¿Niños sucios, feos y malos? Una lectura posible del Código

¿Niños sucios, feos y malos?
Una lectura posible del Código Contravencional
Por Karen Jorolinsky y Brenda Hüber
El recrudecimiento de las persecuciones y detenciones policiales a niños y
adolescentes en situación de calle que se dieron a conocer, desde principio de año en
la Ciudad de Buenos Aires, a partir de las denuncias efectuadas por Organismos de
Derechos Humanos y el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, nos
lleva a reflexionar acerca de qué es lo que está sucediendo en las calles de la Ciudad
con respecto a las estrategias de control que despliegan los operadores policiales
sobre niños y adolescentes.
Al intentar visualizar o explicar a qué factores responde esta intensificación en las
detenciones tropezamos con algunos interrogantes. ¿La entrada en vigencia del
nuevo Código Contravencional (Ley 1.472) en enero de este año, tiene alguna
ingerencia en el aumento de las detenciones? ¿Sus artículos habilitan estas
detenciones, aún cuando, al igual que en el anterior Código de Convivencia, los
menores de 18 años son considerados inimputables? ¿Será la policía quien está
tomando la iniciativa de tratar más duramente a los niños y a los adolescentes o
estará respondiendo a alguna “orden” al respecto?
Analicemos estas cuestiones en profundidad.
En 1996, la Ciudad de Buenos Aires sanciona su Constitución y se constituye como
Ciudad Autónoma. Esta nueva condición le confiere competencias para elegir
autoridades, dictar leyes, crear organismos y diseñar la política en el marco de su
territorio. Hasta ese año, en el ámbito de la Ciudad por entonces Capital Federal de la
República Argentina, la protección de la infancia era competencia exclusiva de
organismos nacionales.
Bajo este nuevo marco, en marzo de 1998 se avanzará en la aprobación del Código
Contravencional (Ley 10/98). La sanción de este Código, fundándose en la necesidad
de depurar los edictos policiales, implicó la supresión de estas antiguas figuras
contravencionales avanzando, a su vez, en la definición de nuevos tipos y figuras.
Así, con el argumento de que quitándole a la policía la facultad de aplicar los edictos
se conseguiría limitar el poder policial, se judicializó el procedimiento en materia
contravencional, creándose dentro del Poder Judicial de la Ciudad, el Fuero
Contravencional y de Faltas al cual quedó subordinada la Policía Federal en carácter
de auxiliar de la justicia y organismo preventor. Este proceso se apoyó en un discurso
que señalaba que finalmente se había llegado a una solución: limitar la
discrecionalidad del accionar policial a la vez que se establecía un procedimiento
judicial para dirimir conflictos de convivencia urbana.
En relación a niños, niñas y adolescentes, el Fuero Contravencional marca una
excepción. La Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98), establece que
“cuando la persona que estuviera incursa en una conducta calificada como
contravención sea menor de 18 años, y ésta pudiera representar un riesgo para sí o
para terceros, el fiscal o la autoridad preventora debe ponerlo/a a disposición del
organismo competente previsto en el artículo 39 de la Constitución de la Ciudad”. (1)
Con respecto a las normativas dictadas a partir de la autonomía de la Ciudad de
Buenos Aires es sancionada, también en 1998, la Ley 114 de Protección Integral de
los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires, y en
consecuencia creado el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Este
nuevo escenario va a provocar disputas en torno a la definición y demarcación de
competencias, a los criterios y modalidades de intervención y, a las normas rectoras
en materia de infancia(2), dado que no fueron traspasadas ni la Justicia ni la Policía a
la Ciudad.
Ahora, si enfocamos nuestra atención en el Código Contravencional sancionado en
1998, observamos que con el tiempo este Código se convertirá en uno de los textos
legales más polémicos. La evaluación de su puesta en marcha arrojará: ausencia de
resultados positivos, fallas en la promoción de la convivencia, presencia de vacíos
legales y falta de precisión en la sanción que le correspondía a cada contravención.
Una de las consecuencias de esta evaluación fue que, a mediados de 2004, la
Legislatura porteña va avanzar, una vez más (3), en la reforma del Código
Contravencional. El camino hacia un nuevo Código no será sencillo:
confrontaciones, peleas y arduos debates, teñirán el escenario en el cual se
confeccionará la normativa que regirá la convivencia urbana.
Tras innumerables sesiones accidentadas que postergaron una y otra vez la sanción
del Código se conformó el terreno en donde se discutieron nuevos tipos y figuras
contravencionales calificadas éstas, por Organismos de Derechos Humanos, como
normas con espíritu criminalizador de la pobreza.
Regulación de piquetes, prostitución, edad de imputabilidad, venta ambulante,
reincidencia, cuidacoches, fueron los temas más sensibles y polémicos en las
discusiones. Estos debates quedaron cristalizados en los nuevos artículos que fueron
aprobados tras la sanción del Código (Ley N ° 1.472) el 23 de septiembre de 2004.
El tema de bajar la edad de imputabilidad, fue uno de los puntos más controvertidos
de los proyectos presentados para la reforma del Código.
Si bien esas iniciativas no prosperaron, su instalación en el centro del debate, vino a
armonizar, con un discurso criminalizador de la pobreza que fue eco de propuestas
equivalentes presentadas a nivel nacional.
El hecho de bajar la edad de imputabilidad contradice la más moderna doctrina
jurídica que plantea que los menores de 18 años de edad, en caso de ser sancionados
penalmente, deben tener un régimen especial juvenil con medidas socioeducativas
graduadas y en todos los casos de menor alcance que las aplicadas a los adultos.
En este sentido, la Convención sobre los Derechos del Niño obliga a los países
miembros a resolver extrajudicialmente los conflictos en los cuales se involucra a los
niños, por lo menos aquellos en los que sea posible.
No obstante y pese al debate instaurado y alimentado por cierto sector político, el 19
de agosto de 2004 se aprueba el artículo 11, que refiere a la edad de imputabilidad.
En esta sesión, hubo diputados que pese a argumentar por la reducción de la edad,
como Helio Rebot, de la bancada Macrista de Compromiso para el Cambio, y Julio
De Giovanni, del Partido de la Ciudad, terminaron votando por mantener el límite
actual, "en aras del consenso y con la convicción de que en el corto plazo se va a
bajar la edad en el marco de un régimen especial para menores”, según explicó
Rebot. Otros diputados, en cambio, apoyaron los 18 años por razones de principios.
Ariel Schifrin, del partido Confluencia, Norberto La Porta y Roy Cortina, de la banca
Socialista, Fernando Melillo, del ARI y Laura Moresi, del Frente Grande, entre otros,
basaron sus argumentos en la posible inconstituc ionalidad que implicaría imputar a
menores de 18 años.
En la vereda opuesta, el macrista Jorge Enríquez y la lopezmurphysta Fernanda
Ferrero ratificaron su idea original de sancionar a los chicos de hasta 16 años con el
curioso argumento de “proteger a los menores”. Vilma Ripoll, de Izquierda Unida,
dijo que las contravenciones imputadas a menores fueron apenas el 0,08 por ciento
de las actas realizadas el último año (67 sobre 84.200).
“La cláusula transitoria para sancionar un régimen especial para menores es una
trampa para bajar la edad y penalizar a los chicos que no tienen otra oportunidad que
morirse de hambre”, advirtió. Muchos cuestionamientos se centraron sobre la figura
del macrista Eduardo Borocotó, que pronunció una frase poco feliz, al señalar que
"hasta que la medicina pueda manipular para extraer los genes malos, hay que
proteger a la sociedad", “que no se desconozca el aspecto genético” del delito, citó
los casos célebres del Petiso Orejudo y El Pibe Cabeza como ejemplos de perversión
innata, todo eso apoyado en vagas alusiones a los avances en estudios de ADN. Sus
conceptos, calificados de “darwinismo social”, fueron duramente cuestionados por
todo el arco progresista de la Legislatura.
El artículo, finalmente, quedó aprobado con la edad de imputabilidad en 18 años, por
44 votos contra 7. (Página/12, 20/08/2004), (Parlamentario.com, 20/08/2004).
Ahora bien, aún cuando la edad de imputabilidad no fue bajada, el Código crea
nuevas figuras contravencionales que habilitan a la policía, de algún modo, a detener
a menores de 18 años por considerarlos “incursos en una conducta contravencional”,
dándole luego conocimiento al Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires.
Entre los nuevos tipos contravencionales más polémicos, se encuentran aquellos que
vienen a regular la “Protección del uso del espacio público o privado”.
En lo que respecta a libertades de circulación, en el artículo 78 se sanciona la
"Obstrucción de la vía pública", lo que puede entenderse como corte de calle o
simplemente marchas, para lo cual habrá que dar previo aviso a la autoridad
competente.
En cuanto al uso del espacio público y privado, en el artículo 83, se considera
contraventor a quien use “indebidamente el espacio público”, es decir, a quien realice
actividades lucrativas no autorizadas. ( 4)
A su vez, el artículo 79 sanciona a aquellos que cuidan coches sin autorización legal.
Es decir, quien exija retribución por el estacionamiento o cuidado de vehículos en la
vía pública sin autorización legal. De esta misma manera, el controvertido artículo 81
viene a sancionar la oferta y demanda de sexo en los espacios públicos.
De algún modo, estas nuevas figuras contravencionales vienen a restringir el uso del
espacio público y a señalizar a los habitantes de la ciudad en respuesta a las
necesidades de un sector, apoyándose en una reorganización de los derechos en
función de necesidades particulares. Y es a través del Código que se impone una
forma de vivir y pensar la ciudad, donde el uso exclusivo de ciertos espacios es lo
que permite diferenciarse del otro.
Es bajo este marco, que las detenciones a chicos que están en situación de calle
recrudecieron: Persecución, golpes y aprehensiones van ha constituir un escenario
recurrente en la Ciudad de Buenos Aires. Pero la causa ¿es este nuevo Código?
Veamos.
El área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,
elaboró los siguientes cuadros, los cuales están confeccionados a partir de las
detenciones que llegaron a la Guardia de Abogados durante el primer semestre de
2005. Para tal fin se construyeron diferentes categorías en base a cómo la Policía
consigna los motivos de detención.
En el primer cuadro encontramos las detenciones realizadas en virtud de la
aplicación del Código de Contravencional.
Cuadro Nº 1
Detenciones por Contravención – Primer Semestre 2005 – Ciudad de Buenos Aires
CONTRAVENCIONES
NIÑOS Y
ADOLESCENTES
Art.59
Mendicidad
2
Art. 61
Presencia de niños/as en
lugares no autorizados
Art.78
Obstrucción vía pública
Art.79
Cuidado de coches sin
autorización
Art.80
Ensuciar bienes
Art. 81
Oferta y demanda de
sexo en la vía pública
Art. 83
Uso indebido del
espacio público
Art. 85
Portación de armas
TOTAL
16
1
1
3
13
11
15
62
Fuente: Área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes
Según estos datos, se puede observar que la mayoría de las detenciones ingresadas
por la policía como contravenciones vienen a sancionar el uso del espacio público.
Por ejemplo, por el artículo 83, “uso indebido del espacio público”, 11 son los casos
de niños y adolescentes detenidos y 13 los casos por oferta y demanda de sexo en la
vía pública, lo cual representa el 38.70%. Esta proporción aún es más alta si
consideramos todos los artículos que conforman el título III del Código
Contravencional dedicado a la Protección del uso del espacio público o privado.
Ahora, para ilustrar las detenciones por el artículo 59,(5) que sanciona a quien induce
a menores de edad a mendigar, recurramos al caso ocurrido en febrero de este año,
cuando tres hermanitos de 9, 6 y 2 años fueron “aprehendidos” por la policía en
Florida y Córdoba. Allí se labró el acta contravencional, en el ítem “descripción de
dicha falta”, el policía anotó: “Inducir a menores a mendigar en la vía pública calle
Florida y Av. Córdoba con una caja de cartón totalmente solos y alejado de sus
progenitores” (sic). Luego dio cuenta del secuestro de elementos: “Una caja de
cartón con la inscripción Akira y en la tapa ‘Por favor ayúdeme a comprarle pañales
a mis hermanitos, mi mamá no puede trabajar porque está recién operada. Dios los va
a ayudar. Gracias’ y la suma de $6,10 en billetes y monedas”. (6)
Esta situación resulta incongruente ya que al chico se lo priva de su libertad, pero
paradójicamente sólo terminan en la comisaría los niños y nunca los adultos
explotadores. A partir de esta acta, podríamos pensar que la mayor confusión se
produce en torno al abandono o riesgo moral o material. En este tipo de situaciones
es donde con más claridad pueden observarse los conflictos producto en gran medida
de las transformaciones administrativas, legislativas y judiciales acaecidas en la
Ciudad que parecieran no hallar sintonía en la institución policial.
Ahora si comparamos los datos de detenc iones por contravención del primer
semestre de 2004 y 2005, podemos observar que las mismas han aumentado
considerablemente, siendo 28 en el primer semestre de 2004 y 62 en el mismo
período de 2005. A partir de estos datos se podría inferir que la entrada en vigencia
en enero de 2005 del Código Contravencional es una variable ha tener en cuenta en
este incremento.
Detenciones Arbitrarias
En el Cuadro Nº 2 figura la categoría “Detención Policial Arbitraria” que da cuenta
de aquellas detenciones de niños y jóvenes que realiza la agencia policial sin estar
amparada en ninguna normativa, tales como las detenciones realizadas por
“merodeo”, “estar alejados de la vista de sus padres” o “falta de DNI”.
Cabe aclarar, nuevamente, que tanto los grupos como los subgrupos de esta
categoría han sido construidos, por el
Área de Investigación del Consejo, a partir de los motivos de detención consignados
por la policía.
Cuadro Nº 2
Detenciones Arbitrarias – Primer Semestre 2005 – Ciudad de Buenos Aires
SUBGRUPO
S Detención
Policial
Arbitraria
Mendicidad
Venta
Ambulante
Cartones
Trabajo
Infantil Otros
Actitud
sospechosa
Presunción
de
Peligrosidad
- Otros
Alejado de la
vista de sus
padres
Detenido con
un mayor
acusado de
delito
Sin registro
de motivo
Otros
TOTAL
0a3
M
4a6
7a9
10 a 12
13 a 15
16 a 18
V
M
V
M
V
M
V
M
V
M
V
2
3
1
2
4
4
5
2
2
3
4
3
4
1
1
2
1
3
3
1
2
S/I
2
6
11
7
18
11
6
2
1
0
2
2
2
3
1
0
4
2
6
4
1
0
5
2
7
1
2
3
1
0
4
4
4
53
18
75
16
41
99
200
12
42
127
283
2
1
5
15
1
5
V
Total
V
1
M
Totales
M
1
3
19 a
21
1
12
2
28
2
10
13
32
7
14
52
98
7
16
28
50
1
1
1
1
Fuente: Área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Al analizar estos datos, y visualizar que las detenciones arbitrarias superan
ampliamente las detenciones por contravenciones, nos lleva a pensar que la
institución policial continúa interviniendo en las mismas situaciones que lo hizo
siempre, sin que frente a este nuevo panorama que introduce el código sus facultades
se vean limitadas. Pero ¿qué opinan al respecto los distintos actores que operan con
niños y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires?
35
20
2
4
Los integrantes del Foro por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de la
Ciudad de Buenos Aires (7) si bien no supieron explicar los motivos por los cuales
aumentaron las detenciones policiales sí hicieron referencia a la “autonomía
peligrosa” de la fuerza policial que “a veces parece una provocación a las
instituciones democráticas y de derechos humanos”(8). En el marco de la reunión
constitutiva del Foro se anunció la presentación de denuncias penales contra
comisarías porteñas realizadas por el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes, generadas a partir de las 30 detenciones ocurridas en el mes de agosto.
Por su parte, Diana Gondra, integrante del área Legal y Técnica del Consejo de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, afirma que “(…) la policía, que vive
añorando los viejos edictos policiales, creyó tener con este nuevo código la
herramienta que le permite detener a los pibes pobres. (…) porque aparecen figuras
que no estaban en el código anterior.
Judicializan la pobreza, porque aprehender a un chico cuando está haciendo
malabares, limpiando vidrios, pidiendo monedas, o al chico que está cuidando
coches, es nada más y nada menos que judicializar la pobreza.”
Luis Cevasco, jefe de los fiscales contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires,
señaló (9) que a pesar de que el Código Contravencional dispone que los menores de
18 no son imputables, esto no quiere decir que estén autorizados a cometer
transgresiones. El policía debe hacer cesar la contravención y las enumera: venta
ambulante, cuidacoches, limpiavidrios y malabaristas, encuadrados en el artículo 83,
que sanciona la actividad lucrativa no autorizada en la vía pública. “Nosotros
debemos discernir cuándo es una actividad lucrativa y cuándo es una mera
subsistencia”. Cuándo son explotados y cuándo no, para eso es necesario identificar
al menor”, señala el magistrado.
Desde el punto de vista del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,
el discurso de que detrás de un chico que “trabaja” hay un explotador, es complejo.
Por un lado, ellos afirman que, en casos en que hay situaciones de explotación, son
los primeros en denunciarlas. Por otro lado, parecería ser que este discurso de la
explotación tiene más que ver con una herramienta para reprimir a los chicos en
situación de calle que para ocuparse realmente de la explotación hacia ellos.
A su vez, el hecho de pensar que el problema de los chicos en situación de calle tiene
que ver solamente con una situación de explotación, evita hacer visible y discutir el
contexto de pobreza estructural en el que vivimos.
Según Diana Gondra “Este es un problema social, que no se resuelve
judicializándolo ni reprimiéndolo, ni con el código. ( … ) Que la policía pretenda que
el Consejo le resuelva hoy el problema de los pibes que están en la 9 de Julio, o en
las estacio nes ferroviarias, o en toda la Ciudad de Buenos Aires, realizando este tipo
de actividades para apagar el hambre, mágicamente, me parece que no tiene sentido.
Y esa es la demanda de ellos, ‘sáqueme a estos chicos’ de mi jurisdicción
sáquenmelos”.
Desde la Sociedad Civil, Ana Chávez, abogada del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ)
opina que “la reforma del Código Contravencional responde a una lógica que, desde
algunos sectores de poder, busca diluir los conflictos sociales más críticos. En medio
de un contexto en el que cada vez más sectores se ven excluidos de la posibilidad de
acceder a la educación, la salud, el trabajo y la vivienda, el sistema represivo resulta
funcional a un proyecto de contención que puebla las cárceles sin solucionar los
problemas estructurales. De esta forma, se generaliza un mecanismo en el que todo
aquello que molesta y fastidia a los ojos de quienes ven cuestionados sus privilegios,
es sistemáticamente exterminado, castigado y perseguido”.
Esta crisis del espacio público y la creciente fragmentación, cristalizada en el
Código, no es otra cosa que la consecuencia de una crisis de integración, resultado de
las condiciones de desigualdad social y exclusión de sectores cada vez más amplios
de población.
Ahora bien, en esta recolección de las opiniones de los diferentes actores
involucrados en la temática que realizamos, no pudimos obtener la opinión de la
Policía. Nos resulta significativo observar que este organismo, a quienes todos
señalan y acusan, no deja sentada su opinión.
A modo de cierre
A partir de lo señalado, queda claro que la sola modificación de un orden normativo
no modifica seguidamente las prácticas cotidianas. En este caso particular, la
implementación del Código no trajo consigo la eliminación de viejas prácticas
policiales.
Según lo analizado, se desprende que existen ciertas continuidades con los usos y
costumbres de los tan criticados Edictos policiales.
Con las modificaciones establecidas, en el nuevo Código, se judicializa y criminaliza
innumerables situaciones que deberían abordarse como complejas problemáticas
sociales, las cuales muchas veces responden a la ausencia de políticas públicas que
atiendan las necesidades y derechos de niñas, niños y adolescentes. Entre tanto,
convivimos en un Estado que vulnera en repetidas situaciones al mismo sujeto que se
encuentra obligado a proteger mediante acciones positivas, o evitando la intromisión
represiva innecesaria.
En este sentido, consideramos que el eje central de debate debería estar orientado a:
cómo producir el cambio de paradigma en la práctica policial. O en otras palabras,
cómo lograr desterrar la idea positivistas del Orden Público - en la cual es
sospechoso todo aquel que subvierte el orden previamente establecido- y enfocar los
esfuerzos hacia la formulación de un nuevo orden basado en una concepción ligada a
la defensa de las libertades y los derechos de chicos y jóvenes.
Por último, tampoco debería descuidarse de qué modo los reclamos de “mano dura”
frente a la inseguridad afectan especialmente a la infancia y a los jóvenes pobres.
Notas:
1. Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98). Art.27. El Organismo designado fue el Consejo de
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
2 . Grinberg, J. (2004) Características y funcionamiento del entramado burocrático de protección y
atención a la infancia. “”Zonas grises” en torno a las intervenciones con chicos. Tesis de Licenciatura en
Antropología. UBA
3 . El Código ya había sufrido modificaciones en otras oportunidades: el 2 de Julio de 1998, Ley Nº 42 y
el 4 de Marzo de 1999, Ley Nº 162. Para mayor información sobre el alcance de estas modificaciones,
véase, Varela Cecilia: Expertos y profanos. El «malestar» en la justicia. El Fuero Contravencional de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capítulo 2 Tesina (2001-2002).
4 . Según el artículo 83, no constituye contravención la venta ambulatoria en la vía pública o en
transportes públicos de baratijas o artículos similares, artesanías y, en general, la venta de mera
subsistencia que no impliquen una competencia desleal efectiva para con el comercio establecido, ni la
actividad de los artistas callejeros en la medida que no exijan contraprestación pecuniaria.
5 . Página/ 12 28-03-05
6 . Artículo 59 - I. Quien induce a una persona menor de edad o con necesidades especiales a pedir
limosna o contribuciones en su beneficio o de terceros es sancionado/a con uno (1) a veinte (20) días de
trabajos de utilidad pública.
La sanción es de cinco (5) a treinta (30) días de arresto cuando exista previa organización.
El juez/a puede eximir de pena al autor/a en razón del superior interés del niño, niña o adolescente.
7 . Con respecto a los datos de Detención Policial Arbitraria, es significativo observar que la cifra del
grupo Otros es muy elevada con respecto al total.
8 . El Foro, que se reunió por primera vez el 19/08/2005 lo integran, entre otros, el Comité de
Seguimiento de la Legislación sobre Infancia que preside Estela Carlotto. Este Foro trabajará sobre
algunos objetivos inmediatos: la creación de una asignación universal para la infancia, la derogación de la
Ley de Patronato y la aprobación de la Ley de Protección Integral a la Niñez.
9. Página/ 12 28.03.05
Material Consultado:
•
Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 1.472)
•
Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 10/98)
•
Código de Procedimiento Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 12/98)
•
Ley de Protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la Ciudad (Ley
114/98)
•
•
•
•
Página /12 20-08-2005
Página /12 26-04-2005
Página /12 19-03-2005
Página /12 28-03-2005
•
Sesiones Legislatura Ciudad de Buenos Aires
•
Parlamentario.com