórica del gasto total más un determinado
porcentaje adicional. Este procedimiento sugiere dos
implicancias. En primer lugar, que la metodología tiene
características incrementalistas. En segundo lugar, que
la planificación que puedan hacer los ministerios sectoriales no se expresa en el cálculo del techo establecido
en el MMMP. De esta forma, este termina convirtiéndose casi exclusivamente en una restricción del gasto y no
una herramienta programática.
Efectivamente, las distintas unidades administrativas no participan en la elaboración del marco macro. Lo
que sí se hace, es considerar los gastos históricos como insumo para el cálculo del techo de gasto total. Sin
embargo, existe información que los sectores proveen
al ministerio de Economía y Finanzas. Las unidades
administrativas proveen información acerca de endeudamiento y pago de servicios de la deuda para poder
establecer su adecuación a las reglas fiscales.
Por otra parte, existe un flujo de información en el
sentido inverso. El MMMP les da techos de referencia
a los sectores tanto para la planificación de los años
subsiguientes como para el anual. Les permite el ejercicio de relacionar las proyecciones de variables como
PIB, ingresos totales y gastos totales con la asignación
histórica del sector para poder prever ciertos niveles de
gasto tentativos.
El documento elaborado es revisado por el Banco
Central. Luego de responder a las observaciones que
puedan haber surgido, es elevado al Consejo de Ministros para su aprobación. El documento final se envía al
Congreso un mes antes del ingreso a comisión del presupuesto anual, ya que el marco macroeconómico sirve
como apoyo para su discusión. Dado que el marco
macroeconómico de mediano plazo se presenta sólo a
título informativo, el Congreso no suele discutirlo. Sin
embargo, han existido ocasiones en que ciertos aspectos puntuales de las proyecciones, como las del tipo de
cambio, han sido objeto de debate.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
67
Aun cuando no existe un marco de gasto de mediano plazo, los distintos sectores realizan una tarea de
planificación. Este ejercicio se plasma en los Planes
Sectoriales de Mediano Plazo. Estos documentos son,
fundamentalmente, un instrumento de gestión a mediano plazo. Si bien tienen una sección financiera no
necesariamente guardan una relación directa con el
marco macroeconómico, aunque les sirve de insumo.
Estos planes sectoriales multianuales de cuatro años,
coinciden con el mandato del gobierno y se evalúan
anualmente.
A su vez, para algunos sectores como educación y
salud, estos planes sectoriales se enmarcan en planes
nacionales que establecen metas de largo plazo para
el año 2020. A diferencia de los planes sectoriales, estos últimos no tienen un componente financiero. No
es esta la única diferencia entre los planes de largo y
de mediano plazo. Los primeros, intentan conformar
un proceso más inclusivo, por lo que durante su elaboración cuentan con instancias en las cuales participan
grupos interesados (stakeholders) del sector.
Además de estas iniciativas hacia el interior de los
sectores, existen también intentos de profundizar el
MFMP por el ministerio de Economía y Finanzas. La
primera de estas iniciativas consiste en establecer presupuestos plurianuales para los proyectos de inversión,
lo que se llevó a cabo a partir de la reforma de la Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública N.° 27.293. Dado
que a nivel de unidad administrativa los planes multianuales de inversiones están extendidos, se cuenta
con el conocimiento técnico y la información necesaria
para dar este paso.
Otra de las iniciativas es la elaboración de un marco
macroeconómico social. Este instrumento ha sido impulsado recientemente y está orientado a la determinación
de metas sectoriales. Aún cuando tiene componente
financiero, no todos los responsables de la gestión
presupuestaria sectorial están participando de su elaboración. Su dirección está en manos del Consejo de
Ministros y su objetivo es reorientar los programas sociales en pos de reducir los niveles de pobreza. Cabe
destacar que el Congreso tampoco tiene un rol en esta
iniciativa.
El marco macroeconómico social está a su vez
acompañado por la introducción de otras técnicas de presupuestación. En 2006, se comenzó con una experiencia
piloto de programas orientados a resultados para cinco
sectores (algunos de los programas incluidos en esta iniciativa son articulación nutricional y materno neonatal y
logros de aprendizaje). A estos programas, considerados
estratégicos, se los evalúa trimestralmente respecto
de su cumplimiento de metas físicas y resultados. En
2007 se comenzó con cinco programas estratégicos
en programación por resultados.
Para que emprendimientos como los marcos plurianuales o los programas con presupuestación orientada
a resultados funcionen se debe contar con información
estadística adecuada. La percepción que tienen los
distintos sectores acerca de los datos estadísticos con
los que cuentan es negativa. Se considera que existen
graves problemas tanto en cuanto a la calidad como al
retraso que presentan. Debido a la falta de coordinación
con el Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI) no se percibe una solución factible en el corto
plazo.
Proyecciones
En el Cuadro 10 se puede observar que las proyecciones
de crecimiento del PIB son moderadas. Esta diferencia
tiene su correlato en gastos y superávits mayores que
los proyectados.
El proceso presupuestario
El marco macroeconómico de mediano plazo no aparece como una arena de discusión de políticas públicas.
En la práctica, la secuencia que determina los techos
es la siguiente: proyección del PIB a futuro, cálculo
de los ingresos y, por último, la previsión de niveles de
gasto consistentes con el cumplimiento de la regla
fiscal. Como se mencionó anteriormente, dentro de
un análisis a partir de la dicotomía sostenibilidad-planificación, el MMP en Perú está orientado hacia la
sostenibilidad.
Dentro de este esquema, resulta consistente que la
DGAEyS busque elaborar un marco macro moderado.
Dado que una de las funciones que se persiguen es que
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
68
Cuadro 10. Proyecciones del marco macroeconómico multianual y valores efectivos
Marco
de mediano
plazo
2004
2005
2006
2007
Año
proyectado
Gasto no financiero
(millones de nuevos soles)
Proyectado
Efectivo
Resultado primario
(millones de nuevos soles)
Proyectado
Efectivo
PIB
(miles de millones de nuevos soles)
Proyectado
Efectivo
Índice de precios
al consumidor
Proyectado
Efectivo
2004
43.162
39.730
1.218
2.080
225,70
234,30
2,50
3,50
2005
45.170
44.488
2.759
3.662
242,40
258,40
2,50
1,50
2006
47.693
49.318
4.357
11.098
261,70
305,80
2,50
1,14
2005
41.750
44.488
2.960
3.662
248,30
258,40
2,50
1,50
2006
43.844
49.318
3.615
11.098
266,00
305,80
2,50
1,14
2007
45.985
58.715
4.509
6.099
285,10
330,40
2,50
2,00
2006
46.704
49.318
3.000
11.098
270,50
305,80
2,50
1,14
58.715
3.659
6.099
288,40
330,40
2,50
2,00
2,00
2007
48.878
2008
51.722
5.093
2007
51.293
53.606
5.220
329,30
2,50
2009
56.333
8.212
354,00
2,50
6.099
307,60
2,50
2008
58.715
3.427
311,20
330,40
2,50
Fuente: Elaboración propia sobre la base de marcos macroeconómicos de mediano plazo (2004-2008), Ministerio de Economía y Finanzas, Perú.
opere como una restricción a los pedidos de gasto de
los sectores, tratan de ser conservadores en las proyecciones. Tales prácticas no han generado quejas entre
los ministros. De esta forma, los techos establecidos
por la DGAEyS son generalmente aprobados sin alteración en el Consejo de Ministros.
Esto no implica que los sectores no tengan un espacio en el cual se discuta el financiamiento de las políticas
públicas. La arena del proceso presupuestario anual
proporciona este ámbito. De acuerdo con las opiniones
recabadas, la asignación de límites presupuestarios
estipulados por el ministerio de Economía y Finanzas,
generalmente no cubre las necesidades presupuestarias
de los sectores. Por lo tanto, se suman demandas adicionales al monto de los techos. La posibilidad de
obtener esos fondos adicionales, depende en gran
parte del peso político de la cabeza de la unidad administrativa en la discusión del presupuesto en el ámbito
del Consejo de Ministros.
Durante el proceso presupuestario anual sale a la
luz la falta de coordinación entre los planes sectoriales y
el presupuesto. Esta situación, conduce en ocasiones a
conflictos entre los ministerios de gasto y el ministerio
de Economía y Finanzas, que es percibido como un
obstáculo a su propia capacidad para implementar políticas. Dado que las metas son establecidas en los
planes de mediano y largo plazo sectoriales mientras
que la asignación de recursos es determinada en última
instancia por el ministerio de Economía y Finanzas,
la inconsistencia se traduce en incumplimientos de las
metas establecidas. Todos estos conflictos pueden ser
enfrentados por medio de la profundización del marco
fiscal en un MGMP.
Sin embargo, como se ha visto anteriormente, para
alcanzar la coordinación entre planificación y presupuestación no necesariamente es suficiente con establecer
el MGMP. En el caso de Perú, existen otros rasgos de la
dinámica política que deben ser controlados. Por ejemplo, los planes sectoriales suelen ser revisados con cada
cambio de gestión. Dado que la rotación de ministros
es importante, la planificación pierde gran parte de su
razón de ser.
El otro factor del proceso político que genera problemas en la planificación y debe ser considerado en el
momento de diseñar un MGMP es la relación entre
distintos niveles de gobierno. Actualmente existen problemas de coordinación entre los sectores en el nivel
nacional y las regiones. Si bien las metas sectoriales
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
69
son establecidas por los ministerios nacionales, las
autoridades regionales encargadas de ejecutar el gasto,
gozan de una alta discrecionalidad para reasignarlo
entre funciones. Por lo tanto, un MGMP debería contemplar la participación de actores subnacionales que
permitan alcanzar acuerdos de gestión que impliquen un compromiso a ejecutar las acciones orientadas a
cumplir las metas.
Conclusiones para Perú
Tal como está desarrollado actualmente, el MFMP en
Perú prioriza los instrumentos relacionados con la
búsqueda de estabilidad sobre aquellos tendientes
a acentuar la faceta de planificación del MMP. Esta
situación es consecuencia del hecho que el MMP no
incluye categorías programáticas ni funcionales.8 Este
diseño funcional al cumplimiento de las reglas fiscales
tiene también efectos en la distribución de poder de los
actores. Al no establecer mecanismos colegiados en
la elaboración de los techos, este marco tiende a concentrar poder de decisión presupuestaria en el ministerio
de Economía y Finanzas.
Así como influye en las potestades de los actores,
el MFMP tiene consecuencias sobre los resultados de
la política presupuestaria. Si bien los efectos sobre la
sostenibilidad son positivos, sobre la eficiencia y representatividad son probablemente nulos o refuerzan
las dinámicas preexistentes. En el caso de la eficiencia,
el mayor aporte que pueden proveer los marcos es el
incremento en la previsibilidad y la disminución de las
prácticas incrementalistas. De acuerdo con las opiniones recabadas, esto ha ocurrido en Perú de forma muy
limitada. La percepción en los ministerios de gasto es
que un MGMP que otorgue certezas en el flujo de fondos para un periodo mayor a un año podría servir para
evitar la subejecución como consecuencia de procedimientos administrativos rígidos.
Los MMP en Argentina
Descripción
El MMP fue introducido en la Argentina en 1999. Previamente, existían algunas herramientas presupuestarias
con un horizonte plurianual como la Ley de Inversión
Pública, que estipulaba un plan trienal para el gasto de
inversión.
El MMP es un instrumento que, si bien no replica el
presupuesto anual, por su nivel de detalle está más cerca de hacerlo entre los casos abordados. Este marco no
sólo incluye la clasificación funcional y por unidad administrativa, sino que incorpora también información
por programa (aun cuando no se consideran los niveles
inferiores de esta clasificación, como subprograma, actividad, proyecto y obra) con la evolución prevista para
las metas físicas y sus fuentes de financiamiento. Por lo
tanto, cumple con las características de un MGMP.9
Al igual que lo observado en Colombia y Perú, la
experiencia argentina tuvo origen en una reforma fiscal más amplia impulsada por un acuerdo con el FMI.
La adopción de una Ley de Responsabilidad Fiscal por
parte del gobierno nacional (Ley 25.152) implicó, entre
otras obligaciones, el compromiso del Poder Ejecutivo
Nacional a elaborar un presupuesto plurianual de, al
menos, tres años. Dada la coyuntura económica imperante y la crisis fiscal latente, el objetivo perseguido era
principalmente lograr un horizonte de previsibilidad en
la reducción del déficit.
De esta forma, desde 1999, todos los organismos
que componen la administración nacional elaboran un
documento denominado Presupuesto Plurianual en forma integrada con la formulación del Proyecto de Ley
de Presupuesto Nacional. Esta integración implica no
sólo el compartir el sistema de información financiera, sino también un único cronograma a seguir por las
unidades administrativas.
8. Esta situación no es intrínseca al caso peruano, sino que está asociada a la función que se le otorga al marco. La evaluación del MFMP en Mozambique revela
la misma situación. En este caso, se observa que al no existir una conexión efectiva entre la presupuestación y la planificación estratégica, el marco se convierte
simplemente en una herramienta para alcanzar la disciplina fiscal (Batley et al. 2006).
9. Incluye proyecciones de recursos por rubros; proyecciones de gastos por finalidades, funciones y naturaleza económica; programa de inversiones del periodo;
programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales; descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y
los resultados económicos y financieros previstos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
70
El primer paso en la elaboración del marco consiste
en la preparación de techos para cada año del trienio por
cada uno de los organismos nacionales por la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONP). Para este ejercicio
se cuenta con la colaboración de diferentes oficinas que
ejecutan las proyecciones de la información utilizada.
Los ministerios de gasto pueden proveer presupuestos
preliminares que sirven como insumo para determinar
los techos. Combinando los insumos producidos por los
sectorialistas de la ONP con las restricciones del gasto
consolidado impuesta por las metas fiscales, se establecen los techos plurianuales para cada una de las unidades
administrativas. Mediante este ejercicio también se establece el tope anual. A partir de esos techos, los organismos
elaboran sus anteproyectos de presupuesto anual y
plurianual. Dado que los topes presupuestarios son
usualmente más bajos que lo requerido inicialmente
(ya sea en los presupuestos preliminares o en aquello
que se desprenda de las necesidades expuestas ante
la ONP), las unidades administrativas suelen presentar
“sobretechos”. No necesariamente tienen que mantener la misma estructura programática para el segundo
y tercer año, ya que se prevé la posible finalización
de programas existentes o la implementación de nuevas políticas.
Luego de una etapa de decisiones políticas, en la
cual en el ámbito de la Jefatura de Gabinete se objetan
o se consienten los reclamos de las distintas unidades10
sobre el proyecto anual, este es elevado al Poder Legislativo. Cabe destacar que el documento plurianual
presentado al Congreso es de carácter informativo y no
debe ser aprobado por este cuerpo.
Proyecciones
El Cuadro 11 muestra que durante los primeros años
después de la devaluación, las proyecciones divergían
notoriamente de los valores efectivos. Esa situación
mejoró con el correr del tiempo, particularmente en lo
que respecta a las proyecciones de inflación. Sin embargo, en lo referente al PIB, las diferencias sostenidas y
manifiestas sugieren el uso estratégico de las proyecciones. Probablemente esto es consecuencia del empleo de
este tipo de prácticas en la elaboración del presupuesto
anual. Dado que las diferencias entre los resultados primarios proyectados y los observados son bajas, se puede
inferir que hay una porción de recursos que son asignados discrecionalmente por el Poder Ejecutivo.
El proceso presupuestario
Si bien se destaca el correcto funcionamiento operativo del MMP, de acuerdo con evaluaciones hechas por
ex funcionarios de la ONP (Vega, 2004), este ha mostrado en la práctica diversas carencias que minimizaron
sus efectos positivos sobre el proceso presupuestario.
Una de las causas para esta situación es que, a diferencia de lo propuesto por el FMI (1999) el marco no fue
impulsado en un ambiente en el cual el equilibrio fiscal
estuviera asegurado, sino durante la gestación de una de
las crisis fiscales más profundas atravesadas por la
Argentina. De hecho, en el periodo 2002-2004 no fue
elaborado por las características volátiles propias del escenario de crisis existente.
Esta situación ha atentado contra la exactitud de las
proyecciones macrofiscales elaboradas. Sumado esto a
una tradición de prácticas tendientes a hacer un uso
estratégico de las proyecciones (Abuelafia et al, 2005),
se le restó credibilidad a la presupuestación plurianual.
La baja credibilidad a su vez se potenció con la escasa
difusión que este instrumento tuvo en los distintos niveles político, técnico y académico. Un indicador de ello
es que no se han presentado inquietudes o comentarios a los presupuestos plurianuales elaborados (Vega,
2004), algo que tampoco ha ocurrido en Colombia y
Perú donde el Congreso tampoco discute en profundidad los MMP. Sin embargo, otro síntoma que revela
poco interés por parte de los hacedores de política en
el proceso plurianual es el hecho de que los reclamos
por fondos superiores a los techos determinados por la
ONP, se realizan respecto del proyecto anual que es el
que tiene carácter normativo. Los techos para los años
10. Si bien hay recomendaciones técnicas por parte de la ONP para aceptarlos o no, la decisión final pasa por la Jefatura de Gabinete. El rol que adopta la Secretaría
de Hacienda ha variado de acuerdo con factores idiosincrásicos de la persona que encabeza la institución.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
71
Cuadro 11. Proyecciones macroeconómicas del presupuesto plurianual y valores efectivos
Presupuesto
plurianual
Inflación
Año
proyectado
Proyectada
2003
2004
2005
2006
2007
PIB
(punta a punta)
(en millones de pesos)
Efectiva
Proyectado
Efectivo
Resultado primario
(% PIB)
2004
2005
2004
10,50%
4,40%
2005
8,00%
9,60%
2006
6,50%
10,90%
2005
7,90%
9,60%
2006
6,00%
10,90%
2007
5,70%
8,40%
2006
8,60%
10,90%
2007
8,00%
8,40%
2008
7,20%
2007
9,60%
8,40%
2008
7,00%
754.401
3,17%
2009
5,50%
809.069
3,33%
533.726
375.909,361
621.087
447.643,426
700.095
531.938,722
416.865
Efectivo
Proyectado
2003
2,18%
2,40%
2,72%
3,90%
3,24%
3,50%
447.643,426
3,90%
469.965
531.938,722
3,50%
501.451
654.438,985
3,54%
476.360
531.938,722
3,20%
3,50%
526.043
654.438,985
3,23%
3,54%
565.624
812.072,369
3,28%
3,30%
593.974
654.438,985
3,26%
3,54%
658.426
812.072,369
3,35%
3,30%
3,30%
729.180
694.195
3,40%
812.072,369
3,14%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos plurianuales, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Política Económica
y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
posteriores no son discutidos hasta que coinciden con
el año vigente.
Probablemente, una de las causas más determinantes para explicar el escaso involucramiento por parte
de políticos y técnicos sectoriales sea la ausencia de
una instancia de planificación sobre la que se sustente la asignación de fondos del presupuesto plurianual.
A la falta de un plan que sirva de basamento para el
ejercicio de presupuestación se suma el hecho de tener que cumplir con un cronograma muy comprimido
para la elaboración del presupuesto, lo que dificulta
embarcarse en tareas relacionadas con la planificación.
El resultado ha sido que, en la práctica, el presupuesto plurianual consistió en un ejercicio formal, donde se
extiende a futuro el presupuesto del primer año del
plurianual (Vega, 2004).
Paradójicamente, y a pesar de contar con una herramienta sumamente compleja, al no basarse en una
planificación global, la lógica que termina primando
es similar a la de Perú: reforzar las restricciones fiscales
sin ganar demasiado en cuanto a asignación estratégica
y eficiencia técnica.
Otra carencia que presenta el ejercicio plurianual
es que, a pesar de la nueva norma de Régimen Federal
de Responsabilidad Fiscal, la mayor parte del gasto
social está a cargo de las provincias y no es parte de
un ejercicio plurianual. A futuro esta situación debería
cambiar a partir de la promulgación de la Ley 25.917
en 2004. Esta norma ha creado el Régimen Federal de
Responsabilidad Fiscal que, entre otros aspectos, establece la elaboración de presupuestos plurianuales
por el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y
el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A pesar
de estar vigente la norma, aún no operan los presupuestos plurianuales provinciales en todo el territorio
argentino.11
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
72
Conclusiones para Argentina
A pesar de las diversas carencias enunciadas, la percepción que prevalece en la Oficina Nacional de Presupuesto
es que el MMP ha sido beneficioso para el proceso presupuestario. Se destaca particularmente que el mismo
ejercicio de plantearse resultados ante un escenario posible, les provee insumos para poder presupuestar mejor
los periodos siguientes al vigente.
Más allá de eso, se reconoce la necesidad de un mayor involucramiento de los responsables de gestión en la
elaboración de los presupuestos de los organismos. Este
punto trae a la luz el tema de fondo que subyace a las limitaciones del MMP en la Argentina: la presupuestación
a mediano plazo aparece desligada de la planificación de
las políticas sectoriales a mediano plazo.
La falta de un espacio en el cual se integren las
distintas iniciativas de planificación limita la presupuestación plurianual. El resultado es la imposibilidad de
poner en práctica un proceso integral. Por lo tanto, el
MMP termina siendo más que nada un refuerzo de la
restricción fiscal.
Conclusiones de los estudios de caso
Los tres casos presentados difieren en la profundidad
con que fue implementado el marco de mediano plazo.
Perú cuenta con un MFMP, Colombia con un MPMP
y Argentina con un MGMP. A pesar de esta diferencia,
todos los marcos forman parte de procesos de reformas fiscales impulsadas por el FMI. Por lo tanto, todas
las experiencias muestran inicialmente un sesgo hacia
la priorización de los objetivos ligados al alcance de la
sostenibilidad fiscal.
Esta circunstancia probablemente dificulta la apropiación por parte de los hacedores de política locales
del MMP como una herramienta que facilite la gestión.
En el caso de Perú, se opta por un esquema que está
totalmente divorciado de los procesos de planificación.
En concordancia con ello, el proceso de elaboración del
MMP es poco participativo.
La experiencia colombiana revela un caso interesante donde la implementación se dio de forma escalonada.
En primer lugar, se adoptó un MFMP en el cual el espacio
para la planificación o la participación de los ministros
de gasto en la determinación de los techos presupuestarios era muy limitada. Cuando se profundizó el esquema
de mediano plazo, de acuerdo con la percepción de
los actores, ya se habían internalizado las restricciones presupuestarias de mediano plazo. Aún cuando su
implementación es muy reciente para una evaluación
correcta, de acuerdo tanto con los actores centrales del
proceso (ministerio de Hacienda y DNP) como con los
ministerios de gasto, se instauró una arena en la cual es
posible discutir el financiamiento de las políticas sectoriales a mediano plazo.
En el caso argentino, si bien se optó por un esquema
que teóricamente favorece la integración de presupuestación y planificación, en la práctica no se ha alcanzado
este objetivo. Aún en un país que tiene una larga experiencia en trabajar con un sistema de administración
financiera moderno, el carecer de instancias institucionalizadas de planificación ha llevado a un presupuesto
plurianual que, en la práctica, se convierte más que nada en un ejercicio formal. A su vez, el hecho de que
la implementación de esta herramienta haya coincidido con una de las crisis económicas más profundas
de la historia y, posteriormente, con un cambio en el
papel asumido por el Estado respecto de la provisión de servicios económicos, ha dificultado su correcto
desempeño.
Las tres experiencias dejan como lección la necesidad de un mayor aprendizaje institucional. En Colombia
este proceso ha sido quizás más fluido a partir del escalonamiento en la implementación del MFMP y el MGMP
en un escenario donde la planificación sectorial de
mediano plazo ya era consolidada en un plan de gobierno (Boex et al, 1998). Iniciativas como el marco social en
Perú y el Plan Estratégico de Desarrollo Territorial en Argentina pueden marcar el inicio de una evolución hacia
11. Las jurisdicciones que lo han impulsado son: Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Tucumán y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Todas incluyen proyecciones de los recursos por rubro y clasificación económica. En cuanto a los gastos, todas
presentan la clasificación por carácter económico mientras que sólo CABA, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, Río Negro y Santa Fe lo hacen por finalidad y función
(Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, 2007).
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
73
la integración de los procesos político, de planificación
y de presupuestación.
Existen algunas dificultades comunes a los tres
países que conspiran contra la posibilidad de integrar
estos procesos. En primer lugar, la representatividad
de los presupuestos. Los dos países que cuentan con
instancias de participación abiertas a la sociedad civil
para la elaboración de metas sectoriales, lo hacen en
una instancia que no se vincula directamente con el
MMP. La participación de actores de la sociedad civil
ligados a las políticas sectoriales, podría dotar de
mayor legitimidad a estos marcos que, en ocasiones,
pueden abarcar periodos de distintos gobiernos.
No es sólo la sociedad civil la que no aparece involucrada en la formulación de los marcos. El rol que tienen
los poderes legislativos en América Latina respecto
de los marcos de mediano plazo es menor. Si bien en
ocasiones puede resultar atractivo para el Poder Ejecutivo no someter a debate los marcos, en la medida en
que no se discutan a conciencia en las legislaturas, su
sostenibilidad política no estará asegurada.
Por último, la falta de coordinación entre niveles es
también una debilidad común a los casos abordados.
Este problema es particularmente limitante en países
federales como Argentina donde el grado de descentralización de las políticas públicas es considerable.
Para afrontarlo no sólo se requiere establecer MMP
coincidentes para los distintos niveles de gobierno,
sino también establecer mecanismos que faciliten el
flujo de información y permitan la planificación conjunta y la coordinación de la ejecución de las políticas en
los distintos niveles de gobierno.
Reflexiones finales
La experiencia de implementación de MMP en América
Latina (exceptuando el caso particular de Uruguay)
es relativamente reciente si se la compara con los países
desarrollados o incluso con África, ya que los primeros
intentos tuvieron lugar a fines de los años noventa. Sin
embargo, su utilización es bastante extendida. En los
próximos años, cuando se añadan algunos países que ya
están definiendo el uso de esta herramienta, gran parte
de la región contará con marcos de mediano plazo.
El momento en que se adoptó y los actores que
los impulsaron han influido sobre la lógica que guió
su implementación. Aquellos países que adoptaron esta herramienta como parte de los acuerdos con el FMI,
que dieron lugar a las Leyes de Responsabilidad Fiscal,
se orientaron más a la búsqueda de la sostenibilidad
fiscal (incluso Colombia, que al día de hoy cuenta
con un MGMP, comenzó con un MFMP). A su vez,
aquellos países en donde los planes de reducción de
la pobreza favorecieron un mayor involucramiento
de otros organismos internacionales en la problemática
presupuestaria (como Honduras y Nicaragua) se decantaron por el MGMP. Esto es coincidente con lo observado
en África, donde el Banco Mundial jugó un papel clave en la implementación de los MMP.
Si bien su reciente aplicación vuelve prematuro
identificar qué problemas se relacionan con una falta
de práctica en el uso del instrumento y cuáles obedecen a causas más profundas, entre las debilidades de
los marcos se destacan problemas de participación
de actores clave, de coordinación entre distintos niveles de gobierno, de estimación de proyecciones y de
calidad de las estadísticas financieras.
La baja participación en la elaboración de los MMP
de actores importantes en la ejecución del presupuesto
anual (ministerios de gasto, Congreso, sociedad civil)
dificulta la posibilidad de alcanzar un equilibrio entre
los objetivos de facilitar y mejorar la planificación y el de
asegurar la sostenibilidad fiscal. Para lograr una mejor
adecuación entre las metas sectoriales de mediano plazo y los marcos fiscales o de gasto de mediano plazo,
deben adoptarse instancias colegiadas en los procesos de elaboración de estos últimos. Esto debe ocurrir
también hacia el interior de los ministerios, donde en
ocasiones la vinculación entre las unidades de gestión y
presupuestación no es lo todo fluida que debería ser.
La falta de coordinación con los gobiernos subnacionales impacta tanto sobre el objetivo de mejorar
la sostenibilidad fiscal como sobre el de incrementar
la eficiencia. En algunos casos, como el de Argentina,
los gobiernos subnacionales no están incluidos en el
MMP. En otros, la demora y la forma en que llega la
información financiera de los gobiernos subnacionales
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
74
no permite evaluar su efecto sobre la sostenibilidad.
Respecto de la eficiencia del gasto, las fallas de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y los
problemas en el flujo de información hacen que exista
una superposición de programas y una imposibilidad
de establecer un sistema de presupuesto por resultados. Todos estos problemas desvirtúan los intentos
de utilizar esta herramienta para establecer lineamientos a mediano plazo.
La calidad de las estadísticas y la estimación de las
proyecciones es otro de los factores que atenta contra
el buen desarrollo de los marcos. Sólo con información
de calidad pueden los marcos servir al propósito de
guiar la inversión hacia adelante. Respecto de las estimaciones, muchos de los MMP parecen reproducir las
carencias observadas en los presupuestos anuales. Por
ejemplo, utilizan estratégicamente las proyecciones
macroeconómicas (sobre o subestimación del crecimiento) para incrementar la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo en el manejo del presupuesto.
Más allá de estos problemas puntuales, el uso de esta
herramienta amerita ser analizado en detalle y expandido
en muchos países. Estos procesos son graduales y generan dinámicas de retroalimentación con los procesos
presupuestarios y los marcos político-institucionales,
por lo que su efecto no es inmediato. Dada su implementación relativamente reciente respecto de otras
experiencias, es comprensible la falta de desarrollo de
los sistemas. En aquellos casos en que las capacidades
técnicas lo permitan, debe ser integrado en mayor profundidad con los procesos de planificación y con otras
herramientas de gestión fiscal como los fondos de estabilización y los presupuestos por resultados.
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Actualidad y futuro de los sistemas nacionales
de inversión en América Latina
77
Eduardo Aldunate Riedemann*
Antecedentes
¿Qué es un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)?
Esta pregunta parece tener múltiples respuestas si se
observan la estructura, la cobertura y las características
de los SNIP en la región. No es tampoco sencillo dar una
respuesta desde el punto de vista teórico, ya que se requeriría definir claramente a qué se considera “inversión
pública” y qué es un “sistema nacional”. Una respuesta
a la definición de inversión pública puede encontrarse en
la documentación asociada a los SNIP. En el Recuadro 1
se indican algunos ejemplos para países de la región:
Recuadro 1. Definiciones de inversión pública
ARGENTINA
Inversión Pública Nacional: La aplicación de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el
patrimonio de las entidades que integran el sector público nacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar,
reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.
Fuente: Ley N.° 24.354, Artículo 2°.
BOLIVIA
Inversión Pública: Se entiende como todo gasto de recursos de origen público destinado a incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio público y/o de capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del
país para la prestación de servicios o producción de bienes.
El concepto de inversión pública incluye todas las actividades de preinversión e inversión que realizan las entidades
del sector público.
Fuente: Resolución suprema N.° 216768, Artículo 8.
COLOMBIA
Inversión Neta: Se definen como gastos de inversión aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún
modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento que se hayan destinados por lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo,
aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita incrementar la capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social.
Fuente: Manual de Programación de la Inversión Pública, Dirección Nacional de Planeación (DNP), marzo de 2000.
* Experto del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
78
Se aprecia que en general se considera inversión pública todo gasto de origen público destinado a mantener
o incrementar la capacidad de producción de bienes o
servicios.
Sin embargo no existe la misma coincidencia cuando se trata de definir en qué consiste el sistema nacional
para la administración de la inversión pública. En algunos casos el SNIP tiene cobertura sólo para el gobierno
central, mientras que en otros casos abarca también los
gobiernos subnacionales. Asimismo, en algunos SNIP
se registran sólo iniciativas financiadas con recursos del
presupuesto general, mientras que en otros se incorporan proyectos financiados con donaciones externas.
A pesar de las grandes diferencias entre los SNIP
de distintos países, estos tienen similitud en aspectos
tales como los objetivos que persiguen, su estructura
y las metodologías utilizadas. Este documento estudia
las similitudes y diferencias entre los SNIP vigentes en
distintos países de la región, destacando las tendencias
que se han observado en su desarrollo, con el propósito
de extraer algunas conclusiones que aporten a un mejor
entendimiento de estos. Asimismo, se discutirá acerca
de las debilidades del los SNIP actuales y de su posible
desarrollo futuro.
Desarrollo histórico en la Región
La primera experiencia de desarrollo de un Banco de
Proyectos (a partir de los cuales evolucionó la idea
de los SNIP) se remonta a 1982, cuando el gobierno de
Chile —a través de la Oficina de Planificación Nacional
(ODEPLAN), con la cooperación técnica de las Naciones Unidas, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) y el Departamento de la Cooperación Técnica para el Desarrollo (DTCD)— inició la
implementación de un sistema de normalización de información sobre proyectos de inversión pública. Para
ello tomó como base los inventarios de proyectos de
inversión pública que, como experiencias piloto, se habían realizado en cuatro regiones (Naciones Unidas,
1985). En el marco del proyecto, este sistema se extendió a todas las regiones del país y a los distintos
ministerios.
Sin embargo, el gran volumen de información a
registrar y administrar hizo patente la necesidad de contar con un sistema informatizado. Ello dio origen a la
creación del Banco Integrado de Proyectos del Sector
Público (conocido como BIP). Dado que a principios
de la década de 1980 no se contaba aún con tecnología
que permitiese implantar un sistema de bases distribuidas, la informatización obligó a la centralización de la
información en una base de datos única, a la cual accedían las distintas entidades a través de terminales.
En la década de 1980 se dio inicio a experiencias similares en otros países de la región, como Guatemala,
República Dominicana y Venezuela. Sin embargo, por
distintos motivos, dichas experiencias no dieron los resultados esperados y no lograron consolidarse.
Así, la siguiente experiencia exitosa, fue la creación
del Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) en
Colombia. Sus orígenes se remontan a 1986, cuando el
Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), inició
un proyecto de apoyo a las actividades de preinversión
e inversión a nivel territorial. Pero el verdadero impulso
a esta iniciativa llegó con la promulgación de la Ley 38
(21 de abril de 1989) del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la cual en su Artículo 32
crea el BPIN y confía a la Dirección Nacional Planeación
(DNP) su diseño, montaje y operación. Para ello la DNP,
con financiamiento provisto por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), firmó un convenio con el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) para el desarrollo e implementación
del BPIN (ILPES, 1993).
En los años noventa, varios otros países de la región
han desarrollado o se encuentran desarrollando Sistemas Nacionales de Inversión Pública basados en el
concepto de los Bancos de Proyectos. Se destacan las
experiencias de Bolivia y de Perú, países que han dado
un fuerte impulso a la creación de sus SNIP. Estas iniciativas más recientes han aprovechado la experiencia
acumulada en otros países, tanto respecto de los éxitos
como en relación con los factores a tener en cuenta a fin
de no fracasar. Ello se refleja en una estructura más clara
y sólida desde el punto de vista legal y en sistemas de
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
79
información que aprovechan al máximo las capacidades
que brinda Internet.
El Gráfico 3 presenta los países que en las últimas
tres décadas han trabajado en tratar de implantar un
SNIP y aquellos en que es posible decir que están consolidados. Se considerará que un sistema está consolidado
cuando lleva al menos una década en operación (ha sobrevivido al menos dos cambios de gobierno) y registra
un porcentaje mayoritario del total de la inversión pública. En el caso de Argentina, el sistema lleva más de
una década en funcionamiento, pero sólo en los últimos años ha comenzado a ser adoptado por los niveles
provincial y municipal, con lo cual ha aumentado significativamente su cobertura.
Gráfico 3. Países de la región que han implantado SNIP
Países en que opera
un SNIP o que están
trabajando en su
creación.
Países en que el SNIP
está operando por más
de una década y puede
considerarse consolidado.
Estructura general
Antes de analizar las tendencias que se han dado en el
desarrollo de los SNIP, es conveniente describir su estructura general. Aún cuando los bancos de proyectos
se concibieron inicialmente sólo como sistemas de información sobre proyectos propuestos y en desarrollo,
la práctica demostró la conveniencia de implementar
sistemas nacionales de inversión basados en el concepto de los bancos de proyectos. La implementación de
un sistema de este tipo requiere desarrollar en forma
simultánea cuatro aspectos: metodologías, sistemas de
información, reformas legales e institucionales, y capacitación (Aldunate, 1994). Estos dan origen a los cuatro
componentes fundamentales que debe abordar cualquier
proyecto de implantación de un BPIN, los cuales son:
• El componente institucional y legal que comprende la preparación y aprobación de leyes, decretos
y reglamentos que definan, regulen y respalden la
operación del SNIP, así como las reformas institucionales necesarias para responder a las demandas que
genera la administración y operación del sistema;
• El componente metodológico que demanda la preparación de manuales metodológicos de identificación,
preparación y evaluación de proyectos, así como manuales de seguimiento y control de proyectos;
• El componente de sistemas de información constituido por el equipamiento (hardware) y los programas
(software) que permiten un manejo ágil de la gran
cantidad de información que genera, registra y utiliza un SNIP, así como por los manuales de operación
de los sistemas de información; y
• El componente de capacitación para cambiar la cultura de manejo de la inversión pública y contar con los
recursos humanos calificados indispensables para
la operación del SNIP. Este puede incluir cursos, seminarios, convenios con entidades de capacitación,
preparación de material de capacitación y actividades de asistencia técnica.
A continuación se analizan las tendencias observadas en cuanto a cómo se han ido materializando estos
componentes en distintos SNIP de la región.
Situación actual y tendencias
Objetivos de los SNIP
En primer término es interesante analizar cuál es el
objetivo que se ha esperado alcanzar con la implementación de los SNIP en distintos países. Los siguientes
recuadros presentan algunas de estas definiciones de
objetivos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
80
Recuadro 2. Implementación de SNIP en Argentina
Objetivo general
Según el Artículo 1 de la Ley 24.354: “Créase el Sistema Nacional de Inversiones Públicas cuyos objetivos son la iniciación y actualización permanente de un inventario de proyectos de inversión pública nacional y la formulación anual y
gestión del Plan Nacional de Inversiones Públicas”.
Según el documento sobre el sistema presupuestario en Argentina: “Sus objetivos generales (del Sistema Nacional de
Inversiones, SNI) consisten en dotar de eficacia, eficiencia y efectividad al proceso de asignación de recursos destinados
a la inversión, apoyándose en la creación del Banco de Proyectos de Inversión (BAPIN)”
Objetivos específicos
El sistema establecido se propone:
1. Incrementar la productividad de la inversión pública en todo el país, homogeneizando, con criterios técnicos de excelencia, los procesos de formulación, evaluación y selección de proyectos.
2. Identificar, promover y evaluar proyectos de inversión, registrándolos en un Banco de Proyectos de Inversión creado
al efecto.
3. Seleccionar y proponer proyectos para su integración en el Plan de Inversión Pública que aprueba el Parlamento
Nacional.
Fuente: www.mecon.gov.ar/folle/tex1.htm
Recuadro 3. Implementación de SNIP en Bolivia
Objetivos específicos
Según el Artículo 2 de la Resolución suprema N.° 216768:
1. Lograr una eficiente asignación y administración de los recursos públicos destinados a la inversión, maximizando sus
beneficios socioeconómicos.
2. Establecer las metodologías, los parámetros y los criterios para la formulación, evaluación y ejecución de proyectos que
deberán aplicar las entidades del sector público para el desarrollo de sus Proyectos de Inversión Pública.
3. Establecer los procedimientos por los cuales los Proyectos de Inversión Pública accederán a las fuentes de financiamiento interno y externo, y se incorporarán al Presupuesto General de la Nación.
4. Establecer los procedimientos para el cofinanciamiento de proyectos de inversión entre las entidades públicas y el
Gobierno Central.
5. Asegurar la disponibilidad de información actualizada, oportuna y confiable sobre la inversión pública.
6. Asegurar una permanente coordinación y complementación entre el SNIP, el Sistema Nacional de Planificación y los
otros sistemas establecidos en la Ley 1178.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
81
Recuadro 4. Implementación de SNIP en Chile
Objetivo general
“….. mejorar la calidad de la inversión pública nacional, asignando recursos a iniciativas de mayor rentabilidad social y
económica de acuerdo con los lineamientos de la política de gobierno.”
Fuente: http://www.mideplan.cl/sni.htm
Recuadro 5. Implementación de SNIP en Colombia
Objetivos específicos
1. Apoyar la gerencia y toma de decisiones sobre inversión pública colombiana.
2. Contribuir a la incorporación de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación y ejecución de los recursos de inversión
estatal.
3. Facilitar el logro de los objetivos de política mediante la definición de programas y proyectos como conjuntos coherentes
de acciones realizables, financiables, específicas y ubicadas espacial y temporalmente.
4. Proporcionar información veraz y confiable sobre los resultados de la inversión pública.
5. Servir de unidad de consolidación de la información sobre inversión pública nacional, departamental, distrital y
municipal, independientemente de la fuente de financiación, organismo ejecutor, o localización del programa,
proyecto o actividades.
6. Apoyar los procesos de evaluación ex ante, seguimiento, evaluación de resultados y evaluación ex post sobre las decisiones de inversión pública.
Fuente: El BPIN para principiantes, DNP, 12/2002.
Recuadro 6. Implementación de SNIP en Perú
Objetivo general
Según el Artículo 1 de la Ley N.° 27293 del Sistema Nacional de Inversión Pública: “La presente Ley crea el Sistema
Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión,
mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases
de los proyectos de inversión.
Objetivos específicos
Según el Artículo 5 de la Ley N.° 27293:
1. Propiciar la aplicación del Ciclo del Proyecto de Inversión Pública: perfil – prefactibilidad – factiblidad – expediente
técnico – ejecución – evaluación ex post.
2. Fortalecer la capacidad de planificación del Sector Público.
3. Crear las condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de tres
años.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
82
Se aprecia en los recuadros anteriores que los SNIP
comparten, como podría esperarse, el objetivo de contribuir a mejorar la calidad (eficiencia, eficacia) de la
inversión pública. Asimismo, son objetivos comunes
a varios SNIP el servir de herramienta de apoyo a la planificación y el brindar información oportuna sobre las
iniciativas de inversión propuestas o en curso.
Marco legal
La estructura del marco legal del los SNIP presenta
dos vertientes. En algunos países los SNIP han sido
creados por ley y existen decretos reglamentarios asociados a dichas lezyes. Ese es el caso, por ejemplo, de
Argentina y Perú.
Recuadro 7. Marco legal basado en leyes, en Argentina y Perú
Argentina
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) es creado por la Ley N.° 24.354 promulgada el 22 de agosto de 1994.
Se complementa con el Decreto Reglamentario Poder Ejecutivo Nacional N.° 720/95 de fecha 22 de mayo de 1995 que
designa a la Dirección Nacional de Inversión Publica y el Financiamiento de Proyectos de la Secretaría de Programación
Económica del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos como órgano responsable del SNIP, y crea el Banco
de Proyectos de Inversión Pública.
Perú
La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley N.° 27293) crea el marco legal el 9 de julio de 2000. Su operación
se reglamenta en el Decreto Supremo N.° 086-2000-EF del 14 de agosto de 2000 y luego se actualiza en el Decreto
Supremo N° 102-2007-EF del 19 de julio de 2007.
En otros países el marco legal del SNIP se incorpora
en la legislación sobre el proceso presupuestario, con
menor o mayor especificidad. En algunos casos existen artículos específicos sobre el SNIP, mientras que en
otros casos la operación del sistema se apoya en una
colección de menciones en distintas leyes y reglamentos. Este tipo de reglamentación existe, por ejemplo, en
Chile y Colombia.
Recuadro 8. Marco legal incluido en el marco presupuestario, en Chile y Colombia
Chile
- Decreto Ley N.° 1.263, Artículo 19 bis de 1975, y Ley N.° 18.768 , Artículo 68, letra c de 1988 de Administración
Financiera del Estado y de Normas complementarias de Administración Financiera.
- Ley N.° 18.482 de 1985 de Normas complementarias de administración financiera y de incidencia presupuestaria.
- Ley N.° 18.989 de 1990; Decreto N.° 268 de 2003: Crean el Ministerio de Planificación y Cooperación; determinan la
estructura interna del Ministerio de Planificación y Cooperación.
- Ley N.° 19.107 de 1991: modifica el Artículo 2 de la Ley N.° 18.989 y crea el Ministerio de Planificación y Cooperación.
- Reglamento del Artículo 19 bis del Decreto ley N.° 1.263 de 1975 de 2003 sobre identificación presupuestaria de los
estudios previos a la inversión, programas o proyectos de inversión.
- Ley de Presupuestos del Sector Público de promulgación anual.
- Decreto Ley N.° 1.349 de 1976: crea la Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO).
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
83
- Decreto Ley N.° 2.224 de 1978: crea la Comisión Nacional de Energía (CNE).
- Decreto Ley N.° 18.196 de 1982: se agrega a la Ley N.° 1.350 de 1976 que crea al CODELCO.
- Decreto Ley N.° 18.267 de 1983 Empresa Nacional de Minería (ENAMI). Ley N.° 18.605 de 1987. Ley Orgánica Constitucional de los Consejos Regionales de Desarrollo.
- Ley N.° 18.695 DFL-1 19.704 de 2002, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE): Ley Orgánica
de las Municipalidades.
- Ley N.° 19.300 de 1994 de Bases Generales del Medio Ambiente.
- Oficio Circular N.° 71 del 29 de diciembre de 2003 del Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto Instrucciones
específicas, puntos 6 y 10.
- Oficio del Gabinete Presidencial N.° 02 del 25 de enero de 2001: ordena mantener actualizada la información sobre
ejecución de proyectos de inversión pública en el Banco Integrado de Proyectos.
Fuente: Portal SIN, Marco Legal que regula el Sistema Nacional de Inversiones.
Colombia
- Ley 38 del 21 de abril de 1989 “Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación”: crea en el Artículo 32 el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) y confía al Departamento Nacional de Planeación (DNP) su diseño,
montaje y operación.
- Decreto 2410 del 20 de octubre de 1989 crea y asigna funciones a las divisiones de metodologías y de operación y
sistemas en el DNP.
- Decreto 841 del 20 de abril de 1990: reglamenta la operación del BPIN.
- Resolución 3127 del 27 de noviembre de 1992: delega en ministerios y departamentos administrativos del orden
nacional la calificación de viabilidad de los proyectos y su registro en el BPIN.
- Ley 179 del 30 de diciembre de 1994: señala que no se podrá ejecutar ningún proyecto o programa que haga parte
del Presupuesto General de la Nación (PGN) si no ha sido previamente evaluado por el órgano correspondiente y
registrado en el BPIN. Cambia el nombre de este por Banco Nacional de Proyectos y Programas.
En la práctica, la forma que tome el marco legal
no tiene mayor efecto sobre la operación del sistema.
Puede existir una ley específica sobre el SNIP, pero no
ser cumplida cabalmente, mientras que, en el otro extremo, una colección de decretos y reglamentos puede
que se cumpla con rigurosidad. Es decir, a pesar de que
un SNIP requiere de un marco legal para su operación,
la rigurosidad de este no influye significativamente
en una mayor consolidación del sistema. Sí lo hace, en
cambio, la designación de la entidad responsable de
su operación, o cómo esta se coordine con la entidad
presupuestaria.
Administración
En la operación de los SNIP participan prácticamente
todas las entidades del sector público, pero la responsabilidad de gestionar su operación recae usualmente
en una sola entidad. Dependiendo del país, los SNIP
son operados por ministerios de Planificación (Chile,
Colombia, Bolivia), de Economía (Argentina, Perú) o
de Hacienda (México).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
84
Cuadro 12. Entidades rectoras en países de la región
País
Entidad rectora del SNIP
Argentina
Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción a través de la Dirección Nacional
de Inversión Pública.
Bolivia
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo del Ministerio de Planificación del Desarrollo
a través de la Dirección General de Inversión Pública.
Chile
Ministerio de Planificación a través de la División de Planificación, Estudios e Inversión.
Colombia
Departamento Nacional de Planeación a través de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.
México
Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Unidad de Inversiones.
Perú
Viceministerio de Economía del Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General
de Programación Multianual del Sector Público.
Sobre esta diversidad en relación con la entidad rectora del SNIP cabe señalar que lo importante para el
éxito del sistema es que las recomendaciones emitidas
acerca de las distintas iniciativas de inversión se tomen
en cuenta en el proceso de asignación de los recursos.
Sin duda contribuye a ello que el SNIP sea parte de la
entidad que asigna el presupuesto de inversión (por
ejemplo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
SHCP, en México o la DNP en Colombia). Pero también
opera bien el SNIP si existe una buena relación de cooperación entre la unidad que lo administra y la dirección de
presupuestos (como en el caso de Chile). En cambio, si
el SNIP no es administrado por la entidad presupuestaria
o no se coordina adecuadamente con esta, es muy probable que se asigne financiamiento a muchos proyectos
no registrados en el SNIP o que no tienen una recomendación positiva emitida por este.
Cobertura
Los SNIP nacieron en el contexto de procesos de descentralización cuando el nivel central buscó alguna
forma de mantener cierto nivel de control o vigilancia
sobre la utilización de los recursos que se transferían
a niveles subnacionales. Este es el caso de tres de los
SNIP precursores —el de Bolivia, el de Colombia y el de
Chile—, los cuales se desarrollaron, paradójicamente,
como sistemas centralizados, observándose en etapas
posteriores una descentralización de competencias. Ello
tuvo como consecuencia que dichos SNIP hayan tenido
prácticamente desde su creación una cobertura tanto del
nivel nacional como de los niveles subnacionales.
En cambio, los sistemas más recientes, creados con
frecuencia por medio de leyes específicas, se iniciaron
con una cobertura limitada en el nivel central, extendiéndose luego a los niveles subnacionales. Este es el
caso, por ejemplo, del SNIP de Colombia
Un caso aparte es el de los países federales como
Argentina y México. En estos, dada su estructura federal, el SNIP no puede ser impuesto por el nivel central a
los estados o provincias. Por ello la cobertura del sistema se limita a inversiones financiadas con recursos del
presupuesto federal u otras fuentes de financiamiento
al que tiene acceso el gobierno nacional. Los estados
(provincias) son libres de elegir si crean sus propios sistemas, adoptan el sistema nacional o, simplemente, no
crean un sistema de inversiones. En este contexto es
notable el avance logrado en Argentina en concertar la
utilización del BAPIN con las provincias, y estas, a su
vez, con los municipios.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
85
Recuadro 9. Concertación entre niveles de gobierno en Argentina
A partir de fines de 2002, la Secretaría de Política Económica decidió impulsar la implementación del sistema denominado BAPIN II, que aporta información integrada sobre proyectos de inversión abarcando la totalidad del ciclo de vida
de los proyectos.
A partir de esta decisión se realizaron reuniones regionales en El Calafate, Jujuy, Mendoza, Iguazú y Rafaela, en las que
se difundió la decisión de recrear el SNIP y se invitó a las provincias a adherir a este mediante la firma de un convenio.
Logros:
- 6.000 proyectos cargados en los Bancos Provinciales
- 720 proyectos en el Banco Nacional por 17 provincias
- Adhesión de municipios (Modelo de Convenio)
- 230 comunas y municipios adheridos a sus respectivas provincias según el siguiente detalle:
i) Córdoba: 180 comunas y/o municipios
ii) Corrientes: 12 municipios
iii)Entre Ríos: 24 municipios
iv)Santa Fe: 12 municipios
v) Catamarca: 1 municipio
vi) Formosa: 1 municipio
Fuente: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub_prov.htm
En el Cuadro 13 se presenta la cobertura de los
SNIP de distintos países en términos de niveles de
gobierno y fuentes de financiamiento incorporadas
al sistema.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
86
Cuadro 13. Cobertura de los SNIP
País
Argentina
Cobertura del SNIP
Territorial
Fuentes de financiamiento
Nivel nacional, al cual se aplican las normativas del SNIP.
Nivel provincial, al cual se debe consultar respecto de
inversiones en sus territorios.
Transferencias, subsidios, aportes, avales, créditos
y/o cualquier tipo de beneficios que afecten en forma
directa o indirecta al patrimonio público nacional, con
repercusión presupuestaria presente o futura, cierta o
contingente.
Fuente: Ley N.° 24.354 y Decreto Reglamentario Poder
Ejecutivo Nacional N.° 720/95
Fuente: Ley N.° 24.354, Artículo 3.
Bolivia
El SNIP considera los siguientes niveles institucionales,
según el Clasificador del Sector Público del Sistema
Integrado de Información Financiera:
Nacional: comprende todos los ministerios, las secretarías
nacionales, entidades descentralizadas, empresas
públicas y fondos de inversión y desarrollo que canalizan
recursos para la inversión pública sectorial.
Departamental: comprende todas las prefecturas
departamentales y sus entidades dependientes, que
canalizan recursos para la inversión pública regional.
Municipal: comprende todos los gobiernos municipales
y sus entidades dependientes, que canalizan recursos
para la inversión pública local.
De acuerdo con las modalidades de financiamiento,
los proyectos de inversión pública se clasifican en:
- Recursos del Tesoro General de la Nación
- Recursos específicos de las entidades públicas
- Recursos externos
Fuente: Resolución suprema N.° 216768, 1996,
Artículo 9.
Resolución suprema N.° 216768, Artículo 4.
Chile
Las instituciones que forman parte del sector público, es
decir, los servicios e instituciones definidos en el artículo 2 de
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado,
que cuentan con presupuesto cuya composición en materia
de ingresos y gastos se detalla en la Ley de Presupuestos del
Sector Público de cada año, son las únicas autorizadas para
presentar directamente las iniciativas de inversión al Sistema
Nacional de Inversiones para el proceso presupuestario 2009.
Fuente: Instituciones que pueden presentar iniciativas,
Sitio web SNI.
Los niveles territoriales son:
- Nacional: Organismos rectores y ministerios.
- Regional: Intendentes, secretarios regionales ministeriales
(Seremis), gobiernos regionales.
- Comunal: Alcalde y concejo municipal.
Fuente: Sistema Nacional de Inversión Pública y Banco
Integrado de Proyectos, Ministerio de Planificación
(MiDePlan), mayo de 1996.
Sistema Nacional de Inversiones se aplica a todas las
instituciones del sector público independientemente de
la fuente de financiamiento a que postulen.
Fuente: Oficio N° 2890 del 20/12/2007 Imparte instrucciones proceso 2009.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
87
País
México
Cobertura del SNIP
Territorial
Fuentes de financiamiento
Dependencias y entidades de la administración pública
federal.
Deben solicitar registro en cartera:
- Los Programas y Proyectos de Inversión (PPI) que ejecuten las Dependencias y Entidades de la Administración
Pública Federal.
- Los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo (Pidiregas)
- Los Proyectos de Prestación de Servicios
- Los PPI apoyados a través de fideicomisos públicos
- El gasto de inversión que así determine la SHCP
Fuente: Lineamientos para el registro en la Cartera de
Programas y Proyectos de Inversión, así como para la
integración de los programas y proyectos de inversión
al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Fuente: Presentación sobre el Sistema de Inversión
Pública, 04-2008.
Perú
“Quedan sujetas a lo dispuesto en la presente Ley las
Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero
de los tres niveles de gobierno*, que ejecuten Proyectos de
Inversión con Recursos Públicos.”
Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública,
considérese recursos públicos a todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o
que administran las entidades del sector público. Los
recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
Fuente: Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión
Pública.
Ley N.° 27293, Artículo 2 (modificado por el artículo único
de la Ley N.° 28.802, publicada en el diario oficial
“El Peruano” el 21 de julio de 2006.)
Fuente: Reglamento del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
Decreto Supremo N.° 102-2007-EF, Artículo 2.
*Los niveles de gobierno son el nacional, el regional y el local.
Metodologías
Un elemento fundamental para la operación de un
SNIP son las metodologías de evaluación de proyectos. Actualmente, todos los SNIP cuentan con sus
propias metodologías de formulación y evaluación
de proyectos.
En general todas estas metodologías tienen una
estructura muy similar. En el Cuadro 15 se muestran
algunos ejemplos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
88
Cuadro 14. Metodologías vigentes en SNIP de América Latina
Bolivia
Chile
Colombia
México
Perú
Existen los siguientes
Perfiles Mínimos:
- General
- Agua
- Caminos
- Educación
- Electrificación
- Mercado
- Riego
- Salud
- Vías
y las siguientes
Metodologías de
preparación y evaluación
de proyectos de:
- Agropecuarios
- Educación
- Electrificación rural
- Medio ambiente
- Salud
- Servicios básicos
- Transporte
Existen metodologías en
los siguientes sectores:
- Metodología general
- Aeropuertos
- Agua potable
- Aguas lluvias
- Atención primaria de
la salud
- Caletas pesqueras
- Caminos de bajo
estándar
- Defensas fluviales
- Deporte
- Edificación pública
- Educación
- Electrificación rural
- Infraestructura y
equipamiento
- Carabineros de Chile
- Establecimientos para
menores
- Recintos carcelarios
- Mejoramiento de barrios
- Mantenimiento vial
urbano
- Pequeños aeródromos
- Reemplazo de equipos
- Residuos sólidos
- Riego
- Tecnología de información y comunicación
- Telecentros
- Telefonía rural
- Vialidad intermedia
- Vialidad interurbana
- Vialidad urbana
- Vigilancia policial
Existe una guía general,
Metodología General
Ajustada, y en anexos a
esta las siguientes guías
sectoriales:
- Guía N.° 1 de proyectos
ambientales
- Guía N.° 2 de proyectos
de ciencia y tecnología
Existen los siguientes
manuales:
- Guía general de preparación y presentación
de proyectos de
inversión pública
- Guía de proyectos
carreteros
- Guía de proyectos
de salud
- Guía de proyectos de
reemplazo de equipos
- Análisis de reemplazo
de equipos
- Guía de proyectos de
edificación pública
- Guía de proyectos de
dotación de de servicios
de agua potable rural
- Guía de proyectos de
agua potable urbana
- Guía de proyectos de
alcantarillado sanitario
- Guía de proyectos de
construcción de plantas
de tratamiento de aguas
residuales municipales
Existe una guía general,
Guía General de Identificación, Formulación
y Evaluación Social de
Proyectos de Inversión
Pública a nivel de Perfil,
y las siguientes guías por
tipo de proyecto:
- Electrificación rural
- Universidades
- Caminos vecinales
- Educación
- Salud
- Saneamiento básico en
el ámbito rural
- Saneamiento básico en
el ámbito de pequeñas
ciudades
- Riego menor
- Riego grandes y
medianos
- Protección y/o control
de inundaciones
en áreas agrícolas o
urbanas
- Pautas para Proyectos
de Inversión Pública
(PIP) de desarrollo de
capacidades para el
ordenamiento territorial
- Guía para evaluación
ex post de PIP de riego
grandes y medianos
Fuente: Sitio web
del VIPFE, listado de
metodologías.
Fuente:
http://sni.mideplan.cl/
- Guía N.° 3 de proyectos
regionales de
comercialización
- Guía N.° 4 de proyectos
de pequeña irrigación
- Guía N.° 5 de proyectos
de construcción, mejoramiento y rehabilitación
de infraestructura vial
- Guía N.° 6 de proyectos
mineros
- Guía N.° 7 Modelo
HDM para proyectos de
construcción y mejoramiento de carreteras
- Guía N.° 8 de proyectos
de gestión integral de
residuos sólidos
- Guía N.° 9 de proyectos
carcelarios, tribunales y
despachos judiciales
- Guía N.° 10 de proyectos
de educación
- Guía N.° 11 de proyectos
de energía
- Guía N.° 12 de proyectos
de salud
- Guía N.° 13 Equidad de
género
Fuente: www.dnp.gov.co
En general todas estas metodologías tienen una
estructura muy similar. En el Cuadro 15 se muestran
algunos ejemplos.
Se aprecia en ese cuadro que en todos los casos, las
metodologías abordan la formulación y la evaluación
de los proyectos. En cuanto a la formulación, los temas
Fuente:
www.cepep.gob.mx
Además existen 8 casos
prácticos a modo de ejemplo y otros documentos
de apoyo metodológico.
Fuente:
http://www.mef.gob.pe/
DGPM/instrumentos.php
tratados son el diagnóstico de la situación actual, el
estudio de alternativas y el análisis de la oferta y la
demanda. En cuanto a la evaluación se aborda en las
metodologías la determinación de los costos y beneficios, la evaluación socioeconómica y, en algunos casos,
la evaluación privada.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
89
Cuadro 15. Metodologías seleccionadas de distintos SNIP
Metodología en sector transporte
Bolivia
Chile
Colombia
México
Perú
Metodología de
preparación y evaluación
de proyectos en los componentes de construcción,
mejoramiento y
mantenimiento de
carreteras pavimentadas
interurbanas.
Metodología de
preparación y evaluación
de proyectos de
transporte interurbano.
Metodología general
ajustada.
Guía para la preparación
y presentación de estudios de evaluación social
de proyectos carreteros.
Guía general de identificación, formulación
y evaluación social de
Proyectos de Inversión
Pública a nivel de perfil.
Contenidos
Bolivia
Chile
Colombia
México
Perú
1. Preparación del proyecto
- Diagnóstico de la
situación actual
- Área de influencia del
proyecto
- Proyecciones de oferta
y demanda
- Diagnóstico socioeconómico
- Estudio de demanda
y oferta
- Definición de la
situación sin proyecto
- Alternativas técnicas
del proyecto
- Tamaño y localización
del proyecto
- Cuantificación de
variables técnicas
análisis ambiental
del proyecto
2. Evaluación del proyecto
- Evaluación
socioeconómica
- Evaluación privada
financiera
- Estudio de impacto
ambiental
- Análisis de sensibilidad
Introducción
1 Teoría sobre la cual se
basa la metodología
1.1 Beneficios de un
proyecto caminero
1.2 Costos de un proyecto caminero
1.3 Análisis de la red vial
1.4 Horizonte de
evaluación
1.5 Indicadores
económicos
1.6Evaluación económica
2 Preparación del proyecto
2.1 Descripción del proyecto
2.2Análisis de
antecedentes
2.3Diagnóstico
2.4Optimización de la situación actual
2.5Alternativas de proyecto
2.6Preselección de
alternativas
2.7Análisis y estimación de la demanda
vehicular futura
3 Evaluación del proyecto
3.1 Descripción de
beneficios y costos
3.2Estimación
de beneficios
3.3 Estimación de costos
3.4Evaluación e
indicadores económicos
I. Introducción
Ii. Manual del usuario
Ii. Presentación
Iv.Marco legal
V. Marco conceptual
Vi.Formulación del proyecto
A. Módulo 1:
Identificación
B. Módulo 2: Preparación
C. Módulo 3: Evaluación ex ante
1. Evaluación financiera
2. Evaluación económica y social
D. Módulo 4: Programación
1. Programación
físico-financiera
2. Programación fuentes de financiación
E. Módulo 5: Ficha estadística básica de inversión
Bibliografía
1. Origen del proyecto y
objetivo del estudio
2. Diagnóstico de la
situación actual
3. Situación sin proyecto
4. Situación con proyecto
5. Evaluación
socioeconómica del
proyecto
6. Conclusiones,
recomendaciones
y limitaciones del
estudio
7. Anexos informativos
Introducción
Módulo 1: Aspectos
generales
1.1: Nombre del proyecto
1.2:Unidad formuladora y ejecutora del proyecto
1.3: Participación de las entidades involucradas y de los beneficiarios
1.4:Marco de referencia
Módulo 2: Identificación
2.1:Diagnóstico de la
situación actual
2.2:Definición del
problema y sus causas
2.3:Objetivo del proyecto
2.4:Alternativas de
solución
Módulo 3: Formulación
3.1: El ciclo del proyecto
y su horizonte de evaluación
3.2:Análisis de la demanda
3.3: Análisis de la oferta
3.4:Balance
oferta-demanda
3.5:La secuencia de etapas y actividades de cada proyecto alternativo y su duración
3.6:Los costos a precios de mercado
3.7:Flujo de costos a precios de mercado
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
90
Contenidos
Bolivia
Chile
Colombia
4 Presentación del proyecto
4.1 Resumen y
conclusiones
4.2Preparación del proyecto
4.3Evaluación del proyecto
4.4Conclusiones y
recomendaciones
5 Financiamiento
Sin embargo, a pesar del gran número de manuales
existentes en los distintos SNIP, un aspecto en que estos
han evolucionado muy poco es justamente el metodológico. Desde su creación en la década de 1970, se han
utilizado metodologías de evaluación socioeconómica
que apuntan a la determinación del valor actual neto
(VAN) social y la tasa interna de retorno (TIR) social
de los proyectos. En aquellas tipologías de proyectos
en que no es posible, o es muy costosa la determinación de los beneficios, las metodologías apuntan a la
determinación de parámetros costo-eficiencia como el
valor actual de costos (VAC), el costo anual equivalente
(CAE) o el valor agregado bruto (VAC-VAB).
México
Perú
Módulo 4: Evaluación
4.1: Evaluación
económica a precios de mercado
4.2: Estimación de los costos sociales
4.3.a: Evaluación social, aplicación de la
metodología costo efectividad
4.3.b: Evaluación social, aplicación de la
metodología
costo-beneficio
4.4: Análisis de
sensibilidad
4.5: Seleccionar el mejor proyecto alternativo
4.6: Análisis de
sostenibilidad del proyecto seleccionado
4.7: Análisis de impacto ambiental del proyecto seleccionado
4.8: Marco lógico del proyecto
seleccionado
Módulo 5: Conclusiones
Módulo 6: Anexos
Bibliografía
A lo largo de las últimas décadas todos los SNIP
han trabajado en el desarrollo de metodologías específicas para distintos sectores. Los principales desarrollos
metodológicos se han dado en los sectores de infraestructura física (agua potable, electrificación, transporte
vial, vialidad urbana, etc.) y sector agrícola (riego) y, en
menor medida, en los sectores sociales, con énfasis en
salud y educación.
El único cambio metodológico importante en varios SNIP ocurrió en la última década y consistió en
la adopción de la metodología del marco lógico como
herramienta complementaria en la formulación de los
proyectos y programas y en la evaluación de resultados.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
91
Sin embargo, las metodologías utilizadas no han
avanzado en el tratamiento de un aspecto de suma importancia: el riesgo. Se trata el VAN, la TIR o el CAE y el
VAC/VAB como si fueran valores determinístico. En
el mejor de los casos, se reconoce que hay incertidumbre y se realiza un análisis de sensibilidad, usualmente
bastante rudimentario. Por ejemplo, se recomienda en
algunas metodologías recalcular los parámetros para
variaciones de +/- 10 o 20% de los costos y para fluctuaciones similares de la demanda. O bien, se determinan
los valores de costos o demanda que hacen que el VAN
sea cero o la TIR iguale la tasa social de descuento
(TSD) vigente. No suelen realizarse análisis de escenarios. Cuando los hay, son también básicos y sin ninguna
justificación de su elección.
Los indicadores de rentabilidad son, en realidad,
estimaciones basadas en gran cantidad de supuestos,
para cada uno de lo cuales existe una posibilidad de
error. Por tanto, en realidad son valores más probables
y no determinísticos, y deberían reportarse como tales.
Es decir, no debería afirmarse que el VAN del proyecto
es XXXX, sino que debería reportarse que el valor del
VAN esta entre los valores XXXX+YY y XXXX+YY con
una probabilidad de ZZ. O bien, podría reportarse que
la probabilidad de que la TIR sea superior a 12% (por
ejemplo) es de ZZ%.
Estas determinaciones son perfectamente posibles y
no requieren mucho trabajo adicional al que lleva la determinación del VAN de un proyecto. Basta con que en
el momento de estimar los parámetros más importantes
que entran en el cálculo de los indicadores de rentabilidad se establezca para uno un rango posible de variación
y se le asigne una distribución de probabilidad. Luego,
aplicando la simulación de Montecarlo, será posible determinar la distribución de probabilidad del indicador
de rentabilidad a reportar.
Un buen avance en la incorporación del análisis de
riesgo en la evaluación de proyectos es el documento
“Pautas para la incorporación del análisis de riesgo en
PIP” preparado por la Dirección General de Programación Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas
del Perú, con el apoyo del Programa de Desarrollo Rural
Sostenible de la Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit (GTZ, Cooperación Técnica Alemana).
En dicho documento se dan recomendaciones para analizar riesgos que podrían enfrentar los proyectos y cómo
incorporar medidas de prevención o mitigación e incluirlas en la evaluación. Sin embargo, los indicadores
de rentabilidad socioeconómica siguen calculándose
como valores ciertos y no probabilísticos.
Otro aspecto que no ha sido desarrollado suficientemente en las metodologías es el análisis distributivo.
Se reporta el VAN o la TIR de los proyectos, pero no se
analiza quiénes pagan los costos y quiénes perciben los
beneficios. Esta información ayudaría a dar mayor transparencia a la toma de decisiones ya que se conocerían
los grupos que serían beneficiados y en qué medida,
así como qué grupos sufrirían costos adicionales con la
realización del proyecto (CEPAL, 2001a, 2001b, 2001c).
Uso de precios de cuenta
Las metodologías de evaluación socioeconómica que
emplean los SNIP requieren el uso de precios de cuenta
o precios sombra ya que tratan de determinar los verdaderos costos y beneficios para la sociedad, lo cual
requiere eliminar distorsiones de precios.
Este aspecto parece no recibir toda la atención que
merece en los distintos SNIP en operación, y son pocos
los que se preocupan de actualizar regularmente los valores de sus precios de cuenta. La razón es que los estudios
para la determinación de dichos precios no son sencillos y contratar esta tarea con universidades o centros
de investigación es costoso. Por otra parte, a medida
que se han ido eliminando en la Región medidas de política económica que producían grandes distorsiones
en los precios de mercado, la diferencia entre el precio
social y el precio privado de los insumos ha disminuido.
En muchos casos, con sólo eliminar los impuestos o
subsidios (cuando corresponde hacerlo) se obtiene una
muy buena aproximación del costo social de los insumos o del valor social de la producción.
En el Cuadro 16 se presentan los valores de algunos precios de cuenta en distintos SNIP que han
sido recientemente actualizados (se indica el año de
actualización).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
92
Cuadro 16. Metodologías seleccionadas de distintos SNIP
Precios
de cuenta
SNIP
Bolivia
Chile
México
Perú
Resolución Ministerial
N.° 159, La Paz, 22 de
septiembre de 2006.
Precios sociales para
la evaluación de los
proyectos.
Lineamientos para la
elaboración y presentación
de los análisis costo y
beneficio de los proyectos
de inversión. SHCP marzo de 2008.
Directiva general del
Sistema Nacional de
Inversión Pública
Resolución Directoral
N° 009-2007-EF/68.01
Anexo SNIP 09 v 1.0.
Tasa social
de descuento
12,67 %
8%
2008 con base en estudio
de 2003
12 %
11 %
Valor social de la mano
de obra
Calificada 1.00
Semi calificada 0,43
No calificada urbana 0,23
No calificada rural 0,47
Calificada 1
Semicalificada 0,94
No calificada 0,89
No se establece
Lima Metropolitana 0,86
Resto costa urbano/rural
0,68/0,57
Sierra urbano/rural
0,60/0,41
Selva urbano/rural
0,63/0,49
No se indica fecha del
estudio
No se establece
1,08
2008 con base en estudio
de 2002
2006
* 2009 en adelante
Factor de ajuste para el
valor social de las divisas
Valor social del tiempo
1,24
1,01
2006
2008 con base en estudio
de 1987
No se establece
Tiempo de viaje urbano
todo vehículo: $ 823
(US$ 1,69)
/hora/persona
2008
No se indica fecha del
estudio
Se aprecia en el cuadro anterior que el único precio
social que publican todos los SNIP es la tasa social de
descuento. Esto no resulta extraño pues es un parámetro fundamental para el cálculo del VAN social. Sin
embargo, los estudios que respaldan la fijación de este
parámetro no se realizan con la frecuencia necesaria para
asegurar que represente el verdadero costo de oportunidad de los recursos públicos. En ocasiones se fija la TSD
en 12% por conveniencia (coincide con la tasa sugerida
por entidades financieras internacionales), pero sin que
un estudio demuestre su validez para el país.
Los restantes precios sociales se actualizan con una
frecuencia menor e incluso no se publican. Si se observan los valores que toman —por ejemplo el factor de
No se indica fecha del
estudio
No se establece
Propósito laboral, área
urbana:
$ 4,96 /hora
(US$ 1,80)
No se indica fecha del
estudio
ajuste para la divisa o los factores de ajuste para la mano de obra—, se aprecia que el no utilizar estos precios
puede llevar a errores importantes en la determinación
del VAN social y, por lo tanto, a malas decisiones de
inversión.
Capacitación
La capacitación es uno de los componentes fundamentales de un SNIP. Sin personal capacitado en el
uso de las metodologías de evaluación socioeconómica
y en la operación del sistema es imposible que estos
entreguen resultados útiles. Por esta razón, las principales experiencias en la Región han incluido amplios
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
93
programas de formación de sus cuadros técnicos. En
estos programas de capacitación han intervenido las
propias entidades operadoras de los SNIP, organismos
internacionales, empresas consultoras y universidades.
En el Cuadro 17 se presenta brevemente la historia y la
situación actual de los programas de capacitación en
algunos de los países analizados.
Cuadro 17. Historia de los SNIP en la región
Chile
Colombia
Perú
México
Entidades que han
participado
Mideplan
Universidad Católica
ILPES
DNP
ILPES
Universidades
Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF)
Universidades
SHCP
Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos
(Banobras)
Centro de Estudios para la
Preparación y Evaluación
Socioeconómica de
Proyectos (CEPEP)
Universidades.
Entidades que participan
actualmente
Mideplan
Universidades
DNP
Universidades
MEF
Universidades
ILPES
Universidades
La capacitación puede comprender tres niveles de
especialización o profundidad:
i) Un nivel básico orientado a los operadores;
ii) Un nivel intermedio apropiado para puntos focales; y
iii) Un nivel de especialización (diplomatura o maestría) que permite formar los cuadros que liderarán
el SNIP y velaran por su actualización y desarrollo.
La capacitación en el nivel avanzado ha estado en
manos de universidades que ofrecen diplomaturas o
maestrías en evaluación socioeconómica de proyectos.
Los contenidos de dichos programas de capacitación han
sido, en su mayoría, muy similares, con un fuerte énfasis
en temas macroeconómicos y de evaluación social. Sólo
recientemente se han incorporado en algunos programas
de estudio materias tales como la metodología de marco
lógico y la gestión de la ejecución de proyectos.
La capacitación en el nivel intermedio y básico ha
estado mayoritariamente en manos de las propias entidades rectoras del SNIP, ya sea directamente o mediante
la contratación de servicios de asesoría, como ILPES/
CEPAL. Este tipo de capacitación se materializa en cursos que tienen de una semana a un mes de duración,
con un fuerte énfasis en la práctica.
Recuadro 10. Sitios web de algunos SNIP de la región con información sobre capacitación
Las siguientes son las páginas de SNIP que detallan el programa de capacitación
Colombia: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolíticasdeEstado/BancodeProgramasyProyectosdeInversiónNal/ComponentedeCapacitaciónyAsistenciaTécnica/tabid/171/Default.aspx
Chile: http://sni.mideplan.cl/herramientas.asp?token=&pln=herra
Perú: http://www.mef.gob.pe/DGPM/capacitacion.php
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
94
Comentarios a la situación actual y desarrollo futuro
de los SNIP
Los SNIP existentes apuntan a determinar la rentabilidad socioeconómica de las inversiones, reportando
parámetros tales como el VAN, la TIR, el CAE, etcétera,
pero no entregan información sobre la distribución de
costos y beneficios en grupos poblacionales, por ejemplo. Tampoco suelen incluir un buen análisis de riesgo;
los parámetros se reportan como valores ciertos cuando en rigor son estimaciones que deberían reportarse
como probabilidad de que el valor del parámetro caiga
en determinado rango, o bien, como probabilidad de
que el valor del parámetro esté por sobre un determinado valor.
Asimismo, no hay en los SNIP actuales un buen seguimiento de las iniciativas de inversión a lo largo de su
ciclo de vida. Sólo en casos puntuales (como en México,
para algunos proyectos) es posible encontrar sistematizados los costos estimados versus los costos reales de
proyectos, así como VAN estimado versus VAN obtenido. Cuando no se hace pública esta información, se
fomenta la irresponsabilidad en las estimaciones ex ante.
Los SNIP son criticados con frecuencia por distintas
instancias, en especial por autoridades políticas que los
presentan ante la opinión pública como sistemas burocráticos que dificultan y demoran el proceso inversor. En
ocasiones, estas críticas tienen como trasfondo el interés por adelantar proyectos que no tienen rentabilidad
socioeconómica positiva. En otros casos, es el deseo de
realizar proyectos en plazos sumamente breves saltándose todos los estudios previos. Ambas situaciones son
deplorables. En el primer caso, al adelantar el proyecto
se habrá hecho un mal uso de los recursos y el país, en
vez de progresar con el proyecto, se empobrecerá (con
el reconocimiento de que algún grupo sí se enriquecerá,
pues de lo contrario no habría apoyo al proyecto). En el
segundo caso, no se sabe si el proyecto es conveniente
o no para el país. Pero aun si lo fuese, el iniciar proyectos sin mayor estudio previo tiene como consecuencia
que estos terminan costando mucho más de lo que costarían si se hubieran realizado a tiempo los estudios.
Además, su realización toma mucho más tiempo del
que tomaría ejecutarlos habiendo realizado los estudios, aun teniendo en cuenta el tiempo necesario para
el desarrollo de estos últimos.
Es muy probable que las críticas sigan existiendo,
pero lo que es preocupante es la debilidad de los SNIP
frente a estas. La opinión pública conoce poco o nada
de estos sistemas y su uso en instancias como el Poder
Legislativo o las autoridades políticas electas es mínimo. Existe, entonces, una importante tarea por delante
en la validación de los SNIP frente a la opinión pública
y entre las autoridades de elección popular. Esto requiere un importante cambio de enfoque en cuanto a cómo
operan los SNIP.
En la actualidad el objetivo de los SNIP, como fue
señalado antes, es contribuir a una mayor eficiencia
y eficacia de la inversión pública. Para ello funcionan
como una especie de filtro que deja pasar (dando una
recomendación positiva) los proyectos que demuestran
su conveniencia al país en términos de VAN social o de
CAE. Tienden, pues, a ser sistemas más bien normativos,
siendo la máxima aspiración de muchos profesionales
que trabajan en ellos que sólo se financien los proyectos que recomiendan. Incluso, se busca en muchos
casos la creación de metodologías de jerarquización
intersectorial de proyectos, en un intento por dar mayor
respaldo “científico” a la toma de decisiones de inversión
pública. Este enfoque, sin embargo, está profundamente errado. Los SNIP no deben ni pueden reemplazar la
toma de decisiones de asignación de recursos por parte
de autoridades de elección popular. Son dichas personas en quienes la población, a través de su voto, ha
delegado la responsabilidad de decidir en qué se invierte
y en qué no. Nadie ha votado por un SNIP.
El enfoque correcto debe ser concebir el SNIP como
un sistema de información gerencial dentro del sector
público, cuyo objetivo sea entregar a las autoridades información confiable, completa y oportuna para mejorar
las decisiones que toman. Paralelamente, el SNIP debe
brindar a la opinión pública información completa sobre
las inversiones propuestas, aprobadas, en desarrollo y
ya realizadas, contribuyendo con ello a la transparencia
del proceso inversor del sector público. Los SNIP deberían llamarse Sistemas Nacionales de Información para
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
95
la Toma de Decisiones sobre Inversión Pública, a fin de
acotar el rol a su esencia. El SNIP no existe para tomar
decisiones sobre inversión, ya que ello corresponde a
instancias políticas, no técnicas. El rol del sistema debe
ser proveer a las autoridades que toman decisiones
de la mejor información posible acerca de las consecuencias de dichas decisiones para el país o la zona en
que se llevan a cabo, así como para las instituciones
participantes y la comunidad.
Estos objetivos no deben quedarse sólo en el papel,
sino que deben materializarse en acciones concretas de
desarrollo de los SNIP, acciones que les permitirán superar su estigma de traba a la inversión y evolucionar
empleando todas las modernas herramientas que la
tecnología ha puesto a su disposición.
Así, en lo referente a su papel de sistema de información gerencial para las autoridades políticas (alcaldes,
gobernadores, diputados, senadores, presidentes) los
SNIP deberían poder brindar información detallada
sobre el estado de avance de cualquier iniciativa de inversión, incluyendo información prospectiva como la
fecha probable de puesta en marcha, el saldo por invertir,
los beneficios que generará durante la operación, etcétera. Además, toda esta información debe ser de fácil
acceso para las autoridades, incluso cuando se encuentren en terreno. Para ello los SNIP podrían considerar,
además de acceso remoto por Internet, una interfase con
un asistente digital personal (PDA, por sus sigla en
inglés). Ello permitiría a las autoridades utilizar el sistema en cualquier instante para responder consultas
de la población o debatir con otras autoridades sobre
los proyectos en marcha.
Respecto de la ciudadanía, los SNIP también deberían buscar la forma de lograr una mayor cercanía y una
mayor utilización de sus potencialidades. A modo de
ejemplo, no sería nada costoso abrir páginas de debate
asociadas a cada proyecto propuesto o en desarrollo,
lo cual permitiría conocer a tiempo la opinión de quienes apoyan o se oponen a un determinado proyecto.
Asimismo, podría servir para recoger oportunamente la
opinión de los beneficiarios o afectados por el proyecto
sobre aspectos que podrían ser mejorados o sobre riesgos que podría enfrentar su desarrollo. Por otra parte, la
información no tiene por qué ser presentada al público
sólo como una tabla con múltiples números y datos.
Se podría incluir en los SNIP planos de localización y
de arquitectura, dibujos que muestren cómo se vería el
proyecto terminado. También se podría entregar información proveniente del estudio de análisis distributivo
que indiquen quiénes serán beneficiados por el proyecto y en qué medida, así como qué grupos podrían
resultar perjudicados.
Respecto de este último punto algunos podrían
afirmar que eso no es conveniente ya que generaría
oposición al proyecto. Si bien esto puede ocurrir, la
misma oposición podría objetar más tarde, causando
atrasos y sobrecostos importantes durante la ejecución
del proyecto. En cambio, si la oposición al proyecto se
conoce y gestiona adecuadamente en una etapa temprana, podrán incorporarse medidas compensatorias o
de mitigación que permitan desarrollar el proyecto sin
costosas interrupciones.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
96
Anexo. Comparación de algunos SNIP
Sitios web de los SNIP:
Los siguientes cuadros presentan una comparación
de algunos aspectos básicos de los SNIP de cinco países sudamericanos.
La información presentada ha sido obtenida fundamentalmente a través de Internet. Así, resulta más
completa y actualizada la información correspondiente
a países que hacen un amplio y buen uso de esta red, y
es más deficitaria la de aquellos sistemas que aún no la
utilizan plenamente.
Argentina: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/
basehome/inversionpub.html
Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo/dgip/index.html
Chile: http://sni.mideplan.cl/
Colombia:http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/
Pol%C3%ADticasdeEstado/BancodeProgramasyProye
ctosdeInversi%C3%B3nNal/tabid/95/Default.aspx
Perú: http://www.mef.gob.pe/DGPM/index.php
Fuente: Sistema Nacional
de Inversión Pública y Banco
Integrado de Proyectos,
MIDEPLAN, mayo 1996.
“Inversión es aquel aumento en
el stock de capital que permite
expandir las posibilidades de
producción y, en definitiva, de
ingreso de la sociedad.”
Chile
Fuente: Sitio DNP (Dirección
Nacional de Planeación)
“Inversión Neta: Se definen
como gastos de inversión
aquellas erogaciones susceptibles
de causar réditos o de ser de
algún modo económicamente
productivas, o que tengan cuerpo
de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital
por oposición a los de funcionamiento que se hayan destinados
por lo común a extinguirse con
su empleo. Asimismo, aquellos
gastos destinados a crear infraestructura social. La caracter
ística fundamental de este gasto
debe ser que su asignación
permita incrementar la capacidad
de producción y productividad en
el campo de la estructura física,
económica y social.”
Colombia
Fuente: Decreto Supremo N.°
086-2000-EF, Artículo 1° http://
www.minag.gob.pe/ogpa/inversion_sectorial/Data/reglamento.
pdf
“Proyecto de Inversión Pública:
Toda intervención limitada
en el tiempo que implique la
aplicación de recursos públicos
con el fin de ampliar, mejorar y
modernizar la capacidad productora de bienes o prestadora de
servicios, cuyos beneficios son
independientes de los de otros
proyectos.”
Perú
Nota: En todos los cuadros, los textos subrayados corresponden a hipervínculos con los documentos citados o las instituciones mencionadas.
Se aprecia que, en general, se considera inversión pública todo gasto de origen público destinado a mantener o incrementar la capacidad de producción de bienes o servicios.
Fuente: Resolución suprema N.°
216.768, Artículo 8.
“Se entiende por Inversión
Pública todo gasto de recursos
de origen público destinado a
incrementar, mejorar o reponer
las existencias de capital físico
de dominio público y/o de
capital humano, con el objeto
de ampliar la capacidad del país
para la prestación de servicios o
producción de bienes.
El concepto de Inversión Pública
incluye todas las actividades de
preinversión e inversión que
realizan las entidades del sector
público.”
“Inversión Pública Nacional:
La aplicación de recursos en
todo tipo de bienes y de
actividades que incrementen
el patrimonio de las entidades
que integran el sector público
nacional, con el fin de iniciar,
ampliar, mejorar, modernizar,
reponer o reconstruir la
capacidad productora de bienes
o prestadora de servicios.”
Fuente: Ley N.° 24.354,
Artículo 2.
Bolivia
Argentina
Cuadro 18. Definiciones de inversión pública en diferentes países de América Latina
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
97
La Ley 1178 (20 de julio de 1990),
en su artículo 21 señala que el
órgano rector del Sistema Nacional
de Inversión Pública será el
Ministerio de Planeamiento y
Coordinación.
La Ley N.° 1.493 (17 de septiembre
de 1993) otorgó al Ministerio
de Hacienda el papel de Órgano
Rector del Sistema Nacional de
Inversión Pública. Esta fue
abrogada por la Ley 1.788 (16
de septiembre de 1997) la cual
reafirmó dicho rol.
La Resolución suprema
N.° 216.768 de fecha 18 de junio
de 1996 establece las Normas
Básicas del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
La Resolución ministerial
N.° 528 (12 de junio de 1997)
establece el Reglamento básico de
operaciones del SNIP.
La Resolución ministerial N.° 612
(27 de junio de 1997) establece el
Reglamento básico de operaciones
del sistema de información sobre
inversiones (SISIN).
La Resolución ministerial N.° 613
contiene el Reglamento básico de
preinversión.
Resolución ministerial N.° 1484 (14
de diciembre de 1998) establece las
Razones precio-cuenta.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) es creado
por la Ley N.° 24.354 promulgada
el 22 de agosto de 1994.
El Decreto Reglamentario Poder
Ejecutivo Nacional N.° 720/95 de
fecha 22 de mayo de 1995, designa
a la Dirección Nacional de
Inversión Publica y Financiamiento de Proyectos de la Secretaría de
Programación Económica del
Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos como órgano
responsable del SNIP y crea
el Banco de Proyectos de Inversión
Pública (BAPIN).
Ley 18.768 (29 de diciembre de
1988), Ley Orgánica de la
Administración Financiera del
Estado, agrega al Decreto Ley
N.° 1.263 (1975) el Art.19 bis que
establece que los estudios previos
acerca de la inversión y proyectos
deberán contar con informe del
organismo de planificación
(nacional o regional) basado en
una evaluación técnico-económica,
se identificarán presupuestariamente por decreto o resolución y
tendrán un código y nombre no
modificables.
Ley N.° 19.989 (19/7/1990) crea
MIDEPLAN, asignando a la
División de Planificación, Estudios
e Inversión, entre otras funciones,
el mantenimiento de proyectos
del sector público y la evaluación
de los mismos, así como
establecer los criterios de
evaluación económica y social para
los proyectos financiados directa o
indirectamente por el Estado.
Además se establecen anualmente
reglas sobre identificación de
proyectos en la Ley de Presupuesto
del Sector Público y se imparten
instrucciones para la identificación
de estudios y proyectos de inversión
por oficio circular de la DIPRES.
Chile
Fuente: Sitio DNP, BPIN,
Componente legal, institucional y
procedimientos.
Ley 38 (21/4/1989) “Estatuto
Orgánico del Presupuesto General
de la Nación” crea (Art.32) el
Banco de Proyectos de Inversión
Nacional (BPIN) y confía al
Departamento Nacional de Planeación DNP su diseño, montaje y
operación.
Decreto 2410 (20/10/1989) crea
y asigna funciones a las divisiones
de metodologías y de operación y
sistemas en la DNP.
Decreto 841 (20/4/1990) reglamenta la operación del BPIN.
Resolución 3127 (27/11/1992)
delega en Ministerios y Departamentos Administrativos del orden
nacional la calificación de viabilidad de los proyectos y su registro
en el BPIN.
Ley 179 (30/12/1994) señala que
no se podrá ejecutar ningún proyecto o programa que haga parte
del PGN si no ha sido previamente
evaluado por el órgano correspondiente y registrado en el BPIN.
Cambia el nombre de este por
Banco Nacional de Proyectos y
Programas.
Colombia
La Ley del Sistema Nacional
de Inversión Pública (Ley
N.° 27293)
Su operación se reglamenta
en el Decreto Supremo
N.° 086-2000-EF del 14/8/2000
2000 y luego se actualiza en el
Decreto Supremo N° 102-2007-EF
del 19/07/2007.
Este señala que los precios
sociales, parámetros y otras normas de observancia obligatoria se
aprobarán por medio de Directivas
de la Oficina de Inversiones del
Ministerio de Economía y Finanzas, de las cuales destacan la
Directiva General del Sistema
Nacional de Inversión Pública y
las Normas Complementarias de
la Directiva General del SNIP.
Perú
Todos los países cuentan con legislación que regula la operación de su SNIP. Mientras más reciente es el sistema, más clara y precisa es la normativa legal que lo soporta. Así, el más
antiguo (Chile) no cuenta con un marco legal específico, sino que se apoya, fundamentalmente, en las instrucciones de la Ley de Presupuesto del sector público. En cambio, los sistemas
más recientes (Argentina, Perú) cuentan con una ley específica que crea el SNIP y decretos reglamentarios que norman su operación.
Bolivia
Argentina
Cuadro 19. Marco legal
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
98
Específicos:
1. Incrementar la productividad
de la inversión pública en todo el
país, homogeneizando, con criterios técnicos de excelencia, los
procesos de formulación, evaluación y selección de proyectos.
General:
No definido
General:
Según el Artículo 1 de la Ley
N.° 24.354: “Créase el Sistema
Nacional de Inversiones Públicas
cuyos objetivos son la iniciación
y actualización permanente de un
inventario de proyectos de inversión pública nacional y la formulación anual y gestión del Plan
Nacional de Inversiones Públicas.”
Según documento sobre el sistema
presupuestario en Argentina:
“Sus objetivos generales (del SNI)
consisten en dotar de eficacia,
eficiencia y efectividad al proceso
de asignación de recursos destinados a la inversión, apoyándose en
la creación del Banco de Proyectos
de Inversión (BAPIN)”.
4. Establecer los procedimientos
para el cofinanciamiento de proyectos de inversión entre las entidades
públicas y el gobierno central.
3. Establecer los procedimientos
por los cuales los Proyectos de
Inversión Pública, accederán a las
fuentes de financiamiento interno
y externo, y se incorporarán al Presupuesto General de la Nación.
2. Establecer las metodologías,
parámetros y criterios para la formulación, evaluación y ejecución
de proyectos que deberán aplicar
las entidades del sector público
para el desarrollo de sus Proyectos
de Inversión Pública.
1. Lograr una eficiente asignación
y administración de los recursos
públicos destinados a la inversión,
maximizando sus beneficios
socioeconómicos.
Específicos:
Según Artículo 2 de la Resolución
suprema N.° 216.768:
Bolivia
Argentina
Específicos:
No definidos.
Fuente: http://sni.mideplan.cl
General:
“… mejorar la calidad de la inversión pública nacional, asignando
recursos a iniciativas de mayor
rentabilidad social y económica de
acuerdo con los lineamientos de la
política de gobierno.”
Chile
Cuadro 20. Objetivos definidos para el SNIP en los diferentes países
4. Proporcionar información veraz
y confiable sobre los resultados de
la inversión pública.
3. Facilitar el logro de los
objetivos de política mediante la
definición de programas y proyectos como conjuntos coherentes de
acciones realizables, financiables,
específicas y ubicadas espacial y
temporalmente.
2. Contribuir a la incorporación
de criterios de eficiencia y eficacia
en la asignación y ejecución de los
recursos de inversión estatal.
Específicos:
1. Apoyar la gerencia y toma de
decisiones sobre inversión pública
colombiana.
General:
No definido
Los objetivos que se indican a
continuación corresponden al
BPIN, pues el Sistema Nacional
de Inversión Pública y el Sistema
Nacional de Gestión de Programas
y Proyectos de Inversión Pública,
mencionados en algunos documentos, no tiene existencia formal.
Colombia
3. Crear las condiciones para
la elaboración de Planes de
Inversión Pública por periodos
multianuales no menores de
3 (tres) años.
2. Fortalecer la capacidad de
planificación del Sector Público.
1. Propiciar la aplicación del Ciclo
del Proyecto de Inversión Pública:
perfil-prefactibilidad-factiblidadexpediente técnico-ejecuciónevaluación ex post.
Específicos:
Según el Artículo 5 de la Ley
N.° 27.293:
General:
Según el Artículo 1 de la Ley del
Sistema Nacional de Inversión
Pública (Ley N.° 27.293):
“… optimizar el uso de los
recursos públicos destinados
a inversión …”.
Perú
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
99
Chile
Fuente: El BPIN para
principiantes, DNP, 12/2002.
6. Apoyar los procesos de
evaluación ex ante, seguimiento,
evaluación de resultados y evaluación ex post sobre las decisiones
de inversión pública.
5. Servir de unidad de consolidación de la información sobre
inversión pública nacional, departamental, distrital y municipal, independientemente de la fuente de
financiación, organismo ejecutor, o
localización del programa, proyecto
o actividades.
Colombia
Perú
En todos los SNIP estudiados un objetivo común y central es lograr una mayor eficiencia y eficacia en la asignación de recursos a proyectos y en su administración. Otros objetivos
comunes son asegurar la disponibilidad de información oportuna sobre la inversión pública y establecer criterios homogéneos de formulación y evaluación de proyectos.
Fuente:
http://infoleg.mecon.gov.ar/txtnorma/18973.htm
6. Asegurar una permanente coordinación y complementación entre
el SNIP, el Sistema Nacional de
Planificación y los otros sistemas
establecidos en la Ley 1.178.
5. Asegurar la disponibilidad de
información actualizada, oportuna
y confiable sobre la inversión
pública.
2. Identificar, promover y evaluar
proyectos de inversión, registrándolos en un Banco de Proyectos
de Inversión (BAPIN) creado al
efecto.
3. Seleccionar y proponer proyectos para su integración en el Plan
de Inversión Pública que aprueba
el Parlamento Nacional.
Bolivia
Argentina
Cuadro 20. Objetivos definidos para el SNIP en los diferentes países (continuación)
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
100
Dirección General de Inversión
Pública en el Viceministerio de
Inversión Pública y Financiamiento Externo del Ministerio de
Planificación del Desarrollo.
General:
“La Secretaria de Programación
Económica del Ministerio de
Economía y Producción será la
Autoridad de Aplicación de la Ley
N.° 24.354 y en tal carácter dictará
las normas de instrumentación,
complementarias y/o aclaratorias y
celebrará todos los actos que se
requieran para la debida implementación del Sistema Nacional
de Inversiones Públicas (SNIP).”
Fuente: Sistema Nacional de
Inversión Pública y Banco
Integrado de Proyectos,
MIDEPLAN, mayo 1996.
Corresponde al Ministerio de
Planificación y Cooperación,
MIDEPLAN, en su calidad de
colaborador del Presidente
de la República, y a la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de
Hacienda (DIPRES), en su calidad
de Administradora del Presupuesto Nacional, normar y administrar
el SNI, aplicándolo a todos
aquellos servicios, instituciones y
empresas del sector público que
realizan actividades de inversión.
Chile
Fuente: La Ley 38, Artículo 32 y
Decreto 841, Artículo 3.
El Departamento Nacional de
Planeación (DNP) es la entidad
encargada de reglamentar el funcionamiento del BPIN.
Colombia
Viceministerio de Economía del
Ministerio de Economía y
Finanzas a través de la Dirección
General de Programación
Multianual del Sector Público.
Perú
Dado que los Bancos de Proyectos, de los cuales se derivó la idea de los SNIP, nacieron como una herramienta de apoyo al proceso de planificación de inversiones, los sistemas más
antiguos se vinculan a las oficinas o ministerios de Planificación. En la medida en que estas fueron reestructuradas o desaparecieron, los sistemas más recientes se vinculan a los
ministerios de Hacienda o de Economía. El único caso en que hay dos entidades rectoras es en Chile, donde se coordinan el ministerio de Hacienda y el de Planificación.
Fuente: Decreto Reglamentario
Poder Ejecutivo Nacional
N.° 720/95, Artículo 1 (en la
actualidad existe la Secretaría de
Política Económica a la cual
pertenece la Dirección Nacional
de Inversión Pública).
Bolivia
Argentina
Cuadro 21. Entidad rectora en los distintos países
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
101
El Consejo de Desarrollo
Nacional constituye el nivel de
coordinación del Sistema Nacional
de Inversión Pública y tiene las
siguientes funciones de acuerdo
con el Decreto Supremo 23.873 del
13 de octubre de 1994:
- Concordar los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión
Pública.
- Concertar las prioridades de
inversión pública y cooperación técnica para su posterior
negociación e incorporación en el
Programa de Inversión Pública y
en el PGN.
Los gobiernos provinciales que
deben emitir opinión sobre los
programas y proyectos ubicados
en sus territorios provinciales,
incluidos en el anteproyecto de
Plan Nacional de Inversiones
Públicas (PNIP).
La autoridad ambiental que
corresponda consultar cuando se
trate de proyectos o programas
comprendidos por el Anexo I de
la Ley N.° 24.354 y que deberá
comunicar su opinión y
recomendación fundada respecto
de si están atendidos debidamente
los aspectos ambientales de tales
programas o proyectos.
El Poder Ejecutivo Nacional que
facultará a la Secretaría de
Programación Económica para
fijar el monto máximo del
programa o proyecto de inversión
que podrá ser aprobado directamente por el organismo o ente
iniciador para su inclusión en el
plan nacional de inversión pública.
Fuente: Sistema Nacional de
Inversión Pública y Banco Integrado de Proyectos, MIDEPLAN,
mayo 1996.
El Ministerio del Interior, a través
de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo
(SUBDERE), realiza una labor
semejante a la DIPRES en lo que se
refiere a la asignación y seguimiento físico-financiero de los recursos
regionales (Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, FNDR).
El Ministerio de Agricultura a
través de la Oficina de Estudios y
Políticas Agrarias (ODEPA) y el
Ministerio de Economía a través
de la Subsecretaría de Pesca,
cumplen funciones de asesoría
a MIDEPLAN en materias
técnico-normativas de los respectivos sectores.
Otras instituciones que participan
en el nivel Nacional son: Comisión
Nacional de Riego (CNR), Comisión Nacional de Energía (CNE),
Comisión Chilena del Cobre
(COCHILCO) y Subsecretaría
Ejecutiva de la Comisión de Transporte Urbano (SECTRA).
En el nivel regional participan el
Consejo Regional y la Secretaria
Regional Ministerial de Planificación y Coordinación.
Chile
El Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES)
es la máxima autoridad nacional
de planeamiento y sirve como
organismo asesor del gobierno en
todos los aspectos relacionados con
el desarrollo económico y social
del país. Para lograrlo, coordina y
orienta a los organismos encargados de la dirección económica y
social en el gobierno.
El CONPES SOCIAL funciona
igual al CONPES, pero varía en su
composición.
El DNP desempeña las funciones
de Secretaría Técnica del CONPES
y CONPES SOCIAL y, por lo tanto,
es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesión.
Colombia
Fuente: Ley N.° 27.293,
Artículo 10.
Los Ministros (o máxima autoridad ejecutiva) que constituyen el
órgano resolutivo en los sectores y
que, en concordancia con la
normativa presupuestal, autorizan
la elaboración de los expedientes
técnicos, la ejecución de los
Proyectos de Inversión Pública y
se encargan de velar, en su sector,
por el cumplimiento de la Ley del
SNIP, su reglamento y las normas
que a su amparo se expidan.
Asimismo, el órgano resolutivo de
cada sector puede delegar sus
atribuciones a las entidades y
empresas pertenecientes al Sector.
Las Oficinas de Programación de
Inversiones, o las que hagan sus
veces en cada sector, las cuales
mantienen relación técnico-funcional con la ODI del Ministerio de
Economía y Finanzas.
Perú
En todos los SNIP existen otras entidades que participan en la operación del sistema, no como usuarios, sino que como garantes del cumplimiento de planes y políticas, o bien, brindando
asesoría técnica a la entidad rectora. Ello contribuye a que la asignación de recursos a proyectos y programas sea eficiente y eficaz a la luz de los objetivos nacionales. Aun cuando sólo en el
caso de Argentina se menciona específicamente a la autoridad ambiental, esta también juega un rol importante en el caso de Chile.
Fuente: Ley N.° 24.354 del SNIP,
artículos 11 y 12 y Decreto
Reglamentario Poder Ejecutivo
Nacional N.° 720/95, artículos 7,
9 y 10.
Bolivia
Argentina
Cuadro 22. Otras entidades vinculadas a la administración del SNIP
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
102
Todos aquellos servicios, instituciones y empresas del Sector
Público que realizan actividades de
inversión.
A las Oficinas de Planificación y
Presupuesto (OPLAP) de cada
ministerio les corresponde
coordinar, analizar y revisar los
proyectos que envían los servicios
nacionales dependientes o las
secretarías ministeriales y presentarlos al Ministro del ramo para
su aprobación.
Las empresas públicas a través de
sus oficinas de planificación y el
directorio de la empresa envían
los proyectos a MIDEPLAN para
su análisis y recomendación.
En el nivel regional, en materia de
inversión pública, el Intendente
cuenta con la asesoría del Consejo
Regional (político) y la Secretaría
Regional Ministerial de Planificación y Coordinación (técnico).
Aun cuando los municipios no
forman parte del sector público,
participan en el SNI ya que el
grueso de la inversión que realizan
proviene de fondos administrados
por entidades que sí forman parte
del sector público. A las Secretarías
de Planificación Comunales les
corresponde asesorar al Alcalde y
al Consejo; identificar, formular,
preparar y evaluar los proyectos de
interés comunal.
Chile
La normativa del BPIN se aplica
a todas las entidades que realicen
proyectos de inversión financiados
o cofinanciados con recursos del
PGN. Ello incluye a:
la Contraloría, la Procuraduría,
la Registraduría, la rama jurisdiccional, los ministerios, los
departamentos administrativos
nacionales, las unidades
administrativas especiales, la
Policía Nacional, los establecimientos públicos del orden nacional,
las Superintendencias, los Fondos
de Cofinanciación; el Congreso
Nacional, Defensoría, Fiscalía,
Consejo Superior de la Judicatura,
entes universitarios autónomos
y empresas sociales del Estado;
entidades nacionales adscritas o
vinculadas a ministerios y departamentos administrativos nacionales,
los departamentos y municipios
que acceden al Sistema Nacional
de Cofinanciación; entidades
adscritas (establecimientos públicos y unidades administrativas
especiales) o vinculadas (empresas
industriales y comerciales del
Estado, sociedades de economía
mixta, empresas sociales del
Estado y entes universitarios autónomos) y a otras áreas funcionales
del ministerio o departamento
administrativo.
Colombia
Fuente: Decreto Supremo N.°
086-2000-EF, Artículo 3.
Todas las entidades y empresas
del sector público no financiero
que ejecuten proyectos de inversión pública que son:
- Los ministerios y sus órganos
desconcentrados,
- Los organismos públicos
descentralizados,
- Los organismos constitucionalmente autónomos,
- Los gobiernos regionales,
- Las empresas del Estado de
derecho público o privado y las
empresas mixtas en las cuales el
control de las decisiones de los
órganos de gestión esté en manos
del Estado, siempre que sean
propiedad del gobierno central o
regional y no desarrollen actividad
financiera.
- En general, los organismos y
dependencias del Estado que
ejecutan Proyectos de Inversión
Pública, siempre que no desarrollen actividad financiera y no se
refieran a gobiernos locales o sus
empresas.
Perú
En todos los SNIP existen otras entidades que participan en la operación del sistema, no como usuarios, sino que como garantes del cumplimiento de planes y políticas, o bien, brindando
asesoría técnica a la entidad rectora. Ello contribuye a que la asignación de recursos a proyectos y programas sea eficiente y eficaz a la luz de los objetivos nacionales. Aun cuando sólo en
el caso de Argentina se menciona específicamente a la autoridad ambiental, esta también juega un rol importante en el caso de Chile.
Fuente: Ley N.° 24.354
* Se define como el conjunto de
todas las jurisdicciones de la administración nacional conformado
por la administración central y los
organismos descentralizados, sean
o no autárquicos, incluyendo las
instituciones de seguridad social,
el Banco Central de la República
Argentina, los bancos públicos
nacionales y organismos autárquicos de carácter financiero del
Estado nacional; las empresas y
sociedades del Estado, sociedades
anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga
participación mayoritaria en el
capital o en la formación de las
decisiones societarias, y los entes
binacionales que integre el Estado
nacional.
Todas las entidades del sector público comprendidas en los artículos
3 y 4 de la Ley 1.178*, que realizan
actividades de inversión pública,
bajo la responsabilidad de la
máxima autoridad ejecutiva.
Todos los organismos integrantes
del sector público nacional* así
como las organizaciones privadas
o públicas que requieran para sus
proyectos de inversión, transferencias, subsidios, aportes, avales,
créditos y/o cualquier tipo de
beneficios que afecten en forma
directa o indirecta al patrimonio
público nacional, con repercusión
presupuestaria presente o futura,
cierta o contingente.
* Dicha Ley señala en el artículo
3 que estas serán “…todas las
entidades del Sector Público sin
excepción, entendiéndose por tales
la Presidencia y Vicepresidencia
de la República, los ministerios,
las unidades administrativas de la
Contraloría General de la República y de las Cortes Electorales;
el Banco Central de Bolivia, las
Superintendencias de Bancos y
de Seguros, las Corporaciones de
Desarrollo y las entidades estatales
de intermediación financiera; las
Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional; los gobiernos departamentales, las universidades y las
municipalidades; las instituciones,
organismos y empresas de los
gobiernos nacional, departamental
y local, y toda otra persona jurídica
donde el Estado tenga la mayoría
del patrimonio.”
El artículo 4 agrega las unidades
administrativas de los poderes
Legislativo y Judicial.
Bolivia
Argentina
Cuadro 23. Entidades incorporadas al SNIP
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
103
La descentralización presenta tres
niveles de gestión en el proceso de
toma de decisiones:
- Nacional: organismos rectores y
ministerios.
- Regional: intendentes, Seremis,
gobiernos regionales.
- Comunal: alcalde y concejo
municipal.
Fuente: Sistema Nacional de
Inversión Pública y Banco
Integrado de Proyectos,
MIDEPLAN, mayo 1996.
Chile
* Los niveles de gobierno son el
nacional, el regional y el local.
Fuente: El BPIN para principiantes, DNP, 12/2002.
Fuente: Ley que crea el sistema
nacional de inversión pública
Ley N.° 27.293, Artículo 2 (modificado por el artículo único de la Ley
N.° 28.802, publicada en el diario
oficial “El Peruano”, 21 de julio de
2006.)
“Quedan sujetas a lo dispuesto en
la presente Ley las Entidades y
Empresas del Sector Público No
Financiero de los tres niveles de
gobierno*, que ejecuten Proyectos
de Inversión con Recursos
Públicos.”
Perú
En el Sistema Nacional de Gestión
de Proyectos y Programas, que
forma parte del Sistema Nacional
de Inversiones, y que se encuentra
en proceso de consolidación, se
distinguen los niveles nacional,
departamental y municipal.
Colombia
Todos los SNIP incorporan a las entidades del nivel nacional. A medida que se han ido consolidando, también han ido incorporando a entidades del nivel regional y municipal.
Fuente: Resolución suprema
N.° 216.768, Artículo 4.
Nacional, comprende a todos los
ministerios, las secretarías nacionales, entidades descentralizadas,
empresas públicas y fondos de inversión y desarrollo que canalizan
recursos para la inversión pública
sectorial.
Departamental, comprende a todas
las prefecturas departamentales y
sus entidades dependientes, que
canalizan recursos para la inversión pública regional.
Municipal, comprende a todos los
gobiernos municipales y sus entidades dependientes, que canalizan
recursos para la inversión pública
local.
Nivel nacional, al cual se aplican
las normativas del SNIP.
Nivel provincial, al cual se debe
consultar respecto de inversiones
en sus territorios.
Fuente: Ley N.° 24.354 y Decreto
Reglamentario Poder Ejecutivo
Nacional N.° 720/95.
Bolivia
Argentina
Cuadro 24. Niveles territoriales
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
104
Fuente: Resolución suprema
N.° 216.768, Artículo 9.
Los Recursos del Tesoro General
de la Nación son los administrados por el gobierno central que
se transfieren a las entidades de la
administración central y al Fondo
Compensatorio de Regalías
creado por la Ley 1.551 el 20 de
abril de 1994, para financiar el
Presupuesto de Inversión
Pública, de conformidad a
normas emitidas anualmente por
el Órgano Rector para su
incorporación en el PGN.
Los recursos específicos de las
entidades públicas son los que,
de acuerdo con las disposiciones
legales vigentes, se perciben y
administran directamente por las
entidades públicas y se utilizan
para financiar sus Presupuestos
de Inversión Pública y deben ser
incorporados en el PGN.
Los recursos externos son los que
el Órgano Rector del SNIP
contrata de organismos financieros multilaterales, agencias de
cooperación internacional y
gobiernos, mediante convenios
de crédito o donación, y que se
transfieren a las entidades del
sector público para financiar el
Programa de Inversión Pública,
de conformidad con los procedimientos establecidos en las
presentes normas básicas, sus
reglamentos y lo establecido
en los respectivos convenios de
financiamiento.
Estarán sujetos a las
disposiciones de la
presente ley, de las
reglamentaciones
que de ellas deriven y
de las metodologías
que se establezcan a
través del Sistema
Nacional de Inversiones Públicas, todos
los proyectos de
inversión de los
organismos integrantes del sector público
nacional así como los
de las organizaciones
privadas o públicas
que requieran para
su realización de
transferencias,
subsidios, aportes,
avales, créditos y/o
cualquier tipo de
beneficios que
afecten en forma
directa o indirecta al
patrimonio público
nacional, con
repercusión presupuestaria presente
o futura, cierta o
contingente.
Fuente: Ley
N.° 24.354
Bolivia
Argentina
Fuente: Procedimientos y formularios para el SEBI 2002 y Sistema
Nacional de Inversión Pública y
Banco Integrado de Proyectos,
MIDEPLAN, mayo 1996
El Sistema de Estadísticas Básicas
de Inversión (SEBI) se aplica a
“todas las instituciones públicas
que postulen para financiamiento estudios básicos, programas y
proyectos de inversión con cargo
a recursos del Presupuesto
Nacional.” Este incluye:
- Fondos sectoriales: están compuestos por recursos propios,
aporte fiscal directo y recursos
provenientes de endeudamiento
externo.
- Fondos propios de las empresas
del Estado: corresponden a los
recursos por concepto de
depreciación del año y recursos
provenientes de préstamos
internos y externos.
- Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR): Esta compuesto por aporte fiscal directo y
endeudamiento externo y es
destinado a financiar inversiones
que propendan al desarrollo
regional.
- Fondo Social Presidente de la
República: Compuesto por
aporte fiscal directo, financia
proyectos de interés social,
dedicados a la erradicación de la
pobreza.
- Fondos Municipales: corresponden a los recursos propios y los
recursos del Fondo Común
Municipal.
Chile
Cuadro 25. Fuentes de financiamiento incorporadas al SNIP
Para entes territoriales se distinguen:
- Fuentes nacionales
- Situado fiscal
- Fondos: Financiera de Desarrollo territotial (Findeter),
Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo (Fonade),
Instituto de Fomento Industrial (IFI), Financiera Energética
Nacional (FEN), Fundación para la Educación y el Desarrollo Social (FES), Fondo de Compensación Ambiental,
Fondo de Promoción Turística, Fondo Capacitar, Fondo
Nacional de Caminos Vecinales, Fondo Nacional Ambiental
(Fonam), Fondo de Inversión para la Paz, Red de
Solidaridad Social, Ministerio de Desarrollo Económico.
- Regalías, Fondo Nacional de Regalías.
- Institutos y Programas: Instituto Colombiano para el desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (Conciencias), Instituto
Colombiano del Deporte (Coldeportes), Ecopetrol, Instituto
Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (Inat), Instituto Nacional de
Pesca y Acuicultura (Inpa), Instituto Agropecuario Colombiano (ICA), Instituto Nacional de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana (Inurbe), Servivio nacional de
Aprendizaje (Sena), Instituto Nacional de Vías (Invías), Plan
Nacional para el Desarrollo de la Microempresa, Instituto
Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior
(Icetex), Fortalecimiento Institucional para la Gestión
Ambiental Urbana, Certificado de Incentivo Forestal para
Reforestación, Certificado de Incentivo Forestal de Conservación, Créditos para los Recursos Naturales, Corporación
Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica),
Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (Pronatta), Unidad Municipal de Asistencia Técnica
Agropecuaria (Umata).
Fuente: Sistema Nacional de Inversión, Manual del Usuario
En el BPIN se establecen las siguientes categorías para el
financiamiento:
- Aportes de la Nación
- Recursos administrados por las entidades del orden
nacional
- Otros recursos, tales como donaciones y aportes de la
comunidad.
Colombia
Además, en la Directiva
N° 012-2007-EF/76.01,
Directiva para la Evaluación del Presupuesto
Institucional del Año Fiscal
2007 de las Entidades de
Tratamiento Empresarial,
se contemplan para
proyectos las siguientes
fuentes de financiamiento:
- Ingresos propios (incluye:
recursos propios, ingresos
de capital y superávit de
ejercicios anteriores)
- Endeudamiento interno
- Endeudamiento externo
- Donaciones y
transferencias
En la Directiva para la
Programación y Formulación de los Presupuestos
Institucionales del Sector
Público para el Año Fiscal
2007 se contemplan las
siguientes fuentes de financiamiento:
- Recursos ordinarios
- Canon y sobrecanon
- Participación en rentas
de aduanas
- Contribuciones a fondos
- Recursos directamente
recaudados
- Recursos por operaciones
oficiales de crédito interno
- Recursos por operaciones
oficiales de crédito externo
- Donaciones y
transferencias
Perú
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
105
Bolivia
Chile
Fuente: Fuentes de Financiación y sus condiciones para
Entes Territoriales, DNP, mayo de 2000.
- Fuentes internacionales
Recursos de crédito externo, Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional (ACCI), Organización de Estados
Iberoamericanos (OEI).
- Fuentes municipales
-Recursos propios: ingresos tributarios, no tributarios y de
capitales.
- Fuentes departamentales
-Ingresos tributarios, no tributarios y de capitales.
-Instituciones: Instituto Financiero para el Desarrollo del
Valle del Cauca (Infivalle), Corporación Universitaria de
Colombia Ideas, Instituto Financiero para el Desarrollo de
Risaralda (Infider).
-Recursos Administrados: transferencias del sector eléctrico,
impuesto predial, tasas retributivas, otras rentas estipuladas
en la Ley N.° 99 de 1993.
-Recursos del Crédito Interno: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), Banco Agrario.
-Sector Privado: Corporación Servicios de Desarrollo y
Consultoría (Sedecom), Ecofondo, Asociación Nacional
de Fundaciones y Corporaciones para el Desarrollo
Microempresarial.
Colombia
Perú
El tipo de fuentes de financiamiento incorporados a los SNIP es muy variado, pero puede afirmarse que, en general, se trata de incorporar a todos los recursos de inversión de que
disponen las entidades que forman parte del SNIP. Se destaca que en la mayoría de los SNIP se incorpora incluso a los recursos de origen externo.
Argentina
Cuadro 25. Fuentes de financiamiento incorporadas al SNIP (continuación)
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
106
Fuente: Sitio web del VIPFE,
listado de metodologías.
Metodologías de preparación y
evaluación de proyectos:
- Agropecuarios
- Electrificación rural
- Medio ambiente
- Salud
- Servicios básicos
- Transporte
Fuente: http://sni.mideplan.cl/
Existen metodologías en los siguientes sectores:
- Metodología general
- Aeropuertos
- Agua potable
- Aguas lluvias
- Atención primaria de la salud
- Caletas pesqueras
- Caminos de bajo estándar
- Defensas fluviales
- Deporte
- Edificación pública
- Educación
- Electrificación rural
- Infraestructura y equipamiento
Carabineros de Chile
- Establecimientos para menores
- Recintos carcelarios
- Mejoramiento de barrios
- Mantenimiento vial urbano
- Pequeños aeródromos
- Reemplazo de equipos
- Residuos sólidos
- Riego
- Tecnología de información y
comunicación
- Telecentros
- Telefonía rural
- Vialidad intermedia
- Vialidad interurbana
- Vialidad urbana
- Vigilancia policial
Existen los siguientes:
- Perfiles Mínimos
- General
- Agua
- Caminos
- Educación
- Electrificación
- Mercado
- Riego
- Salud
- Vías
Chile
Bolivia
Fuente: http://www.dnp.gov.co/
PortalWeb/PolíticasdeEstado/BancodeProgramasyProyectosdeInversiónNal/ComponenteMetodológico/
tabid/170/Default.aspx
- Guía N.° 1 de proyectos ambientales
- Guía N.° 2 de proyectos de ciencia y
tecnología
- Guía N.° 3 de proyectos regionales
de comercialización
- Guía N.° 4 de proyectos de pequeña
irrigación
- Guía N.° 5 de proyectos de construcción, mejoramiento y rehabilitación
de infraestructura vial.
- Guía N.° 6 de proyectos mineros
- Guía N.° 7 Modelo HDM para
proyectos de construcción y mejoramiento de carreteras
- Guía N.° 8 de proyectos de gestión
integral de residuos sólidos
- Guía N.° 9 de proyectos carcelarios,
tribunales y despachos judiciales
- Guía N.° 10 de proyectos de
educación
- Guía N.° 11 de proyectos de energía
- Guía N.° 12 de proyectos de salud
- Guía N.° 13 Equidad de género
Existe una guía general, Metodología
General Ajustada y en anexos a esta,
las siguientes guías sectoriales:
Colombia
Además, para servir como ejemplos, están los
siguientes casos prácticos:
- Proyecto de electrificación rural y energías
renovables
- Generación de ingresos
- Proyectos ambientales
- Pueblos indígenas
- Recursos naturales
- Riego grandes y medianos
- Riego menor
- Salud
- Servicios públicos agrarios
Fuente: Página Manuales Metodológicos y
Casos Prácticos en el sitio de la OFI.
Sectoriales:
Manuales de Identificación, Formulación y
Evaluación de Proyectos ambientales; de
desarrollo institucional; de educación; de generación de ingresos; de promoción de la mujer,
niñez, adolescencia y desarrollo humano;
de promoción de los pueblos indígenas; de
recursos naturales; de riego grandes y medianos; de riego menores; de salud; de servicios
públicos agrarios; de vialidad interurbana;
de vialidad urbana.
Existen los siguientes manuales metodológicos:
Generales:
- Manual Metodológico General de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos
de Inversión Pública Grandes y Medianos
- Manual Metodológico General de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos
de Inversión Pública Menores
Perú
Como es de esperar, los sistemas que llevan más tiempo operando cuentan con una mayor cantidad de metodologías de preparación y evaluación de proyectos (Chile, Colombia). Sin embargo,
es digno de destacar el caso del SNIP de Perú que, a poco más de un año de su creación, cuenta ya con una completa batería de metodologías sectoriales y con casos prácticos que sirven de guía
para otras tipologías de proyectos. Es destacable también la facilidad que dan los sistemas de Bolivia, Colombia y Perú para obtener los manuales metodológicos a través de Internet.
Argentina
Cuadro 26. Metodologías de preparación y de evaluación existentes
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
107
Argentina
Chile
Las metodologías
consisten en un
documento que
sirve de guía a
quienes preparan
los perfiles de
proyectos. La mayoría de las metodologías tiene la
siguiente estructura general:
- Introducción
- Teoría sobre la
cual se basa la
metodología
- Preparación de
proyectos
- Evaluación del
proyecto (en
algunas)
- Financiamiento
(en algunas)
- Presentación del
documento
- Anexos (diversos,
en algunas)
Bolivia
Las metodologías constan de un documento que
describe, con algún detalle los pasos a seguir en
la preparación y evaluación del proyecto.
Por ejemplo, la Metodología de Preparación y
Evaluación de Proyectos de Agua Potable tiene la
siguiente estructura:
1.1 Preparación
1.2 Título del proyecto
1.3 Diagnóstico de la situación actual
1.4 Objetivo del proyecto
1.5 Población afectada y objetivo
1.6 Cuantificación del déficit en el suministro
de agua
1.7 Optimización de la situación actual
1.8 Relación del proyecto con planes y
programas
1.9 Descripción del proyecto
1.9.1 Presentación de alternativas y preselección
1.9.2 Descripción de la(s) alternativa(s)
1.9.3 Ingeniería del proyecto
1.9.4 Aspectos técnicos de la(s) alternativa(s)
1.9.5 Aspectos operativos de la(s) alternativa(s)
1.9.6 Aspectos ambientales de la(s) alternativa(s)
1.9.7 Producto, componentes y actividades de la(s) alternativa(s)
2
Evaluación
2.1 Evaluación socioeconómica
2.1.1 Beneficios del proyecto
2.1.2 Costos
2.1.3 Criterios para la toma de decisiones
2.2 Evaluación privada
2.2.1 Beneficios
2.2.2 Costos
2.2.3 Criterios para la toma de decisiones
2.3 Análisis de sensibilidad
Cuadro 27. Estructura de las metodologías
Las metodologías constan de un completo y detallado
documento sobre las tareas a realizar, anexos sobre
aspectos tales como enfoque de género, evaluación
ambiental y matriz de marco lógico y una serie de
formatos para registrar la información recopilada.
El contenido del documento metodológico general
es el siguiente:
- Introducción
- Módulo I: Identificación de Proyectos de Inversión
Pública grandes y medianos
Tarea 1: Identificar el problema central
T.2 Elaborar el árbol de causas y efectos
T.3 Elaborar el árbol de medios y fines
T.4 Buscar soluciones y plantear alternativas de proyectos posibles
T.5 Elaborar la Matriz de Marco Lógico de cada
Proyecto Posible
- Módulo II: Formulación de Proyectos de Inversión
Pública grandes y medianos
­T.1 Definir el objetivo del Proyecto de Inversión Pública
­T.2 Establecer el área y la población beneficiarias
­T.3 Proponer la estrategia para alcanzar el objetivo
T.4 Establecer el horizonte de evaluación inicial
T.5 Elaborar el cronograma de acciones de cada alternativa
T.6 Estimar los costos de inversión del proyecto
y los aportes de los interesados
T.7 Estimar los costos totales incrementales de
las alternativas
- Introducción
- Módulo 1: Identificación del proyecto.
1.1 Descripción del problema.
1.2 Población y zona afectada, Población
y zona objetivo.
1.3 Descripción de la situación actual y su evolución.
1.4 Descripción de la situación actual
y cuantificación de la necesidad.
1.5 Estudio de alternativas.
- Módulo 2: Preparación y evaluación
del proyecto.
2.1 Descripción de los beneficios del proyecto.
2.2Valoración de los costos de las
alternativas.
2.3 Costos de inversión y reinversiones de las alternativas
2.4Flujo de caja de inversión
2.5 Flujo de caja de operación y
mantenimiento.
2.6Resumen de costos de la alternativa
2.7 Efecto ambiental
2.8Selección de la alternativa de
mínimo costo.
2.9 Selección del nombre del proyecto.
Perú
Las metodologías consisten en una serie
de formatos que deben ser completados
de acuerdo con las instrucciones contenidas en cada manual metodológico.
Los principales aspectos que abordan
las metodologías son (a cada uno puede
corresponder más de un formato):
Colombia
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
108
Además, existen planillas parametrizadas (en
Excel) que tienen como objetivo proveer una
herramienta ágil y eficiente en el proceso de
formulación y evaluación de los Proyectos
de Inversión.
Los perfiles mínimos consisten en una serie de
formatos a completar. Estos constan de cuatro
secciones:
- Parte 1: Aspectos generales del proyecto.
- Parte 2: Identificación del problema a solucionar o potencialidad a desarrollar.
- Parte 3: Solución planteada como proyecto.
- Parte 4: Conclusiones y recomendaciones.
Bolivia
Chile
- Módulo 3: Financiación y sostenibilidad del proyecto.
Colombia
- Anexos (17)
- Glosario de Términos
- Módulo IV: Análisis del Impacto de la alternativa
elegida
­T.1 Evaluar el impacto distributivo del proyecto
T.2 Analizar el impacto ambiental del proyecto
- Módulo III: Evaluación de Proyectos de Inversión
Pública grandes y medianos
­T.1 Análisis de la situación actual sin proyecto
­T.2 Análisis y proyección de la situación optimizada
T.3 Determinación del precio del producto o
servicio final
­T.4 Estimar los ingresos netos incrementales
recibidos por los agentes involucrados en el
proyecto
­T.5 Estimar el valor actual de ingresos netos (VAIN) y la tasa interna de retorno (TIR)
­T.6 Evaluar y definir la vida económica del proyecto
T.7 Análisis de sensibilidad preliminar
T.8 Análisis de sostenibilidad de las alternativas de inversión
T.9 Comparar las alternativas de inversión y
seleccionar la óptima
T.10 Elaborar el marco lógico de la alternativa
seleccionada.
Perú
La estructura de las metodologías es similar en todos los SNIP, incorporando capítulos sobre identificación del proyecto, diagnóstico de la situación actual, análisis de alternativas y evaluación.
Sí puede cambiar la profundidad con que es tratado cada tema y la forma en que se solicita sea presentada la información. En general, se aprecia una tendencia a desarrollar metodologías cada
vez más detalladas y autoexplicativas (tendencia en que fue pionero el ILPES) y a presentar los resultados del análisis realizado en planillas o formatos estandarizados (Colombia, Bolivia y Perú).
Argentina
Cuadro 27. Estructura de las metodologías (continuación)
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
109
- Tasa Social de Descuento: 12,67%
- Divisa: 1,24
- Mano de obra
No calificada urbana 0,23
No calificada rural
0,47
Semicalificada
0,43
Calificada
1,00
Fuente: Resolución Ministerial
N.° 159, La Paz, 22 de septiembre
de 2006.
En 1996 se fijaron los siguientes:
- Tasa de interés o descuento
social a utilizar será del 12%.
- Mano de obra no calificada
R.M. de Buenos Aires 0,886
Reg. Pampeana
0,878
Reg. Nuevo Cuyo
0,875
Reg. Noroeste
0,819
Reg. Noreste
0,891
Reg. Patagonia
0,891
Además, se entregan:
- El precio social de los combustibles, de neumáticos, de lubricantes, de la hora de mantenimiento
y de vehículos nuevos.
- Los costos sociales de conservación de caminos.
Fuente: Precios sociales para la
evaluación social de proyectos.
- Tasa social de descuento: 8%
- Divisa: 1,01
- Precio social de la mano de obra:
Calificada
0,98
Semicalificada
0,68
No calificada
0,62
- Valor social del tiempo
Viajes urbanos: 823 (pesos/hora/
pas.)
Viajes interurbanos: (pesos/hora/
veh.)
Automóviles
5316
Camionetas
7240
Camiones de dos ejes
3601
Camiones + de 2 ejes
3601
Buses
29814
Chile
(Estos valores corresponden a la
versión del manual de 1993, por lo
que pueden haber variado.)
4,25
3,21
1,67
2,80
1,08
Fuente: Directiva General del
Sistema Nacional de Inversión
Pública (N.° 009-2007-EF/68.01)
Usuarios de transporte:
Aéreo nacional
Interurbano auto
Interur. tte. público
Urbano auto
Urbano tte. púb.
- Valor social del tiempo (soles/
hora)
Usuarios proyectos área
Urbana
4,96
Rural
3,32
Fuente: Directiva General del
Sistema Nacional de Inversión
Pública (N.° 009-2007-EF/68.01)
Fuente: Preguntas frecuentes en
sitio del DNP.
En el Manual Metodológico General
se aplica la siguiente Razón de
Precio Social (RPS):
- Obras físicas, materiales e
insumos
0,80
- Maquinaria y equipo
0,77
- Mano de obra calificada
1,00
- Mano de obra no calificada 0,60
- Otros costos
0,80
- Tasa social de descuento: 14%
- Divisa: 1,08
Perú
- La tasa social de descuento es de
un 12%.
Colombia
El uso de la tasa social de descuento es generalizado en los distintos países. También es común, pero al parecer no generalizado, el uso de precios sociales de la mano de obra, de la divisa y
el valor social del tiempo. Argentina parece ser el único país que aplica valores regionales para el precio social de la mano de obra.
Fuente: Resolución N.° 110/96 de
la Secretaría de Programación
Económica. El artículo 2°, que
fijaba los precios sociales, fue
derogado por la Resolución N.°
100/97 (pueden haber variado,
pero no hay información más
actualizada en Internet).
Bolivia
Argentina
Cuadro 28. Uso de precios sociales
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
110
Chile
Fuente: El BPIN para principiantes,
DNP, 12/2002
Sistema Nacional de Planeación:
definido como el conjunto de
actores (autoridades e instancias),
normas, procedimientos y mecanismos que permiten consolidar los
planes de desarrollo económico y
social sobre la base de procesos de
planeamiento participativo.
Colombia
Perú
En general, los SNIP se vinculan con todos aquellos sistemas asociados al manejo de los recursos públicos que existen en el país. Así, suelen estar relacionados con los sistemas
presupuestarios en lo referente a asignación de recursos y seguimiento de su uso, y a los sistemas de planificación, a los cuales alimentan con información básica para la preparación
de planes de inversión plurianuales.
Fuente: Resolución suprema N.° 216768, Artículo 6.
Sistema Nacional de Planificación: los Planes de Desarrollo
y la programación de mediano plazo resultantes de este
deben constituir el marco de referencia para los Proyectos de
Inversión de las entidades públicas.
Sistema de Programación de Operaciones: el Programa de
Inversión Pública debe formar parte de la programación integral de las operaciones de las entidades públicas, cumpliendo
las normas básicas de este sistema.
Sistema de Presupuesto: los proyectos de inversión incluidos
en el Programa de Inversión Pública, deben incorporarse en
los presupuestos de las entidades públicas y en el Presupuesto General de la Nación, cumpliendo las normas básicas de
este sistema.
Sistema de Administración de Bienes y Servicios: todas las
entidades públicas deben realizar sus operaciones de contratación y adquisiciones para los proyectos de inversión, en el
marco de las normas de este.
Sistema de Tesorería y Crédito Público: toda gestión y contratación de créditos para el financiamiento de Proyectos de
Inversión debe realizarse dentro de los límites y condiciones
establecidos por este.
Sistema de Contabilidad Integrada: incorporará las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales de los
resultados del cumplimiento de los proyectos.
Sistema de
Administración
Financiera del Sector
Público Nacional.
Sistemas de Control
de Gestión del Sector
Público Nacional.
Fuente: El Sistema
Presupuestario
Público en la
Argentina.
Bolivia
Argentina
Cuadro 29. Sistemas vinculados
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
111
Fuente: Resolución ministerial
N.° 612, artículos 9 a 15.
- Subsistema de Análisis Técnico
Económico, también conocido
como Sistema de Estadísticas
Básicas de Inversión (SEBI),
operado por MIDEPLAN.
- Subsistema de Formulación
Presupuestaria, a cargo de la
DIPRES del Ministerio de
Hacienda.
- Subsistema de Evaluación ex post,
en desarrollo por parte de
MIDEPLAN.
El Sistema de Información sobre
Inversiones (SISIN) está estructurado a partir de la operación
integrada de los siguientes subsistemas:
- Subsistema de registro de
proyectos
- Subsistema de registro de
dictámenes
- Subsistema de programación de
requerimientos de financiamiento
- Subsistema de programación y
seguimiento de la ejecución física
y financiera
- Subsistema de programación
presupuestaria
- Subsistema de evaluación de
resultados de los proyectos de
inversión pública.
Fuente: Sistema Nacional de Inversión Pública y Banco Integrado
de Proyectos, MIDEPLAN, mayo
1996.
Chile
Bolivia
Fuente: El BPIN para principiantes,
DNP, diciembre de 2002.
Sistema Nacional de Inversión
Pública, que incluye:
- Sistema Integrado de Información
Financiera (SIIF)
- Sistema Nacional de Crédito
Público
- Sistema Tributario y Fiscal
Nacional
- Sistema Nacional de Cooperación
Técnica
- Sistema Nacional de Cofinanciación
- Sistema Nacional de Gestión
de Programas y Proyectos (este
último, en proceso de consolidación, estaría basado en la Red
Nacional de Bancos de Programas
y Proyectos, integrada por: Banco
de Proyectos de Inversión Nacional, BPIN; Bancos de Programas
y Proyectos Distritales; Bancos de
Programas y Proyectos Departamentales; Bancos de Programas y
Proyectos Municipales)
Colombia
Fuente: Decreto Supremo
N.° 086-2000-EF, Artículos 8°
y 14°.
Sistema Nacional de Inversión
Pública, que contempla los
siguientes subsistemas:
- El Banco de Proyectos, conformado por todos los proyectos de
inversión pública que se encuentran en la fase de preinversión,
que han sido aprobados o calificados como viables.
- El Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo, definido
como el conjunto de procedimientos que permiten realizar el
seguimiento físico y financiero
de los proyectos de inversión
pública, para la toma de decisiones en la fase de inversión.
Perú
El uso de la tasa social de descuento es generalizado en los distintos países. También es común, pero al parecer no generalizado, el uso de precios sociales de la mano de obra, de la divisa y
el valor social del tiempo. Argentina parece ser el único país que aplica valores regionales para el precio social de la mano de obra.
Argentina
Cuadro 30. Subsistemas
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
112
Fuente: Resolución ministerial N.° 612,
artículos 9 a 17.
Fuente: Página del BIP en el
sitio de MIDEPLAN.
El Banco Integrado de Proyectos (BIP) es un sistema de
información sobre proyectos
que tiene como objetivo
principal apoyar la toma de
decisiones en materia de inversión pública. El BIP permite el
seguimiento de los proyectos
durante todo su ciclo de vida,
permitiendo con ello su integración con el ciclo presupuestario para darle, de esta forma,
integración al funcionamiento
del proceso de la inversión
pública en el país. Es la base
de datos del Sistema Nacional
de Inversiones.
El BIP opera en un computador de última tecnología (Sun),
con un administrador de base
datos relacional (Oracle), utiliza un sistema operativo para
una plataforma abierta (Unix),
con una interfase para los
usuarios en ambiente Windows. Su funcionamiento se
extiende a todo el país, a través
de una red digital de 64 Kbs la
cual, además de la transmisión
de datos, permite su utilización para la voz.
Chile
Fuente: Página del BPIN en el sitio del
DNP.
También existe un Banco de Proyectos
Exitosos
El subsistema de información esta
configurado por distintas aplicaciones.
Aplicación BPIN
Características técnicas: desarrollado
con el manejador de base de datos
FoxPro 2.0 para DOS.
Funciones generales del sistema:
registro de proyectos, programación
presupuestal, ejecución presupuestal,
ejecución física. Cuenta con un subsistema de transferencia de información
que permite el intercambio de
información en medio magnético.
Aplicación SPI (Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión)
Funciones generales del sistema:
seguimiento permanente del avance
físico y financiero del 100% de los
proyectos de inversión, con perspectiva
regional, sectorial y transversal (Piloto
Red Juntos); vincular el seguimiento
con los procesos de formulación (BPIN)
y evaluación (Sistema de Gestión y
Seguimiento a las Metas de Gobierno,
SIGOB); establecer esquemas de uso y
auditoría de la información; estructurar
reportes para la toma de decisiones
(contar con una bodega de datos).
Colombia
Véase: Preguntas frecuentes
SNIPnet.
Existen dos aplicaciones para
el manejo de información en
el SNIP: el Banco de Proyectos
(fase de preinversión) y el
Sistema Operativo de Seguimiento (fase de inversión).
Se accede a estas aplicaciones
a través de Internet, utilizando
Internet Explorer 5.0 o superior. Para acceder se requiere
un nombre de usuario y una
contraseña asignados por la
Oficina de Inversiones (ODI).
El Banco de Proyectos está
conformado por el inventario
de todos los proyectos de
inversión pública que se
encuentren en la fase de
preinversión. Permite almacenar, actualizar y publicar las
“fichas de registro”,
posibilitando la interacción
informática entre las unidades
formuladoras (UF), la Oficina
de Programación de Inversiones del sector (OPI)
y la ODI.
El Sistema Operativo de
Seguimiento registra y almacena las “fichas de seguimiento”
de los proyectos de inversión
pública en la fase de ejecución.
Perú
Dada la enorme cantidad de información que se genera en un SNIP, los Bancos de Proyectos son un componente fundamental. Su desarrollo e implementación suele tener un alto costo,
por lo que tienden a evolucionar lentamente. Los SNIP más recientes aprovechan los nuevos avances tecnológicos (Intranets, Extranets e Internet), mientras que los más antiguos se han
demorado en adoptarlas por el alto costo que significa desarrollar nuevas aplicaciones, migrar las bases de datos y volver a capacitar a todos los usuarios.
Fuente:
http://www.mecon.gov.ar/
peconomica/basehome/
inversionpub_bapin.htm
El SISIN es un instrumento del SNIP que
reconoce al Proyecto de Inversión Pública
como unidad del sistema y permite recopilar,
almacenar, procesar y difundir la información
de carácter financiero y no financiero, relativa
al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento. El formulario único del SISIN es el
instrumento de recopilación de información
que debe ser aplicado por las entidades del
sector público, para remitir la información
relativa a sus proyectos de inversión.
El SISIN está estructurado a partir de la
operación integrada de los siguientes subsistemas:
- Subsistema de registro de proyectos
- Subsistema de registro de dictámenes
- Subsistema de programación de requerimientos de financiamiento
- Subsistema de programación y seguimiento
de la ejecución física y financiera
- Subsistema de programación presupuestaria
- Subsistema de evaluación de resultados de
los proyectos de inversión pública.
Banco de Proyectos de
Inversión (BAPIN): dicho
banco ha sido concebido
como sistema interrelacionado con la administración
financiera y con los
sistemas de control de
gestión del sector público
nacional, a los que
complementa en aspectos
sustantivos que conciernen
al campo de las inversiones
públicas. El Banco de
Proyectos de Inversiones
Públicas permite la
identificación, formulación,
seguimiento y evaluación
de programas, subprogramas y proyectos tanto de
inversión física como de
gasto social que se
desarrollen con recursos del
Tesoro Nacional o
financiamiento internacional, iniciados por
cualquiera de las
jurisdicciones del sector
público y ejecutados por
estas, las provincias o los
municipios.
Opera en forma descentralizada, utilizando
módulos institucionales o unidades independientes de recopilación, almacenamiento,
proceso y difusión de la información de los
proyectos de todas las entidades del sector público que realizan actividades de preinversión
e inversión.
Bolivia
Argentina
Cuadro 31. Sistema de información (Bancos de Proyectos)
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
113
Chile
Desde 1974 hasta la fecha se ha desarrollado un programa de capacitación
intensivo al cual contribuyó por
muchos años la Universidad Católica
de Chile, a través del Curso Interamericano en Preparación y Evaluación de
Proyectos (CIAPEP). Asimismo, el
ILPES mantuvo por cuatro años un
convenio con MIDEPLAN para la realización de cursos en todas las regiones
del país.
Actualmente la División de Inversiones
cuenta con tres tipologías de cursos
básicos, estos son: Curso de Formulación de Programas, Curso de Preparación y Evaluación de Proyectos y Curso
Banco Integrado de Proyectos (BIP).
Bolivia
Existen cursos puntuales sobre preparación y evaluación
de proyectos en coordinación
con las entidades sectoriales.
Véase: El BPIN para principiantes,
Anexo 2, Programas de Postgrado
sobre Proyectos en Colombia.
Fuente: Página sobre el componente
de capacitación en el sitio del DNP
Existían, para mayo del 2001, 55 programas diferentes de especialización
dictados por cerca de 40 diferentes
universidades, fundaciones y escuelas
superiores.
Desde el inicio de la implantación
del BPIN se desarrolló un ambicioso
programa de capacitación por parte
del DNP.
Actualmente, el componente de capacitación y asistencia técnica está
integrado por las políticas, estrategias,
instrumentos pedagógicos, ayudas
didácticas y acciones de formación
(grado o postgrado), perfeccionamiento
o adiestramiento ejecutadas por el
DNP, y por otras entidades públicas
o privadas, orientadas a ampliar las
disponibilidades de recurso humano
altamente calificado en identificación,
preparación, formulación, evaluación
o gerencia de proyectos y programas
y en otros temas propios de la teoría
de proyectos. Existen capacitaciones a
nivel nacional y territorial.
Colombia
Existe un Programa Integral de
Capacitación impulsado por MEF.
Entre los últimos cursos desarrollados
están:
- Curso Internacional en “Preparación
y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública” ILPES/CEPAL/MEF.
­- Curso Construyendo una Cultura de
Proyectos, Convenio PRODES-MEF.
Perú
La capacitación es un aspecto fundamental para el éxito de un SNIP. Por ello, la mayoría de los países han desarrollado programas de capacitación basados en una serie de cursos de nivel
básico, intermedio y avanzado, estos últimos usualmente a través de convenios con universidades locales. El ILPES ha tenido un rol pionero y significativo en este aspecto, con activa
participación en el montaje del programa de capacitación en Colombia, la administración de cursos del programa de capacitación en Chile, varios cursos en otros países y el diseño de
nuevos cursos y modalidades de capacitación. A la fecha, el total de profesionales y técnicos capacitados en formulación, evaluación y gestión de proyectos en cursos con participación del
ILPES supera los 5.000.
Argentina
Cuadro 32. Capacitación
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
114
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
115
Bibliografía
Aldunate, Eduardo. 1994. La administración de la inversión pública: Marco teórico y su aplicación.
Cuaderno ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social) N.° 40.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 2001a. La evaluación socioeconómica
de concesiones de infraestructura de transporte: análisis preliminar del caso Acceso Norte a la ciudad de
Buenos Aires – Argentina. Documento N.° 20, Santiago de Chile: División de Recursos Naturales e
Infraestructura.
—. 2001b. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: caso Túnel
El Melón - Chile. Documento N.° 20, Santiago de Chile: División de Recursos Naturales e Infraestructura.
—. 2001c. La evaluación socioeconómica de concesiones de infraestructura de transporte: análisis
preliminar del caso Acceso Norte a la ciudad de Buenos Aires – Argentina. Documento N.° 34, Santiago de
Chile: División de Recursos Naturales e Infraestructura.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). 1993. Informe
Final. Banco de Proyectos de Inversión Nacional, Características y Resultados del Proyecto. Documento
LC/IP/L.79.
Ministerio de Economía y Finanzas(MEF) Perú y Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit (GTZ). 2007. Pautas para la incorporación del análisis de riesgo en PIP. Lima, Dirección
General de Programación Multianual.
Naciones Unidas. 1985. Análisis, evaluación de inversiones y capacitación a nivel regional, Tomo I, II y III.
Santiago de Chile: ODEPLAN / PNUD / DTCD.
La articulación entre el plan y el presupuesto:
Algunas experiencias en América Latina
117
Nelson Schack*
Introducción
El presente estudio, que se desarrolla en el marco de
la puesta en práctica del Programa de Implementación
del Pilar Externo de Acción a Mediano Plazo para la
Efectividad en el Desarrollo (PRODEV, por sus sigla en
inglés), pretende avanzar con el análisis y los acuerdos
alcanzados en el tema de la relación entre presupuesto y planificación en la Reunión de la Red de Gestión
y Transparencia de la Política Pública: Efectividad en el
Desarrollo y Gestión Presupuestaria por Resultados, de
mayo de 2006, enmarcada dentro del Diálogo Regional
de Política y coordinada por el PRODEV.
En tal sentido, busca analizar la integración entre el
presupuesto y la planificación en América Latina y el Caribe e incluye un breve examen de las características
institucionales de cada país y de los diferentes sistemas de articulación y su relación con el marco fiscal de
mediano y largo plazo. Este examen se ha realizado a
partir de una rápida caracterización de los procesos presupuestarios y de planificación en 15 países de la Región
—Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá,
Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela— sobre la base
de la información disponible en Internet, fundamentalmente, durante el primer trimestre del año fiscal 2007.
Se ha utilizado extensamente los estudios previos realizados por Tavares y Beretta (2006) y Schack (2007a), y
se ha efectuado la validación de las conclusiones del estudio in situ en tres países (Chile, Ecuador y Perú) mediante
entrevistas con actores gubernamentales relevantes
de los procesos de planificación y presupuesto.
El autor agradece a Herless Porras por su apoyo
como asistente de investigación y a Gabriel Filc, quién
leyó la versión preliminar de este documento y formuló
valiosos comentarios. Asimismo, es preciso reconocer las
interesantes entrevistas efectuadas, cuyas enseñanzas
* Consultor Internacional, ex Director General de Presupuesto de Perú.
permitieron entender en profundidad los procesos de integración entre el plan y el presupuesto en la realidad,
conocimientos que han permitido mejorar el presente
trabajo. También agradece por su tiempo y buena disposición a Heidi Berner, Ricardo Brodsky, Roberto Bustos,
Andrea Carrión, Juan Carlos García, Laura Gómez, Marco
Márquez, Waldo Mendoza, Patricia Rousseau y Roger
Salhuana. Cualquier error u omisión es responsabilidad
exclusiva del autor.
Articulación entre plan y presupuesto
La discusión respecto de cómo articular el plan y el
presupuesto en América Latina y el Caribe tiene larga
data. En ciertos momentos, esta discusión ha tenido
particular vigencia en las agendas públicas y, muchas
veces, se ha visto influida por criterios ideológicos respecto del rol del Estado y el mercado en los procesos
de desarrollo.
En la actualidad, con un desempeño macroeconómico regional extraordinariamente favorable, por un lado,
y, por otro, la poca efectividad de las políticas públicas
implementadas durante los últimos años en materia,
por ejemplo, de lucha contra la pobreza, el tema se
vuelve a discutir en los foros políticos y académicos en
toda la Región.
Precisamente, la necesidad de fortalecer el sistema
presupuestario sobre la base de un presupuesto con
énfasis en resultados, traduce de manera concreta una
demanda ciudadana por mayor efectividad en la resolución de los problemas cotidianos (en particular, para
los grupos normalmente excluidos), por un mejor equilibrio entre el cumplimiento seguro de la función de
estabilización y la no desatención de las funciones
de asignación y distribución, y por una armonía entre
las decisiones de corto y de largo plazo entre el plan y
el presupuesto.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
118
Como bien sugieren Tavares y Beretta (2006), si el
dilema central de la ciencia económica es la asignación de recursos escasos entre fines alternativos —y
ello es una expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos—, resulta que la
eterna discusión entre cómo vincular armónicamente
la planificación y la presupuestación no es más que otra
forma de expresión de ese dilema. En él, por un lado,
están los deseos acerca de la sociedad en la que nos
gustaría vivir y, por otro, las posibilidades efectivas de
realizarlos con los recursos existentes.
Tanto los planificadores como los encargados de
realizar presupuestos están de acuerdo en términos
teóricos con la idea de que el presupuesto es el reflejo
financiero del plan. Sin embargo, en la práctica, aunque
todos tenemos claro cuál es el presupuesto, generalmente es difícil saber con precisión a qué plan responde
debido a los déficit de articulación existentes entre el
plan y el presupuesto.
El problema de la tensión entre el plan y el presupuesto, aunque definido de manera sencilla, tiene una
resolución muy compleja por la multiplicidad de aspectos a considerar (actores, roles, escenarios, dinámicas
operativas e intereses) en el proceso de articulación.
En todos los países existe “algo” que orienta estratégicamente las acciones del Estado, en particular del
gobierno de turno, bajo distintas denominaciones,
composiciones, grados de formalidad y coberturas. En
varios países, hay un plan nacional de desarrollo;
en otros, un acuerdo nacional; en algunos, simplemente
una oferta electoral y unos mensajes presidenciales
o una estrategia de lucha contra la pobreza concertada
con los organismos internacionales. Sin embargo, si
se contrasta lo que el presupuesto de la Nación financia, generalmente no siempre lo que se define como
prioritario es lo que se termina financiando.
Es usual contemplar ejemplos en los cuales, a pesar
de que existen instrumentos de planificación donde se
establecen proyectos concretos y acciones específicas
que deben ser financiadas frente a la expectativa de
contribuir con el proceso de desarrollo, muchas veces
no se asignan los créditos presupuestarios necesarios a
los propósitos declarados formalmente como prioridades de la política pública.
Con el fin de simplificar las cosas, los encargados de
los presupuestos reconocen la existencia de ciertas
prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando se arman los
presupuestos. Los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no
necesariamente los planes; los gestores tratan de combinar durante la ejecución ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de los sistemas administrativos reducen sustancialmente la eficacia de su acción;
los políticos en las altas esferas del poder aprueban
siempre ambos instrumentos de gestión (el plan y el
presupuesto) a escala global y motivan a la burocracia a
seguir perfeccionándolos, pero generalmente no toman
medidas concretas para hacer viable en la realidad dicha articulación. Mientras tanto, la sociedad civil de
vez en cuando levanta su voz de protesta por semejante inconsistencia, aunque generalmente concentra su
atención en otros temas urgentes y cercanos, como la
satisfacción de sus necesidades esenciales, y deja de
reconocer que la base de la acción gubernamental
(que probablemente influya de manera determinante
en esa satisfacción) está ligada a la apropiada articulación entre los procesos de planificación, programación,
presupuestación y evaluación.
Lo que sorprende es que esta situación —que lamentablemente ha sido y aún sigue siendo frecuente,
con ligeras excepciones, en los distintos países de la
Región—, subsiste año tras año, a veces con mejoras marginales, a pesar de las críticas de unos y otros
actores.
Modificar el estado actual integración entre el plan
y el presupuesto requiere, necesariamente, de:
• Un mínimo convencimiento de los actores acerca
de que para todos será mejor una adecuada armonización entre los planes y los presupuestos que
la actual situación de desarticulación, aunque esto
signifique modificar la distribución del poder de negociación que tiene actualmente cada uno de ellos
en el proceso;
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
119
• Un sostenido liderazgo político de alto nivel y capacidades técnicas que orienten el proceso de cambio
de la situación actual a la deseada.
En este orden de ideas, la pregunta esencial para
cuya respuesta este estudio pretende aportar algunas
consideraciones producto de una rápida revisión de las
experiencias en esta materia en los 15 países de América Latina y el Caribe mencionados es: ¿qué es lo que
realmente ocurre en los esfuerzos de integración entre el plan y el presupuesto?
Se abordará dicho cuestionamiento a partir de la
siguiente premisa: la articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y, sobre
todo, político de iteración e interacción continua que para su eficacia requiere fundamentalmente de, entre
otros elementos:
• Un apropiado arreglo institucional que vaya más
allá de establecer ciertas reglas formales, roles de
los actores y estructuras de organización, y tenga en
cuenta las relaciones informales y los procesos de
trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido del término);
• Un mínimo de capacidades técnicas relacionadas
no sólo con la distribución de personal calificado en
las áreas de planificación, presupuesto y gestión y la
adquisición de sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y su aplicación
flexible, sino también con el establecimiento de sistemas de información que, al ser apropiadamente
usados por los actores, permitan un proceso efectivo de toma de decisiones.
En este sentido, si la articulación del presupuesto y
el plan es el resultado de un proceso técnico y político
—en el que hay actores, reglas, niveles, espacios y momentos de interacción— y se toman en consideración
los dos requisitos fundamentales antes indicados, en
proceso se puede resumir operativamente en varios
aspectos:
• La articulación efectiva busca el potenciamiento sinérgico del cumplimiento tanto de las funciones del
plan (como resultado del proceso de planificación)
como del presupuesto (como resultado del proceso
de presupuestación);
• La articulación no se produce en un vacío, sino en
un contexto cultural, histórico e institucional determinado y bajo una dinámica distinta dependiendo
de la escala jerárquica o de la organización en la cual
se produzca (una cosa es la articulación del presupuesto general del Estado con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta, la que se produce entre el
presupuesto de una entidad y su plan operativo
institucional);
• La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad instrumental, difundida
y apropiada por la burocracia. La existencia de un
marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado proceso de formulación
presupuestaria y el uso de una apropiada clasificación funcional programática del presupuesto son
indispensables para tal articulación;
• La articulación contará con un entorno más propicio
en la medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de
monitoreo y evaluación de la gestión y una orientación general de la administración hacia el logro
de resultados para el desarrollo, donde el enfoque
que prime no sea la ejecución de los medios sino el
logro de los fines;
• La articulación será más pausible si las características institucionales aseguran altos estándares de
calidad y estabilidad de la burocracia, en particular
de los mandos intermedios. A fin de cuentas, la integración es posible gracias al trabajo de las personas
que conforman un servicio civil flexible y meritocrático. La rigidez de la burocracia puede ser más grande
y perjudicial que la rigidez presupuestaria.
A continuación, analizaremos cada uno de estos aspectos con más detalle.
Funciones de planificación y presupuestación
Siguiendo a Martin (2005), se puede decir que las funciones esenciales de la planificación son la prospección, la
coordinación y la evaluación, en tanto que el presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo
del sector público, promover una entrega eficiente de
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
120
bienes y servicios y asignar los recursos públicos de
acuerdo con las prioridades gubernamentales (Shick,
2002; BM, 1998).
Bajo un enfoque más operativo, el presupuesto es:
• El reflejo financiero del plan;
• La distribución priorizada de los ingresos; y
• El espejo de los procesos y la cultura de organización
del sector público y, en ese marco, debe contribuir a
que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones
de asignación, distribución y estabilización (Schack,
2006).
En los últimos lustros, los éxitos que se pueden
apreciar en América Latina y el Caribe en materia de estabilización macroeconómica, lamentablemente, no han
ido acompañados con avances en la solución de los principales problemas sociales que enfrenta la población.
En tales circunstancias, resulta fácil comprender
por qué no se han hecho esperar los crecientes requerimientos en relación con la efectividad del gasto público
en la perspectiva del desarrollo, sino que, por el contrario, las demandas por eficiencia económica, equidad
social, democracia política y sostenibilidad ambiental
están hoy presentes en las agendas públicas de casi
toda la Región.
En los últimos años, ha sobrevenido en América Latina y el Caribe un creciente proceso de revalorización
de la planificación para el desarrollo en un contexto de
crecientes recursos fiscales disponibles, pero, como
bien sostiene Martin (2005), no bajo la idea de la planificación tradicional y jerárquica al estilo de los “planes
quinquenales” de las economías centralmente planificadas, sino bajo un enfoque moderno y flexible, que
se caracteriza por destacar tres funciones:
i) La prospección, que busca articular las perspectivas para el conjunto de la sociedad más allá de las
posibilidades de los mercados y de cada actor
en particular, así como anticipar las consecuencias
que producirán las decisiones gubernamentales en
distintos plazos. En esta tarea, se puede distinguir
una prospectiva de naturaleza exploratoria (que
parte de la realidad presente y recorre un cierto
espectro de futuros posibles) y otra de naturaleza
normativa (que articula una visión de futuro deseable
y construye un itinerario de las acciones necesarias
para alcanzarlo);
ii) La coordinación, relativa a la interacción externa del
gobierno con las distintas fuerzas políticas, económicas y sociales —que permite concertar en diferentes
materias— y a la interacción dentro del gobierno para alcanzar los objetivos de acción estatal trazados.
Si bien tiene un importante componente técnico,
es una función esencialmente política porque trata
de coordinar en un sentido estratégico a fin de promover determinados resultados de la acción pública
en su conjunto. En este sentido, la fase del ciclo
presupuestario de programación y formulación es el
espacio institucional natural para que se cristalice la
coordinación, de forma que la asignación presupuestaria responda a un proceso técnico de programación
y a un proceso político de organización; y
iii)La evaluación, que constituye uno de los pilares
del nuevo modelo de gestión pública y uno de los
procesos que vincula la planificación estratégica
con la presupuestación por resultados, en la cual
la orientación responde al logro de fines por medio de acciones que generen valor público para el
ciudadano.
La forma mediante la cual la planificación cumple
con estas funciones, difiere en cada país y en cada
momento. Sin embargo, uno de los aspectos más importantes a destacar de las distintas experiencias exitosas
del desarrollo, como proponen el Banco Mundial (BM),
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Instituto para la Democracia y la Asistencia
Electoral (IDEA, por su sigla en inglés) (2004), es que
las visiones de país que realmente van aparejadas
de un compromiso serio de los actores (gobierno, sector privado y sociedad civil) con la implementación de
las reformas requeridas para poner en práctica la planificación son importantes para promover y orientar los
procesos de desarrollo de los países.
No es tan relevante que esta visión y sus objetivos
estratégicos estén reflejados explícitamente en un Plan
Nacional de Desarrollo (PND), como en Costa Rica;
en una Estrategia de Superación de la Pobreza, como en
El Salvador, o en un Acuerdo Nacional, como el caso
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
121
del Perú; o que sea implícito, como en Chile. Lo que
realmente importa no es el “documento” sino que la
visión y sus objetivos estratégicos:
• Sean compartidos por la mayor parte de actores políticos, sociales y económicos de la sociedad, lo que
implica que deben ser simples, concretos y en un
número razonable;
• Si se originan en un proceso de construcción de
confianza diseñado para garantizar que la colaboración sea el sostén principal de las interacciones
entre los diversos actores en el marco de un diálogo
inclusivo;
• Si son operativos al desarrollarse en prioridades
y estrategias técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos
esenciales, fácilmente comprensibles, reducidos en
número y objetivamente verificables a través de
indicadores; y
• Si constituyen un instrumento central para equilibrar los procesos cotidianos de interacción entre
políticos, burócratas y votantes, la continua tensión
entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto, y el largo plazo, normalmente vinculado
al plan.
Sistemas de planificación en América Latina
Desde el punto de vista operativo, el esfuerzo de articular los planes y el presupuesto se puede dar con distintos
niveles de eficacia en el momento de la formulación,
como estimaciones previas a los gastos y productos a
alcanzar, o en el momento de la ejecución, cuando se
verifica cuál es la efectiva asignación de recursos y los
resultados realmente logrados.
En general, los países de la Región analizados han
logrado una mayor articulación en el momento de la
formulación que en el de la ejecución. La mayor parte
de ellos tiene planes nacionales de desarrollo formales
y han logrado diferentes niveles de éxito en sus esfuerzos tendientes a identificar el costo de los programas y
de las metas en dichos planes, los cuales usualmente
son publicados en una página web para ponerlos a disposición del ciudadano y los medios de comunicación.
Resulta evidente que una efectiva y eficiente administración de los recursos públicos comprende
necesariamente una vinculación armoniosa entre los
procesos de planificación y presupuestación. Sin embargo, esta articulación, en realidad comprende la
integración de cuatro procesos fundamentales que
constituyen la esencia misma de la administración
de los recursos públicos: la planificación estratégica, la
programación táctica, la presupuestación operativa y
la evaluación retroalimentadora (Schack, 2007d).
Planificación, programación, presupuestación
y evaluación
Si de la efectividad para el cumplimiento de sus funciones se trata, el presupuesto debería preocuparse
por contribuir al logro de lo esencial (de ahí la relevancia del proceso de planificación estratégica). En ese
sentido, la sistemática alineación de manera centralizada (es decir, desde el ministerio de Hacienda, por
ejemplo) debe darse sólo en cuanto a lo que podríamos
llamar los objetivos presupuestarios anuales (OPA),
que se vinculan en el mediano y largo plazo con el PND
(orientaciones estratégicas, acuerdo nacional, estrategia de lucha contra la pobreza, por ejemplo) y las
prioridades de política pública del gobierno en ejercicio.
Esto permitirá construir un conjunto de extensión razonable de indicadores de desempeño (30, por ejemplo),
fundamentalmente relacionados con productos y resultados, en los cuales la vinculación entre indicadores
financieros y no financieros sea clara, dejando para el
resto de las actividades estatales que la alineación se
produzca en niveles más tácticos y operativos de la gestión pública.
Un sistema global podría llegar a tener varios miles
de indicadores (sólo considere tres indicadores para
cada institución por el número de entidades existentes
en cada país), imposibles de seguir y evaluar en el nivel
central, por lo cual sería indispensable la centralización
normativa y la descentralización operativa. En otras palabras, un control y seguimiento de indicadores ya no
estratégicos sino de gestión, que sean parte de los sistemas de información y apoyo al proceso de decisión en
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
122
Cuadro 33. Planes nacionales de desarrollo
Países
¿Existe
oficialmente
un PND o
equivalente?
Periodo
que
comprende
Organismo que
lo administra
¿Están
definidos con
precisión y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
¿Se cuantifican
específicamente
los costos
de las metas
de gestión?
Contenido del plan
estratégico
¿Dónde se publica
el plan?
Argentina
No, pero hay una
Política y Estrategia
de Desarrollo y
Ordenamiento
Territorial y un
presupuesto
plurianual
10 años /
3 años
Ministerio de
Planificación
Federal, Inversión
Pública y Servicios / ministerio
de Economía y
Producción
Sí.
No.
Política de desarrollo
territorial, visión estratégica, instrumentos
de política, entre otros.
Lineamientos de planificación financiera.
www.minplan.gov.ar
www.mecon.gov.ar
Bolivia
Plan General
de Desarrollo
Económico y Social
5 años
Ministerio de
Planificación
del Desarrollo
Sí.
No.
Políticas, estrategias
generales, programas,
indicadores sociales,
sostenibilidad
macroeconómica,
institucional y política.
www.planificacion.
gov.bo
Brasil
Plan Plurianual
(PPA)
4 años
Ministerio de
Planificación,
Presupuesto y
Gestión
Sí.
Parcial.
Objetivos, metas,
indicadores de eficacia,
costo unitario, estimado de los productos
públicos.
www.planejamento.
gov.br
Chile
No, pero la oferta
electoral conforma
un Plan
de Gobierno
1 año
Secretaría
General de la
Presidencia
Sí.
Sí.
No.
No.
Colombia
PND
4 años
Dirección
Nacional de
Planeamiento
Sí.
Parcial.
Políticas, objetivos,
lineamientos,
estrategias, metas cuantificadas, indicadores.
www.dnp.gov.co
Costa Rica
PND
5 años
Ministerio de
Planificación
Nacional y Política Económica
Sí.
Sí.
Acciones estratégicas,
ejes de política
productiva, metas
sectoriales, costos.
www.mideplan.go.cr
Ecuador
PND: PPA
4 años
Secretaría
Nacional de
Planificación y
Desarrollo
Sí.
No.
Bases programáticas,
estrategias de
desarrollo, objetivos
de desarrollo humano.
www.senplades. gov.ec
El Salvador
Plan de gobierno:
Plan Estratégico
Nacional
5 años
Secretaría Técnica
de la Presidencia
Sí.
No.
Visión del país, áreas
de acción, programas,
entre otros.
www.mh.gob.sv
Guatemala
Plan de Gobierno
de la Esperanza:
Sistema de Metas
Presidenciales. PPA
4 años
Secretaria de
Planificación y
Programación
Presupuestaria
Sí.
Parcial.
Objetivos, programas
estratégicos, metas
cuantificadas,
indicadores, costos.
www.segeplan. gob.gt
México
PND y Programa
Nacional de
Financiamiento del
Desarrollo
6 años
Oficina de la
Presidencia para
la Innovación
Gubernamental
Sí.
Sí.
Objetivos, estrategias,
prioridades, indicadores, metas, entre otros.
pnd.presidencia. gob.
mx
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
123
Países
¿Existe
oficialmente
un PND o
equivalente?
Periodo
que
comprende
Organismo que
lo administra
¿Están
definidos con
precisión y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
¿Se cuantifican
específicamente
los costos
de las metas de
gestión?
Contenido del plan
estratégico
¿Dónde se publica
el plan?
Panamá
Acuerdos de la Concertación Nacional
para el Desarrollo
6 años
Secretaría
General del
Gabinete Social
Sí.
No.
Objetivos, estrategias
de desarrollo, indicadores, metas, entre otros.
www.mef.gob.pa
www.concertacion.
org.pa
Paraguay
Plan Estratégico
Económico y Social.
PPA
4 años
Secretaría
Técnica de
Planificación
Sí.
No.
Misión, objetivos,
políticas, ejes estratégicos, ejes de acción,
entre otros.
www.stp.gov.py
www.presidencia-gov.
py
Perú
Acuerdo Nacional
y Plan Estratégico
Sectorial Multianual
5 años
Ministerio de
Economía y
Finanzas
Sí.
Sí.
Lineamientos de
política, estrategias,
metas, indicadores
de medición.
www. mef.gob.pe
Uruguay
Planes Estratégicos
de Gestión (PEG)
5 años
Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto de
Sí.
Sí.
Objetivos de organismos, ministerios,
metas cuantificadas,
indicadores de eficacia,
eficiencia, calidad
(algunos), impacto
(algunos).
www.cepre.opp. gob.uy
Sí.
No.
Lineamientos económicos, sociales, políticos,
territoriales,
internacionales.
www.mpd.gob.ve
la Presidencia
Venezuela
Plan de Desarrollo
Económico y Social
de la Nación.
Marco plurianual
de presupuesto
6 años
Ministerio del
Poder Popular
para la
Planificación
y el Desarrollo
Fuente: Normativa vigente y documentación relacionada publicada en diversos sitios web. Información actualizada al primer trimestre de 2007.
cada dependencia y no necesariamente parte integrante de lo que podríamos conceptualizar como un
Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) en el nivel
hacendario o, incluso, en el nivel presidencial.
En efecto, si se piensa en el Estado en su conjunto,
siguiendo a Schack (2007d), se llega a lo que se podría
denominar cuatro macroprocesos globales en la administración financiera gubernamental:
i) Planificación estratégica,
ii) Programación táctica,
iii) Presupuestación operativa, y
iv) Evaluación retroalimentadora.
Primero la planificación estratégica debería efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un
horizonte temporal de largo plazo. La visión de desarrollo del país, el PND y otros planes similares son los
resultados naturales de este proceso. Este, para ser
operativo desde la perspectiva de la gestión estatal (y
no únicamente de la gestión presupuestaria) y no sólo
ser parte del discurso político, debe tener indicadores
que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados. Para ello, dichos indicadores deben
tener metas objetivas, es decir, valores del indicador
que se espera alcanzar en un determinado periodo de
tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que
debe ser compatible con las restricciones económicas
globales del país.
Por su parte, en el marco de la consecución de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, el cual no
es tan general como la planificación estratégica estatal
ni tan específico como la presupuestación programática e institucional, y al que se podría denominar como
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
124
programación táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean
los principales cursos de acción (programas públicos
fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector
público para lograr los objetivos de desarrollo, indicando
las metas anuales a alcanzar (a escala meso o sectorial)
para cada indicador en el contexto de un escenario
fiscal plurianual y, por lo general, revolvente (móvil).
En este tipo de programación, en la práctica se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y
en los subsiguientes y cuántos recursos públicos se
destinarán genéricamente a dichos propósitos. Por lo
tanto, el resultado central en este proceso es la elaboración de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP) y la
determinación de los OPA sobre la base de los cuales se
estructurará el presupuesto.
El proceso de presupuestación operativa, de periodicidad anual, consiste en especificar con todo detalle
(es decir, a una escala micro o institucional, en el nivel de entidad o dependencia) cómo se ejecutarán a
lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción
previstos tácticamente en el proceso anterior: quién los
ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento, a través
de qué programa de gasto, etcétera. Y, sobre todo, debe
especificarse cómo se comprobará si se está logrando
la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública, y no sólo en términos
del impacto. Por todo ello resulta fundamental la generación de información sobre el desempeño en el nivel
de insumos, procesos, productos y resultados (tanto a
partir del manejo de indicadores de desempeño como
de evaluaciones más integrales), así como la aplicación
de instrumentos, la elaboración de diagnósticos de
problemas, la determinación de líneas de base, la formulación de marcos lógicos, la implementación sistemática
de métodos de costeo asociados a una contabilidad con
base devengada, entre otros.
Finalmente, para promover un análisis y para mejorar la actuación de los tres macroprocesos anteriores,
se debería poner en práctica un proceso de evaluación
retroalimentadora, que con sus propias especificidades
y niveles (macro, meso y micro), debería permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPA y, además,
contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos,
tácticos e, incluso, operativos de la administración gubernamental.
La gobernabilidad de un sistema caracterizado por
la democracia política, la equidad social, la eficiencia
económica, el desarrollo cultural, la integridad territorial
y la sostenibilidad ambiental requiere que estos cuatro
macroprocesos que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en
el nivel de bienestar de la población se desarrollen en un
marco general caracterizado por procesos continuos de
comunicación e información, participación ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendición de cuentas, que permitan un escenario de transparencia e integridad que
haga posible un desarrollo humano sostenido (Schack,
2007d).
No obstante, la adecuada articulación de los macroprocesos antes referidos dependerá de cómo se
sistematiza, procesa, analiza, interpreta, usa y difunde la información, entre otros factores, a lo largo del
proceso de toma de decisiones, según cada arreglo
institucional. Por lo tanto, surge otra cuestión a resolver: ¿cómo se vinculará en el registro presupuestario la
información de objetivos, metas e indicadores? O, en
otras palabras, ¿cuál será la estructura y naturaleza de
los clasificadores presupuestarios?
Aunque no lo parezca, de dichas clasificaciones dependen las variables que estarán registradas y, por lo
tanto, con información disponible para ser monitoreadas y evaluadas durante el proceso presupuestario. En
esta línea, el tener una apropiada clasificación programática del presupuesto y su homologación (o mejor
dicho, la capacidad de generar información estadística)
con estándares internacionales, como el Manual de
Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional
(FMI, 2001), resulta muy importante.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
125
Gráfico 4. Macroprocesos en la administración financiera gubernamental
Transparencia
Comunicación
e información
1
Planificación
estratégica
Rendición
de cuentas
4
Evaluación
retro
alimentación
Programación
táctica
2
Participación
ciudadana
Presupuestación
operativa
3
Objetivos presupuestarios
para el año fiscal.
Aprendizaje
colectivo
Integridad
Los clasificadores presupuestarios y los sistemas
de información
Las preocupaciones más operativas sobre cómo articular el plan y el presupuesto se han reflejado en las
distintas técnicas presupuestarias que desde la década de 1960 se han establecido en la mayor parte de
los países de la Región, a partir de los sistemas de planificación, programación y presupuestación que se
desarrollaron en Estados Unidos luego de la Segunda
Guerra Mundial.
Sin embargo, ya sea por una implementación inadecuada o parcial de sus postulados, por las limitaciones
del enfoque respecto de la flexibilidad necesaria para
adecuarse a los cambios en los énfasis de las políticas y
prioridades de gasto, por la inexistencia de información
detallada sobre los costos de los programas, o por la falta de liderazgo en la implementación de estos cambios
que los llevaron a conformar únicamente modificaciones administrativas más que cambios en la forma de
organizar y gestionar el presupuesto, no se ha logrado,
en general, integrar apropiada y eficazmente la planificación de políticas en el proceso presupuestario, el
cual, en todas las experiencias de países latinoamericanos analizadas (con excepción de Brasil y Chile), siguen
siendo marcadamente incremental.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
126
Cuadro 34. Algunas técnicas presupuestarias
Técnica
Propósito
Características
Limitaciones
Incrementalismo
Coordinación de
decisiones presupuestarias
con participación de múltiples actores en un periodo
limitado de tiempo.
Asignaciones pasadas,
división temática.
Restricción presupuestaria
fuerte.
Ineficiencia en la asignación de recursos, rigidez.
Presupuesto por
programas
Eficiencia en la asignación
del gasto y la vinculación
con la planificación.
Comprehensividad
horizontal, comparación
de paquetes alternativos
de gastos con niveles de
actividad.
Restricción presupuestaria
fuerte, análisis de política,
indicadores de actividad.
Rigidez en los gastos,
aumento de costos de
corrección de errores,
medición de niveles de
actividad.
Presupuesto base
cero
Eficiencia en el uso de
recursos para logro
de objetivos programáticos.
Comprehensividad,
racionalidad conceptual,
diseño operativo, niveles
de financiamiento.
Priorización de objetivos
de política, objetivos claros.
Análisis ahistórico, multiplicación de conflictos, falta
de tiempo para análisis
revierte a presupuestación
tradicional.
Fuente: Guzmán (2005).
En efecto, el presupuesto base cero, el presupuesto
por desempeño1, el presupuesto por programas y el presupuesto incremental (a partir de un presupuesto por
partidas institucionales y por objeto del gasto2), fueron
técnicas que se emplearon en distintos momentos de la
historia reciente de los países latinoamericanos. Sin
embargo, su aplicación no ha logrado modificar sustantivamente los procesos de trabajo ni alinear los incentivos
de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de fines en lugar de en la ejecución de medios.
Asimismo, tampoco han modificado las interacciones que se dan, especialmente, entre los “guardianes
del tesoro” (los ministerios de Hacienda) y los “defensores de programas” (agencias de gasto) en un juego
repetitivo como es el proceso presupuestario (Tavares
y Beretta, 2006), que trata de minimizar el conflicto y
tiene un alto contenido de economía política, y en el
cual las asignaciones de recursos para cada programa
o sector se determinan anualmente como resultado de
un complejo proceso de negociación.
Sin perjuicio de reconocer esta realidad, es preciso
señalar que en todos los países que se ha analizado, se
ha avanzado en el desarrollo de clasificadores de ingresos y gastos comunes para todos los organismos del
presupuesto, comprendiendo tanto los gastos corrientes como los de capital. La implementación de tales
clasificadores presupuestarios, ha permitido contar con
un instrumento que permita la uniformidad, el ordenamiento y la interrelación de la información sobre
las instituciones públicas (relativa a sus finalidades
y funciones), así como de los ingresos y gastos, que
son previstos en el presupuesto público. Es decir, el
clasificador ha facilitado la homogeneidad de las transacciones financieras y el análisis de la política fiscal,
así como la ejecución, la modificación, el control y la
evaluación del presupuesto.
1. Permite determinar las asignaciones presupuestarias sobre la base de volúmenes de trabajo anticipados y costos unitarios promedio de los principales productos,
generalmente intermedios. Su principal debilidad es que se centra en las tareas y no presta atención a los objetivos y a la selección de alternativas de solución a los
problemas; por lo tanto, deja de lado los resultados intertemporales de las políticas (BM, 1998).
2. Como señala el BM (1998), la gestión presupuestaria “por partidas” es de por sí una reforma que nació a fines del siglo XIX, ante la preocupación de que la falta
de controles adecuados en los gastos estuviese contribuyendo a crear un entorno en el que se avizoraba un creciente peligro de corrupción.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
127
En la mayor parte de los países latinoamericanos
analizados se ha implementado un Sistema Integrado
de Información Financiera que contiene elementos interrelacionados, interactuantes e interdependientes que,
debidamente ordenados y coordinados entre sí, buscan
una mayor transparencia y eficiencia en la administración
de los fondos públicos. Dichos elementos son, entre los
más importantes: planificación, banco de proyectos, presupuesto, contabilidad gubernamental, tesorería, deuda
pública y administración de personal, los que están regidos por principios y normas técnicas destinadas a
orientar e instruir a las instituciones públicas.
Generalmente, estos sistemas de administración financiera están estructurados como un sistema integral,
único y uniforme. El órgano rector del sistema tiene la
atribución exclusiva para autorizar, en casos excepcionales, la aplicación de criterios técnicos diferentes a los
principios y normas técnicas establecidos. Por lo tanto,
estos instrumentos logran que las acciones en materia
de administración financiera propicien eficiencia, eficacia y transparencia en la obtención y empleo de los
recursos del Estado; desarrollen sistemas que generen
información oportuna y confiable sobre las operaciones; fomenten la utilización de técnicas modernas para
la investigación y la gestión financiera; y empleen a personal idóneo en administración financiera y promuevan
su especialización y actualización (Castillo, 2003).
Siempre el ingreso de información se realiza por
parte de los organismos en forma descentralizada y la
información es controlada en el nivel central por la autoridad técnica presupuestaria. Estos sistemas, por lo
general, están asociados a un sistema de presupuesto
que registra los ingresos y gastos planeados en la formulación presupuestaria y luego durante la ejecución,
desarrollando sistemas específicos para los proyectos de
inversión y módulos de contabilidad gubernamental, en
vista de la vinculación existente entre los clasificadores
presupuestarios y el plan de cuentas gubernamental.
La característica básica de estos Sistemas de Información para la Administración Financiera (SIAF y
similares) es la centralización normativa y la descentralización operativa. La centralización normativa le
compete al ministerio de Hacienda o institución similar
y la descentralización operativa implica que la responsabilidad de las operaciones financieras en el proceso
administrativo la tienen las unidades ejecutoras. En general, dicho sistema busca establecer:
• Mecanismos de coordinación de la administración
financiera entre las instituciones públicas para
implantar los criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos
públicos;
• Procedimientos para generar, registrar y proporcionar información financiera útil, adecuada, oportuna
y confiable para la toma de decisiones y para la evaluación de la gestión de los responsables de cada
una de las áreas administrativas;
• Responsabilidad propia de la dirección superior de
cada entidad del sector público en la implantación,
mantenimiento, actualización y supervisión de los
elementos competentes del sistema de administración financiera integrado; y
• Requerimientos de participación activa y coordinada de las autoridades y las unidades ejecutoras del
sector público en los diversos procesos administrativos derivados de la ejecución del SIAF.
En general, la evidencia muestra que los sistemas
de presupuesto, crédito público, tesorería, contabilidad,
tributario y patrimonial conforman en un sentido amplio
la administración financiera del sector público. Dichos
sistemas están interrelacionados y cada uno de ellos actúa bajo la coordinación del órgano rector. La eficiencia
global de la administración financiera gubernamental
depende del nivel de integración y comunicación de
información entre dichos sistemas.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
128
Cuadro 35. Sistemas de información financiera
País
Órgano rector del sistema
presupuestario
Sistema de información
presupuestaria y/o financiera
Base legal
Argentina
Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP, Subsecretaría de Presupuesto,
Secretaría de Hacienda)
Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIDIF)
- Ley N.° 24.156 (1993)
- Ley N.° 11.672 (1969)
Bolivia
Viceministerio de Presupuesto
y Contaduría (VMPC, ministerio
de Hacienda)
Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema Integrado
de Gestión y Modernización
Administrativa (SIIF-SIGMA)
- Ley N.° 1.178 (1990)
- Decreto Supremo N.° 26.455
(2001)
Brasil
Secretaria de Presupuesto Federal
(SOF, ministerio de Planificación,
Presupuesto y Gestión)
Sistema Integrado de Administración Financiera y Sistema
Integrado de Datos Presupuestarios
(SIAFI-SIDOR)
- Ley N.° 4.320 (1964)
- Ley N.° 8 (1990)
- Ley N.° 101 (2000)
- Ley N.° 10.180 (2001)
Chile
Dirección de Presupuestos (Dipres,
ministerio de Hacienda)
Sistema de Información para
la Gestión Financiera del Estado
(SIGFE)
- Decreto Ley N.° 1.263 (1975)
- Ley N.° 18.591 (1986)
Colombia
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (MHCP) y Departamento
Nacional de Planeación (Inversión)
Sistema Integrado de
Información Financiera (SIIF)
- Ley N.° 819 (2003)
- Decreto N.° 111 (1996)
Costa Rica
Dirección General de Presupuesto
Nacional (DGPN, ministerio
de Hacienda)
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIGAF)
- Ley N.° 8.131 (2001)
Ecuador
Subsecretaría de Presupuestos (SP,
ministerio de Economía y Finanzas)
Sistema Integrado de Gestión
Financiera y Sistema de Administración Financiera (SIGEF-SAFI)
- Decreto N.° 1429 (1977)
- Ley 18 (1992)
- Ley TROLE I (2000)
- Ley RO 337 (2000)
El Salvador
Dirección General de
Presupuesto (DGP, ministerio
de Hacienda)
Sistema de Administración
Financiero Integrado (SAFI)
- Ley AFI N.° 516 (1995)
Guatemala
Dirección Técnica de
Presupuesto (DTP, ministerio
de Finanzas Públicas)
Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF)
- Decreto N.° 101 (1997)
México
Subsecretaría de Egresos (SSE,
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público)
Sistema Integral de Administración
Financiera Federal y Sistema
Integral de Control de la Gestión
Presupuestaria (SIAFF-SIGGP)
- LPCGF (1976)
Panama
Dirección de Presupuesto de la
Nación (DIPRENA, ministerio
de Economía y Finanzas)
Sistema de Información Financiera
(SIAFPA)
- Ley N.° 20 (2002)
- Ley N.° 61 (2002)
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
129
País
Órgano rector del sistema
presupuestario
Sistema de información
presupuestaria y/o financiera
Base legal
Paraguay
Dirección de General
de Presupuesto (DGP, ministerio
de Hacienda)
Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF)
- Ley N.° 1.535 (1999)
Perú
Dirección Nacional del Presupuesto
Público (DNPP, ministerio
de Economía y Finanzas)
Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF)
- Ley N.° 27.209 (1999)
- Ley N.° 28.112 (2004)
Uruguay
Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP, ministerio de
Economía y Finanzas) y Contaduría
General de la Nación
Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema de Información Presupuestaria (SIIF-SIP)
- Ley N.° 17.213
- Ley N.° 194 (1997)
Venezuela
Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE, ministerio del Poder
Popular para Economía y Finanzas)
Sistema Integrado de Gestión
y Control de las Finanzas Públicas
(SIGECOF)
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005)
Ley N.° 37.029
Fuente: Diversos sitios web. Información al primer trimestre de 2007.
La articulación en el nivel institucional y nacional
El presupuesto es un instrumento de gestión que sirve
tanto a las instancias operativas como estratégicas del
gobierno, pues no sólo es un instrumento fundamental
de programación económica y social, sino también un
instrumento de gobierno y administración. En tal sentido, pensar en alinear exactamente cada categoría
presupuestaria con cada objetivo, como algunos países
han tratado de hacer a través de un conjunto de matrices de desempeño programático, es una tarea enorme
y no necesariamente útil. Pero, además, esta realidad
instrumental del presupuesto implica que la articulación
con el plan se da en cada nivel jerárquico de organización bajo distintos mecanismos.
En efecto, es interesante ver cómo el grado de articulación entre el plan y el presupuesto se incrementa a
medida que el nivel de abstracción y agregación se reduce. De hecho, el alto nivel de integración entre el plan
operativo anual y el presupuesto de la entidad es un resultado cotidiano en muchas organizaciones públicas.
En verdad, esto se verifica con mayor nitidez en las entidades públicas calificadas por autores como Cortázar
(2007) como islas de excelencia (que en realidad son
conjuntos de archipiélagos), presentes en mayor o menor medida en todos los países de la Región.
La articulación entre lo que uno quiere hacer (la planificación) y los medios de que dispone para hacerlo
(la presupuestación) son como las dos caras de una misma moneda. Se trata de procesos técnicos inseparables:
si una planificación está bien hecha, no puede dejar
de considerar cómo y con qué medios hará realidad lo
que persigue; y si un presupuesto está bien hecho,
no puede dejar de considerar los fines que quiere alcanzar con los medios que ejecuta.
Sin embargo, a medida que se asciende en el nivel
de agregación y abstracción (en el nivel de país, por
ejemplo), las relaciones de interacción e iteración se
complejizan y las diferencias entre el plan y el presupuesto se hacen más evidentes:
• El proceso presupuestario siempre es explícito,
jerarquizado, cronogramado y legalizado, en tanto
que el proceso de planificación no. Muchas veces,
ni siquiera en nuestros países es un sistema administrativo formal dentro de la burocracia (como en el
caso de Perú);
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
130
• El presupuesto es un instrumento de corto plazo,
generalmente anual, en tanto que el plan, usualmente, es de largo plazo, pues contempla un horizonte
temporal mucho mayor que el año calendario;
• El presupuesto asigna recursos y responsabilidades
claras entre los gestores, pues normalmente tiene
un marcado componente institucional en su elaboración y en los artículos de la Ley de Presupuesto
se establece, muchas veces, un sinnúmero de directrices, no sólo sobre temas presupuestarios sino de
gestión pública en general. El plan, en cambio, tiene
una perspectiva usualmente más programática y, dado su nivel de agregación, el logro de los objetivos
que plantea requiere altos niveles de coordinación
intersectorial cuyos costos de transacción, debido a
los arreglos institucionales existentes y las capacidades de los actores, son siempre muy elevados;
• El presupuesto es generalmente aprobado por una
ley del Congreso de la República, por lo cual no
siempre el Poder Ejecutivo tiene control sobre él,
ya que depende de cada escenario político y de las
facultades que cada Constitución le brinda. El plan,
en cambio, normalmente es aprobado por la rama
ejecutiva del gobierno, y el Parlamento lo conoce
porque se le suele presentar junto con el proyecto
de Ley de Presupuesto (aunque en países como Brasil, también lo aprueba);
• El componente de economía política del presupuesto es más importante que en el caso del plan.
Dados los arreglos institucionales existentes, usualmente los actores principales y sus funciones en la
elaboración del plan no son los mismos que en el
caso del presupuesto;
• La rama judicial, con sus sentencias, muchas veces
altera las decisiones presupuestarias y sus efectos sobre la realidad, pero por definición nunca se
pronuncia sobre los planes (pues no son todavía
“realidad”);
• La sociedad civil ha ido aprendiendo que lo que no
está en el presupuesto (lo diga quien lo diga) es una
ilusión, propia del discurso político respecto del deseo de hacer “algo”, pero sólo el tener los créditos
presupuestarios asignados otorga una probabilidad
•
•
•
•
•
mayor a cero que ese “algo” se haga realidad si
la normativa vigente lo permite y la capacidad de
gestión existe, la cual, por cierto, muchas veces
se presupone incorrectamente;
A lo largo de la historia reciente, el presupuesto
siempre ha existido. En cambio, hasta por razones
ideológicas, el plan a veces no existe, y se confunde
la planificación con la existencia de un organismo,
documento o instrumento y no se toma como una
función natural del gobierno que constituye el anticiparse a los acontecimientos, pensar antes de actuar
y optar conscientemente entre cursos de acción alternativos en condiciones de escasez de recursos;
Dados los reducidos niveles de integración y el
hecho de que el presupuesto termina organizando, junto con el sistema de control, la estructura de
incentivos esencial en la administración pública, el
plan es visto como una formalidad administrativa, un mero trámite que hay que cumplir porque la
normatividad así lo exige, y no como un instrumento de gestión, como sí es visto el presupuesto. En
los casos en que no existe un mandato imperativo,
muchas veces ni siquiera hay plan);
La perseverante, aunque no por eso calificada, elaboración del presupuesto año tras año, mediante
una nomenclatura propia y sofisticada (cadenas
presupuestarias y códigos, entre otros elementos),
ha creado una burocracia relativamente estable en
los ministerios de Hacienda o instituciones similares, frente a la volatilidad del recurso humano en
el resto de la rama ejecutiva, incluyendo los órganos
rectores de planificación;
La cantidad de información para elaborar un presupuesto (dada su marcada tendencia incremental),
está por lo general más a la mano que la que se
necesita para estructurar apropiadamente un plan
operacional. Lo mismo sucede para identificar indicadores de desempeño y sus metas a alcanzar;
La cantidad, la composición y la calidad de los
técnicos y los funcionarios adecuadamente familiarizados con los conceptos presupuestarios dentro
de la administración pública es normalmente superior a aquellos verdaderamente capacitados en
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
131
la estructuración de políticas y programas, marcos
lógicos y otros conceptos e instrumentos propios
de la planificación. El presupuesto resulta ser un
proceso tan estable (inercial), que al no plantear
modificaciones sustantivas sino más bien marginales y hacerse tan recurrente (de manera periódica y
sistemática) hace que la administración pública haya aprendido plenamente la mecánica operativa
para elaborarlo;
• La elaboración del plan (que requiere necesariamente un enfoque multidisciplinario) se realiza muchas
veces de cara al ciudadano, al tratar de explicitar
objetivos y metas de política que sean fácilmente
comprensible por los distintos actores políticos,
sociales y económicos. En cambio, el presupuesto,
que normalmente pertenece al mundo de las ciencias económicas y contables, se estructura usando
una terminología propia de un “gremio profesional
de especialistas”. En las universidades enseñan cómo planificar, lo que es común en el sector privado,
y esta experiencia se puede trasladar fácilmente al
sector público (de hecho, los métodos de planificación actualmente más usados en el sector público
provienen de desarrollos propios del sector privado). En cambio la nomenclatura para presupuestar
en el sector público es propia, no muy parecida a los
términos usados en la esfera privada y no se enseña
en los programas universitarios.
En este escenario, resulta claro que la integración del
presupuesto y el plan requieren de un espacio común,
en el cual se pueda conciliar la naturaleza propia de cada proceso. Parecería que un marco fiscal de mediano
plazo es la arena para conciliar el corto y largo plazo,
los deseos de gasto y las posibilidades de ingreso en un
escenario intertemporal con una perspectiva mayor a la
anualidad. Al menos, esto nos indica la experiencia de
países como Nueva Zelanda, Australia, Canadá y Estados
Unidos, entre otros.
El marco fiscal del mediano plazo
Tal como se ha indicado, la creciente demanda de
efectividad en la acción pública por parte del mandante fundamental, el ciudadano, hace que los procesos
presupuestarios deban complementar la disciplina de
los agregados fiscales con la eficacia en la asignación
de los recursos a las prioridades de política fundamentales y con la eficiencia operacional en la entrega de
servicios.
En esa dirección han avanzado muchos países de la
Región. De hecho, en los últimos años se ha producido
un intenso diseño, formalización legal e implementación de un conjunto de innovaciones presupuestarias,
las cuales según los objetivos que persiguen, han sido clasificadas por el Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
(2004) en:
i) Objetivos macroeconómicos, en cuyo segmento se
ubican innovaciones tales como la implementación
de reglas macrofiscales (numéricas, de procedimiento y de transparencia), la estimación explícita
de pasivos contingentes y gastos tributarios, la creación de fondos de estabilización fiscal y los procesos
de programación multianual;
ii) Objetivos de políticas, cuya esfera abarca los procesos de planificación estratégica, evaluación de
programas, medición de resultados, gobierno electrónico y presupuestos participativos; y
iii) Objetivos operacionales, como la suscripción de
convenios de gestión, creación de agencias autónomas, externalización al mercado en la provisión de
bienes y servicios y mayor discrecionalidad gerencial para optimizar los procesos productivos dentro
del sector público.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
132
Cuadro 36. Sistemas de información financiera
Tipos de
innovaciones
según los
objetivos
Objetivos estratégicos
Objetivos básicos
Instrumentos
Objetivos macroeconómicos
Preservar la solvencia del sector
público.
Estabilizar la demanda agregada.
Marco de programación
plurianual, evaluación de
riesgos fiscales.
Objetivos de políticas
Eficiencia distributiva: asignar
recursos de acuerdo con las
prioridades gubernamentales.
Medición de resultados,
evaluación de programas.
Desempeño operacional
y responsabilidad
(accountability)
Promover la eficiencia técnica con
participación ciudadana.
Indicadores de desempeño,
convenios de gestión y
externalización.
Fuente: ILPES (2004).
Dentro de estas innovaciones, quizá la más importante para lograr una vinculación armónica y sinérgica
entre los procesos de planificación y presupuestación es
justamente la programación multianual, proceso que se
traduce en la construcción de un marco fiscal de mediano plazo. Este es el resultado de un proceso estratégico
de proyección y priorización del gasto, a través del cual
las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales
imperantes como por las prioridades de la política gubernamental.
Parafraseando a Moreno (2005), se puede concluir
que el MFMP es un continuo trabajo de evaluación,
ajuste y priorización, en el marco de un ejercicio comprensivo de traducción de la visión de país y objetivos
compartidos que contempla la política gubernamental
(por ejemplo, a través del PND), de metas financieras y
no financieras que revelan una estrategia de acción intertemporal. Al trascender el año fiscal corriente, permite
apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente
sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para
alcanzar dichos objetivos trazados.
Un MFMP estimula a las autoridades políticas a pensar más allá del ejercicio fiscal, impone un freno a un
desmedido crecimiento de gastos y su impacto intertemporal e induce una mayor precaución al tomar
decisiones que influyen en el nivel de ingresos y gastos
futuros, reduce la incertidumbre en el comportamiento presupuestario, permite reorientar los ahorros que
se producirán en el futuro hacia las prioridades gubernamentales presentes, facilita el seguimiento de
programas y proyectos cuya ejecución trasciende el año
y promueve, por lo tanto, la aplicación de procesos de
planificación estratégica y de una gestión orientada a
resultados, entre otros beneficios que se pueden mencionar (Martinere, 2007).
Un MFMP no es un sistema que preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o
cualquier otra categoría presupuestaria para los años
venideros, como puede suceder en el caso de un presupuesto plurianual legalmente aprobado, dado que
bajo un MFMP se mantiene el principio de anualidad
del presupuesto, aunque, el primer año del marco sí es
consistente con el presupuesto anual para el año que
se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones
indicativas y referenciales que se convierten en la línea
de base de las siguientes programaciones.
Un presupuesto plurianual en estricto rigor, si bien
reduce en gran medida la incertidumbre propia del proceso anual, al comprometer formalmente asignaciones
presupuestarias para los siguientes ejercicios fiscales,
genera mayores restricciones a las ya existentes, al
incrementar la rigidez presupuestaria (ante, por ejemplo, la necesidad de efectuar ajustes como consecuencia
de menores ingresos percibidos) y reducir los grados
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
133
de libertad de las autoridades fiscales y políticas (para introducir nuevas iniciativas de gasto o cambiar las
prioridades en la política pública, por ejemplo). Aunque
su implementación puede reducir el trabajo de elaboración anual presupuestaria en toda la administración
pública, por lo general se requieren importantes modificaciones legales e, incluso, constitucionales, razón
por la cual, al parecer, resulta preferible y más práctico
tratar de aprovechar las ventajas de un presupuesto plurianual pero por medio de un instrumento más flexible:
el MFMP.
De hecho, en la medida que el marco sea una restricción fuerte, creíble y estable para los actores, como
las agencias de gasto o los defensores de programas
(Tavares y Beretta, 2006), y contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y de transparencia) aceptadas
por ellos, puede coadyuvar eficazmente a resolver, entre otros problemas, el endeudamiento estratégico,
el ciclo electoral o el corto horizonte temporal de las
autoridades políticas, que son inherentes al proceso
presupuestario. Esto puede lograrse al promover reasignaciones estratégicas de gasto de mediano plazo,
interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisiones de gasto presentes y cambiar la percepción que
cada uno de los actores tiene (y que exacerba las demandas de gasto) respecto de que su intención de gasto
es tan pequeña comparada con el total que de ser aprobada no afectaría el resultado agregado, lo que aumenta
los costos de transacción asociados a un proceso colectivo de distribución de recursos.
Asimismo, desde la perspectiva de la eficiencia y
efectividad, un MFPM contribuye a la provisión, a costos
razonables, de bienes y servicios públicos por las entidades estatales, al modificar en parte las asimetrías de
información que existen entre los asignadores y ejecutores de los recursos en materia de costos promoviendo
mecanismos de diálogo y coordinación (de abajo hacia
arriba y, también, de arriba hacia abajo) y al dar predicciones a las agencias respecto del volumen de recursos
que podrían esperar en los próximos años de no mediar
cambio alguno en las prioridades de política o en el entorno. De esta manera, se genera una reducción de
la propensión marginal a incluir nuevos gastos en el
presupuesto sin evaluar previamente el grado de eficiencia e, incluso, pertinencia de las políticas en curso.
En general, un MFMP contiene, por lo menos, tres
elementos fundamentales que lo caracterizan y que
permiten confeccionar una taxonomía generacional
respecto de este instrumento:
i) Un marco agregado de recursos, determinado de
arriba hacia abajo, consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas y las prioridades
generales de la política gubernamental, que incluye
metas cuantitativas en el nivel macroeconómico
(inflación, producto, depreciación) y fiscal (ingreso, gasto y financiamiento, según una clasificación
económica);
ii) Un conjunto de estimaciones de costo, construidas
de abajo hacia arriba, respecto de la estrategia de
acción programática intertemporal que cada sector
del gobierno tiene previsto realizar para alcanzar dichas prioridades generales de la política; y
iii) Un mecanismo de interacción y coordinación que
promueve un proceso de toma de decisiones sobre
la base del diálogo y la cooperación.
En este sentido, podríamos clasificar los distintos
marcos fiscales en tres tipos:
i) Los de primera generación, que sólo se circunscriben
a la parte global y general especificando los grandes
agregados macrofiscales y declaraciones de política
pública gubernamental;
ii) Los de segunda generación, que, además, incluyen
especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones
sectoriales y funcionales (es decir, estableciendo
para los principales gastos no solamente su contenido de naturaleza económica, sino también quién
los ejecutará y para qué propósito) para cada uno
de los años comprendidos en el marco; y
iii) Los de tercera generación, que se caracterizan por
incluir indicadores de desempeño de producto y
resultado (especialmente de este último tipo) como
corolario de la programación no financiera que
subyace a la financiera, y especifican, incluso, las
metas de los principales proyectos de inversión y
actividades que contiene el presupuesto (Schack,
2004).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
134
Finalmente, como bien lo plantea Martierene (2007),
las funciones básicas de un MFMP son prevenir, asignar, limitar y corregir.
i) Función preventiva: durante los inicios del proceso
de preparación del MFMP, los actores participantes comenzarán a identificar diferentes problemas.
Algunos estarán vinculados con dificultades originadas en la percepción de los ingresos tributarios o
en la captación de fuentes de financiamiento y otras
con presiones provenientes del sector de gastos,
retrasos en los programas o proyectos, conflictos
de objetivos, etcétera. Seguramente, el no encarar
a tiempo la solución de estos problemas ocasionará
perjuicios no deseados al Estado;
ii) Función asignativa: la programación de mediano plazo permite realizar, con un horizonte más amplio que
el del ejercicio fiscal, la asignación a nuevos programas o proyectos, o al fortalecimiento de los existentes,
de los recursos liberados a causa del cumplimiento de los objetivos de determinados programas,
proyectos o políticas públicas. De esta manera se
puede orientar, en forma paulatina, la estructura
de gastos hacia los objetivos nacionales disminuyendo el total de los gastos rígidos;
iii) Función limitativa: una vez elaborado, la distribución del gasto plurianual, por entidades, programas,
subprogramas, proyectos, fuentes de financiamiento y grupos o subgrupos sirve para conocer hasta
dónde es posible pronunciarse a favor de nuevos
gastos con incidencia en ejercicios futuros;
iv) Función correctiva: una vez implementado el MFMP
es necesario efectuar el análisis de los desvíos
producidos con relación a los datos emergentes de
la realidad. De esta forma, se irán acumulando enseñanzas sobre el comportamiento de las variables
que harán posible la realización de ajustes en los
supuestos y criterios de proyección, lo que a su
vez permitirá el perfeccionamiento de la capacidad
de proyección.
Experiencias en América Latina
Los países latinoamericanos han elaborado marcos
fiscales de mediano plazo con diferentes grados de
complejidad y cobertura. Para ello, se estiman un conjunto de variables macroeconómicas significativas que
expresan el contexto de la política económica y social
de cada país —como el producto interno bruto (PIB),
la balanza de pagos, el consumo, la inversión, los precios, los salarios, las tasas de interés, el tipo de cambio,
el empleo, etcétera— con base en sus expectativas
para poder adecuar los objetivos, las metas y la asignación de recursos de los programas y presupuestos
formulados. 3
En general se señala que es necesario establecer
reglas macrofiscales que impongan límites presupuestarios a escala global para varios años con el fin de
moderar las demandas presupuestarias de los organismos en el año presente, lo que contribuye a preservar
la solvencia del sector público y reduce los sesgos no
deseados en la conducción de la política fiscal (volatilidad, carácter procíclico, exceso de déficit, inequidad
intergeneracional, entre otros).
3. En ese sentido, la política fiscal debería considerar un marco plurianual, basado en un horizonte de largo plazo definido sobre la base de un equilibrio estructural,
con reglas que aseguren el control de las finanzas públicas a mediano plazo, y un nuevo régimen de planificación presupuestaria, basado en la asignación plurianual.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
135
Cuadro 37. Marcos macroeconómicos y fiscales de mediano plazo
País
¿Existe un marco
fiscal de mediano
plazo o similar?
¿Cuál es el
horizonte
temporal?
¿Cuándo se
revisa y
actualiza?
¿Existen
proyecciones
macroeconómicas?
¿Existen
proyecciones
de variables
sociales
(educación,
salud, pobreza,
otros)
¿Existen
indicadores
de desempeño
y metas por
políticas
sectoriales?
¿Está
publicado
en la web?
¿Existe una referencia explicita
en relación con el
PND, la Estrategia de Superación
de la Pobreza, el
Acuerdo Nacional
o equivalente?
Argentina
Existe el marco
presupuestario
plurianual.
3 años
II Trimestre
Sí.
No.
Parcial.
Sí.
Sí.
Bolivia
No.
Brasil
Existe el PPA que
se incluye en el
proyecto de Ley de
Presupuesto Anual.
4 años
III Trimestre
Sí.
Sí.
Sí.
Sí.
Sí.
Chile
No.
Colombia
Existe el MFMP.
10 años
II Trimestre
Sí.
No.
No.
Sí.
Sí.
Costa Rica
Existe un MFMP
dentro de la
Exposición de
motivos del Presupuesto Anual.
3 años
III Trimestre
Sí.
No.
Parcial.
Sí.
Sí.
Ecuador
Existe un marco
plurianual de
presupuesto y un
documento de
programación
macroeconómica.
4 años
II Trimestre
Sí.
Sí.
Parcial.
Sí.
Sí.
El Salvador
No.
Guatemala
Existe el marco
presupuestario
multianual.
3 años
II Trimestre
Sí.
No.
Parcial.
Sí.
Sí.
México
Existe un marco
macroeconómico
de acuerdo con los
criterios generales
de política económica que forma parte
del proyecto de Ley
de Egresos.
6 años
II Trimestre
Sí.
Parcial.
No.
Sí.
Sí.
Panamá
Existe un informe
económico anual.
3 años
II Trimestre
Sí.
Parcial.
No.
Sí.
Sí.
Paraguay
Existe el marco
de oresupuesto
plurianual.
3 años
III Trimestre
Sí.
Parcial.
Sí.
Sí.
Sí.
Perú
Existe el marco
macroeconómico
multianual.
3 años
III Trimestre
Sí.
Sí.
Parcial.
Sí.
No
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
136
País
¿Existe un marco
fiscal de mediano
plazo o similar?
¿Cuál es el
horizonte
temporal?
¿Cuándo se
revisa y
actualiza?
¿Existen
proyecciones
macroeconómicas?
¿Existen
proyecciones
de variables
sociales
(educación,
salud, pobreza,
otros)
¿Existen
indicadores
de desempeño
y metas por
políticas
sectoriales?
¿Está
publicado
en la web?
¿Existe una referencia explicita
en relación con el
PND, la Estrategia de Superación
de la Pobreza, el
Acuerdo Nacional
o equivalente?
Uruguay
Existe el presupuesto plurianual.
5 años
I Trimestre
Sí.
No.
No.
Sí.
Sí.
Venezuela
Existe el marco
plurianual de
presupuesto.
3 años
III Trimestre
Sí.
No.
No.
No.
Sí.
Fuente: Normativa vigente y documentación relacionada publicada en diversos sitios web.
Según parece, El Salvador y Bolivia no elaboran
un MFMP macroeconómico. En estos países, la definición de techos presupuestarios y los lineamientos de
política presupuestaria se maneja oficialmente en un
escenario no mayor a un año fiscal, lo cual no significa
necesariamente que no existan documentos de trabajo
internos, ni formales ni oficiales, que contengan proyecciones macrofiscales generadas a mediano plazo.
Como conclusión, podríamos sugerir la existencia
de tres grupos de países, en relación con el nivel de desarrollo (cobertura y complejidad) de sus instrumentos
de programación macrofiscal:
i) Aquellos de primera generación, como Panamá y
Venezuela;
ii) Los de segunda generación, como Colombia y Perú; y
iii) Los de tercera generación, como Brasil y Argentina.
No obstante, es preciso destacar que esta clasificación se presenta únicamente con fines ilustrativos,
pues confeccionar una taxonomía de MFMP y catalogar
los países de acuerdo con ella resulta una tarea bastante
compleja que excede los límites de este estudio, dada la
heterogeneidad que exhiben entre sí los instrumentos
de programación fiscal en la Región.
En efecto, puede ser que, en forma estricta, un marco sea de primera generación, pero las características de
los de segunda y tercera generación estén presentes en
otros instrumentos (como en el caso de Chile); o que la
naturaleza de los recursos asignados al marco sea legal
y normativa (como en Uruguay) y no indicativa; o que
el horizonte temporal de planeamiento sea fijo (como
en el caso de Venezuela) en lugar de móvil (revolvente); o que el país se encuentre inmerso en un proceso
de cambio constitucional tan grande (como Ecuador)
que los procesos de planificación y presupuesto sean integralmente revisados y, en consecuencia, la existencia
o no de un marco durante ese proceso de transición
sea diferente en relación con lo que ocurre dentro de
un periodo de estabilidad institucional; o que el marco
exista, pero los distintos actores en los procesos de decisión no se hayan apropiado de él debido a que ha sido
fruto de las exigencias de la cooperación internacional;
o que el nivel de participación de las agencias de gasto
en la determinación de las asignaciones interanuales
haya sido muy grande, o casi inexistente; o que el marco
sea más maduro (según el número de años continuos
de existencia y aplicación), entre otras consideraciones
que complican la realización de segmentaciones precisas y concluyentes.
A su vez, es preciso señalar que las reglas macrofiscales varían considerablemente de un país a otro en cuanto
a la variable que se fije como objetivo, la cobertura institucional y el método que se utilice para implementarlas.
La mayor parte de los países han optado por aprobar reglas fiscales que, en general, establecen cierta
relación entre el déficit fiscal y el PIB. Algunos han ido
más allá, comprometiendo el nivel de endeudamiento.
Sólo Chile ha avanzado en la determinación de una regla de balance estructural.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
137
En los últimos años se han intentado implementar
reglas fiscales, orientadas principalmente a restringir
los niveles de déficit de las cuentas públicas, mediante
acuerdos para cumplir con las restricciones numéricas
y modificaciones de los procesos presupuestarios y, en
menor medida, se ha considerado la implementación
profunda de reglas que aumenten la transparencia de
la información.
Finalmente, cabe señalar que, en general, a pesar de
los adelantos en materia de programación presupuestaria, las reglas de política fiscal vigentes en muchos
países de la Región latinoamericana aún tienden a privilegiar las metas de corto plazo, no superan el ciclo
anual y no contienen cláusulas que permitan hacer
frente a las situaciones imprevistas que se producen en
forma reiterada.
Si bien es cierto que el MFMP es el mecanismo
de encuentro natural entre el proceso de planeamiento y el de presupuestación, entre el plan y las políticas
plurianuales y la gestión pública y financiera anual, operativamente esta vinculación se produce en la primera
de las fases del ciclo presupuestario, la formulación
(anual), cuando el primer año del marco es detallado
para conformar la proforma presupuestaria.
La formulación del presupuesto
La articulación entre los planes y los presupuestos,
entre la escala macro, meso y micro, entre las prioridades
nacionales, las estrategias programáticas (sectoriales y
territoriales) y las misiones institucionales requiere, como bien lo sugiere Schack (2007a), de procesos de trabajo
(con actores y roles asociados), espacios institucionales
de interacción concretos y herramientas específicas (metodologías, instrumentos y sistemas de información)
que permitan hacer realidad dicha articulación. No son
suficientes, como se suele presentar en los distintos
países, los instructivos, las directivas y hasta las leyes
en las cuales se regula tal integración.
En suma, la articulación entre los planes y los presupuestos se da en el marco de un complejo proceso de
armonización en el cual la atención de las preferencias
ciudadanas, las consideraciones de la economía política, las propuestas técnicas y las capacidades de gestión
están en continua interacción, en un contexto en el
cual el sistema político de gobierno es particularmente
relevante.4
Todos los países latinoamericanos analizados tienen un sistema político presidencialista y, en todos los
casos, el año fiscal corre con el año calendario (del 1
de enero al 31 de diciembre) y el presupuesto es anual,
salvo en Uruguay, donde constitucionalmente es quinquenal (aunque de operación anual). El periodo de
gobierno de Venezuela y México es de seis años; en
Bolivia, El Salvador, Paraguay, Perú y Uruguay, de cinco años, y en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, Guatemala y Panamá, de cuatro años.
En el proceso presupuestario, como en cualquier
juego repetitivo, los jugadores deberán interactuar en
distintos momentos del tiempo. Dependiendo de las
reglas y espacios que guíen la interacción, se podrá
promover un mejor o peor arreglo institucional para
vincular la planificación y la presupuestación.
En tal sentido, quizá una manera de institucionalizar
esta armonía y avanzar hacia una gestión enfocada al
logro de fines fiscalmente sostenibles, sería establecer
explícita, formal y sistemáticamente los procesos de trabajo y la realización de compromisos en la programación
y formulación presupuestaria, la cual, evidentemente,
podrá ser más o menos compleja de acuerdo con el
tamaño y la composición del presupuesto.
En términos generales, siguiendo a Schack (2007b),
se puede intentar una propuesta de estructura ideal del
ciclo presupuestario en ocho etapas (Gráfico 5).
4. Tavares y Beretta (2006) plantean que se debe tener en cuenta que la existencia de un sistema presidencialista genera mayores tensiones en la instancia de
discusión presupuestaria. En los países anglosajones donde el sistema político es parlamentario, las decisiones son tomadas por el Gabinete de Ministros bajo
responsabilidad colectiva, la propuesta de presupuesto es sometida al Parlamento, el cual puede realizar cambios que deben ser aprobados en votación general,
una elección que puede ser ganada por el oficialismo que apoya el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. Si gana la oposición y el presupuesto aprobado no
tuviese el acuerdo del Poder Ejecutivo, se entiende que no existe voto de confianza y se debe llamar a elecciones.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
138
MEDIANO Y LARGO PLAZO
Gráfico 5. Esquema de articulación de objetivos en el proceso presupuestario
Objetivos
estratégicos
regionales
y locales
Dimensión sectorial
Dimensión territorial
Plan Estratégico Sectorial
Multianual (PESEM)
Planes de Desarrollo
Concertados Regional y Local
Objetivos
estratégicos
regionales
y locales
Dimensión institucional
Plan Estratégico Institucional
(PEI) o Plan de Desarrollo
Institucional (PDI)
Objetivos
estratégicos
regionales
y locales
Dimensión operativa institucional
CORTO PLAZO
Plan Operativo Institucional
Dimensión funcional programática
Presupuesto institucional
Objetivos institucionales anuales
Objetivo general
Objetivo Parcial
Objetivo Específico
Tareas, cronogramas
Fuente: Adaptado de MEF (2006).
Gráfico 6. Atención de demandas ciudadanas
Demandas
• Políticas
• Sociales
• Económicas
• Ambientales
Problemas
Planificación,
inversiones y
administración
financiera
Adquisiciones,
contrataciones
y patrimonio
Gestión
pública
Control, rendición
de cuentas y
sanción
Gestión de personal
y del talento
humano
Sociedad
PROCESO POLÍTICO
PROCESO TÉCNICO
Sociedad
Bienes y
servicios
Ofertas
• Políticas
• Programas
• Proyectos
• Actividades
PROCESO MIXTO
Fuente: Elaboración propia.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
139
Gráfico 7. Fases de un proceso de programación y formulación presupuestaria
Interacciones técnicas entre
guardianes y defensores
Mapa de
relaciones
programáticas,
institucionales y
de desempeño
Ámbito de trabajo
institucional
Establecimiento
de metas para
indicadores de
desempeño
Determinación
de recursos
fiscales
programables
Instancia consultiva y
presencial de coordinación
técnica interinstitucional
Estimación de
gastos rígidos
1
8
2
Discusión
sobre
desempeño
3
de lo existente
Programación
y formulación
7
4
6
Determinación
de créditos
presupuestarios
5
Concentración
de estructuras
programáticas e
indicadores de
desempeño
Análisis
de nuevas
iniciativas
de gasto
Fuente: Adaptado de Schack (2007b).
Determinación de recursos fiscales disponibles
La primera etapa del ciclo presupuestario permite enmarcar el proceso de presupuestación operativa anual
con el escenario macrofiscal presente en el proceso de
programación táctica plurianual y elaborar el proyecto
de presupuesto en dos etapas, al identificar, en primera
instancia, según las proyecciones macrofiscales pertinentes, el monto total del presupuesto de la Nación
compatible con el programa económico de gobierno y, en
un segundo momento, determinar la distribución de ese
total entre fines alternativos de gasto.
Estimación de gastos rígidos
Normalmente, al inicio del proceso de programación,
en función de las estimaciones del numeral precedente,
la autoridad presupuestaria gira “techos presupuestarios” para todas las entidades, a fin de que tengan una
referencia para iniciar los procesos de formulación de
sus respectivos proyectos de presupuesto institucional.
Sin embargo, esos “techos” son tantas veces modificados a lo largo del proceso (particularmente por el Poder
Ejecutivo, pero también por el Legislativo, durante
la aprobación del proyecto de presupuesto) que, en
la práctica, suelen transformarse en “pisos”.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
140
Asimismo, por lo general no hay una regla conocida y predecible para poder estimar estos “pisos”, sino
que muchas veces son producto de la discusión y negociación (discrecional) bilateral entre la entidad y el ente
rector presupuestario. Por lo tanto, debería considerarse establecer formalmente un algoritmo procedimental
que estime en el nivel de los principales programas de
gasto y de todas las instituciones que reciben asignaciones del tesoro público el gasto estructural e inercial que
se prevé se requerirá durante el siguiente ejercicio fiscal,
e introduzca, como una proporción reductora de dicha
estimación, un factor de eficiencia global (o dividendo
de eficiencia) que se le requerirá a las instituciones públicas para el siguiente ejercicio.
De acuerdo con Schack (2006), se puede establecer
una taxonomía de los niveles de rigidez y flexibilidad
de los gasto públicos. El presupuesto tiene un componente estructural y uno de funcionamiento. El primero
está formado por las obligaciones previsionales y el
servicio de la deuda pública. El segundo, que es el que
finalmente le permite, ejercicio a ejercicio, al Estado cumplir con sus funciones esenciales (brindando educación,
salud, seguridad, justicia, infraestructura económica,
etcétera), se divide, a su vez, en inercial (pago de planillas, continuación de obras, pago de tarifas de servicios
de utilidad pública por las entidades públicas, por ejemplo) y flexible (nuevas inversiones y bienes y servicios no
esenciales). La rigidez del presupuesto en relación con
el gasto se mide como proporción del gasto rígido (el
componente estructural y la parte inercial del componente de funcionamiento) respecto del gasto total.
A este respecto, cabe anotar que los factores de
eficiencia global en la gestión institucional, que generalmente pueden oscilar entre 1% y 5% en términos
nominales, deben diferenciar las distintas realidades organizacionales (dado que no es igual someter
a un estándar de eficiencia a una organización administrativa que a una dedicada a construir carreteras,
por citar un ejemplo). De esta manera, se podría estimar
un volumen de recursos que se utilizará para poder financiar las decisiones de incremento de recursos para
la mejora de la calidad y cobertura de los programas
actuales y la implementación de nuevos programas que
se establecerán en las siguientes etapas del proceso de
programación y formulación.
Discusión sobre el desempeño de lo existente
Esta podría ser el primer momento de interacción técnica entre los guardianes del tesoro y los defensores
de programas, para seguir con el juego que plantean
Tavares y Beretta (2006), y cuyo propósito es definir
cuáles son los compromisos de mejora en la gestión
programática e institucional (que debería surgir de las
recomendaciones de las evaluaciones practicadas) para
los principales programas de gasto (es decir, aquellos
que se vinculan al logro de los OPA); y si a la luz de su
desempeño pasado (por lo menos en el año fiscal anterior), presente (en lo que va del ejercicio fiscal corriente
y con una previsión a su cierre) y previsto para un futuro
inmediato (en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) resulta conveniente
incrementar, mantener o reducir los recursos presupuestarios asignados.
En este momento, resulta de particular interés el
análisis de los marcos lógicos que sintetizan las acciones estatales que están bajo discusión. La pertinencia
de logro, su vinculación con los OPA, el cumplimiento de
compromisos, la contrastación de avances respecto de la
línea de base, entre otros, constituyen procesos de trabajo que parecen naturales en esta interacción entre
los actores.
A propósito de esto último, cabe poner de relieve la
conveniencia de que estas interacciones entre los asignadores y los ejecutores de recursos se desarrollen en un
espacio formal de coordinación interinstitucional, que
se caracterice por ser presencial y no sólo administrativa
a partir del intercambio de documentos y correspondencia. Se requiere conversar, argumentar, intercambiar
opiniones y socializar el conocimiento respecto del
desempeño de la acción, programa, proyecto, institución o unidad que está siendo objeto de la discusión.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
141
Análisis de nuevas iniciativas de gasto
Este etapa puede constituirse en un segundo momento explícito para la interacción entre los jugadores. La
idea es implementar un mecanismo específico de fondo concursable que contribuya a introducir una mayor
racionalidad económica en las decisiones de asignación
de recursos para nuevas iniciativas de gasto. Este, como
se ha sugerido, debería contemplar en su conformación la aplicación de un dividendo de eficiencia para
toda la administración.
Aquí se requerirá de un procedimiento transparente
que establezca los criterios de elegibilidad de la presentación de iniciativas (de lo contrario, habrá muchas
iniciativas para los recursos disponibles, lo cual saturará innecesariamente el procedimiento y, probablemente,
le restará credibilidad) así como los criterios de calificación de iniciativas, a fin de establecer un ranking
que permita asignar los escasos recursos disponibles
entre las mejores. Esto teniendo en consideración que no
siempre es factible efectuar comparaciones entre distintos programas y que la idea es aportar elementos de
juicio técnicos adicionales para la discusión política, a
partir de la cual las autoridades decidirán las asignaciones presupuestarias.
Concertación de estructuras programáticas
e indicadores de desempeño
Este puede ser un tercer momento en la interacción
técnica del juego en la fase de programación presupuestaria. No sólo se trata de establecer con precisión
las cadenas presupuestarias respectivas (en cuyo caso
dado su impacto en la disponibilidad futura de información financiera y no financiera a lo largo del ciclo
presupuestario, los clasificadores presupuestarios y su
homologación al nuevo manual del FMI adquieren especial relevancia), sino, sobre todo, de definir cómo se
controlará, monitoreará y evaluará el desempeño programático e institucional de la acción pública. En otras
palabras, se trata de instaurar indicadores de desempeño, los cuales deberían ser producto de un proceso
de planeamiento estratégico institucional que oriente
los esfuerzos de medición y evaluación hacia lo más
trascendente.
Al respecto, cabe distinguir entre indicadores para
la medición del desempeño e indicadores para la evaluación del desempeño, además de aquellos indicadores
que, si bien no están directamente vinculados con los
procesos productivos propios de una actividad, proyecto, programa o política, influyen en ellos al caracterizar
el ambiente (entorno) en el cual se ejecutan. Estos últimos indicadores, citando a Irrazaval (2004), pueden ser
clasificados como indicadores de contexto (por ejemplo, indicadores de focalización).
Los indicadores para la medición del desempeño
son un instrumento de medición de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que
a su vez constituyen una expresión cualitativa o cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar. Estos
han sido definidos como indicadores de insumo, proceso, producto y resultado (IPPR).
Por su parte, los indicadores para la evaluación del
desempeño están asociados al juicio que se realiza una
vez culminada la acción o la intervención y buscan responder interrogantes clave sobre cómo se ha realizado
la intervención en sus distintas fases, si se han cumplido
los objetivos (concretamente, la medida en que estos
han sido cumplidos), el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar
cuán bueno ha sido el desempeño de un determinado
organismo público con el fin de realizar las acciones
necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente,
hay un consenso acerca de que en la evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios
de análisis sean los de economía, eficiencia y eficacia
(EECE, Gráfico 8).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
142
Gráfico 8. Esquema de indicadores para la medición y evaluación del desempeño
EFICIENCIA
Programación
del gasto
Insumo
Economía
Proceso
Producto
Oportunidad
Eficacia
Resultado
Contexto
Resultado
Sociedad
Ejecución
del gasto
Insumo
Proceso
Producto
PRODUCTIVIDAD
Resultado
EFECTIVIDAD
Fuente: Adaptado de Schack (2003).
Sin embargo, la adecuada construcción de indicadores de desempeño, presupone cierta claridad respecto
de la función de producción (y, por lo tanto, de la función de costos) implícita en la provisión del bien o en la
prestación del servicio del que se encarga un determinado programa o entidad. Esto implica saber qué se hace,
cómo, para qué y cuánto cuesta. Preguntas elementales
que muchas veces no podemos contestar con solvencia
en vista de que no se dispone de matrices de marcos
lógicos para las intervenciones, o líneas de base que sirvan de referencia para su posterior contrastación, entre
otros elementos de análisis.
Determinación de créditos presupuestarios
Esta es una etapa reservada a la esfera de decisión de
más alto nivel del Poder Ejecutivo. Aquí, la interacción
entre los jugadores es marcadamente política. El objetivo
es que, en dicho proceso de toma de decisiones, uno de
los factores fundamentales para la determinación final
de los recursos a asignar a cada programa e institución
sea el nivel de desempeño (realizado, en vías de ejecución y esperado). Es aquí donde realmente se definen los
“techos presupuestarios”.
Evidentemente, a medida que este proceso se hace
iterativo en cada ejercicio fiscal, aquellos programas e
instituciones que no son estrictamente relevantes para el cumplimiento de los OPA, cada año tendrán un
techo presupuestario que terminará siendo similar al
piso establecido por la autoridad presupuestaria al inicio de esta fase.
Establecimiento de metas para los indicadores
de desempeño
En esta etapa, se podría concretar el cuarto momento
de interacción técnica de los jugadores. El propósito es,
simplemente, a la luz de toda la información ya para este entonces analizada, cuantificar el valor de los
indicadores de desempeño que la institución se compromete a alcanzar durante el ejercicio fiscal siguiente,
sobre la base de los créditos presupuestarios ya asignados por la autoridad.
Confección de un mapa de relaciones
Finalmente, el quinto momento en que podrían intervenir técnicamente los actores se da en esta fase, cuando
participan en la elaboración de un mapa de relaciones
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
143
entre las dimensiones programática, institucional y
de desempeño, teniendo como referencia el logro de
los OPA.
Un mapa de relaciones no hace más que explícitar las asociaciones que existen entre el logro de los
OPA, las metas de los indicadores de desempeño de
los principales programas de gasto (para los cuales
se han construido los indicadores de medición de logro) y los recursos asignados, a fin de tener una idea de
qué efectos traería consigo en caso de que se produzcan reasignaciones en los créditos presupuestarios
previstos.
Este instrumento podría resultar fundamental en
varios momentos del proceso presupuestario:
• Para la discusión parlamentaria del Proyecto de
Presupuesto en las comisiones de Economía y
Hacienda;
• En el momento de incorporar cualquier modificación en los recursos fiscales previstos (producto de
reasignaciones en el proyecto o de ajustes en la
fase de ejercicio presupuestario);
• Para que las autoridades políticas interioricen el
costo de oportunidad de tales decisiones (y, por lo
tanto, haya una responsabilidad política auditable
socialmente);
• En el caso del logro de aquellos OPA de naturaleza
general, que por su complejidad y cobertura se desagregan en varios objetivos específicos, los cuales
no son atribuibles necesariamente a la acción de un
programa o de una entidad, sino que son determinados de manera multicausal a lo largo del ejercicio
fiscal.
Parecería que un procedimiento presupuestario como el descrito ayudaría, por un lado, a promover una
mayor articulación entre el plan y el presupuesto, y, por
otro, a incorporar de manera sostenible el uso de la
información sobre desempeño en la administración financiera gubernamental, avanzando hacia una gestión
para obtener resultados en la administración pública.
Conclusiones generales sobre la integración
Podemos ahora esbozar algunas conclusiones generales, o hipótesis, respecto de los niveles de integración
entre el plan y el presupuesto
Recuadro 11. Primera hipótesis
El nivel de integración entre el presupuesto y el plan
es un continuo, en el que se dan distintos procesos de
armonización, en diferentes niveles y momentos del ciclo que caracteriza el diseño e implementación de las
políticas públicas.
La eficacia de dicho proceso de integración tiene
connotaciones distintas de acuerdo con el nivel en que
se plantee. A escala macro, por ejemplo, uno esperaría
que las prioridades gubernamentales (el Plan de Gobierno) sean objeto de reales créditos presupuestarios
asociados con la Ley de Presupuesto de la República en
el primer año, que permitan que la gestión pública opere
en la consecución de estas, y que la demanda total de
recursos públicos que implica la satisfacción de dichas
prioridades en un lapso determinado sean compatibles en forma intertemporal con la solvencia fiscal.
Sobre este particular, cabe anotar que las prioridades gubernamentales siempre existen y están presentes
en mayor medida de lo que aparentan. Ellas pueden, en
un extremo, nacer de las ofertas programáticas de las
campañas electorales y, luego, transformarse en función
de la coyuntura y sólo permanecer en la mente del Presidente y de sus principales colaboradores. O hacerse
explícitas en los mensajes presidenciales a la Nación o
en las discusiones sobre el destino de los recursos flexibles del proyecto de presupuesto, o, en el otro extremo,
expresarse formalmente en un PND o en un documento
similar adecuadamente diseñado, operativo, compatible
con la sostenibilidad de las finanzas públicas y consensuado entre los distintos actores sociales y políticos de
la Nación, que explicite metas concretas en términos
de resultados (intermedios y finales) que satisfagan las
demandas ciudadanas.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
144
A escala meso, se esperaría que la interfaz entre plan
y presupuesto se produzca en el plano en que las políticas públicas que traducen las prioridades estratégicas
gubernamentales en el nivel sectorial y territorial dispongan de una programación plurianual que permita
orientar indicativamente la asignación específica de
medios adecuados (financieros y no financieros) en la
gestión pública para avanzar progresivamente, año tras
año, en el logro de los fines planteados.
En cambio, a escala micro, la lógica de integración
buscada haría referencia, por un lado, a que el plan estratégico institucional (que, con distinto nombre, existe
generalmente en las organizaciones de todos los países) contemple prioridades que estén alineadas con
las orientaciones estratégicas gubernamentales y con los
objetivos misionales (con frecuencia, legalmente establecidos) de las entidades públicas. Por el otro, que
dichas prioridades estratégicas institucionales tengan
un correlato con el plan operativo anual que fundamenta
el conjunto de proyectos y actividades que se financiarán
con el presupuesto durante el ejercicio fiscal.
Ciertamente, es en la escala meso, donde se aprecian las mayores deficiencias en la efectividad del
proceso de integración en los diversos países analizados en la Región.
Recuadro 12. Hipótesis 2
El presupuesto siempre es el reflejo financiero de
un plan, por lo cual, en última instancia, este decide la
asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
Evidentemente, todos los países analizados cuentan
con presupuestos y estos son siempre, entre otros elementos, el reflejo financiero de un plan, la distribución
priorizada de los ingresos y el espejo de los procesos
y cultura de organización estatal (Schack, 2006). En tal
sentido, a pesar de que el nivel de formalidad de dicho
plan es variable, son siempre las prioridades estratégicas
que contiene las que en un sentido macroglobal definen
la asignación intertemporal de los recursos públicos.
El punto es que no siempre está claro de qué plan
se trata, justamente por la falta de formalización de las
prioridades gubernamentales, por lo que en la medida
que el plan se mueva de un extremo al otro del espacio
de formalización, se podrá observar en la práctica que,
operativamente, es el proceso presupuestario —que
termina reemplazando al proceso de planificación propiamente dicho— el que define la orientación, incluso
estratégica, del gasto público.
En efecto, tal como lo plantean Cunill y Ospina
(2003), en los países de América Latina existen dos
grandes modelos de determinación de la orientación
programática del gasto. El primero es un modelo plan,
en el cual las prioridades de política gubernamental
están contenidas explícitamente en un PND o elemento equivalente que sirve de guía para la determinación,
sobre todo en el mediano plazo, de las prioridades de
gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso de decisión
del ciclo presupuestario. El segundo es un modelo presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento
y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario, generalmente anual, marcan de manera dominante la
determinación de las orientaciones del gasto, sin que
haya un condicionamiento o referencia explícita a
metas de un PND. De esta manera, dadas las típicas
restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas, el carácter incremental
del gasto público se perpetúa.
Por definición, el incrementalismo no es malo, pues
piénsese: ¿para qué cambiar sustantivamente el estado
de cosas en los países desarrollados si todo funciona
más o menos bien? El punto es que, dada la realidad
latinoamericana, con crecientes brechas de insatisfacción de las demandas sociales, económicas, políticas
y ambientales de la población, la elaboración y ejecución del presupuesto debe propender a una modificación
sustancial (y ello no implica que no sea progresiva) del
status quo y, por lo tanto, su carácter incrementalista no
puede ser el único fundamento de la asignación intertemporal de los recursos públicos.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
145
Por ello, cada vez con mayor frecuencia, los países de
la Región avanzan hacia escenarios plurianuales de gasto, que no sean simples proyecciones del financiamiento
continuo de los programas existentes, sino que realmente asignen el gasto en función de un pensamiento
estratégico, traducido en objetivos y prioridades de políticas públicas de mediano y largo plazo . Esto a fin de que
permitan transitar progresivamente y de manera sostenida al país por una senda de eficiencia y crecimiento
económico, equidad social, democracia política, sostenibilidad ambiental y desarrollo humano en general.
En suma, la discusión no parece reducirse a si se da o
no la integración, sino que se centra en qué se integra
sobre qué: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto
sobre el plan. Evidentemente, la plataforma de integración termina envolviendo y caracterizando el proceso de
integración con su propia lógica, enfoque y dinámica.
Recuadro 13. Tercera hipótesis
La mayor o menor presencia del plan en la determinación de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario,
dependerá de los arreglos institucionales vigentes en
cada espacio y tiempo.
No es lo mismo hablar de esta interacción cuando
no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay, o cuando, existiendo dicho
sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública para determinar los
incentivos que guían el comportamiento no sólo de la
administración financiera en particular, sino de la gestión pública en general.
El grado de formalización y eficacia de los procesos
de planeamiento (el de presupuesto, por definición,
es el proceso administrativo más formalizado e institucionalizado en las distintas realidades) dependerá de
los arreglos institucionales y de las capacidades técnicas en el centro (para simbolizar las altas direcciones
del Poder Ejecutivo, particularmente los ministerios de
Finanzas y de Planificación, o sus equivalentes) y en la
periferia (los organismos públicos ejecutores que conforman la administración).
En efecto, no se trata de tener o no un plan, es decir,
un documento impreso llamado plan. Para que este
elemento tenga sentido no sólo debe tener las características señaladas anteriormente (BM, CEPAL e IDEA,
2004) respecto de que la visión y objetivos de país realmente van aparejados de un compromiso serio de los
actores (gobierno, sector privado y sociedad civil) para
implementar las reformas requeridas a fin de ponerlos
en práctica, sino que debe ser el resultado de un proceso
administrativo formal, pues desde la perspectiva institucional gran parte de la fortaleza del proceso de
planificación reside allí.
Cuando se habla de proceso de planificación, se piensa en un proceso institucionalizado en la administración
pública, es decir, no en un documento ni una aplicación informática, sino en un conjunto de procedimientos,
técnicas, métodos e instrumentos con presencia y cobertura nacional y legalmente formalizados, que regulan
técnicamente el proceso administrativo (la planificación
en todos sus niveles). Asimismo, se piensa en su vinculación con otros sistemas (en particular el presupuestario,
el de inversiones y el de evaluación), las relaciones entre el ente rector del sistema y las delegaciones de las
entidades públicas que dependen jerárquica y funcionalmente de él, y el impacto que tiene dicho sistema sobre
la realidad de la gestión institucional y la capacidad
de aprendizaje de la organización pública.
Ciertamente, la ubicación del ente rector del sistema resulta estratégico en el concierto de la organización
del Poder Ejecutivo5, pero de nada servirá la posición y
el peso relativo formal en el gobierno si el sistema (es
decir, el ente rector y también todas las dependencias
públicas que funcionalmente se subordinan a él) no posee capacidades técnicas reconocidas y el ente rector
no tiene capacidad normativa, autoridad legal y política
para implantar procesos de trabajo específicos. Es decir,
la respuesta a cómo captar y retener personal altamente
5. En la Región, generalmente las entidades rectoras (cuando la de planificación no está “absorbida” por Hacienda) están organizativamente separadas en dos
ministerios (u organismos de alto rango), el de Planificación y el de Hacienda. Sólo Brasil dispone de un arreglo institucional explícito que integra en su definición
organizacional el plan y el presupuesto, al concentrar las atribuciones rectoras de ambos sistemas en un solo ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
146
calificado, por encima de la burocracia nacional promedio, en el sistema de planificación, así como el liderazgo
de las más altas autoridades técnicas y políticas en planificación, son parte de la resolución del problema de la
integración entre el plan y el presupuesto (Cuadro 38).
Sin embargo, no debemos dejar de tener presente
que, en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente
rector del sistema presupuestario es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si
está al mismo nivel de organización del Poder Ejecutivo6. Esto se produce particularmente, cuando el sistema
de planificación no tiene responsabilidad alguna en
la elaboración del presupuesto de inversión, es decir,
no usa el sistema de inversión pública para priorizar
sino únicamente para asegurar la viabilidad técnica y
socioeconómica de los proyectos, en un escenario de
restricción presupuestaria, es decir, qué proyectos, de
qué sectores y sobre qué territorios se realizan primero (definiendo una secuencia ordenada de inversiones
programáticas) de acuerdo con la lógica del plan.
Recuadro 14. Cuarta hipótesis
La real y permanente armonización del plan y del
presupuesto se da cuando en cada nivel se producen
cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una
mínima densidad instrumental.
Como señala Schack (2007a), es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que regulan la
fase de elaboración presupuestaria, a fin de que la información sobre las prioridades estratégicas, debidamente
expresadas en términos operacionalmente concretos
(es decir, el modo en que se logrará el cumplimiento
de los OPA antes mencionados), pueda influir los procesos de toma de decisiones en materia de asignación y
uso de recursos presupuestarios.
En realidad, resulta necesario que esta influencia
se extienda más allá de la fase de elaboración, que
suele distinguir entre los procesos de programación y
formulación, sino que también esté presente durante
las fases de establecimiento o aprobación, ejecución y
evaluación del presupuesto. Es decir, a lo largo de todo el
ciclo presupuestario, el mismo que si bien es cierto sigue el patrón lógico antes descrito (E4), en cada país se
ajusta administrativamente a cuatro o más fases con
calendarios predefinidos de acuerdo con la normativa
vigente.
Debe eliminarse la típica asimetría que existe entre
el proceso presupuestario y el de planificación, pues
no están “a tiempo” o “en forma” cuando se toman las
decisiones presupuestarias. El primero, al estar sujeto a
un calendario rígido, legalmente establecido (incluso
en el nivel de mandato constitucional), de periodicidad
anual y rutinario muchas veces prescinde de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado
y difundido, aunque más flexible.
En tal sentido, la existencia de elementos tales como
espacios institucionalizados y procedimientos formales
de coordinación entre los distintos actores en el centro
(entes rectores) y entre ellos y la periferia (dependencias funcionales en cada entidad pública), a partir del
uso de herramientas que promuevan dicha integración,
resulta fundamental.
Dentro de dichos elementos, se pueden mencionar,
sin carácter limitativo, los siguientes:
• Calendarios fijos para la discusión presencial de
prioridades en el marco de un proceso de revisión
de las estrategias gubernamentales plurianuales y
su impacto anual en el ejercicio presupuestario para
el cual se formula el presupuesto con las entidades
públicas más relevantes, desde la perspectiva del logro de los objetivos de política (tanto del PND como
de los OPA);
• Aplicaciones informáticas de soporte para el registro
y sistematización de la información sobre las prioridades y su nivel de logro, es decir, sobre el desempeño
de los indicadores de producto y resultado fundamentales;
• Marcos lógicos completos y validados, con participación de la entidad rectora presupuestaria, acerca
6. Aunque también depende del perfil de las autoridades: normalmente, en la Región un ministerio de Planificación no compite con un ministerio de Hacienda.
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
147
Cuadro 38. Órganos rectores de sistemas de planificación y presupuesto
Países
Órgano rector del sistema
de planificación
Órgano rector del sistema
presupuestario
Argentina
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios
Oficina Nacional de Presupuesto (Subsecretaría de
Presupuesto, Secretaría de Hacienda)
Bolivia
Ministerio de Planificación del Desarrollo
Viceministerio de Presupuesto y Contaduría
(Ministerio de Hacienda)
Brasil
Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión
Secretaria de Presupuesto Federal (ministerio de
Planificación, Presupuesto y Gestión)
Chile
Ministerio de Planificación y Cooperación
Dirección de Presupuestos (ministerio de Hacienda)
Colombia
Dirección Nacional de Planeamiento (Presidencia de la
República)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
Departamento Nacional de Planeación (Inversión)
Costa Rica
Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica
Dirección General de Presupuesto Nacional
(ministerio de Hacienda)
Ecuador
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(Presidencia de la República)
Subsecretaría de Presupuestos (ministerio
de Economía y Finanzas)
El Salvador
Secretaría Técnica de la Presidencia
Dirección General de Presupuesto (ministerio
de Hacienda)
Guatemala
Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia
Dirección Técnica de Presupuesto (ministerio
de Finanzas Públicas)
México
Oficina de la Presidencia para la Innovación
Gubernamental
Subsecretaría de Egresos (Secretaría de Hacienda y
Crédito Público)
Panamá
Ministerio de Planificación y Política Económica
Dirección de Presupuesto de la Nación (ministerio
de Economía y Finanzas)
Paraguay
Secretaria Técnica de Planificación (Presidencia
de la República)
Dirección de General e Presupuesto (ministerio
de Hacienda)
Perú
Dirección General de Programación Multianual
(ministerio de Economía y Finanzas)
Dirección Nacional del Presupuesto Público
(ministerio de Economía y Finanzas)
Uruguay
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
de la Presidencia
Oficina de Planeamiento y Presupuesto (ministerio
de Economía y Finanzas)
Venezuela
Ministerio del Poder Popular para la Planificación y
Desarrollo
Oficina Nacional de Presupuesto (ministerio del Poder
Popular para Economía y Finanzas)
Fuente: Distintas normativas y sitios web. Información al primer trimestre de 2007.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
148
de las prioridades de política pública y sus principales programas;
• Matrices de relación presupuestaria, que permitan
apreciar las vinculaciones entre la estructura programática del presupuesto y la estructura de objetivos y
prioridades del plan, así como evaluar los impactos
no financieros en el logro de indicadores de producto y resultado, de decisiones financieras en el corto
plazo (anuales, en el año para el cual se formula el
presupuesto) y en el mediano plazo, entre otros
elementos.
Recuadro 15. Quinta hipótesis
Mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de monitoreo y evaluación de la acción gubernamental (en
particular del gasto público) y más desarrollado esté
el servicio civil, más fácil será el proceso de integración
entre el plan y el presupuesto en cada nivel, dado el
mayor volumen de información disponible y la mayor
capacidad para absorberla en los procesos de toma de
decisiones.
En efecto, detrás de la discusión de la integración
armónica de los planes y los presupuestos subyace la
preocupación última acerca de cómo lograr un presupuesto orientado a resultados (PoR), dado que este
es un requisito sine qua non para alcanzar una gestión
para resultados de desarrollo (GpRD). Esta se entiende
como una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y las mejoras sostenibles en los
resultados de los países, que proporciona un marco
coherente para la eficacia del desarrollo en el cual la
información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones e incluye herramientas prácticas como
la planificación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria, la gestión de riesgos, el monitoreo y la
evaluación de los resultados (BID, 2006).
Como sostiene Schack (2007c), el PoR es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos
que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño
pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el
año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio
fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo;
y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para
el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en
cada uno de los procesos de toma de decisiones y en cada
nivel de organización de las entidades públicas, durante
cada fase del proceso presupuestario. Esto genera
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna
el comportamiento de los actores y fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público,
a través del financiamiento de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución de los principales
problemas que aquejan a la colectividad, y mediante un
complejo, pero eficiente proceso de transformación de
insumos en productos, resultados e impactos sobre el
bienestar de la población.
Entonces, en vista de que la información sobre
desempeño (junto con otros elementos, como la estructura de incentivos) está en la base de todo PoR y no
puede haber disponibilidad de dicha información de
manera sistemática, fiable y oportuna por fuera de un
sistema de monitoreo y evaluación (SM&E), y sus particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y de
inversiones, la existencia de este sistema administrativo
y su grado de desarrollo puede facilitar sustancialmente
una mayor eficacia en el proceso de integración del plan
y el presupuesto en cada nivel.
Al respecto, no hay que olvidar que dentro de los posibles propósitos esenciales de todo SM&E destacan,
justamente, el proveer información útil para perfeccionar los procesos de planificación, tanto global como
sectorial, y de asignación de recursos del presupuesto
(Schack, 2007d).
Sin embargo, para que facilite el proceso de integración,
el SM&E debe generar información que efectivamente
tenga influencia sobre las decisiones de la política pública y esto, como señala Vera (2006), depende de varios
factores, muchas veces exógenos, como que mantenga
elevados estándares de calidad (lo que incluye contar
con rigurosos criterios técnicos, además de credibilidad
y transparencia), que las expectativas sobre el uso de la
información por parte de los actores sea apropiadamente gestionada y que se preste mucha atención al
I. Articulación entre el plan y el presupuesto
149
contexto dentro del cual se entregan tales resultados.
Esto es así puesto que por más que se realicen esfuerzos por adecuar la información para facilitar su uso en
el proceso de toma de decisiones, no siempre esta será
incorporada directamente por los actores y, así, a pesar
de la disponibilidad de información, se esperaría que su
impacto en la articulación entre los procesos de planificación y presupuesto no fuese tan significativo.
Finalmente, está demostrado que la rigidez burocrática (entendida como una baja calidad del trabajo de
los funcionarios y servidores públicos administrativos,
su exagerada estabilidad sin mérito, sin mayor control
ni flexibilidad) puede resultar más severa y perjudicial
que la rigidez presupuestaria y condicionar poderosamente el resultado (el éxito o el fracaso) de los procesos
de integración entre el plan y el presupuesto.
El contar con buenos procesos de articulación y una
normativa apropiada no compensa en modo alguno, de
cara al éxito de la real integración, el tener administrativos (funcionarios y servidores) de baja calificación.
En este sentido, la articulación entre el plan y el
presupuesto será más plausible en la medida en que la
institucionalidad asegure altos estándares de calidad y
estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos
intermedios. A fin de cuentas, la integración es posible
gracias al trabajo de las personas que conforman un
servicio civil flexible y meritocrático.
Por consiguiente, será improbable que haya una
mejora significativa y sostenible a mediano plazo del
proceso de integración entre el plan y el presupuesto, si
sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades
permanentes de formación de capacidades en todos
los operadores públicos relacionados con la gestión,
particularmente, en los mandos intermedios, y no se
promueve la construcción de un servicio civil de carrera
moderno, meritocrático y flexible, a la vez que estable
y calificado.
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II
Rigideces y operaciones
extrapresupuestarias
Operaciones
extrapresupuestarias1
155
Ana María Jul*
Introducción
El objetivo de este trabajo es realizar un diagnóstico y
proponer recomendaciones respecto de los esquemas
y mecanismos de la planificación, implementación, programación, presupuestación y evaluación de los gastos
extrapresupuestarios y fiscales en cuatro países de la
región. Los países que se eligieron fueron Brasil, Chile,
Ecuador y México. Se buscó obtener una muestra representativa de estas prácticas, tanto en lo que se refiere
a su uso como a las reformas que se hayan efectuado
en los últimos años acompañando la tendencia internacional en esta área.
Para lograr los objetivos del trabajo se analizaron las
operaciones extrapresupuestarias de estos países a la
luz de los lineamientos de mejores prácticas preparados
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) en relación con las operaciones
extrapresupuestarias y gastos tributarios, transparencia del presupuesto y gobernabilidad corporativa de
las empresas públicas. Asimismo, se consideraron las recomendaciones incluidas en los Informes de Observancia
de Estándares y Códigos (Reports on the Observance of
Standards and Codes, ROSC) fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI) preparados para los países
analizados. Se utilizaron, además, los ROSCs fiscales
preparados por el FMI para otros países de América
Latina (Colombia y El Salvador), Asia (Corea e India) y
Europa (Hungría, Polonia y Turquía).
La experiencia de estos cuatro países muestra que
las prácticas en materia de operaciones extrapresupuestarias son más diversas que aquellas para las cuales la
OCDE ha establecido lineamientos de mejores prácticas. Además, estos casos muestran ciertas características
en su manejo presupuestario que hacen que se requiera adaptar los lineamientos de la OCDE. Por último,
algunos de los lineamientos alternativos responden a
diferencias conceptuales respecto de ciertos puntos que
sirven de base a los lineamientos de la OCDE, como los
préstamos directos y las garantías. El trabajo propone y
discute lineamientos complementarios y alternativos a
los de la OCDE y basa las recomendaciones para los cuatro países en ambos conjuntos de lineamientos.
El trabajo muestra que la proliferación en el uso de
estas operaciones ha dependido en forma importante
de las restricciones presupuestarias que los países han
enfrentado, las que a su vez han estado condicionadas
por factores políticos, económicos y sociales. Asimismo, la reducción o eliminación de estas operaciones ha
estado condicionada principalmente por los mismos
factores.
Otra conclusión del trabajo ha sido que a veces son
las propias normas y prácticas presupuestarias de los
países son las que contribuyen al uso de operaciones
extrapresupuestarias y a desvirtuar el papel del presupuesto como el principal instrumento de la política fiscal.
El presupuesto aprobado por el Congreso termina no
siendo un buen indicador de la ejecución presupuestaria.
Entre estas normas y prácticas se pueden mencionar
reestimaciones optimistas de ingresos por parte del
Congreso, excesiva flexibilidad en el tratamiento de los
gastos rezagados y demasiada discrecionalidad para
aumentar gastos o reasignarlos, tanto por parte del Congreso como del gobierno. Además, reglas que buscan
asegurar el cumplimiento de las metas macroeconómicas, como las reglas fiscales, o lograr una asignación
predeterminada de los recursos, como la vinculación de
ingresos y los requisitos de gastos, pueden resultar en
* Consultora.
1. Este trabajo es un resumen de un informe que se preparó por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la reunión de la Red de Gestión y
Transparencia de la Política Pública: efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados, realizada en Washington D.C. el 8 y 9 de mayo de 2006. Las
versiones completas del informe en español y en inglés se pueden encontrar en: www.iadb.org/publications/search.cfm?query=Operaciones+Extrapresupuestarias&c
ontext=Title&lang=es y www.iadb.org/publications/search.cfm?query=Off-Budget+Operations&context=Title&lang=en, respectivamente.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
156
inconsistencias y obligar a buscar mecanismos como las
operaciones extrapresupuestarias para cumplir con la letra de la ley, aunque no necesariamente con su espíritu.
El uso de los distintos tipos de operaciones extrapresupuestarias también responde a diferentes motivos. Las
garantías pueden usarse para obviar las restricciones presupuestarias inmediatas. Algunas, como las actividades
cuasifiscales ejecutadas a través de precios administrados, direccionamiento del crédito, sobreimpuestos o
extracción de las utilidades de las empresas públicas, y
vinculación de ingresos y requisitos de gastos, pueden
justificarse por razones sociales y fallas de mercado,
o bien porque administrativamente no es posible implementar un programa de subsidios bien dirigido.
Por último, otras, como los gastos tributarios, pueden
constituir una alternativa para obviar las reglas fiscales y
asignar recursos sin sujetarse a la disciplina y al proceso
presupuestario.
El trabajo muestra también que en los últimos años
ha habido un reconocimiento por parte de los países de
la necesidad de reglamentar el uso de las operaciones
extrapresupuestarias. Brasil, Chile y México han realizado
avances significativos en la regularización de estas operaciones mientras que Ecuador muestra avances menores
y experimenta retrocesos en el camino producto de la
crisis económica de 1999-2000 y de la inestabilidad
política de los últimos años.
Se pueden distinguir tres etapas en este proceso de
regularización de las operaciones extrapresupuestarias.
Primero, se busca transparentarlas, para luego reducirlas y, por último, incorporarlas al presupuesto. Para
transparentarlas, se ha buscado como identificarlas,
cuantificarlas y proveer información en la documentación
presupuestaria. Para reducirlas, se les ha impuesto límites y se ha reglamentado su uso. Para incorporarlas
al presupuesto, se han utilizado diversos mecanismos
que incluyen la transformación de los fondos extrapresupuestarios en fondos virtuales, la compensación de las
actividades cuasifiscales con transferencias del presupuesto y el provisionamiento de los pasivos contingentes
2. Véase OCDE, 2004b.
asociados a las garantías otorgadas. Las tres etapas pueden implementarse simultáneamente para distintas
operaciones, ya que es posible avanzar más rápidamente
para algunas que para otras. Los gastos tributarios parecen ser el último bastión de resistencia, ya que ninguno
de los casos revisados cumplían con más de dos de los
lineamientos de la OCDE.
Este estudio presenta, asimismo, el marco conceptual que se utiliza para el análisis de las experiencias de
los cuatro países. También contiene una lista de los
lineamientos de la OCDE y propone otros complementarios y alternativos que sirven de marco de referencia
contra los cuales comparar los mecanismos existentes
en los países e incluye una descripción del manejo de
estas operaciones en los cuatro países, presentan un
diagnóstico de la situación imperante en cada caso y
discute las recomendaciones para mejorar el manejo
que hacen los países de este tipo de operaciones.
Operaciones extrapresupuestarias:
marco conceptual2
Presupuesto
El presupuesto es la ley o colección de leyes que autorizan el gasto y la suscripción de obligaciones de pago,
que serán financiadas con la recaudación de impuestos y otro tipo de ingresos que los gobiernos tengan.
Asimismo, forman parte del presupuesto las fuentes de
financiamiento que tengan ciertos gastos de gobierno.
El presupuesto es el principal instrumento para el
manejo de la política fiscal de un país. Por esta razón, se
debe buscar que en la elaboración, aprobación, ejecución
y evaluación del presupuesto se cumplan los objetivos de
la política fiscal (eficacia macroeconómica) perseguida
por el gobierno y se logre eficiencia en la asignación y
uso de los recursos, además de transparencia en la generación y aplicación de los recursos públicos.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
157
Funciones del presupuesto
El funcionamiento del presupuesto debe ser analizado
en relación con las cuatro funciones que debe cumplir,
que son:
i) Autorización: todo los gastos del tesoro público deben contar con aprobación legislativa;
ii) Asignación y distribución: las autoridades presupuestarias (poderes Ejecutivo y Legislativo) deben poder
comparar todos los cambios en gastos e ingresos;
iii) Macroeconómica: las autoridades presupuestarias
(poderes Ejecutivo y Legislativo) deben poder decidir
tanto sobre el impacto en la economía total como en
la composición de gastos, ingresos y déficit; y
iv) Administrativa: las autoridades presupuestarias (poderes Ejecutivo y Legislativo) deben poder controlar
la eficiencia en los costos de los servicios públicos.
Principios del presupuesto
Son tres los principios que constituyen precondiciones para lograr el cumplimiento de las funciones del
presupuesto:
i) Universalidad: todos los gastos financiados por
impuestos o contribuciones y todos los ingresos recaudados a través de impuestos o contribuciones
deben estar incluidos en el presupuesto;
ii) Unidad: todos los gastos en el presupuesto que se
realicen durante un cierto periodo de tiempo (generalmente, un año o unos pocos años) y todos los
ingresos recaudados en ese mismo periodo deben
ser presentados a las autoridades presupuestarias
para su aprobación en un solo documento;
iii) Especificidad: los gastos y los ingresos deben presentarse separadamente en el presupuesto (“en
términos brutos”) y con el nivel de detalle requerido
por las autoridades presupuestarias.
Operaciones extrapresupuestarias
Existen ciertas operaciones del gobierno que son difíciles de reconciliar con los principios del presupuesto y,
por lo tanto, amenazan el funcionamiento apropiado
de este. Estas operaciones pueden ser gastos que se
conocen como gastos extrapresupuestarios y gastos
“efectuados por la puerta de atrás”. Además, existe en
los países incluidos en este trabajo una tercera vía para
efectuar operaciones de este tipo que es utilizar a las empresas públicas para obtener ingresos fiscales a través
de regímenes tributarios y de dividendos diferentes a
los que se aplican a las empresas del sector privado.
Gastos extrapresupuestarios
Los gastos extrapresupuestarios son los financiados
por impuestos o contribuciones que no se incluyen en
el presupuesto (violando el principio de universalidad).
Las principales formas de gastos extrapresupuestarios que se pueden encontrar en los países de la OCDE
son los fondos extrapresupuestarios, préstamos directos, garantías, y asociaciones público-privadas (APP).
Otras formas de gastos extrapresupuestarios que
se encuentran en los países incluidos en este trabajo, y
en general en los países de mercados emergentes, son
los fondos presupuestarios y actividades cuasifiscales
efectuadas a través de las empresas públicas y, a veces,
por el sector privado, que no se compensan con transferencias del presupuesto.
Además, pueden impedir el funcionamiento adecuado
del presupuesto el uso de presupuestos suplementarios
y de ciertas reglas relacionadas con las revisiones de
las estimaciones de ingresos y con los ajustes permitidos a las apropiaciones presupuestarias por mayores o
menores ingresos que los previstos en el presupuesto, la
autorización para exceder o reasignar las apropiaciones
presupuestarias, y la ejecución de gastos comprometidos pero no pagados (gastos rezagados) en el ejercicio
fiscal.
Gastos “efectuados por la puerta de atrás”
Los gastos “efectuados por la puerta de atrás” son los
financiados con impuestos o contribuciones que están
en el presupuesto pero que son autorizadas por leyes
fuera del proceso presupuestario (violando el principio
de unidad).
Las formas principales de estos gastos son obligaciones de gasto realizadas a través de la vinculación de
ingresos, las reglas de gasto y los gastos tributarios.
Es preciso aclarar que las obligaciones de gastos y los
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
158
gastos tributarios no crean un problema para el funcionamiento adecuado del presupuesto si el proceso
presupuestario da la oportunidad de cambiar las leyes
que les dan origen; sin embargo, este no es el caso en
ninguno de los países objeto de este análisis.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas
públicas
Otro mecanismo utilizado para efectuar operaciones
extrapresupuestarias consiste en darle un tratamiento
tributario y de distribución de dividendos diferente a las
empresas públicas que a las empresas privadas en el
mismo sector. Por ejemplo, se les puede aplicar una sobretasa de impuesto sobre sus utilidades, se les puede
exigir que transfieran al presupuesto casi la totalidad
de sus utilidades, independientemente de sus presupuestos de inversión, y se pueden utilizar en el presupuesto
precios de referencia diferentes a los de mercado a fin
de calcular los aportes al presupuesto. De esta manera,
el presupuesto obtiene ingresos mayores, a igualdad
de eficiencia, de las empresas públicas que de las
privadas.
El resultado es que las empresas públicas deben recurrir a mayor endeudamiento y esto puede aumentar
los costos de financiamiento o reducir sus niveles de inversión, situación que puede afectar su competitividad
y su potencial de producción.
La apropiación de estos recursos originados en las
empresas por parte del gobierno central constituye
una fuente de ingresos que no se discute y analiza en
forma adecuada en el presupuesto, al mismo tiempo
que no hay un análisis comparativo de los efectos positivos de los gastos financiados con esos ingresos y los
efectos negativos sobre la economía y las empresas públicas derivados de esa apropiación.
3. Véase FMI, 2005a.
Otras consideraciones
Papel del Congreso
El papel que juega el Congreso en el proceso presupuestario varía entre los países analizados, pero en principio
parece ser menor que en los países de la OCDE. El periodo para la discusión y aprobación del presupuesto
tiende a ser más corto. Caracterizan a este tipo de procesos presupuestarios, en mayor o menor medida, las
atribuciones del Congreso en relación con modificar
ingresos, aumentar gastos o reasignaciones entre entidades y cambiar el nivel de agregación del gasto en el
presupuesto. Además, existe generalmente la regla de
que el proyecto de presupuesto presentado por el Poder
Ejecutivo rige si el Congreso no lo aprueba antes de
determinada fecha. Si a esto se agrega que el Poder Ejecutivo puede tener autoridad para exceder y reasignar
gastos sin aprobación legislativa, se puede concluir que
el rol del Poder Legislativo en el proceso presupuestario
es relativamente secundario.
Papel de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF)3
Las reglas fiscales son una declaración política respecto
de cómo se conducirán las finanzas públicas en el tiempo. Una regla fiscal diseñada adecuadamente puede ser
una pieza fundamental de un marco más amplio que
asegure la consistencia macroeconómica, la transparencia en la gestión del Estado, la credibilidad de la política
económica y un adecuado horizonte de planificación intertemporal para las políticas públicas en general.
El diseño de las reglas fiscales debe ser tal que no
constituyan un incentivo para buscar maneras de obviarlas a través de atrasos (si la regla está definida en
términos de caja), de sobre o subestimaciones presupuestarias (si la regla se coloca sobre los estimativos
presupuestarios y no sobre el resultado efectivo), del
uso de reservas de contingencia amplias y de contabilidad creativa.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
159
También debe evitarse una proliferación de reglas
fiscales que, aunque consideradas clave desde el punto de vista de alcanzar los objetivos macroeconómicos,
puedan llevar a un excesivo “blindaje” que genere incompatibilidades de las reglas entre sí y con las normas
y prácticas presupuestarias existentes. El resultado puede ser una subejecución del presupuesto que desvirtúa
las funciones que este debe cumplir, a la vez que se
crean incentivos para utilizar operaciones extrapresupuestarias.
Los resultados de aplicar estas leyes han sido diversos. Mientras algunos países han logrado buenos
resultados, en otros, particularmente en América Latina,
las leyes han sido incumplidas o modificadas aceleradamente para evitar su incumplimiento (Marcel, 2005a).
Del análisis de los éxitos y fracasos de distintos países,
la principal conclusión que surge es que la responsabilidad fiscal no puede lograrse sólo con legislación. Para
su éxito, la legislación debe acompañar procesos más
amplios y profundos de consolidación de la responsabilidad fiscal, asegurándose tanto el adecuado diseño
de lo legislado como la capacidad de implementación
(Marcel, 2005a).
Lineamientos para operaciones
extrapresupuestarias
Los siguientes son los lineamientos propuestos por la
OCDE para las operaciones extrapresupuestarias.
Fondos extrapresupuestarios
Lineamiento 1
Los fondos extrapresupuestarios deben evitarse o permitirse sólo bajo condiciones estrictas de que se financien
exclusiva o mayoritariamente por vinculación de contribuciones y que los gastos e ingresos de los fondos
estén sujetos a control presupuestario.
Lineamiento 2
Todos los gastos e ingresos de los fondos extrapresupuestarios deben integrarse a la documentación que se
presenta a las autoridades presupuestarias. Los gastos
e ingresos regulares y los gastos e ingresos extrapresupuestarios deben presentarse en forma conjunta en la
documentación presupuestaria.
Préstamos directos
Lineamiento 3
El presupuesto debe incluir el costo estimado del subsidio implícito de los préstamos directos en el momento
en que se otorgan (no cuando ocurren los flujos de
caja).
Lineamiento 4
Las estimaciones de costo de los programas de créditos deben basarse en reglas que puedan ser entendidas
fácilmente por los políticos y los ciudadanos. No se
deberían requerir apropiaciones adicionales durante la
vida del préstamo a no ser que el incremento de costos
exceda los márgenes preestablecidos.
Lineamiento 5
Los programas de préstamos directos deben ser autorizados por ley. La documentación presupuestaria debe
mostrar información sobre los montos de préstamos
para cada programa al comienzo y al final del año fiscal y sobre los nuevos préstamos concedidos durante
el año fiscal.
Garantías
Lineamiento 6
El presupuesto debe incluir el costo estimado del subsidio implícito de las garantías en el momento en que
se otorgan.
Lineamiento 7
Las estimaciones de costo de los programas de garantías deben basarse en reglas que puedan ser entendidas
fácilmente por los políticos y los ciudadanos. No se deberían requerir apropiaciones adicionales durante la
vida de la garantía a no ser que el incremento de costos
exceda los márgenes preestablecidos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
160
Lineamiento 8
Los programas de garantías deben ser autorizados por
ley. La documentación presupuestaria debe mostrar información sobre los montos de garantías existentes para
cada programa al comienzo y al final del año fiscal y sobre
las nuevas garantías concedidas durante el año fiscal.
Lineamiento 9
Se debe considerar un programa de garantías sólo si
el diseño del programa asigna, al menos, una parte
del riesgo por falta de pago al prestamista privado.
Lineamiento 15
Los gastos tributarios deben estimarse como pérdidas
de recaudación, corregidas por un margen de impuesto
equivalente si las transferencias de gasto están sujetas
a impuesto (o por gasto equivalente).
Lineamiento 16
La responsabilidad por el cálculo de las estimaciones
de los gastos tributarios debe recaer en el ministerio de
Hacienda.
Lineamientos alternativos
Gastos tributarios
Lineamiento 10
Los gastos tributarios se deben identificar a través del
uso de una tasa de impuestos referente que no necesita
representar una tasa normativa, aunque debe ser comprehensiva y única.
Lineamiento 11
Todos los gastos tributarios deben ser estimados e integrados en la documentación de gastos que se presenta
a la consideración de las autoridades presupuestarias
para todos los impuestos importantes. Los gastos regulares y los tributarios deben presentarse en forma
conjunta para el mismo número de años.
Lineamiento 12
Los gastos tributarios deben incluirse bajo los límites del gasto total o se debe establecer un sublímite
especial para ellos. Se debe compensar por excesos de
gastos tributarios si se originan en cambios de política.
Lineamiento 13
Los gastos tributarios deben ser evaluados de la misma
manera que los gastos regulares en el proceso presupuestario anual.
Lineamiento 14
Los gastos tributarios deben asignarse por ministerios.
Los lineamientos alternativos propuestos en este trabajo responden a varias razones.
Primero, además del tipo de gastos extrapresupuestarios que son más comunes en los países de la OCDE,
existen en los países analizados para este trabajo varios
otros mecanismos que dificultan el funcionamiento del
presupuesto como la vinculación de ingresos, las reglas
de gastos y las actividades cuasifiscales.
Segundo, el uso de presupuestos suplementarios y
de ciertas reglas relacionadas con las revisiones de estimaciones de ingresos y con los ajustes permitidos a las
apropiaciones presupuestarias pueden también impedir el funcionamiento adecuado del presupuesto.
Tercero, los países analizados presentan características que requieren modificar los lineamientos de la
OCDE para cumplir los principios de universalidad,
unidad y especificidad del presupuesto.
Por último, algunas de las modificaciones responden
a diferencias conceptuales respecto del fundamento de
un par de áreas de los lineamientos de la OCDE.
Fondos extrapresupuestarios
Las características y reglas de operación de los fondos
(extrapresupuestarios y presupuestarios) varían de país en
país, pero también presentan rasgos comunes. Estos son:
• El presupuesto incluye sólo los recursos que se apropian para los fondos, que pasan a formar parte del
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
161
•
•
•
•
•
•
•
patrimonio de los fondos, y que no se transfieren de
vuelta al tesoro si no se utilizan en el año fiscal.
En algunas instancias, los recursos asignados al fondo son autorizados solamente por el ministerio de
línea o pueden ser ingresos vinculados, que pueden
transitar o no por el presupuesto.
La autorización para usar recursos públicos se da
cuando se establecen los fondos, pero las agencias
ejecutoras no necesitan obtener autorización legislativa para gastar, ya que requieren autorización sólo
del ministerio de línea encargado del fondo sobre la
base de las reglas que establecieron los objetivos
del fondo. El resultado es que las asignaciones de
gastos no están relacionadas claramente con la situación fiscal global y los objetivos de política fiscal.
En algunos casos, se autoriza a los fondos extrapresupuestarios a emitir papeles de deuda, asegurados
o no con flujos de ingresos, con o sin la garantía del
Estado.
La responsabilidad gerencial de los fondos extrapresupuestarios se define en las leyes de cada fondo.
Los objetivos del fondo pueden expandirse en el
tiempo.
La documentación presupuestaria no contiene información sobre las políticas o situación financiera
de los fondos.
A través del uso de los recursos de los fondos pueden concederse subsidios implícitos o explícitos que
no se transparentan en el presupuesto. Por ejemplo,
los fondos pueden realizar aportes de capital a fondo perdido para proyectos de inversión del sector
privado, conceder préstamos a tasas de interés subsidiadas o conceder perdón de deuda en caso de
incumplimiento de pago.
En algunos de los países el uso de los fondos como instrumento de gasto resulta de conveniencia
administrativa y operativa. Por ejemplo, los fondos
pueden constituirse como fideicomisos sin estructura propia y operar a través de la estructura de una
institución financiera pública.
Lineamiento 1
Requerir una ley para establecer un fondo extrapresupuestario o presupuestario.
Lineamiento 2
Transformar los fondos extrapresupuestarios en “fondos
virtuales”, es decir, consolidarlos con el presupuesto del
gobierno central en la preparación, ejecución, reporte y
evaluación del presupuesto. Los fondos presupuestarios deben estar integrados al presupuesto y cumplir
con todos los requisitos presupuestarios en la preparación y ejecución del presupuesto. Pueden traspasar
recursos al siguiente ejercicio fiscal, siempre que estos
se presupuesten y ejecuten de acuerdo con los procedimientos presupuestarios vigentes.
Lineamiento 3
Requerir la garantía del gobierno central para la emisión
de deuda de los fondos extrapresupuestarios.
En la eventualidad que no se pueda cumplir con los
lineamientos 1 y 2 de la OCDE y el lineamiento 2 de esta
sección, implementar el lineamiento 4.
Lineamiento 4
Preparar un informe anual sobre los fondos que incluya,
detallado por fondo, el patrimonio al comienzo y al final
del periodo, los flujos de ingresos y gastos durante el
ejercicio fiscal identificando origen y destino, el detalle
de las modificaciones introducidas en el año a los objetivos y reglas operativas del fondo, y los ingresos y gastos
presupuestados para el siguiente año fiscal. Adjuntar el
informe a la documentación presupuestaria.
Préstamos directos
En el tratamiento presupuestario de los préstamos
directos hay que distinguir dos componentes. Uno se
refiere a los flujos y el otro, al subsidio implícito en las
operaciones.
En lo que se refiere al primer componente, tanto
las directrices de la OCDE como el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) 2001 no incluyen las
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
162
operaciones de préstamos directos con los otros gastos e ingresos. La OCDE aduce que tienen un efecto
macroeconómico diferente y, por lo tanto, no deben
incluirse en la definición del déficit, mientras que el
MEFP 2001 excluye estas operaciones del resultado
operativo porque corresponden a operaciones financieras que no afectan el patrimonio, ya que sólo alteran
la composición de activos y pasivos. En el MEFP 1986
eran clasificadas como parte del balance operativo al
considerarse que eran operaciones realizadas con fines
de política y no con fines de liquidez, diferenciación que
no está presente en el MEFP 2001.
Se entiende que los flujos de préstamos y pagos
deben incluirse con los otros gastos e ingresos porque,
aunque pueda aducirse que tienen un efecto macroeconómico diferente, sí lo tienen y este debe considerarse
tanto en la regla fiscal como a los efectos de cumplir la
función de asignación y distribución del presupuesto. Además, el que su consecuencia macroeconómica
sea diferente hace surgir la siguiente pregunta: ¿diferente de qué? No todos los componentes arriba de la
línea tienen efectos macroeconómicos iguales ya que,
por ejemplo, estos son diferentes si se alcanza la meta
fiscal a través de un aumento de impuestos o de una
disminución de gastos.
Adicionalmente, clasificar los préstamos junto con
las operaciones de financiamiento significa no sólo
ignorar los objetivos de política que están detrás de
estas operaciones, que el presupuesto debe autorizar
vis-à-vis otras formas de alcanzar los objetivos buscados, sino mezclar operaciones que no tienen efectos
macroeconómicos directos, como las de financiamiento, con estas, que sí las tienen. Además, constituyen
necesidades de recursos que debieran incluirse junto
con las derivadas del déficit para poder identificar claramente los requisitos de financiamiento, lo que es
especialmente importante en países que enfrentan dificultades de acceso a los mercados de capitales.
También la metodología propuesta por la OCDE y
el MEFP 2001 permite utilizar los préstamos directos
para efectuar gastos para que no afecten la meta fiscal.
Además, en muchos países, estos préstamos no se
repagan o se repagan sólo en parte, por lo que son más
parecidos a transferencias o subsidios que a préstamos,
es decir, terminan afectando el patrimonio.
El segundo componente se refiere a los subsidios
asociados a estos préstamos. Si las operaciones de
préstamos se clasifican como gastos e ingresos (amortizaciones y pago de intereses y primas de riesgo) no
se puede agregar un elemento de subsidio como componente de gasto, ni para el ejercicio corriente ni para
el valor presente del subsidio. La sugerencia en este
caso sería colocar como una partida de memoria el
valor del subsidio para el ejercicio o el valor presente
del subsidio. Esto ayudaría a la función de asignación
y distribución del presupuesto al poder evaluarse el costo alternativo de esos recursos tanto para el ejercicio
corriente como al valor presente.
Si los préstamos directos se clasifican como operaciones financieras, una estimación del valor presente
del subsidio debe incluirse como gasto en el resultado
operacional, lo que requiere de metodologías sofisticadas difíciles de utilizar en los países incluídos en este
trabajo.
Los préstamos directos se pueden efectuar a través
de una agencia del ministerio de línea correspondiente
o de una empresa pública financiera, o mediante la
actuación de la empresa pública financiera, como
una banca de segundo piso, en que los recursos a prestar se pueden licitar o se pueden redescontar préstamos
ya otorgados por la banca privada.
En los dos primeros casos, el subsidio otorgado
está implícito a través de la tasa de interés cobrada al
usuario (incluyendo la prima por riesgo de falta de pago) que es menor que la tasa de mercado, aunque no
necesariamente menor que el costo de oportunidad de
los recursos (incluyendo el costo administrativo de las
operaciones) para el gobierno. Esto se debe a que la
prima por riesgo soberano puede ser sustancialmente
menor que el costo de los recursos para la banca privada (en este caso, cabe preguntarse cuál es la tasa
de interés que debe usarse para calcular el subsidio implícito). Es necesario notar también que por fallas de
mercado, la banca privada pueda no haber desarrollado instrumentos que cubran las necesidades de ciertos
sectores a ningún precio. En el tercer caso, el subsidio
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
163
puede ser implícito o explícito, ya que los fondos
se pueden entregar a las instituciones financieras privadas a tasas menores que el costo de su fondeo, o se
les puede conceder una igualación de tasas, por la cual
el gobierno paga el diferencial entre la tasa que cobran
normalmente (incluyendo la prima por riesgo de falta
de pago) y la que reciben por estos préstamos. En este
caso, el presupuesto incluye solamente ese diferencial,
ya que no habría uso de recursos presupuestarios para
los préstamos.
Lineamiento 1
Incluir los flujos brutos asociados a préstamos directos
con los gastos e ingresos del presupuesto, identificándolos claramente en líneas separadas.
Lineamiento 2
Añadir como una partida de memoria una estimación,
por programa de préstamo, del subsidio implícito estimado para el ejercicio presupuestario y el valor presente del
subsidio. En el caso de concederse subsidios explícitos,
deben identificarse separadamente en el presupuesto e
incluirse también como partida de memoria junto con
los subsidios implícitos.
Garantías4
Las directrices de la OCDE se refieren a garantías para
créditos concedidos por entidades no gubernamentales. En este trabajo se consideran las garantías en un
sentido más amplio, incluyéndose varios tipos que el
gobierno pueda otorgar, como garantías de pensiones
mínimas, y para concesiones por la construcción y operación de proyectos de inversión en infraestructura.
La OCDE no toma en cuenta una razón importante
por la que un gobierno puede preferir otorgar garantías
en lugar de préstamos o subsidios para disminuir el
costo al tomador de los créditos: que una garantía no
tiene impacto presupuestario inmediato. Por lo tanto,
el tratamiento que se le dé a las garantías debe buscar
4. Para más información, véase FMI, 2005b.
imponer disciplina presupuestaria a las entidades públicas para volverlas neutrales entre garantías u otras
formas de asistencia fiscal. Se debe buscar disminuir
los incentivos para usar garantías como una forma de
transferir costos para el futuro.
Las garantías son una forma de intervención del gobierno cuando está en mejor posición para asumir el
riesgo, controlarlo y, por lo tanto, minimizar su costo.
El objetivo es compensar por una falla del mercado cuidando que no se reemplace por un error del gobierno.
Lo importante es determinar cuál es la falla del mercado que se quiere solucionar y si una garantía es la mejor
forma de hacerlo.
Hay que considerar también que aunque el otorgamiento de garantías sea el mecanismo más eficiente
para solucionar una falla de mercado, estas pueden
crear problemas desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal. Sus efectos sobre las finanzas públicas
sólo se dan en el tiempo y no se conoce de antemano
cuál va a ser la magnitud que se hará efectiva ni cuándo.
Por no tener impacto presupuestario inmediato puede
que no se sometan al mismo grado de escrutinio que
los gastos o préstamos. Por lo tanto, los entes públicos
deben establecer un marco aplicable al otorgamiento de
garantías para el cual el registro, la contabilización y la
transparencia son elementos claves.
Generalmente, no se hacen provisiones de las garantías en el presupuesto para atender el costo de las
garantías causadas y no se considera la mejor manera
de reorientar el gasto o movilizar ingresos si se necesitan para cubrir estos costos.
La clave para una política de garantías es lograr
transparencia sobre los riesgos y costos fiscales posibles. Se hace difícil alcanzar este objetivo porque las
garantías producen serios desafíos desde el punto de
vista de la contabilidad fiscal y el registro. Su naturaleza
contingente hace difícil valuarlas. En los últimos años,
se han desarrollado para las concesiones metodologías para la valuación de garantías usadas en Chile
y Colombia. Estas metodologías están todavía en
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
164
etapa de desarrollo. En el caso de Chile, sólo se utilizan para garantías concedidas a las concesiones de
carreteras.
Bajo el esquema de contabilidad fiscal de caja, las
garantías sólo se registran cuando se causa una garantía y se efectiviza el pago que se inscribe como gasto. Si
se cobra una prima, esta se contabiliza como ingreso
fiscal no tributario.
El MEFP 2001 no contempla provisiones para garantías porque mientras que los estándares internacionales
de contabilidad se basan en la probabilidad de que se
cause la garantía para reconocer pasivos contingentes,
los estándares de registro (y el MEFP 2001, en particular) se basan en que ocurran los hechos. Los pasivos
contingentes se registran como partidas de memoria
bajo el MEFP 2001. Si la garantía no tiene provisiones,
se contabiliza cuando es causada bajo contabilidad
devengada. De acuerdo con el MEFP 2001, cuando se
causa una garantía se registra como gasto en el estado
operacional y como un incremento de los pasivos en
el balance.
Lineamiento 1
Centralizar el otorgamiento de garantías. Aprobación
de garantías por el ministerio de Hacienda, el Gabinete
o el Congreso bajo un marco bien diseñado que cubra la justificación, diseño, análisis y aprobación de
garantías.
Lineamiento 2
En lo posible, las garantías concedidas al sector privado
deben ser simétricas, otorgadas a un costo y diseñadas
de forma tal que no cubran todas las pérdidas. Las garantías parciales limitan el riesgo moral y los problemas
de selección perversa. También restringen la exposición
del gobierno al riesgo y el costo fiscal de las garantías
causadas.
Lineamiento 3
Introducir un límite a las garantías que debe ser aprobado en una ley permanente o, en su defecto, en la ley
presupuestaria anual. Esto crea una restricción cuasipresupuestaria, lo que genera mayor escrutinio y
priorización de las propuestas. El límite puede definirse
sobre el valor máximo de las nuevas garantías o como
una proporción del ingreso o gasto fiscal o en sistemas
más avanzados sobre el valor esperado. El límite puede
ser para todo el sector público o por entidades.
Lineamiento 4
Integrar la decisión sobre garantías a otorgar con el ciclo presupuestario anual y con el análisis de políticas
y presupuestos sectoriales para que las propuestas de
garantías se consideren junto con instrumentos alternativos y programas con objetivos similares.
Lineamiento 5
Establecer mecanismos presupuestarios para darle
liquidez a las garantías causadas. Como el valor máximo de las garantías puede exceder en mucho el valor
esperado de las garantías, no es posible ni necesario
provisionarlas en el presupuesto, pero en ese caso es
importante implementar un mecanismo de estimación de su valor esperado para establecer un fondo
de contingencia.
Lineamiento 6
Incluir el valor esperado de las garantías en las proyecciones fiscales para que sean consideradas bajo los
límites impuestos por las reglas fiscales.
Como alternativa a los lineamientos 4 a 6, implementar los lineamientos 7 y 8.
Lineamiento 7
Presupuestar anualmente el costo esperado de las garantías para el ejercicio fiscal. La apropiación puede ser
una reserva de contingencia general, pero en los países
en que los pagos por garantías causadas son significativos, una apropiación separada mejora la transparencia y
la responsabilidad. Si no se utiliza el total de la apropiación, se puede reasignar o puede expirar al final del año
presupuestario. Se necesitará definir el punto a partir
del cual los pagos bajo garantías se traten como servicio
de deuda en vez de contra una apropiación por garantías. Esta metodología asegura que el Congreso está
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
165
informado sobre estos gastos en el momento en que se
presenta el presupuesto, que no se constringen otros
gastos prioritarios durante la implementación del presupuesto, o se agregan al déficit fiscal, y que están
preautorizados.
Lineamiento 8
Incorporar en los documentos presupuestarios un
informe detallado sobre las garantías otorgadas, incluyendo la identificación de las garantías causadas. El
informe debe identificar todos los pasivos contingentes
bajo las garantías otorgadas y a ser otorgadas mediante
diferentes programas (créditos, pensiones mínimas,
concesiones), incluyendo los pasivos contingentes cuantificables y no cuantificables. Los pasivos contingentes
cuantificables deben presentarse a su valor máximo y a
su valor esperado, si es posible, y los no cuantificables
mediante una descripción.
Asociaciones público-privadas
A través de las APP el gobierno puede adquirir compromisos de gastos que no se incluyen en el presupuesto y
no se autorizan por la autoridad legislativa. Por sus características (los compromisos de pagos y garantías
pueden extenderse por muchos años), las APP pueden
usarse como mecanismo para obviar las restricciones presupuestarias, lo cual afecta las cuatro funciones
del presupuesto.
Dado el volumen de inversión en juego, la larga
duración de los contratos de concesión y los riesgos envueltos, los compromisos asumidos por el gobierno
en materia de concesiones pueden constituirse, en la
práctica, en una amenaza a la sostenibilidad fiscal. Es
necesario, por lo tanto, establecer reglas claras en relación con su contratación y ejecución.
Lineamiento 1
Establecer un marco legal e institucional para las APP
cuyo objetivo sea maximizar las ganancias de eficiencia
y minimizar los riesgos para las finanzas públicas.
Lineamiento 2
Instituir criterios claros de asignación de riesgos para
enmarcar el diseño de las bases de licitación de las concesiones buscando que el riesgo sea asumido por quien
está en mejores condiciones de hacerlo, para lograr
optimizar la transmisión de riesgo al sector privado.
Establecer requisitos mínimos de capital de riesgo.
Lineamiento 3
Integrar la selección de proyectos a ejecutarse como
APP con la evaluación de los proyectos de inversión pública directa para asegurar que la viabilidad económica
y social de los proyectos sea evaluada correctamente,
y que una APP constituya la mejor alternativa disponible para ejecutar el proyecto, independientemente de
las restricciones presupuestarias. Así, se facilita establecer desde un comienzo un comparador fiscal para
evaluar los beneficios netos de realizar un proyecto a
través de APP y los mecanismos a usar para hacer el
proyecto atractivo para el sector privado con el menor
costo fiscal.
Lineamiento 4
Incorporar la participación del ministerio de Hacienda
a lo largo de todo el proceso para asegurar que los compromisos ciertos y las garantías a asumirse no excedan
las disponibilidades presupuestarias en el ejercicio corriente y por la duración del contrato de concesión.
Lineamiento 5
Fortalecer en los ministerios de línea y en el ministerio
de Hacienda la capacidad para evaluar, diseñar y monitorear la implementación de los contratos de APP, y
evaluar los costos fiscales y riesgos que implican.
Lineamiento 6
Implementar mecanismos para hacer frente al “gatillamiento” de garantías a fin de darles liquidez, incluyendo
el procedimiento presupuestario que defina los supuestos
bajo los cuales procedería una asignación presupuestaria
de garantías para estos proyectos. Realizar una provisión
en el presupuesto de los pasivos contingentes posibles
de ser causados en el año a su valor máximo.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
166
Lineamiento 7
Establecer límites para la concesión de garantías así como
para los pagos directos a ser concedidos por el sector
público. Los límites deben ser colocados sobre los flujos acumulados de compromisos asumidos y en relación
con variables que sean relevantes desde el punto de vista
presupuestario de las entidades concedentes.
Lineamiento 8
Instaurar mecanismos presupuestarios que hagan transparente el total de los compromisos adquiridos y les
den prelación respecto de nuevos gastos. Incluir en ley
la disposición de que los recursos asignados para hacer
frente a los compromisos firmes por APP no pueden ser
utilizados para otros propósitos. Esto sirve el doble objetivo de mostrar el efecto sobre el espacio fiscal de estos
proyectos, independientemente de su bondad como proyecto de inversión, y de ayudar a ganar credibilidad fiscal.
Lineamiento 9
Incluir los compromisos firmes y contingentes en las
proyecciones fiscales para que sean considerados en
los límites impuestos por las reglas fiscales.
Lineamiento 10
Incorporar en la documentación presupuestaria información detallada de las obligaciones contraídas, por
proyectos, con flujos anuales y a valor presente, así como el valor máximo de las garantías concedidas y su
valor esperado. Identificar claramente la información
sobre estas operaciones en las estadísticas de finanzas
públicas, incluyendo el “gatillamiento” de garantías.
Lineamiento 11
Requerir la aprobación del Congreso para proyectos que
involucren más de 70% de financiamiento público.
Lineamiento 12
No utilizar beneficios fiscales o recursos públicos no
contemplados en los contratos para compensar al concesionario por congelamiento político de tarifas, o para
fijar tarifas por debajo del nivel necesario en lugar de
utilizar pagos directos.
Actividades cuasifiscales
Los lineamientos que se proponen están basados en los
Lineamientos sobre Gobernabilidad Corporativa de
las Empresas Estatales preparados por la OCDE, y
en las recomendaciones de los ROSC fiscales del FMI.
Lineamiento 1
Eliminar las actividades cuasifiscales no susceptibles
de compensación presupuestaria y las efectuadas a
través de precios administrados, direccionamiento del
crédito y subsidios cruzados.
Lineamiento 2
Utilizar transferencias directas del presupuesto para
cubrir las actividades cuasifiscales ejecutadas por las
empresas públicas o por el sector privado. Identificar
estas transferencias separadamente en el presupuesto,
incluyendo notas que describan la metodología de cálculo del costo a cubrir en cada caso.
Lineamiento 3
Los préstamos dentro del sector público deben ser
efectuados a tasas de mercado.
En el periodo de transición de implementación de
los lineamientos 1 a 3, implementar los lineamientos
4 a 6.
Lineamiento 4
Preparar informes sobre todas las actividades cuasifiscales, incluyendo las efectuadas a través de las empresas
públicas financieras y no financieras, y aquellas relacionadas con el papel regulatorio del gobierno para poder
medir mejor sus actividades fiscales. El informe debe
identificar todas las formas de apoyo estatal y los beneficiarios finales de ese apoyo.
Lineamiento 5
Instaurar límites a las operaciones cuasifiscales a efectuarse a través de las entidades financieras públicas en
la Ley de Responsabilidad Fiscal o en el presupuesto
anual.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
167
Lineamiento 6
Reconocer los subsidios cruzados tratando aquellos
concedidos como gastos y el impuesto implícito como
ingreso e incluyendo esta información como partidas
de memoria.
Normas y prácticas presupuestarias
Las normas y prácticas presupuestarias encontradas en
los países revisados se caracterizan por:
• Las leyes presupuestarias diferencian los gastos
entre aquellos que no pueden exceder automáticamente las apropiaciones presupuestarias y aquellos
que sí pueden, como servicio de deuda, pago de
pensiones, gastos derivados de leyes especiales. Estos últimos pueden causar un gasto total mayor que
el presupuestado o deben ser contenidos dentro del
techo de gasto presupuestado a través de reasignaciones de gastos. En algunos casos, el excedente
de ingresos, de existir, debe asignarse como primera prioridad a los mayores gastos obligatorios,
de haberlos.
• El presupuesto puede contener una reserva de contingencia. El hecho de contar con una provisión
de este tipo reduce la necesidad de realizar reasignaciones de gasto durante el año. Sin embargo,
mientras más grande sea la provisión respecto del
gasto total, mayores serán los incentivos a utilizarla
como alternativa a reasignaciones intraanuales para
enfrentar contingencias. Una provisión relativamente pequeña, por otra parte, impone a las entidades
la necesidad de asumir el costo real alternativo de
aumentar cierto gasto a través de reasignaciones
desde su propio presupuesto, promoviendo una
mayor racionalidad en las eventuales modificaciones presupuestarias intraanuales.
• Las reglas referentes a los márgenes que tiene el
Poder Ejecutivo para exceder las apropiaciones presupuestarias sin aprobación del Congreso varían desde
casos en que el Ejecutivo puede superar las apropiaciones por un cierto porcentaje del total de gasto
apropiado, hasta en un porcentaje del gasto apropiado
para una categoría de gasto como los de inversión.
• Los gastos asociados con ingresos vinculados son
obligatorios pero no necesariamente deben ejecutarse en el año fiscal en que se originan.
• El manejo financiero del presupuesto puede realizarse a través de establecer límites al gasto discrecional
por debajo de lo presupuestado debido a razones de
inconsistencia en las disponibilidades efectivas
de recursos (disponibilidad de caja, pagos de gastos
rezagados, gastos obligatorios, gastos asociados a
ingresos vinculados).
• En algunos casos el cumplimiento de la regla fiscal
impone límites adicionales a los márgenes en que
los gastos pueden exceder las apropiaciones presupuestarias. La flexibilidad otorgada a este respecto
también depende de si se pueden superar los gastos
sin compensación de ingresos o sólo a través de
reasignaciones de gastos.
• La regla de oro, por su parte, impone límites a las
reasignaciones entre gastos corrientes y de capital,
incluyendo los casos en que el Poder Legislativo
no impone límites al endeudamiento.
• En algunos países, es el límite de endeudamiento el
que efectivamente impone la restricción al incremento de gasto que se puede ejecutar sin obtener
aprobación del Congreso. En esos casos, los excedentes de ingresos pueden ser usados para aumentar
gastos sin aprobación del Parlamento. A veces
el gobierno puede conseguir sumas importantes de
financiamiento a través de canales alternativos sin
aprobación del Congreso.
• En algunos países no hay límites ni requisitos de autorización del ministerio de Hacienda para ejecutar
gasto adicional financiado con exceso de recursos
propios.
• Las reglas sobre las apropiaciones no ejecutadas
son también relevantes. Estas pueden determinar
que las apropiaciones no gastadas deban devolverse
al tesoro nacional para su inclusión en los recursos
a asignar el año siguiente, o puedan pasar a constituir recursos que la entidad o el fondo esté libre
de asignar. También pueden concederle autoridad al
ministerio de Hacienda para decidir qué parte de las
apropiaciones no gastadas pueden ser transferidas
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
168
•
•
•
•
al año siguiente para cubrir algunos compromisos
específicos definidos en la ley presupuestaria correspondiente, o para reasignarlas.
A veces se utilizan los atrasos para gastar más de lo
que está apropiado en el presupuesto.
Puede darse el caso de uso de operaciones extrapresupuestarias para exceder los gastos apropiados por
el presupuesto. Esto puede ocurrir en casos de cambios de la situación fiscal durante el año, o a causa
de estimaciones no realistas del presupuesto.
En algunos países, aunque nominalmente se preasignan recursos de privatización para ciertos usos
en el presupuesto, los gastos se realizan independientemente de si los recursos de privatización se
materializan o no.
Los restos a pagar, o gastos rezagados, también
pueden afectar las funciones del presupuesto dependiendo del mecanismo mediante el cual se aprueban,
del plazo que se concede para efectuarlos y contra
qué presupuesto se efectúan. El presupuesto no necesariamente identifica una partida para acomodar
estos gastos. Puede darse el caso en que se exija que
los gastos rezagados se realicen en los primeros dos
meses del siguiente año fiscal usando, si es necesario, ingresos recaudados durante ese periodo, o su
lapso de ejecución puede extenderse a todo el año
presupuestario siguiente al de su apropiación.
Lineamiento 1
Para asegurar la universalidad del presupuesto como
el principal instrumento de control fiscal todo el gasto
del gobierno debe aprobarse en el presupuesto o, si es
necesario, a través de un presupuesto suplementario
aprobado por el Poder Legislativo.
Lineamiento 2
Evitar prácticas que conduzcan a la subejecución presupuestaria ya que debilitan al presupuesto como
instrumento fiscal.
5. Véase Alier, 2006.
Lineamiento 3
El gasto en exceso de las apropiaciones presupuestarias
por las instituciones autónomas debe ser revisado por
el Congreso mediante pedidos de apropiaciones suplementarias presentadas por el ministerio de Hacienda
(en lugar de ser aprobadas por los ministerios de línea
correspondientes).
Lineamiento 4
Limitar el tamaño de la reserva de contingencia presupuestaria.
Lineamiento 5
Los gastos asociados a los ingresos vinculados deben
efectuarse en el mismo ejercicio fiscal en que se generaron los ingresos.
Lineamiento 6
Regular los gastos rezagados de forma tal que su ejecución no exceda en más de un mes el ejercicio fiscal
en que fueron apropiados. Su ejecución debe realizarse con cargo al presupuesto del año fiscal en que se
ejecutan.
Lineamiento 7
Establecer un sistema para monitorear la ejecución del
presupuesto que evite los atrasos.
Vinculación de ingresos5
Las consecuencias negativas asociadas tanto con la
vinculación de ingresos como con las reglas de gastos
resultan del hecho de que limitan la reasignación de gasto que es posible hacer como respuesta a un cambio en
las prioridades, introducen un sesgo hacia mayores gastos y mayores ingresos, limitan el espacio para efectuar
una política fiscal contracíclica y debilitan los incentivos
para mejorar la eficiencia del gasto público.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
169
Lineamiento 1
Incluir en el presupuesto los flujos de ingresos y gastos asociados con ellos en términos brutos.
Lineamiento 2
Sustituir las vinculaciones de ingresos no incluidas en la
constitución por apropiaciones presupuestarias.
Reglas de gastos
Lineamiento 1
Incorporar en la discusión presupuestaria los gastos asociados con las reglas de gastos para evaluar anualmente
su relevancia desde el punto de vista de las prioridades
del gobierno y analizarlos bajo un prisma de costobeneficio relativo a otros gastos.
Papel del Congreso
Lineamiento 1
Establecer claramente las atribuciones del Congreso en
materia presupuestaria. No autorizar la revisión de las
estimaciones de ingresos por parte del Parlamento.
Lineamiento 2
Establecer un límite al periodo en el ejercicio fiscal durante el cual el gobierno puede operar sin tener un
presupuesto aprobado.
Ley de Responsabilidad Fiscal
Lineamiento 1
Mantener las reglas fiscales simples, en lo posible limitándolas sólo a una o dos.
Gastos tributarios
No se tiene una propuesta alternativa en relación con los
lineamientos de la OCDE para gastos tributarios.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas públicas
Lineamiento 1
Establecer un tratamiento tributario para las empresas públicas en línea con el aplicado a las empresas privadas.
Lineamiento 2
Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley orgánica
de presupuesto las relaciones financieras del gobierno
central con las empresas públicas, estableciendo una
política de dividendos ex ante o tasas predeterminadas
de retorno sobre los activos.
Lineamiento 2
Aplicar las reglas fiscales tanto al presupuesto aprobado
como a la ejecución presupuestaria.
Lineamiento 3
Encuadrar la LRF dentro de las normas y prácticas presupuestarias para evitar una sobredeterminación del
sistema que conduzca a un presupuesto irrealista y, por
lo tanto, a una subejecución del presupuesto, gastos
rezagados, reasignaciones significativas y al uso del
presupuesto de caja como mecanismo para determinar
las prioridades de ejecución.
Manejo de operaciones extrapresupuestarias
Fondos extrapresupuestarios
Lineamiento 3
Utilizar indicadores relevantes para establecer los precios de referencia utilizados en el presupuesto para
determinar los aportes de las empresas públicas no
financieras.
Brasil6
No hay fondos extrapresupuestarios. Existen varios
fondos presupuestarios, que requieren de una ley específica para ser creados. Estos fondos reciben ingresos
6. Basado en: FMI, 2001a; en las respuestas de las autoridades brasileñas a un cuestionario sobre el manejo de operaciones extrapresupuestarias, así como en información entregada en las reuniones efectuadas en Brasilia en enero de 2006; Jul, 2005.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
170
vinculados para sus gastos, pero son parte integral del
presupuesto y deben cumplir con todos los procedimientos presupuestarios. Pueden acumular recursos de
un año fiscal para otro si se presupuestan y ejecutan
de acuerdo con los procedimientos presupuestarios.
Chile 7
Existe un fondo extrapresupuestario, el Fondo de
Estabilización del Petróleo, y dos fondos presupuestarios, el Fondo de Compensación del Cobre y el Fondo
de Infraestructura (FI). El FI es ahora un fondo virtual,
no regulado por ley, manejado por el ministerio de Hacienda. Otras operaciones extrapresupuestarias están
constituidas por los ingresos y gastos asociados con la
Ley Reservada del Cobre (LRC) y los intereses devengados por los bonos de reconocimiento. El Informe de
Finanzas Públicas (IFP) y las estadísticas de finanzas
públicas incorporan los gastos extrapresupuestarios a
los agregados del gobierno central para obtener estados operacionales del gobierno central consolidado.
Ecuador 8
El Fondo de Estabilización del Petróleo (FEP) se financia
con los ingresos petroleros que excedan los previstos
en el presupuesto, y sus recursos se utilizan primero
para compensar los menores ingresos petroleros
del presupuesto.
La reforma de la LRF de 2005 creó la Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social (CEREPS),
que forma parte del presupuesto, para depositar los
ingresos petroleros derivados del crudo pesado que le
corresponden al Estado y el 45% de los ingresos petroleros superiores a los contemplados en el presupuesto
aprobado. Un 20% de los recursos de la CEREPS se acumulan en el Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC), un
fondo extrapresupuestario, hasta alcanzar el 2,5% del
producto interno bruto (PIB), para estabilizar los ingresos petroleros y para atender emergencias legalmente
declaradas. Todos los recursos de la CEREPS que no
sean utilizados al cierre del ejercicio fiscal se transfieren
automáticamente al FAC.
México 9
Existen dos fondos extrapresupuestarios que buscan
cumplir, en parte, el papel que en otros países cumple la
reserva de contingencia: el Fondo de Estabilización de
los Ingresos Petroleros (FEIP) y el Fondo de Desastres
Naturales (FONDEN).
La nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), aprobada en marzo de
2006, mantiene el FEIP y el FONDEN y crea tres nuevos
fondos: el Fondo de Estabilización de los Ingresos de
las Entidades Federativas (FEIEF), un Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos
Mexicanos (FEIIP), y un Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP).
Existen también otros dos fondos extrapresupuestarios: el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de
Autopistas Concesionadas (FARAC), para refinanciar la
deuda de los concesionarios de las autopistas concesionadas en los años noventa, y el Fondo de Inversión en
Infraestructura (FINFRA), que se creó con recursos de
privatización, cuyo objetivo es aportar capital “semilla”
a proyectos de inversión privada en infraestructura.
Existen 21 fideicomisos con estructura propia que
operan como entidades paraestatales y más de 600 fideicomisos (que se redujeron de 2.000 en los últimos
cinco años) sin estructura con capital propio. En los
últimos años, se ha regulado de manera más estricta
las operaciones de los fideicomisos para transparentarlas. El presupuesto de egresos (PEF) 2006 establece
explícitamente la prohibición de celebrar fideicomisos
que tengan como propósito eludir la anualidad del presupuesto. Para constituir un nuevo fideicomiso o para
aportar a uno existente, se tiene que pasar por el presupuesto. La LFPRH incorpora estas disposiciones en
forma permanente.
7. Basado en: FMI. 2003a; 2005b y en información entregada en las reuniones efectuadas en Santiago de Chile en enero de 2006; Jul, 2005.
8. Basado en información entregada en las reuniones efectuadas en Quito en enero de 2006.
9. Basado en: FMI, 2002a; en las respuestas de las autoridades mexicanas a un cuestionario sobre el manejo de operaciones extrapresupuestarias, así como
información entregada en las reuniones efectuadas en Ciudad de México en enero de 2006; Jul, 2005.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
171
Préstamos directos
Garantías
Brasil
El gobierno no otorga préstamos directos pero utiliza el
mecanismo de direccionamiento del crédito de la banca
pública para canalizar préstamos a tasas subsidiadas
hacia sectores prioritarios que no son objetos de crédito de los bancos privados.
Brasil
Se aplican reglas estrictas al otorgamiento de garantías por parte del gobierno federal. La LRF autoriza
a los entes públicos a conceder garantías para operaciones de crédito internas y externas que cumplan
ciertos criterios y, en el caso de la Unión, dentro de los
límites y condiciones que establece el Senado federal.
Además, el otorgamiento de la garantía está condicionado a una contragarantía, de valor igual o mayor a la
garantía a ser otorgada, y a que el beneficiario de la garantía esté al día en sus obligaciones con el garante. El
presupuesto sólo incluye una garantía cuando se ejecuta. Además, contiene una reserva de contingencia
que se puede utilizar para hacer frente a garantías causadas durante el año fiscal siempre que se hayan definido
previamente.
Chile
El gobierno realiza préstamos directos por dos líneas, en
las cuales hace de banca de segundo piso. Una es la línea de intermediación de la Corporación de Fomento de
la Producción (CORFO) para pequeñas y medianas empresas; en este caso, la que asume el riesgo es la banca
privada. Es un fondo revolvente pero no se presupuesta
en forma neta y las tasas no son tasas de mercado. La
otra línea son los préstamos a la pequeña agricultura.
El resultado operativo excluye los préstamos y repagos
porque corresponden a operaciones financieras que no
afectan el patrimonio ya que sólo alteran la composición
de activos y pasivos. Las operaciones de crédito directo
han disminuido desde el equivalente al 0,6% del PIB
(2,8% del gasto) en 1999 hasta 0,3% del PIB (1,5% del
gasto) en 2004.
Ecuador
No están permitidos los préstamos directos del gobierno. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) sí otorga préstamos directos.
México
El gobierno federal no otorga préstamos directos. Para
apoyar las actividades productivas prioritarias cuenta principalmente con la banca de desarrollo que recibe
garantías del gobierno federal, así como con los fondos
de fomento. A través de los Requisitos Financieros del
Sector Público (RFSP) estos préstamos se contabilizan como si fueran efectuados por el gobierno federal y
se clasifican arriba de la línea.
Chile
Existen tres tipos de garantías al sector privado: la de
pensiones mínimas, la de los contratos APP y la del crédito privado para la educación superior. El efecto del
“gatillamiento” de garantías aparece en el presupuesto,
pero no requiere estar en la reserva de contingencia.
Ecuador
La LRF establece que el gobierno central no puede
contratar créditos a favor de entidades y empresas
sometidas al régimen jurídico del sector privado, ni
tampoco asumir o garantizar deudas de esas entidades.
Se pueden conceder este tipo de garantías a través de
una ley especial. La concesión de garantías en la práctica está limitada por la regla fiscal de la relación deuda
pública con el PIB.
México
Las garantías se pueden otorgar para la realización de
operaciones crediticias que se celebren con organismos internacionales, o con las entidades públicas o
privadas nacionales o de países extranjeros, siempre
que los créditos estén destinados a la realización de
proyectos de inversión o a actividades productivas
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
172
que estén acordes con las políticas de desarrollo económico y social, que generen los recursos suficientes
para el pago del crédito y que tengan las garantías
adecuadas.
tarifa considerada socialmente aceptable, con la diferencia asumida por el MOP. Además se han tenido que
realizar obras adicionales y se han requerido ajustes por
tráfico nuevo. Esto ha llevado a acumular deudas del
MOP con el concesionario.
Asociaciones público-privadas
Brasil
La ley de concesiones establece límites a los recursos
que la Unión puede comprometer en APP y también
busca establecer reglas para impedir que las entidades
públicas incrementen su gasto a través de APP. Los gastos creados por las APP están sujetos al requisito de la
LRF que establece que no se pueden crear gastos permanentes sin un incremento correspondiente en los
ingresos permanentes, o cortes en otros gastos permanentes, y que el objetivo del contrato APP debe haberse
establecido en el Plan Plurianual. Las concesiones en
las que más del 70% de la remuneración del inversionista privado sea pagada por el ente público requieren
autorización legislativa específica.
Chile
El ministerio de Hacienda participa a lo largo de todo
el proceso, comenzando con la evaluación del proyecto desde un punto de vista macroeconómico y fiscal
e incluyendo los pasivos contingentes derivados de la
concesión de garantías. No existe un límite legal sobre
los montos de recursos a comprometer en subsidios
y garantías con concesiones. Lo que se maneja es una
restricción presupuestaria intertemporal (RPI) sobre
los recursos que se pueden destinar a estos proyectos
teniendo en cuenta proyecciones del presupuesto de inversiones del ministerio de Obras Públicas (MOP). El
Congreso no está involucrado en la identificación ni en
la aprobación de proyectos a realizarse como APP.
Ecuador
En el único proyecto en operación no se contemplaron
aportes públicos. Se fundamentó en la recuperación de
las inversiones realizadas por cobro de peaje. Sin embargo, se dieron subsidios políticos reajustando el peaje
por debajo de la tarifa de equilibrio sobre la base de una
México
Existen tres tipos de APP: Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas), concesiones
de carreteras a cuotas y Proyectos de Prestación de
Servicios (PPS). Aunque no se requieren apropiaciones
presupuestarias cuando se inicia un proyecto Pidiregas,
las propuestas de estos proyectos son parte de la discusión y aprobación del presupuesto anual por la Cámara
de Diputados. Los gastos por Pidiregas tienen de jure
una condición preferencial en los presupuestos futuros. Las obligaciones de pago previstas en los contratos
PPS, tanto para el ejercicio fiscal correspondiente como
para los subsecuentes, se incluyen en el proyecto de
Presupuesto de Egresos Anuales de la Federación (PEF)
de cada ejercicio fiscal. También se incluyen los compromisos contingentes de los Pidiregas y de los PPS en
los que las entidades podrían tener que adquirir activos
bajo ciertas condiciones. La participación del sector
público en las concesiones de carreteras en cuotas se
realiza a través del FINFRA.
Actividades cuasifiscales
Brasil
Se han eliminado virtualmente las operaciones cuasifiscales de las empresas públicas no financieras. Las
relaciones entre el presupuesto y el Banco Central do
Brasil (BCB) son transparentes. Sin embargo, los requerimientos de encaje son muy elevados, por lo que
constituyen una fuente de recursos para el BCB que no
está incluida en el presupuesto.
Aparentemente, también se han eliminado la mayoría de las operaciones cuasifiscales de las empresas
públicas financieras. Sin embargo, la complejidad de
los programas de crédito dificulta la estimación del costo de estos programas así como el de los efectuados
a través de fondos. Los subsidios se pueden conceder
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
173
mediante la igualación de tasas de interés y de precios,
emisión de títulos públicos y subsidios directos.
Chile
Algunas empresas efectúan actividades sociales y no cubren sus costos operacionales con sus ingresos, en cuyo
caso el gobierno solventa sus necesidades de financiamiento con transferencias del presupuesto, garantizando
su endeudamiento o pagando directamente parte de sus
préstamos. La política es reflejar todas las actividades
cuasifiscales de las empresas en el presupuesto, para
que este cubra adecuadamente todas las actividades
fiscales, aunque existen excepciones.
La única actividad cuasifiscal del Banco Central de
Chile (BCCh) data de la operación de rescate de los bancos comerciales a principios de los años ochenta, que le
dejó al BCCh un déficit que persiste hasta la actualidad.
La participación del gobierno en actividades bancarias comerciales se limita al BancoEstado, que realiza
actividades cuasifiscales, las cuales no se cuantifican.
No le puede prestar al gobierno ni a las empresas públicas, aunque puede participar en operaciones de
arrendamiento del gobierno.
Ecuador
Las operaciones cuasifiscales de PetroEcuador (PE)
son sustanciales ya que los precios de los combustibles están congelados desde 2003. Se estima que los
subsidios (calculados en relación con el precio de importación) concedidos a través de los precios administrados
de los combustibles alcanzaron el equivalente de cerca
de 4% del PIB en 2005, comparado con 1,8% del PIB
en 2003.
El gobierno también administra los precios de las
empresas públicas en el sector eléctrico y de telecomunicaciones. En el sector eléctrico, por ejemplo, la tarifa
promedio es menor que el costo promedio y se impone un sobrecargo de 10% a los usuarios comerciales e
industriales para cubrir los costos de la electrificación
rural. Los presupuestos de 2005 y de 2006 incluyeron
US$80 millones para cubrir el subsidio al consumo de
electricidad que fue de US$179 millones en 2005.
Las operaciones de las empresas públicas del Fondo de Solidaridad también carecen de transparencia. El
objetivo del fondo es el desarrollo del capital humano
en los sectores más deprimidos del país mediante gastos en educación, salud y servicios públicos.
El Banco Central de Ecuador (BCE) no concede préstamos a las instituciones gubernamentales ni préstamos
o garantías a las instituciones financieras privadas,
excepto de liquidez. El BCE remite el 75% de sus utilidades al gobierno central.
El BCE aprueba los presupuestos de las entidades
financieras sujeto a las directrices presupuestarias. La
regla fiscal sobre el crecimiento de los gastos de operación de los entes públicos financieros busca reducir
las presiones salariales para estos entes que no forman
parte del presupuesto.
Las empresas públicas financieras efectúan actividades cuasifiscales a través de préstamos subsidiados
y perdón de deuda, lo que ha llevado a una erosión
gradual del capital de estas instituciones, que han sido
cubiertas por el gobierno.
La LRF ha establecido operaciones cuasifiscales a
ser realizadas mediante líneas de crédito a tasas preferenciales que serán financiadas con recursos de los ingresos
petroleros. Estas líneas de crédito pasarán a constituir
fondos revolventes de préstamos. Los subsidios implícitos así como los costos causados por esas operaciones
no se cuantificarían. La LRF establece una tasa de morosidad de 18% para suspender esas operaciones.
Una actividad cuasifiscal efectuada a través de las
empresas del sector privado lo constituye el requerimiento de un 15% de participación de las utilidades
para los trabajadores.
México
Algunas empresas públicas efectúan operaciones cuasifiscales significativas. Las empresas eléctricas subsidian
el consumo residencial y rural de electricidad. Este
subsidio se estima en alrededor del 0,8% del PIB. Las
empresas no reciben transferencias del gobierno federal para cubrir estos subsidios, y el PEF no registra
flujos brutos entre las empresas y el gobierno por este
concepto. Sin embargo, el gobierno ha establecido un
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
174
mecanismo de compensación a través del cual las empresas deben efectuar pagos al gobierno federal por el
uso de los activos que le pertenecen a este. El valor de
los subsidios otorgados se deduce de este pago, si la
diferencia es negativa la empresa absorbe el subsidio y
si es positiva se capitaliza.
También hay subsidios implícitos en el consumo de
agua, pero no se publica información sobre su monto ni
la distribución por tipo de usuario.
El precio de los combustibles es administrado. Se han
mantenido constante en términos reales, ajustándose sólo
por la inflación esperada, sin reflejar los movimientos
del precio internacional. La tasa del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), que es variable, se utiliza
como el elemento de ajuste entre el precio del mercado
internacional y el precio de venta al público. Los ingresos
de este impuesto han caído de un máximo equivalente a
1,8% del PIB en 2002 a un 0,2% del PIB para 2005.
Por muchos años la inversión de Petróleos Mexicanos (PEMEX) fue relativamente baja, por debajo de los
niveles requeridos para mantener estable las reservas
probadas. Sin embargo, desde 1996 las inversiones han
crecido en forma sostenida a través de los Pidiregas.
Para transparentar las relaciones entre el gobierno
y PEMEX, y al mismo tiempo crear los incentivos para
que la empresa se vuelva más eficiente y cuente con los
recursos para financiar sus inversiones, en octubre de
2005 se aprobó un nuevo régimen fiscal para PEMEX.
Como contrapartida a este régimen fiscal se buscará
aprobar una reforma al gobierno corporativo.
El tratamiento asimétrico de las utilidades y pérdidas
del Banco de México —por el cual las utilidades se
transfieren al gobierno mientras que las pérdidas son
absorbidas por la entidad bancaria— podría llegar a
erosionar su capital como ocurrió en 2001.
Los bancos de desarrollo efectúan operaciones cuasifiscales, las cuales contribuyen a explicar las pérdidas
persistentes de estos bancos y la necesidad recurrente
en el pasado de recapitalización de estas entidades por
parte del gobierno federal. Las operaciones cuasifiscales
consisten, principalmente, en ofrecer servicios a nombre del gobierno federal y en la concesión de préstamos
a tasas de interés menores que las del mercado.
En el PEF, el Congreso autoriza para la banca de desarrollo y los fondos públicos un techo de intermediación
financiera. La concesión neta de préstamos no implica
un déficit público, sino la absorción de recursos financieros de la economía necesarios para cumplir con
los programas públicos de fomento y los programas
de crédito. Los recursos son en principio recuperables y el déficit público que se genere dependerá de
la morosidad.
Normas y prácticas presupuestarias
Brasil
Las apropiaciones presupuestarias no son obligatorias
y el presupuesto se ejecuta a través de decretos presidenciales que establecen techos para el gasto iguales o
menores que las apropiaciones presupuestarias, incluyendo los restos a pagar.
Los gastos asociados con ingresos vinculados son
obligatorios, pero no necesariamente deben ejecutarse
en el año fiscal en que se originan.
Los gastos que constituyen obligaciones constitucionales y legales y los especificados por las directrices
presupuestarias no están afectados a los límites. La legislación autoriza tres tipos de apropiaciones adicionales
durante el año fiscal. Las apropiaciones suplementarias pueden ser implementadas a través de decretos
presidenciales, siempre que el aumento propuesto no
exceda un cierto porcentaje, y se pueden usar también
para reasignaciones. Sobre ese límite, que se define
en la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO, por
su sigla en portugués), las apropiaciones suplementarias
deben ser aprobadas por el Congreso. Las apropiaciones especiales también deben ser aprobadas por el
Congreso y se emplean para gastos nuevos no incluídos en el presupuesto. Por último, las apropiaciones
extraordinarias pueden ser implementadas por una
medida provisoria y, después, ser aprobadas por el
Congreso; se destinan a gastos urgentes e imprevistos.
Las suplementarias y las especiales requieren que se
identifiquen las fuentes de recursos adicionales.
El presupuesto contiene una reserva de contingencia destinada a atender pasivos contingentes y otros
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
175
riesgos y eventos fiscales imprevistos. En el proyecto
de Ley de Presupuesto, el Poder Ejecutivo incluye una
reserva de contingencia más amplia para acomodar
enmiendas parlamentarias al gasto y, de esa manera,
lograr que el presupuesto sufra menos modificaciones
por parte del Congreso que en el pasado.
Los restos a pagar tienen validez hasta el 31 de
diciembre del año siguiente y pueden ser cubiertos
a cuenta de la apropiación destinada a gastos de ejercicios anteriores. La deuda pasiva relativa a los restos a
pagar prescribe en cinco años (por ejemplo, los restos pagar en el periodo 2003-2005 no excedieron el 1%
del presupuesto).
Chile
El total de gastos presupuestarios del gobierno central
que efectivamente se ejecuten durante el año no pueden
superar los totales establecidos en la Ley de Presupuestos para gastos corrientes y de capital, salvo cuando
se trate de gastos definidos como excedibles; cuando se
financien con la aplicación de saldos iniciales de caja,
donaciones o ingresos propios de los servicios públicos;
cuando se trate de gastos de capital hasta por un 10%
de los montos aprobados en la Ley de Presupuestos, y
cuando una ley específica así lo autorice. Los presupuestos suplementarios no se han usado desde 1975.
La reserva de contingencia en el presupuesto incluye fondos para cubrir gastos por proyectos de ley que
tienen una probabilidad alta de ser aprobados y un segundo componente para financiar otras contingencias.
El monto de la reserva de contingencia ha disminuido
del equivalente de 10,1% del gasto total en 1991 al
2,2% en 2003. El uso de la reserva de contingencia se
reporta en los informes de ejecución presupuestaria.
Para aumentar la flexibilidad del presupuesto, se
han implementado mecanismos permanentes, como
el de Fondos Concursables (mecanismo que busca reducir el componente inercial de los gastos para mejorar
la asignación y uso de los recursos públicos), y puntuales, como la Provisión para Distribución Suplementaria.
Para permitir cierto espacio de maniobra a la nueva
administración que tomó posesión en marzo de 2006,
el presupuesto de 2006, aprobado en noviembre de
2005, contempla un margen de flexibilidad de alrededor
de 0,9% del gasto como una Provisión para Distribución Suplementaria y una autorización para reasignar
recursos entre partidas por 0,2% del gasto. La nueva
administración utilizó parte de esa provisión en la
segunda semana de su mandato para financiar un
aumento de las pensiones mínimas.
Ecuador
El gobierno puede aumentar o disminuir gastos hasta
por un 5% de las apropiaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso. Sobre este límite, el Poder Ejecutivo
necesita la aprobación del Congreso. También se puede
exceder en el gasto por situaciones de emergencia. El
mayor gasto puede relacionarse con el personal, los
bienes y los servicios, y el servicio de la deuda pública.
Sin embargo, los gastos corrientes sólo se pueden
aumentar si se financian con un incremento de ingresos corrientes, pero el aumento de gastos de capital se
puede financiar con mayor endeudamiento.
Para modificar la composición del gasto se requiere
autorización del Presidente. El ministerio de Economía y Finanzas tiene la autoridad en la ejecución del
presupuesto para corregir cambios que se consideren
transgresiones legales que haga el Congreso.
La reserva de contingencia fue eliminada porque el
Congreso reclamaba que no había un respaldo exhaustivo para esa partida, que era un colchón que se podía
usar para otros fines.
Una parte significativa de los ingresos fiscales no
transita por el presupuesto porque se deducen parte de
los ingresos del gobierno antes de que se registren en el
presupuesto, al mismo tiempo que no se inscriben como gasto los subsidios o transferencias financiados con
ellos. Estas operaciones se realizan a través de vinculación de ingresos, subsidios a los consumidores a través
de precios administrados y fondos especiales.
El presupuesto aprobado no es un buen indicador
del que se ejecuta. Aunque los ingresos están generalmente en línea con las estimaciones del presupuesto,
la ejecución del gasto difiere significativamente de las
apropiaciones presupuestarias. El hecho de que el presupuesto apruebe los gastos a un nivel muy agregado
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
176
permite un alto grado de flexibilidad en la ejecución
presupuestaria, ya que no se necesita autorización del
Congreso para reasignar gastos dentro de un mismo
sector.
México
En los últimos años, el Congreso ha respetado los
límites al balance tradicional (BT) propuestos por el
gobierno. La ejecución presupuestaria también ha estado en línea con los déficits aprobados. Sin embargo,
los RFSP exceden por mucho al déficit generado por
las operaciones presupuestarias y también han superado los montos previstos en el momento de discusión
del PEF.
De acuerdo con la constitución, no se pueden efectuar gastos que no hayan sido aprobados en el PEF o
en leyes separadas durante el año. Los gastos primarios pueden exceder las apropiaciones presupuestarias
sólo si los ingresos exceden los previstos en la Ley de
Ingresos Anuales de la Federación (LIF). Aunque los
presupuestos suplementarios están permitidos no se
ejecutan en la práctica.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
posee amplios poderes para establecer estándares y
límites de gastos, aprobar los lineamientos y calendarios de gastos, y para autorizar reasignaciones de
gastos dentro de los límites establecidos en el PEF.
El PEF no cuenta con una reserva de contingencia.
Existen dos fondos extrapresupuestarios, el FEIP y el
FONDEN, que buscan cumplir, en parte, el papel que
en otros países cumple la reserva de contingencia.
Las entidades deben reportar a la SHCP al 28 de
febrero de cada año los montos de gastos rezagados
(Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, ADEFAS).
Los ADEFAS están dentro del techo de endeudamiento
que se autoriza anualmente en la LIF.
Vinculación de ingresos
Brasil
El presupuesto se caracteriza por un alto porcentaje de
ingresos vinculados, muchos de ellos definidos en la Constitución, otros, por ley. Todos los recursos vinculados, así
como los gastos financiados por ellos, deben constar
en el presupuesto. Entre los años 2003 y 2005, alrededor del 81% de los ingresos federales primarios estaban
vinculados, con más de un 40% para gastos sociales.
Los estados y municipios recibieron más del 22% de
los ingresos vinculados, mientras que el sector de salud
obtuvo el 10% y el de educación, un 5%.
Chile
La Constitución de 1980 prohíbe la vinculación de ingresos. Una excepción la constituye la LRC. Otra excepción
la constituyen las reglas del Fondo de Compensación
del Cobre.
Ecuador
Las reglas de vinculación de ingresos son extensas y
cubren tanto los ingresos petroleros como los no petroleros. A diferencia de otros países donde los ingresos
se vinculan en su mayoría a ciertos sectores, Ecuador
usa en forma significativa la vinculación de ingresos
para programas específicos. Cerca del 36% de los
llamados ingresos tradicionales y de los ingresos petroleros totales están vinculados en el presupuesto de
2006. Alrededor de la mitad de estos ingresos vinculados están determinados por la Constitución. Del resto,
los principales beneficiarios son las universidades y los
gobiernos locales y municipales.
México
A los ingresos se les puede dar destino específico por
disposición de ley o mediante autorización administrativa a cargo de la SHCP, y se registran dentro de
la LIF.
Las entidades federativas reciben dos tipos de
transferencias del gobierno federal: las participaciones
en los ingresos tributarios, sobre las cuales tienen
discrecionalidad en el gasto, y las aportaciones, que
son transferencias vinculadas para servicios sociales e
infraestructura. El total de transferencias a las entidades federativas representaron cerca de 6% del PIB en
2006, o casi 44% de los ingresos primarios del gobierno
federal, una mitad en forma de participaciones y otra,
en forma de aportaciones.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
177
Requisitos de gastos
Brasil
Existen requisitos de gastos asociados a la protección
de derechos adquiridos incluidos en la constitución.
El objetivo de estos requisitos es destinar parte de
los recursos federales a gastos en salud, beneficencia y pensiones, y al gasto social.
Chile
No existen requisitos de gastos establecidos en la Constitución o en leyes especiales.
Ecuador
Existen numerosas reglas de gasto, incluyendo una que
requiere que el gobierno dedique a educación y salud,
al menos, un 30% y un 20% del gasto, respectivamente.
Existe otra regla que requiere que el gasto en salud crezca, por lo menos, en línea con el gasto total. El gobierno
central debe cubrir el 40% de las pensiones pagadas
por el IESS.
México
No existen requisitos de gastos.
Gastos tributarios
Brasil
Todos los gastos tributarios deben ser aprobados por
ley. La concesión o ampliación de un beneficio de naturaleza tributaria debe estar acompañada de medidas
de compensación en el periodo que deba iniciar su vigencia y en los siguientes por medio del aumento de
ingresos. El beneficio sólo entra en vigor una vez implementadas las medidas compensatorias. Los gastos
tributarios no son discutidos junto con el presupuesto.
No hay una revisión periódica ni sistemática de los gastos tributarios.
Estos gastos representaron un 1,7% del PIB en 2005
y se proyectan en el equivalente de 1,9% del PIB para
2006. En relación con los ingresos recaudados, los gastos
tributarios representaron un 9,9% en 2005 y se proyecta
un incremento correspondiente al 13,5% en 2006.
Chile
La Constitución requiere que se consignen anualmente
en la Ley de Presupuestos los beneficios fiscales que
afectan a los impuestos del Estado. El gasto tributario
no es discutido junto con el presupuesto. Tampoco ha
habido evaluaciones periódicas ni sistemáticas de él.
En el periodo 2004-2006, el gasto tributario representó
alrededor de un 3,6% del PIB y un 16% de los ingresos
presupuestarios.
Ecuador
No hay una estimación actualizada del gasto tributario.
Hace cuatro años, la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID, por sus sigla en inglés)
estimó que para 2001 este gasto ascendía a alrededor
de US$1.000 millones. Una ley aprobada en 2005 y que
fue iniciada por el gobierno concedió incentivos tributarios a la inversión en varios sectores. Los incentivos
tributarios dados por esta ley podrían aumentar el gasto tributario en medio punto del PIB.
México
La LIF obliga al Poder Ejecutivo a entregar, anualmente, el presupuesto de gastos tributarios antes del 30
de junio.
Los gastos tributarios se han incrementado desde el
equivalente de 5,8% del PIB en 2004 al 7,3% del PIB en
2006, pasando de representar un 34% de los ingresos
del gobierno federal en 2004 a un 46% en 2006, y de
un 27% del gasto primario cubierto por el PEF a casi un
40% en ese periodo.
Hasta la fecha, no han prosperado iniciativas del Poder Ejecutivo para disminuir los gastos tributarios, que
fue un tema de la reforma fiscal presentada en varios
oportunidades por la presente administración.
Ingresos fiscales por pagos de las empresas públicas
Brasil
Las empresas públicas y las empresas de sociedad mixta
no pueden recibir privilegios fiscales que no se otorguen también al sector privado.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
178
Chile
Algunas de las empresas públicas deben pagar una
sobretasa de impuesto a la renta del 40% sobre sus
utilidades que no se aplica a las empresas privadas y
la mayoría de las empresas públicas transfiere al gobierno el total o la casi totalidad de sus utilidades netas
como dividendos. También la Corporación del Cobre
(CoDelCo) transfiere 10% de sus ventas a las Fuerzas
Armadas. El grado de endeudamiento de algunas de
las empresas públicas parece alto en comparación con
el observado en empresas privadas chilenas y extranjeras. Esto se debe, en parte, a los altos dividendos y
sobretasas de impuesto mencionados, que le impide a
las empresas retener utilidades para financiar inversión.
En 2005, se implementó una nueva política de dividendos que le permite a la empresa petrolera retener una
parte de sus utilidades netas si excede un estándar de
eficiencia medido por sus utilidades antes del pago
de impuestos. También se está estudiando un mecanismo similar para CoDelCo.
Ecuador
El gobierno interviene en forma importante en el manejo de la empresa pública más grande, PetroEcuador.
Esta debe transferir todos sus ingresos al Presupuesto
General del Estado (PGE), después de deducir sus
costos. La determinación de esos costos es poco transparente y sujeta a negociación. El gobierno también puede
cortar el presupuesto de inversiones de PetroEcuador en
forma arbitraria.
México
El nuevo régimen fiscal busca elevar los recursos de
que dispone PEMEX, ayudando a eliminar distorsiones
en las decisiones de inversión de la empresa. El tema
pendiente es la reforma al gobierno corporativo de la
entidad, que busca mantener la dirección de PEMEX
aislada de la influencia política; delimitar claramente las
responsabilidades y funciones entre PEMEX y el gobierno; garantizar una mayor eficiencia operativa a través
de la disciplina de mercado; otorgar la flexibilidad
necesaria para que pueda operar con los estándares de
eficiencia que se observan en las principales empresas
petroleras del mundo, y asegurar una elevada rendición
de cuentas y la transparencia de su administración.
Papel del Congreso
Brasil
El Congreso puede modificar el proyecto de Ley de Presupuesto en línea con el Plan Plurianual y las Directrices
Presupuestarias. En la práctica, revisa las estimaciones
de ingresos en forma significativa, aunque sólo estaría
autorizado a hacerlo en caso de errores. Puede aumentar
los gastos, pero estos incrementos deben compensarse
con cortes de otros gastos (excluyendo la planilla, servicio de deuda y transferencias). Si el presupuesto no
es aprobado a tiempo, sólo pueden ejecutarse gastos
importantes hasta que se logre un acuerdo.
Chile
El Congreso tiene poderes limitados en relación con
el presupuesto. No puede enmendar los supuestos
macroeconómicos o las estimaciones de ingresos, ni
aumentar gastos o reasignarlos entre programas. Puede
disminuir gastos que no estén relacionados con obligaciones establecidas en la ley o restringir apropiaciones
específicas. Si el Congreso no aprueba el presupuesto
al 30 de noviembre, rige la propuesta del gobierno.
Ecuador
El Congreso no puede aumentar los ingresos ni los
gastos de la proforma presupuestaria, pero puede alterar la composición del ingreso y del financiamiento,
así como la del gasto, y establece el límite de endeudamiento. El Congreso discute y aprueba los gastos a un
nivel bastante agregado. El Presidente no puede vetar
el presupuesto aprobado por el Congreso porque no es
una ley, sino una resolución parlamentaria. El Congreso
tiene que aprobar el presupuesto al 30 de noviembre; si no resuelve, rige el presupuesto enviado por
el gobierno.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
179
México
El Congreso tiene la autoridad para reducir el presupuesto, enmendar su composición e, incluso, aumentar
el techo presupuestario siempre y cuando apruebe fondos para financiar el mayor gasto. Bajo la LFPRH estos
fondos no pueden ser recursos de endeudamiento.
El presupuesto se aprueba en dos etapas. Primero,
el Congreso aprueba la LIF (que es ley) y después la
Cámara de Diputados aprueba el PEF (que es decreto
legislativo).
Papel de la Ley de Responsabilidad Fiscal
Brasil
El principal indicador de evaluación para la política
fiscal es el resultado primario. La LRF define reglas
fiscales para todos los niveles de gobierno y requiere
que no se creen gastos permanentes sin un incremento
correspondiente en los ingresos permanentes, o cortes
en otros gastos permanentes. También prohíbe que el
endeudamiento exceda el gasto de capital y estipula
que los efectos sobre los ingresos de nuevas medidas
de gastos tributarios se registren en el presupuesto del
año y en los de los dos años siguientes. Además, la LRF
limita los gastos de personal del gobierno central al
50% de los ingresos netos, con techos separados para
cada uno de los poderes del gobierno.
A su vez, la Ley de Directrices Presupuestarias para 2006 establece que los ingresos tributarios netos de
la Unión no podrán exceder el 16% del PIB. También
estableció un límite de 17% del PIB para los gastos corrientes primarios. Además, estableció que la meta de
superávit primario puede ser ajustada (1/5 del desvío)
para más o para menos si la tasa de crecimiento del PIB
excede o es menor que la prevista en el presupuesto,
con un máximo ajuste de 0,25% del PIB. Este ajuste podrá ser suspendido si la relación deuda/PIB cae
menos que la media observada en los ejercicios fiscales
2004 y 2005.
Chile
El balance total del gobierno central se utiliza como
el indicador de la posición fiscal. La regla fiscal está
definida en términos del balance estructural que involucra un ajuste cíclico de los ingresos tributarios,
determinado por la brecha entre el PIB efectivo y tendencial y la elasticidad de la recaudación tributaria
respecto del PIB, además de un ajuste de los ingresos
que genera CoDelCo para el gobierno central a través de
impuestos, traspaso de utilidades al fisco y traspasos a
las Fuerzas Armadas, que resulta de ajustar las ventas
de cobre por la diferencia entre el precio efectivo y el
precio de largo plazo.
Está en discusión en el Congreso un proyecto de
Ley de Responsabilidad Fiscal. El proyecto incorpora el
cálculo anual del balance estructural al programa financiero presupuestario, pero sin establecer una regla
numérica. Dispone la obligación de entrega de información sobre garantías y autoriza al ministerio de
Hacienda para implementar mecanismos que permitan
hacer frente al costo asociado a esas garantías, determina un fondo de reserva de pensiones y un fondo de
contingencia contra el desempleo, requiere pago de las
instituciones destinatarias de inmuebles fiscales por el
uso de ese patrimonio y amplía las exigencias de información referidas a las operaciones bajo la LRC.
Ecuador
No se utilizan indicadores fiscales claros para establecer las metas fiscales. El énfasis parece colocarse más
en aquellos indicadores a los cuales aplica la LRF.
Las reglas fiscales se definen sobre la base de los presupuestos aprobados en lugar de sobre los resultados.
La LRF requiere que el gasto primario (excluyendo
gastos de capital) del gobierno central no crezca más
del 3,5% al año en términos reales; que el déficit no
petrolero del sector público se reduzca anualmente
en 0,2% del PIB hasta llegar a cero; que los gastos corrientes de operación del sector público financiero no
crezcan más del 2,5% al año en términos reales, y que
la deuda pública se reduzca en 16 puntos porcentuales
del PIB en cada periodo de 4 años de gobierno hasta
que alcance un 40% del PIB, un porcentaje que no se
puede exceder una vez que se alcance. La LRF también
establece que las operaciones de endeudamiento se harán exclusivamente para financiar inversiones.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
180
México
Existen dos definiciones del resultado operacional, el
balance tradicional y los Requerimientos Financieros del
Sector Público. El primero incluye únicamente las operaciones que se encuentran en el presupuesto mientras
que el segundo comprende, además, las operaciones derivadas de los rescates bancario-financiero y carretero del
pasado, así como de las operaciones de inversión pública
de impacto diferido en el gasto o de asociación con
privados, los requisitos de financiamiento neto de la banca de desarrollo, los ingresos públicos no recurrentes y
otros ajustes. Estas operaciones agregan entre 2,5 y 3
puntos porcentuales del PIB al déficit tradicional.
También existen dos mediciones de la deuda pública,
la tradicional y los Saldos Históricos de Requerimientos
Financieros del Sector Público (SHRFSP) que incluye
las operaciones asociadas con los RFSP. Para 2004 el
total de ajustes a la deuda agregan casi 18 puntos porcentuales del PIB, para un SHRFSP de 42% del PIB.
La LFPRH promueve la responsabilidad en las finanzas públicas, la transparencia y la rendición de cuentas,
el orden y la certidumbre en la aprobación anual del
paquete económico, el impulso al federalismo y la modernización presupuestaria.
La LFPRH establece que el paquete económico se
formulará sobre la base de proyecciones de mediano
plazo; define una fórmula para que el precio del petróleo se determine bajo criterios técnicos y no políticos, y
prevé reglas claras para la distribución de los excedentes
de ingresos. También define los mecanismos de ajuste
en caso de caída de los ingresos, establece que nuevas
leyes que impliquen mayores gastos deberán identificar
la fuente de ingresos para cubrirlos y limita, controla
y transparenta el gasto en recursos humanos del gobierno. Establece reglas claras para destinar recursos
a fideicomisos, para cubrir los ADEFAS (incluyendo un
límite) y fortalece las sanciones por incumplimiento
con las disposiciones de la Ley. También, establece un
procedimiento con plazos específicos para la aprobación de la LIF y del PEF, adelanta los plazos para enviar
la documentación presupuestaria al Congreso y prevé herramientas para asignar el gasto de manera más
transparente y eficiente.
Diagnóstico del manejo de operaciones
extrapresupuestarias
Brasil
Brasil ha logrado un gran progreso en el manejo de las
finanzas públicas en estos últimos años. La piedra
fundamental fue la aprobación en 2000 de la LRF. Las
reformas han mejorado el realismo del presupuesto
federal y su consistencia con las restricciones macroeconómicas, así como su efectividad para la asignación
de recursos. El presupuesto se caracteriza por una
cobertura amplia y por estar respaldado por metas de
mediano plazo. No hay fondos extrapresupuestarios y
sí existen varios presupuestarios, que son parte integral
del presupuesto. Sin embargo, persiste una vinculación
excesiva de los ingresos tributarios, lo cual, junto con
los gastos obligatorios, deja un espacio pequeño para
gastos discrecionales.
Brasil constituye una de las excepciones respecto
del uso de las empresas públicas no financieras como vía
para operaciones cuasifiscales a través de precios administrados o apropiación de excedentes de las empresas.
Las operaciones cuasifiscales se han reducido significativamente y el presupuesto incluye transferencias para
cubrir las que permanecen. Sin embargo, la complejidad
de los programas de crédito implementados a través de las instituciones públicas financieras dificulta la
estimación del costo y los subsidios de estos programas y los requerimientos de encaje son elevados,
constituyendo una fuente de recursos para el BCB que
no está incluida en el presupuesto.
Las normas presupuestarias se caracterizan por
otorgar demasiada flexibilidad a la estimación de ingresos y al nivel de gasto total del Congreso, a la ejecución
del gasto discrecional y del asociado a la vinculación de
ingresos, al manejo de los gastos rezagados, al uso
de apropiaciones suplementarias y al plazo de aprobación del presupuesto por el Congreso. Por ejemplo, a
raíz de la falta de definición en términos de plazos respecto de la aprobación del presupuesto, el presupuesto
de 2006 aún no había sido aprobado a mediados de
marzo de ese año.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
181
Otra área que puede presentar problemas la constituye el excesivo “blindaje” que se le ha dado al
presupuesto buscando mantener la disciplina fiscal a
través de normas legales. Por ejemplo, no sólo se establecen objetivos para el supéravit primario sino que
se requiere que para incrementar gastos permanentes
se corten otros gastos permanentes o se aumenten ingresos permanentes, que el gasto primario no exceda el
17% del PIB y que los gastos en personal no excedan
el 50% de los ingresos, al mismo tiempo que los ingresos no pueden exceder el 16% del PIB.
Se puede observar el mismo tipo de filosofía en lo
que se refiere a los contratos APP, lo que puede eventualmente llevar a que sea díficil ejecutar proyectos por
esta vía. Además, se han tratado de lograr por ley objetivos como disminuir la carga tributaria o contener el
gasto público, que posiblemente requieren consensos
políticos en diversas áreas si se quiere evitar crear distorsiones en la asignación y uso de los recursos públicos
tratando de lograrlos.
Aunque la LRF establece requisitos estrictos para el
otorgamiento de gastos tributarios, parece ser que en la
práctica es posible obviar estas restricciones.
Chile
De acuerdo con la OCDE (2004a), Chile tiene un récord
sobresaliente de responsabilidad fiscal y un proceso sofisticado de formulación del presupuesto.
En los últimos, años este país ha introducido varias reformas que incorporaron a la documentación
presupuestaria y a las estadísticas de finanzas públicas
operaciones extrapresupuestarias por el equivalente, en
2004, de casi 3% de los ingresos y un 4,5% de los gastos; incorporaron las operaciones del FCC al presupuesto
como operaciones de financiamiento; disminuyeron el
tamaño de la reserva de contingencia; reglamentaron
el uso de los gastos reservados; traspasaron a la legislación permanente un conjunto de normas que venían
incorporándose anualmente en los presupuestos, e introdujeron la contabilidad en base devengada (MEFP 2001).
Las operaciones extrapresupuestarias bajo la LRC
no sólo se integran en la documentación presupuestaria
sino que se incorporan al análisis de la política fiscal. Lo
mismo se ha hecho con los intereses devengados de los
bonos de reconocimiento y las operaciones del Fondo
de Estabilización del Petróleo. El IFP y las estadísticas de
finanzas públicas incorporan los gastos extrapresupuestarios a los agregados del gobierno central para obtener
estados operacionales del gobierno central consolidado. El FI es ahora un fondo virtual, no regulado por ley,
manejado por el ministerio de Hacienda.
Las operaciones extrapresupuestarias se realizan
principalmente mediante las empresas públicas. Otras
formas de operaciones extrapresupuestarias las constituyen los préstamos directos, las garantías, las APP y
los gastos tributarios.
Las normas y prácticas presupuestarias no constituyen una fuente muy significativa de desvíos en la
ejecución presupuestaria.
Se han transparentado también operaciones extrapresupuestarias como las garantías y subsidios
comprometidos con los proyectos APP, los pasivos contingentes asociados a la garantía estatal de pensiones
mínimas, las garantías de crédito a las empresas públicas y otros, y el gasto tributario. Además, se han
implementado mecanismos para reducir el subsidio implícito en la concesión de préstamos directos, pasando
el gobierno a actuar como banca de segundo piso. También, se han dado pasos en la reglamentación de las
relaciones del gobierno con las empresas públicas. Sin
embargo, el proyecto de ley rechazado por el Congreso
no contenía provisiones para alinear el régimen tributario y la política de dividendos de las empresas públicas
con los de las privadas. Los gastos tributarios constituyen una vía potencial para aumentar las operaciones
extrapresupuestarias.
La regla fiscal del balance estructural ha contribuido
a lograr avances importantes en materia presupuestaria. Entrega a la política fiscal una gran flexibilidad
cíclica, permitiendo a los estabilizadores automáticos
del presupuesto funcionar en plenitud. Garantiza continuidad en el financiamiento de reformas clave con un
impacto presupuestario multianual y estabilidad en el
financiamiento de programas sociales prioritarios.
Las iniciativas contempladas en el proyecto de LRC
buscan complementar los instrumentos de carácter
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
182
anticíclico, mejorar la información sobre garantías y el
provisionamiento por pasivos contingentes, y ampliar
las informaciones sobre las operaciones efectuadas
bajo la Ley.
Ecuador
Ecuador ha logrado un progreso en ciertas áreas del
manejo presupuestario mediante la implementación de
una LRF y en la provisión de información. Sin embargo,
el marco presupuestario ha sufrido un deterioro importante en los últimos años. La cobertura del presupuesto
es limitada. Además, los ingresos y gastos del gobierno central se presentan en términos netos, con una parte
significativa de los ingresos presupuestarios y los gastos
asociados a esos ingresos que no se incluyen en el presupuesto. También, la vinculación de ingresos es extensa y
cubre tanto los petroleros como los no petroleros. Al
mismo tiempo, las normas y prácticas presupuestarias
contribuyen a generar operaciones extrapresupuestarias
y a desvirtuar el papel del presupuesto.
Las operaciones extrapresupuestarias son también
importantes, lo cual hace que el presupuesto subestime
significativamente el tamaño de las operaciones del gobierno. Estas incluyen, principalmente, las actividades
cuasifiscales ejecutadas a través de PetroEcuador, las empresas eléctricas y de telecomunicaciones, las empresas
del Fondo de Solidaridad y la banca de desarrollo; la
vinculación de ingresos y requisitos de gastos, y los
gastos tributarios. Además, PetroEcuador debe transferir
todos sus ingresos al presupuesto después de deducir
sus costos con la determinación de estos efectuada en
forma poco transparente y sujeta a negociación.
No se utilizan indicadores fiscales claros, a la vez
que existen numerosas reglas fiscales. El hecho de que
las reglas fiscales se apliquen al presupuesto aprobado
y no a la ejecución presupuestaria permite que, en la
práctica, estas reglas, con excepción de la de deuda, no
se hayan cumplido ex post.
México
México ha realizado esfuerzos importantes en los últimos años para aumentar la cobertura del presupuesto
a través de diversos mecanismos. Estos incluyen la
identificación y cuantificación de ciertas operaciones
extrapresupuestarias; el establecimiento de reglas para
el funcionamiento de los fideicomisos; la aprobación
de un nuevo régimen fiscal para PEMEX; la definición de
normas para los contratos de concesión y PPS; la identificación, cuantificación y reporte de garantías otorgadas
por el gobierno; la preparación de un presupuesto de
gastos fiscales y la aprobación de una nueva ley de presupuestos y responsabilidad hacendaria.
Al mismo tiempo, ciertas operaciones extrapresupuestarias se cuantifican y se incorporan en un indicador
fiscal (RFSP) y en uno de deuda (SHRFSP) que se utilizan en el marco macroeconómico y se reportan al
Congreso en los informes trimestrales. Además, se ha
buscado amarrar estas operaciones a través de límites
establecidos en el presupuesto y aprobados por el Congreso. Sin embargo, el manejo de la política fiscal no
contempla metas respecto del RFSP, concentrándose
solamente en el BT.
Se ha buscado identificar, registrar e informar al
Congreso sobre los fideicomisos, a la vez que se han
fortalecido las normas que rigen la constitución de
estos fondos, su funcionamiento y los aportes fiscales
que reciben. También, se debe informar trimestralmente
al Congreso respecto de los pasivos contingentes asumidos como consecuencia de las garantías otorgadas.
Se han efectuado cambios importantes en lo referente a los contratos APP y se ha establecido un
marco operativo para los contratos PPS. En el marco
presupuestario, las reglas establecen que no se pueden
asumir compromisos por este concepto sin previa aprobación de la SHCP, debiéndose informar de los flujos de
pagos comprometidos al Congreso en el presupuesto
de egresos y otorgándoles una condición de jure preferencial en los presupuestos siguientes.
Se ha dado un paso importante para manejar a
PEMEX más asociadamente con los lineamientos de
gobernabilidad corporativa. A diferencia del régimen
anterior, que era un impuesto sobre ventas, el principal impuesto en el nuevo régimen es un derecho sobre
ingresos menos costos. La LFPRH definió una fórmula
para que el precio del petróleo a utilizarse en el presupuesto se determine bajo criterios técnicos y no
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
183
políticos. Sin embargo, se retuvo la política de precios
administrados para los combustibles, ajustándolos sólo
por la inflación esperada, aunque el subsidio implícito lo paga el gobierno federal a través de una menor
recaudación del IEPS, que es el mecanismo para compensar a PEMEX.
Otras empresas públicas también efectúan operaciones cuasifiscales significativas. Las compañías de
electricidad subsidian el consumo residencial y rural
de electricidad por el cual no reciben transferencias del
gobierno federal.
Aunque el gobierno debe entregar anualmente al
Congreso un presupuesto de gastos tributarios, este no
se incorpora a la discusión presupuestaria. El monto de
gasto efectuado mediante este mecanismo no sólo es
alto, sino que ha aumentado sustancialmente en los últimos años hasta alcanzar en 2006 el equivalente a un
46% de los ingresos presupuestarios del gobierno federal y casi un 40% de los egresos. Además, no se realizan
evaluaciones periódicas de los gastos tributarios. Hasta la fecha, no han prosperado iniciativas del Ejecutivo
para disminuir los gastos tributarios, que fue un tema
de la reforma fiscal presentada en varios oportunidades
por la presente administración.
La LFPRH promueve la responsabilidad en las finanzas públicas, la transparencia y la rendición de
cuentas, el orden y certidumbre en la aprobación anual
del paquete económico, el impulso al federalismo y
la modernización presupuestaria. También, establece la
meta de equilibrio presupuestario en relación con el BT.
Sin embargo, cumplir las metas para el BT pierde relevancia desde el punto de vista macroeconómico y de
las otras funciones del presupuesto si al mismo tiempo
aumentan las operaciones extrapresupuestarias y las
actividades cuasifiscales que no están incluidas en el
BT, y se conceden subsidios a través de reducción de
impuestos. Además, es difícil evaluar la eficiencia en la
asignación y uso de los recursos públicos.
Recomendaciones
Brasil
Manejo presupuestario
Para mejorar el manejo presupuestario se debe buscar
aumentar la flexibilidad en la ejecución del presupuesto. Para ello se recomienda:
• Reducir progresivamente las vinculaciones de ingresos y requisitos de gastos mínimos;
• Modificar las normas presupuestarias que permiten
que gastos apropiados en un ejercicio fiscal puedan
ser ejecutados en ejercicios fiscales subsecuentes;
• Restringir las atribuciones del Congreso para aumentar los ingresos;
• Establecer que los excedentes de ingresos se deben
utilizar primero para compensar gastos obligatorios
que excedan las apropiaciones presupuestarias y
que el resto debe ser utilizado para mejorar el resultado fiscal;
• Aprobar, antes de la discusión del presupuesto, el
salario mínimo a regir en el año presupuestario, así
como los aumentos salariales o de beneficios previsionales que tengan un impacto significativo en el
gasto;
• Prohibir gastos tributarios que no hayan sido
aprobados antes del envío del proyecto de ley de
presupuesto al Congreso y que, por lo tanto, no están incluidos en las estimaciones de ingresos;
• Limitar el uso de presupuestos suplementarios para
gastos de emergencia que excedan la apropiación
de la reserva de contingencia;
• Provisionar en forma específica el “gatillamiento” de
garantías esperado para el año presupuestario e incorporar en las proyecciones fiscales estimaciones
de este y de la efectivización de pasivos contingentes a fin de anticipar las necesidades de ajuste fiscal
requeridas por las metas fiscales; y
• Revisar las reglas fiscales para simplificarlas con el
objetivo de evitar la sobredeterminación del sistema,
al mismo tiempo que se maximiza su efectividad
para alcanzar las metas de la política fiscal.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
184
Proyectos APP
Revisar las reglas que en materia presupuestaria se
aplican a estos proyectos, concentrándose en un límite
directo, como el 1% de los ingresos líquidos, y en una
restricción presupuestaria intertemporal en relación
con el total de gastos de inversión pública a efectuarse.
Imponer como condición el hecho de que para que se
puedan efectuar gastos en este tipo de proyectos hay
que cortar otros gastos permanentes produce una compartimentalización de gastos que no conduce a una
eficiente asignación de recursos.
Empresas públicas
Efectuar una evaluación de los programas de direccionamiento de crédito e igualación de tasas y precios,
así como de los programas de los fondos constitucionales y otros, con miras a simplificarlos, en primera
instancia, y a consolidarlos y reducirlos, en segunda instancia. Además, se debe cuantificar en la medida
de lo posible el efecto de estos programas en las instituciones públicas que los ejecutan para compensarlas
adecuadamente a través de transferencias del presupuesto. También, se deben limitar los programas a
una igualación de tasas, eliminando los requisitos de
direccionamiento, y remunerar a tasas de mercado los
requerimientos de encaje, con el costo para el BCB
cubierto con transferencias del Tesoro.
Gastos tributarios
Se recomienda evaluar los gastos tributarios para
determinar si constituyen en cada caso el mejor instrumento para alcanzar los objetivos que se persiguen.
Esta evaluación es particularmente importante a nivel
regional por las características tan dispares de las diversas regiones. Se debería, además, incluir en la Ley de
Directrices Presupuestarias un análisis del uso de los
gastos tributarios, dándoles más relevancia en la discusión presupuestaria, y encuadrar la concesión de estos
beneficios en un marco general, en lugar de evaluar caso por caso iniciativas en esta área. También, se deben
hacer cumplir las disposiciones de la LRF respecto de la
concesión de nuevos beneficios fiscales.
Chile
Manejo presupuestario
El Poder Ejecutivo debería someter a la aprobación del
Congreso el aumento de salarios a los empleados públicos antes de la discusión del presupuesto, de forma de
incorporar en el proyecto de ley de presupuestos este
costo, evitando tener que constituir una reserva de contingencia año tras año para estos efectos.
También, sería conveniente evaluar el valor del piso
para las transferencias de recursos de CoDelCo bajo la
LRC a fin de determinar si es preciso reducirlo, con miras a eliminarlo en el futuro.
Empresas públicas
Se recomienda:
• Establecer un tratamiento tributario para las empresas públicas en línea con el aplicado a las empresas
privadas;
• Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley orgánica de presupuesto las relaciones financieras del
gobierno central con las empresas públicas, estableciendo una política de dividendos ex ante o tasas
predeterminadas de retorno sobre los activos;
• Evaluar periódicamente la implementación de las
operaciones cuasifiscales para identificar los costos para la empresa y establecer una adecuada
compensación o modificar las operaciones cuasifiscales encomendadas;
• Compensar efectivamente a las empresas públicas
por las operaciones cuasifiscales que ejecutan, utilizando transferencias del presupuesto para cubrir las
operaciones cuasifiscales y no dividendos como en el
caso de la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), o
exenciones tributarias como en el caso de Correos;
• Reconocer los subsidios cruzados tratando los subsidios concedidos como gastos y el impuesto implícito
como ingreso e incluyendo esta información como partidas de memoria en el presupuesto;
• Transparentar las relaciones del gobierno con el
BancoEstado haciéndolas explícitas;
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
185
• Clasificar el pago de los créditos garantizados a las
empresas públicas como transferencias, incluyéndolos como gastos en el estado operacional y no como
pago de amortizaciones en el financiamiento;
• Estimar el subsidio implícito en los préstamos directos y la concesión de garantías por préstamos al
sector privado y a las empresas estatales; y
• Incluir un análisis de las operaciones de las empresas públicas en el IFP.
Algunas de estas recomendaciones están incluídos en el proyecto de ley que se está tramitando en
el Congreso.
Asociaciones público-privadas
Institucionalizar el mecanismo de la Restricción Presupuestaria Intertemporal que aplica actualmente la
DIPRES. En su defecto, introducir mecanismos presupuestarios para provisionar los subsidios de capital
y los pasivos contingentes derivados del sistema de
concesiones.
Gasto tributario
Se recomienda:
• Evaluar los gastos tributarios para determinar si
constituyen en cada caso el mejor instrumento para alcanzar los objetivos que se persiguen;
• Incluir en el IFP un análisis del uso de este instrumento, dándole más relevancia en la discusión
presupuestaria;
• Encuadrar la concesión de estos beneficios en un
marco general en lugar de evaluar caso a caso iniciativas en esta área; y
• Reglamentar la concesión de nuevos gastos tributarios en el marco del presupuesto.
Ecuador
Manejo presupuestario
Para mejorar el manejo presupuestario se recomienda:
• Registrar los flujos presupuestarios en términos brutos eliminando la práctica de inscribir sólo los flujos
netos para los ingresos tributarios y petroleros y no los
gastos asociados a ciertas vinculaciones de ingresos;
• Disminuir la flexibilidad para realizar reasignaciones
de gastos y aumentar el nivel de desagregación de
las apropiaciones presupuestarias; y
• Preparar información sobre las operaciones extrapresupuestarias, cuasifiscales, pasivos contingentes
y gastos tributarios que se aplican a los distintos
impuestos. Una vez obtenida la información, iniciar un proceso para implementar los mecanismos
necesarios para incorporar estas actividades al
presupuesto.
Ley de Responsabilidad Fiscal
Se sugiere buscar:
• Evaluar la consistencia de las varias reglas y normas
(incluyendo las de manejo presupuestario y las de
la LRF) que se aplican en la implementación de la
política fiscal;
• Incorporar una mayor transparencia en las reglas
fiscales (incluyendo en la definición de variables el
gasto de capital y del déficit no petrolero);
• Ampliar la cobertura de la regla sobre el crecimiento
del gasto primario para evitar crear incentivos para
una contabilidad creativa de las operaciones;
• Aplicar las reglas fiscales a los resultados efectivos,
así como a los presupuestos aprobados, para no
crear un espacio para cumplir con la letra de la ley, al
mismo tiempo que se viola su espíritu. A la fecha, la
única regla fiscal que se ha cumplido ex post ha sido
la de la deuda pública; y
• Requerir mayor responsabilidad del MEF en el cumplimiento de las metas fiscales.
Empresas públicas
Se propone:
• Definir un marco para la apropiación por parte del
gobierno de los recursos petroleros, que podría
incluir una política tributaria y de dividendos para
PetroEcuador en línea con las que se aplican al sector privado (sin incluir los beneficios tributarios);
• Compensar a PE por las pérdidas incurridas en las
ventas domésticas de combustibles mediante transferencias directas del presupuesto;
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
186
• No utilizar el precio de referencia del petróleo en
el presupuesto como un mecanismo para extraer
recursos petroleros;
• Permitir que sea el directorio de PE el que defina el
presupuesto de inversiones de la compañía evitando
implementar cortes por consideraciones presupuestarias del gobierno central; y
• En el periodo de transición hacia tarifas realistas, incluir en el presupuesto las transferencias necesarias
para cubrir los subsidios implícitos en los precios
administrados de la energía eléctrica y las telecomunicaciones.
Asociaciones público-privadas
Se sugiere desarrollar un marco legal, institucional y presupuestario para la implementación de proyectos APP
cuyo objetivo sea maximizar las ganancias de eficiencia y
minimizar los riesgos para las finanzas públicas.
Vinculación de ingresos
Se propone reemplazar los ingresos vinculados no
constitucionales con apropiaciones presupuestarias
e implementar, a continuación, mecanismos para asignar estos recursos.
México
Manejo presupuestario
Se recomienda:
• Reglamentar el procedimiento a seguir, si el Congreso no aprueba la LIF y la Camára de Diputados
no aprueba el PEF en los plazos establecidos en la
LFPRH;
• Regular las condiciones bajo las cuales el Congreso puede aumentar las estimaciones de ingresos
del proyecto de la LIF propuesto por el Poder
Ejecutivo;
• Transformar los cinco fondos extrapresupuestarios
(FEIP, FEIEF, FEIIP, FONDEN y FARP) así como los
fideicomisos (con y sin estructura) en fondos virtuales, esto es, consolidarlos con el gobierno central en
la preparación, ejecución y reporte del presupuesto;
• Incorporar información sobre las actividades del
FINFRA en el PEF, incluyendo el origen de los ingresos y el destino de los gastos, así como su patrimonio
y los recursos que tenga reservados para los contratos
de concesión carreteros, transformándolo eventualmente en un fondo virtual;
• Requerir opinión de la camára de diputados respecto del uso de los ingresos excedentes mayores al 3%
de los previstos en la LIF que se destinen a programas y proyectos de inversión en infraestructura y
equipamiento de las entidades federativas, y a los
programas y proyectos de inversión del PEF; e
• Incorporar en las metas fiscales el RFSP, como criterio de desempeño indicativo para transparentar más
estas operaciones, y reducir los incentivos a que se
utilicen para obviar las restricciones presupuestarias
impuestas por la meta del BT.
Empresas públicas
Las recomendaciones son:
• Establecer un tratamiento tributario para las empresas públicas en línea con el aplicado a las empresas
privadas;
• Definir en la ley presupuestaria anual o en la ley orgánica de presupuesto las relaciones financieras del
gobierno central con las empresas públicas, estableciendo una política de dividendos ex ante o tasas
predeterminadas de retorno sobre los activos;
• Evaluar periódicamente la implementación de las
operaciones cuasifiscales para identificar los costos
para las empresas públicas y establecer una adecuada
compensación o modificar las operaciones cuasifiscales encomendadas;
• Incorporar al PEF los subsidios concedidos a través
del precio de los combustibles como transferencias
a PEMEX y la recaudación bruta del IEPS en la LIF,
en lugar de presentar solamente la recaudación
neta del IEPS;
• Establecer en la reforma de gobierno corporativo
para PEMEX un tratamiento tributario en línea con
el aplicado a las empresas privadas y definir una política de dividendos ex ante o tasas predeterminadas
de retorno sobre los activos;
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
187
• Incorporar los subsidios al consumo de energía
eléctrica en el PEF como transferencias a las compañias de electricidad y, al mismo tiempo, incluir el
pago por uso de los activos del gobierno;
• Preparar un informe anual sobre las operaciones de
los bancos de desarrollo y los fondos públicos
buscando identificar y cuantificar las operaciones cuasifiscales que efectúan;
• Transparentar los subsidios implícitos otorgados a
través de los bancos de desarrollo y los fondos
públicos para incorporarlos a la documentación presupuestaria como partida de memoria; y
• Establecer una adecuada compensación mediante
el presupuesto para los subsidios anuales implícitos
otorgados a través de préstamos de los bancos de
desarrollo y fondos públicos.
Gasto tributario
Se sugiere:
• Evaluar los gastos tributarios con el objetivo de reducirlos y sustituirlos por gastos directos;
• Incorporar en la discusión presupuestaria un análisis de estos gastos, incluyendo una comparación
con los gastos directos que se realizan en las áreas
pertinentes; y
• Disminuir los gastos tributarios, lo que constituye
una prioridad urgente para devolverle al presupuesto su rol de principal instrumento de manejo de la
política fiscal.
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Rigidez presupuestaria
en Colombia1
191
Juan Carlos Echeverry*
Introducción
En la actualidad uno de los mayores retos fiscales que enfrentan los gobiernos es el escaso margen de maniobra
para la elaboración del presupuesto. Su grado de discrecionalidad en materia presupuestaria es bajo y es objeto
de constantes iniciativas orientadas a hacerlo cada vez
más rígido. Un numeroso conjunto de leyes y artículos
constitucionales determina la manera en que los gobiernos deben asignar sus ingresos hacia determinados
fines. Como resultado, en el frente político, el gobierno y los representantes elegidos ven comprometida su
capacidad para ejecutar los planes de gobierno, definir
las prioridades y asignar recursos de gasto público de
acuerdo con ellas. En el frente económico, la estabilidad macroeconómica, entre otros aspectos, se puede
ver comprometida; las inflexibilidades presupuestarias
dificultan adecuar las magnitudes fiscales en función
de las diferentes coyunturas y perspectivas macroeconómicas, y generan a su vez compromisos futuros de
gasto, lo que conlleva una presión al aumento de la deuda pública.
De esta manera, el gasto público parece adquirir una
dinámica independiente de la sostenibilidad de la deuda.
No es el ejercicio de sostenibilidad de la deuda pública el
que, con base en proyecciones de ingresos, arroja los
montos de gasto sostenibles para ejecutar. Por el contrario, diversos grupos políticos y sociales son quienes
definen dicho gasto, plasman sus aspiraciones en normas legales o constitucionales, de las cuales se deriva un
ordenamiento presupuestario predefinido. Por esta razón, en muchos países el gasto público es una variable
predeterminada de manera exógena; irónicamente,
el nivel de deuda resulta endógeno al gasto, de forma
contraria a lo que recomendaría un manejo presupuestario racional.
Ahora bien, las inflexibilidades del presupuesto público tienen también razones que pueden ser lógicas y,
hasta cierto punto, deseables. Hay rubros tales como el
pago de salarios y pensiones, el gasto en educación y
salud, entre otros, que no deben estar sujetos a vaivenes de corto plazo. La creación de las leyes que generan
las inflexibilidades puede verse, entonces, como un mecanismo para generar un compromiso sólido del Estado
hacia ciertos sectores, alejando de la discusión anual
del presupuesto ciertas partidas consideradas como
prioritarias.
Esta tensión entre una estructura indeseablemente
rígida del presupuesto público, por un lado, y la necesidad de un ordenamiento racional y priorizado del
presupuesto, que defienda algunos rubros considerados esenciales para diferentes países, por otro, constituye
la esencia del tema discutido en este trabajo.
Evidencia recopilada para Colombia (Echeverry,
Fergusson y Querubín, 2004) revela que un buen número de inflexibilidades presupuestarias se originan
en argumentos distintos a una evaluación racional y
democrática de prioridades. En efecto, se encuentra
que muchos de los rubros inflexibles no están en el
presupuesto público por ser realmente prioritarios, sino que su inclusión es el resultado del “atrapamiento”
de rentas por parte de grupos de interés. Frente a esto,
los autores de este estudio argumentan que dichas inflexibilidades pueden reflejar desconfianza frente a la
acción futura del Estado, ante la cual algunos grupos,
temerosos por no recibir atención, buscan garantizar su
acceso ulterior a determinadas rentas. El resultado es
un estado de cosas con un nivel demasiado elevado
de inflexibilidades, donde los grupos de la sociedad
están intentando atrapar un “pedazo de la torta”, sin
tener en cuenta la acción colectiva y simultánea del
resto de los agentes públicos y privados, que se están
* Consultor internacional.
1. El presente trabajo es el resultado de documentos realizados a lo largo de los últimos cuatro años, con la colaboración de Jorge Alexander Bonilla, Andrés Clavijo,
Leopoldo Fergusson, Andrés Moya, Verónica Navas y Pablo Querubín, sobre un grupo de países latinoamericanos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
192
moviendo en la misma dirección. La consecuencia puede
ser una presión tributaria o un nivel de deuda pública
insostenibles.
Por esta razón, el problema de la rigidez presupuestaria puede verse como un caso particular de lo que en
la literatura se conoce como la “Tragedia de los comunes” (tierras comunales o ejidos). Dicha tragedia hace
referencia a situaciones en las cuales se sobreexplota
un recurso de propiedad común, pues cada individuo percibe los beneficios de explotar ese recurso, pero
no enfrenta directamente los costos asociados con dicha explotación, los cuales sí son evidentes para el
grupo en su conjunto.
Se suma a esto una dificultad práctica derivada de
las inflexibilidades. Una gran cantidad de transferencias
rígidas a determinados grupos, de fondos especiales y
de rentas de destinación específica, genera una considerable complejidad en el presupuesto, da lugar a
la superposición de funciones, dificulta establecer con
claridad las prioridades de las políticas públicas, así
como los recursos destinados cada año a los distintos
sectores de la sociedad, y facilita la corrupción. Por
estas consideraciones, en los últimos años el problema
de las inflexibilidades del presupuesto ha cobrado
importancia en la mente de los formuladores de política, aún cuando su presencia se remonta bien atrás
en el tiempo.
Es importante aclarar que se considerará como
inflexible todo componente cuya inclusión en el presupuesto no esté sujeta a la discreción de las autoridades
de política en el corto plazo —esto es, la vigencia fiscal
anual—. Dentro de esta amplia definición de inflexibilidades, también denominadas “rigideces” o en
algunos casos “gastos ineludibles”, se concentra un
grupo de partidas presupuestarias fijadas por leyes,
decretos o artículos constitucionales que ordenan el
gasto estatal y que no están sujetas a la discreción
del Poder Ejecutivo.
La metodología adoptada sigue la taxonomía de
inflexibilidades sugerida por Echeverry et al. (2004).
De acuerdo con este enfoque, se distinguen tres tipos
de rubros dentro del conjunto de inflexibilidades. El
primero se origina en normas que dictan un gasto de
obligatorio cumplimiento (inflexibilidades en el gasto).
El segundo enlaza alguna fuente de ingreso y la destina
por ley a un uso específico (inflexibilidades del ingreso,
también conocidas como rentas de destinación específica o earmarking en la literatura anglosajona). Y el tercero
agrupa otras inflexibilidades, dentro de las cuales se
contemplan los recursos parafiscales (recursos públicos
cuya recolección y administración se delega a particulares) y las exenciones tributarias. Este tercer componente
tiene una característica especial: los recursos manejados
se encuentran por fuera del presupuesto público, pero
reflejan decisiones presupuestarias implícitas o explícitas. En particular, los recursos parafiscales son aquellos
que perciben algunas entidades privadas o de propiedad
mixta, con un fin específico, y que, al no pasar por el
presupuesto anual, no están sujetos a la discreción del
Poder Ejecutivo.
Metodológicamente, se clasifica a los rubros presupuestarios por su grado de inflexibilidad: alta, media
y baja. Una partida es considerada de inflexibilidad
alta si los poderes Ejecutivo y el Legislativo no tienen
discreción sobre su valor nominal durante una vigencia fiscal. La inflexibilidad es media cuando existe algún
margen de maniobra de la autoridad política sobre
el monto nominal de ese rubro en el corto plazo. Por
último, un componente presenta baja inflexibilidad si
el Poder Ejecutivo tiene amplia discrecionalidad en
los ajustes nominales de las asignaciones o afectaciones presupuestarias, o si la magnitud ineludible de esa
partida es poco significativa. Bajo esta metodología,
si un rubro es clasificado en alguna de las dos primeras
categorías se considera inflexible o rígido. Este análisis
es usado para las asignaciones de gasto y las afectaciones de ingreso.
La definición de inflexibilidad se refiere a una temporalidad de corto plazo (un año), pues es posible que
el margen de maniobra de los poderes Ejecutivo y el
Legislativo aumente en el mediano y largo plazo. Si bien
existen algunos rubros de naturaleza inflexible, o con
alto grado de inflexibilidad, bajo ciertas circunstancias,
por ejemplo durante recesiones económicas, el gobierno puede tener discrecionalidad sobre algunos rubros
del presupuesto.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
193
Las inflexibilidades en el gasto y el ingreso se muestran como participación en el gasto e ingreso total,
respectivamente, y como porcentaje del producto interno bruto (PIB) para 2006. Las exenciones tributarias
se indican como porción del ingreso total o recaudación
tributaria y como participación del PIB. En cuanto a los
recursos parafiscales, en ellos se presenta el origen por
fuente, sus ingresos corrientes y de capital, y su monto como fracción del PIB y los ingresos totales. Luego,
se presentan algunas medidas implementadas para
superar el problema de las inflexibilidades y algunas
conclusiones.
El proceso presupuestas de Colombia:
historia y rigideces
Recuento histórico
Los problemas relacionados con la asignación del
presupuesto y las inflexibilidades generadas por las
transferencias y rentas de destinación específica no son
nuevos y han sido discutidos desde comienzos del
siglo XX por los diferentes ministros de Hacienda. En
su libro Aspectos de la Política Presupuestal en Colombia:
1886-1987, Juan Guillermo Serna recopila apartados de
los informes de los ministros de Hacienda relacionados con el tema. La larga historia de este debate sobre
el atrapamiento de rentas es esencial para entender el
proceso presupuestario y el funcionamiento del Estado
colombiano.
de 1981-1982 cuando señala que:
aunque muchos de tales intereses son perfectamente legítimos en su contexto, su satisfacción no siempre es
compatible con el equilibrio fiscal, por lo cual resulta indispensable asegurar que la política se diseñe en un contexto
más amplio, con permanente atención a sus consecuencias de largo plazo.
Luego añade Wiesner en el mismo informe que:
de lo anterior se deriva que el problema fiscal es, esencialmente, un problema político, en el sentido de que su
solución exige un cierto acuerdo en la comunidad sobre
la estrategia de desarrollo, que sirve de marco a la política fiscal, así como un mínimo de apoyo político para las
disposiciones mediante las cuales un gobierno garantiza
la disciplina fiscal. Este punto es fundamental, y como
tal fue señalado por el Gobierno Nacional ante el Congreso, el resto de la administración pública y la opinión en
general en las múltiples ocasiones en que fue necesario recabar el apoyo político y la solidaridad ciudadana para su
política económica, primero al nivel de definición general
de la estrategia y luego, en el transcurso de la administración, para medidas concretas de disciplina fiscal (Serna,
1988: 350).
Ahora bien, los rubros inflexibles atrapados por
algunos grupos entran en contradicción con gastos o
inversiones considerados prioritarios por cada gobierno y que no pueden efectuarse. Con respecto a este
tema Wiesner agrega:
Origen político de las inflexibilidades
Como se enfatizó en el apartado anterior, el origen de
las inflexibilidades del presupuesto se encuentra ligado
al debate político sobre la asignación del gasto público.
Gran parte de los gastos decretados por ley o relativos
a las Rentas de Destinación Específica son el resultado
del “atrapamiento” del Estado por parte de diversos
grupos de interés que quieren asegurar su participación
en los recursos de la Nación. Esto es reconocido por el
ministro de Hacienda Eduardo Wiesner en su informe
En cierta forma existe un divorcio entre la responsabilidad política por el total del bienestar de la Nación y la
responsabilidad política por las soluciones parciales e individuales que no van en la misma dirección de ese bienestar
general. Ese divorcio entre las responsabilidades políticas
puede derivarse de una falta de entendimiento de la forma
como funciona el organismo económico y, en particular, su
dimensión fiscal. Pero más frecuentemente se deriva de la
pretensión de desconocer que estamos muy cerca —si es
que no hemos llegado ya— de agotar el margen en que se
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
194
pueden lograr beneficios parciales, locales o individuales
sin que haya una gran pérdida para el bienestar general
(ibidem: 351).
Como se ha mencionado ya, el problema es en esencia una “tragedia de los comunes” pues, como señala
Wiesner,
la esencia del origen político del desequilibrio fiscal
radica […] en el nivel de percepción que en un momento
dado tenga una comunidad sobre el riesgo que corre su
patrimonio colectivo. En la medida en que se perciba el
desequilibrio fiscal como un peligro remoto, que no amenaza hoy la seguridad de nadie, será muy difícil obtener
apoyo político para tesis que, frente a intereses inmediatos y tangibles, promulgan la disciplina, la consistencia,
la eficacia en la asignación de recursos y la calidad de las
políticas económicas (ibidem: 352).
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto versus
dictadura fiscal
adicional respectivo, rompiéndose de ese modo la ficticia
nivelación verificada al comenzar la vigencia (ibidem: 23).
Un año después, el ministro del Tesoro Carlos Rosales
añadía que si bien
todos nuestros congresos han mostrado un noble
empeño en balancear el presupuesto de rentas con el de
gastos, haciendo todas las operaciones aritméticas para
obtener ese equilibrio, […] hecho el trabajo aritmético, es el
mismo Congreso quien expide leyes que implican gastos y
erogaciones que van a modificar el presupuesto que se creyó equilibrado; y como el gobierno, al liquidar este, tiene
que determinar cuáles gastos deben hacerse con preferencia a otros, es claro que sin solicitarlo, y aun repugnándole,
ejerce él una verdadera dictadura fiscal (ibidem: 26).
El problema de la “dictadura” fiscal del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria, según comentaba
Esteban Jaramillo en su Tratado de Hacienda Pública de
1930:
El origen político de muchas inflexibilidades lleva a
analizar la iniciativa que han tenido los congresistas,
quienes representan a diferentes grupos de la sociedad,
en la asignación de los recursos de la Nación. De hecho,
parte de los gastos que debe realizar el gobierno y de las
rentas de destinación específica son el resultado de la
iniciativa parlamentaria, pues mediante la emisión de
leyes se incluyen rentas a favor de ciertos grupos.
Este punto fue especialmente abordado por los
ministros de Hacienda en el siglo pasado. En 1911,
el ministro del Tesoro, Celso Rodríguez, hacía referencia al incremento en el nivel de endeudamiento del
gobierno y las implicaciones que esto tenía sobre el
equilibrio presupuestario. Sin embargo, en palabras
del ministro:
toma un carácter más serio, porque aquí aparecen a
primera vista en pugna las atribuciones esenciales del Congreso y su soberanía en materia de presupuestos, con la
necesidad de limitar y poner freno a la prodigalidad parlamentaria, que, como ya hemos visto, es una de las causas
principales del enorme aumento de las cargas públicas”
(Serna, 1988: 101).
esto no debemos atribuirlo exclusivamente al gobierno, pues es lo ordinario que el legislador decrete auxilios,
gracias o nuevos servicios y se abstenga de incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto de Gastos, vacío
que por fuerza ha de llenarse con la apertura del crédito
La ordenación de gastos por parte del Poder Legislativo genera el inconveniente de interferir y dificultar el
equilibrio presupuestario que recae sobre el Ejecutivo.
Esto lo advertía en 1914 el ministro del Tesoro, Carlos
Rosales:
En la práctica, decía Lleras Restrepo en su informe
como ministro en 1939:
lo que debería ocurrir es que el ejecutivo cumpliera a
cabalidad con el presupuesto votado y aprobado por el
Congreso pero para esto hay que acabar con la iniciativa
parlamentaria en materia de gastos” (Serna, op.cit.: 170).
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
195
La gran mayoría de leyes que decretan gastos suelen
ser leyes decretadas por el Legislativo que no están en la
Ley del Presupuesto. El equilibrio presupuestario debe entonces, extenderse a todo el Legislativo no sólo en cuanto a
las leyes del presupuesto sino a todas las leyes que generan
gastos. No se puede esperar una orientación fiscal adecuada cuando el ministro debe ejecutar gastos que él no ha
decretado y cuando la orientación fiscal depende de intereses encontrados y voluntades antagónicas (ibidem: 26).
Un comentario similar hacía en 1929 el ministro
Francisco de Paula Pérez:
En cada legislatura se dictan leyes que implican gastos, se crean puestos nuevos, se votan partidas de auxilios
para obras de interés departamental o municipal. Ordinariamente en ese primer año quedan fuera del presupuesto,
no se liquidan, pero siguen como una obligación del Fisco,
y mañana u otro día deben ser incluidas entre sus egresos.
Muchas de las leyes que gravan hoy el presupuesto llevan años de expedidas, y sólo ahora nos damos cuenta de
que representan una carga superior a los recursos. Los mismos que hicieron aprobar las disposiciones y decretaron
el gasto se admiran después de las cargas excesivas que
aquellas entrañan.
El público que mira todos estos asuntos con criterio
simplista, localiza en la rama del gobierno que lleva el peso
de las funciones ejecutivas la mayor parte, si no toda, la
responsabilidad. Vienen, como es obvio, las quejas y las
comparaciones injustas. Es el fruto de una orientación desordenada en el programa de las inversiones (ibidem: 82,
destacado añadido).
Es claro el cuestionamiento de los ministros de Hacienda sobre el rol del Poder Ejecutivo en el proceso
presupuestario, pues lleva la responsabilidad del equilibrio fiscal, pero posee poca discreción sobre los gastos
a ejecutar. Estos son decretados por el Legislativo,
creando inflexibilidad en el presupuesto, insuficiencia
de rentas y aumento de la deuda pública.
Violación de la unidad de caja: transferencias y rentas
de destinación específica
Uno de los principios presupuestarios consagrado
actualmente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
contra el cual atentan las inflexibilidades generadas en
el ingreso es el de unidad de caja. En la exposición de
motivos a la Ley 110 de 1912, el ministro del Tesoro,
Carlos Rosales, enfatizaba en dicho principio como elemento fundamental de un presupuesto sano. Rosales
defiende enfáticamente el principio, señalando que facilita la contabilidad al hacer de los ingresos un solo acervo,
permite priorizar la importancia de cada gasto basándose en su costo y beneficio y, finalmente, facilita el pago de
las obligaciones en las situaciones deficitarias:
No acepta tampoco el proyecto [de presupuesto] el
sistema de afectar determinados impuestos o productos de bienes nacionales a ciertos gastos, ni de subordinar
algunas erogaciones a la cuantía de determinado ingreso,
sistema que no hace otra cosa que complicar la contabilidad y que es propio de países de finanzas averiadas. La
totalidad de los ingresos del Tesoro debe considerarse como
un solo acervo destinado a la totalidad de las erogaciones
del mismo.
Con gran propiedad se expresa a este respecto el
tratadista francés Colson:
Los financistas reconocen unánimemente la inmensa
superioridad del principio de la unidad del presupuesto,
que permita arreglar la importancia de cada crédito, de
un lado, y del otro, la cuantía de cada contribución, basándose únicamente en la utilidad respectiva de los diversos
gastos y en los inconvenientes comparados de los diversos
impuestos, sin tratar de establecer una concordia artificial
entre el producto de una contribución dada y el gasto de
un servicio con el cual no tiene nada en común.
Apenas ha logrado obtenerse la unidad del presupuesto en los Estados modernos. Bajo el antiguo régimen y en
nuestros días en los países orientales que no tienen sino
una administración rudimentaria, se ve constantemente
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
196
asignar tal gasto sobre tal fuente de renta, afectar como
garantía de tal empréstito el producto de las aduanas, los
diezmos de una provincia, de un monopolio, etcétera. Es
que, en efecto, cuando a un Estado le faltan los recursos
no puede garantizar la marcha de un servicio esencial o el
pago de una deuda, sino autorizando, ante todo, la percepción de los recursos necesarios sobre el dinero que entre
en tal o cual caja. Un gobierno cuya situación es mala,
no puede conseguir dinero sino entregando a sus acreedores sus rentas más seguras, de la misma manera como un
acreedor poco solvente tiene que hipotecar sus inmuebles o
empeñar su reloj en el Monte de la Piedad. (ibidem: 32).
Igualmente, en su Tratado de Hacienda Pública Esteban Jaramillo hace referencia a la importancia del
principio de unidad de caja apelando a la experiencia
internacional. Señala Jaramillo que la unidad de caja es
una “regla invariable de toda correcta organización fiscal [la cual] concentra en un fondo común todos los
ingresos al Erario y se opone a la destinación de determinadas rentas para ciertos servicios” (Serna, op.cit.:
111). De acuerdo con el autor, “esta regla, seguida en
todos los países de sanas finanzas, ha sido adoptada
entre nosotros por la reforma de 1923” (ibidem: 111).
En defensa de dicho principio, Jaramillo concluye afirmando que
fuera del desorden que introducen en el manejo de la
Hacienda, estas destinaciones especiales, presentan, como
ya se dijo, el grave inconveniente de que quedan servicios
insuficientemente dotados, al tiempo que otros dejan un
superávit que no se sabe a qué aplicar (ibidem: 111).
Unos años más tarde, en su informe como ministro
de Hacienda, Jaramillo vuelve a referirse a este principio y
se lamenta por su violación:
El artículo 16 de la Ley 64 estableció el Principio de
Unidad de Caja. Todos los ingresos del Presupuesto Nacional, dice, constituirán un fondo común del cual se pagarán
los gastos generales, y en el presupuesto no se apropiará
ningún ingreso específico de los incluidos en él para el
pago de determinado renglón de gastos. El principio,
indudablemente, es el más técnico. Pero sucede que,
antes y después de su aprobación, la expedición de leyes
sustantivas que dan total o parcialmente una destinación
específica a ciertas rentas, ha venido a crear situaciones
que la Ley Orgánica no previó. Es así como, en presencia
de una deficiencia de la apropiación con respecto al producto efectivo de una renta de destinación específica, o
tiene que acudirse al sistema de constituir reservas sobre
el exceso de producto, lo cual no se compagina evidentemente con el principio de unidad de caja, o se produce una
deuda a cargo de la Nación, que no se contabiliza para
afectar los resultados fiscales de la vigencia, lo cual perturba la apreciación clara del desarrollo del presupuesto y
de la situación del Tesoro. Como no parece fácil eliminar
todas las destinaciones específicas, resulta conveniente
prever la existencia de presupuestos extraordinarios, no sólo para el producto de empréstitos y las rentas destinadas a
ciertos servicios de deuda pública, sino también para todas
las otras destinaciones específicas. En esta forma, el curso
del presupuesto ordinario podrá apreciarse con mayor claridad y la liquidación de la situación fiscal será más precisa
(ibidem: 165).
Las rentas de destinación específica y los fondos
especiales han sido criticados por atentar contra el principio de Unidad de Caja y por los incentivos que generan
en términos del incremento del gasto. Con respecto a
los efectos nocivos de algunas rentas de destinación
especial se pronunciaba en 1935-1936 el Ministro de
Hacienda, Gonzalo Restrepo:
La actual administración ha afirmado en nuestra
vida administrativa tres principios básicos: a) Unidad
Presupuestaria, b) Aumento de los Impuestos Directos
y c) Adecuada Distribución de Impuestos. Han coexistido
en nuestro régimen fiscal, con los presupuestos ordinarios,
los llamados presupuestos extraordinarios, financiados
con recursos especiales, que se contabilizan separadamente, por tratarse de fondos de destinación especial.
[…] Además, otras razones de gran contenido militan en
contra de los llamados presupuestos extraordinarios. Tienden ellos a disimular la verdadera cuantía de los gastos
públicos y establecen preferencias a veces arbitrarias, entre
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
197
los distintos servicios, ya que en la práctica resulta muy sutil establecer la separación entre erogaciones ordinarias y
extraordinarias. Por último, estimulan la prodigalidad porque existe la general creencia de que los fondos arbitrados
con determinado objeto, deben gastarse en su totalidad,
muchas veces sin tasas ni medida (ibidem: 152).
En la exposición de motivos al proyecto de Ley
Orgánica del Presupuesto, presentado en 1948 por el
ministro de Hacienda José María Bernal, se hace un listado de las inconveniencias de las rentas de destinación
específica, recogiendo varios de los argumentos arriba
señalados:
El artículo 2do del proyecto confirma la unidad presupuestaria establecida por el artículo 5 de la Ley 35 de 1944,
y dispone que no habrá destinaciones especiales de rentas.
Un precepto similar se encuentra consignado en el artículo
16 de la Ley 64 de 1931. No obstante, en los últimos años,
muchas son las leyes dictadas que dan destinación especial
al producto de ciertas rentas, para aplicarlo íntegramente a determinados gastos. El procedimiento de asignar en
el presupuesto el monto de ciertas rentas a determinados
gastos es perjudicial para el buen manejo del presupuesto; establece prelaciones injustas en favor de erogaciones
que no son precisamente las más esenciales; incita al despilfarro en las dependencias dotadas de disponibilidades
superiores a sus necesidades; falsea la exactitud de los Balances del Tesoro, por cuanto obliga al Contralor General
a presentar como pasivos exigibles las reservas especiales
correspondientes al mayor producto de las rentas sobre los
respectivos gastos, y priva a la Tesorería de disponibilidades
cuantiosas que deberían concurrir libremente a confundirse con los demás fondos del Estado para hacer frente a la
totalidad de las erogaciones de la Nación.
El vicio de las destinaciones especiales tiene repercusiones más profundas que las que a primera vista pueden
apreciarse. Su acción segrega cualquier programa presupuestario completo, para dar preferencia y dotar de recursos
con largueza a determinados servicios, con olvido de las
necesidades esenciales de la administración y de gobierno
en perjuicio del equilibrio del presupuesto y de la solvencia de la Tesorería para atender las demás erogaciones
previstas para el año. En nuestro concepto, no pueden
coexistir las destinaciones especiales de rentas, y un buen
manejo presupuestario, que asegure el equilibrio en todos
los momentos. Todos los países del mundo, cual más, cual
menos han pasado por esa etapa de error y de inexperiencia y todos a la postre han llegado a la proscripción de
tales destinaciones, convencidos de que el procedimiento
más certero es considerar el presupuesto como un todo indivisible en que el producto entero de las rentas concurre a
satisfacer las erogaciones completas del presupuesto (ibidem: 203-204).
De manera similar, en 1949 el ministro de Hacienda,
Hernán Jaramillo Ocampo, exponía la inconveniencia de
establecer destinaciones especiales en el presupuesto.
Adicionalmente, explicaba su existencia como resultado
del temor de que ciertos gastos se dejen de satisfacer.
A este respecto añadía que las rentas de destinación
específica dificultaban recortar las apropiaciones en
aquellos casos en los cuales la situación financiera del
estado así lo requiriera:
A este principio [el de unidad de caja] se opone el
sistema de las destinaciones especiales, propio de una organización financiera en retroceso, porque cada renta o
ingreso destinado a fines especiales, al dejar de concurrir
a la financiación de la masa global de los gastos públicos
que se suponen votados con criterio racional de prelación
cualitativa y cuantitativa no solamente estrecha el campo
de la acción gubernativa, sino que además de que se presta
a establecer prelaciones injustificadas, concurre a mostrar
situaciones irreales de las finanzas nacionales.
Las destinaciones especiales no tienen otra explicación
que el temor de que en determinado ejercicio financiero las
rentas e ingresos públicos no produzcan las sumas en que
han sido calculadas, y se dejen de satisfacer ciertos gastos,
pero es obvio que este temor no tiene por qué presentarse
si el sistema del cálculo de los ingresos públicos garantiza
un estimativo razonable y sincero. Por lo demás, si a pesar de previsiones cuerdas y debido a causas incontrolables
los ingresos no corresponden al estimativo fijado en el presupuesto, lo aconsejable sería proceder a la reducción de
apropiaciones en la cantidad necesaria para mantener el
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
198
equilibrio presupuestario. En otros términos, puede decirse
con verdad que la posibilidad de establecer destinaciones
especiales de rentas e ingresos para determinados gastos,
es un incentivo para inflar las rentas y votar con cargo a
ellas gastos que no se decretarían si no fuera porque se ha
asegurado la financiación de aquellos para los cuales se
han destinado rentas especiales (ibidem: 224).
En 1959, el ministro de Hacienda Hernando Agudelo
Villa hablaba de la importancia del principio de universalidad del presupuesto:
tendiente a eliminar una vieja corruptela establecida
y aceptada hasta entonces, y consistente en la creación
de pequeños fondos rotatorios con el producto de rentas,
denominados fondos reservados, que no pasaban por el
presupuesto, sin que se tratara de entidades o empresas
legalmente descentralizadas, alegando para ello que en la
Ley de Apropiaciones se dotaban deficientemente los servicios que tales fondos iban a servir”, y añadía el ministro
que “además de que este procedimiento era inconstitucional, entorpecía la contabilidad y la fiscalización por parte
de la Contraloría (ibidem: 238).
Dos años más tarde, en su informe de 1961, Agudelo
Villa se lamenta por la violación de este principio que
conduce a un entorpecimiento de la contabilidad y la
fiscalización presupuestaria, genera una rigidez que dificulta la distribución racional de los recursos y lleva a
una situación de entidades superavitarias con un Tesoro
deficitario:
El proyecto de presupuesto que se somete a la consideración del Congreso ha sido preparado en estricta armonía
con las disposiciones legales vigentes al respecto, aunque
tal acatamiento haya limitado la posibilidad de aplicar
más estrictamente la técnica, como en el caso de la aplicación del producto de las rentas que tienen una destinación
especial. El Artículo 2 del Decreto Legislativo número
00164 de 1950 estableció con muy buen criterio, el principio de unidad del presupuesto, aboliendo las rentas de
destinación especial. Sin embargo, con posterioridad a su
vigencia, una serie de normas legales las han consagrado
nuevamente. La rigidez que crean las destinaciones especiales de fondos dificulta la distribución racional de gasto
público y su planeación integral. En no pocos casos, los ingresos fiscales se asignan a entidades que carecen inclusive
de planes concretos que les permitan invertir con efectividad los recursos percibidos con detrimento del desarrollo
que sería posible impulsar en otros sectores de actividad
oficial, provistos de proyectos y desprovistos de fondos.
También ocurre el caso de que, al mismo tiempo que se
afrontan dificultades generales de Tesorería, aparezcan en
los bancos saldos a favor de entidades que perciben fondos
en exceso de su capacidad de inversión (ibidem: 261).
Finalmente, en términos similares el ministro de
Hacienda Jorge Mejía Palacio, en su informe de 1962,
afirma que:
Durante los últimos años ha sido implantada la costumbre de crear recursos con destinación especial. Es cierto
que ello contribuye a asegurar que la inestabilidad fiscal no
obligue a retirar el aporte que en cierto momento se considera indispensable para una obra o entidad determinadas,
pero crea al mismo tiempo una rigidez completamente
inconveniente, que limita la posibilidad de racionalizar el
proceso de planeación (ibidem: 267).
En síntesis, son múltiples los inconvenientes que surgen por las rentas de destinación específica y han sido
reconocidos por aquellos que han manejado las finanzas públicas en el país. Estos testimonios muestran
que estos rubros son el resultado del temor de que ciertos gastos no sean incluidos en el presupuesto, en
situaciones de dificultad fiscal. No obstante, esta práctica
conduce a una rigidez nociva, que impide la distribución
racional del gasto entre aquellos destinos que son prioritarios. Asimismo, establece erogaciones en sectores
no esenciales, fuerza que el ajuste fiscal afecte partidas
prioritarias de inversión en otros sectores, entorpece la
fiscalización y el control presupuestario al aumentar
la complejidad del proceso, genera un incentivo a no
racionalizar el gasto y promueve el desbalance fiscal.
Por todo esto, los ministros no dudan en afirmar
que este problema constituye una “etapa de error”, que
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
199
todos los países con principios sanos en sus finanzas
públicas han logrado superar.
La evidencia histórica sugiere entonces que desde
comienzos de siglo, los distintos ministros de Hacienda
se han pronunciado con respecto a las rentas de destinación específica y a la prodigalidad de los parlamentarios
para ordenar gastos sin establecer previamente los recursos con que han de financiarse. Estos mismos problemas,
a los cuales hacían referencia los ministros de Hacienda
desde hace casi 100 años, son los que afectan hoy al
presupuesto, generando inflexibilidad e imponiendo
obstáculos para el logro de una asignación eficiente de
los recursos y el equilibrio presupuestario. Lo que resulta
paradójico es que en distintos momentos, y tal y como
establece en la actualidad el Artículo 359 de la Constitución, las rentas de destinación específica han existido a
pesar de estar “prohibidas” y de que el principio de unidad de caja se encuentre explícitamente consagrado en
la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111, 1996,
artículo 12).
Recursos parafiscales
Los antecedentes de la parafiscalidad en Colombia fueron discutidos de manera detallada por Ferrer (1996)
en su artículo “Uso y abuso de la parafiscalidad en Colombia”. Uno de los primeros casos de parafiscalidad se
remonta a la ley 76 de 1927 que establecía gravámenes
a los cafeteros para su propio beneficio. Sin embargo, la
retención cafetera establecida mediante el decreto 281
de 1957 al igual que el impuesto ad valorem establecido
sobre las exportaciones de café mediante el decreto 444
de 1967 se reconocen tradicionalmente como los primeros casos de parafiscalidad en el país.
A su vez, las contribuciones parafiscales al Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF), Instituto de Seguro Social
ISS y las Cajas de Compensación, que son quizás los
casos de parafiscalidad más significativos (cuantitativamente) en la actualidad, se remontan a mediados del
siglo pasado. En efecto, la Ley 90 de 1946 estableció que
los patrones y trabajadores debían cotizar a favor del
ISS para la atención médico-odontológica y las pensiones
de los trabajadores. Posteriormente, el decreto 118 de
1957 ordenó a los patronos a cotizar un porcentaje de su
nómina al SENA para contribuir con la formación de
mano de obra calificada. Este mismo decreto ordenó a
algunos empresarios otorgar un subsidio familiar a sus
trabajadores a través de las Cajas de Compensación
Familiar. Finalmente, la Ley 75 de 1968 estableció la
contribución obligatoria de los empleadores al ICBF
para proteger al menor de edad y la familia.
Adicionalmente, de manera similar a las contribuciones de los cafeteros, han existido cuotas de fomento
para los cereales, el arroz y el cacao (leyes 101 de 1963,
31 de 1965 y 51 de 1966) y para la panela, la carne y la
leche (ley 40 de 1990 y ley 89 de 1993), entre otras. De
hecho, la ley 101 de 1993 sobre desarrollo agropecuario
y pesquero expresa en su Capítulo V, artículo 29 que
Para efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones
especiales, por razones de interés general, impone la ley a
un subsector agropecuario o pesquero determinado, para
beneficio del mismo. Los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del presupuesto general de
la Nación (Ferrer, 1996: 61).
El concepto de parafiscalidad fue consagrado explícitamente en la Constitución Política de 1991, si bien
este ya había sido utilizado anteriormente. La necesidad
de consagrar explícitamente el concepto de parafiscalidad en la Constitución obedeció al hecho de que en
ocasiones anteriores la Corte Suprema de Justicia había
declarado la falta de fundamentos legales de este tipo
de contribuciones.
De hecho, el constituyente Alfonso Palacio Rudas,
citado por Ferrer (1996), manifestaba lo siguiente:
En un litigio relacionado con la retención cafetera, en
el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y
Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del
10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente: “Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos
parafiscales, que según la doctrina fiscal pueden existir y
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
200
subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional.
Ello sin embargo, no es posible legalmente en Colombia,
porque cualquiera que sea la contribución de que se trate,
o como sea su naturaleza o se la llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto
no lo permiten”. Ese fallo fundamenta, en nuestra opinión,
la necesidad de introducir el concepto de parafiscalidad en
nuestra Carta Política (ibidem: 62).
Finalmente, la comisión económica de la Asamblea
Nacional Constituyente aprobó la ponencia presentada
por Hernando Yepes Arcila, en compañía de Alfonso
Palacio Rudas y se consagró la parafiscalidad explícitamente en la Constitución.
Es curioso que la solución opuesta, a saber, incluir
en el presupuesto todas las rentas asimilables a impuestos, hubiese sido desechada por otra más exótica,
de dar rango constitucional a las rentas parafiscales. Con
esto se estableció como una norma profunda un curioso
sistema dual de asignar el dinero de los contribuyentes.
Se alejó del proceso presupuestario y del escrutinio democrático anual a montos muy considerables de recursos.
Si bien los fondos destinados al SENA, el ICBF o a las
Cajas de Compensación pueden ser considerados prioritarios año tras año, deben estar sujetos, tal como el resto
de impuestos de los colombianos, a un examen crítico y
a una asignación sobre la base de las prioridades de mandatarios elegidos democráticamente.
Relaciones con el Congreso
Un aspecto determinante para la elaboración del presupuesto y para los resultados fiscales en general, es
la relación que el gobierno establece con el Congreso.
Aunque son muchas las dimensiones de esta vinculación, una que ha recibido poca atención por parte de
la academia (especialmente si se le compara con la
importancia que se le da en la opinión pública) es el problema de los denominados “auxilios parlamentarios”,
nombre asignado a la discrecionalidad de los congresistas sobre asignación de partidas presupuestarias.
Una excepción es el trabajo de Vargas (1998), en el cual
se plantea que los auxilios parlamentarios son parte
de los “costos de transacción” de la relación entre
los poderes Legislativo y el Ejecutivo. Vargas clasifica los
auxilios parlamentarios en dos categorías:
i) Los generales o predefinidos, asignados a todos los
miembros del Congreso por igual; y
ii) Los personalizados o negociados, asignados a
miembros particulares del Congreso como contraprestación por su apoyo o por motivos de afinidad.
Estos últimos pueden ser negociados durante la
aprobación del presupuesto o durante su ejecución,
pero de cualquier manera son menos transparentes
que los primeros, pues ni siquiera son identificados como auxilios.
Según los cálculos de Vargas,
los auxilios parlamentarios tuvieron bastante estabilidad entre 1968 y 1991 y se incrementaron sustancialmente
con posterioridad a la Constitución de 1991, a tal punto
que los aportes para el desarrollo regional en 1997 tienen
un monto total ocho veces mayor que los de 1990 (Vargas,
op. cit.: 25).
Este trabajo concluye que
el intento constitucional de suprimir los auxilios parlamentarios fue un error, porque desconoció la existencia de
los costos de transacción en las relaciones ejecutivo-legislativo y la naturaleza misma de los auxilios (ibidem: 29).
Al abolir los auxilios generales (y visibles) se dio
paso al incremento de los auxilios personalizados difíciles de controlar, desconociendo que el problema de los
auxilios no radica en su existencia, sino en su falta de
transparencia. Por este motivo, se propugna por el establecimiento de auxilios parlamentarios de un monto
predefinido y universal para todos los parlamentarios.
Hommes (1996, 1998) coincide en líneas generales con
este diagnóstico cuando afirma que
al proscribir los auxilios parlamentarios no se calmó
el apetito de los políticos por las partidas de libre asignación por parte de los congresistas, ni el ejecutivo ha
logrado suprimir esas partidas. De esta forma, el proceso
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
201
de aprobación presupuestaria es temporada abierta para
hacer clientelismo presupuestario (104).
Este episodio de la historia presupuestaria colombiana es ilustrativo, pues la abolición de una institución
presupuestaria multiplicó por ocho su valor, la convirtió
en ilegal y la forzó a ser realizada por debajo de la mesa,
sin rendición de cuentas, ni asignación de responsabilidades. En lugar de adoptar una modificación a esa
institución, que mejorara la transparencia (por encima de
la mesa) y la hiciera evaluable, se adoptó una actitud
moralista y miope, que se derrotó a sí misma. Además,
en buena medida el surgimiento de leyes que asignan
gasto en múltiples direcciones, evitando de nuevo la
transparencia y la rendición de cuentas se puede atribuir a una reacción del Congreso para retomar control
sobre una parte del presupuesto. En palabras de Miguel
Gandour, analista de temas presupuestarios, “[la abolición de los auxilios parlamentarios] es una de las ideas
que suenan bien en la Universidad de los Andes y funcionan mal en la realidad”.
Trabajos empíricos anteriores
Como en el caso de la literatura internacional, los trabajos que se han ocupado del caso colombiano han hecho
poco énfasis en el problema de las inflexibilidades del
gasto público. No obstante, algunos han examinado el
efecto que tienen sobre el desempeño fiscal las características del proceso presupuestario colombiano.
En esta sección se reseñan algunos de estos trabajos.
En un trabajo empírico para América Latina, Alesina
y Perotti (1996) discuten el papel de las instituciones
presupuestarias sobre el desempeño fiscal. La atención
se concentra en las reglas y procedimientos que conducen a la formulación, aprobación e implementación
del presupuesto. El trabajo investiga si los procedimientos que incluyen restricciones legislativas y que son más
“jerárquicos” y “transparentes” conducen a un menor
déficit. De manera consistente con la evidencia encontrada en países desarrollados, los resultados indican que,
en efecto, los procedimientos jerárquicos generan un déficit menor. Entre dichos procedimientos los autores
contemplan, por ejemplo, aquellos que limitan la capacidad del Poder Legislativo para expandir el tamaño del
presupuesto y que atribuyen a un solo individuo (por
lo general, el ministro de Hacienda) un protagonismo
fuerte en las negociaciones presupuestarias hacia el interior del gobierno, limitando las demandas por gasto
público de otros ministros. Los procedimientos colegiados, mediante los cuales se concede un mayor poder a
un amplio número de agentes involucrados en el proceso presupuestario, conducen a niveles más elevados de
déficit fiscales.
Aunque este trabajo es fundamental por cuanto subraya la importancia de los procedimientos y reglas
presupuestarias en el desempeño fiscal, su enfoque
es demasiado “agregado” para nuestros propósitos.
De hecho, el análisis empírico se lleva a cabo a partir
de la construcción de un índice que pretende resumir las
características generales del proceso presupuestario en
los países latinoamericanos. Este índice es construido
por los autores a partir de las respuestas de los directores de presupuesto de los distintos países a una serie de
preguntas relacionadas con el proceso presupuestario.
No obstante, ninguno de los componentes del índice,
ni siquiera uno llamado “flexibilidad y ejecución”, trata
propiamente con los temas aquí discutidos.
Adicionalmente, la definición de desempeño fiscal
empleada en este estudio es también una medida agregada: el déficit. En un trabajo posterior, Stein et al. (1999)
se apoyan en la misma metodología para examinar el
efecto de las instituciones presupuestarias y electorales
sobre el desempeño fiscal. Estos autores hacen un ajuste al índice presentado por Alesina y Perotti y encuentran
los mismos resultados de los efectos positivos de los
procedimientos jerárquicos y transparentes sobre el
superávit fiscal. Un aspecto interesante es que, bajo
este índice, Colombia resulta ser el país con el procedimiento presupuestario más jerárquico y transparente
para el periodo 1990-1995.
Hommes (1996, 1998), en un trabajo que sirvió de
insumo a la investigación sobre las reglas presupuestarias en América Latina de Alesina y Perotti, se ocupa
exclusivamente del caso de Colombia y trata algunos
aspectos del proceso presupuestario en mayor detalle.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
202
En general, su balance con respecto a las características
del proceso presupuestario es positivo y se destacan
los cambios introducidos a inicios de la década de 1990
que dieron mayor jerarquía y transparencia al proceso.
El tema de las inflexibilidades del presupuesto es apenas citado, y se descarta su importancia dado que:
No hay mucha flexibilidad para cambiar los ítems del
gasto, pero el gobierno puede reducir su gasto efectivo porque tiene un control estricto del flujo de caja a través del
plan financiero […] El gobierno también fue autorizado para reducir sus gastos cuando se espera que los ingresos van
a caer por debajo del monto aprobado en el presupuesto
[lo cual constituye] una herramienta útil para el ejecutivo
que le otorga flexibilidad en caso de choques negativos sobre los ingresos (Op.cit.: 95-103).
No obstante, más adelante Hommes advierte, al
hablar de las contribuciones de la Constitución de 1991
al proceso presupuestario:
Además, se eliminaron todos los gastos de destinación específica, excepto los designados para gastos de tipo
social, pero se le otorgó prioridad al gasto social sobre
cualquier otro tipo de gasto (anteriormente, el servicio
de la deuda detentaba prioridad), y se estableció que el
presupuesto de inversión social sería siempre una proporción no decreciente del presupuesto total. Estas dos
normas van a contribuir a incrementar el tamaño del
presupuesto a través del tiempo (Ibidem: 105, destacado añadido).
Ayala y Perotti (2000) hacen un análisis del proceso presupuestario colombiano presentando especial
atención al grado de centralización, su transparencia,
sus reglas y sus vínculos intertemporales. Algunas
conclusiones de este estudio resultan pertinentes para
nuestros propósitos. En particular, se habla de la escasa transparencia que tiene el proceso presupuestario
colombiano como consecuencia de la abundancia de
documentos y reglas que forman parte de dicho proceso. Sin duda, el numeroso conjunto de normas que
dan sustento a las inflexibilidades del presupuesto
analizadas en este documento acentúan dicha falta de
transparencia.
Por otra parte, los autores señalan que, si bien
durante las fases de discusión e implementación el presupuesto en Colombia tiene un alto (y deseable) grado
de centralización, al entregar un gran poder al ministro de Hacienda, durante la fase previa de preparación
el proceso es demasiado descentralizado. Para estos
autores, esto incrementa las demandas de los grupos de
presión sobre el presupuesto. Por ello, la alternativa propuesta es hacer del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
un documento político, que establezca las guías generales del programa gubernamental, pero que carezca de
implicaciones legales en el proceso presupuestario como lo hace hoy en día. Además, sugieren centralizar en
el ministerio de Hacienda la preparación del presupuesto de funcionamiento e inversión (en la actualidad, el
segundo está en manos del Departamento Nacional de
Planeación). De acuerdo con estos autores, es deseable y legítimo que el gobierno recoja las preocupaciones
y necesidades del país dando voz a los actores sociales,
pero esto debe ser un proceso político y no institucional, pues de lo contrario se favorece la inclusión de
todos los rubros en el presupuesto sin dar la discusión
necesaria sobre el establecimiento de prioridades.
Muchos de estos elementos son retomados y analizados en mayor detalle en Acosta y Ayala (2000) y
Ayala (2001). En efecto, estas limitaciones han sido señaladas por lo menos desde el informe de la Comisión
de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas
(1997). Dicho informe también añade, como se enfatiza
en este trabajo, que:
la reducida capacidad de maniobra que tiene la Administración para manejar el gasto público —por la elevada
preasignación de recursos presupuestarios—atenta contra
cualquier propósito de racionalización (p. 39).
Inflexibilidad presupuestaria
Este apartado presenta las principales características del
proceso de formulación, elaboración e implementación del presupuesto del gobierno nacional central
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
203
de Colombia, tomando los datos de la vigencia fiscal de
2006. Se estudia el proceso formal de diseño y los procesos informales que se dan de manera paralela, en
especial en la aprobación del presupuesto, así como los
diferentes actores involucrados. A partir de este análisis, en el siguiente apartado se introduce la taxonomía
de las inflexibilidades presupuestarias en Colombia y
se discuten las rigideces presentes en el presupuesto
colombiano, al igual que su origen y su magnitud.
En Colombia, el proceso presupuestario se compone de cuatro etapas: elaboración, aprobación, ejecución
y control. La rama encargada de la elaboración o diseño
del presupuesto, es la rama ejecutiva, en particular el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y
el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Para
definir el presupuesto anual, el ministro de Hacienda,
en consulta con el DNP, es quien fija los lineamientos
macroeconómicos que se espera para la vigencia, de
los cuales se derivan las expectativas de ingresos, el
crecimiento de algunos tipos de gasto ligados a la actividad económica, o a variables como la inflación y el
tipo de cambio. Con base en estos supuestos se derivan
los topes de ingreso y gasto. Después de esto, el MHCP
y el DNP preparan el Plan Financiero, el cual debe ser
evaluado por el Consejo Superior de Política Fiscal
(CONFIS) y aprobado por el Consejo Superior de Política Económica y Social (CONPES, donde participa el
Presidente de la República y los ministros de las áreas
económica y social), y que contiene los fundamentos
macroeconómicos del presupuesto (Ayala y Perotti,
2000). En concordancia con el Plan Financiero, el DNP
prepara el Plan Operativo Anual de Inversiones, el cual
luego de ser discutido con el MHCP debe ser aprobado
por el CONPES e incorporado en el Presupuesto General de la Nación.
Simultáneamente, el MHCP discute los presupuestos de funcionamiento con los distintos ministerios e
instancias descentralizadas del orden nacional; y el
DNP hace lo propio con los presupuestos de inversión.
Esta separación del gasto entre funcionamiento e inversión entre distintas entidades del Poder Ejecutivo es
específica de Colombia. Sobre la base de estas discusiones se define la distribución sectorial y económica del
presupuesto. Finalmente, el DNP define la distribución
geográfica del presupuesto de inversión, paso importante para la discusión en el Congreso.
Esta primera etapa de elaboración del proyecto de
presupuesto se da entre enero y junio de cada año. La
siguiente etapa, la de aprobación del presupuesto, se
inicia en los primeros diez días de la segunda legislatura
del Congreso, la cual comienza el 20 de julio. En esta
etapa se debate el proyecto del presupuesto, primero
en las comisiones económicas del Congreso (tercera
y cuarta de cada cámara), donde se debe llegar a un
acuerdo sobre el nivel total de gasto. Luego el proyecto,
tal como es aprobado por las comisiones, es debatido
por las plenarias de las dos cámaras; el documento final debe ser aprobado para el 20 de octubre. Si en esa
fecha el presupuesto no ha sido aprobado, la versión
decidida por las comisiones es la que se ejecuta. Si, en
cambio, el gobierno no presenta el proyecto de presupuesto en el periodo indicado, o el Congreso lo rechaza,
el presupuesto que aplicaría es el del año en curso, el
cual el gobierno puede modificar reduciendo gastos, si
los ingresos del año siguiente se consideran insuficientes (Ayala y Perotti, 2000: 9; Constitución Política de
Colombia, artículos 345 a 355).
La tercera etapa del proceso es la ejecución del
presupuesto, que está regulada por la versión más
reciente del Plan Financiero, el cual es actualizado al
final de la vigencia fiscal del año calendario anterior.
Durante la vigencia del presupuesto, el ministerio de
Hacienda puede reacomodar algunas asignaciones del
presupuesto, gracias a la inclusión del componente
de provisiones en la Ley de Presupuesto, que permite
financiar gastos generados por nuevas leyes que ocasionen gastos durante la vigencia fiscal en curso (Ayala
y Perotti, ibidem: 9-10).
El proceso presupuestario concluye con la etapa de
control, del cual existen tres tipos. Por un lado, se encuentra el control político, realizado por el Congreso,
en virtud del cual se puede citar a los ministros de los
diferentes ramos y directores de los departamentos administrativos, y estudiar los reportes producidos por el
presidente y los demás miembros de la rama ejecutiva, así como el informe de ejecución del presupuesto y
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
204
el de la Tesorería presentados por la Auditoría General
de la República. Por otro lado, el CONFIS, la DGP en
el MHCP y DNP llevan a cabo el control financiero y
económico del proceso presupuestario y la oficina del
Auditor General realiza el control fiscal de la ejecución
(Ayala y Perotti, ibidem: 10). Por último, constitucionalmente el DNP tiene asignada la labor ex post de
evaluar la calidad de la ejecución del presupuesto, en particular en sus rubros de inversión, así como el impacto
de las políticas y proyectos del gobierno nacional.
Rigideces fiscales en Colombia
Este apartado describe los principales componentes
del Presupuesto General de la Nación para 2006. Este
documento se concentra en la parte del presupuesto
que hace referencia a los ingresos y gastos del gobierno
nacional central (GNC). En el Cuadro 39 se resume la
ejecución presupuestaria del GNC para 2006. Los ingresos totales ascendieron a 17,6% del PIB, de los cuales
un 91,4% son ingresos corrientes, mientras que el gasto
total alcanzó 21,6% del PIB, del cual un 90% son gastos
corrientes, lo que resultó en un déficit fiscal de 4,1%
del PIB.
Como resultado, la mayor parte de los ingresos corresponden a ingresos tributarios (91,4%), los cuales
ascienden a 16% del PIB (Cuadro 40). Estos impuestos corresponden al orden nacional. Los impuestos
de tipo departamental y municipal son recaudados,
respectivamente, por cada nivel de gobierno. Dentro
de la recaudación tributaria nacional, se destaca el impuesto a la renta, cuya recaudación alcanza el 6,7% del
PIB. Le sigue en importancia el impuesto al valor agregado (IVA) recaudado a nivel doméstico que alcanza
un 4% del PIB. La recaudación de impuestos externos
asciende a 3,7% del PIB, dentro de los que se destaca
el IVA externo, que alcanza un 2,6% del PIB. Los fondos
especiales representan ingresos menores por $Col577
miles de millones, lo que representa un 1% del PIB.
Asimismo, los recursos de capital, constituidos principalmente por los rendimientos financieros de fondos
propios del gobierno central y otros fondos administrados por el Tesoro General de la Nación, alcanzan
$Col4.232 miles de millones (7,5% del PIB).
La composición de los gastos totales ejecutados durante el año 2006 se encuentra en el Cuadro 41. Los
gastos totales ascienden a $Col69,4 billones, lo que
equivale a un 21,6% del PIB. La mayor parte de estos
gastos la conforman los gastos de funcionamiento, que
ascienden a $Col49 billones, representando el 70,8% del
total. Dentro de estos se cuentan los gastos en servicios
personales, las transferencias y las “otras transferencias”.
El rubro más importante lo constituyen las transferencias, que incluyen el Sistema General de Participaciones
(SGP), mediante el cual se traspasan recursos a las regiones por 4,9% del PIB, y los pagos de pensiones que
alcanzan el 4,1% del PIB. Ambos rubros representan dos
de las inflexibilidades más grandes del presupuesto
nacional, al estar protegidos constitucionalmente. El
monto de las transferencias realizadas al SGP es determinado mediante una fórmula establecida por la
Constitución, modificada en 2001 y, posteriormente, en
2007. Por otra parte, el pago de pensiones corresponde
a la parte de las erogaciones que debe realizar el ISS y
que no puede financiar con sus propios ingresos (las
contribuciones de los afiliados al sistema), ni con sus
reservas. El gobierno central está obligado constitucionalmente a respaldar estos pagos.
Otro rubro significativo de gasto corresponde al
servicio de la deuda. El pago total de intereses para 2006 asciende al 4,2% del PIB, lo que representa un
19,2% del total de gastos. La mayor parte de este gasto
corresponde al servicio de deuda interna que asciende al
2,9% del PIB. Este rubro también es considerado inflexible dado que no se puede modificar en el corto plazo y
depende del gasto llevado a cabo en el pasado y, por lo
tanto, inmodificable. Si bien es posible, en la práctica, incumplir el servicio de la deuda, esto tiene consecuencias
indeseables para la economía al minar la credibilidad de
la Nación como deudora y encarecer el endeudamiento
hacia adelante al elevarse el riesgo país.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
205
Cuadro 39. Ingresos y gastos del gobierno nacional central, 2006
Concepto
Miles de millones
de $Col
Porcentaje
del PBI
Porcentaje de los ingresos
o de los gastos totales
Total recursos
56.347
17,6
Ingresos corrientes
51.474
16
91,4%
Fondos especiales
577
0,2
Ingresos de capital
4.232
1,3
7,5%
Total gastos
69.374
21,6
Gastos corrientes
62.427
19,5
90,0%
Gastos de capital
5.898
1,8
8,5%
Otros
1.049
0,3
Resultado
-13.027
100%
1,0%
100%
1,5%
-4,1
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Público, 2006, Consejo Superior de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Colombia.
Cuadro 40. Ingresos totales del gobierno nacional central, 2006
Concepto
Miles de millones de $Col
Porcentaje de ingresos totales
Porcentaje del PBI
Ingresos totales
56.347
100,0%
17,6
51.474
91,4%
16,0
51.221
90,9%
16,0
Internos
38.139
67,7%
11,9
Renta
21.354
37,9%
6,7
IVA interno
12.878
22,9%
4,0
Movimientos financieros
2.672
4,7%
0,8
Timbre
714
1,3%
0,2
Patrimonio
523
0,9%
0,2
11.831
21,0%
3,7
Gravamen arancelado
3.651
6,5%
1,1
IVA externo
8.180
14,5%
2,6
1.251
2,2%
0,4
0,5%
0,1
Ingresos corrientes
Ingresos tributarios
Externos
Otros
Ingresos no tributarios
254
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
206
Concepto
Miles de millones de $Col
Porcentaje de ingresos totales
Porcentaje del PBI
Fondos especiales
577
1,0%
0,2
Recursos de capital
4.232
7,5%
1,3
Rendimientos financieros
de fondos propios
476
0,8%
0,1
Rendimientos financieros de
fondos administrativos
361
0,6%
0,1
Excedentes financieros
3.066
5,4%
1,0
Otros
329
0,6%
0,1
63
0,1%
0,0
Ingresos causados
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Público, 2006. Consejo Superior de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Colombia.
Clasificación y cuantificación de las inflexibilidades
presupuestarias
El gobierno colombiano cuenta con un escaso margen de maniobra al preparar el presupuesto de cada
año dado que, como se mencionó anteriormente, un alto porcentaje de los gastos se encuentra predeterminado
por un gran número de leyes y artículos constitucionales. Este apartado se concentra en el grupo de partidas
presupuestarias fijadas por leyes, decretos o artículos
constitucionales que ordenan gasto estatal y que no son
discrecionales del Poder Ejecutivo. En la actual práctica
presupuestaria esto incluye las denominadas “otras
transferencias” y las rentas de destinación específica.
En términos de la composición del gasto público en
Colombia, se destaca el aumento sostenido que se ha
observado a lo largo de toda la década en la participación
del servicio de la deuda, las pensiones y las transferencias territoriales. Junto con el de gastos de personal,
estos rubros del presupuesto son inflexibles por naturaleza y continúan representando la mayor parte del
presupuesto nacional. En la actualidad, la suma de estos cuatro rubros asciende a $Col58,9 billones, lo que
representa un 85% del total de presupuesto de gastos.
En adición a estos rubros inflexibles, existen otros
cuya inclusión en el presupuesto está determinada por
prescripciones constitucionales o legales. Según el ministerio de Hacienda, el 50% de los gastos generales y
el 67% de las apropiaciones para inversión son inflexibles. Las inflexibilidades en el gasto de inversión se
derivan principalmente de las vigencias futuras y los
fondos especiales. Mediante las vigencias futuras se
compromete una parte del presupuesto de años posteriores para garantizar la ejecución o continuidad de
determinados proyectos de inversión. Por lo tanto, en
el sentido estricto las vigencias futuras son equivalentes
a una deuda.
De acuerdo con Echeverry et al. (2004) el porcentaje
inflexible del presupuesto se ha mantenido estable
durante los últimos años en niveles cercanos al 95%,
con una leve caída en 2002 debido a un incremento
en la flexibilidad del rubro de inversión. El renglón con
mayor inflexibilidad, descontando el servicio de deuda,
es el de gastos de funcionamiento, en el que se incluyen
los gastos de personal, las transferencias y los gastos
generales.
A continuación, se describirán cuatro grupos de
inflexibilidades, de acuerdo con la manera en que estas
se manifiestan dentro del presupuesto: las inflexibilidades del gasto, las inflexibilidades del ingreso o rentas
de destinación específica, los recursos parafiscales y el
gasto tributario o exenciones tributarias. Posteriormente,
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
207
Cuadro 41. Gastos totales del gobierno nacional central, 2006
Concepto
Miles de millones de $Col
Gastos totales
69.374
100,0%
21,6
62.427
90,0%
19,5
13.330
19,2%
4,2
Externos
3.974
5,7%
1,2
Internos
9.357
13,5%
2,9
49.097
70,8%
15,3
Servicios personales
8.046
11,6%
2,4
Transferencias
37.591
54,2%
11,7
SGP
15.640
22,5%
4,9
Pensiones
13.169
19,0%
4,1
Otras transferencias
8.782
12,7%
2,7
3.460
5,0%
1,1
Inversión
5.898
8,5%
1,8
Préstamo neto
412
0,6%
0,1
Pagos causados
637
0,9%
0,2
Gastos corrientes
Intereses
Funcionamiento
Gastos generales
Porcentaje de los gastos totales
Porcentaje del PBI
Fuente: Cierre Fiscal del Sector Público, 2006, Consejo Superior de Política Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Colombia.
se clasificarán de acuerdo con el destino de los recursos
y la justificación teórica para su introducción en el
presupuesto.
Inflexibilidades en el gasto
De acuerdo con el ministerio de Hacienda, el 95% del
presupuesto de gastos de la Nación de 2006 era inflexible (Cuadro 42). La mayor parte de los rubros son
inflexibles en su totalidad, exceptuando los gastos generales, cuyo grado de rigidez se estima en 51%, y los
gastos de inversión, cuya inflexibilidad es de un 65%.
Inversión
En el caso de la inversión, la inflexibilidad se desprende del uso de la herramienta de “vigencias futuras”
mediante la cual se comprometen recursos de vigencias fiscales posteriores con el fin de garantizar la
continuidad de proyectos de inversión, por lo general
en infraestructura. Las vigencias futuras, en la práctica
equivalen a deuda del gobierno, dado que se constituyen en compromisos ciertos. Este mecanismo permite
atrapar parte del presupuesto de años posteriores y escapar a una discusión sobre el uso de los recursos en
el Congreso. Es por esto que dichos recursos se consideran inflexibles, restándole margen de maniobra al
gobierno en el momento de la elaboración del presupuesto anual.
En principio, las vigencias futuras sólo pueden restringirse al periodo de gobierno en curso. No obstante,
existen vigencias futuras extraordinarias que pueden
trascenderlo. Este fue el caso del salvamento financiero
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
208
Cuadro 42. Apropiaciones e inflexibilidades para el presupuesto de 2006
Concepto
Apropiaciones
Inflexibilidades
(1)
FUNCIONAMIENTO
49.274
Gastos de personal
9.794
Gastos generales
Participación
Inflex./Aprop.
(2)
47.712
(3) = (2+1)
(3) = (2/1)
97%
50%
9.794
10%
3.187
1.625
51%
3%
Transferencias
36.276
100%
37%
Operación comercial
18
18
100%
0%
SERVICIO DE LA DEUDA
38.927
38.927
100%
39%
Externa
10.618
10.618
100%
11%
Interna
28.309
28.309
100%
29%
INVERSIÓN
10.749
6.999
65%
11%
TOTAL CON DEUDA
98.950
93.638
95%
TOTAL SIN DEUDA
60.023
54.711
91%
61%
36.276
Participación aprop./
Total presupuesto
con deuda
100%
100%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
posterior a la crisis de 1999. El monto total de la operación ascendió al 6% del PIB del momento de la crisis y
la modalidad a través de la cual el gobierno asumió el
costo fue a través de vigencias futuras por $Col13 billones que se harían efectivas a lo largo de los siguientes
nueve años. En cada año fiscal estas vigencias contabilizaban como inversión, reduciendo el espacio fiscal para
realizar gastos dentro de este rubro.
Otro caso notable de vigencias futuras son los compromisos del gobierno central con Bogotá D.C. para la
construcción de Transmilenio, el sistema de transporte masivo de la ciudad. Mediante este mecanismo, la
Nación cubre el 66% del costo de la obra de infraestructura y amoblamiento urbano. No obstante, en este caso
se presenta un problema de incentivos, dado que el
compromiso de la Nación equivale a un porcentaje
sobre un total de costos que hasta el momento son inciertos. El proyecto tiene una duración aproximada de
15 años y no hay diseños preestablecidos para todas
sus etapas. Por lo tanto, en cada fase del proyecto se
produce un diseño y se realiza una licitación, determinándose se costo. Bajo este esquema, la ciudad tiene
el incentivo de incrementar el monto total de la inversión para apalancar más recursos del nivel central.
Este fue el caso de obras de infraestructura de la fase
II de Transmilenio.
Gastos de funcionamiento
Como se mencionó anteriormente, para 2006, el 70,8%
de los gastos totales correspondía a gastos de funcionamiento, que se componen a su vez de gastos personales,
gastos generales y transferencias. Las transferencias,
que equivalen a un 54,3% del presupuesto total de
gastos de 2006, son un rubro inflexible y, como tal,
escapan a la discusión necesaria sobre la prioridad
de los distintos renglones de gasto público. Estas se
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
209
componen de las asignaciones que hace la Nación
a las entidades territoriales por medio del SGP, los
aportes del Estado a las universidades, los pagos de
pensiones, las prestaciones sociales de los maestros
y otras transferencias de diversa índole. Si bien las
transferencias realizadas a través del SGP y el pago de
pensiones representan los rubros más significativos
(4,9% y 4,1% del PIB, respectivamente) y representan el
77% del total de transferencias, los otros traspasos
alcanzan un nivel de 2,7% del PIB, lo que supera en
50% al presupuesto de inversión para 2006.
Las transferencias territoriales
La inflexibilidad de las transferencias territoriales es
inherente a la política de descentralización consignada
en la Constitución de 1991, la cual consagra a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. Las disposiciones
constitucionales sobre descentralización en términos
de competencias y recursos fueron desarrolladas inicialmente por la Ley 60 de 1993, en la que se definieron las
competencias a cargo de los municipios y departamentos y el esquema de participaciones del nivel nacional
a los entes territoriales, haciendo énfasis en los principales servicios sociales como educación, salud, servicios
públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento
básico (Exposición de motivos al Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se modifican los artículos
356 y 357 de la Constitución Política.)
Para proveer estos servicios, la Constitución Política y la Ley 60 de 1993 diseñaron un mecanismo de
participación de los entes territoriales en los recursos
recaudados por el nivel central. En este esquema, se
asignó una proporción previamente establecida de
los ingresos corrientes de la Nación a los entes territoriales para que estos cubrieran los gastos asociados
a la prestación de los servicios establecidos. Según el
diseño constitucional, durante los primeros años de
vigencia de la Constitución Política, las participaciones
(Situado Fiscal y Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la Nación) deberían representar
una proporción creciente de los ingresos corrientes de
la Nación. De esta manera, las transferencias se constituían en un rubro inflexible por definición.
Por una parte, el Situado Fiscal (para departamentos
y distritos) debería tener como mínimo una participación en los ingresos de 23% en 1994, de 23,5% en 1995
y de 24,5% en 1996, año a partir del cual este porcentaje
permanecería constante. Por otra parte, la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación pasaría de 15% en 1994 a 22% en 2001. Este
esquema hacía inviable cualquier política de ajuste fiscal mediante el incremento de ingresos, dado que este
necesariamente iba acompañado de un incremento
proporcional en el gasto. Adicionalmente, sometía a los
departamentos y municipios a una gran volatilidad en
sus ingresos, poniendo en riesgo el cumplimiento de
metas sociales en salud, educación y servicios públicos
domiciliarios.
Mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 se reformó
este sistema de forma transitoria, creándose el SGP. A
través de la reforma se garantizó temporalmente la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión
social en las entidades territoriales, desligándolos de
los ingresos corrientes de la Nación. Partiendo de una
base inicial y superior se fijó una regla de crecimiento
real del monto de las transferencias. Se determinó un
crecimiento para el periodo comprendido entre 2002 y
2008 equivalente a la inflación causada más 2% en los
primeros cuatro años y 2,5% en los restantes tres años.
No obstante, dado que la reforma era de carácter transitorio, después de 2008 el sistema revertía al vigente
antes de la reforma, de manera que las transferencias
volvían a ser equivalentes a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, no inferior al vigente
en 2001.
Por lo tanto, en 2007 se volvió a reformar la Constitución diseñando una nueva fórmula para el crecimiento
de las transferencias hasta 2016. De acuerdo con la nueva fórmula, las transferencias a las regiones crecerán
4% en términos reales para 2008 y 2009, más un 1,3%
destinado exclusivamente para el sector de educación.
Desde 2010, el crecimiento de las transferencias será
del 3,5% real más 1,6% para educación. De 2010 hasta
2016, las transferencias crecerán en total un 4,8% real,
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
210
del cual 1,8% estará destinado a educación. Si el crecimiento económico supera una tasa de 4% en el año, el
excedente será añadido a la tasa de crecimiento de las
transferencias del año siguiente.
De esta manera, el crecimiento de las transferencias a las regiones está determinado por la Constitución
hasta 2016, antes del cual será necesaria una nueva
reforma. Sin importar la fórmula que se utilice para
determinar el monto de las transferencias, estas permanecerán como un rubro inflexible por naturaleza,
protegido constitucionalmente. Se podría argumentar
que la descentralización se ha limitado a la transferencia
de recursos a las regiones, mientras que las principales
responsabilidades de gasto permanecen en cabeza de la
Nación, incrementando las inflexibilidades de gasto para
el gobierno central. No obstante, una evaluación detallada de los efectos de la descentralización trasciende los
objetivos de este documento.
de las pensiones. De acuerdo con el artículo 48 de la
Constitución Política de Colombia:
El gasto en pensiones
En línea con lo anterior, otro rubro completamente inflexible, que hace parte de las transferencias, es el pago
de pensiones. Como se mencionó anteriormente, este
rubro ascendió al 4,1% del PIB en 2006 y se espera continúe creciendo hasta alcanzar un nivel de 4,8% del PIB
entre 2011 y 2014. Este rubro corresponde a la transferencia que realiza el gobierno central al ISS, encargado
de administrar el sistema público de pensiones. Este es
un sistema de pensiones de beneficios definidos, pague
cuando utilice (Pay as You Go), desfinanciado por definición. Desde hace ya varios años, el pago de pensiones
del ISS ha excedido las contribuciones de los aportantes. Por lo tanto, durante varios años el ISS tuvo que
completar el faltante mediante su stock de reservas. No
obstante, dicho stock se agotó en 2004, por lo que a partir de 2005 el gasto en el pago de mesadas pensionales
de la Nación saltó del 3,5% del PIB al 4,4%. Adicionalmente, cada año, por ley, el gobierno debe ahorrar en
el Fondo de Pensiones Territoriales (FonPeT). En 2006,
este ahorro ascendió a un 0,5% del PIB.
En ambos casos, esta inflexibilidad presupuestaria
busca apartar recursos para garantizar el pago oportuno
Asimismo, según el artículo 53 de la Constitución,
“El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales”.
Adicionalmente, el artículo 58 establece que: “Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
Por lo tanto, al tratarse de un derecho protegido constitucionalmente, y adquirido contractualmente en el
pasado, el gobierno está en la obligación de financiar
el faltante que enfrenta el ISS para cumplir con el pago
oportuno de pensiones. Como se mencionó anteriormente, esto implica destinar un alto porcentaje de la
recaudación tributaria actual para transferir recursos
a una proporción minoritaria de la población que se benefició de contratos onerosos de pensiones, donde sus
contribuciones no guardaban relación con los beneficios.
De esta manera, el gasto en pensiones se constituye
en una transferencia intergeneracional, en la que la población trabajadora actual se ve en la obligación de
pagar, con sus impuestos, las pensiones de la población retirada. El gasto en pensiones se presenta como
La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá
la prestación de los servicios en la forma que determine la
Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se
podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones
de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley
definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
211
el resultado de un conflicto intergeneracional, en el
que las generaciones mayores logran asegurar para sí
una renta a costa de las generaciones jóvenes.
El pasivo pensional colombiano asciende actualmente a 130% del PIB. El ministro de Hacienda es quien
decide cómo se debe saldar esa deuda: con un mayor
déficit fiscal y, por ende, con un mayor endeudamiento
público o con mayores impuestos. La manera en que
se ponderen estas dos alternativas implícitamente determina quién va a cubrir el pasivo pensional en su mayor
parte: las generaciones presentes o las generaciones
futuras. El gobierno colombiano ha optado por la primera alternativa, de manera que el déficit fiscal del gobierno
central ha logrado reducirse a pesar del sustancial
incremento en el pago de pensiones. Esto implica que
gran parte del incremento en la recaudación tributaria
asociado a la reciente expansión económica ha tenido
como destino el pago de pensiones.
El siguiente rubro en importancia dentro del total de
gasto en transferencias lo constituyen las denominadas
“otras transferencias”, las cuales se conforman por un
gran número de rubros destinados a una gran variedad
de sectores. Vale la pena señalar que esta cantidad de
transferencias le resta transparencia al proceso presupuestario por cuanto dificulta determinar la cantidad de
recursos que están siendo destinados a los distintos
fines sociales. Por esto es importante clasificar, de
manera general, los sectores a los cuales se dirigen los
recursos mediante transferencias. Con este propósito
se clasifica la totalidad de las transferencias en el
Cuadro 43 dentro de las siguientes categorías: transferencias territoriales, seguridad social y aseguramiento,
educación y deporte, control y justicia, transferencias
al ministerio de Hacienda, sector defensa, sector financiero, transferencias sociales, de infraestructura y
combustibles, y “otras”.
El 45% del total de transferencias se encuentra destinado a las regiones a través del SGP y otro 44% está
destinado al sector de seguridad social. Dentro de este
último, el rubro más importante, naturalmente, es el
pago de pensiones. Le sigue en orden de importancia
a estos dos rubros el sector de educación, que en 2006
recibió transferencias por $Col1,4 billones. El monto
de recursos destinado a educación es aún mayor si se
tiene en cuenta que el 58,5% de las transferencias territoriales deben ser dirigidas a este sector. En 2006, los
recursos transferidos al sector de educación a través
del SGP ascendieron a $Col9,2 billones. Uno de los rubros más importantes dentro del gasto en educación
es el pago de maestros, que determinan en gran medida la distribución regional de los recursos del SGP en
educación. La distribución histórica de maestros sigue
patrones definidos por criterios como el poder político
y el deseo de los maestros de estar en capitales en vez de
en sitios inhóspitos y violentos. A pesar de la intención
del gobierno de que la transferencia de recursos se dé en
relación con la población atendida, de acuerdo con Alejandro Gaviria, estos esfuerzos han sido infructuosos.
304
65,69
158,32
23,04
56,48
286
55,19
175,37
3,77
52,05
202,33
37,16
1.4 Control y justicia
1.4.1 Inpec. alimentación para internos
1.4.2 Sentencias y conciliaciones
1.4.3 Protección personas en riesgo contra su vida
1.4.4 Defensoría Pública
1.4.5 Cuota de auditaje
1.4.6 Garantizar derecho de los procesados
5,92
5,08
1.195
1.122,16
72,41
30,00
25,00
1.046
981,73
64,53
210,34
52,63
51,79
156,60
47,77
199,01
1.3 Educación y deporte
1.3.1 Universidades
1.3.2 Institutos técnicos
1.3.3 Préstamos pagos maestros territoriales
6.636,47
4.564,64
1.265,88
252,95
5.284,98
3.732,27
759,55
322,54
1.2 Seguridad social y aseguramiento
1.2.1 Pensiones
1.2.2 Prestaciones sociales del Magisterio
1.2.3 Fondo pensional territorial
1.2.4 Prestaciones sociales y servicios médicos militares
1.2.5 Cesantías
1.2.6 Servicios médicos ferrocarriles, puertos (Invías)
1.2.7 Prestaciones sociales sector salud
1.2.8 Fondo cesantías soldados profesionales
1.2.9 Aseguramiento vehículos de servicio público
1.2.10 Subsidio enfermos de lepra
1.2.11 Seguros de vida
1.2.12 Fondo de riesgos profesionales
1.2.13 Sistema integral de salud en el sistema penitenciario
1.2.14 Fondo de pensiones soldados profesionales
1.2.15 Seguro de desempleo deudores de vivienda de interés social
1.2.16 Programas de apoyo en salud
1.2.17 Préstamos a entidades descentralizadas (ISS)
19.267,22
10.227,60
10.120,57
21,70
80,32
5,00
2001
16.967,13
9.155,89
9.012,08
18,58
98,61
26,61
2000
1. Transferencias
1.1 Territoriales
1.1.1 Transferencias territoriales
1.1.2 Participación IVA antiguas intendencias y comisarías
1.1.3 Préstamos a entidades territoriales
1.1.4 Compensación ingresos tributarios eje cafetero
Miles de millones de pesos
22.025,51
11.459,64
11.435,84
23.80
330
68,69
146,27
29,20
19,89
65,70
1.245
1.192,17
53,00
8.153,97
5.320,56
854,01
837,43
207,80
189,20
55,63
50,37
46,00
37,97
14,54
10,60
12,64
6,46
0,07
8,20
2,47
500,00
2002
245
64,48
59,80
29,00
17,90
57,00
16,50
1.327
1.271,09
55,65
7.574,59
6.062,83
690,93
224,99
212,46
136,68
52,18
50,39
47,09
40,00
14,59
12,17
10,35
7,30
5,89
5,20
1,55
22.717,64
12.927,69
12.901,30
26,39
2003
17
11
10
10
445
92
174
31
19
119
10
1.315
1.315
0
144
10.819
9.025
593
210
262
429
55
53
28.288,78
14.207,31
14.170
37
2004
18
9
10
13
599
117
284
48
31
108
10 1.372
1.372
3
266
14.554
12.281
664
527
278
297
53
56
81
33.335,00
15.292,67
15.249
44
2005
19
13
8
13
566
125
231
50
36
114
10 1.455
1.455
3
241
15.901
13.770
626
426
310
294
54
104
22
36.275,54
16.357,73
16.308
50
2006
Cuadro 43. Listado y clasificación de transferencias, 2000-2006
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
212
119
76,84
21,73
20,71
1.6 Militares
1.6.1 Transferencia al Hospital Militar Central
1.6.2 Fondo solidaridad Salud, Defensa y Policía
1.6.3 Programa de reinserción a la vida civil
1.6.4 Fondo de programas especiales para la Paz
1.6.5 Programa de desmovilización
1.6.6 Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana
1.7 Otros
1.7.1 Resto de transferencias Nación
1.7.2 Financiación partidos políticos y campañas electorales
1.7.3 Organismos internacionales
1.7.4 Mecanismos de difusión comercio exterior
1.7.5 Aportes campañas directas
1.7.6 Fondo garantías cooperativas (capital semilla)
1.7.7 Fondeo
1.7.8 Certificados de desarrollo turístico
0,4
121,3
68,32
52,95
1.10 Social
1.10.1 Provisión para la prestación de energía zona no interconectada
41,74
36,74
5,00
0,18
0,18
39,33
35,83
3,50
0,38
39,98
37,33
2,65
71
48
22
61
37
24
165
118
47
70
1.030
814
145
570
113
43
98
109
185
22
23
26
169
120
2006
Fuente: Ministerio de Hacienda, clasificación sectorial de los autores.
0,92
0,92
34,94
30,83
4,11
151
111
41
74
2
312
143
130
732
634
24
801
765
34
410
108
41
74
45
122
21
71
1
22
8
272
105
38
56
32
21
20
154
82
2005
72
42
2004
45
32
13
11,63
124
75,10
29,16
16,06
3,53
0,43
156
91,25
32,43
23,60
9,04
206
78,36
77,60
40,26
10,00
2003
1.9 Social
1.9.1 Programas de desarrollo agropecuario
1.9.2 Atención de desastre y emergencias. Fondo Nacional de Calamidades
78,2
67,79
10,00
0,42
1,71
528
60,40
47,11
107,37
301,82
145
84,46
29,79
23,95
7,24
123
6,57
58,60
51,18
6,50
2002
40
261,3
210,00
50,80
0,47
548
381,34
6,91
97,81
60,00
142
89,39
30,87
22,21
97
14,18
16,32
19,16
9,00
38,42
2001
1.8 Financieros
1.8.1 Fondo de Organismos Finacieros Internacionales (FOFI)
1.8.2 Cartera hipotecaria
1.8.3 Recursos Dos por Mil (FOGAFIN, FOGACOOP, FOSADEC)
1.8.4 Fondo de Solidaridad Ahorradores y Depositantes
1.8.5 Aportes FOGAFIN
17,47
647
237,02
23,59
118,35
250,90
124
15,00
59,57
48,25
1,19
2000
1.5 Ministerio de Hacienda
1.5.1 Cruce de cuentas Ministerio de Hacienda
1.5.2 Provisión para ajuste incremento salarial
1.5.3 Programas de modernización del Estado (Hacienda y otros)
1.5.4 Fondo interministerial
1.5.5 Banca pública Hacienda
Miles de millones de pesos
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
213
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
214
Otro rubro significativo dentro de las transferencias
lo constituye el gasto militar, que asciende a $Col570
mil millones. Este rubro no captura la totalidad del gasto militar, ya que buena parte se encuentra clasificada
como inversión. En 2006, el presupuesto total del sector defensa ascendió a $Col12,9 billones. La inversión
militar ha crecido de manera importante a lo largo de
los últimos años, debido a su importancia estratégica
dentro del gobierno del Presidente Uribe. En particular,
la inversión en defensa y seguridad deberá ascender a
aproximadamente 0,6% del PIB anualmente durante
los próximos dos años, como resultado de un impuesto
al patrimonio cuya recaudación tiene como destino fortalecer a las fuerzas armadas.
Debe tenerse en cuenta que gran parte de las inflexibilidades asociadas al gasto en defensa se desprende del
componente inercial asociado a la contratación de pie de
fuerza. Usualmente, al contratar un soldado o policía se
calcula y presupuesta su costo en la vigencia, pero no
su eventual pensión y costos de salud que afectarán de
manera permanente el presupuesto futuro.
Otro componente significativo de las transferencias
lo constituyen los recursos dirigidos al sector de control
y justicia. Las transferencias a este sector ascendieron a
$Col566 mil millones en 2006.
Inflexibilidades en los ingresos
Las inflexibilidades con fuente en los ingresos surgen
por normas que destinan parte de los ingresos de la Nación a un uso específico. Dentro de estas se destacan
los recursos que deben ser destinados al Fondo Nacional de Regalías, la participación del IVA de las antiguas
intendencias y comisarías, y los recursos destinados a
la dotación y arreglos locativos de escuelas industriales
e institutos técnicos, entre otras.
La mayor parte de las rentas de destinación específica vigentes en el presupuesto nacional fueron creadas
en la década de 1990. Esto sustenta la hipótesis planteada anteriormente de que las inflexibilidades cumplen
un papel de atrapamiento de rentas para asegurar recursos públicos en el futuro y evitar que estos sean
recortados bien sea por las prioridades de gasto de un
nuevo gobierno, o por necesidades de ajuste fiscal. Esto
es reconocido por el ministro de Hacienda Eduardo
Wiesner en su informe de 1981-1982 cuando señala que:
aunque muchos de tales intereses son perfectamente legítimos en su contexto, su satisfacción no siempre es
compatible con el equilibrio fiscal, por lo cual resulta indispensable asegurar que la política se diseñe en un contexto
más amplio, con permanente atención a sus consecuencias de largo plazo.
Durante los años noventa, como consecuencia de
un mayor grado de participación y polarización política, del surgimiento evidente de dificultades fiscales y
de la adopción de reformas que favorecieron a algunos
grupos sociales sobre otros, puede haber aumentado la
importancia para ciertos grupos de asegurar su participación en el presupuesto (Echeverry et al., 2004).
La composición sectorial del uso dado a estas rentas
de destinación específica revela que el destino más importante lo constituyen los establecimientos públicos y le
siguen en importancia los recursos destinados a la seguridad social y el gasto militar, engrosando los montos
dirigidos a estos sectores a través de inflexibilidades en
el gasto.
El Cuadro 44 presenta un listado elaborado por la
Dirección de Presupuesto Nacional de los gastos financiados con rentas de destinación específica. Asimismo
se señala, la ley mediante la cual se decidió el destino de
los recursos. Como se observa en el Cuadro 44, la principal
renta de destinación específica empleada para financiar
gastos de funcionamiento la constituye el Sistema General
de Participación ($Col16,32 billones). Si bien esta fue clasificada anteriormente como una inflexibilidad en el gasto,
debe tenerse en cuenta que este gasto se encuentra asociado a unos ingresos que han sido apropiados para
cubrirlo. Previamente, en 1996, estos ingresos equivalían
a un 24,5% de los ingresos corrientes de la Nación. Actualmente, si bien no equivalen a un porcentaje de los ingresos
de la Nación, han crecido, como se explicó anteriormente,
mediante una fórmula que toma como base el monto
transferido en 2001. Por lo tanto, puede concluirse que los
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
215
recursos transferidos a través del SGP también representan una renta de destinación específica.
Dentro de los gastos de funcionamiento se destacan
también los recursos destinados al Fondo de Pensiones
Territoriales. De acuerdo con la Ley 549 de 1999, el 70%
de la recaudación del impuesto del timbre nacional
sobre instrumentos públicos y privados debe ser ahorrado en el FonPeT para cubrir el pasivo pensional de
las entidades territoriales. En 2006, esta suma ascendió
a $Col426 mil millones de pesos y representa un ahorro
forzoso que debe realizar la Nación para garantizar el
pago de las pensiones a nivel territorial.
Las rentas de destinación específica dirigidas a inversión son relativamente pocas. Para 2006 ascendieron a
un total de $Col297 mil millones de pesos. Dentro de
estas se destacan las rentas dirigidas a financiar inversión social. De acuerdo con la Ley 633 de 2000, el 20%
del punto adicional en la tarifa del IVA, por encima de
la tarifa general de 16%, deberá ser destinado a inversión social. Para 2006, esto representó recursos por
$Col146,2 mil millones. Además, la misma ley establece
que el 10% del punto adicional debe ser destinado a
financiar programas de prevención y atención a desplazados, lo que en 2006 representó recursos por $Col73,1
mil millones. Llama la atención, sin embargo, que estos
recursos también sean clasificados como inversión por
parte de la Dirección de Presupuesto Nacional.
La mayor parte de las rentas de destinación específica se concentran en la financiación de fondos especiales.
El total de estas rentas asciende a $Col9 billones para
el año 2006. Le siguen en importancia las rentas dirigidas a los establecimientos públicos, que ascienden a
$Col6,9 billones para el mismo año.
Dentro de las rentas específicas destinadas a fondos especiales se destacan los recursos dirigidos a la
subcuenta de Solidaridad y Garantía en Salud. La Ley
100 de 1993, que regula el sistema público de salud,
establece que se debe cobrar un punto adicional a la
tarifa de contribución al sistema obligatorio de salud
para financiar un subsidio en salud a las personas que
se encuentran por fuera del sistema. En 2006, estas
contribuciones ascendieron a $Col1,4 billones. Le sigue
en importancia el Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, al cual se dirigen el 100% de los ingresos
del Magisterio, de acuerdo con la Ley 91 de 1989. Dichos recursos ascendieron a $Col598 mil millones. La
mayor parte de las rentas de destinación específica que
se destinan a fondos especiales se concentran en el sector de seguridad social y aseguramiento. Más de $Col3
billones, lo que equivale a cerca del 1% del PIB fueron
destinados mediante este mecanismo al sector de seguridad social en 2006. La mayor parte de estos recursos
representan ahorro para cubrir el pasivo pensional.
Si bien separar recursos en el presente para cubrir
un gasto futuro, como es el caso del pasivo pensional, parece razonable, esto sólo tiene sentido para una
economía con superávit fiscal. Carece de sentido financiero, que en una economía como la colombiana, donde
el déficit fiscal asciende a cerca de 4% del PIB al año,
se ahorre más de 1% del PIB para el pago de pensiones futuras. Esta previsión implica que el gobierno debe
buscar financiar un déficit, a tasas de mercado, e incrementar su deuda para poder darse el lujo de ahorrar
estos recursos como le obliga la ley.
Otro renglón importante de las rentas de destinación
específica lo conforman las regalías. El total de regalías
por la explotación de recursos naturales no renovables
—que en 2006 representaron $Col315,2 mil millones—
son transferidas al Fondo Nacional de Regalías, que
posteriormente las distribuye entre las regiones.
En total, las rentas de destinación específica, incluyendo las transferencias territoriales al SGP ascienden a
$Col33.172 billones en 2006. Teniendo en cuenta que el
presupuesto total de rentas y recursos de capital, excluyendo deuda, asciende a $Col66,9 billones, las rentas
de destinación específica representan una inflexibilidad
equivalente al 49,5% del total de los ingresos. Esto revela que el grado en que el gobierno está maniatado para
decidir el uso de sus ingresos es sustancial.
Las inflexibilidades en el ingreso atentan contra uno
de los principios presupuestarios consagrado actualmente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto: la
unidad de caja.
La evidencia histórica resumida en el apartado anterior de este documento, sugiere que desde comienzos
de siglo los distintos ministros de Hacienda se han
2.593,0
3.382,0
722,9
Participación en los ingresos corrientes
de la Nación
Situado Fiscal
Fondo de Compensación Educativa
Subtotal funcionamiento
6.724,7
6.697,9
7. Transferencias territoriales
8. Sistema General de Participaciones
1,8
8.075,4
500,0
4.496,5
3.053,9
8.050,4
3,3
8.826,5
821,1
4.197,4
3.570,7
8.589,2
2,6
6,1
6. Gastos asociados al Impuesto al Oro y al
Platino, su recaudo se destina a municipios
productores. Decreto 2173/92
4,4
9,7
5. Departamento Archipiélago de San Andrés y
Providencia y Santa Catalina Ley 1/72
182,0
1.097,2
2003
10,0
10,0
3,1
12,1
26,3
50,0
50,0
3,4
14,4
37,2
129,8
210,9
145,2
2004
388,7
388,7
4,1
9,4
43,9
40,8
528,2
139,8
2005
3,6
49,6
12,2
47,3
426,0
0,0
2006
11.018,2 12.901,3 14.170,1 15.248,7 16.329,0
3,9
12,0
23,8
0,383 52,9
108,7
376,0
2002
10.379,4 11.543,0 14.284,9 14.761,0 16.403,6 16.867,7
902,7
5.576,2
3.641,7
10.120,6
2,1
21,7
10,0
18,6
15,4
4. Antiguas Intendencias y Comisarías. Ley 12/86
17,3
67,8
2001
Costo anual (miles de millones de pesos)
210,0
2000
3. Gasto asociado al impuesto del Encaje (Frech)
1/ Ley 546/2000
1999
157,3
1998
2. Fonpet (Impuesto al Timbre Nacional, 70%)
Ley 549/1999
1. Gastos asociados a la Seguridad Democrática.
Decreto Extraordinario 1838/2002
A. FUNCIONAMIENTO
Concepto de gasto
Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001. Sobre
base de $10.962 miles de millones de 2001 se incrementa por inflación anual más 2% hasta el 2005 y 2,5%
entre 2006 y 2008 (periodo de transición).
Transferencia complementaria para cubrir el faltante
del Situado Fiscal en educación frente al costo.
23% de los ICN en 1994, 23,5% de los ICN en 1995,
24,5% de los ICN en 1996. Por el Acto Legislativo 01 de
2001 entra a formar parte del SGP a partir de 2002.
15% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) en
1994, sube el 1% anual hasta 22% de los ICN en 2001.
Por el Acto Legislativo 01 de 2001 entra a formar parte
del Sistema General de Participaciones (SGP) a partir
de 2002.
Tarifa del 4% y 5%, respectivamente, sobre el valor que
pagan los comerciantes.
Impuestos nacionales que se recaudan en el Archipiélago de San Andrés y Providencia con destino al
mismo.
0,5% del IVA. Tarifa general del 16%.
Impuesto sobre la remuneración del encaje bancario.
En 2000 incluye $159 miles de millones de excedentes
del Banco de la República.
Impuesto al Timbre Nacional sobre instrumentos
públicos y documentos privados en 1,5%.
Impuesto que grava el patrimonio, por una sola vez,
con una tarifa de 1,2% para patrimonios mayores de
169 millones de pesos.
Concepto de renta
Cuadro 44. Inflexibilidades presupuestarias originadas en rentas de destinación específica, 1998-2006 (continuación)
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
216
13,0
16,5
9,8
148,9
742,8
79,5
718,2
1. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Ley 91/89
2. Fondo N. de Regalías Artículo 361 Ley 141/94
3. Subcuenta de Solidaridad y Garantía en Salud,
Ley 100/93
C. FONDOS ESPECIALES
702,4
407,2
557,7
576,1
453,0
771,0
1.023,5
759,5 1.045,6
689,2
771,7
373,5
373,0
591,8
333,0
823,5
462,1
1.001,4
258,5
483,3
513,0
4,4
7. Ciencia y Tecnología
Subtotal Inversión
40,9
14,1
14,0
50,0
58,8
117,6
258,0
2004
6. Universidades
0,0
5. Fondo de Desarrollo para la Guajira, Ley
677/2001
11,6
10,0
Programa Desarrollo Deportivo en departamentos y Distrito Capital
20,4
90,9
324,0
2003
16,0
10,5
74,9
270,1
2002
Liquidación Plan Sectorial Recreación y Deporte
4. IVA a la TMC (Artículo 35 Ley 788/02)
2001
43,6
2000
3. Programas de prevención y atención a desplazados (10% del punto adicional del IVA) Ley
633/00 Artículo 108
1999
87,2
1998
Costo anual (miles de millones de pesos)
2. Programas de inversión social (20% del punto
adicional del IVA) Ley 633/00 Artículo 113
1. Gastos asociados a la Seguridad Democrática
B. INVERSIóN
Concepto de gasto
969,3
175,4
539,1
244,0
12,0
7,3
21,8
67,7
135,3
0,0
2005
1.419,9
315,2
598,9
279,7
12,5
12,0
35,9
10% del punto adicional del IVA. Tarifa general de 16%.
73,1
Un punto adicional a la tarifa de Seguridad Social en
Salud.
Destinación específica del total de las regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables.
Ingresos Fondo del Magisterio.
Ley 29 de 1990. El gobierno aporta recursos para
fomento Ciencia y Tecnología.
Ley 30 de 1992. Incrementa aportes de la Nación a las
universidades públicas a partir de 1993.
Las importaciones de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure
estarán sujetas únicamente al pago del impuesto de
ingreso de las mercancías, del 10% desde diciembre
de 2002.
4% adicional del IVA a la telefonía celular pasa de 16%
a 20%.
20% del punto adicional del IVA. Tarifa general de 16%.
Impuesto que grava el patrimonio, por una sola vez,
con una tarifa de 1,2% para patrimonios mayores de
169 millones de pesos.
146,2
0,0
2006
Concepto de renta
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
217
70,1
92,6
35,5
33,6
9. Financiación Sector Justicia Ley 86/93; Ley
55/85; Ley 6/92
10. Fondos internos Ministerio de Defensa
Decreto 2350/71
11. Fondos internos Policía Nacional Decreto
2350/71
12. Escuelas industriales e institutos técnicos Ley
21/82
13,1
18,1
19,7
9,8
35,1
16. Contribución Súper Industria y Comercio
Decreto 297/68
31,9
54,0
72,4
93,0
136,0
117,4
134,2
153,8
33,0
193,3
196,4
2001
40,0
20,0
14. Fondo de Solidaridad del Sector Eléctrico Ley
142/94
64,5
65,5
112,7
85,1
129,6
150,0
16,0
165,6
155,1
2000
22,7
15,0
89,2
51,0
53,0
77,8
127,2
104,1
143,6
160,0
21,3
198,2
201,3
2002
23,0
16,8
36,5
30,9
85,7
74,6
141,5
86,4
145,2
169,6
42,8
218,4
220,9
2003
Costo anual (miles de millones de pesos)
15. Fondo de Apoyo Financiero en Zonas No
Interconectadas Ley 633/2000
28,0
44,2
40,7
97,8
91,8
13. Fondo sobretasa al ACPM Ley 488/98
25,0
104,5
8. Contraloría General de la República Ley 106/93
120,8
150,3
96,1
7. Fondo de Solidaridad Pensional Ley 100/93
168,0
20,0
134,3
5. Fondo de Salud Policía, Ley 352/97
128,4
1999
6. Fondo de Seguridad y Convivencia ciudadana,
Ley 418/97
113,5
1998
4. Fondo de Salud Militares, Ley 352/97
Concepto de gasto
22,0
50,5
124,1
47,7
53,0
84,8
181,0
135,3
155,4
191,4
26,9
263,4
246,6
2004
22,4
63,4
60,2
58,0
82,4
84,6
133,3
142,2
176,1
218,0
24,2
275,7
269,4
2005
23,7
29,5
85,2
262,6
60,0
93,9
188,2
168,6
190,2
249,0
51,5
307,0
299,2
2006
Recaudación por el cobro de trámites de registro de
marcas, patentes, prórrogas, en general de las tarifas
en desarrollo de sus funciones.
$Col1 por cada kilovatio-hora despachado en la bolsa
de energía, recaudado por el administrador del sistema
de intercambios comerciales.
Superávit de las contribuciones de solidaridad para
subsidios que liquiden las entidades prestadoras de
servicios públicos.
3% de la sobretasa al ACPM.
Transferencia de la Nación, los departamentos,
los distritos y los municipios de 1% del total de las
nóminas respectivas.
Arrendamientos, contratos de alarma, venta de pliegos
para licitaciones y contratos de servicio de vigilancia.
Ingresos de fomento docente de la Universidad Militar,
de contratos interadministrativos con Ecopetrol y demás.
Parte de los derechos por registro de instrumentos
públicos, más los rendimientos financieros de los
depósitos judiciales después de restar encajes y el 10%
de los ingresos brutos de las notarias.
Cuota de fiscalización a entidades vigiladas por la
Contraloría General de la República.
Aporte adicional de un punto a la tarifa del régimen
general de pensiones.
Contribución del 5% a cargo de las personas naturales
y jurídicas que suscriban contratos de obras públicas
con entidades de derecho público.
Contribuciones a la seguridad social en salud de las
fuerzas militares.
Contribuciones a la seguridad social en salud de las
fuerzas militares.
Concepto de renta
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
218
33,0
20,4
9,2
18. Fondo de Defensa Nacional Ley 1/45 y Ley
20/79, Ley 48/93
19. Pensiones CVC Decreto Ley 1275/94
2,4
3,0
26. Fondo de Bienestar de la Contraloría Ley 106/93 6,8
27. Comisión de Regulación de Agua Potable Ley
142/96
19,8
12,8
4,3
29. Contribución Súper Puertos Ley 1/91
30. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones Ley 142/94
6,2
0,2
28. Fondo para la defensa de los derechos e i
ntereses colectivos Ley 472/98
2,5
1,5
1,5
5,4
18,2
0,0
3,1
2,3
4,0
6,1
8,5
0,0
3,9
2,4
4,3
6,0
25. Contribución Súper Nacional de Valores Ley
32/79
3,8
3,7
24. Comisión de Regulación de Energía y Gas Ley
142/94
4,1
5,8
5,5
23. Fondo de Pensiones Superintendencias
(FOPEP) Decreto 3116/97
1,2
7,0
19,0
22. Fondo de Investigación en Salud Artículo 335
CP y Ley 643/2001
16,7
5,8
7,4
6,2
3,8
11,3
5,3
8,1
6,3
7,0
12,7
7,0
13,8
43,3
17,4
2002
21. Fondo de Riesgos Profesionales (Art. 87 Dto
1295/94) Ley 100/93
13,1
45,8
21,2
2001
12,2
11,9
31,6
17,0
2000
4,0
4,4
5,0
4,3
12,1
13,0
6,6
6,9
7,0
10,3
10,9
14,9
49,9
9,0
2003
Costo anual (miles de millones de pesos)
20. Dirección General de Comercio Exterior
Decreto 2553/99
5,8
13,0
17. Fondo de Compensación Ambiental Ley 344/96 13,4
11,0
1999
1998
Concepto de gasto
4,9
8,1
5,0
4,8
10,9
14,5
6,4
21,5
21,0
10,0
12,9
15,7
61,6
15,0
2004
5,9
2,6
5,0
6,6
0,1
13,3
7,9
10,3
6,0
10,5
12,0
16,8
46,6
25,0
2005
6,7
3,0
5,0
12,0
0,2
16,4
9,1
11,0
21,0
8,0
12,5
17,5
54,6
23,3
2006
Comisiones de las entidades sometidas a su control.
Tasas de vigilancia que cobra la Superintendencia de
Puertos a los operadores portuarios.
Donaciones de organizaciones privadas que manejen
recursos públicos, indemnizaciones de acciones populares y de grupo y demás.
Contribución de las entidades vigiladas.
Los ingresos del Fondo provienen de las cesantías
parciales y definitivas del personal de la Contraloría
General de la República.
Derechos de inscripción en el registro nacional de
valores y derechos por ofertas públicas.
Contribución de las entidades vigiladas.
Recursos de las superintendencias que se trasladan al
FOPEP para atender obligaciones pensionales de ex
funcionarios.
Porcentaje de los recursos del monopolio de las actividades de juego y azar.
1% de lo recaudado por cotizaciones a cargo de los
empleadores a las aseguradoras de riesgos profesionales.
Ingresos por venta de información de banco de datos,
publicaciones, formularios.
Producto de la venta de acciones de la Nación a EPSA.
Cuota de Compensación Militar que pagan quienes no
prestan servicio militar.
Los ingresos provienen del 20% de los recursos percibidos por las Corporaciones Autónomas con excepción
de las de desarrollo.
Concepto de renta
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
219
46,3
154,0
42. Contribución Superintendencia Bancaria
43. Contribución para la Descentralización Art. 46
Ley 6a/91 y Art. 58 de la Ley 223/1995
41. Fondo –FONPET– Magisterio. Artículo 2º Ley
549/99, Art. 4º Ley 715/2001
206,6
53,4
289,8
0,0
0,0
0,0
2,4
40. Fondos de Recursos de Monitoreo y Vigilancia
Educ. Superior Ley 635 de 2000
0,1
0,2
0,2
0,6
1,2
1,3
1,7
12,3
3,4
4,0
2003
39. Fondo Escuela Nacional del Deporte Decreto
1746 de 2003
0,5
1,1
0,1
0,9
1,1
1,8
1,6
3,2
3,9
38. Fondo Rotatorio de Minas y Energía Ley 141/94 0,8
1,1
1,3
1,6
3,5
3,7
3,5
2002
1,0
0,0
1,2
1,2
0,0
3,4
3,1
2001
Costo anual (miles de millones de pesos)
3,1
2000
37. Fondo Conservación de Museos y Teatros Ley
397/97
36. Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
sus Profesiones Auxiliares Ley 435/98
0,8
35. Instituto de Estudios del M. Público Ley
201/95; Ley 223/95
0,8
0,3
0,7
34. Junta Central de Contadores Ley 43/90
4,2
4,1
3,1
32. Contribución Súper Subsidio Familiar Ley
21/81
3,1
1999
33. Fondo de subsidio de la sobretasa a la gasolina
Ley 488/99
2,1
1998
31. Fondo de Estupefacientes Ley 30/86
Concepto de gasto
100,0
8,3
4,6
0,1
0,7
1,2
1,9
1,5
3,3
4,4
4,2
2004
100,0
12,5
4,8
0,0
0,5
2,0
1,5
3,4
4,7
4,4
2005
100,0
3,8
5,0
0,1
0,5
2,4
1,6
12,6
9,0
5,0
2006
Impuesto global a la gasolina motor, destinado
al cubrimiento parcial de las transferencias a los
municipios. La Sentencia C-1545/00 declaró
inexequible la distribución de este impuesto global.
Establecimiento Público a partir de 2000.
Contribución de las entidades vigiladas. Se convierte en
Transferencia cálculo actuarial de los docentes que
se pagaba con recursos propios de las entidades
territoriales.
Cobro de tarifas por servicios que presta el ICFES.
Ingresos por venta de bienes y servicios ofrecidos por
la Escuela.
Ingresos por pago de licencias de explotación minera,
alquiler de equipos y venta de pliegos para licitaciones.
Ingresos por actividades culturales y eventos afines a
los objetivos de los museos.
Ingresos por la expedición de tarjeta de matrícula
profesional, certificados, constancias.
Matrículas y demás conceptos que cancelan los
estudiantes.
Cuota de inscripción que deben pagar los contadores
públicos para ejercer como profesional.
Contribución de las Cajas de Compensación Familiar.
5% de los recursos que recaudan los departamentos de
la sobretasa a la gasolina.
Los recursos del Fondo provienen de la comercialización de medicamentos e importación de materias
primas de control especial.
Concepto de renta
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
220
71,7
3. Participación % (1/2)
17.203,5
Gran Total (A + B + C + 1)
24.000,8
3.926,2
1. Total establecimientos públicos
2. Total presupuesto de rentas y recursos de
capital –sin deuda–
6.539,6
1998
Subtotal Fondos especiales
50. Fondo Especial Comisión Nacional de
Búsqueda (Art. 18 Ley 971/05)
49. Fondo de Pensiones Notariado y Registro
(Art. 4 del Decreto 2773 de 2001)
48. Fondo Especial de Energía Social (FOES
Art. 118 de la Ley 812 de 2003)
47. Fondo de Apoyo Financiero en Zonas Rurales
Interconectadas Ley 788/2002
46. FOGAFIN Contribuciones sobre Transacciones
Financieras. Decretos 2331/98 y 3813/03
45. Unidad Administrativa Especial de Comercio
Exterior. Decreto 2553 de 1999
44. Fondo de Infraestructura Carcelaria
Concepto de gasto
69,0
28.909,3
19.942,0
4.863,0
6.987,1
1999
62,0
32.614,3
20.228,5
4.180,0
7.212,2
9,5
2000
5.055,3
7.279,7
2002
61,8
55,3
38.204,5 43.882,3
23.624,4 24.251,0
4.769,0
8.327,1
38,4
11,0
2001
6.951,7
7.820,5
60,0
45,0
40,0
2004
7.619,1
7.861,2
210,0
45,0
2005
58,5
54,9
52,0
46.117,2 54.717,5 61.729,4
26.984,3 30.046,3 32.128,0
4.896,2
7.341,1
2,0
107,0
2003
Costo anual (miles de millones de pesos)
49,5
66.993,0
33,172,3
6.973,0
9.051,9
7,0
320,0
30,0
2006
Traslado de Súper Notariado y Registro al ministerio
Hacienda de partidas para el pago de pensiones
cuando hay faltante.
Los recursos provienen del 80% de las rentas de cogestión producto de la exportación de energía, calculadas
por la ASIC. Para cubrir hasta $Col40 por kilovatio-hora
del valor de la energía eléctrica para zonas de difícil
gestión.
Un peso por cada kilovatio-hora despachado en la
bolsa de energía, recaudado por el administrador del
sistema de intercambios comerciales.
Aforo de vigencias expiradas recursos de Emergencia
Económica Crisis Financiera.
Ingresos por los registros de importación, de importadores, de exportadores, de producción nacional, y
por la venta de formularios de importación, origen y
licencia previa.
Concepto de renta
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
221
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
222
pronunciado con respecto a las rentas de destinación
específica y a la prodigalidad de los parlamentarios para
ordenar gastos sin establecer previamente los recursos
con que han de financiarse. No obstante, el fundamento legal de las inflexibilidades del ingreso contenidas
actualmente en el presupuesto, también está dado por
la Constitución. El artículo 359 establece que:
No habrá rentas de destinación específica [y seguidamente añade:] se exceptúan: 1. Las participaciones
previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión
social. 3. Las que con base en leyes anteriores, la Nación
asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
Esta excepción a las rentas de destinación específica es lo suficientemente amplia como para validar toda
suerte de inflexibilidades en el ingreso, en particular, si
están justificadas como inversión social, que no está
definida dentro de la Constitución.
Recursos parafiscales
El tercer subconjunto de inflexibilidades que se considera en este trabajo son los recursos parafiscales. Las
contribuciones parafiscales son:
aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley,
determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar a favor de un ente público o privado, con
el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la
contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o
bien mediante la aplicación de mecanismos de regulación
económica (Lleras de la Fuente, et al., 1992).
La Constitución Política de 1991, en los artículos 150
y 338, establece que es facultad del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales y
Distritales establecer, en tiempos de paz, las contribuciones fiscales y parafiscales. Debido a que se trata de
recursos públicos sobre los cuales el Poder Ejecutivo
no tiene mayor discreción y están destinados a una
entidad o a un fin específico, se adaptan al criterio de
inflexibilidad definido anteriormente. Para Lleras de la
Fuente et al. (ibidem), citado por Ferrer (1996), estos
aportes se han convertido en una “técnica” para la apropiación implícita de Rentas de Destinación Específica:
La parafiscalidad es una técnica de generación y manejo de los recursos públicos por fuera del presupuesto
central, afectados a una destinación especial de carácter
económico o social, cuya fijación corresponde a las corporaciones públicas, pero cuya administración se entrega
a organismos autónomos de carácter público o privado,
que pueden ser de economía dirigida, de carácter gremial
o profesional, o de previsión social. Debe observarse, en
consecuencia, que si bien el artículo 359 prohíbe las rentas
nacionales de destinación específica, las contribuciones parafiscales quedan excluidas de tal prohibición en virtud de
lo dispuesto por el artículo aquí comentado. Entre nosotros
existe un considerable número de exacciones parafiscales
de diversas especies, tales como las deducciones y cuotas
para la seguridad social, el subsidio familiar, el servicio
nacional de aprendizaje, la retención cafetera, el fomento
arrocero, etcétera, que no obedecían a unos principios reguladores básicos.
La discusión sobre la conveniencia o no de las contribuciones parafiscales y sus implicaciones sobre la
elaboración del Presupuesto de la Nación debe considerar más a fondo la definición de parafiscalidad. En
la sentencia C-308/94 de la Corte Constitucional se
habla de parafiscalidad:
como una forma de gravamen que se maneja por fuera
del presupuesto. […] No es, con todo, un ingreso de la Nación y ello explica por qué no se incorpora al presupuesto
nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los
mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la
ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta
clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. [...] Las contribuciones parafiscales, se repite, son
recursos públicos pero no son ingresos corrientes de la
Nación (Ferrer, 1996).
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
223
Otra característica importante de la parafiscalidad
tiene que ver con la presunta relación entre la contribución y el beneficio que reciben aquellos que deben
hacer los aportes. Este es un criterio crucial para diferenciar los recursos parafiscales de las tasas y de los
impuestos. Como señala Ferrer (ibidem), comúnmente
se argumenta que todo pago a la administración pública que no implique a cambio un beneficio directo,
inmediato y razonable constituye un impuesto y no un
recurso parafiscal. Sin embargo, un análisis de las contribuciones parafiscales más importantes que hacen
los empleadores al SENA y al ICBF evidencia que las
contribuciones parafiscales no tienen que guardar, necesariamente, una relación directa ni inmediata con el
beneficio recibido. Muchos empresarios contribuyen
al SENA aunque no necesiten mano de obra calificada y,
en muchos casos, por más que la necesiten, no pueden
obtenerla. Algo similar ocurre con las cotizaciones al
ICBF pues muchos empleados de una empresa pueden
no necesitar los servicios de esta entidad (por ejemplo, si no tienen hijos), pero aún así el empleador debe
cotizar por ellos. Todo esto implica que un gravamen,
para ser reconocido como un recurso parafiscal y no
como un impuesto, debe tener una contraprestación,
pero esta no tiene que ser inmediata ni proporcional.
Según Ferrer (ibidem), la parafiscalidad se encuentra
más cerca de los impuestos que de las tasas (de hecho
a los aportes al SENA y al ICBF se les llama en ocasiones
impuestos a la nómina).
En el Presupuesto General de la Nación no se incluyen todas las rentas parafiscales puesto que muchas de
ellas ingresan directamente a las entidades (como es el
caso de las Cajas de Compensación Familiar). Esto conlleva a reconsiderar la alternativa de no incluir los recursos
parafiscales en el Presupuesto General de la Nación y
de esta manera replantear el carácter inflexible de estos
recursos. La Corte Constitucional, en la sentencia C-046
citada por Ferrer (ibidem), señala que:
es necesario advertir que lo más adecuado es que los
recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto nacional, pero el hecho de que la ley que los crea señale una
cosa distinta no significa, por ese sólo hecho, que transformen su naturaleza de recursos parafiscales en recursos
tributarios de la Nación.
Ferrer (ibidem), a su vez, plantea que las contribuciones parafiscales han de incorporarse al Presupuesto
Nacional, pues de acuerdo con el artículo 345 de la
Constitución “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos”. De esta forma, resulta inconstitucional excluir algunos recursos parafiscales del
Cuadro 45. Recaudación de impuestos parafiscales, 1998-2003 (porcentaje del PIB)
Años
Seguridad
social
ICBF
SENA
Fondo
del café
Otras
entidades
Total recaudación
parafiscal
1998
3,87
ND
ND
0,15
ND
4,83
1999
3,58
0,53
0,28
0,08
0,02
4,49
2000
2,85
0,48
0,26
0,08
0,02
3,69
2001
2,86
0,52
0,27
0,00
0,02
3,67
2002
2,64
0,51
0,27
0,01
0,03
3,47
2003
2,47
0,49
0,27
0,06
0,03
3,32
Fuente: CONFIS.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
224
presupuesto ya que toda contribución fiscal o parafiscal
debe estar incluida en el presupuesto para poder llevar a
cabo su percepción.
Lo anterior corrobora la naturaleza inflexible de estos recursos, que deben necesariamente formar parte
del Presupuesto de la Nación, pero de los cuales el gobierno no está en libertad de disponer. Adicionalmente,
es necesario tener en cuenta que la recaudación de recursos parafiscales incrementa la carga tributaria como
cualquier otro impuesto, generando distorsiones sobre
el mercado laboral. La recaudación de impuestos parafiscales ascendió al 3,32% del PIB en 2004, lo que
representaba el 22,6% del total de la recaudación nacional para el mismo año (Haindl, 2005). El peso de la
carga tributaria parafiscal es considerable e incide de
manera significativa sobre la presión tributaria total.
El Cuadro 46 muestra la evolución de las contribuciones al SENA y al ICBF desde 2000 hasta 2006. Estos
dos rubros representan los dos impuestos parafiscales más significativos, y entre los dos ascienden a más
de $Col2,5 billones en 2006.
Cuadro 46. Contribuciones al SENA e ICBF, 20002006 (millones de pesos)
Años
SENA
ICBF
2000
446.941,8
842.596,8
2001
504.633,0
981.719,3
2002
548.375,9
1.044.603,5
2003
606.996,1
1.116.168,9
2004
667.023,5
1.247.393,4
2005
753.906,8
1.425.935,3
2006
890.034,3
1.632.071,8
Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto.
Un último punto que discute Ferrer se relaciona con
la forma en la cual se ha “abusado” del criterio de parafiscalidad para “disfrazar” algunas rentas de destinación
específica. Analizando el presupuesto de 1994, Ferrer
encuentra que una serie de recursos enumerados como
parafiscales en ese entonces corresponden, en realidad,
a tasas por servicios (como los Fondos de Publicaciones
de la Contraloría, los de la Universidad Militar Nueva
Granada, los ingresos de la Junta Central de Contadores
y los de la Escuelas Industriales e Institutos Técnicos).
En contraste, rubros como la compensación por canales radioeléctricos regionales y los aportes que deben
hacer las notarías para la administración de justicia, que
aparecían como recursos parafiscales en el presupuesto
de 1994, son en realidad rentas de destinación específica ya que, según Ferrer, carecen de contraprestación.
Sin embargo, un posible motivo para disfrazar algunos
ingresos de la Nación como recursos parafiscales podía
ser el incentivo del gobierno a disminuir el monto de
sus ingresos corrientes con base en los cuales se calculaban las transferencias territoriales hasta la expedición
del Acto Legislativo 02 de 2001. De ser este el caso,
la presencia de una rigidez presupuestaria, como las
transferencias territoriales, habría resultado en la creación de nuevas rigideces para evadirla, resultando en
una mayor inflexibilidad presupuestaria.
Gasto tributario
El último grupo de inflexibilidades presupuestarias contemplado en este apartado comprende el gasto tributario,
que corresponde a las exenciones tributarias que se otorgan a diferentes sectores de la economía y resultan en
una menor recaudación para la Nación y, por ende,
equivalen a una transferencia directa de recursos hacia
determinados actores.
Los tratamientos tributarios preferenciales se justifican en la teoría como mecanismos para generar
incentivos hacia ciertos sectores económicos que se
consideran estratégicos. Sin embargo, este no siempre
es el caso y las exenciones tributarias son utilizadas por
grupos de interés que buscan atrapar rentas mediante
un tratamiento tributario favorable. El resultado de una
acumulación excesiva de exenciones es un sistema tributario poco transparente y poco equitativo, que facilita
la evasión y la elusión mediante la disminución de la
recaudación tributaria.
La estructura tributaria colombiana incluye un gran
número de tratamientos preferenciales a través de
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
225
exenciones, descuentos, deducciones y tarifas diferenciales. Estas han resultado en una alta complejidad
tributaria que resulta costosa, inequitativa e ineficiente.
Los beneficios tributarios otorgados a través del impuesto a la renta durante 2006 ascendieron a $Col17.575
mil millones, lo que equivale a un costo fiscal de
$Col4.536 mil millones, que representa 1,4% del PIB
(marco fiscal de mediano plazo 2007, ministerio de
Hacienda y Crédito Público). Entre estos se destacan
los ingresos no gravables de las personas naturales y
jurídicas que conllevan beneficios tributarios, como las
deducciones especiales (entre ellas, donaciones a entidades sin fines de lucro, fondos mixtos de promoción
de la cultura y el arte) la deducción de impuestos locales, las rentas exentas (como gastos de representación
de magistrados de los tribunales y sus fiscales, pagos laborales, licoreras y loterías) y los descuentos tributarios
(descuentos por reforestación), además de los beneficios tributarios sobre las rentas laborales (Exposición
de Motivos, Proyecto de Reforma Tributaria de 2006).
Dentro de estos últimos se destacan los diferentes gastos que se consideran exentos del impuesto de renta.
Entre ellos se cuentan los aportes a cuentas de Ahorro
y Fomento a la Construcción —creadas para incentivar la compra de vivienda tras la recesión económica
y, por esta vía, reactivar el sector de la construcción y
el ahorro voluntario en fondos de pensiones— medida
adoptada para promover el ahorro pensional. Además,
existen deducciones para el pago de intereses de vivienda, o alternativamente para gastos por educación
y salud prepagada.
En 2006, dentro de los principales beneficios tributarios otorgados a través del impuesto de renta se
destaca una deducción del 30% para la inversión en
activos fijos reales productivos. Esta deducción tenía
como objetivo promover la inversión privada, de manera que la mayor producción hacia adelante compensara
el costo fiscal inicial de la política. Para 2006, este beneficio fue solicitado por 5.752 declarantes, por un valor
de $Col4.829 mil millones. La mayor parte de esta deducción ($Col1.221 mil millones) se concentró en el
sector minero.
Las rentas exentas, por su parte, alcanzaron un
monto estimado de $Col12.555 mil millones en 2006,
lo que implica un costo fiscal de $Col2.553 mil millones. Como se observa en el Cuadro 47, la mayor parte
de estas se concentraron en los sectores de servicios
financieros ($Col877 mil millones) y minero ($Col865
mil millones).
Por otra parte, existen también los descuentos tributarios que inciden directamente sobre el valor del
impuesto que paga el contribuyente, a diferencia de las
rentas exentas que afectan la base gravable. El monto
de estos descuentos es sustancialmente menor, dado
que se han venido eliminando lentamente en el sistema
tributario. Para 2006 el costo fiscal de los descuentos
tributarios ascendió a $Col191 mil millones.
Lo anterior resulta en una gran inequidad entre los
diferentes sectores económicos, donde en virtud de las
diferencias en tarifas se favorece a determinados sectores
a costa de otros. De acuerdo con el Cuadro 48, la tarifa
promedio de renta varía entre los diversos subsectores,
oscilando entre 30,2%, cobrada a la industria maderera y
42,6% cobrado al subsector de comercio al por mayor.
La estructura actual del IVA también conlleva importantes distorsiones e inequidades por sector económico.
Los datos de las declaraciones de ventas correspondientes a 2005 sugieren que los tratamientos preferenciales
representan cerca de la mitad de las ventas totales.
Compatible con esta información es la tarifa efectiva
en ventas, que en promedio se sitúa en 8%. Los subsectores donde tenían mayor incidencia las exenciones
y exclusiones en 2005 eran la electricidad, el gas y el
vapor, mientras que la cobertura del IVA es casi total en
la manufactura de textiles y la fabricación de productos
minerales (Exposición de motivos, Proyecto de Reforma
Tributaria, 2006). Para 2006 se observa que la tarifa
efectiva en ventas es menor a 2005 (7,5%) y el 44,4%
de las ventas totales se encuentran exentas o excluidas.
Los subsectores más favorecidos por este gasto tributario son los de comercio al por mayor y al por menor, la
electricidad, el gas y el vapor, y la construcción. El total
de exenciones y exclusiones asciende a $Col247.228 millones en 2006 (Cuadro 49).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
226
Cuadro 47. Rentas exentas de sociedades, por tipo de declarante (en miles de millones de pesos), 2006
Subsector económico
Contribuyentes
N.° contribuyentes Régimen especial
No clasificados
Total
Participación
Otros servicios
Servicios financieros
Minero
Industria de la madera, corcho y papel
Manufactura alimentos
Fabricación de productos minerales y otros
Fabricación de sustancias químicas
Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Comercio al por mayor
Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento
Agropecuario, silvicultura y pesca
Construcción
Comercio al por menor
Electricidad, gas y vapor
Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero
Servicios de hoteles, restaurantes y similares
Comercio al por mayor y al por menor de vehículos
automotores, accesorios y productos conexos
125
613
863
280
206
230
197
97
19
17
50
33
4
33
28
23
495
49
0
13
2
4
0
0
1
1
1
1
1
0
0
0
552
214
2
1
46
2
22
34
54
41
7
8
33
2
1
0
36
1
0
1
0
0
0
1
0
3
1
0
0
1
0
0
1.208
877
865
295
254
236
219
133
74
63
59
42
38
36
29
24
27,1%
19,7%
19,4%
6,6%
5,7%
5,3%
4,9%
3,0%
1,7%
1,4%
1,3%
0,9%
0,9%
0,8%
0,7%
0,5%
2
0
4
0
7
0,2%
Total
Participación dentro del total de declarantes
2.823
63%
568
13%
1.024
23%
45
1%
4.459
100%
100,0%
Fuente: Dirección de Estudios Económicos, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Cuadro 48. Tarifa efectiva promedio del impuesto a la renta, 2004
Subsector económico
Tarifa efectiva
Comercio al por mayor
Comercio de vehículos y conexos
Servicios de hoteles, restaurantes y similares
Electricidad, gas y vapor
Agropecuario
Servicios de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Actividades deportivas y de esparcimiento
Servicios financieros
Fabricación de productos minerales y otros
Construcción
Manufactura de textiles, prendas de vestir y cueros
Manufactura de alimentos
Otros servicios
Fabricación de sutancias químicas
Minero
Comercio al por menor
Industria de la madera
42,59%
41,46%
41,13%
40,55%
39,14%
39,04%
38,34%
38,25%
38,17%
38,15%
37,79%
37,65%
36,41%
36,27%
34,77%
34,76%
30,20%
Total
Desviación ponderada
Máxima tarifa
Mínima tarifa
37,32%
2,16%
42,59%
30,20%
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
227
Cuadro 49. Exenciones y exclusiones en el IVA, 2005-2006 (millones de pesos y porcentajes)
Subsector económico
2005
Exenciones y
exclusiones1
Agropecuario, silvicultura y pesca
Minero
Manufactura alimentos
Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero
Industria de la madera, corcho y papel
Fabricación de sustancias químicas
Fabricación de productos minerales y otros
Electricidad, gas y vapor
Construcción
Comercio al por mayor y al por menor de vehículos
automotores, accesorios y productos conexos
Comercio al por mayor
Comercio al por menor
Servicios de hoteles, restaurantes y similares
Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones
Servicios financieros
Otros servicios
Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento
Asalariados (sólo para rentas naturales)
Total
Porcentaje de
ventas exentas o
excluidas2
2006
Tarifa efectiva
en ventas3
Exenciones y
exclusiones1
Porcentaje de
ventas exentas o
excluidas2
Tarifa efectiva
en ventas3
6.052
7.173
10.832
695
2.107
5.961
2.650
20.010
10.759
81,5%
42,4%
33,2%
7,1%
24,3%
27,5%
10,3%
88,0%
79,1%
2,4%
8,7%
8,1%
15,5%
12,7%
11,4%
15,6%
1,2%
2,3%
6.745
8.927
12.421
853
2.374
6.828
4.054
21.887
16.610
86,5%
20,6%
34,8%
5,9%
23,7%
24,1%
10,0%
96,2%
85,9%
2,5%
4,2%
8,3%
11,7%
12,0%
9,3%
12,2%
1,0%
2,2%
6.188
30.984
16.207
686
12.372
45.459
35.768
2.592
126
31,6%
46,0%
31,5%
17,4%
41,1%
81,7%
66,3%
43,9%
64,8%
13,5%
8,6%
10,6%
12,1%
9,5%
2,7%
4,8%
5,3%
4,2%
7.398
39.487
18.584
760
13.149
44.348
39.675
2.392
190
24,2%
44,1%
32,8%
16,8%
40,0%
83,1%
67,0%
40,6%
68,7%
11,4%
7,6%
11,0%
12,8%
9,8%
3,2%
5,6%
5,8%
4,4%
48,4%
8,0%
247.228
44,4%
7,5%
216.619
Fuente: Oficina de Estudios Económicos, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
1. Suma de los ingresos por operaciones exentas y operaciones excluidas.
2. Ventas exentas y excluidas respecto del total de ventas sin incluir en dicho total las exportaciones.
3. Impuesto en las ventas respecto del total de ventas sin incluir en este total las exportaciones.
Si bien supera el alcance de este trabajo analizar
en detalle el origen de cada uno de los tratamientos
preferenciales que constituyen el gasto tributario, es evidente que la presencia de estos beneficios representa
una inflexibilidad presupuestaria que resulta en un tratamiento inequitativo para los diferentes sectores de la
economía. En razón a una mayor capacidad de lobby
frente al gobierno, o debido a que en algún momento
tuvieron una importancia estratégica, diversos sectores
se han vuelto receptores de rentas transferidas por el
Estado en la forma de exenciones. Si bien eventualmente se ha reducido la importancia de dichos sectores y se
hace innecesaria la exención, ya resulta casi imposible
eliminarla, como se demostró con la reforma tributaria
de 2006. En este caso, el gobierno propuso la eliminación de casi todas las exenciones para propender a
un sistema tributario más equitativo, a cambio de un
menor impuesto de renta, y la propuesta no tuvo acogida en el Congreso. La razón es que una vez un sector
o grupo económico se apodera de una renta es muy
difícil que esté dispuesto a cederla. Es por esto que el
sistema tributario se ha tornado crecientemente complejo, sumando una gran cantidad de distorsiones que
benefician a diversos actores sin guardar relación con
las prioridades de cada gobierno.
Composición sectorial de las inflexibilidades
presupuestarias
El Cuadro 50 refleja una consolidación parcial de los
resultados para Colombia en términos de inflexibilidades presupuestarias. En dicho Cuadro se agrupan por
sectores las inflexibilidades originadas en el gasto, en
rentas de destinación específica y mediante impuestos
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
228
parafiscales. Se excluye el gasto tributario, ya que su
clasificación sectorial corresponde a las actividades
económicas y, por lo tanto, difiere sustancialmente a
la presentada en el Cuadro, lo que hace que no sean
comparables.
El Cuadro 50 tampoco incluye los rubros de inversión, ya que la composición sectorial de la inversión
comprometida mediante vigencias futuras en 2006 no
está disponible, ni del servicio de deuda, debido a que
la distribución sectorial no aplica.
Por lo tanto, excluyendo el gasto tributario, se observa
que el sector que más se beneficia de las inflexibilidades
presupuestarias, o puesto de otra manera, que representa la mayor carga para el gobierno central, es el de
territoriales. Es decir, los gobiernos regionales son los
que más rentas tienen atrapadas. Le siguen los establecimientos públicos y el sector de seguridad social.
Dado que el rubro de inversión se encuentra excluido,
se puede estar subestimando el presupuesto inflexible
destinado a gasto militar e infraestructura, así como el
gasto social.
Cuadro 50. Total de inflexibilidades por sector,
excluyendo gasto tributario, 2006 (miles de millones
de pesos)
Sector
Inflexibilidades
por el lado
del gasto
Rentas
de destinación
específica1
Parafiscales
Total
Territoriales
16.357,73
849,16
Seguridad social y aseguramiento
2.131,61
3.038,61
5.170,22
Educación y deporte
1.455,19
119,02
Control y justicia
566,43
359,04
Ministerio de Hacienda
169,30
Militares
570,00
461,28
1.031,28
Otros
1.029,75
33,67
1.063,42
Financieros
164,85
47,30
212,15
Social
890,03
17.206,90
1.574,21
925,47
169,30
61,15
1.632,07
61,15
Infraestructura y combustible
1.062,30
1.062,30
Establecimientos públicos
6.973,00
6.973,00
Contribuciones
Total
45.012,02
61,77
13.005,15
2.522,11
61,77
60.539,27
Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto. Clasificación sectorial de los autores.
1. Suma de los ingresos por operaciones exentas y operaciones excluidas.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
229
Impacto de las inflexibilidades presupuestarias
sobre la situación fiscal
Como se ha expuesto hasta ahora, el presupuesto
en Colombia es altamente inflexible. Un 95% del total
de las apropiaciones está determinada previamente en
el momento de la elaboración del presupuesto. Por
otra parte, un 45% de los ingresos de la Nación están
comprometidos desde el momento de su recaudación a
través de rentas de destinación específica. Adicionalmente, en 2006, el gasto tributario generó un costo
fiscal (es decir un mayor déficit) por 1,5% del PIB, contabilizando los beneficios tanto en renta como en IVA.
A pesar de esto, la situación fiscal en Colombia ha
mejorado notablemente en los últimos años. El déficit
fiscal del gobierno central pasó de representar un 6,1%
del PIB en 2002, a un 4,1% en 2006. Se estima que este
haya alcanzado 3,2% en 2007. Asimismo, el déficit fiscal
del sector público consolidado se redujo desde 3,6% en
2002, hasta 0,8% en 2006.
Lo anterior ha resultado en la generación de superávit primarios para el gobierno central en los últimos
años contribuyendo a una reducción en su nivel de
deuda. La deuda del gobierno central se ha reducido
de 55,7% a 48,3% del PIB en los últimos cuatro años.
Esta tendencia descendente en el nivel de deuda también es el resultado de una apreciación sustancial del
peso desde 2003, que ha reducido el valor de la deuda
externa.
No obstante, esta mejoría en los resultados fiscales
no implica que las rigideces presupuestarias no sean
una limitante importante para el ajuste fiscal. Debe tenerse en cuenta que la reducción observada en el déficit
fiscal coincide con la fase expansiva del ciclo económico. El crecimiento económico en Colombia durante los
últimos años ha resultado en un incremento sustancial en la recaudación tributaria. Este último pasó de
10,6% del PIB en 2000, a 16% en 2006, lo que ha permitido que, sin una reducción en los gastos, el déficit
Gráfico 9. Distribución del puntaje total
2002
2003
2004
0
2005
2006
2007P
2008P
0,0
-1
-0,7
-0,8
-1,3
-1,4
-2
-2,7
-3
-3,3
-4
-3,3
-3,6
-4,1
-5
-4,8
-5,0
-5,5
-6
-6,1
-7
Sector público consolidado
Gobierno Nacional Central
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
230
fiscal se haya contraído. Por lo tanto, el ajuste fiscal se
ha dado por el lado de los ingresos pero no por el de
los gastos. La bonanza en términos de la recaudación
tributaria, ha permitido posponer la necesidad de un
ajuste en el gasto. Sin embargo, esta situación no
se va a prolongar indefinidamente.
La recaudación tributaria debe caer de manera permanente a partir de 2008 debido a que se extingue una serie
de impuestos de carácter transitorio. Dada la inflexibilidad en el gasto, esto deberá resultar en un incremento
en el déficit fiscal. Por lo tanto, en los próximos años
se reabrirá el debate acerca de cómo realizar un ajuste
en el gasto público. Hasta ahora, las sugerencias en este
sentido se limitan a propuestas de recorte en el gasto
de inversión, dado que este rubro permanece como el
de mayor flexibilidad dentro del presupuesto. Si bien
la inversión ha venido creciendo a tasas altas (30% en
2007), no es deseable que todo el ajuste fiscal se realice sacrificando este rubro. Por ende, el gobierno se
verá enfrentado a una difícil situación en los próximos
años, cuando las rigideces presupuestarias se manifiesten como el principal obstáculo para la reducción
del déficit fiscal y para garantizar la sostenibilidad de
la deuda pública.
Gráfico 10. Deuda del gobierno nacional central, 1996-2006 (porcentaje del PIB)
60
55,7
50
54,9
51,3
48,4
50,7
48,3
42,7
40
34,6
30
24,5
20
20,2
10
16,4
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
II. Rigideces y operaciones extrapresupuestarias
231
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III
Avances en el presupuesto
por resultados
Presupuesto por resultados: ¿Moda burocrática o
nuevo paradigma en gestión pública?
235
Mario Marcel*
Introducción
El presupuesto público puede ser un tema árido para
muchos; para otros, en cambio, puede estar asociado
a restricciones, presiones, frustraciones o rutinas burocráticas. Sin embargo, eso no lo libra de ser sujeto de
análisis, modas y cambios paradigmáticos a través del
tiempo.
En los últimos 50 años la manera de pensar y hacer
los presupuestos públicos ha cambiado significativamente. Tales cambios han sido producto de transformaciones
en el entorno de la gestión financiera pública, en la intensidad de las restricciones macrofiscales y en el rol
del sector público. En ocasiones estas modificaciones
se han traducido en el diseño y la implantación de técnicas específicas de preparación y administración de
los presupuestos. Es así como en la década de 1960, las
exigencias de un Estado en expansión y el crecimiento
de la planificación favorecieron el surgimiento de la
técnica del presupuesto por programas. Una década
más tarde, cuando la primera crisis del petróleo frenó lo
que parecía un proceso arrollador de expansión del Estado se generó el presupuesto de base cero.
Algo similar parece estar ocurriendo en la actualidad
con el llamado “presupuesto por resultados” (PpR). Desde hace más de una década, este término se emplea
para describir un variado conjunto de prácticas a través
de las cuales diversos gobiernos en el mundo han
buscado asegurar una mayor efectividad en el uso de los
recursos públicos. Estas experiencias han atraído la atención de analistas y organismos internacionales, lo cual
dio origen a un flujo creciente de estudios en la materia.
Como expresión de ello, en 2007 tres prestigiosos organismos internacionales publicaron libros sobre el tema
(OCDE, 2007; Robinson, 2007; Shah, 2007).
Pero, ¿en qué consiste realmente el PpR? El presente
trabajo busca responder a esta pregunta no sólo desde
una perspectiva conceptual sino también práctica. El
presupuesto es una herramienta concreta, estructurada
en base a procesos diseñados para generar decisiones
de asignación de recursos en plazos limitados de tiempo.
En consecuencia, cualquier nueva concepción del presupuesto sólo será real una vez que se exprese en cambios
concretos en los procedimientos y sus resultados.
Para definir al PpR en un sentido conceptual y práctico es necesario, en primer lugar, precisar qué tiene de
especial la relación que hoy se busca establecer entre la
formulación y ejecución de los presupuestos y los resultados de la aplicación de los recursos públicos. Para ello,
la sección siguiente de este trabajo contiene una serie
de proposiciones sobre cómo traducir estos conceptos
generales en procesos e instrumentos concretos, capaces de aplicarse y verificarse en la práctica cotidiana de
la gestión financiera pública. En particular, se plantea
que cualquier régimen de PpR debe estar compuesto al
menos de cuatro elementos:
i) Un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) capaz de generar información sobre resultados;
ii) Una adecuación de los procesos de decisiones presupuestarias que incorpore dicha información;
iii)Incentivos capaces de orientar la gestión de las
instituciones públicas al logro de resultados, y
iv) Espacios suficientes de flexibilidad en la gestión de
las instituciones que permitan aplicar los recursos
públicos con eficiencia. Estos cuatro elementos pueden servir de referencia tanto a los gobiernos que
intentan construir sistemas de presupuesto por
resultados como a los analistas que intentan evaluar
su funcionamiento.
El apartado “PpR en el mundo desarrollado y en
América Latina” contrasta estos conceptos con la experiencia práctica acumulada en los últimos años en
diversos países. La revisión de estas experiencias indica
no sólo que no existe un modelo único de PpR en
* Gerente, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas, Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
236
aplicación, sino también que en todos los países el proceso de adaptación e implementación de este enfoque
se encuentra aún en evolución. En particular se argumenta que las importantes diferencias que se observan
en estas experiencias apuntan a que la forma en que se
aplica el PpR en los países depende significativamente
de las características de su institucionalidad presupuestaria así como de las necesidades y limitaciones que
impone el nivel de desarrollo del Estado.
El trabajo concluye con algunas reflexiones sobre las
proyecciones del PpR en América Latina y sobre cómo
este enfoque y las metodologías que de él se derivan
pueden entroncar con los procesos fundamentales ligados a la construcción de un Estado democrático y la
promoción del desarrollo económico y social. De esta
manera, mientras se advierte sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a países de América Latina
las metodologías y técnicas de PpR de países industrializados de la tradición administrativa anglosajona, se
argumenta que el presupuesto para pesultados representa una oportunidad para elevar la capacidad de los
estados para contribuir al logro de los grandes objetivos
del desarrollo. Para ello, se argumenta que es importante respetar el carácter esencialmente político de las
principales decisiones presupuestarias y reservar las consideraciones técnicas para informar el proceso político.
El autor desea reconocer la participación de Marcela
Guzmán en el desarrollo de estas reflexiones, surgidas
de los esfuerzos por mejorar el sistema presupuestario
chileno y del análisis de otras experiencias latinoamericanas. No obstante lo anterior, las opiniones vertidas
en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en las que se
desempeña en la actualidad o en las que lo ha hecho en
el pasado.
¿Qué es presupuesto por resultados?
Definiciones básicas
Muchos gobiernos del mundo desarrollado y de América Latina declaran en la actualidad su intención de
desarrollar un sistema de PpR (desempeño). A primera
vista, la idea de vincular el presupuesto a los resultados
en la aplicación de recursos públicos es una idea atractiva, que contrasta con una larga tradición incrementalista
en la formulación y discusión legislativa de los presupuestos. Pero, más allá de estas intuiciones, en qué
consiste realmente el presupuesto por resultados.
Las más recientes definiciones en la materia han
provenido de organismos internacionales que han informado, analizado y, en algunos casos, promovido el
concepto en los últimos años. Cada uno de estos organismos publicó libros especializados en la materia
en 2007. Es así como Marc Robinson, del FMI, define
presupuesto por desempeño como:
Los mecanismos de financiamiento público y los procesos diseñados para fortalecer el vínculo entre la entrega de
recursos y los resultados (productos e impactos) a través
del uso sistemático de información formal sobre desempeño, con el objetivo de mejorar la eficiencia distributiva y
técnica del gasto público (Robinson, 2007:1).
La OCDE, que ha abordado el tema desde hace
más de una década, en su última publicación reitera
su definición de 2005 acerca de la presupuestación por
desempeño como:
Una forma de presupuestación que vincula los fondos
asignados con resultados medibles (2007: 20).
Por su parte, Shah y Shen en un libro editado por el
Instituto del Banco Mundial, definen presupuesto por
desempeño como:
III. Avances en el presupuesto por resultados
237
El sistema de presupuestación que presenta el propósito y los objetivos para los que se requieren los fondos,
los costos de los programas y actividades asociadas para
alcanzar esos objetivos, y los productos o servicios que se
van a producir bajo cada programa (2007: 143).
Como puede apreciarse, cada una de estas definiciones pone el acento en puntos distintos de la vinculación
entre el presupuesto y los resultados. Mientras Robinson
destaca la intención de lograr mayores niveles de eficiencia pública, la OCDE se concentra en el propio proceso
que intenta establecer este vínculo. Shah y Shen, por su
parte, enfatizan la relación lógica entre propósitos, objetivos, productos y recursos.
Sin perjuicio de estos matices, los tres estudios reconocen la existencia de distintas versiones de presupuesto
por desempeño, que van desde aquellas que ponen el
acento en el uso de la información con fines de presentación a las que vinculan de modo directo y automático
la actividad o los resultados con financiamiento.
En este trabajo adoptaremos una definición de PpR
que de alguna manera refleja las demandas concretas
sobre el presupuesto en países en desarrollo, reconoce
el carácter político de las principales decisiones presupuestarias y considera el presupuesto público como un
proceso altamente estructurado y regulado.
En particular, definimos el PpR como el conjunto de
metodologías, procesos e instrumentos que permiten
que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen de manera sistemática consideraciones sobre
los resultados —pasados y futuros—, de la aplicación
de los recursos públicos, pero que también motivan y
facilitan que las instituciones públicas obtengan dichos
resultados.1
De acuerdo con la definición propuesta, para que haya PpR es necesario que se cumplan cuatro condiciones:
i) Que exista información comprehensiva sobre desempeño para alimentar el proceso presupuestario;
ii) Que el proceso presupuestario sea capaz de incorporar esta información al proceso decisional que
involucra;
iii) Que el sistema presupuestario origine o se complemente con una estructura de incentivos que motive
a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados; y
iv) Que las normas sobre administración financiera generen la flexibilidad necesaria para que los recursos
de las instituciones se utilicen con eficiencia en el
logro de resultados.
Una manera de facilitar la comprensión del concepto de PpR es contrastarlo con sus alternativas, es decir,
saber qué no es un PpR.
Esta diferenciación puede hacerse, en primer lugar,
respecto de algunas visiones simplistas sobre este
concepto. Así por ejemplo, se tiende a pensar que PpR
significa condicionar directamente las asignaciones
presupuestarias al logro de ciertas metas de gestión.
Este concepto, sin embargo, es inadecuado pues desconoce la base esencialmente política del presupuesto,
que obliga a considerar las prioridades y los compromisos políticos establecidos por el gobierno y su política
pública. Vincular las asignaciones de recursos a determinados programas exclusivamente con el desempeño
de sus administradores significaría no sólo desconocer
la prioridad que los objetivos de dicho programa puedan
tener para el gobierno y la ciudadanía, sino castigar a sus
beneficiarios por las falencias de sus administradores.
Por otra parte, un condicionamiento de las asignaciones presupuestarias basado en el desempeño pasado
ignora que el interés al elaborar el presupuesto se centra
en qué se hará con los recursos durante el próximo año
fiscal y no en qué ocurrió en el pasado. Aún cuando lo
que pueda hacerse con los recursos debe considerar el
desempeño pasado, este no siempre es un buen predictor del desempeño futuro. Finalmente, las decisiones
involucradas en el proceso presupuestario no se limitan
a la asignación de recursos. Se produce también una revisión del diseño de los programas públicos orientados a
lograr los objetivos y metas programáticas del gobierno,
se establecen condiciones para su ejecución y se suscriben compromisos, explícitos o implícitos, sobre cómo
utilizar los recursos. La experiencia muestra que los PpR
1. Esta definición responde en buena medida a lo que Shah y Shen (2007) y la OCDE caracterizan como “presupuesto informado por desempeño”.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
238
pueden tener una mayor incidencia sobre estos aspectos
que sobre las asignaciones presupuestarias mismas.
De esta manera, el PpR no implica condicionar mecánicamente las asignaciones de recursos al desempeño
pasado. Para que opere el PpR es necesario estructurar
una discusión presupuestaria capaz de integrar información sobre resultados, pasados y futuros, a las decisiones
involucradas en su formulación y ejecución.
Del mismo modo, el PpR tampoco es un presupuesto acompañado de indicadores u otra información sobre
resultados. Si bien dicha información puede considerarse útil por razones de transparencia o para fortalecer
el presupuesto como un instrumento de rendición de
cuentas, el PpR requiere utilizar esa información en el
proceso de decisión presupuestaria.
El PpR puede contrastarse con las prácticas y técnicas
tradicionales para elaborar un presupuesto, esto es, las
prácticas incrementalistas y las técnicas del presupuesto
por programas (PpP) y el presupuesto de base cero (PBC).
El PpR comparte con el PpP y el PBC el objetivo de
lograr una mayor eficiencia en la asignación y el uso
de los recursos públicos, pero difiere del primero en
cuanto a que su punto de referencia no son los niveles
de producción o actividad, sino los objetivos perseguidos por las políticas públicas. En este sentido, el PpR
pareciera aproximarse al PBC, cuyo objetivo es, también,
elevar la eficacia en el logro de objetivos de política, y
comparte con él la necesidad de contar con objetivos
claros y priorizados. Sin embargo, el PpR adopta una
posición sustancialmente más realista respecto del proceso de elaboración de un presupuesto: reconoce que,
más que un proceso científico o histórico, constituye un
juego repetitivo que debe acomodarse en un calendario
estrecho, que no es separable de su pasado inmediato y
que requiere negociaciones y acuerdos para ser realmente efectivo.
Sobre la base de la discusión anterior, podemos
concluir que el PpR se apoya, y en buena medida explota,
dos características esenciales del instrumento presupuestario. La primera es que el presupuesto, si bien debe
responder a prioridades y compromisos programáticos
definidos políticamente, asigna recursos a organizaciones y programas, que corresponden a los vehículos
técnico-institucionales para lograr resultados. El PpR es
consecuente con esta distinción y sitúa su énfasis en los
resultados, en la capacidad para incidir sobre el funcionamiento de instituciones y programas, sin intentar
incursionar en un terreno fundamentalmente político.
La segunda es que el PpR se apoya en la característica
del presupuesto como un juego repetitivo, estructurado
en torno a un ciclo fiscal anual. En este juego, todos los
años se encuentran más o menos los mismos actores,
para negociar y tomar decisiones en los mismos plazos
sobre el presupuesto del año entrante. El PpR entonces
busca intervenir sobre las reglas, la información y los
contenidos de este proceso, de modo que los incentivos
y el aprendizaje inherente a un juego repetitivo permitan lograr mejores resultados. Esto hace, entonces, que
el PpR involucre un proceso gradual y acumulativo de
mejora. Por esta misma razón, para tener un impacto
real, el PpR requiere persistencia y sistematicidad.
Componentes del presupuesto por resultados
Información sobre desempeño
El funcionamiento de un sistema de PpR requiere información suficiente y oportuna para sustentar el
conjunto de decisiones que involucra un presupuesto.
Esta información debe generarse con la regularidad y
sistematicidad que reclama una rutina tan estructurada
como el presupuesto. Para ello, muchos países han ido
organizando verdaderos sistemas de generación de información, habitualmente referidos como sistemas de
monitoreo y evaluación (SM&E).
Los SM&E se han constituido en un componente
fundamental de una administración pública moderna,
capaz de conciliar efectividad y transparencia en la gestión de las instituciones, políticas y programas públicos.
De hecho, el desarrollo de estos sistemas ha sido una
pieza fundamental en los procesos de reforma que han
experimentado los países de distintas tradiciones administrativas y diferentes niveles de desarrollo.
Aún cuando un SM&E podría justificarse sólo por
una cuestión de transparencia, al responder a la obligación
III. Avances en el presupuesto por resultados
239
de informar a la ciudadanía y a sus órganos representativos sobre el uso de los recursos públicos, en la práctica
sus objetivos y aplicaciones van mucho más allá. En
particular, resalta la importancia de que estos se vinculen a la toma de decisiones, ya sea a nivel programático,
institucional o gubernamental. Por esta razón el requisito
fundamental de un SM&E es que sea capaz de proveer
información pertinente, oportuna, sintética y veraz sobre
las diferentes dimensiones y ámbitos del desempeño de
la gestión pública para la toma de decisiones. Dado que no
existe un solo tipo de información que reúna todos estos
requisitos, los SM&E deben estructurarse como verdaderos sistemas, compuestos por diversos instrumentos
capaces de responder a las preguntas esenciales que se
requiere en los procesos claves de gestión pública.
Así, los instrumentos de monitoreo, permiten efectuar
un seguimiento regular del desempeño de las instituciones y programas a nivel de procesos y productos, y
los de evaluación, posibilitan determinar el vínculo entre dichos productos y el logro de los objetivos finales
de las políticas y programas públicos.
Los SM&E son esencialmente instrumentos de gestión y pueden considerarse parte de la infraestructura
de control del Estado, en cuanto sistemas de control interno —administrados por el propio Poder Ejecutivo— y
de control de mérito, es decir, que lo que controlan es el
logro de objetivos y metas fijados por el proceso político.
El monitoreo y la evaluación son partes integrantes de
la gestión de una organización y, en consecuencia, lo
son también del sector público, dado que proporcionan
información útil para la toma de decisiones gubernamentales, cualquiera que sea la instancia donde esto ocurra.
De este objetivo central se desprenden cinco valores básicos en un SM&E:
i) Pertinencia para proporcionar la información que se
precisa para adoptar decisiones debidamente fundamentadas;
ii) Veracidad a fin de asegurar que la información corresponda a la realidad (aunque sea parcial) del proyecto,
programa o institución que se evalúa;
iii) Oportunidad para lograr que la información esté
disponible en el momento en que lo requiere el proceso de toma de decisiones;
iv) Legitimidad a fin de que la información y los juicios
que el sistema genere sean respetados por los actores relevantes, sustentando las decisiones que de
ellos se desprendan;
v) Eficiencia para que la información se genere al menor
costo posible.
Los SM&E son construcciones concretas, estructuradas en base a instrumentos, procedimientos y aplicaciones
que reflejan el balance de los valores arriba señalados.
En materia de instrumentos, estos sistemas pueden
recurrir a indicadores de desempeño, evaluaciones y estándares. En materia de procedimientos, pueden estar
organizados en forma de análisis externos o internos,
ser reservados o públicos. En cuanto a las aplicaciones,
pueden alimentar las decisiones sectoriales, presupuestarias o la formulación de planes y programas.
Los dos principales instrumentos que forman parte
de los SM&E son los indicadores de desempeño y las
evaluaciones.
Los indicadores de desempeño corresponden a algoritmos matemáticos o fórmulas de medición que
entregan una valoración cuantitativa del desempeño,
pero que por sí solos no explican ese resultado. Estos
indicadores responden a la pregunta acerca de cómo
está evolucionando el desempeño de un programa o de
una institución; su referente es el pasado inmediato y
los compromisos que se establecen en la forma de metas para las mediciones.
A través de estos indicadores es posible monitorear
periódicamente el desempeño o los resultados desde
diferentes perspectivas: las dimensiones de eficiencia,
eficacia y economía; y los ámbitos de control de procesos,
productos, resultados intermedios y resultados finales.
En la práctica estos son más fáciles de obtener en los
ámbitos de procesos, productos y resultados intermedios, y constituyen un instrumento útil para sistemas de
monitoreo internos de la gestión programática de las
instituciones, aunque pueden también incorporarse
aquellos de mayor relevancia relativa en los análisis del
proceso presupuestario.
La principal limitación de los indicadores de desempeño es que no permiten conocer las relaciones de
causalidad entre las actividades y los componentes
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
240
de un programa (elementos de su diseño), sus procesos de gestión y los resultados observados, lo que
restringe la retroalimentación para alcanzar mejores
desempeños.
Las evaluaciones, por su parte, corresponden a estudios, exámenes o revisiones técnicas. Estos, a partir
de un conjunto de información ordenada y relacionada
según un marco metodológico, buscan construir valoraciones de aspectos concretos de un ámbito del quehacer
de políticas públicas y encontrar factores explicativos a
estas valoraciones o juicios evaluativos.
De esta forma las evaluaciones se diferencian de los
procesos de monitoreo, que suelen ser parte de procesos
internos de gestión programática, más regulares y utilizan mediciones a través de indicadores, principalmente
de procesos y productos. Obviamente, el monitoreo y la
evaluación son complementarios e indispensables para
mejorar la calidad de las instituciones y de los programas que estas ejecutan.
Adecuación del proceso presupuestario
Ya se ha indicado que un PpR es bastante más que un
conjunto de indicadores de desempeño. Implica, en
realidad, un cambio en la forma de pensar y actuar en la
administración pública y por ende, en las funciones de
comportamiento que guían el proceso de decisión y acción
de los políticos y burócratas y, también, en la calidad y
naturaleza de relaciones que en materia de supervisión se
establecen entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y
la sociedad civil.
En este sentido, un análisis sistemático acerca de
cómo avanzar hacia una gestión por resultados (GpR),
particularmente respecto de la efectividad del proceso
de desarrollo, debiera contemplar, entre otros, la modificación concreta de las actuales interrelaciones entre:
• El sistema presupuestario, el sistema de planificación
y el establecimiento de las prioridades gubernamentales a corto, mediano y largo plazo;
• El sistema presupuestario y los otros sistemas
integrantes de la administración financiera gubernamental: tesorería, endeudamiento y contabilidad; y
• El sistema presupuestario y los sistemas administrativos de la gestión tales como adquisiciones,
contrataciones y personal.
Gestionar para el logro de resultados implica, en última instancia, que el Estado, sus autoridades políticas,
la administración pública y la sociedad civil, introduzcan
sensiblemente en sus procesos de toma de decisiones,
los resultados de sus acciones y su alineación y avance
hacia el logro de los objetivos que desean maximizar a
través de las políticas públicas.
De ahí que la efectividad para el desarrollo esté vinculada con la articulación del proceso presupuestario
con los otros sistemas administrativos a partir de los
cuales el Estado opera. Estas relaciones comprenden
desde armonizar las prioridades, asignar el presupuesto
y los recursos (a nivel microinstitucional), determinar
la manera como ello se relaciona con las prioridades de
mediano y largo plazo (el proceso de planificación gubernamental, tanto a nivel macroglobal como mesosectorial),
evaluar cómo se desembolsa el dinero y cómo dichos
mecanismos afectan los grados de libertad de los gerentes para gestionar el recurso (sistema de tesorería),
determinar los incentivos que tiene la administración para
dejar de centrarse únicamente en los procedimientos y
concentrar su actuación también en el logro de resultados (sistema de personal), y reconocer los costos de las
acciones públicas y la forma como se registran los gastos
en base devengada (el sistema contable).
El presupuesto es un proceso estructurante de la
gestión del sector público porque en su desarrollo confluyen varios procesos administrativos esenciales para
el funcionamiento del Estado como organización. La
existencia de este conjunto de procesos integrados en el
ciclo presupuestario genera que en la práctica, la vinculación entre presupuesto y resultados pueda establecerse
en varios niveles y formas, no sólo en la asignación de
recursos.
Entre estas aplicaciones alternativas podemos contar:
• La generación de información pública sobre el propósito, metas y estándares comprometidos para el
uso de los recursos públicos y los resultados de su
aplicación pasada;
III. Avances en el presupuesto por resultados
241
• La programación sectorial, al interior de los ministerios e instituciones públicas, vinculando sus
actividades, recursos y metas;
• El diseño, adecuación y ejecución de programas y
proyectos orientados a alcanzar los objetivos y metas
programáticas, necesarios para justificar las propuestas presupuestarias;
• El condicionamiento de la entrega de recursos al
cumplimiento de algunos requisitos previos relacionados con su diseño y preparación;
• El establecimiento de convenios de desempeño,
mediante los cuales se especifican las metas y/o
procesos comprometidos por una secretaría o dependencia para el año fiscal;
• La suscripción de contratos formales entre secretarías y entidades o entre entidades y agentes privados
sobre niveles y estándares de producción de servicios
requeridos a cambio de recursos presupuestarios;
• El testeo a través del mercado de los costos de proveer determinados insumos, procesos o servicios;
• La aplicación de esquemas de retribución y reconocimiento al desempeño a través de incentivos, ya sea
monetarios o no, pero con costo fiscal; y
• La rendición de cuentas, ante la ciudadanía o sus
órganos representativos, respecto de los resultados
obtenidos como producto de la aplicación de recursos públicos.
Como ilustra al Gráfico 11, estas aplicaciones pueden operar en distintas fases del ciclo presupuestario.
De esta manera puede conceptualizarse el proceso
presupuestario como una secuencia de ciclos de trabajo.
Cada uno tiene un objetivo específico, compromete a determinados actores, requiere de un conjunto de insumos y
genera productos concretos, los que, a su vez, constituyen insumos para el ciclo de trabajo de la siguiente fase
del proceso presupuestario.
Experiencias como las de Australia, Nueva Zelanda
y Chile indican que la implantación de un sistema de
PpR puede requerir importantes modificaciones en la
metodología y los procedimientos correspondientes
a fases claves del proceso presupuestario.
Gráfico 11. El sistema de PpR en el ciclo presupuestario
Compromisos
Metas
Condiciones
Información
Metas
Metas
Planes
Programas
Aprobación
Formulación
Juicios evaluativos
Necesidades de ajuste
Nuevas prioridades
Test de mercado
Convenios
Contratos
Ejecución
Evaluación
Evaluaciones
de desempeño
Incentivos
Sanciones
Estadísticas
Informes públicos
Rendición de cuentas
Auditorías
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
242
Incentivos sobre las instituciones públicas
La implementación de nuevos instrumentos y procesos en torno al presupuesto, y la demanda de mayor
interacción con las agencias, han complejizado la administración financiera. En respuesta a esto, es necesario
generar mecanismos e incentivos que promuevan una
adecuada articulación entre los distintos componentes
del sistema. La vinculación con las agencias a través de
mecanismos contractuales o semicontractuales, así como la puesta en marcha de incentivos económicos y no
económicos, son expresiones concretas de lo anterior.
Reconocer la necesidad de esquemas de incentivos que motiven la cooperación en las instituciones
públicas es uno de los grandes aportes de la nueva
economía institucional al diseño de políticas y sistemas de gestión públicos. Este enfoque parte de
reconocer que las organizaciones y las personas que
los integran no funcionan sólo en base a las regulaciones, las estructuras formales o un sentido del deber,
sino que responden a motivaciones ligadas a sus propios objetivos organizacionales y personales. De este
modo, los funcionarios participan de las organizaciones
públicas motivados ya sea por la búsqueda de realización profesional, reconocimiento, identificación con los
fines de la organización, seguridad económica o, simplemente, un salario. Si la organización no es capaz de
reconocer dichas motivaciones y utilizarlas para sus
propios fines, es probable que esta opere de modo ineficiente, por su incapacidad para movilizar sus recursos
organizacionales de acuerdo con su potencial y arriesgue ser capturada por intereses particulares, o ser
destruida por la entropía.
Un buen sistema de incentivos, por lo tanto, debe
reconocer la existencia de motivaciones diversas y alinearlas en pos de los objetivos institucionales. En la
medida que dichas motivaciones no son exclusivamente
salariales, un sistema de incentivos no es necesariamente sinónimo de estímulos económicos.
Según cuál sea el factor principal sobre el que se
apoyan para motivar la conducta deseada, los sistemas
de incentivos que se aplican actualmente en el sector público, pueden clasificarse en cuatro grandes categorías:
i) Reconocimiento. La pertenencia a una institución
prestigiosa puede ser una fuente de recompensa para sus integrantes. Reconocer logros institucionales
puede transformarse en un poderoso mecanismo
de incentivo, si es que existe un compromiso y una
identificación de los funcionarios con los logros de
la institución. Para ello es fundamental la legitimidad de los mecanismos de reconocimiento;
ii) Traspaso de responsabilidades. El traspaso o devolución de responsabilidades, desde el nivel central hacia
las instancias ejecutoras, puede ser percibido por
estas últimas como una señal de confianza, a la vez
que les entrega mayores cuotas de poder; por este
motivo, puede ser concebido como un mecanismo de
incentivo institucional. Tal vez este tipo de esquemas
es el que presenta un mayor potencial en términos de
mejoramiento de la gestión, pero a la vez es que presenta más complejidades en su implementación;
iii) Incentivos económicos. En teoría los incentivos que
operan a través del sistema de remuneraciones, sean
individuales o institucionales, pueden promover un
mejor desempeño siempre que logren superar las
dificultades prácticas que surgen durante su implementación. Sin embargo, los esquemas de incentivos
económicos corren el riesgo de perder credibilidad
si no logran capacidad para discriminar entre distintos niveles de desempeño y lograr la legitimidad ante
los involucrados;
iv) Difusión de resultados. Otra forma de incentivar a
las instituciones públicas es proveyendo adecuada
y oportunamente información de resultados sobre
su gestión. Esta puede entenderse como una forma
de reconocimiento respecto de lo realizado en la administración de los recursos públicos. La exposición
al escrutinio público es una fuente especialmente
importante de estímulos y sanciones en administraciones públicas que históricamente han mantenido
una relación distante con la ciudadanía.
III. Avances en el presupuesto por resultados
243
Flexibilidad en la gestión financiera de las agencias
públicas
Un examen riguroso del funcionamiento de los sistemas presupuestarios en diversos países indica que no
sólo cumplen una función económica y político-institucional, sino también gerencial. En efecto, la manera
en que se formulan y ejecutan los presupuestos condiciona significativamente el desempeño de las agencias
o entidades públicas. El sistema presupuestario incide
sobre la gestión de la agencias estatales al:
• Proporcionar una base financiera para su funcionamiento;
• Generar incentivos sobre el desempeño institucional a partir de la forma en que se estructuran las
decisiones sobre asignación de recursos; y
• Regular la manera como las agencias pueden disponer de los recursos asignados en el ejercicio
presupuestario.
En lo que se refiere a esta tercera dimensión, las
normas sobre administración financiera de los estados
abarcan normalmente materias como la composición
del presupuesto institucional, la disposición de caja, el
traspaso de recursos entre ítems presupuestarios y años
fiscales, adquisiciones y contrataciones, tratamiento de
imprevistos, control de los actos administrativos y contabilidad y rendición de cuentas.
La existencia de este conjunto de controles y la forma
específica que adquieren son el producto de la exigencia
de transparencia y predictibilidad de los actos de la administración, pero también de los niveles de desconfianza
en la capacidad y la rectitud con que las instituciones administren sus recursos.
Las regulaciones sobre la administración financiera
de las agencias estatales forman parte del cuadro más
amplio de regulaciones y procedimientos que se identificaron con el modelo burocrático de gestión pública
y fueron objeto de fuertes críticas en los últimos 20
años. Por esta razón, las reformas aplicadas en países
desarrollados durante los últimos años con el objeto de
promover una gestión más orientada a los resultados
han incluido la revisión o aún eliminación de algunas de
estas regulaciones.
Entre las principales medidas en este sentido se ha
incluido:
• El agregado de gastos operacionales en los presupuestos institucionales, lo que permite una mayor
flexibilidad para reasignar recursos a su interior;
• La programación financiera plurianual, para extender el horizonte de planificación de la gestión de
programas e instituciones;
• El traspaso de recursos del presupuesto institucional
entre años fiscales, ya sea para adelantar fondos o
para postergarlos;
• La flexibilización de las disponibilidades de caja,
manteniendo la restricción presupuestaria legal
• La creación de fondos o reservas centralizadas para
contingencias;
• La devolución de responsabilidades por las adquisiciones y la contratación de personal.
En algunos países, estas iniciativas estuvieron ligadas
a la implantación de un tipo especial de organización,
llamada “agencia ejecutiva”. Esta se caracteriza por
orientarse a la ejecución de políticas y programas, contar
con mayor autonomía administrativa para hacerlo y
rendir cuenta por sus resultados.
De este modo, puede afirmarse que en tanto el presupuesto provee la base material para la gestión operativa
de las agencias gubernamentales, una gestión orientada
a resultados requiere, en primer lugar, una base estable y predecible de financiamiento y, en segundo lugar,
flexibilidad para administrar los recursos de esa base
para lograr los objetivos y metas institucionales.
PpR en el mundo desarrollado y en América
Latina
Presupuesto por resultados en países desarrollados
Las primeras nociones de PpR surgieron en países desarrollados a fines de la década de 1980; las experiencias
más conocidas son las de Reino Unido, Nueva Zelanda,
Australia y Suecia.
En estas experiencias, la vinculación entre presupuesto y resultados se expresa en:
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
244
• La devolución de autoridad financiera a los entes
gestores, reflejada en la estructuración de presupuestos más agregados y facultades para reasignar fondos
entre usos alternativos y años presupuestarios;
• La generación masiva y sistematizada de información
sobre el desempeño, en la forma de indicadores y
diferentes tipos de evaluaciones;
• La adecuación de la contabilidad pública desde una
sobre base de caja hacia sobre base devengada; y
• La vinculación entre recursos y resultados a través de
mecanismos semicontractuales, como definición
de documentos marco, la elaboración de convenios
de desempeño, la suscripción de contratos entre
ministerios y agencias en los cuales se especifican
compromisos y metas para el logro de resultados.
Como ya se ha comentado, la implementación del
PpR en países desarrollados no fue un fenómeno aislado, sino que formó parte de un proceso de reforma
más amplio guiado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pública. Este enfoque surge como respuesta a la
crisis del modelo burocrático de organización estatal y
a las crisis fiscales del decenio de 1980, y apunta a
otorgar mayor poder a los gestores públicos (caracterizados ahora como “gerentes”) a cambio de su mayor
responsabilidad para obtener resultados. Para este
efecto, las reformas incluyen no sólo ajustes en sus
sistemas presupuestarios, sino el traslado de las funciones ejecutivas a agencias dotadas de mayor autonomía
administrativa; el desarrollo de sistemas de control de
gestión y rendición de cuentas; y el tratamiento de los
usuarios como clientes, dotados de derechos individuales exigibles.
Por cierto, el enfoque de la Nueva Gerencia Pública
no se aplica de igual manera en todos los países ni con
el mismo énfasis. Por ejemplo, se desarrolla con más
fuerza en los países de la matriz administrativa británica, mientras que en Francia se aplica sólo en las políticas
de descentralización administrativa. En Estados Unidos,
en cambio, la vinculación del enfoque con las teorías
del gerenciamiento privado se extrema. En los países
del norte de Europa su impacto es más limitado debido
a que su estructura institucional ya contemplaba una
considerable devolución de responsabilidades ejecutivas a agencias autónomas desde mucho tiempo antes.
De esta manera, el PpR puede considerarse parte
de una corriente más amplia de gestión orientada a resultados, en la cual este es necesario para completar la
cadena autonomía-rendición de cuentas-asignación de
recursos.
PpR en América Latina
En América Latina el concepto de presupuesto por resultados no sólo llegó considerablemente más tarde,
sino que con una motivación distinta que en los países
desarrollados. En efecto, los países de la región se caracterizan por contar con estados preburocráticos, en
los que los problemas asociados a las prácticas patrimonialistas, el centralismo y la administración informal
son más relevantes que los de la inadecuación de un
determinado modelo administrativo. En esta realidad,
el interés por el concepto de PpR aparece motivado por
la búsqueda de formas de elevar el rendimiento de los
recursos públicos tras años de ajustes fiscales y una
reactivación de las demandas sociales.
Los intentos por aplicar el concepto de PpR en
América Latina por lo general se han caracterizado por
ser implemementados en la forma de procesos estructurados, incorporados tempranamente a la legislación
como leyes de responsabilidad fiscal o reformas de leyes
de administración financiera y concentrar sus aplicaciones
prácticas en la construcción de sistemas de información
de gestión financiera y la elaboración de indicadores de
desempeño. A diferencia de lo ocurrido en los países
desarrollados, estas experiencias en general no han ido
acompañadas por ajustes en estructuras orgánicas, devolución de facultades o cambios en prácticas de gestión.
El relativo atraso de los países en desarrollo, y los de
América Latina en particular, en construir las instituciones propias del Estado burocrático, proveen un contexto
y motivaciones sustancialmente diferentes para las reformas en materia de gestión pública y presupuestos.
Estas diferencias se resumen en el Cuadro 51.
III. Avances en el presupuesto por resultados
245
Cuadro 51. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios en países desarrollados y en América Latina
Países desarrollados
América Latina
Parlamentario.
Presidencial.
Burocrática.
Patrimonialista
Tamaño del estado (gasto público/
PIB)
45%
22%
Dependencia de recursos naturales
(participación en ingresos fiscales)
2%
15%
Incidencia de pobreza
7%
23%
Adultos mayores/población en edad
de trabajar
36%
9%
23
69
Crisis del Estado burocrático.
Necesidades del desarrollo.
Desafío estratégico
Efectividad
Legitimidad, confianza
Objetivos centrales
Mantener estándares de servicio,
cumplir compromisos, responder a
necesidades individuales.
Reducir la pobreza y la desigualdad,
elevar la competitividad, aumentar la
transparencia y la regularidad.
Medio
Empoderar a gerentes públicos.
Crear gerentes públicos
Requisito
Responsabilidad, rendición de
cuentas.
Gobernabilidad, motivación
Contratos internos.
Planes departamentales.
Acuerdos internacionales.
Planificación.
Presupuestación.
Aprobación de cambios legales.
Régimen político dominante
Tradición administrativa
Transparencia (lugar promedio en
ranking internacional TI)
Presión para el cambio
Procesos de decisión claves
De este modo, en términos de la relación entre trasparencia y efectividad, los países de América Latina, al
partir de una realidad institucional preburocrática, tienen
la posibilidad —y el desafío— de avanzar tanto en materia de transparencia como de efectividad. Sin embargo, la
mayor precariedad de sus instituciones también genera
el riesgo de experimentar retrocesos en el camino.
Estas oportunidades y riesgos están igualmente vigentes en lo que se refiere a la gestión financiera pública.
Como se indica en el Cuadro 51, la brecha entre recursos y necesidades en la región transforma a la gestión
financiera y al presupuesto en un componente central
de la reforma del Estado y no en un apéndice de esta.
Para ello, sin embargo, los países latinoamericanos no
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
246
pueden simplemente descansar en la ampliación de los
espacios de flexibilidad en gestión financiera para los gerentes públicos, porque ellos aún no están plenamente
formados ni exentos del riesgo de incurrir en prácticas
patrimonialistas o clientelistas. Por esta razón, la agenda de reformas en gestión financiera y el propio concepto
de PpR no puede ser una simple reproducción de lo observado en los países desarrollados.
En América Latina, los países se han acostumbrado
a regular la gestión financiera de las agencias públicas
de manera mucho más detallada que en países desarrollados, debido en buena medida a un mayor grado de
desconfianza hacia los gestores. No obstante, es probable que el mayor problema para las instituciones no sean
estas normas, sino la alta volatilidad de los presupuestos
institucionales. Así, es común que
• La propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo experimente importantes modificaciones durante su
paso por la Legislatura;
• Luego de aprobado el presupuesto, el Poder Ejecutivo vuelva a modificarlo significativamente; y
• Lo siga haciendo en el curso de su ejecución como
producto de la volatilidad en los ingresos fiscales,
los cambios de prioridades y los errores de programación. Algunos países que han enfrentado
importantes restricciones de liquidez manejan, incluso, la ejecución presupuestaria desde la tesorería,
racionando la caja fiscal en función de las disponibilidades.
Algunas experiencias latinoamericanas
Chile2
El sistema de PpR en Chile se inserta en un sistema
presupuestario marcado por un alto grado de jerarquización institucional. Esto se expresa en que el Poder
Ejecutivo concentra la mayor parte de las facultades sobre la gestión de los recursos públicos, mientras que el
Congreso tiene escasas atribuciones para modificar las
propuestas de legislación temporal (el presupuesto) y
permanente sobre materias financieras. En el interior
del Poder Ejecutivo, las facultades normativas sobre la
administración financiera están fuertemente concentradas en el Ministerio de Hacienda.
Esta concentración de facultades está a su vez acompañada de una clara identificación de responsabilidades
del Ejecutivo por el manejo de las finanzas públicas
ante la comunidad. Con el objeto de prevenir que la
concentración de facultades sea percibida como mera
discrecionalidad y para reducir la incertidumbre de los
agentes económicos, las autoridades han desplegado
un conjunto de mecanismos para fortalecer la rendición
de cuentas del Poder Ejecutivo y la transparencia fiscal
ante la ciudadanía.
El sistema de PpR comenzó a desarrollarse en Chile
a mediados de la década de 1990, y alcanzó niveles de
desarrollo y consolidación importantes en el decenio 2000.
Actualmente involucra a un conjunto de instrumentos de
información y evaluación del gasto. Tales instrumentos
y procesos están expresamente orientados a asegurar
que la información evaluativa sea considerada en la toma de decisiones sobre la asignación y la aplicación de
recursos públicos. Por tal razón, el desarrollo del sistema de PpR también ha significado adecuar el proceso
presupuestario y sus instituciones.
El instrumental actualmente en aplicación en Chile
incluye3:
• El sistema nacional de inversiones, que contempla
la evaluación social de todos los proyectos de inversión del sector público y la incorporación de los
proyectos que satisfacen tasas mínimas de rentabilidad en un Banco Integrado de Proyectos, elegibles
para obtener financiamiento del presupuesto. Este
sistema inició su aplicación en la década de 1980;
• Un sistema de indicadores de desempeño, compuesto por alrededor de 1.500 indicadores distribuidos
en 136 instituciones, con sus respectivas metas anuales. Dichos indicadores abarcan dimensiones de
2. Para evaluaciones de la experiencia chilena por observadores externos, véase OCDE (2004), Banco Mundial (2005), MacKay (2006) y Zaltsman (2006).
3. Véanse más antecedentes en Guzmán (2005).
III. Avances en el presupuesto por resultados
247
eficiencia, eficacia, economía y calidad (esta última
también puede ser incorporada en la dimensión de
eficacia), y consideran también las distintas etapas del
proceso de generación de valor del sector público;
• Un sistema de evaluación que desde 1997 ha generado más de 200 evaluaciones de programas y 21
evaluaciones de instituciones. Dichas evaluaciones
son efectuadas por paneles de expertos y consultoras
independientes, seleccionados mediante concurso
público.Estas evaluaciones son desarrolladas en base
a metodologías preestablecidas, y seguidas a través
de convenios que especifican las medidas a adoptar
por los ejecutores para incorporar las recomendaciones de los evaluadores;
• Los programas de mejoramiento de gestión, que
constituyen un original sistema de benchmarking de
sistemas administrativos, sobre la base de los cuales se establecen las bonificaciones por desempeño
institucional para el personal de las instituciones
del gobierno central. Este sistema se basa en una
matriz uniforme para todas las instituciones que
identifica etapas de desarrollo en 11 sistemas correspondientes a 7 áreas de gestión;
• Un Fondo Común Concursable de programas públicos, aplicado entre 2001 y 2003 con el propósito de
elevar la eficiencia en la asignación de recursos. Esto se logra a través de la evaluación de propuestas
para la asignación de fondos incrementales en el
presupuesto formuladas en base a la metodología
de marco lógico. Este formato sigue siendo utilizado
en la presentación de iniciativas al presupuesto en
un número importante y predeterminado de tipos de
programas; y
• Los Balances de Gestión Integral, establecidos como
un mecanismo de rendición de cuentas obligatorio para todas las instituciones del gobierno central. Dichos
balances deben emitirse en abril de cada año a fin de
reflejar la ejecución presupuestaria y el cumplimiento
de las diversas metas y compromisos vigentes para
las instituciones durante el año anterior.
El desarrollo del sistema chileno de PpR ha requerido
persistencia a través del tiempo y una aproximación
esencialmente evolutiva, en la que se agregan gradualmente instrumentos, se elevan las exigencias sobre las
instituciones y se adecuan las rutinas públicas fundamentales. Como parte de este proceso se ha involucrado
crecientemente al Congreso Nacional, a los líderes de
opinión y a la prensa. Pese a lo anterior, han sido necesarios años de persistencia para que actores distintos de
las entidades rectoras del Poder Ejecutivo comenzaran a
tomar en cuenta y a utilizar la información evaluativa.
Asimismo, el desarrollo del sistema se ha apoyado fundamentalmente en facultades administrativas existentes, y
ha utilizado la legislación para consolidar y profundizar
el proceso más que para iniciarlo.
Luego de más de 10 años de desarrollo, los principales logros que el sistema chileno de PpR puede exhibir
son los siguientes:
• El sistema se encuentra en pleno funcionamiento y
abarca todas las instituciones del gobierno central. Ha
superado, por tanto, la fase de diseño y experimentación, lo que permite evaluar su funcionamiento y
resultados;
• Además, contribuyó a aplicar la agenda de gobierno del Presidente Lagos, marcado en una primera
etapa por un importante shock externo que redujo
considerablemente las disponibilidades de recursos
respecto de lo planificado. En este contexto, el sistema de PpR apoyó la reasignación de recursos y el
esfuerzo por elevar el rendimiento de los recursos
disponibles, con lo que contribuyó a que la administración pudiera cumplir con sus principales metas
de política y completara su periodo con la finanzas
públicas en orden y un alto apoyo popular;
• El desarrollo del sistema a lo largo del tiempo ha
apoyado la toma de decisiones, particularmente
en el proceso presupuestario. Esto ha significado
no sólo adecuar los requerimientos y la oportunidad de la información generada por el sistema, sino
también adaptar el propio proceso de formulación,
discusión, ejecución y evaluación del presupuesto.
Tales ajustes constituyen logros significativos en la
incorporación de nuevas prácticas, básicas para que
un PpR funcione;
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
248
• Como expresión de lo anterior, también se logró un
razonable acoplamiento entre el proceso presupuestario, coordinado por la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda, y el proceso de programación gubernamental, coordinado por el Ministerio
Secretaría General de la Presidencia. Ambos procesos
sustituyen razonablemente la planificación gubernamental, que dejó de realizarse en Chile a mediados de
la década de 1970;
• Toda la información generada por el sistema de presupuesto por resultados tiene carácter público, lo
que permite que este no sólo apoye la toma de decisiones, sino que permita la rendición de cuentas
ante la ciudadanía;
• El sistema se apoya en distintos instrumentos a la
vez, buscando la complementariedad en el tipo de información evaluativo que estos generan. Asimismo,
varios de esos instrumentos se asisten mutuamente, evitando en parte el riesgo de recarga sobre las
instituciones que generan la información; y
• Si bien el sistema puede caracterizarse como altamente centralizado —por el papel rector que juegan
instituciones como la Dirección de Presupuestos, el
Ministerio de Planificación y el Ministerio Secretaría
General de la Presidencia—, se apoya en redes de
expertos y en un sistemático esfuerzo de difusión y
entrenamiento a nivel de las instituciones.
Junto a estos logros, la experiencia chilena también
evidencia algunas limitaciones y desafíos. Entre estos
se destacan los siguientes:
• Se aprecia una insuficiente definición de metas estratégicas vinculadas a los efectos finales perseguidos
por la acción gubernamental. En este marco la aplicación de indicadores de desempeño se centra
principalmente en productos. Esta característica
refleja una perspectiva de análisis de la acción pública
desde abajo hacia arriba, en contraste con la racionalidad de arriba hacia abajo propia de los modelos de
planificación. Reconociendo las ventajas y desventajas de ambos modelos, es probable que una cierta
combinación de ambos resulte más adecuada; y
• El alto grado de centralización determina que el desarrollo de capacidades y la integración de instrumentos
a nivel de instituciones sea aún insuficiente. Así, en
algunas instituciones la administración de instrumentos de control de gestión se entrega a distintos
funcionarios o unidades, por lo que el involucramiento de las autoridades superiores queda limitado. A
nivel más general, se observan espacios de crecimiento del sistema, a través de mayores compromisos
de los ministerios con el control de gestión de sus
servicios dependientes.
En síntesis, de los antecedentes anteriores puede
desprenderse que en el concepto de PpR que orienta el
desarrollo del sistema chileno, la información sobre
desempeño no sólo acompaña al presupuesto, sino que
se integra directamente a él, aunque evitando generar
relaciones mecánicas en la asignación de recursos. Al ser
este un desafío más complejo, la evidencia disponible indica que tal objetivo se ha cumplido satisfactoriamente
aunque existen áreas en las que indudablemente se
podría mejorar. Esta experiencia demuestra, en consecuencia, que es posible desarrollar un sistema de PpR
de clase mundial en un país emergente, pero que ello
requiere consistencia y persistencia a lo largo de un
periodo prolongado.
Colombia
Los esfuerzos por vincular gestión pública con resultados en Colombia se remontan a la segunda mitad del
decenio de 1990, con la creación del Sistema Nacional
de Evaluación y Gestión por Resultados (Sinergia). Este
sistema se ha orientado fundamentalmente a evaluar
programas públicos, con el propósito de alimentar el
sistema nacional de planificación.
Bajo el sistema de evaluación imperante en Colombia,
los ministerios efectúan evaluaciones de impacto coordinadas por el Consejo Nacional de Política Económica
y Social (Conpes) y se siguen las orientaciones de un
comité interministerial que define metodologías, asigna
responsabilidades y recibe resultados. El sistema de
evaluación es responsabilidad de la Dirección de Planeación Nacional (DNP).
Desde su creación a fines de la década de 1990,
Sinergia ha realizado varias decenas de evaluaciones,
III. Avances en el presupuesto por resultados
249
obteniendo de ellas valiosa información para la definición de prioridades públicas y el diseño de programas
en el gobierno central. Más limitado, sin embargo, ha
sido el impacto del sistema sobre la asignación de recursos en el proceso presupuestario.
En buena medida, las dificultades de Sinergia para
incidir en las decisiones presupuestarias derivan de las
rigideces que caracterizan al sistema de administración
financiera en Colombia. Estas rigideces tienen tres causas fundamentales. La primera, el profundo proceso
de descentralización promovido por la Constitución de
1991, en virtud del cual una alta proporción de los recursos fiscales son transferidos automáticamente a los
gobiernos subnacionales en la forma de participaciones, sin que estos tengan obligación de rendir cuenta
sobre su utilización en las mismas condiciones que lo
hace el gobierno central. La segunda fuente de rigidez
—así como de problemas de coordinación— surge de
la separación del presupuesto público en dos componentes: un presupuesto de inversiones, que incluye
además programas públicos de alta prioridad bajo la
responsabilidad de la DNP, y un presupuesto de funcionamiento, que incluye los gastos de operación y
otros gastos corrientes, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda. Una tercera causa proviene de la
incidencia de decisiones de otros poderes del Estado
sobre la asignación de recursos. En el caso del Poder
Judicial, estas corresponden a determinaciones del
tribunal constitucional amparadas por la inclusión de
prioridades de política como derechos ciudadanos en la
Constitución de 1991. En el caso del Poder Legislativo,
las decisiones corresponden a la creación de beneficios
con financiamiento de impuestos afectados.
La falta de vinculación entre Sinergia y el presupuesto llevó al debilitamiento del instrumento a comienzos
de la década de 1990. No obstante, el sistema revivió
con la gestión del Presidente Uribe, quien lo utilizó como soporte fundamental para proveer información a la
ciudadanía sobre la acción del gobierno. Para fortalecer
esta función se desarrolló el Sistema de Información y
Seguimiento a Metas de Gobierno (SiGob) que genera
indicadores de desempeño de acceso público. En la actualidad, el Presidente usa intensivamente la información
del sistema en audiencias públicas semanales, lo que le
da un alto perfil político. Aún así, la vinculación del sistema con la asignación de recursos sigue siendo débil.
Por estas razones, el gobierno se encuentra trabajando en la actualidad para fortalecer Sinergia, extender
el monitoreo y la evaluación hacia los gobiernos subnacionales e institucionalizar su vinculación con el
presupuesto. Entre las principales iniciativas contempladas con este propósito se incluye:
• La diversificación de las metodologías de evaluación;
• La creación de instancias de trabajo conjunto entre
la DNP y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en la preparación del presupuesto;
• La racionalización de los diversos sistemas de información existentes y sus correspondientes bases de
datos; y
• El desarrollo de metodologías aplicables en el nivel
subnacional.
México
En los últimos años México ha tratado de desarrollar un
sistema de presupuesto basado en resultados (PBR)
cuyo referente inmediato son las reformas al sistema
presupuestario (RSP) iniciadas en 1998. Dichas reformas
buscaron que el presupuesto adoptara técnicas que
hasta entonces eran consideradas propias del sector
privado, como la planificación estratégica, los sistemas de atención al cliente, los indicadores de desempeño
y la administración por objetivos.
La RSP se integró como una de las líneas estratégicas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, mediante la cual se pretendió elevar la eficiencia del uso de los recursos públicos en beneficio del
desarrollo del país. Esta línea estratégica fue plasmada en
el programa sectorial denominado Programa Nacional de
Modernización Pública (ProMaP), que planteaba objetivos y estrategias concretas para incrementar la eficiencia
en los servicios públicos que se brinda a la ciudadanía.
La RSP incluyó entre sus componentes una nueva estructura programática (NEP) que tenía el propósito de
replantear las categorías y los elementos programáticos
para alinear las funciones estratégicas del gobierno
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
250
federal con los programas, las actividades y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. La RSP comenzó a
implementarse en 1997, mediante un grupo de programas piloto al cual se fueron añadiendo más dependencias.
En 1998 se inició un proceso de desregulación presupuestaria a través de convenios de desempeño.
La administración federal del sexenio 2000-2006
mantuvo la NEP y se propuso implantar dos proyectos inacabados de la RSP: el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) y el Servicio Profesional de Carrera
(SPC). La estructura programática fue refinada y perfeccionada y el proceso presupuestario fue transformado
en un Proceso Integral de Programación y Presupuesto
(PIPP). Además, se avanzó en la desregulación presupuestaria al simplificar el número de disposiciones del
Manual de Normas Presupuestarias.
Paralelamente, la administración del Presidente Fox
introdujo un sistema de metas presidenciales, por medio
del cual los titulares de las dependencias u organismos
públicos se comprometieron a cumplir metas de desempeño mediante la firma de un convenio. Tales metas
fueron determinadas conjuntamente entre la Presidencia
y la dependencia en cuestión y, sobre la base del resultado, se pedían cuentas por el no cumplimiento o se
premiaba con bonos la consecución de las mismas. Estas
metas fueron establecidas independientemente del sistema presupuestario, lo que no permitió su vinculación con
el desempeño, e incluso puso en contradicción en ocasiones las metas presupuestarias con las presidenciales.
Posiblemente el mayor avance del sistema presupuestario en el sexenio fue la aprobación en 2005 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Esta legislación permitió sistematizar y
racionalizar un conjunto de normas que se incluían en
el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación
desde fines de la década de 1990 y estructurar un marco
normativo coherente para la administración financiera en
la administración pública. La LFPRH cita expresamente la
vinculación entre resultados y presupuesto como uno de
los propósitos del sistema de administración financiera.
Las reformas impulsadas en México desde fines del
decenio de 1990 tuvieron lugar en un contexto marcado por el cambio político y los gobiernos sin mayoría
parlamentaria. Ello alentó iniciativas desde el propio
Congreso orientadas a exigir mayor información y rendición de cuentas al Poder Ejecutivo. Hacia fines del sexenio del presidente Fox coexistían múltiples sistemas de información, y existían al
menos tres sistemas de indicadores y dos sistemas de
evaluación. Pese a ello, había poca evidencia en cuanto
a que dicha información fuera considerada por la administración pública federal en la toma de decisiones,
incluyendo el presupuesto. En tal sentido, puede decirse que el énfasis en definiciones técnicas, estructuras
programáticas e indicadores, contrastaba con las prácticas esencialmente incrementalistas en la asignación
presupuestaria.
Por su parte, las demandas de información provenientes del nivel central se enfrentaban a dependencias
(entidades) públicas con relativa autonomía y significativas capacidades técnicas. Esto se traducía en una
actitud defensiva por parte de las dependencias que
cumplían rutinariamente con los requerimientos de entrega de información, pero mantenían paralelamente
sistemas de programación y control de gestión considerablemente más sofisticados.
Los actuales esfuerzos por consolidar el sistema de
PBR en México se orientan a racionalizar y simplificar
los SM&E, utilizar dichos sistemas constructivamente
en la relación entre el nivel central y las dependencias, y
adecuar el proceso presupuestario. Las iniciativas actualmente en desarrollo abarcan cuatro áreas de trabajo:
i) Estructurar sistema integrado de M&E;
ii) Adaptar el proceso presupuestario para incorporar
información sobre resultados;
iii) Fortalecer los incentivos sobre las dependencias; y
iv) Adecuar normas sobre gestión financiera para facilitar el logro de resultados en las dependencias.
De este modo, puede apreciarse que aún cuando
las experiencias latinoamericanas en materia de PpR se
encuentran en pleno desarrollo, ya pueden distinguirse
algunos rasgos que las diferencian de los modelos en
aplicación en el mundo anglosajón. De estos ragos, vale
la pena destacar cuatro. El primero se refiere a la centralidad del presupuesto como mecanismo coordinador y
ordenador de la gestión pública. En las experiencias de
III. Avances en el presupuesto por resultados
251
los tres países latinoamericanos citados se observa que
el presupuesto ocupa un lugar prominente en el funcionamiento de todo el aparato público, por lo que recae
en él la responsabilidad de obtener el máximo rendimiento de los limitados recursos públicos disponibles.
Esta centralidad del presupuesto se expresa a su vez en
autoridades presupuestarias fuertes, con la capacidad
de impulsar reformas de envergadura o detener los intentos mejor intencionados de cambio.
El segundo es la importancia de la planificación como proceso orientador de las acciones del gobierno en
el mediano plazo. Tanto en México como en Colombia,
el Plan Nacional de Desarrollo provee el marco fundamental de objetivos y metas de mediano plazo que
luego se relaciona con la asignación de recursos y la
producción de bienes y servicios públicos a través del
presupuesto. Chile es una notable excepción a esta norma, lo que posiblemente explica la orientación de abajo
hacia arriba del sistema de control de gestión ligado al
presupuesto. El predominio de los planes de desarrollo
y el presupuesto y la eventual rivalidad que ello genera
respecto de los ejercicios de planificación y programación en los ministerios hace que estos últimos jueguen
un rol bastante limitado en la operación de los sistemas
de PpR en América Latina. Esto constituye un factor que
limita su efectividad y sostenibilidad de largo plazo.
El tercer elemento se refiere a la creciente importancia
de la evaluación en las tres experiencias latinoamericanas reseñadas. Mientras en los países desarrollados la
evaluación ha ocupado un lugar secundario en los modelos de gestión y presupuestación basada en resultados,
en América Latina parece estar ganando espacio en la
estructuración de sus modelos de PpR. Esta importancia de la evaluación probablemente responde a dos
factores: la centralidad de la función presupuestaria y la
búsqueda de instrumentos que faciliten la reasignación
de recursos; y la desconfianza de los organismos centrales del Poder Ejecutivo y la Legislatura respecto de
las entidades sectoriales y las agencias ejecutivas.
Por último debe llamarse la atención sobre los escasos avances de los tres países analizados en materia de
devolución de responsabilidades a las entidades gestoras, situación que contrasta con la experiencia de países
desarrollados en los que ha predominado en enfoque
de la Nueva Gerencia Pública. Esta situación sin duda
responde a la presencia de prácticas clientelistas y a las
deficiencias en materia de transparencia características
de los estados latinoamericanos, lo que hace riesgoso
la entrega de mayores competencias y espacios de flexibilidad a los directivos públicos.
De la moda al paradigma
Del análisis y la revisión de la literatura sobre PpR, tanto en sus aspectos técnico-conceptuales como de las
experiencias internacionales puede desprenderse un
conjunto lecciones de relevancia para el desarrollo de
estos sistemas en la región. Entre las más importantes
se destacan las siguientes:
• El PpR ha pasado de ser una aspiración a tener
expresión concreta en un número importante de
países, a partir de desarrollar un instrumental propio para intervenir en los procesos fundamentales
de programación, presupuestación, ejecución;
• Un modelo efectivo de PpR requiere cuatro elementos fundamentales: el desarrollo de amplios
SM&E del desempeño de las instituciones públicas, una adecuación del proceso presupuestario
para incorporar la información sobre resultados a
la toma de decisiones, el desarrollo de mecanismos
institucionales capaces de motivar una gestión de
las instituciones hacia el logro de resultados, y la
generación de espacios de flexibilidad en la administración financiera que facilite la gestión de las
entidades para el logro de resultados;
• De lo anterior se desprende que el PpR involucra
una vinculación efectiva de la información sobre
desempeño a la toma de decisiones. Sin embargo,
la forma precisa que adopte este vínculo y el peso
específico de cada uno de los cuatro componentes
del sistema debe ser capaz de responder a la institucionalidad y la realidad de cada país. Ello se refleja
en la existencia de modelos alternativos de PpR en
diversos países del mundo;
• La especificidad del modelo de PpR a la realidad de
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
252
cada país también se refleja en las principales experiencias en la materia en países de América Latina.
Al aplicarse en estados que no han alcanzado el mismo nivel de maduración de sus sistemas políticos y
sus estructuras burocráticas, las reformas en esta
materia deben ser capaces de combinar el énfasis
en la efectividad que es característico del enfoque
de la nueva gerencia pública con los avances adicionales en materia de transparencia;
• Para implantar un sistema de PpR es necesario generar cambios en el comportamiento de los agentes
que intervienen en el proceso presupuestario. Para
ello debe intervenirse sobre los diversos subprocesos y etapas del ciclo presupuestario;
• Los logros del PpR están principalmente relacionados con cambios en la cultura organizacional en
los estados. Para producir estos cambios, todas
las experiencias prácticas han requerido un extenso proceso de implantación así como reformas
complementarias en la administración financiera
pública, los sistemas de planificación, la contabilidad pública y la distribución de responsabilidades
de gestión, entre otros; y
• La extensión y profundidad de estos cambios no demanda necesariamente un plan comprehensivo, capaz
de dar cuenta al detalle del modelo y su proceso de
implantación. Más bien se requiere claridad conceptual en cuanto a los objetivos que se persiguen, y la
capacidad para evaluar y corregir sobre la marcha.
Las observaciones anteriores sugieren que las diferencias que se observan en el diseño e implantación de los
modelos más avanzados de PpR en países de América
Latina responde no sólo a diferencias en el nivel de sofisticación de dichos modelos o al desarrollo de los países,
sino a desigualdades estructurales en el marco de la
gestión y el presupuesto público. Esto debería advertir
sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a países de América Latina las metodologías y las técnicas
de PpR de países industrializados de la tradición administrativa anglosajona.
Enfatizar mayomente en la planificación como referente para la identificación de metas y prioridades,
en el proceso presupuestario como mecanismo de
coordinación interinstitucional, en la evaluación como
instrumento de control de gestión, y la reticencia a ampliar los ámbitos de flexibilidad de los gestores, dan
cuenta de estados en los que la preocupación central es
movilizar los recursos públicos para el desarrollo antes
que prestar masivamente servicios uniformes bajo un
modelo burocrático.
En este contexto, el PpR posibilita elevar la capacidad de los estados para contribuir al logro de los
grandes objetivos del desarrollo y la profundización
de la democracia. Para realizar este potencial es imprescindible reconocer que el presupuesto público es
mucho más que un instrumento técnico al servicio de
la racionalidad económica: se trata esencialmente de
un mecanismo institucional capaz de conciliar las prioridades políticas con las disponibilidades de recursos.
El desarrollo de los sistemas de PpR debe, en consecuencia, respetar el carácter esencialmente político de
las principales decisiones presupuestarias y reservar
las consideraciones técnicas para informar el proceso
político y lograr que las decisiones que allí se fragüen
contribuyan al bienestar general.
Sólo reconocer el rol de la política en las grandes
decisiones sobre la asignación de recursos y de la información para alimentar esas decisiones y apoyar su
implementación permitirá que el PpR deje de ser una
moda importada del mundo anglosajón para convertirse en un paradigma relevante para las necesidades del
proceso de desarrollo en la región.
III. Avances en el presupuesto por resultados
253
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El presupuesto por resultados:
pilar de la gestión para resultados en el desarrollo
en América Latina y el Caribe
255
Roberto García López*
Introducción
Durante la década de 1970, los países desarrollados
emprendieron reformas para dar respuesta a la crisis
fiscal de ese momento y para enfrentar algunas disfunciones que el Estado de bienestar había generado.
Esas reformas, conocidas genéricamente como la nueva gestión pública (NGP) e inspiradas en la gerencia
del sector privado, apuntaron a modificar el modelo
burocrático del Estado. Este se fundamentaba en una
serie de principios, entre ellos, la estandarización de los
procedimientos y procesos, el mérito técnico-profesional como factor de reclutamiento y promoción de los
funcionarios públicos, la racionalidad de las estructuras
institucionales para la división del trabajo y el establecimiento de jerarquías de la autoridad. Este modelo con
el tiempo derivó en estructuras institucionales rígidas,
centralizadas, piramidales y orientadas hacia los procedimientos, y que no respondían a las demandas del
nuevo contexto socio-económico ni de los ciudadanos.
Por otra parte, en los años ochenta, América Latina
y el Caribe (ALC) emprendió un proceso de reforma del
Estado provocado básicamente por: i) el agotamiento
del modelo de sustitución de importaciones, imperante desde lo años cincuenta, que impulsó el desarrollo
de la capacidad industrial de los países mediante la intervención estatal, ii) la crisis de la deuda externa que
impactó gravemente la economía de la Región, iii) los
avances en el proceso de globalización, y iv) la iniciación de procesos democráticos en la mayoría de los
países de la Región. Las reformas —producidas en el
contexto del surgimiento del modelo neoliberal y de los
cambios que experimentaban los Estados de los países
desarrollados— priorizaron la dimensión financiera de
la crisis e iniciaron cambios orientados al ajuste fiscal,
la reducción del Estado y la apertura comercial.
Ni el modelo de sustitución de importaciones ni las
reformas posteriores dieron pasos importantes para
dotar a los Estados latinoamericanos de capacidades de
gestión administrativas acordes con las funciones que
le corresponden desempeñar y con los principios del
Estado de Derecho. En efecto, la aplicación del modelo
burocrático permitió a los países desarrollados profesionalizar la administración pública, separar los asuntos
públicos de los privados, e implantar un sistema de méritos para el reclutamiento y promoción del personal.
Por el contrario, en ALC los países no fueron capaces de
completar (CLAD, 1998:10) la construcción del modelo
burocrático weberiano según el paradigma de las naciones desarrolladas. El tipo de burocracia dominante en
la Región muestra sistemas de empleo fragmentados,
promociones más próximas al patronazgo que al mérito, directivos sujetos a designación y remoción política,
ausencia de sistemas de carrera, entre otras distorsiones sustentadas —con muy pocas excepciones— en
la lógica político electoral que domina los sistemas de
función pública (Iacoviello y Pulido: 2008, 90).
Además de estos aspectos que conciernen a la racionalidad de los sistemas administrativos de los países
de la Región, los Estados se han visto enfrentados a
cambios tanto en sus funciones como en las demandas
y expectativas de los ciudadanos. La universalización de
la educación básica registrada en la mayor parte de países, ha traído consigo votantes mejor informados de los
que existían hace un cuarto de siglo; la expansión de los
derechos ciudadanos de los niños, las mujeres, las poblaciones indígenas y los discapacitados ha obligado a
crear políticas públicas distintas a las tradicionales; y la
preocupación por el manejo sostenible del medio ambiente, entre otras, ha forjado nuevas áreas de gestión
gubernamental. Además los avances en la comunicación y la informática han permitido que el conocimiento
* Coordinador del PRODEV, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas, Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
256
global sea de fácil acceso al ciudadano común. Estos
factores han generado demandas por un acceso más
igualitario a los recursos públicos y por servicios de
mejor calidad: esto ha presionado a las autoridades políticas y a los directivos de las instituciones a gestionar
de una manera más eficaz y eficiente.
Como se puede observar, el punto de partida de
ALC en cuanto a la reforma del Estado es muy distinto
de aquel que se observa en los países desarrollados: por
un lado, existen rémoras del patrimonialismo —es decir, la no distinción entre lo público y lo privado— que
conviven con estructuras inflexibles y lógicas centradas
en el procedimiento y, por el otro, concurren nuevas demandas ciudadanas y se crean nuevas funciones propias
de la globalización de los mercados y de los derechos
sociales. Todo esto, en el contexto de la escasez de recursos típica de la Región que constriñe la capacidad de
acción del Estado.
Este punto de partida condiciona la manera en que
el proceso de reformas del Estado debe ser planteado y
operado. En particular, exige una mirada integral que
permita observar la congruencia y la articulación de los
distintos sistemas que componen la administración
pública (planificación, presupuesto, gestión financiera,
monitoreo, evaluación) y también analizar la cadena
de procesos que van desde las ofertas que hacen los
gobernantes hasta los servicios que efectivamente se
entregan a los ciudadanos.
La gestión para resultados en el desarrollo
Como se mencionó anteriormente, la NGP es una corriente gestada en los países desarrollados en la década
de 1970, que promueve la incorporación de una perspectiva gerencial en la administración del Estado. Es decir,
impulsa cambiar el enfoque de administración pública
por uno de gerencia pública, remplazando el modelo tradicional de organización y entrega de servicios públicos
—fundado en los principios de la jerarquía burocrática,
planificación, centralización y control directo— por una
gerencia pública basada en una racionalidad económica
que busca eficiencia y eficacia. Los países pioneros en
la introducción de estos conceptos fueron Reino Unido,
Australia y Nueva Zelanda. Debe notarse, no obstante, que
la NGP no es una corriente homogénea con pensamiento
monolítico. Se observan por lo menos dos corrientes no
necesariamente contrarias pero tampoco coincidentes:
la primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuración del Estado mientras que la segunda se
enfoca en introducir los mecanismos o los instrumentos del mercado y la competencia (Larbi, 1999).
Entre los múltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP a fin de fortalecer la capacidad de Estado
para promover el desarrollo, se encuentra la gestión para
resultados (GpR). Esta se define como:
un marco de referencia cuya función es la de facilitar a
las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de
los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (BID y CLAD, 2007).
Aunque inspirado en las trasformaciones de las empresas, el enfoque de la gestión para resultados recoge
características específicas del Estado como los procedimientos del régimen democrático para la toma de
decisiones y la rendición de cuentas y el interés público
como centro de atención de la gestión.
La GpR nace en los países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel
de desarrollo ya alcanzado, en cambio en los países en
desarrollo busca acelerar el paso para alcanzar un nivel
más alto de desarrollo. En este contexto se enmarca la
gestión para resultados en el desarrollo (GpRD), por lo
tanto la GpRD es un marco para la gestión en donde la
información se utiliza para alcanzar resultados sostenibles en el ámbito de un país que beneficien a todos los
actores del desarrollo.
En el centro del concepto de GpRD se encuentra el
término valor público, que refiere a los cambios sociales
observables y susceptibles de medición que el Estado
realiza como respuesta a las necesidades o demandas
III. Avances en el presupuesto por resultados
257
sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto, con sentido para la
ciudadanía. Esos cambios constituyen los resultados
que el sector público busca alcanzar. El objetivo último
de la GpRD, por tanto, es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del
proceso de creación de valor público, los resultados
consignados en los objetivos del programa de gobierno.
De esta manera la noción de resultado en la GpRD está
asociada al cambio social producido por la acción del
Estado y no solamente a las actividades o los productos
que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados
como parámetros para evaluar la acción gubernamental. Así, por ejemplo, el resultado de la gestión de un
ministerio de Educación no se medirá solamente por
la cantidad de escuelas construidas, el número de docentes que capacitados o incluso en número de niños
promovidos de año, sino por los aprendizajes que efectivamente hayan logrado los alumnos y, a largo plazo,
por la calidad de empleos que logren conseguir gracias
a la educación recibida.
Es necesario advertir que los cambios sociales no se
refieren solamente a los que son materia de la política
social como la salud y la educación, sino también a los
relativos a las otras políticas públicas como la seguridad ciudadana, la agricultura, la energía, el empleo, la
administración de justicia o la regulación de mercados.
En nuestra concepción este último aspecto es central:
el Estado genera valor público cuando crea mercados
internos o externos que permiten a los ciudadanos acceder a los bienes y servicios a menores costos, lo que
se traduce en mejoras en la calidad de vida.
La GpRD es una estrategia de gestión que conlleva
tomar decisiones sobre la base de información confiable
acerca de los efectos que la acción gubernamental tiene
en la sociedad. Por tanto, un elemento clave para su implementación es la medición de los cambios producidos
por esa acción. Esto supone contar con instrumentos que
capturen esas variaciones, con sistemas que procesen la
información y con procedimientos para incluir el análisis
de los datos en la toma decisiones, los cuales no siempre
están presentes en la administración del Estado.
La implementación de la GpRD comprende innovaciones sustantivas a la gestión del sector público por
lo que supone un esfuerzo continuo a mediano y largo
plazo. Estas innovaciones pueden requerir, entre otras,
modificaciones del marco legal e institucional de los
sistemas nacionales de gestión pública, búsqueda de
consensos entre las funciones del Estado, entrenamiento sostenido de los funcionarios públicos y alineación
de los distintos componentes del ciclo de gestión. Todo
ello conlleva procesos complejos de ensayo y error en
los que intervienen varios actores. Ante todo, la GpRD
requiere transformar la cultura institucional imperante basada en el cumplimiento de los procedimientos y
crear una nueva orientada hacia los resultados. Por
estas razones, la implementación de GpRD debe verse
no sólo como el reto de un gobierno en particular sino
como un compromiso de Estado.
Por otro lado, la GpRD impulsa a que los directivos y
las instituciones asuman responsabilidades por el logro
de resultados y no por el mero cumplimiento de procesos, lo que promueve una rendición de cuentas más
sólida y sustantiva, basada en evidencias y verificable
por la sociedad civil. Esto supone un giro importante de
la manera tradicional de administración y, por lo tanto,
requiere de una voluntad política explícita al más alto
nivel y de una o más unidades abanderadas del cambio,
con poder de influir en el conjunto del sector público.
Aunque la GpRD es principalmente un marco de referencia gerencial y, como tal, son las autoridades públicas y
los directivos los llamados a implantarla, es clave la
apropiación paulatina por parte de los funcionarios medios y de los encargados de la provisión de servicios.
Para finalizar con esta breve descripción de las principales características de la GpRD, es necesario destacar
que esta permite analizar el sector público de manera
comprehensiva e integrada. Esto se debe a que centra
su interés en la manera en que todos los sistemas nacionales de gestión pública (SNGP) se alinean para
obtener los resultados que el gobierno se ha planteado,
de manera de evitar un abordaje aislacionista y sesgado
que, como hemos visto, ha estado presente en las experiencias de reforma del Estado en ALC.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
258
El modelo conceptual
El modelo conceptual de GpRD que se presenta aquí
ha sido desarrollado en base al trabajo Modelo abierto
de gestión para resultados en el sector público, elaborado
en conjunto con el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (BID y CLAD, 2007). Se
han considerado dos aspectos: en primer lugar, las
características propias del sector público en ALC —la
existencia de una cultura organizacional basada en
la lógica del control y el procedimiento, la presión de
las demandas ciudadanas por más y mejores servicios
y por un gobierno más transparente y el contexto internacional que impone el desarrollo de sistemas con
estándares acordados globalmente—, y en segundo
lugar, el establecimiento del país, y no la institución,
como la unidad de análisis del modelo propuesto. Por
tal razón, el modelo considera elementos distintos a
los que generalmente se encuentran en los análisis de
capacidades institucionales.1 En efecto, se basa en el
análisis del ciclo de gestión público y en los distintos
sistemas e instrumentos que lo componen.
En el modelo se distinguen cuatro áreas principales:
planificación, presupuesto, ejecución de programas
y proyectos, seguimiento y evaluación. En la GpRD
estas áreas no forman compartimentos estancos sino
que están articuladas. De esta manera, por ejemplo, la
planificación y el presupuesto son parte de un proceso
continuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los recursos con los que se cuenta ni
se debe presupuestar sin el referente básico de la planificación; en otras palabras, el qué y el con qué son
indivisibles. Asimismo, el seguimiento y la evaluación
se nutren tanto del proceso de planificación como del
de producción de bienes y servicios. En la práctica, sin
embargo, es frecuente que esos elementos se hallen
desvinculados.
A partir de este modelo, se identificaron los principales sistemas, instrumentos y mecanismos involucrados
en el funcionamiento de los componentes del ciclo de
gestión que se emplean en ALC y que contribuyen a
orientar el quehacer del sector público hacia el logro
de resultados.
Cada uno de los sistemas e instrumentos puede ser
visto como un engranaje que permite que la cadena de
resultados funcione adecuadamente de manera que se
produzcan los cambios sociales estipulados en la planificación estratégica. Sin embargo, la sola existencia del
sistema o instrumento no garantiza una gestión eficaz y
eficiente. De hecho, varios de estos sistemas funcionan
en entornos institucionales que no están estructurados
en base a la GpRD. La elaboración de planes nacionales,
por ejemplo, es una práctica extendida en la Región, pero en pocos países aquellos están ligados al presupuesto
y a un sistema de monitoreo. Esta carencia impide que
los planes desempeñen un rol efectivo en la cadena de
resultados. Desde esta perspectiva, el reto más importante consiste en alinear a todos los instrumentos para
que actúen de forma coordinada y complementaria y
puedan así contribuir al logro de los resultados.
Cabe destacar que además de los sistemas mencionados hasta aquí, existe otro que por su naturaleza
atraviesa todo el ciclo de gestión: el sistema de recursos
humanos. En un marco de GpRd debe indicarse a los
directivos y funcionarios públicos, en forma consistente, cuáles son las conductas laborales y los resultados
esperados, y cuáles son las consecuencias de que estas
conductas y resultados se verifiquen o no (Iacoviello
y Pulido, 2008: 107). Para que la gestión del personal
funcione de esta manera se necesita establecer claramente la cadena de resultados y contar con un sistema
de seguimiento que indique si las metas de producción
se están cumpliendo o no. Sin estos requisitos, no se
puede fomentar una gestión de los recursos humanos
orientada hacia la obtención de resultados.
Metodología empleada
En base al modelo conceptual enunciado, se procedió
a diseñar un instrumento que permitiera analizar la
capacidad institucional de los países de la Región para
implementar una gestión pública basada en resultados.
1. Un ejemplo de este tipo de instrumentos es: UNDP. 2007. Capacity Assessment Methodology. Users Guide.
III. Avances en el presupuesto por resultados
259
El instrumento, llamado Sistema de Evaluación PRODEV
(SEP), divide el ciclo de gestión en cinco pilares: i) planificación estratégica; ii) presupuesto por resultados
(PpR); iii) gestión financiera, auditoría y adquisiciones,
iv) gestión de programas y proyectos y v) monitoreo y
evaluación (M&E). La única diferencia con el modelo
conceptual es que el instrumento visibiliza en un pilar
particular los sistemas de gestión financiera, auditoría
y adquisiciones públicas que, aunque forman parte de
los procesos de presupuesto y gestión de programas y
proyectos, son muy importantes para el manejo eficiente y transparente de los recursos del Estado. De
hecho, sin sistemas sólidos en esos campos, sería muy
difícil no sólo obtener resultados sino administrar del
Estado. El Gráfico 12 ilustra los pilares considerados en
el instrumento.
mínimos reciben una calificación de cero a cinco, al
igual que los indicadores y los pilares (véanse los criterios en el Anexo). El promedio de todos los indicadores
deriva en un índice que muestra la capacidad de GpRD
de un país.
Gráfico 13. Niveles de análisis del SEP
General
Pilares del ciclo de gestión
Análisis de la situación y avance de
cada uno de los pilares.
Componentes de los pilares
Análisis de elementos clave para la
implementación de los pilares.
Gráfico 12. Pilares del ciclo de gestión en el sector
público
Planificación
estratégica
Monitoreo y
evaluación
Ciclo de
gestión
Gestión
financiera,
auditoría y
adquisiciones
Indicadores
Medición del desempeño de
los componentes.
Particular
Presupuesto
por resultados
Gestión de
programas y
proyectos
Los cinco pilares examinan los elementos que deben estar presentes en el ciclo de gestión para que esté
alineado con la GpRD. Estos elementos están ordenados en tres categorías: componentes (16), indicadores
(37) y requisitos mínimos (139) de acuerdo con el esquema que se observa en el Gráfico 13. Los requisitos
Ciclo de gestión
Índice de la GpRD
Requisitos mínimos
Debido a que el examen del ciclo de gestión requiere recabar información sobre un amplio espectro de
temas, el instrumento se enfoca sólo en aquellos aspectos que directamente están relacionados con la GpRD o
son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto,
este instrumento no ofrece un análisis de cada uno de
los pilares con la profundidad y el detalle que lo hacen
los instrumentos especializados en una sola temática,
como es el caso de los diagnósticos de la gestión financiera pública.
Como se puede apreciar en el Cuadro 52, en promedio, los países de ALC evaluados no se encuentran
ni a mitad de camino en el proceso de institucionalización de la GpRD, ya que el promedio es de 2 en la
escala de 0 a 5. Sin embargo, la situación es bastante
heterogénea entre países: algunos están en un estado
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
260
Cuadro 52. Pilares de la GpRD según el nivel de desarrollo, en 18 países de ALC
Avanzados
Medio alto
Medio bajo
Fase inicial
Promedio
Planificación estratégica
3,3
2,8
2,1
0,4
2,3
Presupuesto por resultados
2,9
2,0
1,1
0,1
1,5
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
3,9
3,0
2,3
0,4
2,6
Gestión de programas y proyectos
3,2
2,3
1,8
0,7
2,0
Monitoreo y evaluación
3,8
2,0
1,1
0,4
1,7
Promedio
3,4
2,4
1,7
0,4
2,0
de institucionalización de la GpRD más avanzado
mientras que otros se encuentran en etapas más incipientes. También se puede apreciar que el desarrollo de
los diferentes pilares es desparejo: mientras la gestión
financiera se ha desarrollado más, el PpR ha quedado
más rezagado.
El pilar de gestión financiera, auditoría y adquisiciones (GFAA) es el más desarrollado de todos. Esto
refleja la prioridad que los gobiernos y la cooperación
internacional le han dado para mejorar el manejo y la
administración de las finanzas públicas, así como los
esfuerzos realizados para mejorar los sistemas en este
campo. En efecto, se observan avances importantes en
la legislación y el desarrollo institucional de este pilar;
sin embargo, aún falta mucho por realizar en áreas como auditoria, sistemas de compras, manejo de riesgos
fiscales, etcétera.
El pilar de planificación estratégica también muestra una mejor posición relativa con respecto a los otros
pilares debido a que la mayoría de países han retomado el uso de la planificación especialmente a mediano
plazo, tras haberla abandonado durante las décadas de
1980 y 1990, como instrumento para ordenar las prioridades nacionales.
El puntaje obtenido en el pilar de gestión de programas y proyectos es bajo por dos motivos principales.
El primero son los sistemas de inversión pública (SIP)
que buscan la evaluación ex ante de los programas y
proyectos. Muchos de ellos, después de un esfuerzo
importante en la década de 1970, fueron abandonados
o no fueron actualizados, y hoy se evidencia la necesidad de su refundación.
El segundo se relaciona con la gestión en las áreas
clave elegidas (los sectores sociales y la infraestructura) ya que si bien durante las últimas dos décadas los
países de la Región han puesto en marcha una gran
variedad de programas sociales destinados a aliviar la
pobreza, los sistemas de monitoreo y gestión no cuentan con el desarrollo necesario. En otras palabras, estos
programas no modificaron la cultura de gestión de los
ministerios sectoriales que se basaba en el desarrollo
de las actividades y los productos, y no estaba orientada a obtener resultados.
Los pilares que obtuvieron los puntajes más bajos
son los de PpR y monitoreo y evaluación. Existe un nexo
muy estrecho entre ambos pilares, pues el PpR se basa
en la información provista por los sistemas de seguimiento y evaluación que dan cuenta de los resultados
de las acciones gubernamentales. En el caso del PpR,
en la Región se avanzó poco en temas como el análisis
de la efectividad del gasto público, los incentivos para
implementar un PpR o las evaluaciones, especialmente
las externas e independientes de los programas incorporados al presupuesto. Solamente los países más
avanzados mostraron progresos en estos pilares.
En el Gráfico 14 se presenta el índice a través de
un pentágono: la línea llena representa a los países con
mayor nivel de desarrollo, en tanto que la línea de rayas
indica a los intermedios y la línea de puntos, a los que
se encuentran en una fase inicial del proceso.
Como se aprecia en el gráfico, a medida que se
avanza en el desarrollo de la gestión para resultados, el
pentágono presenta sus lados más equilibrados debido
a que los cinco pilares de la GpRD están integrados
III. Avances en el presupuesto por resultados
261
Gráfico 14. Índice de GpRD por grupo de países
Planificación estratégica
5
4
3
2
Monitoreo
y evaluación
Presupuesto
por resultados
1
0
Gestión de
programas y
proyectos
Gestión financiera,
auditoría y
adquisiciones
Avanzados
entre sí, es decir, existe un proceso de realimentación entre ellos.
Así, por ejemplo, no se puede hacer un buen presupuesto por resultados si previamente no se hace un
ejercicio razonable de planificación estratégica. Difícilmente un PpR logre un adecuado nivel de efectividad
si la gestión financiera no es eficiente y la asignación
de recursos no es oportuna. Si la gestión financiera es
adecuada, pero la selección de programas y proyectos
no responde a criterios de costo-efectividad, se estarían
financiando emprendimientos de baja o nula rentabilidad social. Tampoco es posible conocer el resultado
de los programas y proyectos si no se cuenta con un
sistema adecuado de M&E. Asimismo, no es posible
tener un buen sistema de monitoreo y evaluación si no
se cuenta con buenos indicadores basados en sistemas
sólidos de información y estadísticas básicas. Tampoco
se puede realimentar el proceso de planificación estratégica sin un sistema de seguimiento y evaluación que
identifique los desvíos de los objetivos originales para
proponer las correcciones necesarias.
Medio
Fase inicial
Análisis por grupo de países
Los países más avanzados en la institucionalización de
la GpRD son Chile, México y Colombia con un índice
promedio de 3,4. En tanto que, entre los países con un
nivel medio-alto, se ubican Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Perú con un puntaje de 2,4. Los países
con un nivel medio-bajo son el grupo más numeroso y
su puntaje es de 1,7. En el grupo de países con valores
menores a 1 se encuentra Belice.
Como se puede observar en el Cuadro 53 hay nombres de países que están entre paréntesis. En ellos
concluyó el proceso de discusión con los gobiernos
acerca de los resultados, estos fueron aprobados y difundidos, por lo que se trata de información pública.
En cambio en los países que no están señalados entre
paréntesis, los resultados no pueden hacerse públicos
hasta que no se concluya con el proceso de discusión.
Los países avanzados llevan una gran ventaja con
respecto al resto en todos los pilares. Los del grupo medio se diferencian básicamente en los pilares de gestión
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
262
financiera, auditoría y adquisiciones. Por otro lado, los
países avanzados muestran un mayor equilibrio entre
los distintos pilares, lo que sugiere un esfuerzo deliberado por establecer una gestión basada en resultados.
Cuadro 53. Países agrupados por nivel de desarrollo del índice SEP de GpRD
Nivel de avance
Países
Avanzado
(Chile), (Colombia), (México).
Medio-alto
(Argentina), Costa Rica, Ecuador, Guatemala, (Perú).
Medio-bajo
El Salvador, Honduras, (Nicaragua), (Panamá), Paraguay, República Dominicana, Surinam,
(Trinidad y Tobago), Uruguay
Fase inicial
(Belice)
Un desafío no resuelto: la articulación planificación
presupuesto
Aunque en general se aprecia que los gobiernos de la
Región procuran fortalecer la función de planificación,
la falta de articulación e integración entre la planificación y el presupuesto limita la concreción de los planes
en resultados y es uno de los desafíos más importantes
de la GpRD. En la mayoría de los países existe una relación competitiva, pero no de cooperación e integración,
entre las instituciones responsables de la planificación
y del presupuesto. Esta competencia constituye uno de
los principales obstáculos que impide el avance de mejores prácticas de GpRD.
Uno de los factores que limita una buena articulación entre la planificación y el presupuesto es la distinta
importancia política que se otorga a ambas funciones.
En muchos países la discusión real sobre la asignación
de recursos no se hace en el plan sino en el presupuesto, pues está vigente de manera inercial el modelo de
décadas anteriores centrado en el manejo del corto
plazo. Muestra de ello es que en la mayoría de países
los congresos discuten el presupuesto pero no el plan.
Además, pocos países han arribado a acuerdos nacionales que otorguen una perspectiva de largo plazo a la
acción de gobierno y que orienten obligatoriamente el
quehacer y los recursos públicos. Sin este mandato, no
hay razón para que el presupuesto se coordine con la
planificación.
Por otro lado, el desarrollo normativo, institucional y
técnico de los entes planificadores es comparativamente
inferior al de los encargados del presupuesto. Los ministerios de Economía y Finanzas tienen un estatus mayor
en la mayoría de países y sus métodos y sistemas han
venido desarrollándose permanentemente durante las
últimas décadas (incluso los salarios de sus funcionarios
suelen ser mayores que los del resto de la administración
pública). Por el contrario, las autoridades de la planificación no siempre gozan del rango de ministros y en varios
países los entes han sido creados pocos años atrás, por
lo cual no disponen de sistemas maduros.
A esto se suma el hecho de que en varios países
la planificación aún mantiene su carácter normativo y
centralizado: el plan es producto del ente rector, los ejecutores proveen insumos pero no son sus coautores y
el ejercicio carece de perspectiva estratégica. Así concebida, la planificación no es una función que atraviesa
a todo el sector público y por tanto no se inscribe en la
dinámica real de las instituciones.
En resumen, luego de que la mayoría de países de la
Región abandonara la planificación siguiendo las políticas de ajuste estructural ante la crisis de la deuda, a partir
de la década de 1990 muchos países la han retomado y
han establecido leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que el anterior modelo y que conciben al
mercado como un elemento importante del desarrollo.
La fortaleza de los sistemas está intensamente asociada
a la estructura política de los países: donde existe mayor
III. Avances en el presupuesto por resultados
263
consenso social en torno a políticas estratégicas y hay
mayor estabilidad institucional, los sistemas de planificación han logrado progresar más. En estos sistemas, se
observa una variedad de instrumentos de planificación
—como la visión de largo plazo, el plan nacional, la
agenda presidencial, las estrategias de lucha contra
la pobreza y los planes sectoriales—, algunos de los
cuales se complementan entre sí. Desde la perspectiva
de la GpRD, el reto más importante de los sistemas de la
Región es fortalecer la planificación operativa, lo que supone solidificar las estructuras programáticas de los
planes, articular el mediano y corto plazo y coordinar
la planificación con el presupuesto. Además, se requiere
desarrollar un proceso planificador más inclusivo,
que involucre al Poder Legislativo y a la sociedad civil a fin de que los objetivos estratégicos reflejen el
pensamiento de toda la sociedad y tengan así mayor
oportunidad de trascender de un gobierno a otro.
La gestión para resultados del desarrollo
y el presupuesto por resultados
Sin presupuesto por resultados no es posible institucionalizar y consolidar una gestión para resultados en el
desarrollo, pero sólo con un presupuesto por resultados no
es suficiente para avanzar en una gestión para resultados
en el desarrollo.
En un marco de GpRD es imprescindible considerar los resultados de las políticas, los programas y los
proyectos para decidir su financiamiento. El PpR cumple ese propósito, pues es un conjunto de sistemas y
procedimientos capaces de integrar las consideraciones
sobre los resultados de la gestión pública al proceso de
toma de decisiones presupuestarias. De esta manera, el
PpR permite promover una mayor integración entre la
planificación y la asignación de recursos.
Si las políticas públicas, especialmente las políticas sociales de un país, pretenden generar un cambio
de la situación actual y mejorar la calidad de vida de
sus habitantes, es importante implementar un PpR. La
búsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignación de recursos públicos limitados motivó el interés
por el presupuesto por resultados en América Latina y
el Caribe. Cuanto más escasos son los recursos, más
importante es aumentar la efectividad de su uso. En algunos casos, este interés condujo a establecer procesos
estructurados y a incorporarlos a la legislación (leyes
de responsabilidad fiscal, marcos fiscales plurianuales,
programas de desempeño, entre otros). En el PpR se
entiende por resultados no sólo el impacto final de los
programas, sino también los aportes en toda la cadena
de generación de valor público.
El presupuesto por resultados es un conjunto de
metodologías, procesos e instrumentos que permiten
que las decisiones involucradas en la formulación de un
presupuesto incorporen sistemáticamente consideraciones sobre los resultados de la aplicación de los recursos
públicos. Para implementar un PpR se requieren cuatro
condiciones: i) que exista información comprehensiva
sobre los resultados de la acciones financiadas con presupuesto, ii) que esa información sea tomada en cuenta
en el proceso de formulación del presupuesto, iii) que el
sistema presupuestario origine o se complemente con
una estructura de incentivos que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados, y iv) que las
normas sobre administración financiera permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen
con eficiencia sus recursos para el logro de resultados
(Marcel, 2007).
Es necesario aclarar que los resultados que debe
considerar el proceso presupuestario son aquellos establecidos en la planificación estratégica y operativa. De
aquí que uno de los retos principales para implantar un
PpR consiste en articular la planificación con el presupuesto, proceso que, como se ha visto, en la mayoría de
países de ALC es ejecutado por instituciones distintas
con poca coordinación entre sí.
Por otro lado, la información sobre los resultados
obtenidos de la ejecución de los recursos del presupuesto debe provenir de los indicadores de desempeño
elaborados para dar seguimiento a los programas.
Estos indicadores deben considerar no sólo los productos (bienes y servicios) que generan los programas, sino
también los efectos que tienen en la población. Los
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
264
análisis provenientes de las evaluaciones de las políticas,
los programas y los proyectos también son un insumo importante para el proceso presupuestario, pues
complementan los datos del sistema de seguimiento aportando criterios sobre los efectos y los impactos
de la acción gubernamental.
El PpR requiere incorporar la información sobre los
resultados en el proceso de toma de decisiones sobre la
asignación de los recursos. Esto evita que tal asignación
se realice en base a los mecanismos tradicionales que no
toman en cuenta la efectividad y eficiencia del gasto público. Entre esos mecanismos se encuentran la asignación
clientelista de los recursos y la práctica incrementalista,
que consiste en aumentar la misma proporción de recursos a todos los ejecutores año tras año. Incorporar la
información sobre productos o efectos en el proceso de
asignación de recursos es un desafío central en América
Latina y el Caribe pues los sistemas presupuestarios sólo
toman en cuenta datos relacionados con la ejecución financiera y los insumos empleados.
La manera en que un PpR liga los recursos con los
resultados proviene del análisis de tres factores: i) proyecciones de los gastos y los resultados, si la situación
presente no varía, ii) análisis de las tendencias que siguen los fenómenos sociales con las actuales políticas,
y 3) propuesta de cambios en el presupuesto y la manera en que esto afectaría las tendencias (Schick, 2008).
Estos elementos deben someterse a debate por parte
de los actores políticos y la opinión pública.
Los incentivos constituyen un elemento central del
PpR pues permiten crear sinergia entre los intereses de
los funcionarios y las instituciones y los intereses del país
expresados en los objetivos estratégicos gubernamentales. Los estímulos que se aplican en el sector público
pueden ser de los siguientes tipos: i) acreditación de la
calidad de una institución lo cual conlleva reconocimiento
social e incentiva su pertenencia a ella, ii) empoderamiento o traspaso de responsabilidades de niveles superiores a
inferiores, iii) reconocimientos económicos individuales o
institucionales, y iv) difusión de los resultados de la gestión institucional (Marcel, 2007)
Para que el presupuesto por resultados funcione
adecuadamente se necesita también que se apliquen
algunas innovaciones presupuestarias a nivel macroeconómico, como los marcos fiscales de mediano plazo
(MFMP) y las reglas de responsabilidad fiscal. El primer instrumento está orientado a extender el horizonte
de la política fiscal más allá del calendario presupuestal
anual, mediante una proyección de ingresos y gastos para un período generalmente de tres años. Al mirar hacia
Recuadro 16. Las reformas presupuestarias y el entorno gerencial
Las siguientes citas de Allen Schick (2008) reflejan la visión acerca de las reformas presupuestarias.
“Las reformas a los sistemas de presupuesto fallan por muchas razones, mas nunca son exitosas si las condiciones del
entorno gerencial y gubernamental no son propicias a las mejoras. En particular, los gobiernos no pueden presupuestar
por resultados sin no gestionan para resultados. El presupuesto está incrustado en las normas, tradiciones, cultura, prácticas y relaciones de la gestión pública. Los gobiernos presupuestan de la misma forma en que administran, razón por la
cual es necesario modernizar las prácticas administrativas a fin de reformar el proceso presupuestal”.
“La constatación de que gobierno, administración y presupuesto son interdependientes proviene del hecho de que
los países que más han avanzado en presupuestos basados en resultados también se cuentan entre los mejores administrados del mundo. Esos países se distinguen por tener bajos índices de corrupción, una administración pública eficiente,
adecuados procedimientos de rendición de cuentas, canales políticos y administrativos para que los ciudadanos puedan
expresar sus quejas y preferencias, y procedimientos para dar seguimiento a la calidad de los servicios públicos. Una lista
incompleta de estos países incluiría a Nueva Zelanda y Australia en la región del Pacífico, Suecia y los Países Bajos en
Europa, Singapur en Asia y Chile en América Latina”.
III. Avances en el presupuesto por resultados
265
el mediano plazo, el MFMP permite que el presupuesto
anual sea elaborado con una visión más estratégica.2
Las reglas de responsabilidad fiscal buscan fijar límites,
a veces expresados en forma cuantitativa, que se imponen a ciertas variables que se desea controlar como
el endeudamiento, el déficit fiscal o el gasto público.
Por lo general esas reglas constan en leyes especiales,
llamadas leyes de responsabilidad fiscal.
Por otro lado, el PpR también supone una mayor
integración entre el ente encargado del presupuesto
nacional y las instituciones ejecutoras del gasto. Como
se ha visto, las decisiones presupuestales se toman
analizando las distintas posibilidades de solución a los
problemas del país, lo cual requiere de conocimientos
técnicos especializados que solamente tienen los funcionarios de las instituciones sectoriales que ejecutan
los programas.
En el pilar de PpR se consideran los siguientes componentes: i) la estructuración del presupuesto sobre la
base de programas, ii) la perspectiva presupuestaria de
mediano plazo, iii) la evaluación de la efectividad del
gasto, iv) los incentivos para la efectividad de la gestión
y v) la difusión de la información. Como se mostró en el
Cuadro 52, de los cinco pilares del índice de institucionalización de la GpRD, el PpR aparece como el menos
desarrollado con un valor de 1,5 lo que lo sitúa por debajo del promedio de 2.
La mayoría de países de la Región aún diseñan su presupuesto de forma incrementalista, es decir, aplicando
cada año un aumento similar a todas las asignaciones
de los programas o las instituciones. Con frecuencia,
además, intervienen en las decisiones presupuestarias
consideraciones sobre intereses políticos particulares
por encima del bien público. Esto genera ineficiencia,
ineficacia y falta de transparencia en la gestión. La
ineficiencia se produce porque no premia ni castiga
el trabajo que las instituciones realizan: todas reciben
los recursos independientemente de lo bien o mal que
realicen su trabajo. Esto promueve la desidia de los funcionarios públicos y no estimula una buena gestión de
las autoridades.
Presupuesto basado en programas
Los países que cuentan con un presupuesto basado en
programas tienen parte del camino recorrido, ya que es
más fácil moverse de un presupuesto por programa a un
PpR porque existe una estructura que facilita la construcción de indicadores y resultados. Sin embargo, esto no
quiere decir que contar con un presupuesto por programa es un prerrequisito para el PpR. De los 18 países
estudiados, nueve tienen un presupuesto estructurado
por programas pero de ellos sólo Brasil, Chile y México
muestran correspondencia entre los programas del presupuesto y los del plan (nacional en el caso de Brasil y
México y sectoriales en el caso de Chile). Ocho países
más tienen presupuestos que incluyen algunos programas, generalmente, en el marco de una estructura
funcional y como parte del gasto de inversión. El valor
del índice para este grupo de países asciende a 2,4, como
se aprecia en el Cuadro 54 que figura más adelante.
Perspectiva de mediano plazo
Como se mencionó anteriormente, un aspecto importante para estructurar un PpR es contar con una
perspectiva presupuestaria de mediano plazo, que permita divisar un horizonte más amplio que el presupuesto
anual tradicional. Esta perspectiva es importante para
la presupuestación porque los gastos que se realizan un
año pueden tener efectos en los ingresos y gastos del
siguiente año o depender de los ingresos futuros. De
los 18 países estudiados, 13 (Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay) cuentan
con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo
2. Hay tres tipos de MFMP: 1) el marco fiscal de mediano plazo (MFMP) el más elemental de ellos e contiene proyecciones agregadas de ingresos y egresos, 2) el
marco presupuestario de mediano plazo (MPMP) incluye proyecciones de ingresos y gastos más desagregadas y 3) el marco de gasto de mediano plazo (MGMP)
comprende proyecciones de gasto por instituciones y programas. Este último es el que permite mayor articulación con la planificación. Para una revisión de estos
instrumentos en ALC, véase Filc y Scartascini (2008).
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
266
con distintos grados de desagregación3 y detalle en las
proyecciones, y con horizontes temporales que van de
tres a seis años. Aunque la proporción de países que
elaboran marcos fiscales de mediano plazo es alta, no
todos los usan efectivamente para la programación
presupuestaria anual, de manera que en varios casos
se trata de un ejercicio formal y referencial. Un estudio
reciente (Filc y Scartascini, 2008) estableció algunos
problemas comunes relacionados con el uso de los
MFMP: i) se elaboran sin la participación de los ministerios ejecutores del gasto, el Congreso y la sociedad civil
lo que conlleva falta de interés y compromiso de estos
actores para cumplir con lo establecido en el MFMP;
ii) se conciben sin coordinación suficiente con los gobiernos subnacionales, que ejecutan una proporción
alta del presupuesto, lo que provoca que la información
sea imprecisa e inoportuna; iii) basan las proyecciones
en estadísticas cuya calidad no siempre es adecuada.
Mejorar la elaboración y el uso de los MFMP posibilitará
a los países contar con mejores capacidades para una
gestión orientada a obtener resultados.
Leyes de responsabilidad fiscal
Las leyes de responsabilidad fiscal tienen el objetivo de
mejorar la disciplina en el manejo de los recursos públicos haciéndolo más predecible y reduciendo el grado de
discrecionalidad de las autoridades. Contienen reglas
de procedimiento y numéricas. Las primeras, referidas
al proceso presupuestal y sus responsables, buscan dar
más autoridad a los funcionarios encargados de establecer la disciplina fiscal. Las reglas numéricas establecen
metas sobre variables como el gasto, el endeudamiento
y el déficit, con el propósito de impedir el excesivo gasto
fiscal y el comportamiento pro cíclico (gastar excesivamente cuando se dispone de más recursos sin ahorrar
para épocas de escasez).
Ocho países de la Región cuentan con leyes de responsabilidad fiscal y dos más con leyes que, aunque
no son específicamente de ese tipo, sí contienen reglas
numéricas. Debe destacarse que la presencia de estas leyes no garantiza su cumplimiento y, en sentido
inverso, existen países que mantuvieron una buena disciplina fiscal sin disponer de una ley, como es el caso de
Chile hasta antes de 2006. Por otro lado, los países del
Caribe anglófono, aunque no tienen ley, muestran una
mayor cultura de responsabilidad fiscal como Barbados
y Trinidad y Tobago.
Una cultura de responsabilidad fiscal es la base para
el manejo eficiente de los recursos, y este es un factor
indispensable para contar con la estabilidad económica
necesaria a fin de lograr los objetivos consignados en la
planificación estratégica.
Evaluación de la efectividad del gasto
La evaluación del gasto es el corazón del PpR y lo que
lo diferencia del presupuesto tradicional. Consiste en
analizar la manera en que el gasto público ha afectado
la cadena de resultados, particularmente los productos
y los efectos. Supone analizar la eficiencia, la eficacia, la
economía y la efectividad de la gestión gubernamental
para lo cual se debe contar con instrumentos de seguimiento y de evaluación. El instrumento de seguimiento
consiste en indicadores que valoran el progreso y logro
de objetivos estratégicos del país con el uso de los recursos asignados. La mayor parte de estos indicadores
son producidos por las mismas entidades que ejecutan los programas y proyectos, por ello su desarrollo
exige coordinación y cooperación interinstitucional. Las
evaluaciones pueden ser de distintos tipos y apuntan
a explicar la manera en que las acciones han afectado
la realidad social y por qué lo hacen. La evaluación de
la efectividad del gasto se realiza, por tanto, en base
al sistema de monitoreo y evaluación de los objetivos,
estrategias y programas del gobierno. El sistema se usa
tanto para asignar mejor los recursos como para optimizar la gestión de los programas. El único país de ALC
3. Según el grado de desagregación de la información, los MFMP se dividen en marco fiscal de mediano plazo, marco presupuestario de mediano plazo y marco de
gasto de mediano plazo. Para más información, véase Filc y Scartascini (2008).
III. Avances en el presupuesto por resultados
267
que dispone de un sistema de evaluación de la efectividad del gasto es Chile. Otros países, como México y
Perú, avanzan en su diseño y desarrollo.
Incentivos para la efectividad de la gestión
Los incentivos son una parte importante no sólo del
PpR sino de la GpRD pues coadyuvan a la creación de
una cultura basada en la obtención de resultados. Esa
nueva cultura se crea mediante reglas del juego que
guían a las personas y las instituciones a actuar en
función del logro de los objetivos institucionales. Para
que tales reglas funcionen adecuadamente se requiere
información confiable y oportuna sobre el desempeño
de las instituciones y del personal. Sin tal información
generada por el sistema de evaluación del gasto, no
es posible implantar nuevas reglas, ya que no habría
puntos de referencia para aplicarlas. Puesto que Chile
es el único país que dispone de un sistema de ese tipo, es también el único que cuenta con mecanismos
de asignación presupuestaria sólidamente anclados en
información sobre el desempeño, que incentivan la eficiencia y eficacia en la gestión de las instituciones. Sin
embargo, algunos países como Brasil y Costa Rica están
empezando a desarrollar experiencias en este campo.
Finalmente, para desarrollar un PpR se necesita contar con un sistema de estímulos que impulsen a las
instituciones y a los individuos a lograr los resultados que
el gobierno establece. Muy poco se ha hecho en este campo: sólo tres países han desarrollado algunas acciones
sistemáticas. Chile es el que cuenta con una experiencia
más madura ya que dispone de un sistema orientado a
estimular tanto a las agencias como a los funcionarios.
Perú y Costa Rica, por su parte, han desarrollado experiencias piloto pero que aún no se generalizan.
En síntesis, como se observó en el Cuadro 53, el pilar
de PpR es el menos desarrollado de todos y hay todavía
un largo camino por recorrer para su institucionalización. Existe mucho interés en la Región por avanzar en
esa dirección pero los resultados son aún incipientes.
En el Cuadro 55 se presentan los componentes del pilar
con sus correspondientes valores ordenados de mayor
a menor
Cuadro 54. Índice del SEP de PpR
Presupuesto por resultados
1,5*
Presupuesto por programa
2,4
Marco fiscal de mediano plazo
2,3
Ley de Responsabilidad Fiscal
2,0
Evaluación de la efectividad del gasto
1,0
Incentivos para la efectividad de la gestión
0,6
* Promedio ponderado por el peso de cada componente.
Si comparamos estos resultados del pilar del PpR
con los que arrojan los indicadores del pilar de gestión
financiera (Cuadro 55), en donde el enfoque prioriza el proceso presupuestario y la rendición de cuentas
(accountability) del presupuesto, se puede apreciar que
los valores son considerablemente más elevados en
este último.
Cuadro 55. Índice de gestión financiera del SEP
Gestión financiera
2,6
Transparencia del presupuesto
4,3
Aprobación por el Congreso
4,1
Sistema de contabilidad
3,5
Clasificación del gasto presupuestal
3,1
Relación gasto presupuestado-gasto ejecutado
2,7
Análisis de riesgo
1,7
Se podría resumir que se ha progresado mucho más
en el enfoque de la rendición de cuentas y los procesos
que en la calidad del gasto y su resultado. Por ejemplo,
el indicador de transparencia del presupuesto es de 4,3;
ello muestra que se ha avanzado mucho en mejorar la
transparencia del presupuesto, mediante las publicaciones en Internet y las acciones relacionadas con la
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
268
calidad de la información, y su difusión tanto para el
Congreso como para los ciudadanos.
La Región también presenta un relativo buen nivel
en cuanto a los tiempos de aprobación del presupuesto
por parte de los congresos; es decir, en el cumplimiento
de los plazos establecidos en las leyes. Lo mismo puede
decirse en relación con la contabilidad y la clasificación
del gasto presupuestal. La mayoría de los 18 países se
adhieren a normas internacionales y por lo tanto, los
resultados son bastante razonables.
Sin embargo, encontramos algunos problemas cuando se observa la relación del gasto presupuestado con el
gasto ejecutado. Algunos países tienen desvíos muy significativos entre la programación presupuestaria y la
ejecución del presupuesto, lo que representa una señal
muy clara de que todavía debe hacerse frente a algunos
desafíos para corregir estos desvíos. En el caso el análisis
de riesgo, este tiene un valor de 1,7, ya que son pocos los
países en la Región que están haciendo un análisis de
riesgo fiscal de cierto nivel y en forma permanente.
En resumen, el pilar de presupuesto por resultados
es el menos desarrollado de todos y América Latina y el
Caribe todavía tiene que recorrer un largo camino para
lograr su institucionalización. La inmensa mayoría de
países aún presupuesta en base a insumos y asigna los
recursos de manera incrementalista de forma tal que
los resultados de la gestión están ausentes durante el
proceso de análisis y elaboración del presupuesto. No
obstante, se observa que varios países usan algunas
prácticas presupuestarias que paulatinamente están
mejorando la credibilidad de este instrumento y que
preparan el terreno para una profundización de las reformas. Esas prácticas se relacionan con estructurar el
presupuesto en base a políticas, articulándolo a la planificación, elaborar marcos de mediano plazo y establecer
leyes de responsabilidad fiscal con reglas numéricas.
Conclusiones
La institucionalización de la GpRD en América Latina
y el Caribe se encuentra, en general, en una etapa incipiente. Sin embargo, existe un fuerte interés por parte
de la mayoría de los países de la Región por avanzar en
la dirección de una gestión orientada a resultados.
En relación con el instrumental disponible, es muy
importante progresar en la gestión del presupuesto por
resultados, no sólo porque es uno de los pilares más rezagados sino también porque, como afirmamos al principio,
sin presupuesto por resultados no tendremos GpRD.
Para avanzar en el proceso de implementación de
un PpR se deben atacar dos frentes complementarios:
el político-institucional y el desarrollo del instrumental
técnico, que son dos caras de una misma moneda.
En cuanto al contexto político-institucional, para
avanzar en la construcción de un PpR es necesario involucrar a diferentes actores dentro de la rama ejecutiva:
las oficinas de presupuesto y las secretarías de hacienda, las oficinas de presupuesto sectoriales. Los países
que cuentan con sistemas de planificación consolidados, además, deben involucrar en el proceso a las áreas
técnicas de planificación estratégica. En otras palabras,
existe una importante tarea de coordinación “horizontal” en la rama ejecutiva de la administración que en
la mayoría de los países es muy débil y que requiere
un esfuerzo para mejorarla. También el Congreso y las
agencias de control o auditoría deben involucrarse en
el proceso. Finalmente la participación de la sociedad
civil aseguraría la sostenibilidad a mediano plazo para
la reforma en materia de PpR.
Se requiere contar con un liderazgo que posibilite el
cambio, ya que sin él no hay posibilidad de transformaciones. Es necesario el liderazgo político para el cambio
pero también, y simultáneamente, el liderazgo técnico
con profundo conocimiento de las herramientas y los
instrumentos que posibiliten la transformación.
El liderazgo político puede estar en el Poder Ejecutivo, en el más alto nivel, o en un nivel intermedio
—como resulta evidente, cuanto mayor es el nivel político mayor es el impacto con que se trasmite al resto de
la administración—. Pero también este liderazgo puede
desarrollarse y consolidarse en el Congreso.
El Parlamento puede constituir un motor de cambio y actuar sobre el Ejecutivo demandando una mejor
calidad de gestión, de manera de cumplir su función
de monitoreo y de balance en el proceso democrático.
III. Avances en el presupuesto por resultados
269
Pero para que esto sea posible los congresos tienen que
tener más capacidad técnica. En los países más desarrollados y en tres países de la Región los congresos
cuentan con oficinas técnicas de presupuesto con profesionales permanentes que brindan asistencia técnica
a los parlamentarios de ambas cámaras. La creación de
estas oficinas técnicas de presupuesto es un desafío
importante para la mayoría de los países de la Región.
En cuanto al liderazgo técnico, este puede estar en el
área de presupuesto o planeamiento, aunque es preferible que lo esté en las dos áreas simultáneamente y que
exista una estrecha coordinación entre ambas. Algunos
países han resuelto el tema de la coordinación plan-presupuesto ubicando las dos áreas bajo un único ministerio,
por ejemplo Brasil en la Región o Corea en Asia.
La sociedad civil organizada también puede ser un
factor gravitante en el avance de la institucionalización
de la GpRD al demandar una mejor calidad de gobierno.
Existen en la Región varias iniciativas en este sentido,
pero todavía se requiere un mayor número de organizaciones no gubernamentales que participen y una más
amplia cobertura de temas.
En el plano técnico, la elección de la estrategia de
implementación en términos gradualistas o de shock
es otro elemento clave de la instrumentación del PpR.
Si bien, en general, cuando se realiza una estrategia
gradualista, el proceso es más sólido y sostenible en el
tiempo, también es importante aprovechar las oportunidades cuando las condiciones políticas y de liderazgo
permiten avanzar más rápido.
El tema de la capacitación y los incentivos del servicio civil, no sólo del área de presupuestos sino de las
relacionadas con la GpRD en todos los ministerios sectoriales y también a nivel subnacional —tanto a nivel de
estados como de municipios— es de gran importancia
para poder aplicar todo el instrumental disponible.
Tener sistemas de información confiables es otro
requisito. Si no contamos con información confiable,
difícilmente las evaluaciones y los resultados lo sean y
la credibilidad del sistema se verá condicionada.
La articulación entre el plan estratégico y el PpR es
fundamental para consolidar este último.
En este sentido también es importante contar con
un ejercicio fiscal de mediano plazo. Es necesario que
los países que no lo tienen lo desarrollen y aquellos que
sí cuentan con él, lo perfeccionen a través de una mayor
integración al presupuesto y al plan de mediano plazo.
En relación con el presupuesto por programa, no es
un requisito previo. Para avanzar a un presupuesto para
resultados se puede pasar directamente de un presupuesto por clasificación del gasto a un PpR, pero los
países que cuentan con un presupuesto por programa
pueden avanzar más rápidamente. Algunos países han
planteado el paso por un presupuesto por programa
como un paso intermedio, este proceso más gradual
puede justificarse en algunos casos.
El análisis de la calidad del gasto o la efectividad del
gasto es central en un PpR y se debe avanzar en este
sentido en la Región. Es importante que las principales
áreas de gasto contemplen este tipo de enfoque, para lo
cual se deben desarrollar los indicadores pertinentes para cada sector. Cabe señalar que no se trata de disponer
de un gran número de indicadores, sino por el contrario,
sólo de aquellos necesarios para realizar una correcta
evaluación. Estos indicadores deben ser producto de la
interacción entre las áreas centrales de presupuesto y las
áreas sectoriales de presupuesto, por lo que hay que asegurarse de que el grupo de indicadores seleccionados
contemple los intereses de ambas partes.
En el diseño y la implementación de un PpR debemos
considerar el esquema de incentivos asociado a él.
Existen distintos tipos de estímulos (monetarios y no
monetarios) que sirven a diferentes propósitos, por eso
una combinación adecuada de ellos en función de la realidad de cada país asegura un correcto funcionamiento
del PpR. Sin incentivos no se puede pensar en un PpR.
En síntesis, actualmente es un buen momento para avanzar en la consolidación de la PpR en América
Latina y el Caribe. Dependerá del compromiso de los
principales actores que esto se haga realidad o que simplemente pase como una moda más.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
270
Anexo
Cuadro 56. Matriz de validación
Propuesta: propuesto formalmente mediante una norma legal, un decreto, una ley, una
resolución o un proyecto aprobado.
1
Iniciada: se encuentra implementándose en su fase inicial.
2
En desarrollo: está en su fase de desarrollo, aun no operan todos sus elementos, o no
operan en toda su capacidad, o adolece de problemas o debilidades que impiden su buen
desempeño.
3
Implementada: se encuentra implementado, operan todos sus elementos a plena
capacidad, pero su desempeño puede mejorar
4
Consolidada: si el requisito se encuentra operando óptimamente, su desempeño es
satisfactorio y se prevé su sostenibilidad.
5
0%
0
De 1% a 20%
1
De 21% a 40%
2
De 41% a 60%
3
De 61% a 80%
4
De 81% a 100%
5
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IV
Descentralización
fiscal
Descentralización y transferencias intergubernamentales
de recursos en América Latina: Argentina, Brasil y Colombia
275
Fernando Rezende*
Introducción
Algunos estudios llevados a cabo recientemente por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el
proceso de descentralización fiscal en América Latina
muestran que el entusiasmo que generó en la Región
a partir de la mitad de la década de 1970 se enfrió en la
hacia mediados de la década de 1990, momento en el
que la propuesta de descentralización pasó a ser objeto
de duros cuestionamientos.
La crisis económica que asoló el continente explica
en buena medida el relativo desencanto frente a ese
proceso. La descentralización, que se basó de manera
excesiva en las transferencias del gobierno central a las
instituciones subnacionales, no habría producido los resultados esperados, especialmente en lo que concierne a
la eficiencia y la eficacia del gasto público y a la responsabilidad que cabe asumir a los gobernantes. Asimismo,
en un contexto en el que la crisis de las economías regionales implicaba exigir un compromiso de disciplina fiscal
macroeconómica, el exceso de transferencias dificultaba
aún más su gestión por los gobiernos nacionales.
Sin perjuicio de una actitud más cautelosa adoptada
por los gobernantes, el tema continúa en la agenda de
aquellos aspectos que merecen una renovada atención,
teniendo en cuenta la importancia que los gobiernos
locales adquieren en todo el mundo y la necesidad de
avanzar en la modernización de la gestión pública y en
el control de la sociedad sobre las acciones del Estado.
Los mismos análisis antes mencionados indican que
el desencanto frente al proceso de descentralización no
surge de problemas directamente relacionados con
él sino del modus operandi, es decir, de la manera en que
se lo puso en práctica. Por lo tanto, para colocar este tema en una perspectiva correcta sería necesario señalar
los vicios a que dieron origen los instrumentos utilizados en el pasado e indicar cuáles son los posibles
caminos que deben recorrerse, teniendo en cuenta
los principios que es necesario observar en la formulación de los sistemas de transferencia, así como los
principales objetivos que se pretenden lograr.
En el caso de los países que se consideran en este
artículo, los cambios registrados en el pasado reciente
en los sistemas de transferencias intergubernamentales
de recursos estuvieron influidos por dos fuerzas de
importancia que provocaron efectos nada despreciables sobre la calidad del proceso de descentralización
fiscal. Una de ellas tiene su origen en las exigencias
macroeconómicas y se refiere a la promoción y el mantenimiento de la disciplina fiscal. La otra resulta de la
prioridad que la sociedad exige asignar a las políticas
orientadas a la reducción de las desigualdades sociales,
estimuladas por el avance del proceso de democratización. La reacción de los gobiernos ante estas fuerzas se
produjo en ausencia de una nueva estrategia que intentase conciliar los retos propios de la macroeconomía y
de las presiones sociales con una mejor calidad de la
descentralización fiscal. Esa reacción, condicionada por
el marco institucional vigente y por la realidad política,
dio lugar a un retroceso notable con relación a la trayectoria seguida anteriormente, en la que se intentaba que
los sistemas de transferencias intergubernamentales de
recursos fueran más estables y transparentes.
En lo que se refiere a las exigencias macroeconómicas, las preocupaciones se centraron en la necesidad de
reducir la rigidez de las normas que determinan el
monto de los recursos que cada año debe transferir
el gobierno nacional a los gobiernos subnacionales.
En el plano social, el péndulo osciló hacia un énfasis
mayor en las políticas nacionales orientadas a reducir
la desigualdad de los ingresos individuales con relación
a las desigualdades existentes a nivel regional. Las
mismas inquietudes se canalizaron por caminos diferentes. En Argentina, el gobierno federal restituyó
* Profesor, Escuela de Administración Pública y de Empresas de la Fundación Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
276
determinadas atribuciones a las provincias y retiró de la
base del fondo de coparticipación una porción del
impuesto al valor agregado (IVA) recaudado. En Brasil,
para obtener resultados similares el gobierno recurrió a
la posibilidad de aumentar impuestos no compartidos.
En tanto, en Colombia las medidas viables fueron el
abandono de la norma constitucional y el aumento de la
dependencia. Los caminos diferentes conducen también
a resultados distintos: desde una perspectiva macroeconómica, en el caso de Brasil se registró una mayor
reducción de la rigidez, mientras que en el caso de
Colombia se acentuó mucho más la pérdida de la autonomía subnacional.
El hincapié en los aspectos sociales estuvo acompañado por dos movimientos paralelos: la preferencia por
políticas orientadas a reducir las diferencias de oportunidades de desarrollo social y la mayor intervención del
gobierno nacional en los presupuestos subnacionales.
De esa forma, aumentaron las dificultades financieras
para enfrentar las carencias en términos de cobertura y
calidad de los servicios urbanos, incluida la infraestructura, en un contexto en el que el ritmo de la urbanización
contribuía a aumentar la presión que las principales
ciudades y las grandes metrópolis ejercían sobre los
gobernantes.
El menor volumen de recursos para atender las demandas locales debía acompañarse con cambios que
aumentaran la eficiencia en la gestión, pero el abandono
o la ausencia de criterios que contribuyesen a adaptar la
asignación horizontal de recursos a la concentración
territorial de las demandas planteadas a los gobiernos
subnacionales, junto con la adopción de prorrateos
porcentuales fijos, produjeron el efecto contrario: las dificultades para mejorar la calidad del gasto se agudizaron,
principalmente en las áreas urbanas más densamente pobladas, debido a la superposición de acciones
llevadas a cabo por jurisdicciones políticas distintas y
a la falta de mecanismos adecuados para incentivar o
promover la cooperación necesaria.
La explicación más importante con respecto a los
diferentes caminos recorridos tiene que ver con la organización del Estado en los tres casos considerados. En el
sistema federal argentino, los municipios desempeñan
un papel muy limitado y están sometidos a los gobiernos provinciales, en tanto que en Brasil, la autonomía
de los municipios y el papel que desempeñan revisten
gran importancia y se han visto incluso reforzados por
la descentralización de las políticas sociales. En Colombia, a pesar de haberse adoptado algunas iniciativas
para ampliar el radio de acción de los departamentos,
los municipios son el objetivo principal de la política de
descentralización.
Las distintas formas de organización del Estado
también explican las diferencias en la amplitud de los
cambios —por ejemplo, la pérdida de importancia de
las transferencias no condicionadas dentro del volumen
total de transferencias— y la multiplicidad de regímenes
de transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales. Ello no cambia la situación en lo que concierne
a los efectos negativos que los cambios registrados en
las transferencias provocan sobre la gestión pública y
sobre la calidad del proceso de descentralización, pero
hace que tales efectos difieran en forma significativa y
varíen de acuerdo con la naturaleza de las funciones
que más dependen de las transferencias.
Como se mencionó anteriormente, los cambios que
se promovieron bajo la presión de las circunstancias
en los países analizados provocaron que los sistemas
de transferencias se desviaran del curso establecido en
el pasado. Se comenzó a privilegiar la flexibilidad en la
definición de los montos transferibles y a asignar prioridad a las políticas nacionales con respecto al uso de los
recursos administrados por los gobiernos subnacionales, en detrimento de su eficiencia y su .responsabilidad
(accountability). En este proceso no se prestó atención
alguna a la necesidad de corregir los desequilibrios horizontales, que continuaron acentuándose.
Las decisiones que se adoptaron para lidiar con las
presiones mencionadas acarrearon mayor inestabilidad
e incertidumbre hacia el futuro, reduciendo el horizonte de los administradores locales e incidiendo sobre
otras decisiones de importancia para la calidad de la
gestión descentralizada de las políticas públicas, especialmente las políticas sociales, que exigen un flujo
previsible de recursos para financiar el gasto corriente y
cuyas inversiones deben contar con la garantía futura
IV. Descentralización fiscal
277
de nuevos recursos para financiar el funcionamiento de
los servicios. Asimismo, el menor margen de los presupuestos subnacionales para responder a las preferencias
locales redujo una de las principales ventajas asociadas a la descentralización fiscal: la responsabilidad de
los gobernantes frente a sus ciudadanos.
No cabe discutir aquí si existen mejores opciones
o si los caminos seguidos por cada país podrían haber sido diferentes. Las discrepancias entre el modelo
ideal y la solución realmente adoptada por los países (el
modelo posible) se deben a aspectos político-institucionales que, en muchos casos, condicionan la aplicación
de normas técnicamente recomendables, de modo tal
que los acuerdos políticamente viables pueden generar
distorsiones cuya corrección depende de una evolución
institucional en la que se contemplen avances, revisiones y sucesivas modificaciones de rumbo.
En este informe, se resistió deliberadamente a la
tentación de ofrecer un menú de recomendaciones
sobre la forma en que los países analizados deberían
reformar sus sistemas de transferencia para corregir
los defectos señalados y lograr un mejor equilibrio entre las cinco dimensiones que se considerarán en las
próximas secciones,y en cuyo contexto debe evaluarse
la calidad de un sistema de transferencia.
En lugar de recomendaciones, se decidió ofrecer
una guía de los principales aspectos que deben tomarse
en consideración al seleccionar una opción. El motivo
es que la principal lección que la literatura, las prácticas
internacionales y las experiencias analizadas ofrecen a
los políticos y los administradores públicos que participan en las decisiones sobre la creación o la modificación
de regímenes de transferencias intergubernamentales de recursos es que más importantes que la búsqueda
de un modelo único de soluciones son la formulación de
preguntas precisas, el examen de las repercusiones de las
opciones que se adopten, su presentación clara y transparente y la obtención de un acuerdo en torno a soluciones
que converjan para conciliar los principales atributos que
debe exhibir un proceso justo de descentralización fiscal.
Además, en un mundo en que los choques económicos se propagan a alta velocidad y causan efectos
territoriales diferenciados, tanto a escala continental
como nacional, la flexibilidad para ajustar el sistema de
transferencias requiere su permanente evaluación para
evitar que los cambios forzados por una crisis fiscal se
adopten sin determinar debidamente sus repercusiones
sobre la calidad de la descentralización fiscal. El establecimiento de un foro permanente con la competencia
necesaria para desempeñar esa función se transforma,
entonces, en una recomendación importante que debe
considerarse en su justa medida. Otra recomendación
apunta a la necesidad de abandonar la actitud reactiva,
que fue característica del pasado reciente, y evolucionar
hacia una estrategia que permita formular los cambios
necesarios, teniendo debidamente en cuenta las posibles repercusiones.
Estas son las consideraciones que incidieron en la
concepción y organización de este análisis que se divide
en dos partes. En la primera parte, se confrontan los
principios, los conceptos y objetivos que deben observarse en la formulación de los sistemas de transferencia
con las prácticas y experiencias a fin de fundamentar la
elaboración de una guía para la evaluación de las opciones que se adopten en distintas circunstancias. En la
segunda parte, los aspectos desarrollados en la primera
proporcionan el telón de fondo para el análisis de las
experiencias de Argentina, Brasil y Colombia.
En la primera parte se comienza con una síntesis de
los principios y objetivos que deben observarse al formular un sistema de transferencia, teniendo en cuenta
los resultados que se espera obtener de un proceso de
descentralización fiscal. Luego, se analizan las principales modalidades de transferencia y se presentan
los factores primordiales de compensación que deben
tomarse en consideración. En tercera instancia, se profundiza el análisis de estas soluciones, examinando los
diferentes aspectos que deben observarse en su evaluación. A continuación, se presenta un método para llevar
a cabo esa evaluación y se resumen los resultados de su
aplicación a los casos considerados en este trabajo,
que surgen del análisis comparativo de las experiencias
registradas en Argentina, Brasil y Colombia. Esta primera parte concluye con la propuesta de una guía para
la formulación de sistemas de transferencias o para la
reformulación de los sistemas vigentes, concebida de
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
278
acuerdo con la literatura y las prácticas internacionales y basada en las lecciones aprendidas en los casos
mencionados.
La segunda parte contiene el análisis de cada caso
seleccionado, así como la evaluación de las distintas
experiencias a la luz de los factores de compensación
citados.
Principios y objetivos
Los beneficios potenciales de un proceso de descentralización han sido ampliamente estudiados en la
literatura sobre finanzas públicas. Tiebout (1956) y
Oates (1993), entre otros, señalan lo siguiente:
• Los gobernantes y representantes locales pueden
asignar los recursos de forma tal que satisfagan más
adecuadamente las preferencias locales;
• La proximidad entre los electores y los representantes locales de los poderes Ejecutivo y Legislativo
genera una mayor posibilidad de controlar las acciones de estos últimos y favorece el ejercicio de la
responsabilidad;
• Las instituciones y los canales democráticos se
fortalecen en la medida en que los ciudadanos perciben que el proceso de participación puede ser
fundamental para representar sus preferencias sociales; y
• Muchas de las cuestiones vinculadas a fallas de mercados o efectos secundarios pueden ser objeto de
mejores soluciones en los países descentralizados.
Así sucede, entre otros, en los casos de protección
ambiental y suministro de servicios urbanos.
De lo anterior surge el principio de la subsidiariedad,
según el cual los gastos públicos deben ser responsabilidad del nivel más bajo del gobierno. Solamente
deben estar a cargo de las esferas más altas del gobierno aquellos gastos que impliquen economías de escala
acentuadas o efectos secundarios significativos. Asimismo, teniendo en cuenta la necesidad de evitar un conflicto
entre la descentralización y el debido mantenimiento de
la estabilidad macroeconómica, los instrumentos que
se utilicen para promoverla, entre los que se cuentan
las transferencias intergubernamentales de recursos,
deben contemplar incentivos para las instituciones subnacionales que observen una disciplina fiscal.
Por lo tanto, la materialización de los beneficios
depende de la medida en que los distintos procesos de
descentralización de la función pública, tanto en países federales como unitarios, asignen a las instituciones
subnacionales recursos congruentes con sus responsabilidades. La situación ideal es aquella en que las
responsabilidades asignadas a los gobiernos locales se
puedan financiar enteramente con recursos provenientes de sus propias comunidades mediante la recaudación
de impuestos y de tasas por la prestación de servicios.
Sin embargo, en el mundo real difícilmente se registra
esa situación debido a las disparidades existentes en
la distribución espacial de la producción y en los ingresos que determinan el potencial de financiamiento de la
comunidad, así como en la distribución de factores
tales como el tamaño o el perfil demográfico de las respectivas poblaciones, que dan origen a la naturaleza
e importancia de las demandas que se ejercen sobre el
Estado.
La ampliación de los ingresos propios de los gobiernos locales tropieza con varias limitaciones. Por una
parte, los impuestos que habitualmente quedan bajo la
competencia de estos gobiernos, como el impuesto
a la propiedad inmobiliaria, no presentan por su naturaleza una gran capacidad de generación de ingresos y su
base se concentra en unas pocas localidades. Por otra
parte, cuando se recurre a la recaudación de tasas por
servicios prestados, se tropieza con la concentración
de ingresos y el bajo poder adquisitivo de la mayoría de
los usuarios. La alternativa sería compartir con el gobierno estadual o el gobierno nacional tributos de base
más amplia, como el impuesto a la renta o al consumo,
aplicando para ello el principio de la derivación (el gobierno local retiene una parte del impuesto recaudado
en su jurisdicción), pero esta opción tampoco responde a las necesidades de la mayoría de las localidades
ni establece un vínculo directo entre el contribuyente
y el beneficiario del servicio. En consecuencia, les corresponde a las transferencias intergubernamentales la
función de colmar las brechas entre los recursos y las
responsabilidades, de manera tal de asegurar el mejor
IV. Descentralización fiscal
279
resultado posible en función de los objetivos de eficiencia y eficacia que se intenta alcanzar en las acciones del
Estado.
Estas brechas se manifiestan en dos dimensiones:
la vertical, que representa los desequilibrios entre las responsabilidades de cada nivel de gobierno y los recursos
disponibles para ejercerlas, y la horizontal, que se refiere
a las disparidades entre los recursos y las responsabilidades de cada uno de esos niveles de gobierno, ya sean
estados, provincias, departamentos o municipios.
En su resumen sobre las alternativas relacionadas
con la dimensión vertical, Bahl (1999) analiza tres posibilidades: compartir los ingresos federales o estaduales,
definir el monto de las transferencias sobre una base
ad hoc y reembolsar los gastos previamente aprobados.
En lo que respecta al método de distribución horizontal
las opciones que menciona son: compartir mediante el
principio de derivación, utilizar fórmulas de prorrateo,
reembolsar los costos de forma total o parcial y aplicar
métodos ad hoc.
El cotejo de estas modalidades permite evaluar los
defectos y virtudes de cada una. Por supuesto, desde el
punto de vista de los objetivos de la descentralización
fiscal la peor combinación es la que conlleva la adopción de procedimientos ad hoc en dos dimensiones
distintas, si bien el gobierno central puede considerarla
como la opción más interesante pues confiere mayor
flexibilidad en las decisiones y no causa dificultades en
aquellas situaciones en las que se debe aplicar un ajuste
fiscal más riguroso por razones macroeconómicas.
Otra inquietud importante en la formulación de los
sistemas de transferencias tiene que ver con el equilibrio entre las prioridades nacionales y las preferencias
locales. En principio, la descentralización es el camino
para adaptar la asignación de recursos públicos a las preferencias de las respectivas comunidades, pero ello
puede entrar en conflicto con la importancia de asegurar
a todos los ciudadanos el acceso a bienes y servicios que
son fundamentales para igualar las oportunidades
de desarrollo social, por ejemplo, una educación de
buena calidad. Además, la presencia de efectos secundarios, tanto positivos como negativos, puede conducir
a que los intereses locales difieran de los nacionales.
Por ejemplo, supóngase que las inversiones en educación sean competencia de alguna de las formas de
gobierno subnacional: ese gobierno podría estar interesado en reducir el gasto en educación por debajo del
nivel nacional óptimo, pues algunos de los niños beneficiados finalmente emigrarán y la inversión realizada
por el gobierno local en su educación podría rendir
sus frutos en otras localidades, ya que la educación
presenta un efecto secundario positivo y no beneficia
solamente a la localidad que efectúa directamente las
inversiones.
En el Gráfico 15 se puede apreciar que el nivel nacional óptimo (QNO) difiere del gasto local (QPL) debido
a que el gobierno local subestima los beneficios de la
educación. Así sucede porque la curva del costo social
intercepta la curva del beneficio local antes de llegar
a la curva del beneficio nacional. La ubicación de la curva del beneficio nacional a la derecha de la del beneficio
local se explica por el hecho de que en la primera de
ellas los beneficios obtenidos por la localidad donde se
produce el gasto se suman a los beneficios que genera
ese gasto en otras jurisdicciones. Por lo tanto, en la formulación de los sistemas de transferencias es necesario
tener en cuenta la importancia de asegurar un equilibrio razonable entre las prioridades nacionales y las
preferencias locales.
Otro objetivo que debe considerarse es la necesidad
de reducir las disparidades del desarrollo a nivel regional. Los mecanismos de igualdad fiscal y la adopción
de normas que intenten responder a las prioridades nacionales no son suficientes para estimular el desarrollo
de regiones económicamente atrasadas, que necesitan
acciones públicas que eliminen barreras tales como las
deficiencias de infraestructura para la captación de inversiones privadas. La eliminación de tales deficiencias
requiere de mecanismos que promuevan o estimulen
la cooperación intergubernamental para la adopción de
iniciativas que reduzcan las restricciones al crecimiento
económico regional.
En un modelo ideal, el alcance de estos objetivos
debería estar sujeto a determinados principios. En primer lugar, para que la descentralización se lleve a cabo
con éxito las transferencias deben ser transparentes
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
280
Gráfico 15. Efectos secundarios en la educación y subgasto local
Costo social de la educación
Beneficio social de la educación
a nivel nacional
Beneficio social de la educación
a nivel local
QLF
QNO
y previsibles. En segundo término, los traspasos deben
contar con una dosis razonable de flexibilidad para que
sea posible ajustarlas a los cambios de situación. En tercer lugar, quienes reciben las transferencias deben tener
la autonomía necesaria para tomar decisiones sobre
una porción significativa de los recursos transferidos.
No obstante, en el mundo real quedan varios aspectos por considerar. El exceso de transferencias puede
estimular una acción fiscal lenitiva por parte de los gobiernos que las reciben. La disponibilidad garantizada
de recursos externos representa un mayor incentivo para que los gobiernos locales no utilicen plenamente sus
propias bases tributarias para incrementar sus ingresos, pues ello repercute directamente en sus electores.
En general, las distintas modalidades de transferencias intergubernamentales utilizadas habitualmente
cumplen en mayor o menor grado los requisitos de transparencia, previsibilidad, autonomía de uso y flexibilidad.
Por ello, es difícil lograr una combinación óptima de
modalidades diferentes que dé origen a un sistema
de transferencias razonablemente equilibrado, pues la
mayoría de tales modalidades, examinada a la luz de
los requisitos citados, muestra aspectos tanto positivos
como negativos y algunas de ellas exhiben atributos
conflictivos. Siempre es importante señalar que la búsqueda de esa combinación óptima tiene características
singulares en cada país de acuerdo con sus especificidades y, por lo tanto, no existe una solución que pueda
aplicarse de forma universal.
Para que la descentralización demuestre sus virtudes, en las recomendaciones generalmente se sostiene
que las transferencias
• Deben ser regulares, transparentes y previsibles;
• Deben equilibrar las necesidades de financiamiento
con las responsabilidades de los gobiernos locales,
• No deben desalentar la recaudación de aquellos impuestos que sean competencia de esos gobiernos; y
• No deben condicionar su uso a las prioridades establecidas por el gobierno central a los efectos de
permitir que la aplicación de los recursos refleje la
diversidad de situaciones y las preferencias de las
comunidades a las que deben servir.
Puesto que el mundo ideal casi nunca concuerda con
el real, y como la elección de las alternativas en consideración para la formulación de sistemas de transferencias
está sujeta a la influencia de distintos conflictos de intereses, el grado en que una posible solución se aproxime al
modelo ideal dependerá de la medida en que una mejor
IV. Descentralización fiscal
281
comprensión de las consecuencias de determinadas opciones pueda contribuir a la gestión de tales conflictos.
Modalidades de transferencias y factores
de compensación
En la literatura y la práctica internacional las transferencias se dividen en dos grandes grupos en función del
uso de los recursos: libres y condicionadas. Ambas presentan una gran variación con respecto a la definición
de sus bases, variedades conocidas, criterios de asignación, etcétera, pero lo que realmente las diferencia es su
grado de autonomía en la aplicación de los recursos.
Las transferencias libres (Stiglitz, 1988) implican una
mayor autonomía pues, al no asignarse a un uso específico, el gobierno que las recibe puede utilizarlas de la
manera que le resulte más provechosa.
Por su parte, las transferencias condicionadas conllevan para los gobiernos que las reciben una menor
autonomía en lo que respecta a su utilización. La variedad de modalidades que se incluyen en la categoría de
transferencias condicionadas es mayor que en el caso
de las libres. Entre ellas se cuentan las transferencias
con contrapartida, las transferencias con contrapartida
limitadas y las transferencias sin contrapartida. Todas
ellas representan una intervención del gobierno central
en las decisiones sobre el gasto local, aunque en diferente medida.
Las transferencias con contrapartida inducen la asignación de recursos locales a sectores seleccionados por
el gobierno central, pero otorgan a los gobiernos receptores el poder de decisión sobre los montos respectivos.
Estas transferencias pueden considerarse como una
subvención sobre el costo del servicio público que se
preste. Por lo tanto, si el gobierno federal dispone, por
ejemplo, transferir al gobierno subnacional US$1 por
cada dólar que este gaste en la educación, la percepción del gobierno subnacional será que el costo de
estos servicios es el 50% de su costo real. Este tipo
de transferencia se utiliza frecuentemente para que
el gobierno proveedor pueda internalizar los efectos
secundarios propios de algún bien o servicio público.
Las transferencias con contrapartida de tipo ilimitado (condicionadas) generan un riesgo fiscal para el
gobierno federal, que no puede prever con exactitud
los montos que deberá transferir para complementar
el gasto local. No ocurre así con las transferencias con
contrapartida limitadas que, si bien son semejantes a
las anteriores, difieren de ellas al establecer un aporte
máximo de los recursos que el gobierno central debe
transferir en cada caso. Por ende, en esta opción los gobiernos subnacionales que deseen ampliar sus gastos
en la función referida por encima del límite establecido
no podrán hacerlo o, al menos, no con un apoyo financiero adicional del gobierno federal.
Las transferencias sin contrapartida no dan opción
alguna a los beneficiarios y estos se ven obligados a
destinar los recursos a funciones predefinidas, estableciéndose así el predominio de las preferencias del
gobierno central sobre el local. Existe la posibilidad de
que los gobiernos locales tengan cierta libertad sobre la forma de distribuir los recursos dentro del sector
beneficiado, lo que daría alguna participación a las preferencias locales.
Las bases de las transferencias pueden definirse ad
hoc o mediante un mecanismo legal (constitucional o
no). En este caso, pueden integrarse compartiendo ingresos o constituyendo fondos propios. La distribución
entre los beneficiarios puede responder a una fórmula
específica que ajuste automáticamente el monto asignado a cada uno o ser el resultado de un procedimiento
ad hoc. En este caso, los beneficiarios tienen plena autonomía con respecto al uso de los recursos y, por lo
tanto, no se generan inquietudes con respecto a la salvaguarda de los intereses nacionales. Si la base está
predeterminada por ley, se puede dar lugar a problemas
de mantenimiento de la disciplina fiscal y, en caso contrario, se compromete la eficiencia de los servicios que
prestan los gobiernos subnacionales.
En lo que concierne a las transferencias condicionadas, estas generalmente se aplican al uso de los recursos
transferidos con condiciones que hacen hincapié en el
sector o la naturaleza del gasto, por lo cual interfieren
en el uso pero no en el resultado. Shah (2007) clasifica
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
282
estas transferencias como orientadas a los insumos, en
contraposición a otra modalidad orientada al producto.
En esta última modalidad, las transferencias estarían
asociadas a contratos temporales y no a normas permanentes, siendo objeto de revisión cuando los resultados
que presenten los beneficiarios no respondan a los compromisos mutuamente asumidos.
A pesar de la diversidad de opciones con respecto
a las modalidades de transferencia y sus cualidades, en
la evaluación de experiencias concretas y en la formulación de recomendaciones de cambios hay tres factores
de compensación principales que deben ser tomados
en consideración:
i) Disciplina fiscal versus autonomía subnacional;
ii) Prioridades nacionales versus preferencias locales; y
iii) Eficiencia de la prestación versus equidad en el acceso a los servicios.
Debido a que la preocupación por la disciplina fiscal
y el predominio de los intereses nacionales puede conducir a preferir una mayor flexibilidad en la definición del
monto de los recursos de la transferencia, junto con
condiciones rígidas sobre el uso de tales recursos con el
fin de evitar que la disciplina macroeconómica se vea
comprometida en situaciones de crisis fiscal y de salvaguardar los intereses nacionales, el énfasis que se ponga
en las virtudes de la descentralización llevaría a recomendar la actitud contraria. En otras palabras, sería
preferible la adopción de normas claras y estables con
respecto a la transferencia de recursos federales a los
gobiernos subnacionales y una menor interferencia del
gobierno federal en las decisiones locales sobre el gasto
(preferentemente, una autonomía total).
Asimismo, la autonomía en la utilización de los
recursos garantiza una mejor atención a las preferencias locales, pero puede acentuar las diferencias entre
los intereses locales y los nacionales. Además, la calidad de las instituciones también puede incidir sobre
la determinación del nivel óptimo de autonomía. En
aquellos casos en que las instituciones son débiles y la
capacidad de gestión local es notoriamente deficiente, es
necesario contemplar una autonomía menor y normas
fiscales más rígidas. Cuanto mayor sea la fragilidad de las
instituciones, mayor será también la necesidad de adoptar modelos que admitan una revisión periódica de las
normas para evitar que las distorsiones se perpetúen.
Una mayor autonomía también puede entrar en conflicto con la equidad en el acceso a los servicios prestados
por el Estado, especialmente en el caso de que existan
importantes disparidades regionales. De este modo,
cuanto más grandes sean las disparidades regionales y
sociales, mayor será el peso que las prioridades nacionales tendrán dentro del sistema de transferencias, en
detrimento de la preocupación con respecto a la satisfacción de las preferencias locales.
Para asegurar la responsabilidad de los gobernantes
frente a sus ciudadanos es necesario que las transferencias sean transparentes, que se conozca con precisión
el origen y los montos de los recursos recibidos por las
unidades subnacionales y que estos gobiernos dispongan de libertad para la asignación de los recursos.
La previsibilidad del flujo de recursos permite que
los gobiernos subnacionales adopten una programación financiera más precisa, racional y de menor riesgo,
facilitando la ejecución de acciones y programas a largo
plazo, principalmente inversiones, sin lo cual la eficiencia de la prestación local de servicios públicos se
ve comprometida.
Sin embargo, cuanto mayor sea la previsibilidad de
las normas que regulan el sistema de transferencias,
mayores serán las dificultades que ese sistema generará
para asegurar el cumplimiento del compromiso con la
disciplina fiscal en momentos de crisis económica. Las
normas flexibles contribuyen a la macroeconomía fiscal
pero comprometen el espíritu de la descentralización.
A modo de ejemplo, se comparan en el Cuadro 57
algunas características de los regímenes de transferencias que conducen a los dos factores de compensación
antes mencionados.
IV. Descentralización fiscal
283
Cuadro 57. Transferencias: principios y factores de compensación
Disciplina fiscal
Virtudes de la descentralización
Intereses nacionales
Flexibilidad en la determinación de
los fondos; transferencias condicionadas; normas uniformes.
Rigidez y estabilidad de los fondos;
normas asimétricas; estímulo a la
cooperación intergubernamental.
Preferencias locales
Flexibilidad en la determinación de
los fondos; autonomía y transparencia en el uso de los recursos; normas
fiscales.
Rigidez y estabilidad de los fondos;
autonomía y transparencia en el uso
de los recursos; incentivo a la aplicación de la base tributaria local.
Resulta claro que la disciplina fiscal no es incompatible con la descentralización, pero la compatibilidad
entre ambas depende de instituciones sólidas, de normas
fiscales transparentes y de una clara distribución de poderes y responsabilidades que hagan posible un efectivo
control social sobre los gobernantes. También, depende
del fuerte compromiso general de asumir las responsabilidades en el caso de una gestión inadecuada de las
cuentas públicas, es decir, de la convicción de que no se
registrarán operaciones de rescate en el hipotético caso de un descontrol en las finanzas de los gobiernos
subnacionales.
Es posible que los intereses nacionales y las preferencias locales no se consideren como aspectos antagónicos
sino complementarios. En tal caso, el grado de desigualdad regional y social es un factor que incide en la
evaluación. Si esas desigualdades son significativas,
si existen grandes posibilidades de que tiendan a aumentar y si la acción del Estado en el campo de las
políticas sociales y regionales es un elemento importante para promover su reducción, los intereses nacionales
tienden a prevalecer, lo cual reduce el margen con que
las acciones ejecutadas a nivel local pueden responder
a las preferencias de las respectivas comunidades.
Estas consideraciones refuerzan la imposibilidad
de aplicar un modelo único, ya sea para evaluar los
sistemas existentes o para formular recomendaciones
de cambio. Cada modelo debe interpretarse dentro del
contexto en que se elaboró, tratando de comprender
el motivo de las decisiones que condujeron a la adopción de su perfil. Esto no significa que no sea posible
establecer los parámetros necesarios para evaluar los sistemas conocidos, pero sí refleja la importancia de analizar
cada caso teniendo en cuenta los factores de compensación que deben tomarse en cuenta antes de avanzar
en el camino de las recomendaciones. Estos factores de
compensación se examinan a continuación.
Evaluación de los factores de compensación
La evaluación de los factores de compensación depende de:
• La forma en que se define el monto de las transferencias;
• Los métodos y criterios que se apliquen a la distribución de los recursos transferibles;
• El grado y la naturaleza de las condiciones que se
establezcan para el uso de los recursos transferibles;
• La estabilidad y previsibilidad del flujo de transferencias;
• La relación entre las transferencias y los recursos
propios en la composición de los presupuestos
subnacionales;
• La transparencia de las normas que regulan las
relaciones fiscales intergubernamentales.
De la solución que se adopte para determinar el
monto de las transferencias depende un mejor equilibrio entre la disciplina fiscal y un proceso más eficiente
de descentralización. Sería ideal que los valores a transferir se definieran sobre la base de una clara definición
de las responsabilidades en cada nivel de gobierno y de
los recursos con los que cada uno de ellos debería
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
284
contar para su adecuado cumplimiento, teniendo en
cuenta las diferencias regionales en relación con el costo de prestación de los servicios. La diferencia entre la
necesidad de recursos de los gobiernos subnacionales
y su capacidad para obtenerlos mediante la recaudación
de impuestos que son de su competencia, representaría la medida exacta del grado en que dependen de las
transferencias.
Esta es una propuesta de muy difícil aplicación en
la práctica, especialmente en aquellos países donde
existen grandes disparidades regionales y acentuadas
diferencias internas con respecto a la calidad de las instituciones públicas. Tales problemas podrían mitigarse
si la distribución territorial de los recursos respondiera
a normas asimétricas, pero ello conduce inevitablemente a conflictos en torno a su intensidad y grado
de asimetría.
En ausencia de criterios objetivos para determinar
el volumen adecuado de transferencias, sería recomendable adoptar una solución que permitiese introducir
reajustes frecuentes para limitar el exceso, el cual conduce a la falta de utilización del potencial de recaudación
tributaria por los gobiernos subnacionales, o evitar la
insuficiencia, que resulta en la incapacidad de prestar
los servicios de forma descentralizada.
Sin embargo, las incertidumbres derivadas de una
revisión frecuente generan presiones en sentido contrario, es decir, promueven la incorporación de garantías
mediante leyes específicas o nuevas disposiciones en la
Constitución. Esas garantías pueden consistir en que
las transferencias se basen en un porcentaje de la recaudación tributaria nacional, o en la fijación de valores
mínimos, los cuales tendrán vigencia durante plazos
preestablecidos.
Estas opciones dan lugar a garantías desde el punto
de vista de la distribución vertical de los recursos, pero
existe un segundo problema aún más difícil de resolver:
la distribución del monto asignado a cada institución
subnacional. En el modelo ideal se propone la adopción de un sistema de equiparación de la capacidad de
gasto en el que se tiene en cuenta la diferencia ya mencionada en los costos de prestación de servicios, pero
incluso en los lugares donde esta solución se adoptó
oficialmente (Australia), su funcionamiento es extremadamente complejo y ha sido objeto de duras críticas.
La alternativa consiste en adoptar una fórmula de
prorrateo que beneficie las unidades económicamente menos desarrolladas y atribuya un peso mayor, por
ejemplo, al extremo inverso del ingreso per cápita en la
determinación de los respectivos aportes. Es fácil apreciar que las negociaciones en torno de los componentes
de esta fórmula y del peso de cada uno de ellos en la
determinación de los aportes individuales implican
una gran dosis de conflicto. Las fórmulas técnicamente
más sofisticadas, que intentan adaptar la distribución
horizontal de recursos a la importancia de las respectivas
responsabilidades, terminan por extender los conflictos,
además de presentar dificultades en su ejecución. Las
fórmulas más simples reducen la posibilidad de disputa
pero generan distorsiones significativas.
A su vez, la dinámica socioeconómica lleva a que
cualquier solución que se adopte en un momento determinado acumule distorsiones con el transcurso del
tiempo, lo cual exige revisiones y renueva los conflictos en torno a la distribución territorial de los recursos.
En ausencia de un nuevo acuerdo, la solución consiste
en establecer coeficientes fijos, basados en patrones
observados en el pasado reciente, lo cual obviamente
profundiza las distorsiones, especialmente si se tiene en
cuenta que la solución original ya implicaba una dosis
significativa de ineficiencia.
En caso de que las garantías sean sólidas, el desequilibrio horizontal entre recursos y necesidades se acentúe
(principalmente cuando se carece de recursos en los
lugares donde se registran los mayores problemas) y
los recursos puedan asignarse libremente, en el plano
subnacional la preocupación con respecto a la responsabilidad fiscal será menor, pues donde se dispone de
recursos excesivos se producen despilfarros y donde
existe escasez se incentiva el endeudamiento. Asimismo, el exceso de recursos desalienta la recaudación de
impuestos locales, incluso en los casos en que fuera
necesario, porque el efecto demostración inhibe a las
autoridades públicas de hacerlo.
La tendencia consiste, en el caso mencionado, en
la imposición de controles sobre la gestión fiscal de los
IV. Descentralización fiscal
285
gobiernos subnacionales. Por una parte, se imponen
condiciones con respecto al uso de los recursos para reducir su despilfarro y, por otra parte, se aplican controles
rígidos sobre el endeudamiento. También en este caso,
como a nivel político resulta difícil adoptar soluciones
asimétricas, finalmente prevalecen las normas nacionales uniformes, lo cual contempla las exigencias de la
disciplina macroeconómica pero genera problemas de
eficiencia de la gestión pública a nivel subnacional.
Por regla general, las condiciones que se establecen son de dos tipos. El primero de ellos se refiere a la
naturaleza del gasto y su objetivo es limitar los gastos
administrativos o superfluos mediante, por ejemplo,
la imposición de límites a los salarios del personal
y la restricción del posible endeudamiento en nuevas
inversiones mediante la adopción de leyes de responsabilidad fiscal. El segundo tipo de condiciones implica
alternativas que difieren en cuanto a sus efectos. Como
se mencionó anteriormente, estas alternativas contemplan la asignación de parte de las transferencias a
gastos en sectores que se consideran prioritarios desde el punto de vista de la preocupación nacional con
respecto a la mejora de las condiciones de vida de la población (transferencias sin contrapartida), o el aporte
de contrapartidas a gastos realizados por los gobiernos
subnacionales en esos mismos sectores (transferencias
con contrapartida).
La asignación de una parte de los recursos recibidos por los gobiernos subnacionales a determinados
sectores puede aliviar la presión sobre el presupuesto
federal y tener efectos positivos en relación con la disciplina fiscal, pero genera perjuicios desde el punto de
vista de la eficacia de un régimen fiscal descentralizado, especialmente cuando las normas que regulan las
transferencias no son transparentes.
Un sistema eficiente debe conceder una autonomía razonable en el uso de los recursos transferidos,
ser previsible y contemplar ajustes periódicos de las
normas. En tanto exista flexibilidad, la autonomía y la
previsibilidad quizá no generen problemas para el mantenimiento de la disciplina fiscal, pero no será así si la
normativa es rígida. Las normas simétricas también
traen aparejados problemas en términos de eficiencia,
pues no hacen posible el ajuste entre la distribución
territorial de los recursos y la correspondiente distribución de las demandas al Estado. A su vez, una mayor
autonomía solamente resulta en eficiencia cuando es
acompañada por la imposición de estrictas restricciones
presupuestarias que impidan el manejo irresponsable
de las cuentas públicas a nivel subnacional.
Siempre es difícil conciliar los aspectos de eficiencia y equidad. Si se hace hincapié en la equidad bajo la
óptica de la distribución de los ingresos personales,
las transferencias incluyen condiciones sobre el uso de
los recursos que reducen la autonomía subnacional y
generan problemas en términos de la eficiencia del gasto, especialmente cuando las normas son demasiado
rígidas y los criterios de prorrateo son simétricos.
Si no existen barreras a la movilidad interna de los
factores de producción, la dimensión regional de la
equidad pierde relevancia desde el punto de vista económico, pero resulta difícil imaginar que una opción tal
sea políticamente viable. La ampliación de las disparidades regionales genera tensiones y conflictos que exigen
atención, independientemente de los argumentos económicos sobre la eficiencia o la equidad interpersonal.
Los sistemas clásicos de equiparación fiscal adoptados
en regímenes federales maduros (Alemania y Canadá)
intentan conciliar las dimensiones individual y territorial
de la equidad, dotando a todas las unidades federadas de
la capacidad necesaria para prestar los servicios esenciales, a los efectos de que todos los ciudadanos tengan
el mismo acceso a ellos, independientemente del
lugar donde residan. Esa solución todavía es difícil
de aplicar en los países en desarrollo, donde las disparidades regionales son muy acentuadas, pues los
recursos para poner en práctica un régimen eficaz de
equiparación fiscal deberían ser bastante elevados,
comprometiendo así la perspectiva macroeconómica
de la gestión fiscal.
La finalidad del razonamiento anterior es reiterar la
escasa utilidad de formular recomendaciones de carácter universal con respecto a la forma en que cada país
debe estructurar su régimen de transferencias para obtener los resultados deseados y evitar la exacerbación de
los conflictos regionales. Para que las recomendaciones
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
286
sean de utilidad, deben centrarse en los aspectos que
deben considerarse al decidir en qué medida cada sistema debe enfrentar los distintos problemas señalados,
de forma tal que esa decisión se base en el análisis de
los factores de compensación respectivos y que todas las
partes interesadas estén claramente conscientes de
las posibles repercusiones.
Los grados de rigidez de la solución que se adopte
para determinar el monto de las transferencias y la libertad que se conceda a los gobiernos subnacionales para
el uso de los recursos que reciban son las principales
variables que deben considerarse al evaluar una solución
de compromiso entre la disciplina fiscal y la autonomía
subnacional. Obviamente, el grado máximo de rigidez
se alcanza cuando es la Constitución la que determina el
volumen de recursos que debe transferirse y el gobierno
no tiene posibilidades de soslayar las normas constitucionales valiéndose de tributos que no forman parte
de la base de las transferencias. A su vez, la autonomía
llega a su máximo nivel cuando se prohíbe la imposición de cualquier condición sobre el uso de los recursos
transferidos.
La rigidez disminuye cuando la base de las transferencias no abarca la totalidad de los ingresos tributarios
nacionales y a medida que aumenta la facilidad para alterar las normas que rigen el cálculo de las transferencias,
en un rango que abarca desde la norma constitucional a
las decisiones que se adoptan durante el proceso presupuestario anual. Entre ambos extremos, y en una escala
de dificultad decreciente para alterar las normas, se encuentran aquellos regímenes consagrados en leyes que
requieren un quórum especial para aprobar su modificación, en leyes ordinarias o en negociaciones ad hoc.
En todo caso, la rigidez se atenúa cuando las normas
vigentes prevén el ajuste periódico de los montos que
se transfieren.
Por ende, el grado de autonomía varía entre la libertad
absoluta y su total ausencia. Las diversas graduaciones
entre ambos extremos derivan de la importancia y la naturaleza de las condiciones que se impongan al uso de
los recursos. Obviamente, la libertad aumenta a medida que disminuye la participación de las transferencias
condicionadas en el volumen total de los presupuestos
locales, pero eso no es todo: también incide la naturaleza
de las condiciones. Para un mismo índice de participación, la autonomía será menor cuando las condiciones
se impongan bajo la forma de transferencias sin contrapartida que cuando sucede como transferencias con
contrapartida. Además, cualquiera sea la modalidad que
se aplique, la autonomía aumenta cuando las condiciones son genéricas (por función o por sector) y disminuye
cuando son especificas. A su vez, cuando la intervención
del gobierno nacional en las decisiones del gasto local
adopta la forma de transferencias con contrapartida ilimitadas, se generan problemas en lo que concierne al
mantenimiento de la disciplina fiscal.
En teoría, una mayor autonomía resulta en una descentralización más eficiente y hace posible la toma de
responsabilidad de los gobernantes, pero puede poner
en riesgo la equidad, aunque también existen otros factores que deben tomarse en consideración al evaluar la
solución de compromiso entre eficiencia y equidad. El
más importante se refiere a las disparidades regionales.
Desde un punto de vista estrictamente financiero, el
conflicto entre autonomía (eficiencia) y equidad puede
solucionarse mediante la adopción de un adecuado sistema de equiparación fiscal. Pero, incluso si ello fuera
posible en países en desarrollo que presentan acentuadas
disparidades regionales, hay otros aspectos que deben
considerarse.
Entre ellos se encuentran los incentivos. La autonomía
es importante para la eficiencia, pero debe acompañarse con los incentivos correctos. No puede basarse
principalmente en las transferencias, pues es esencial
que los gobiernos nacionales cuenten con una capacidad tributaria razonable y que las transferencias no
desalienten sus iniciativas propias de recaudación.
Además, la autonomía nacional debe acompañarse con
estrictas restricciones presupuestarias para que no comprometa la disciplina fiscal y contribuya a la toma de
responsabilidad de los gobernantes. A su vez, la equidad no depende solamente de dotar a cada institución
subnacional de la capacidad financiera necesaria para
rendir cuentas de sus responsabilidades, sino también
de adoptar a nivel nacional patrones con respecto a la
calidad de los servicios esenciales, por ejemplo, en las
IV. Descentralización fiscal
287
áreas de la salud y la educación, con el fin de igualar las
oportunidades de desarrollo social.
La imposición de patrones nacionales limita la adaptación de los gastos subnacionales a las preferencias
locales, lo que implica una solución de compromiso
que también debe tomarse en cuenta. En principio, mediante la adopción de patrones nacionales se intenta
eliminar las desventajas que enfrentan los habitantes de
las regiones más pobres para tener acceso a los servicios esenciales, prestados o financiados por el Estado;
si estas desventajas no se corrigieran, comprometerían
las posibilidades de desarrollo social y, cuanto mayores sean, más grande será el efecto negativo de la
falta de políticas destinadas a solucionar este problema
de desigualdad social.
Debido a la importancia que el acceso a la salud,
la educación y una vivienda digna tienen en las nuevas
estrategias de desarrollo orientadas a reducir la desigualdad de ingresos, la atención del Estado se centra
en estos sectores, en lo que concierne a la adopción de
medidas que impongan o induzcan el direccionamiento
de los recursos públicos administrados por los gobiernos subnacionales.
Desde tal perspectiva, cuanto más marcadas sean
las diferencias regionales en términos de la capacidad
y los patrones de oferta de estos servicios, mayor será
la necesidad de destinar recursos a esos sectores y, por
ende, menor será el margen para que los presupuestos
subnacionales se ajusten a las preferencias locales. En
ese caso, cuando las disparidades sean muy importantes, el péndulo que señala el nivel deseable de equilibrio
en esta solución de compromiso se desplazará hacia un
fuerte condicionamiento de las transferencias a las políticas citadas y lo hará en sentido inverso cuando esas
disparidades se reduzcan.
Existen dificultades relacionadas con la disponibilidad y la calidad de la información existente para estimar
las diferencias de los patrones de acceso y de calidad
de los servicios mencionados, debido a las cuales la evaluación de una solución de compromiso, sobre la base de
las consideraciones ya mencionadas, puede tornarse
impracticable. Una forma de soslayar este problema
consistiría en adoptar una variable que sea más fácil de
analizar y que de alguna forma sintetice el efecto de las
diferencias que comprometen las oportunidades de desarrollo social, como el índice de Gini para medir la
desigualdad del ingreso regional per cápita. Si este
índice alcanza valores muy altos, indicará la presencia
de niveles muy elevados de participación de los recursos asignados a estos sectores en los presupuestos
subnacionales, y viceversa.
El medio que se adopte para asignar los recursos administrados por los gobiernos subnacionales también
incidirá sobre el punto en que se alcance el mejor equilibrio entre las prioridades nacionales y las preferencias
locales. Si esa asignación se realiza mediante transferencias con contrapartida, serán los gobiernos provinciales
o municipales los que decidan el monto aplicable, que
variará de acuerdo con el volumen de la contrapartida;
cuanto mayor sea la contrapartida nacional, más se
estimulará el gasto en los sectores mencionados (si la
contrapartida es limitada, ese incentivo se reducirá).
Si la opción es una transferencia sin contrapartida, los
gobiernos nacionales no dispondrán de la autonomía
necesaria para decidir el monto aplicable, pero podrán,
al igual que en la otra modalidad, disponer de cierta
libertad para decidir el modo de asignación de los recursos dentro de cada sector beneficiado.
Vale la pena señalar que la interferencia nacional
sobre el gasto subnacional también puede producirse mediante disposiciones constitucionales o legales
(cuando sea posible) por las cuales la porción de los
recursos propios de los gobiernos subnacionales también se destine a atender las prioridades nacionales.
En tal caso, también puede ejercerse cierto grado de
libertad cuando las normas definen los sectores beneficiados de manera genérica. Otra forma de obtener un
resultado similar es transferir responsabilidades del gobierno central a los demás niveles de gobierno pero sin
la correspondiente transferencia de recursos, aunque
esta opción pueda generar problemas para el funcionamiento de esos servicios o de otros que tendrían que
ser sacrificados para hacer posible el cumplimiento
de nuevas responsabilidades.
Como puede apreciarse, las variables básicas que
definen cuándo un determinado caso se enmarca en la
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
288
solución de compromiso entre autonomía y disciplina
fiscal son las mismas que intervienen en la evaluación
de los demás factores, aunque bajo diferentes perspectivas. Al igual que en la perspectiva macroeconómica,
las normas demasiado rígidas que se aplican a la distribución horizontal de los recursos también perjudican
la eficiencia al impedir la adaptación de la distribución
territorial de los recursos a los cambios en la distribución regional de las demandas que provoca la dinámica
socioeconómica y tienen, asimismo, efectos negativos sobre la equidad. Si además de ser rígidas las normas
también son uniformes, aumentarán las dificultades para
obtener un patrón de distribución territorial de los recursos que sea congruente con el propósito de reducir las
diferencias de oportunidades de desarrollo social.
En lo que respecta a la autonomía, la eficiencia se ve
favorecida cuando las transferencias pueden utilizarse
libremente, pero esto se enfrenta con las preocupaciones en torno a la equidad, además de exigir otros
requisitos para fomentar la eficiencia sin comprometer
la disciplina fiscal. Esta interdependencia es lo que hace
más compleja la evaluación de los mencionados factores de compensación, por más que de su examen en
profundidad surjan elementos importantes para orientar
las decisiones políticas que determinarán en qué medida
cada caso se aproxima a una solución que pueda conciliar las distintas dimensiones de tales decisiones.
Este grado de rigidez es una función de dos variables: la amplitud de la base de cálculo del monto de las
transferencias y la naturaleza de las normas que regulan
este aspecto del sistema. La rigidez se acentúa cuando
la norma es de tipo constitucional y el monto a distribuir
incide sobre los ingresos totales. En cambio, disminuye
cuando la base de las transferencias no afecta los ingresos nacionales totales, cuando la norma emana de una
ley y cuando existen mecanismos automáticos para la
revisión del monto transferible.
La cobertura de la base se mide por la relación entre
los ingresos por recaudación de los impuestos que integran la base de las transferencias y el volumen total de
los ingresos tributarios nacionales. En lo que concierne
a las normas, las dificultades que generan para el mantenimiento de la disciplina fiscal abarcan una escala que
va desde las disposiciones constitucionales a las decisiones adoptadas durante el proceso presupuestario,
pasando por leyes especiales y ordinarias. Para un mismo tipo de norma, la dificultad decrece cuando en ella
se contempla la realización de revisiones periódicas para ajustarla a la dinámica de los hechos reales (modelo
de India). En el Cuadro 58,se presenta la diversidad de
combinaciones posibles a este respecto y su traducción
en términos de dificultades para el mantenimiento de
la disciplina fiscal.
Autonomía subnacional
Procedimientos para evaluar los factores de
compensación
Disciplina fiscal
Como ya se apreció, el grado de rigidez con que se
defina el monto de los ingresos nacionales que se transferirá es el principal aspecto que debe observarse en
la evaluación de las dificultades que el sistema de
transferencias genera en términos de disciplina fiscal.
Cuanto mayor sea la rigidez de las normas y menor
sea la posibilidad de introducir ajustes, peor será la
calidad del sistema desde el punto de vista de la disciplina macroeconómica.
La variable básica que define el grado de autonomía
es la participación de los recursos asignados con
relación a los ingresos presupuestarios totales de los
gobiernos subnacionales. Esta participación depende
de las asignaciones incluidas en las transferencias y de
la importancia que tienen los ingresos propios en la
composición de los presupuestos subnacionales. Para
un mismo índice de participación de los ingresos asignados, la autonomía también varía de acuerdo con la
naturaleza de tales asignaciones. Si adoptan la forma
de transferencias sin contrapartida, la autonomía será
menor que cuando se aplican las transferencias con
contrapartida. En cualquiera de los casos, la autonomía
aumenta cuando las asignaciones se destinan a grandes
IV. Descentralización fiscal
289
Cuadro 58. Evaluación del grado de rigidez con respecto al monto de las transferencias
Porcentaje de impuestos transferidos sobre los ingresos tributarios nacionales
Naturaleza de las normas
Más de 60
40-60
25-40
0-25
Constitución
MF
F
M
B
Ley especial
F
F-
M-
B+
Ley ordinaria sin previo ajuste
F-
M
B
MB
Ley ordinaria con previo ajuste
M
M-
B+
MB+
Presupuesto anual
B
B-
MB
MB++
Referencias: MF, muy fuerte; F, fuerte; M, medio; B, bajo; MB, muy bajo.
El signo en algunos conceptos indica su refuerzo (+) o atenuación (-).
Cuadro 59. Grado de autonomía en el uso de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales
Porcentaje de ingresos asignados sobre los ingresos tributarios totales
Naturaleza de las asignaciones
80-100
60-80
30-60
0-30
Sin contrapartida
Sectores
MF
F
M
B
Programas
F
F-
M-
B+
Sectores
F-
M
B
MB
Programas
M
M-
B+
MB+
Con contrapartida
Referencias: véase el Cuadro 58.
sectores y disminuye cuando se destinan a programas
específicos. Si las transferencias con contrapartida fueran del tipo ilimitado, se deberían tener en cuenta los
problemas que generan en términos de disciplina fiscal.
La correlación de estas variables permite evaluar el grado de autonomía, como se presenta en el Cuadro 59.
Eficiencia
La eficiencia depende de la autonomía, pero también de
la previsibilidad. Así, para un mismo grado de autonomía
resultante de la combinación de las condiciones antes
mencionadas, la eficiencia varía en función de las garantías que regulan las transferencias de recursos y su
previsibilidad. Las garantías son mayores cuando las
transferencias responden a fórmulas perfectamente
conocidas y de fácil aplicación, y menores cuando las
normas son fluidas o inexistentes. A su vez, la previsibilidad es mayor cuando las transferencias son automáticas,
y es casi inexistente cuando están sujetas a controles
por parte del gobierno nacional. Por lo tanto, para un
mismo grado de autonomía, la eficiencia es mayor cuando la garantía y la previsibilidad son fuertes y menor
cuando estas no son significativas. Los datos agregados correspondientes a cada nivel de gobierno dicen
poco o nada con respecto a la eficiencia del sistema. Es
necesario analizar la situación bajo una óptica horizontal, es decir, de acuerdo con cómo varían la autonomía
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
290
y la previsibilidad en función del grado de desarrollo y
del tamaño de los distintos gobiernos subnacionales.
Para un mismo índice de autonomía y previsibilidad, la
eficiencia incluso varía en función de que existan o no
restricciones presupuestarias estrictas. En tal caso, la
evaluación debe llevarse a cabo en dos etapas, como se
presenta en el Cuadro 60.
Entre los requisitos que definen la existencia de
restricciones presupuestarias estrictas, la relación entre
las transferencias y los ingresos propios y los incentivos
al uso del potencial de recaudación de los gobiernos
subnacionales tienen una importante incidencia.
especialmente cuando las contrapartidas nacionales
son uniformes, generosas y de tipo ilimitado (en tal caso,
deben tomarse en consideración sus repercusiones macroeconómicas).
Al igual que en lo concerniente a la eficiencia, la
equidad del sistema debe evaluarse desde una perspectiva horizontal, de acuerdo con la disparidad de las
situaciones que se detecten en el territorio nacional. En
función de la dinámica socioeconómica, las normas simétricas y demasiado rígidas son desfavorables desde
el punto de vista de la equidad. En el Cuadro 61 se resumen las combinaciones posibles.
Equidad
Responsabilidad (accountability)
Si se toma como criterio de evaluación de la equidad la
contribución del sistema de transferencias para ofrecer
a todos los ciudadanos el acceso a un mismo patrón
de servicios esenciales, igualando así las oportunidades
de desarrollo social, la principal variable que indica el
grado de equidad del sistema es la participación de los
recursos asignados a prioridades nacionales en el campo de las políticas sociales (salud, educación y vivienda)
con relación a los presupuestos subnacionales totales.
En principio, cuanto más grandes sean las disparidades
regionales en términos de ingresos, mayor será la necesidad de asignar las transferencias a esos sectores para
asegurar un mismo patrón de prestación de servicios
en las regiones más pobres e igualar las oportunidades
de todos los ciudadanos.
Así, cuanto mayor sea el índice que mide las desigualdades regionales (por ejemplo, el coeficiente de
Gini), mayor deberá ser la asignación a los mencionados sectores, y viceversa. Pero eso no es todo. Para un
mismo grado de asignación, la equidad del sistema varía de acuerdo con la modalidad utilizada. A la luz de
este criterio, son preferibles las transferencias específicas sin contrapartida comparadas con las de carácter
genérico, aunque parte de sus efectos pueda anularse
en los casos en que el volumen de los ingresos propios permita sustituir las fuentes de transferencia. Por
otra parte, las transferencias con contrapartida pueden
tener efectos negativos bajo la perspectiva de equidad,
La responsabilidad a nivel subnacional depende en
buena parte del margen de que dispongan los gobernantes para asignar los respectivos presupuestos en
función de las preferencias de sus respectivas comunidades, así como de la transparencia de las decisiones
que se adopten. Por ello, una de las variables que definen la posibilidad de responder a las preferencias locales
es el grado de autonomía de los gobiernos subnacionales en la asignación de los ingresos. Otra variable se
refiere a la naturaleza de esa autonomía. Si es el resultado de una mayor capacidad para generar ingresos
propios y de una adecuada explotación de ese potencial,
sus efectos desde el punto de vista de la responsabilidad son mejores que en el caso de una autonomía
mayor derivada de transferencias no asignadas. Para
un mismo grado de autonomía en el uso de los presupuestos, las condiciones de responsabilidad son más
favorables cuando la autonomía se obtiene por medio de
ingresos propios en lugar de mediante transferencias.
Aunque puedan utilizarse los factores objetivos
antes mencionados para llevar a cabo la evaluación
sugerida, esta no debe centrarse en ellos para obtener
la mejor solución posible. Desde el punto de vista del
cumplimiento de los cinco principios ya señalados, un
régimen equilibrado no es necesariamente el que se sitúe en una posición media con respecto a los factores
de compensación previamente analizados, sino que depende de la importancia que la sociedad atribuya a cada
IV. Descentralización fiscal
291
Cuadro 60. Evaluación de la eficiencia del sistema de transferencias
I - Grado en que la autonomía y la previsibilidad favorecen la eficiencia
Previsibilidad
Grado de autonomía en el uso de los recursos
Transferencias automáticas
MF
F
M
B
MB
Fórmula
MG
G
M
B
MB
Coeficientes fijos
G
G-
M
B
MB
No automáticas
G-
M
B
MB
MB++
II - Condiciones favorables y grado de eficiencia del sistema
Condiciones favorables a la eficiencia
MG
G
M
B
MB
Sí
ME
ME-
E
I
MI
No
MI
MI-
I
I-
I- -
Referencias: ME, muy eficiente; MI, muy ineficiente; E, eficiente; I, ineficiente; MI, muy ineficiente.
Cuadro 61. Evaluación del grado de equidad bajo condiciones acentuadas de disparidad regional
Porcentaje de ingresos asignados a programas nacionales en el presupuesto subnacional
Modalidades de transferencia
70-100
50-70
30-50
0-30
Sin contrapartida
Sectores
G
M
B
MB
Programas
MG
G
M
B
Sectores
M
B
MB
MB+
Programas
G
M
B
MB
Ilimitadas
G
M
B
MB
Limitadas
M
B
MB
MB+
Con contrapartida
Nota: las normas simétricas reducen la equidad, principalmente en el caso de las transferencias con contrapartida, en las que las contrapartidas nacionales no contemplan las diferencias entre los gobiernos subnacionales.
uno de los principios que deben observarse, así como a
la situación en términos de las disparidades regionales
y sociales existentes y a la calidad de las instituciones.
Por lo tanto, el procedimiento que aquí se sugiere
no pretende tener valor normativo ni indicar cuáles son
las mejores opciones en cada caso. Lo que se intenta es
destacar aquellos aspectos que deben tenerse en cuenta
para la toma de decisiones sobre la formulación de un
sistema en particular o la introducción de cambios en los
sistemas existentes, de forma tal que las repercusiones
de determinadas decisiones puedan ser debidamente
apreciadas por todos aquellos que se beneficiarán de
ellas o deban enfrentar sus consecuencias.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
292
Cuadro 62. Evaluación del sistema en función de la responsabilidad
Relación entre ingresos propios y transferencias libres
Grado de autonomía en el uso de los recursos
Muy fuerte
Fuerte
Medio
Bajo
Mayor a 3
MA
A
M+
B
Entre 2 y 3
A
A-
M-
B+
Entre 1 y 2
M+
M-
B
B++
Entre 0,5 y 1
B
B-
MB
MB+
Menor a 0,5
MB
MB+
MB++
MB++
Referencias: MA, muy alto; A, alto; M, medio; B, bajo; MB, muy bajo
Características distintivas y lecciones
aprendidas de los casos analizados
En las últimas décadas, los sistemas de transferencias de recursos de los países analizados estuvieron
sujetos a la influencia de dos fuerzas claramente diferenciadas: las exigencias de promover y mantener la
disciplina fiscal macroeconómica, derivadas del nuevo
contexto económico mundial, y las demandas de la
sociedad, estimuladas por el avance del proceso de democratización, en el sentido de asignar prioridad a las
políticas orientadas a reducir la desigualdad social.
Estas fuerzas produjeron dos consecuencias principales: aumentaron el control de los gobiernos nacionales
sobre el monto de los recursos transferidos y sobre su
utilización. Las normas que regulan las transferencias se
tornaron más inestables y los recursos de libre utilización
perdieron su importancia en el conjunto de las transferencias, reduciendo así la autonomía subnacional.
En consecuencia, a la luz de los procedimientos
indicados en la sección anterior, los resultados de una
primera evaluación de los sistemas de transferencia vigentes en los países considerados ponen en evidencia
que la principal consecuencia de las reacciones a las presiones señaladas inicialmente fue la desaparición de dos
importantes atributos de los sistemas de transferencia
que definen la calidad de un proceso de descentralización fiscal: la autonomía en la gestión de los recursos y
la responsabilidad de los gobernantes.
La síntesis de esa evaluación se presenta en el Cuadro
63. Es importante señalar que esa síntesis se propone estimular el debate, pues para un examen detallado de cada
caso sobre la base de los procedimientos mencionados
se requiere una investigación específica y de largo plazo.
Argentina
En Argentina, el sistema de coparticipación en los ingresos tributarios nacionales, creado por la Ley 20.221 de
1973, fue sustituido a comienzos de la década de 1980
por un régimen que, si bien fue concebido como transitorio, está en vigor desde 1983. Ese fue el motivo por
el cual el elemento central del sistema de transferencia
intergubernamental de recursos de ese país perdió estabilidad y transparencia. También perdió importancia
en el conjunto de las transferencias del gobierno nacional a los gobiernos provinciales, principalmente en los
últimos años, debido al aumento de los ingresos provenientes de los impuestos sobre el comercio exterior.
La adopción del régimen transitorio interrumpió la
tendencia observada en décadas anteriores de incremento progresivo de la porción de los ingresos nacionales
que se transferían a las provincias argentinas. En 2002,
la participación de las provincias en los ingresos nacionales se redujo casi al 40%, un nivel muy inferior al
promedio de la década anterior. Actualmente, las provincias reciben aproximadamente el 57% de la denominada
“masa coparticipable neta”.
IV. Descentralización fiscal
293
Cuadro 63. Transferencias intergubernamentales en Argentina, Brasil y Colombia según los criterios que definen la
calidad de la descentralización fiscal
Criterios de evaluación
Argentina
Brasil
Colombia
Grado de rigidez
macroeconómica (depende
del porcentaje de ingresos
nacionales transferidos y de
la dificultad para alterar las
normas establecidas).
Régimen provisorio. Mediante la coparticipación atenúa
el fuerte grado de rigidez
causado por la entrega a las
provincias de más del 50% de
los ingresos nacionales.
La explotación de los tributos
no compartidos permitió que
el régimen brasileño, a pesar
de ser formalmente rígido,
sea el más flexible de los
analizados.
La adopción del régimen
provisorio también atenuó
la fuerte rigidez de la norma
constitucional, pero la
flexibilidad se mantiene
condicionada al comportamiento de la economía.
Grado de autonomía de los
gobiernos subnacionales
(depende de las condiciones
impuestas sobre el uso de
las transferencias y de la
importancia de los ingresos
propios).
Formalmente es muy fuerte
pues las transferencias no se
asignan, pero el traslado de
responsabilidades y el piso
mínimo para el gasto en educación redujeron la autonomía
provincial, que aún sigue
siendo alta.
La gran capacidad de generación de ingresos propios
mantuvo una dosis razonable
de autonomía, a pesar del
significativo aumento de las
transferencias previamente
asignadas.
El alto índice de asignación de
las transferencias y la escasa
capacidad de generación de
ingresos propios contribuyen
a un bajo nivel de autonomía.
Es la situación menos favorable en esa cuestión.
Eficiencia de la gestión
(Depende del grado de autonomía, de la relación entre los
ingresos propios y las transferencias libres, y de la existencia de restricciones presupuestarias estrictas. También,
de las normas aplicadas a la
distribución horizontal de las
transferencias).
El predominio de las transferencias con relación a los ingresos propios y la aplicación
opcional de la Ley de Responsabilidad Fiscal hacen que el
sistema sea menos propicio
para la eficiencia. Las disparidades horizontales, agravadas
por coeficientes fijos, también
limitan la eficiencia, si bien la
situación es más favorable que
la de Brasil.
En conjunto, la significativa autonomía y una fuerte
relación entre los ingresos
propios y las transferencias
libres, reforzadas por estrictas
restricciones presupuestarias,
favorecen la eficiencia, pero
esa evaluación se desvirtúa
por las enormes disparidades
horizontales, agravadas por la
importancia de los municipios.
La combinación de una escasa
autonomía con una relación
muy débil entre los ingresos
propios y las transferencias
conduce a un resultado poco
favorable para la eficiencia.
Sin embargo, las normas para
la distribución de los recursos
en el territorio en función de
la demanda reducen el problema horizontal.
Equidad en el acceso
a servicios esenciales para
la movilidad social
(depende del porcentaje de
recursos asignados a gastos
en educación y salud,
y de la adopción de patrones
nacionales mínimos).
El carácter redistributivo del
régimen de coparticipación
debería permitir que las provincias más pobres mejorasen
el acceso y la calidad de los
servicios que deben asumir, lo
cual, de confirmarse, resultará
en una evaluación favorable.
La evaluación mejoró debido
a nuevas asignaciones de
recursos para el financiamiento de la salud y la aplicación
de nuevas normas para la
distribución de los recursos
asignados a la educación, pero
las disparidades horizontales
generan desequilibrios entre
los recursos y la demanda,
perjudicando la equidad.
Los cambios realizados en
las normas de distribución de
recursos asignados a la educación fueron una contribución
positiva, pero la existencia
de regímenes diferenciados
para el acceso a la salud,
además del subsidio concedido por el gobierno, redujeron
sus efectos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
294
Criterios de evaluación
Argentina
Brasil
Colombia
Responsabilidad
de los gobernantes
(depende de la importancia
de los ingresos propios en
los presupuestos subnacionales, de la transparencia de
las normas que definen las
transferencias y del grado de
autonomía en el uso de los
recursos).
La negociación de valores
preestablecidos redujo la
transparencia del sistema y,
junto con la pérdida de autonomía y la menor importancia
de los ingresos propios, se
traduce en una situación poco
favorable.
Desde una perspectiva agregada, el sistema sería favorable
pues la autonomía es importante, los ingresos propios son
representativos y el principal
componente de las transferencias es transparente. No
obstante, las disparidades
horizontales revierten esa
evaluación.
Si bien las normas son razonablemente transparentes, la
escasa autonomía y la poca
importancia de los ingresos
propios también conducen a
una evaluación no favorable
del sistema.
Las pérdidas sufridas por las provincias tuvieron su
origen en dos medidas complementarias: la transferencia de mayores responsabilidades, especialmente en
los campos de la educación y la salud, y el uso de ingresos de coparticipación para contribuir al financiamiento
de la seguridad social. En el primer caso, el gobierno
federal redujo los gastos transfiriendo a las provincias
la gestión de hospitales y escuelas. En el segundo caso,
con la asignación de parte del IVA a la seguridad social
se intentó viabilizar la reducción de los aportes sobre
los salarios para estimular la competitividad de la producción argentina.
Al adoptar el régimen provisorio de coparticipación
(Ley 23.548 de 1987), las normas anteriores se sustituyeron por valores que se fijaban mediante nuevas
negociaciones. La fórmula previa para el prorrateo de
los recursos de coparticipación fue sustituida por porcentajes fijos, definidos sobre la base del promedio de
los recursos recibidos por las provincias en el periodo
1985-1987, lo cual acarreó inestabilidad en las relaciones financieras intergubernamentales y problemas en
la gestión pública a nivel subnacional.
La transferencia a las provincias de las responsabilidades en el área de las políticas sociales causó un
aumento de las presiones que estas ejercen para acceder a los recursos financieros necesarios para cubrir
esos gastos. La respuesta adoptó la forma de multiplicación de las fuentes de recursos que forman la base
del régimen de coparticipación y el aumento de las
transferencias discrecionales. La “masa coparticipable”
se integró con distintos porcentajes de diversos impues-
tos, ampliando las posibilidades de intervención sobre
el monto al cual se aplica el porcentaje distribuido entre
las provincias. El Gráfico 16 explica esta situación.
Si bien el régimen de coparticipación no establece
condiciones con respecto al uso de las transferencias,
el traslado de responsabilidades y la adopción de límites
mínimos para el gasto provincial en educación redujeron
la autonomía de los presupuestos subnacionales, provocando efectos diferenciados. Mientras que las provincias
más pobres son las que se benefician en mayor medida con las transferencias, en las provincias más ricas el
costo de la prestación de los servicios de educación y
salud debe ser más elevado, por lo que su autonomía de
gasto se ve más afectada. Esto puede, incluso, causar
problemas en el financiamiento destinado a otros sectores, especialmente los relacionados con los servicios
urbanos. Esta menor autonomía, en un caso, y la mayor
dependencia de las transferencias, en el otro, generan
condiciones que favorecen poco la toma de responsabilidad de los respectivos gobernantes.
La Constitución de 1994 incluyó mecanismos dirigidos a proteger a las provincias; un ejemplo de ello
es la inclusión obligatoria de todo nuevo impuesto
que pudiera establecer el gobierno federal en el monto de los recursos federales a distribuir, así como la
prohibición de realizar transferencias unilaterales de
responsabilidades sin la correspondiente transferencia
de los recursos necesarios para financiarlas. También estableció que el nuevo régimen de distribución de recursos
dentro de la federación debía ser regulado por una nueva
ley, la Ley Convenio, que no llegó a promulgarse debido
IV. Descentralización fiscal
295
Gráfico 16. Régimen argentino de coparticipación tributaria
IVA
89%
Beneficios
64%
Crédito
y débito
30%
Internos
100%
Beneficio
presumido
100%
Intereses
100%
Otros
100%
MASA BRUTA DE COPARTICIPACIÓN
Sistema Nacional
de Seguridad Social
15%
Fondo de compensación de
los desequilibrios fiscales
de las provincias
$549,6 millones.
MASA LÍQUIDA DE COPARTICIPACIÓN
ATN
1%
Tesoro
Nacional
40,24%
CABA*
1,4%
Recursos para
las 23 provincias
57,36%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la República Argentina.
*CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
a la exigencia de que la aprobaran tanto el parlamento
federal como todos los parlamentos provinciales.
Los conflictos en torno a la distribución de los recursos públicos se intensificaron luego de que se abandonara
el Plan de Convertibilidad. Las múltiples enmiendas que
se introdujeron respecto de la distribución acentuaron
las distorsiones mencionadas y contribuyeron a que las
relaciones fiscales intergubernamentales se desviaran
aún más de los principios que conducen a un proceso de
descentralización justo. De acuerdo con Cetrangolo y
Jiménez (2004), los cambios observados en ese periodo
apuntan a un incipiente proceso de recentralización.
Un dato importante que debe señalarse en el caso
argentino es la ausencia de una participación directa de
los municipios en las transferencias de recursos realizadas sobre la base de los ingresos tributarios nacionales.
Indirectamente, los municipios se benefician por medio
de la coparticipación en los ingresos de sus provincias,
ya sean los propios o los provenientes de su participación
en los ingresos nacionales, pero no existe una norma general al respecto, sino que cada provincia adopta normas
distintas, lo cual conlleva una gran disparidad en lo que
concierne al papel que los municipios argentinos desempeñan en el proceso de descentralización.
Desde el punto de vista macroeconómico, el mantenimiento de un régimen provisorio favorece la disciplina
fiscal, aunque implica una inestabilidad e incertidumbre que comprometen la eficiencia de la gestión pública
y la responsabilidad de los gobernantes. Debido a la congelación de los índices de prorrateo, la eficiencia del
sistema está aún bajo la influencia de una reducción
en la autonomía de las provincias y del agravamiento
del desequilibrio horizontal en la distribución de los
recursos.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
296
No obstante, bajo otra perspectiva, el carácter fuertemente redistributivo de las transferencias realizadas
a cuenta del régimen de coparticipación, junto con una
mayor orientación de esos recursos a satisfacer las
prioridades nacionales, habría contribuido a reducir
las desigualdades sociales, a juzgar por la menor dispersión que presentan los índices de desarrollo humano
(IDH) en las provincias, en comparación con igual dispersión del producto interno bruto (PIB) per cápita.
Observando el conjunto a la luz de los procedimientos antes mencionados, el régimen provisorio argentino
contribuyó a atenuar la rigidez con respecto al monto de
las transferencias y a profundizar la equidad pero, al
reducir la autonomía, también ayudó a mantener las incertidumbres y a no tener en cuenta los desequilibrios
horizontales, y generó consecuencias negativas para la
eficiencia y la responsabilidad a nivel subnacional.
Si bien la Constitución de 1994 determinó la creación de un nuevo régimen en 2006, las normas previstas
para su aprobación lo hicieron inviable a pesar de los reiterados compromisos en ese sentido. Todo indica que la
prolongada vigencia del régimen provisorio se transformó en un impedimento para los cambios al exacerbar
los conflictos entre las provincias. Ese es el principal obstáculo que debe enfrentarse para que tales cambios se
pongan en práctica.
Brasil
En Brasil, la participación de los gobiernos subnacionales en los impuestos federales mantuvo las garantías y la
estabilidad que le confirieron los mecanismos constitucionales, a pesar de las exigencias de la macroeconomía
fiscal, pero la pérdida de importancia de los fondos constitucionales dentro de los ingresos totales transferidos a
los estados y municipios fue mucho mayor.
En una iniciativa inversa a la que se observa generalmente, la Constitución Federal de 1988 amplió a los
estados y municipios la transferencia de los ingresos
provenientes de los principales impuestos federales, sin
acompañarla con una transferencia de responsabilidades
equivalente. La descentralización de los ingresos estuvo
acompañada por un aumento de las responsabilidades
del Estado en el área de la seguridad social, pero en
ausencia de definiciones claras sobre su distribución le
cupo al gobierno federal la tarea de hacerse cargo del
financiamiento de esas nuevas responsabilidades.
De allí surgen las distorsiones que se fueron acumulando en el sistema brasileño de transferencia de recursos
entre las instituciones federadas. Para generar los recursos necesarios para la seguridad social, el gobierno
federal contaba con nuevos aportes especialmente previstos en el texto constitucional, los cuales, —debido a la
expansión del gasto en seguridad social— aumentaron
rápidamente de forma tal que actualmente superan la recaudación de los impuestos federales que se comparten
con los estados y municipios.
La expansión de los aportes redujo la rigidez del sistema brasileño y, en consecuencia, lo tornó más favorable
desde el punto de vista de la disciplina fiscal, pero extremadamente desequilibrado desde el punto de vista de
la distribución horizontal de los recursos y con menor
margen para el ejercicio de la autonomía subnacional
en el gasto.
Parte de los ingresos provenientes de los aportes
sociales se transfiere a los estados y municipios para
financiar la seguridad social, pero el aumento de las
transferencias efectuadas al margen de los fondos constitucionales tuvo como contrapartida la multiplicación
de los mecanismos de transferencia de recursos y la creciente imposición de condiciones sobre su uso por parte
de los gobiernos estaduales y municipales. Más aún,
la multiplicidad de fuentes y el abandono de criterios
racionales para el prorrateo de recursos entre los estados y los municipios convergen para generar enormes
disparidades entre los recursos y las responsabilidades
asignadas a cada una de las jurisdicciones.
Fueron dos los factores que contribuyeron a la ampliación de esas disparidades: la sustitución por coeficientes
fijos (adoptados en 1989) de la fórmula que determinaba el prorrateo de la participación de los estados y
municipios en los ingresos provenientes de los impuestos federales, y la ausencia de una lógica común que
orientase la distribución de las demás transferencias.
En un contexto de importantes cambios demográficos, los coeficientes fijos acarrean fuertes desequilibrios
IV. Descentralización fiscal
297
en lo que concierne a la concentración territorial de
responsabilidades y recursos. Estos desequilibrios se
agravan por la superposición de otras transferencias,
cada una de las cuales se distribuye de acuerdo con distintos criterios.
Los desequilibrios también se manifiestan bajo la
forma de diferencias importantes en relación con la autonomía subnacional debido a las cuales los municipios
pequeños y estados menos desarrollados presentan en
general un mayor índice de autonomía, pues reciben
una proporción mayor de transferencias no asignadas.
No obstante, como esa autonomía es el resultado de un
mayor acceso a las transferencias libres, no se traduce
en una situación favorable a la luz de las inquietudes
sobre eficiencia y responsabilidad.
En los criterios adoptados para distribuir los recursos
destinados al financiamiento de la salud y la educación
se incorporaron cambios que intentaban introducir una
mayor previsibilidad en las transferencias y orientar
la distribución territorial de esos recursos de acuerdo
con la demanda de tales servicios con la finalidad de
mejorar la eficiencia. Los mejores resultados se lograron en el caso de la educación, mediante la adopción
del número de matrículas de la red pública estadual o
municipal como criterio básico para la distribución del
fondo de financiamiento de la educación primaria. Esto,
junto con la asignación de la mayor parte de los recursos a la mejora de las remuneraciones de los docentes,
trajo aparejados beneficios notables.
Una particularidad importante del federalismo brasileño —la autonomía que poseen los municipios y su
creciente relación con el gobierno federal— complica
aún más las cosas. Siguiendo la estela de los cambios promovidos a partir de de la década de 1990, los
estados fueron testigos de la reducción de su importancia dentro del federalismo brasileño, al tiempo que
el gobierno federal recuperaba las pérdidas financieras
sufridas a partir de la promulgación de la Constitución
de 1988 y los municipios ampliaban su participación en
el conjunto de los recursos públicos.
Otro factor que profundiza las disparidades y acentúa
las distorsiones es la adopción de normas simétricas en
un contexto de fuertes asimetrías. Si bien los municipios
en su conjunto han obtenido beneficios financieros significativos, los recursos no se distribuyen entre ellos de
forma congruente con la importancia de sus respectivas responsabilidades, lo cual perjudica principalmente
a las metrópolis y ciudades de mayor tamaño. En el
caso de los estados se verifica la misma situación,
unidades escasamente pobladas y con un bajo índice de
densidad poblacional que presentan presupuestos per
cápita varias veces mayores que los de unidades con
características opuestas. En una situación como esta,
los vicios de las transferencias corrompen las virtudes
de la descentralización.
Tomando el conjunto de las cinco dimensiones bajo
las cuales puede evaluarse el caso brasileño, se aprecia
el peso que tiene la influencia reciente de las decisiones
orientadas a compensar el efecto de las normas previstas en la Constitución de 1988 en términos de disciplina
fiscal. La rigidez de las normas que regulan las transferencias se redujo como consecuencia del menor peso
que tienen los impuestos compartidos sobre el total de
los ingresos transferidos. Ese cambio se acompañó con
una mayor intervención del gobierno federal en los presupuestos subnacionales con el fin de mejorar la equidad
del sistema, lo cual no perjudica su eficiencia cuando se
lo evalúa desde una perspectiva agregada, pero muestra
serias diferencias al examinarlo bajo una óptica horizontal. Además, cuando la evaluación se centra en la
responsabilidad de los gobernantes, los resultados son
muy negativos.
La mayor dificultad que enfrenta el sistema brasileño
para conciliar la disciplina fiscal con la eficiencia radica
en el plano horizontal. Las distorsiones que generó
la fórmula concebida originalmente para prorratear los
recursos entre los estados y los municipios se acumularon a partir de 1989, cuando se abandonó la fórmula
anterior y se adoptaron coeficientes fijos que permanecieron inmutables desde entonces. La principal
distorsión acumulada consiste en la divergencia entre
la distribución territorial de recursos y de responsabilidades. El sistema privilegia a los municipios pequeños
y estados menos desarrollados, pero la dinámica socioeconómica concentra los problemas en el sentido
opuesto. Las normas asimétricas podrían reducir las
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
298
distorsiones, pero el apego a la asimetría tiene fundamentos políticos difíciles de eliminar.
Colombia
En Colombia, la descentralización es un fenómeno reciente resultante de un proceso bastante acelerado. En
casi tres décadas, la participación de los gobiernos subnacionales en los ingresos nacionales aumentó de 13%
(1973) a 51,1% (2003), un índice envidiable para un país
con un régimen unitario.
A pesar de la autonomía política alcanzada por los
departamentos y de algunas medidas orientadas a brindarles mejores condiciones operativas, en Colombia
la descentralización se centra en los municipios y tiene
como eje principal las políticas sociales, que se ven fortalecidas por la transferencia de la mayor parte de los
recursos a gastos en educación y salud.
La rapidez con que evolucionó la descentralización
en Colombia se debe a la sucesión de medidas adoptadas a partir de 1973 y sustancialmente reforzadas luego
de promulgarse la Constitución de 1991. Sin embargo,
al igual que en los casos antes mencionados, la crisis
fiscal macroeconómica atenuó el entusiasmo inicial y
provocó cambios que generaron mayores incertidumbres con respecto a su evolución en el futuro próximo.
Estas incertidumbres se deben al abandono de las
normas que definían los porcentajes de los ingresos nacionales que debían transferirse y a su sustitución por
medidas transitorias. Sobre este aspecto en particular,
las medidas adoptadas no difieren significativamente
de lo que sucedió en Argentina y, aunque de forma distinta, en Brasil, pero al no ser Colombia una federación
su descentralización se apoya en mayor medida en la
transferencia de recursos, lo que hace al país más
susceptible a una reducción de las garantías con que
cuentan los gobiernos subnacionales para financiar sus
responsabilidades.
Como consecuencia de los cambios puestos en práctica en 2001 (Ley 715), el monto de las transferencias
dejó de definirse sobre la base de un porcentaje de los
ingresos nacionales y fue sustituido por un valor preestablecido. Con ese cambio, el gobierno nacional obtuvo
una mayor flexibilidad para gestionar la política fiscal
macroeconómica al tiempo que aumentó la previsibilidad con respecto a la distribución de recursos entre
los departamentos y municipios, pero sujetó el proceso
de descentralización a una mayor inestabilidad e incertidumbre en el futuro.
La inestabilidad y la incertidumbre no condicen con
una descentralización que pone énfasis en las políticas
sociales y cuya gestión exige previsibilidad sobre el ingreso de los recursos necesarios para financiar gastos
corrientes que presentan un elevado grado de rigidez. A
esto se suma el alto índice de recursos que se destinan
a políticas definidas por el gobierno central, lo cual, si bien
privilegia la equidad social, no favorece la eficiencia.
A diferencia de Argentina y también de Brasil, en el
modelo colombiano las transferencias se distribuyen
en una primera etapa sobre la base del sector, y luego
sobre la base del territorio. La distribución territorial de
los recursos que se asignan a cada sector se basa en
factores que intentan medir la demanda, por ejemplo,
el número de matrículas (en el caso de la educación)
y el tamaño de la población residente que integra el sistema subsidiado (en el caso de la salud). Aunque esta
opción genere mejores resultados en lo que concierne
al equilibrio entre la distribución de recursos y las respectivas necesidades financieras, no resulta viable en
el caso de los estados federales, donde predomina el
principio territorial.
Por otra parte, la concentración en un sector conlleva un modelo que presenta un muy bajo grado de
autonomía en la aplicación de los recursos transferidos, argumento que utilizan Bird y Acosta (2002) para
llegar a la conclusión de que, a pesar del aumento de
las transferencias, la descentralización registrada en
Colombia no ha sido capaz de mostrar los beneficios
reales que se espera de ella.
Incluso con las mejoras introducidas en las transferencias asignadas a la educación —que comenzaron a
basarse en el número de alumnos matriculados y no en
el número de profesores como sucedía anteriormente,
lo cual redujo los desequilibrios horizontales y forzó la
igualdad de la relación profesor/alumno entre los municipios y departamentos—, así como en el sector de la
IV. Descentralización fiscal
299
salud —donde se incorporaron diversos mecanismos para aumentar la eficiencia en la prestación de servicios—,
el sistema aún carece de condiciones favorables para
lograr la eficiencia de la descentralización y la responsabilidad de los gobernantes. En este caso puede resultar
de utilidad hacer mayor hincapié en los resultados, así
como incorporar incentivos para que los gobiernos subnacionales aumenten sus ingresos propios.
Considerado en su conjunto, el sistema colombiano
refleja claramente la opción de conceder menor autonomía en el uso de las transferencias y mayor peso en
la cuestión de la equidad interpersonal de los ingresos.
Obviamente, ello se traduce en condiciones menos favorables para la eficiencia y la toma de responsabilidad.
Además, si bien el régimen provisorio vigente atenuó la
rigidez del sistema, reduciendo momentáneamente las
dificultades para el ajuste fiscal macroeconómico, la ausencia de una norma definitiva puede generar problemas
en un futuro próximo si, como en el ejemplo de Argentina, los obstáculos para el abandono de un régimen
provisorio condujeran a un progresivo aplazamiento del
retorno al régimen previsto en la Constitución de 1991.
Semejanzas y diferencias
La observación de las características distintivas de las
últimas experiencias de descentralización fiscal en
los países analizados presenta una gran similitud en lo
que respecta a la orientación general de los cambios
introducidos en los últimos años, pero también diferencias importantes.
Como se aprecia fácilmente, las similitudes en los
cambios registrados en los últimos años son la consecuencia de una motivación común: la importancia
que adquirió la disciplina fiscal en las políticas de estabilización macroeconómica. Como resultado, y ante
la percepción generalizada de que la rigidez introducida
por las normas anteriores imponía dificultades en la
gestión fiscal macroeconómica, la solución que se encontró fue buscar una mayor flexibilidad en la definición
del monto de los recursos transferibles anualmente a
los gobiernos subnacionales.
Paralelamente a la adopción de medidas para limitar las transferencias, el predominio de los aspectos
macroeconómicos en las decisiones de política fiscal
también llevó a transferir responsabilidades por el gasto a los gobiernos subnacionales, como una forma de
reducir las presiones sobre el presupuesto nacional. En
ese caso, la atención se centró en el área social, especialmente en los sectores de la educación y la salud, que
también fueron el centro de atención en las experiencias de descentralización en estos países.
Se intentó alcanzar los mismos objetivos por caminos diferentes. En Argentina, el gobierno federal transfirió
atribuciones a las provincias y retiró de la base del fondo
de coparticipación una parte de los ingresos provenientes del IVA. En Brasil, el gobierno se valió de la posibilidad
de aumentar impuestos no compartidos para obtener
similares resultados, mientras que en Colombia las
medidas viables fueron el abandono de la norma constitucional y el aumento de las asignaciones. Los caminos
diferentes también conducen a resultados diferentes.
Desde la perspectiva macroeconómica, la reducción de
la rigidez fue mucho mayor en el caso brasileño, mientras que la pérdida de autonomía subnacional lo fue en
el caso colombiano.
El hincapié en los aspectos sociales estuvo acompañado por dos movimientos paralelos: la preferencia por
políticas orientadas a reducir las diferencias en las oportunidades de desarrollo social y una mayor interferencia
del gobierno nacional en los presupuestos subnacionales.
Esto condujo al aumento de las dificultades financieras
para enfrentar las carencias en la cobertura y la calidad
de los servicios urbanos, incluida la infraestructura, en
un contexto en que el ritmo de urbanización contribuía
a aumentar la presión sobre los gobernantes de las principales ciudades y las grandes metrópolis.
El menor volumen de recursos para atender las demandas locales debía acompañarse con cambios para
aumentar la eficiencia de la gestión, pero el abandono
o la ausencia de criterios que contribuyesen a ajustar la
distribución horizontal de los recursos a la concentración
territorial de las demandas planteadas a los gobiernos
subnacionales, sumada a la adopción de porcentajes
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
300
fijos para el prorrateo, tuvo el efecto contrario, es decir, aumentó las dificultades para mejorar la calidad del
gasto, principalmente en las áreas urbanas más densamente pobladas, debido a la superposición de acciones
llevadas a cabo por jurisdicciones políticas distintas y a
la ausencia de mecanismos adecuados para incentivar
o promover la necesaria cooperación.
Estos problemas se hicieron sentir con mayor intensidad en el caso brasileño, en virtud de la importancia
de los municipios y la multiplicidad de las transferencias realizadas por los gobiernos estadual y federal, que
generan enormes disparidades horizontales debido a
la ausencia de una lógica común aplicable al prorrateo
de tales recursos (Prado, Quadros y Cavalcanti, 2003).
En Argentina, el equilibrio horizontal se vio afectado por
la prolongada duración de un régimen provisorio que
mantiene inalterados los coeficientes de participación de
cada provincia en las transferencias totales (lo cual también ocurre en Brasil), y por los efectos diferenciados que
tiene sobre ellas la transferencia de responsabilidades
sociales. En Colombia, esos mismos desequilibrios no
surgen de la forma en que se distribuyen las transferencias, sino de las diferentes categorías de departamentos y
municipios con respecto a la naturaleza de las responsabilidades que pueden asumir en la formulación y gestión
de las políticas que ejecutan.
La explicación más importante para las diferencias
detectadas se refiere a la organización del Estado en
estos tres casos. En el federalismo argentino, los municipios desempeñan un papel muy limitado y están
subordinados a las provincias, en tanto que en Brasil la
autonomía y el papel que desempeñan los municipios
son importantes e incluso se vieron fortalecidos por la
descentralización de las políticas sociales. En Colombia,
los municipios son el eje de la política de descentralización, si bien se adoptaron también algunas iniciativas
para ampliar el radio de acción de los departamentos.
Las distintas formas de organización del Estado también explican las diferencias con respecto a la amplitud
de los cambios, como por ejemplo, la pérdida de importancia de las transferencias no condicionadas con
relación al volumen total de transferencias, y la multiplicidad de regímenes de transferencia de recursos a
los gobiernos subnacionales. Ello no modifica la situación en lo que concierne a los efectos negativos que los
cambios efectuados en las transferencias tienen sobre
la gestión pública y la calidad del proceso de descentralización, pero hace que tales efectos difieran en gran
medida y varíen de acuerdo con la naturaleza de las funciones más dependientes de esas transferencias.
Contribuciones al debate sobre el sistema
de transferencias y su formulación
La principal lección que la literatura, las prácticas internacionales y las experiencias analizadas ofrecen a los
políticos y administradores públicos que participan en
las decisiones sobre la formulación o el cambio de los
regímenes de transferencias intergubernamentales de
recursos, es la siguiente: más importante que intentar
alcanzar un modelo único de soluciones es formular
las preguntas adecuadas, examinar las repercusiones
de las opciones que se elijan, presentarlas de forma
clara y transparente y trabajar para generar un acuerdo
en torno de soluciones que converjan para conciliar los
principales tributos que debe exhibir un proceso justo
de descentralización.
Teniendo esa inquietud en cuenta, este informe se
orientó a examinar los principales factores de compensación presentes en las decisiones que determinan la
calidad de un determinado proceso de descentralización.
Como se observó, hay ciertas decisiones que condicionan a las demás, de forma tal que se puede crear un
derrotero que conduzca el proceso de negociación a la
obtención de los mejores resultados posibles.
Ese recorrido comienza por la evaluación del conflicto existente entre la importancia de adoptar normas
flexibles para facilitar la gestión fiscal macroeconómica
y la demanda de garantías y autonomía por parte de los
gobiernos subnacionales con respecto al monto y al uso
de los recursos que se transferirán (se considera que la
formulación del modelo de transferencia es el paso siguiente a una previa definición del monto transferible).
La flexibilidad tiene ventajas pero también presenta
riesgos. En cada ocasión en que se reinicia la negociación sobre el monto a transferir, existe la posibilidad
IV. Descentralización fiscal
301
de que las transferencias se amplíen, principalmente
cuando esa ocasión coincide con un ciclo de expansión
económica. Entre las ventajas no solamente se incluye
un mayor margen para la gestión macroeconómica, sino también la posibilidad de que las normas que prevén
ajustes periódicos faciliten la negociación y limiten el
volumen de las transferencias.
Para conciliar los riesgos y las ventajas, la flexibilidad
debe acompañarse con un cronograma donde se determine la periodicidad de la revisión y se establezcan
procedimientos para la búsqueda de un nuevo acuerdo
sobre el monto de las transferencias. Una opción a tomar en cuenta es el modelo de India, que asigna a una
comisión de expertos independientes la tarea de proponer una revisión cada cinco años.
Una mayor autonomía puede ser la contrapartida de
una menor rigidez. En un contexto de gran rigidez, las
dificultades financieras que enfrentan los gobiernos nacionales pueden atenuarse mediante la transferencia de
responsabilidades a los gobiernos subnacionales, pero
sin una contrapartida financiera (Argentina), lo cual genera en el sistema problemas de eficiencia y equidad.
También debe evaluarse la naturaleza de las garantías:
una forma habitual de hacerlo es definir un porcentaje
de los ingresos tributarios nacionales, algunos o todos,
que se transferirá automáticamente a los gobiernos
subnacionales.
Obviamente, la garantía es mayor cuando ese porcentaje incide sobre los ingresos federales totales,
pues en caso contrario el gobierno nacional puede optar por aumentar los impuestos que no forman parte
de la base de las transferencias. Argentina y Colombia
adoptaron la primera de estas opciones y Brasil la segunda. En la crisis que se produjo en las dos últimas
décadas, los dos primeros países abandonaron esa
opción y adoptaron sistemas transitorios para escapar
a la trampa creada para el ajuste fiscal nacional, en
tanto que Brasil siguió el camino de la explotación de
los impuestos no compartidos para obtener el mismo
objetivo.
Existen otras repercusiones que deben tomarse en
consideración. La solución adoptada por Colombia en el
sentido de fijar los valores de las transferencias que se
realizarán hasta 2008, deja un espacio para el gobierno
nacional en el caso de que la economía, y por ende los
ingresos tributarios nacionales, crecieran más que el
porcentaje de ajuste acordado, pero si ello no ocurriera
se generaría el efecto contrario. Al fijar los valores, los
gobiernos subnacionales disponen de garantías sólidas
con respecto a lo que recibirán durante ese periodo, pero se enfrentan a incertidumbres futuras ante la ausencia
de procedimientos definidos sobre las soluciones que
se adoptarán de allí en más.
La experiencia argentina parece indicar que cuanto
mayor sea la duración de un régimen transitorio, mayor
será la resistencia a modificarlo, pues las distorsiones
que acumula en el transcurso del tiempo aumentan
los conflictos que deberán formar parte de la ecuación
para que una amplia revisión del sistema sea políticamente viable. El caso brasileño revela que escapar de
la trampa de la rigidez es sencillo cuando los ingresos
compartidos no abarcan la totalidad de los tributos nacionales, pero ello ocurre a costa de un fuerte deterioro
de la calidad de los impuestos, de la exacerbación de
los conflictos federativos y de la eficiencia de la descentralización.
Como ya se mencionó, las opciones seleccionadas con respecto al nivel y la rigidez de las transferencias
nacionales y al grado de autonomía que poseen los
gobiernos subnacionales condicionan las demás decisiones que definirán la calidad de la descentralización,
es decir, establecen las condiciones bajo las cuales se
tomaran las decisiones en una segunda etapa del derrotero sugerido. Resulta claro que en la decisión sobre
el grado de autonomía incide la magnitud de las disparidades sociales y regionales, pues si son importantes
tienden a acentuar la demanda de políticas nacionales
orientadas a su reducción.
Una vez que se establece el grado de autonomía,
automáticamente se delimita el margen para imponer
condiciones sobre el uso de los recursos transferidos.
También se generan las condiciones para una descentralización más eficiente, si bien no de manera automática.
Un mismo nivel de autonomía puede producir resultados distintos con respecto a la eficiencia, según existan
o no normas estrictas y eficaces que converjan en la
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
302
gestión responsable de los presupuestos subnacionales
(restricciones presupuestarias estrictas).
Las experiencias pasadas de Brasil y Argentina ilustran los problemas que surgen en el contexto de un
razonable grado de autonomía (mayor en Argentina
que en Brasil) en ausencia de restricciones presupuestarias estrictas, lo cual estimuló el endeudamiento
irresponsable y la necesidad reiterada de ayuda financiera del gobierno federal. Asimismo, las recientes
experiencias de Brasil y de Colombia muestran que la
adopción de normas fiscales rígidas contribuye a conciliar la autonomía con la responsabilidad fiscal.
Por lo tanto, en esta segunda etapa del derrotero, las autoridades y los políticos que participan en
la formulación de un modelo de transferencias (o en la
reformulación de los sistemas ya existentes) se enfrentan a un nuevo abanico de opciones. Es necesario
decidir cómo utilizar aquella porción de las transferencias que está bajo su control para promover las políticas
nacionales. Ello incluye la asignación a determinados
sectores o programas (transferencias sin contrapartida), en cuyo caso, dependiendo de las normas que se
apliquen, se registrarán variaciones en la autonomía
de los gobiernos subnacionales para la gestión de los
recursos recibidos, o el ofrecimiento por parte del gobierno central de contrapartidas al monto que los demás
niveles de gobierno asignen a las prioridades nacionales (transferencias con contrapartida).
No obstante, antes de proseguir es necesario detenerse en este punto y observar hacia ambos lados, es
decir, evaluar el problema desde el punto de vista de
su dimensión horizontal. Un mismo nivel agregado
de autonomía en las transferencias se traduce en distintos grados de autonomía para diferentes unidades de
los gobiernos subnacionales. Las unidades dotadas
de mayor capacidad económica pueden soslayar las
limitaciones impuestas sobre el uso de los recursos
transferidos mediante la asignación de sus ingresos propios a otras finalidades, como parece haber ocurrido
en Colombia (Chaparro y otros, 2004). Además, si se
adoptara la opción de transferencias con contrapartida,
las unidades más pobres quizá no estén en condiciones
de aportar los recursos necesarios para recibir las con-
trapartidas, principalmente cuando las exigencias son
grandes y uniformes, lo cual suscita problemas en términos de la equidad del sistema.
Estos problemas surgen siempre que se adoptan
normas simétricas dentro de un contexto de acentuadas asimetrías, no solamente financieras sino también
en términos de calidad de los recursos humanos o materiales. Estas diferencias pueden abordarse mediante la
asignación de mandatos diferentes congruentes con
la medida en que puedan asumirse las responsabilidades en determinados sectores. Como ejemplos de esta
práctica pueden citarse las medidas adoptadas por
Brasil en el área de la salud y por Colombia en la educación. En tales casos, el avance de la municipalización
contempla distintas categorías de municipios. A algunos
de ellos, los más capacitados, se les concede la gestión
total de los servicios, mientras que otros operan bajo la
tutela de los gobiernos estaduales o departamentales.
Las distorsiones que provocan las normas simétricas adquieren particular gravedad en Brasil, donde
los municipios pequeños y menos poblados disponen
de mayor capacidad de gasto y mayor autonomía para
aplicar los recursos que los municipios de gran tamaño
debido a que se benefician de las normas aplicadas al
prorrateo de su porción de los ingresos federales, en
tanto que los demás reciben un mayor volumen de transferencias previamente asignadas. En Colombia sucede
lo contrario pues, debido a la elevada asignación de las
transferencias de ingresos nacionales, los municipios pequeños son los que disponen de menor autonomía.
En los países analizados en este trabajo no existen
las transferencias con contrapartida. En una escala que
varía entre la menor y la mayor intervención del gobierno nacional en los gastos subnacionales, Argentina se
sitúa próxima al inicio y Colombia cercana al fin. El régimen argentino impone escasas condiciones sobre el
uso de las transferencias y ha optado por interferir en
los presupuestos provinciales mediante la transferencia
de la responsabilidad sobre programas de interés nacional (recientemente también estableció como obligación
de las provincias la aplicación de un límite mínimo de
gasto en la educación), mientras que el régimen colombiano impone condiciones bastante detalladas que
IV. Descentralización fiscal
303
dejan muy poco margen para que los administradores
locales decidan el destino de los recursos transferidos.
En Brasil, el cumplimiento de las prioridades nacionales se lleva a cabo mediante transferencias sectoriales
para la educación y la salud, así como por la asignación
constitucional de porcentajes de los presupuestos estaduales y municipales a esos mismos sectores, aunque
recientemente se produjeron en las transferencias asignadas a la educación los cambios ya mencionados con
el propósito de reorientar los recursos de ese sector a
programas específicos.
Asimismo, una de las deficiencias básicas en los tres
casos es que, como regla general, las condiciones que
se establecen intentan destinar recursos sin establecer
requisitos en cuanto a sus resultados (las transferencias
se orientan a ampliar los insumos y no a mejorar los
resultados, según la terminología adoptada por Anwar
Shah). Solamente en dos casos se promovieron cambios que trataron de mejorar los resultados de la gestión
de políticas nacionales al nivel subnacional. Se trata de
la creación del Fondo de Desarrollo de la Enseñanza
Primaria de Brasil (FUNDEF) en 1998, modificado recientemente (2007) para extender su alcance a toda la
educación primaria, y el nuevo régimen de financiamiento de la educación adoptado por Colombia en 2001.
En ambos casos se adoptaron nuevas normas de
distribución horizontal de los recursos basadas en el
número de matrículas en distintos niveles de educación y localidades (rurales y urbanas) para distribuir las
transferencias, a fin de promover una mejor aplicación
de los recursos a las necesidades de gasto e incluir
otros requisitos, como considerar la mejora de la remuneración de los docentes como un destino preferencial
de los recursos.
La aprobación de leyes de responsabilidad fiscal abre
nuevas perspectivas para avanzar hacia la conciliación
de la autonomía subnacional con la gestión responsable
de las cuentas públicas. Como ya se señaló, la autonomía es importante para la eficiencia de un proceso de
descentralización, pero no es suficiente. Debe estar
acompañada de previsibilidad con respecto al flujo
de recursos, la oportunidad de las transferencias financieras y normas que contribuyan a mantener el
equilibrio de las cuentas públicas e impidan el endeudamiento irresponsable. De esta forma, a medida que
se obtenga mayor experiencia en la aplicación de normas fiscales más rígidas, será posible que se revise la
tendencia a aumentar las condiciones que se imponen
sobre el uso de los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales.
En consecuencia, el derrotero que debe seguirse para orientar las decisiones tiene forma circular. Comienza
y termina en la consideración de la autonomía y, por lo
tanto, se recomienda que las decisiones tomadas al
inicio del proceso se evalúen al llegar al final, con el objetivo de encontrar la mejor solución posible en cada caso.
Durante el proceso se deben ponderar debidamente los
factores de compensación, buscar la flexibilidad necesaria para promover ajustes, reconocer la existencia de
asimetrías y evitar cambios bruscos de rumbo que acarreen incertidumbre y acentúen los antagonismos.
En un mundo en que los choques económicos se
propagan a alta velocidad y causan efectos territoriales
diferenciados, tanto desde una perspectiva continental
como a escala nacional, la flexibilidad para ajustar el sistema de transferencias exige su permanente evaluación
para evitar que se adopten cambios forzados por una
crisis fiscal sin un apropiado análisis de sus repercusiones sobre la calidad de la descentralización. Por ello, la
creación de un foro permanente con atribuciones para
desempeñar esa función se transforma en una recomendación que debe considerarse debidamente.
Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados
304
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