COSTOS DE LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN

CENTRO DE ESTUDIO DE DESARROLLO Y ESTIPULACIÓN SOCIAL-CEDEP
COSTOS DE LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN
PREESCOLAR NO CONVENCIONALES EN AMÉRICA LATINA
REVISIÓN DE ESTUDIOS
María Isabel Lira L.
Santiago Chile
1994
AGRADECIMIENTOS
Muchos de los documentos que se utilizaron para esta revisión son de circulación
restringida y no habría sido posible acceder a ellos si no hubiera contado con la colaboración
de muchas personas.
En forma especial agradezco a la Sra. Marta Maurás, Directora de UNICEF para
América Latina y El Caribe, quién me facilitó los contactos con todas las Oficinas de la
Región.
A la Sra. Selma Simonstein, Presidenta del Comité Nacional Chileno de la OMEP, por
haberme dado los nombres y direcciones de los Presidentes de OMEP de América Central y
del Sur.
A Robert Myers, Coordinador del "Consultative Group on Early Childhood Care and
Development" por su respuesta rápida, atingente y generosa frente a la solicitud de
documentos.
A las siguientes personas, por haber tenido la gentileza de responder a mis cartas,
donarme o enviarme interesantes publicaciones: Rosita Arancibia, Beatriz Capalbo, Demetrio
Cojtí, María Echart, Camila Encinales, María del Rosario Fandiño, Miriam de Figueroa,
Cristina García, Nila Guevara, Carmen Luz Latorre, Athenia Montejo, Violeta Naza-r, Elsa
Prieto de Arancibia, Darío Pulfer, Felipe Risopatrón, Francisco Rojas, Rhea Saab, Emilio
Tenti-Fanfani y Myriam Waiser.
• Gladys Vásquez por ayudarme en el trabajo de secretaría.
A todos ellos y ellas, sinceramente,
MUCHAS GRACIAS.
COSTOS DE LOS PROGRAMAS DE EDUCACION PREESCOLAR NO
CONVENCIONALES EN AMERICA LATINA REVISION DE ESTUDIOS
1ND1CE
INTRODUCCION
6
I
LA EDUCACION PREESCOLAR
7
1. Desarrollo y tendencias
2. Aumento de cobertura
3. El problema de los costos
4. La inversión en educación preescolar
5. Evaluación de programas de educación preescolar
7
12
14
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18
CALCULO Y ANÁLISIS DE LOS COSTOS EN LOS PROGRAMAS DE
EDUCACIÓN PREESCOLAR
20
II
III.
1. Antecedentes
2. Tipos de estudios de costo
a) Evaluación de costo-efectividad
b) Evaluación de costo-eficiencia
c) Evaluación de costo-beneficio
d) Evaluación de costo-utilidad
3 . Deteminación de los costos
a) Costo privado y costo social
b) Composición de los costos
c) Gastos de capital (inversión) y costos de
operación (funcionamiento)
d) Costos fijos y costos variables
e) Costos directos e indirectos
f) Costos en función de los objetivos del programa
g) Costos según fuentes de financiamiento
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21
21
22
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26
4. Indicadores de costo
30
5...Estimaciones y correcciones de los costos
a) Correcciones por la inflación
b) Correcciones por las etapas de desarrollo del programa
c) Correcciones por la ampliación de cobertura (costo marginal)
d) Análisis de la incidencia relativa
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32
33
33
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6...Decisiones a partir del análisis de los costos
34
ESTUDIOS POR PAÍSES
ARGENTINA
Estudio de costos operativos de centros de asistencia preescolar.
Carmina Pavez y Mario Roitter
Informe presupuesto universalización educación inicial.
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Alejandro Brocato
COLOMBIA
Proyecto Costa Atlántica
Raimundo Abello y Camilo Madariaga
Evaluación de los Hogares Comunitarios de Bienestar.
Informe técnico final. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Los Hogares Comunitarios de Bienestar.
Carlos Castillo, Nelson Ortíz y Alejandra González
Hogares Comunitarios de Bienestar.
Carmen Elisa Florez y Regina Mendez
Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil. Anuario Estadístico 1994
Departamento Administrativo Nacional de Estadística- Colombia
CHILE
Atención a la infancia en comunidades marginales. Aplicación de un
modelo de evaluación a 3 programas preescolares
no formales en Chile (1980).
Programa La Plaza Preescolar
Programa de Estimulación Temprana para niños de nivel socio
económico bajo, entre 0 y 2 años
Programa Padres e Hijos (PPH)
Carmen Luz Latorre y Salomón Magendzo
Evaluación y proyección del programa CADEL Pontificia Universidad
Católica de Chile, Instituto de Economía
Modalidades no convencionales de educación pre-escolar
de la Junta Nacional de Jardines Infantiles.
Jani Brouwer
ECUADOR
Programas basados en la comunidad desarrollados en sectores
marginales de Guayaquil.
Jorge Mejía
GUATEMALA
Diagnóstico Preliminar de la Educación Inicial
UNESCO-OMEP
41
43
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47
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58
61
63
67
75
87
90
MEXICO
Estimaciones de costo del Programa Inicial No formal de la Secretaria
de Educación Pública de México
Armando Loera Varela
91
NICARAGUA
Evaluación de los Centros de Educación Preescolar No Escolarizada
(CEPNE) de Nicaragua.
Martha E. Llanos y Robert G. Myers
99
PERU
Proyecto de Atención Integral al Niño y su Familia en los pueblos
jóvenes del Cono Sur de Lima Metropolitana.
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero
Proyecto experimental de educación inicial no escolarizada de Vitarte.
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero
Proyecto Portage en Perú-Análisis de costos del programa no
escolarizado de educación inicial con base en el hogar.
Donald R. Winkler
Proyecto Portage en Perú
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero.
Programa no formal de educación inicial: Puno, Cuzco,
Purimac y San Martín. (En "Los once que sobreviven: hacia una
reevaluación de opciones y costos de programa de desarrollo Infantil").
Robert Myers y R. Hetenberg
VENEZUELA
Evaluación Programa Hogares de Cuidado
Diario. Estudio ejecutivo.
María Carlota Ruesta y Amalia Barrios
Determinación de los requerimientos financieros y de personal
del programa Hogares de Cuidado Diario.
Rommer Iragorry, Luis Apiolaza y Laura Rojas
Programa Hogares de Cuidado Diario
Vicente Claudio Giummarra
Programa Hogares de Cuidado Diario-Plan de extensión masiva.
María Carlota Terán, Marisol Rodríguez y Amelia Tovar
IV
109
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127
131
135
137
140
143
145
COMENTARIO FINAL
ANEXOS
Anexo 1: Solicitudes de información
Anexo 2: Sistemas de Información y Centros de Información
consultados
152
BIBLIOGRAFÍA
170
166
169
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo se inserta en un Proyecto titulado " Mejorando el Diseño de
Políticas sobre Desarrollo Infantil Temprano", realizado por REDUC y financiado por la
Fundación Bernard van Leer.
Existe en América Latina una variedad de proyectos innovadores en el campo del
desarrollo infantil y ha habido diversos intentos por sistematizar y difundir las evaluaciones
que de ellos se han hecho. Muchos han surgido como un intento de ampliar cobertura, a través
de alternativas de bajo costo. No obstante, la información relativa a los costos de estos
programas ha sido en general limitada y parcial. Los países en desarrollo no pueden darse el
lujo de perder recursos debido a la ausencia de información, a la falta de diseminación de
aquella que existe o a las dificultades para utilizar los datos por parte de quienes formulan
políticas.
El propósito de este trabajo ha sido revisar los estudios de costo de programas
alternativos de desarrollo del preescolar en América Latina. La sistematización que se ha
hecho de los trabajos recopilados pretende ser de utilidad para distintos sectores. Esperamos
que este análisis ayude a convencer a las personas en el área educacional, que las
consideraciones de tipo económico son decisivas para la ejecución y mantenimiento de los
programas. Es importante que se hagan esfuerzos para utilizar bien los limitados recursos
disponibles, particularmente en las difíciles circunstancias económicas de la mayoría de los
países en desarrollo. Es esencial conocer los costos para asegurar que estos programas sean
financieramente sostenibles y políticamente viables. Tanto al Estado como a las agencias
externas les preocupa legítimamente determinar la efectividad de sus respectivos aportes, el
costo de oportunidad de los proyectos frente a otras estrategias posibles y las condiciones de
replicabilidad de las experiencias en marcha. Los diversos actores sociales, los padres, los
voluntarios de la comunidad, los contribuyentes, etc., están en su derecho al desear conocer si
el sacrificio implicado en sus respectivos aportes se ha visto adecuadamente compensado por
cambios en la vida de los niños.
La pregunta básica es si efectivamente los proyectos alternativos de desarrollo infantil
temprano son o no más baratos que la prestación de servicios públicos o privados
tradicionales. Es posible que en algunos casos el mérito de los programas alternativos no
radique esencialmente en la reducción de los costos sino en los procesos personales y sociales
que se generan en la implementación de ellos; por ejemplo, el desarrollo de una mayor
autoestima en los padres, la promoción de la participación de la comunidad, etc. Esta
justificación del valor de las intervenciones en base al logro de objetivos adicionales, no libera
de la responsabilidad de informar los costos de las actividades realizadas.
También aspira este documento a ser de utilidad para funcionarios del sector
económico que toman decisiones políticas en relación a la asignación de recursos para la niñez.
La información aquí presentada puede serles de utilidad para dimensionar los recursos
requeridos por la educación preescolar, la proporción de los distintos costos, las alternativas
que se han probado para reducirlos, etc.
Entre educadores y economistas el diálogo no es siempre fácil. Lenguajes diferentes,
perspectivas distintas y percepciones mutuas sesgadas mantienen las distancias. La
información tiene el mérito de objetivar las percepciones y hacer más fructíferas las
discusiones. Esperamos que ambos grupos, y probablemente también otras personas de
agencias de financiamiento o interesadas en el tema, encuentren provechoso el material
recopilado.
Inicialmente se pensó que la información de los programas revisados debía reportar no
solo los costos sino también los beneficios, considerando que no basta con que un programa
sea mas barato ya que es posible que sus beneficios para los niños sean también menores. No
obstante, se tomó la decisión de limitar la información sobre los resultados de los programas y
centrar el análisis en los costos. Esta decisión se basó en dos hechos principales. Por una parte
los promotores de los programas han tendido a reportar con mayor frecuencia los beneficios
que los costos, lo que ha dado origen a revisiones y a un cierto bagaje de conocimientos sobre
el impacto de estos programas y sobre las variables que lo explican. Por otra parte, comparar
programas distintos, realizados en países diferentes, dirigidos a niños con distintos niveles de
desarrollo, en comunidades de variada complejidad e intentar comparar para ellos sus
beneficios y sus costos, sería una tarea demasiado ambiciosa; la información para lograrla no
sería suficiente y el modelo para analizarla se tornaría tan complejo que diluiría el análisis de
los costos; las conclusiones estarían tan saturadas de restricciones, que serían de poca utilidad.
Por las razones señaladas, los objetivos específicos que se persiguieron al efectuar esta
revisión fueron: recopilar el máximo de información sobre los costos de los programas
alternativos de educación preescolar en América Latina; sistematizarla y analizar las fortalezas
y debilidades de la información presentada.
Para recopilar la información se recurrió fundamentalmente a tres tipos de fuentes:
sistemas computarizados de información, bibliotecas o centros de documentación y solicitudes
a encargados de instituciones dedicadas a la niñez (ver Anexo l). No fue fácil obtener la
información. Ella está por lo general en documentos de circulación restringida. En todos los
niveles parece existir cierto temor de que los datos sean mal utilizados.
Los contenidos de este informe se presentan en cuatro secciones. La primera contiene
algunos antecedentes generales sobre la educación preescolar que ayudan a entender sus
características actuales. La segunda, revisa los conceptos fundamentales incorporados en los
análisis de costo. La tercera parte entrega estudios de costo clasificados por países. No se
pretende ahí resumir cada uno de los estudios de los cuáles se extrajo la información. Se hace
más bien una selección de contenidos en función del tema global, de manera que en algunos
casos se han omitido partes de los trabajos y en otros se presenta con cierto detalle una
información específica. Por último, un comentario final analiza, resume y discute la
información entregada.
I-LA EDUCACIÓN PREESCOLAR
1. Desarrollo y tendencias
En el desarrollo de la educación preescolar en América Latina es posible distinguir
algunos períodos, cuyas características principales se describen a continuación.
Inicialmente, corrientes pedagógicas y sicológicas provenientes de Europa y Estados
Unidos influyeron en la creación de servicios educativos para niños de 4 y 5 años; éstos
estuvieron dirigidos a niños de sectores sociales medios y altos.
Luego, la fuerte migración desde el campo a las ciudades, la incorporación creciente de
la mujer al campo laboral y cambios en la estructura familiar (con una tendencia a la
desaparición de la familia extendida), generaron una necesidad más masiva de atención extra
familiar de los niños preescolares. Esto dio lugar a la organización de salas cuna, centros de
cuidado o guarderías, asociados frecuentemente a las empresas o fábricas, respondiendo a
leyes laborales. Otros servicios surgieron en torno al sector salud, que tradicionalmente había
asumido programas de supervivencia y nutrición dirigidos a los niños pequeños.
Este período, ha sido denominado asistencialista (1920-1950), porque se caracterizó
por una preocupación por los aspectos físicos del niño: salud y nutrición.
Posteriormente, entre los años 50 y 70 aproximadamente, se comenzó a dar énfasis a
los aspectos educativos. Los centros preescolares empezaron a ser vistos como antesala y
preparación para la educación primaria. La preocupación se centró en los aspectos cognitivos
del desarrollo. En este período, se privilegió la atención de los niños de 4 y 5 años de las zonas
urbanas.
Comenzaron a difundirse también resultados de investigaciones relacionadas con el
efecto que tienen en el desarrollo del niño las carencias afectivas y sicosociales en los primeros
años de vida. Esto, y la publicación de estudios que mostraban los efectos alarmantes de la
deprivación socio-cultural sufrida por niños en poblaciones marginales, hicieron que se
originara una demanda cada vez mayor de servicios de atención para niños de zonas no
atendidas anteriormente y para niños menores de 3 años.
Surgieron serias objeciones a los centros de educación formal, por su alto costo de
inversión y de operación; por la falta de participación de los padres de familia, y por la
educación desvinculada de la realidad. Se diseñaron experiencias a cargo de un paraprofesional o agente educativo de la comunidad que ofrecían atención educativa y asistencial
con apoyo de los padres de familia; éstos no mostraron siempre el impacto esperado. Se tomó
conciencia entonces, de la necesidad de encontrar estrategias que promovieran un cambio más
amplio del medio que rodea al niño, articulando los servicios que contribuyen a mejorar sus
condiciones de vida.
Los programas de este período buscan focalizar la atención, no exclusivamente en el
niño, sino en el sistema del que forma parte. Enfatizan como principio el mejoramiento social y
proponen el cambio en las condiciones de vida de las comunidades como condición para lograr
en los niños un desarrollo normal y mantenido. En esta perspectiva se propicia la coordinación
con otras instituciones y otros sectores.
Surgen además propuestas con nuevas características. Por una parte, se busca superar
el enfoque de "preparación para la escuela" y valorar el sentido propio que tiene el desarrollo
en los menores de 7 años, diseñando estrategias que promuevan su desarrollo físico (nutrición
y cuidados) y psíquico (cognitivo, social y emocional), y que se ajusten a las diversas
realidades de los niños marginales de distintos grupos sociales o étnicos.
Se intenta también involucrar a los padres de familia. Este hecho encuentra apoyo en
información proveniente de distintas fuentes. Investigaciones realizadas sobre el desarrollo
emocional y afectivo del niño muestran que la integración y/o participación de los padres en la
educación del niño hace más efectivos y perdurables los efectos de la intervención, pues se
continúan y refuerzan en el hogar las acciones que se realizan en el centro educativo; además,
el conocimiento se difunde porque les sirve a los padres para orientar a sus otros hijos y a los
hijos de sus vecinos y familiares. También hay razones económicas (reducción de costos) y
comunitarias (valoración de la participación), que confluyen en la proposición de incorporar a
los padres en los programas de atención infantil.
Este enfoque calza con los objetivos de distintos grupos que buscan promover el
desarrollo comunitario y la educación popular. En cierto modo, se aprovecha la motivación
que genera la atención de los niños para organizar a la comunidad, formar líderes, capacitar y
poder generar luego otros proyectos.
Se inician así, programas de desarrollo comunitario que incorporan diversas formas de
atención a los preescolares. En este enfoque el niño es el eje principal y alrededor de él se
movilizan, integran y articulan las acciones de la comunidad, de otros sectores y organismos:
programas de salud (atención primaria, programas de alimentación, inmunizaciones, etc.);
programas educativos (estimulación temprana, programas para niños de 3 a 5 años),
alfabetización, educación de adultos; programas económicos (desarrollo de proyectos
productivos para mejorar el ingreso familiar); saneamiento ambiental, promoción comunal y
otros.
A partir de esos planteamientos, se empiezan a experimentar nuevas estrategias, las
que se denominan no-formales, no-convencionales o no-escolarizadas. Estas fueron apoyadas
inicialmente por organismos no gubernamentales, por agencias internacionales y por
organismos de iglesias.
Algunos de estos programas no convencionales persiguen, además de la promoción del
desarrollo infantil, una reflexión de los padres participantes acerca de los problemas que los
afectan y la implementación de acciones concretas que tiendan a solucionarlos; buscan el
cambio personal y social, y la progresiva toma de conciencia acerca de la realidad social en la
cual los participantes se insertan.
"El Proyecto es dinámico; el jardín es comunitario en el sentido que no
está aislado de la comunidad, sino por el contrario, es el punto de partida para que
la comunidad, grupos e instituciones aprendan a trabajar juntos en la solución de
los problemas comunitarios, para el desarrollo social de la población carente".
(Ciavatta Franco, 1983).
Los programas no escolarizados de educación inicial van paulatinamente perfilando sus
características en torno a los siguientes criterios:
- Ser democráticos: permitiendo el acceso de todos los niños sin discriminación alguna,
incorporando tanto a niños como a niñas aún en aquellas comunidades en que la mujer ha sido
tradicionalmente marginada de la educación.
- Ser flexibles: este criterio es aplicable a los locales, horarios, duración, agentes educativos,
materiales educativos y orientaciones curriculares. Al respecto es conveniente recordar que
mientras en la década del 70, existió gran preocupación en los aspectos formales de la
construcción del curriculum (formulación de objetivos, selección de metodología, sistema de
evaluación), en la década del 80 el acento se pone más bien en la pertinencia del curriculum.
Se toma conciencia que esto es particularmente importante en América Latina, ante una
población heterogénea, con una realidad socio cultural multilingüe y pluricultural, con altas
tasas de repitencia y deserción, etc., que no puede ser atendida con programas homogéneos.
- Ser integrales: incorporando acciones de alimentación, control del crecimiento,
vacunaciones, experiencias y actividades educativas para el desarrollo motor, intelectual y
socio emocional.
- Ser participativos: buscan movilizar a la comunidad en acciones en beneficio del niño, como
agentes educativos y también como gestores de su propio desarrollo a través de actividades de
promoción comunal.
Estadísticas de la región muestran que cerca de 28 millones de niños viven en situación
de extrema pobreza y sufren todo tipo de carencias que afectan su desarrollo global. Esta
situación se agudiza con la crisis económica y los ajustes introducidos por los gobiernos para
tratar de superarla. A través de la educación preescolar formal resulta imposible responder a
las necesidades de esos niños.
Varios gobiernos comenzaron entonces a incluir en sus lineamientos de política
educativa la extensión de la educación inicial a los sectores marginados como un medio de
combatir los efectos de la pobreza. Han aumentado las propuestas de acciones integradas con
otros sectores como salud, agricultura, vivienda, trabajo, para mejorar las condiciones de vida
de los niños a partir de un desarrollo global y progresivo de las comunidades en las que viven.
En los últimos años, instituciones de Gobierno comienzan a incorporar formas de
atención no convencionales, lográndose ampliar la cobertura de atención en sectores urbanos y
rurales de escasos recursos, manteniendo ambos sistemas: formal y no formal.
La educación no formal o no escolarizada ha crecido significativamente. Sus
principales logros son el haber incorporado a niños que viven en zonas de pobreza, haber
integrado a diversos sectores y la comunidad para realizar acciones conjuntas que contribuyen
a mejorar las condiciones de vida del niño; haber generado tecnologías apropiadas que
permiten la participación de agentes educativos de la comunidad y haber propiciado la
participación de los padres en la gestión educativa como principales educadores.
En América Latina se pueden citar en la actualidad experiencias de educación no
formal, con bastante trayectoria: Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, Venezuela,
entre otros. Algunas de ellas han alcanzado coberturas significativas.
Al analizar la evolución de los programas latinoamericanos se observa que en muchos
casos ha habido períodos que se podrían llamar de florecimiento, durante los cuales se han
multiplicado los servicios y se han experimentado estrategias innovadoras, seguidos en esos
mismos países de etapas de estancamiento. Esta situación ha estado indudablemente ligada a
decisiones políticas en cuanto al establecimiento de prioridades en el sistema educativo y a la
asignación presupuestaria.
En la última década se ha generado presión por la formulación de una política para la
infancia, que se inserte en una política global de desarrollo, en la que se haga explícita la
importancia del período preescolar, y se asignen los recursos presupuestarios necesarios.
No obstante, los gobiernos no pueden afrontar solos el costo total de la extensión
masiva de los servicios por la vía formal, sobre todo en momentos en que la mayoría de países
de América Latina enfrenta problemas económicos, de empleo, vivienda, salud, etc., todos
urgentes. Alternativas de salida son entonces la incorporación de las estrategias innovadoras
no convencionales, la flexibilización de las estructuras administrativas a fin de facilitar y
agilizar la coordinación del gobierno con las instituciones y con la comunidad, junto a la
decisión política de incorporar nuevas fuentes de recursos.
Lo deseable sería que el Estado no sólo tuviera un rol tolerante frente a los programas
no formales sino que tuviera un rol promotor dentro de esta política tanto en su planificación
como en la implementación, desarrollo y evaluación.
Han transcurrido ya más de 100 años desde la apertura del primer Centro de
Educación Infantil en América Latina, en el año 1882. En este período, la concepción sobre la
atención del niño ha ido sufriendo transformaciones, pasando, como se ha señalado, de un
enfoque elitista, luego puramente asistencial, a la inclusión de contenidos educativos sobre
todo en el área intelectual para finalmente llegar a enfoques de atención integral al niño con
estrategias diversificadas, acordes con la realidad en la cual se ejecutan, con participación de
los padres de familia y comunidad, además de acciones intersectoriales e interinstitucionales.
A lo largo de estos años, se han multiplicado en la Región, modelos de atención con
variadas características. Una actualizada revisión puede encontrarse en el trabajo de Córmack
y Fujimoto (1993). Ellas seleccionaron las experiencias de educación no formal más
significativas que se están ejecutando en América Latina y el Caribe a fin de que los gobiernos,
instituciones y organismos nacionales y extranjeros que deseen promover, desarrollar y apoyar
experiencias de este tipo cuenten con una descripción resumida de cada una de ellas. *
Tres modelos no formales de educación preescolar se han difundido bastante. Todos
consideran entregar al niño atención educativa, apoyo alimentario y control de la salud; los
niños están por lo general a cargo de una persona de la comunidad (madre voluntaria,
animadora, etc.), capacitada y supervisada por algún profesional que apoya a varios
animadores. Se distinguen en el lugar de funcionamiento: hogares de personas de la
comunidad (5 a 10 niños), o en centros comunitarios (20-30 niños) o, en el caso de
comunidades rurales, el domicilio del niño (programa desarrollado a través de visitas
domiciliarias y reuniones periódicas).
* La revisión histórica aquí presentada se basó entre otros, en los trabajos de Córmack y Fujirnoto,
1993 y Maurás, Latorre y Filp, 1979.
2.Aumento de cobertura
La disminución de la mortalidad infantil se ha dado simultáneamente con el incremento
de la participación femenina en la fuerza laboral, la urbanización de. las sociedades y el cambio
de los patrones familiares tradicionales, hechos que han creado una creciente necesidad de
programas de cuidado y desarrollo infantil. Esta se ha acelerado en la última década.
La atención infantil ha debido incrementarse muy fuertemente. En Brasil, por ejemplo,
se estima que la cobertura de programas de atención infantil aumentó, entre 1980 y 1984, de
uno a tres millones de niños (UNICEF-Brasil, Reporte Anual, 1984). En Perú la cobertura de
programas formales e informales de educación infantil aumentó, entre 1974 y 1984, de
140.000 a 500.000 niños. (Fujimoto y Villanueva, 1984; Myers, 1987).
Según datos de UNESCO (1987), en el período 1975-1983 la matrícula de educación
preescolar en Latinoamérica y el Caribe se incrementó de 2,8 millones a 6,8 millones, lo que
representa una tasa media de crecimiento de 11,9%. Esto es muy significativo si se compara
con el crecimiento promedio de la matrícula en los países en desarrollo, que durante el mismo
período, fue de 9.8% y en los países desarrollados, de 1.5%.
Sin embargo, a pesar de este esfuerzo, en 1980 la matrícula de los niños de 0 a 3 años
constituía el 1% y la de los niños de 3 a 5 años representaba el 22% de la población de esa
edad. En los países desarrollados, la matrícula de este último grupo etáreo alcanza el 62%.
Existe obviamente bastante heterogeneidad entre los países. En el caso de Jamaica y Suriname
por ejemplo, los datos sugieren que la educación preescolar es prácticamente universal. Le
seguirían en altos porcentajes, Guyana y Venezuela.
Es también interesante observar que en los sectores atendidos, el porcentaje de niñas es
igual al de los varones.
En cuanto a la distribución de la matrícula, ésta suele favorecer más a los sectores
medios y altos que a los marginales, reforzando así las diferencias de preparación al ingreso de
la educación básica. En relación a este tema, durante mucho tiempo se creyó que el problema
de la educación primaria se resolvería con la asignación de mayores recursos que hicieran
posible disponer de vacantes en primer grado, para todos los niños que contaran con la edad
requerida. El propósito de lograr una cobertura total en educación básica influyó en el
crecimiento de la oferta al punto que en 1985, con la excepción de Bolivia, El Salvador, Haití
y Guatemala, todos los países contaban con una red escolar con capacidad suficiente para
incorporar a todos los niños en edad escolar. Lamentablemente, la igualdad de oportunidades
fue sólo para el acceso y no para la permanencia y promoción. En 1980 fue posible constatar
que el nivel de repitencia en la región era el más alto del mundo (14,5%), seguido por África
(14%) Asia y Oceanía (9,1%) y Europa (2,5%). Esto no sólo aumenta considerablemente el
gasto por niño, sino que tiene importantes efectos de orden sicológico, familiar y social
(UNESCO, 1987). El niño repitente generalmente proviene con mayor frecuencia de zonas
rurales o urbanas marginales.
El desafío de utilizar adecuadamente los recursos disponibles, impulsó a los Ministros
de Educación y de Planificación de los Estados Miembros de América Latina y El Caribe,
reunidos en la Sexta Conferencia Regional (1987) a relacionar el objetivo de una educación
mínima de 8 a 10 años de duración con la atención integral de los niños de 0 a 7 años y señalar
como responsabilidad del sector educacional, el proporcionar educación preescolar a la
población de 4 y 5 años.
Poner en práctica estas aspiraciones no ha sido fácil. Diversas razones pueden explicar
las dificultades que se han encontrado para aumentar la cobertura de educación preescolar. A
continuación se enuncian algunas de ellas.
En América Latina la educación no ha demostrado ser un factor determinante para
modificar el ciclo de la pobreza y no ha habido estudios suficientemente convincentes para los
políticos, sobre la productividad que tendría invertir en educación preescolar. Esto, unido al
volumen de recursos económicos y a la complejidad administrativa que conlleva pasar de
índices muy bajos a índices mayores de cobertura hace difícil el cambio.
La ampliación de alternativas de nivel micro a macro no es sólo un problema
económico; es un proceso muy complejo, que en muchos casos implica cambios profundos en
el sistema, en sus bases legales, en los programas existentes, en sus objetivos, en su
administración y por lo tanto en las personas.
Cambios de esta naturaleza requieren de un clima político favorable a ellos. Cierto tipo
de alternativas no convencionales requieren además que las políticas educacionales promuevan
o al menos no se opongan a la organización de la comunidad con miras a una participación en
la planificación, ejecución y evaluación de sus programas educacionales.
No obstante, la voluntad política no basta. Esta se traduce en acciones reales y
facilitadoras cuando las personas encargadas de irnplementarlas tienen una comprensión
adecuada del problema, una mentalidad abierta al cambio y actitudes apropiadas que les
permitan enfrentar creativamente los problemas derivados de los cambios.
Incluso cuando existe una actitud positiva por parte del personal que intenta promover
políticas educacionales innovadoras, ésta suele verse interferida por la actitud de los dirigentes
o profesionales de las instituciones educacionales involucradas en los cambios. Y esto es
comprensible, ya que ampliar cobertura en forma significativa les significa a ellos cambios
drásticos: cambios administrativos, cambios en la formación del personal, cambios en sus
actitudes y cambios de los programas existentes.
Uno de los grandes problemas para pasar de una cobertura restringida a la aplicación
masiva de un programa es la capacitación del personal requerido para implementarlo. El
sistema de capacitación debe preparar personal para todos los niveles y fomentar actitudes
concordantes con la expansión del programa. Las modalidades basadas en la participación de
la familia y de la comunidad, requieren de un tipo de personal muy diferente al convencional.
Por ello es necesario prever cómo se capacitará en servicio a aquellas personas que ya están
vinculadas a la institución y cómo se seleccionará y preparará a los que ingresen.
Algunos datos sugieren también que no siempre existe motivación suficiente por parte
de los padres para matricular a sus hijos en educación preescolar. Tradicionalmente, el cuidado
de los niños pequeños ha sido una función de la familia y específicamente de la madre. El
cambio de este patrón suele ser vivido con poca aceptación por parte del padre y con culpa
por parte de la madre. Es posible también que la resistencia de los padres derive del tipo de
programa que se les ofrece. Algunos se sentirán poco atraídos por programas enmarcados en
una escolaridad tradicional, que asume la educación del niño marginando a los padres; otros,
se sentirán poco llamados a dejar a sus hijos en manos de personas no profesionales, en
horarios que no les acomodan y con exigencias de trabajo voluntario a las cuales no siempre
pueden responder (Córmack y Fujimoto, 1993; Carvalho y Arango, 1984).
3. El problema de los costos
Aunque existiera a nivel político, a nivel educacional y a nivel de la comunidad, la
voluntad de implementar masivamente un sistema de educación preescolar, esto no resuelve
automáticamente el problema de su financiamiento. La escasez de recursos que afecta a
nuestros países obliga a una revisión muy cuidadosa de los programas existentes a fin de
escoger aquéllos que pudieran ser aplicados en forma económica, a una escala más masiva.
Existen trabajos descriptivos acerca de diversos tipos de programas, los que reseñan sus
antecedentes, poblaciones objetivos, metodología y algunos efectos. No obstante, es poco
frecuente encontrar información detallada sobre sus costos. Esta no parece ser una omisión
casual. Puede ser que muchos educadores no tengan preparación específica para hacer este
tipo de estudios, pero más allá de esa limitación, es evidente que ha existido una cierta
resistencia a analizar y difundir los costos de los programas educativos (Latorre 1987).
Por una parte existe escepticismo debido a las dificultades asociadas a la estimación
precisa de los costos y los beneficios asociados. Por otra, preocupa que el análisis de costos
conduzca a comparaciones indebidas entre programas o que las elecciones se hagan en base a
criterios puramente económicos. Obviamente el análisis de costo no debe ser ni el único
criterio, ni el más importante para tomar decisiones. Pero, la justa utilización de recursos
limitados y el monto del financiamiento que demanda cualquier programa, venga éste del
sector público o privado, requiere se puedan contestar algunas preguntas básicas como las que
se señalan a continuación.
En primer lugar se requiere poder contestar cuánto cuesta entregar un determinado
servicio a los niños. La respuesta a esta pregunta permite al gobierno o agencia que lo
financia, decidir si está en condiciones o no de asumir el costo de un proyecto propuesto. Para
programas que ya están funcionando, el análisis de sustentabilidad compara los costos futuros
proyectados con la disponibilidad de recursos provenientes de fuentes nacionales, locales y
externas. Si éstas son substancialmente menores que los costos proyectados, el programa
probablemente no es financieramente sostenible.
La segunda interrogante es: ¿Cómo pueden los costos mantenerse bajos o reducirse?
Aquí el énfasis está puesto en mejorar el desempeño del proyecto (costo-efectividad); buscar
una mejor organización y manejo; identificar y corregir el desperdicio de recursos, cambiar el
diseño (por ejemplo : modificar la tasa de supervisores en relación a los para profesionales),
modificar la teconología del proyecto (por ejemplo: usar televisión, visitas al hogar en vez de
intervenciones en los centros), desarrollar economías de escala, etc. Las opciones para reducir
costos no están exentas de dificultades. Por ejemplo, una de las alternativas que a veces se ha
utilizado para aumentar la efectividad de un programa es concentrar los recursos en las
familias de mayor riesgo. Ha ocurrido que como estas familias son a veces las más difíciles de
alcanzar, incorporarlas suele aumentar los costos. Puede ocurrir algo similar con la ampliación
de cobertura; con frecuencia al expandirse un programa se debe abarcar áreas más distantes, la
burocracia crece, surgen demandas de nuevos entrenamientos, todo lo cual hace que los
costos aumenten. La ampliación de un proyecto no garantiza automáticamente economías de
escala. Las complejidades reseñadas no liberan por supuesto de la exigencia de evaluar la
mejor asignación posible de los recursos.
En tercer lugar es necesario preguntarse: ¿Se justifica económicamente él proyecto en
comparación con otras alternativas? La teoría económica indica que, en general, se debe
continuar invirtiendo en algo en la medida en que los beneficios netos sean mejores que otras
alternativas. Esta norma de asignación de los recursos se aplica también al área de la
educación. En este tipo de estudios (análisis costo-beneficio) el estandar de justificación se
plantea en términos monetarios. En proyectos relacionados con la educación, la salud, el
bienestar, y no con proyectos de riego, máquinas o semillas agrícolas, el medir los efectos en
términos monetarios no es tarea fácil. Un ejemplo de estudio de costo-beneficio de un
proyecto de educación preescolar es el que realizó la Fundación High/Scope basado en la
información longitudinal de un programa realizado en los Estados Unidos. El estudio concluye
que la inversión original rindió una alta tasa de retorno. Resulta interesante, no obstante, que
el retorno no fue evidente a corto plazo. Si éste se hubiese evaluado después de cinco años, el
programa pudo haber sido considerado un fracaso. El análisis de costo-beneficio tiene muchas
complejidades y los supuestos son muchos. Por lo tanto los resultados, incluso cuando son
llamativos deben ser tratados con precaución y sin olvidar que el análisis económico no impide
incorporar consideraciones valóricas.
Una cuarta interrogante es: ¿Quién asume los costos y cuán justo es esto? Este análisis
requiere la desagregación por fuentes de financiamiento. Sobre este tema es atingente destacar
que con el propósito de disminuir los costos, se han utilizado frecuentemente estrategias que
sólo desplazan la carga; por ejemplo, de una institución a los voluntarios de la comunidad.
Puede ocurrir también en este caso, que además de constituir sólo un desplazamiento, la
reducción de costos sea ilusoria. Como se asigna un valor muy bajo al trabajo voluntario, los
costos de operación parecen reducirse; no obstante, los costos de la supervisión pueden
aumentar substancialmente al igual que los costos de capacitación que se incrementan no sólo
por la escasa preparación de las personas, sino también por la alta rotación, propia del trabajo
voluntario.
Otra forma de desplazar los costos es pedirle a los beneficiarios que paguen con un
servicio o con una pequeña retribución. Esto puede afectar la demanda; si la demanda decrece,
los costos totales pueden disminuir, pero el costo promedio puede aumentar.
También es relevante considerar en relación a las fuentes de financiamiento, el rol del
apoyo económico proveniente del exterior. La mayoría de las experiencias no convencionales
se han iniciado con financiamiento de organismos de cooperación internacional Ha ocurrido
que cuando se termina el apoyo económico, el programa también se termina. Existen no
obstante experiencias que. han considerado desde su planificación, una estrategia que asegura
la continuidad en base a los aportes de la comunidad y del gobierno.
Todos los autores que han hecho revisiones de estudios de costos señalan que es
extremadamente difícil comparar los costos de programas realizados en distintos países; lo que
sí resulta posible es comparar los costos de los programas tradicionales de educación
preescolar con los de los programas alternativos, al interior de un país.
En relación con los costos el desafío es siempre cómo bajarlos sin disminuir la calidad
del servicio entregado. En este sentido es importante señalar que si los programas alternativos
muestran tener un costo menor que los de sistema formal, es necesario evaluar
permanentemente su calidad para que no se transformen en una nueva falta de equidad hacia
los más pobres (Córmack y Fujimoto, 1993).
4. La inversión en educación preescolar
En países en vías de desarrollo, dentro del contexto de escasos recursos y múltiples
problemas urgentes y de aparente alta prioridad compitiendo por estos recursos, para muchos
planificadores y personas con poder de decisión, no resulta evidente la necesidad de invertir en
programas de educación preescolar. De hecho, la educación temprana de los niños ha sido
consideraba tradicionalmente como un lujo que pueden enfrentar los hijos de familias
pudientes; no se percibe su posible contribución en la lucha por disminuir la pobreza y/o
contribuir al desarrollo económico.
La rentabilidad de la inversión en educación no es un tema nuevo. Aunque algunos
grupos en ciertos períodos históricos hayan acumulado riquezas a través de conquistas
militares o de la explotación de sus recursos naturales, es un hecho que no han podido
mantener dicha riqueza sin desarrollar la educación. Muchos autores han mostrado
antecedentes que avalan que es el recurso humano, no el capital, ni los recursos materiales, lo
que constituye la base esencial para la riqueza de las naciones; que la meta para países en vías
de desarrollo debería ser el desarrollo óptimo de sus recursos humanos. Un 2 ó 3% adicional
del producto nacional invertido anualmente en la educación, podría significar una enorme
diferencia en lo que ocurra a un país y su gente en la generación siguiente. Muy pocas otras
inversiones, si las hay, pueden hacer la misma afirmación.
La defensa de la inversión en educación no es sólo económica sino también moral. La
educación es una condición necesaria para incorporar a las personas a la sociedad y hacer
posible su participación política y social. Garantizar los derechos humanos incluye garantizar
la educación. Los tres tipos de argumentos, históricos, empíricos y morales, apuntan en la
misma dirección: la educación debería ser una opción prioritaria. Ninguna otra inversión es tan
importante para asegurar el bienestar de la población y para sentar las bases de un desarrollo
nacional sustentable.
Si una de las prioridades es el desarrollo óptimo de los recursos humanos, y si las
potencialidades de las personas adultas están fuertemente determinadas por sus experiencias
en los primeros años de vida, entonces la inversión en programas que aseguraran ese óptimo
desarrollo para la niñez, sería una inversión justificable.
Algunos estudios han examinado los efectos potenciales de la educación temprana en
las.habilidades de los adultos, su productividad y sus ingresos. Selowsky (1976) por ejemplo,
desarrolló un argumento para una mayor inversión en programas de intervención temprana
basado en la premisa de que las habilidades y potencialidades del niño cuando ingresa a la
escuela son los factores de mayor predicción para determinar cuánto podrá beneficiarse del
ambiente escolar.
La educación inicial ayudaría a evitar el enorme gasto debido a repitencia escolar en
educación primaria. Las causas de la repetición de cursos y de la deserción escolar son
variadas, pero probablemente muchas de ellas pueden ser modificadas por programas de
educación temprana estructurados apropiadamente: la deficiencia, en ciertas destrezas
cognitivas básicas, los retrasos del lenguaje, las carencias en las destrezas para la solución de
problemas, la mala autoimagen, las dificultades asociadas a las diferencias entre las pautas de
crianza del hogar y las normas establecidas en la escuela, etc.
Otros autores han argumentado a favor de la reasignación de fondos dentro del sector
educacional desde niveles superiores a niveles iniciales, por considerar que, con el transcurso
del tiempo, esto contribuiría a una mejor distribución del ingreso. Esto se debería a que la
inversión en niveles educacionales altos beneficiaría a aquéllos que han podido alcanzar esos
niveles, en su mayoría niños de familias con ingresos altos. La reasignación de fondos al nivel
preescolar ayudaría a niños de ingresos bajos a tener mayores posibilidades de éxito en la
educación primaria y posterior.
Los programas de desarrollo infantil temprano ofrecen también la posibilidad de un
aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral, suelen liberar a otros hermanos
para que puedan seguir estudiando y pueden además dar empleo a personas, ya sea como
cuidadores de los niños o como suministradores de los materiales y servicios que se necesitan
para que funcionen los programas (Selowsky).
En Estados Unidos, el Children's Defense Fund (1991) ha entregado cifras que
contrastan el bajo costo de la inversión preventiva en la niñez temprana con los costos
curativos o remediales posteriores. Las cifras pueden variar de un país a otro pero el concepto
y la proporción, probablemente variará poco.
US$ 1 en inmunizaciones, o
US$ 1 en atención materna pre-natal, o
US$ 1 en educación preescolar de calidad,o
US$ 850 por un año de educación de
compensatoria o,
US$ 10 en costos médicos posteriores
US$ 3,38 en costos de salud posteriores
US$ 475 para costos de educación especial
delincuencia y otros
US$ 4.000 por el costo de un año repetición
escolar.
Los argumentos señalados, en el sentido que la educación preescolar favorecería un
mejor desarrollo del recurso humano aumentando la productividad futura, contribuiría a una
mayor igualdad y oportunidad educacional para los niños de escasos recursos, ayudaría a
lograr una mayor eficiencia del sistema educativo a través de un menor malgasto, favorecería
la participación de la mujer en el mundo laboral, daría nuevas fuentes de trabajo, liberaría a
otros niños para seguir estudiando, etc., interactúan conformando un antecedente sólido para
la inversión en ese nivel. No obstante lo anterior, los argumentos no han logrado aún ser lo
suficientemente convincentes. Muchos países gastan todavía un porcentaje mayor de sus
recursos en armamentos que en educación infantil; o apoyan industrias obsoletas mientras
restringen los presupuestos escolares (Carnoy, 1992; High/Scope, 1977).
El creciente interés por la atención de los niños de 0 a 6 años, expresado por los
gobiernos de la región, en documentos, declaraciones y algunos dispositivos legales, no
siempre ha estado acompañado de decisiones políticas. Desde hace más de diez años en
distintos encuentros nacionales e internacionales, las instituciones comprometidas con la
atención del niño han reclamado la formulación de una política integral en beneficio de la niñez
que se inserte en una política global de desarrollo, con la asignación de recursos
presupuestales necesarios para su expansión.
Sin duda ha habido progresos; Venezuela, por ejemplo, al declarar obligatoria la
educación preescolar ha concertado y articulado todas las acciones que se orientan al niño con
la finalidad de realizar proyectos de mayor envergadura. Otro ejemplo positivo es el realizado
en Colombia , donde el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en función de la Ley No
27, percibe el 2% de las nóminas mensuales de entidades públicas y privadas para el
financiamiento de los programas que realiza.
Diversos autores, como Latorre y Núñez (1987) en Chile, y Brocato (1992) en
Argentina, han explorado el costo que tendría ampliar la educación preescolar. Estos trabajos
y los estudios de costo de alternativas no convencionales realizados en distintos países,
permiten hacer estimaciones del rango de magnitud que significaría la universalización de la
educación preescolar, al menos en los grupos más desventajados.
5. Evaluación de programas de educación preescolar.
Diversos programas preescolares, tanto formales como no convencionales han sido
evaluados; a veces las metodologías utilizadas no han concordado con los criterios sugeridos
por los expertos; otras, los resultados han sido presentados en términos demasiado
académicos, lo que ha dificultado que los planificadores y personas encargadas de formular
políticas puedan sacar conclusiones útiles de los informes.
Con todo, el hecho que algunos programas hayan sido sometidos a evaluación es de
por sí meritorio ya, que esta actividad ha suscitado, casi invariablemente, resistencia por parte
de las personas o grupos que son sometidos a ella. Esta se expresa en temor, desconfianza en
la capacidad de los evaluadores para captar lo esencial de un programa, escepticismo acerca
de la utilización de los resultados de la evaluación, etc. Es frecuente que se apele a una serie
de razones, ya sea para impedir el estudio evaluativo o para disminuir la importancia que
puedan tener sus hallazgos. Entre estas razones, las críticas contra la metodología de
evaluación son un contra ataque cada vez más común para defenderse de los resultados
negativos de una evaluación (Briones, 1990).
Hay muchos trabajos acerca de cómo deberían efectuarse las evaluaciones de los
programas sociales y de educación (Abello y Madariaga, 1987; Boruch, 1980; Briones, 1990;
CEDEP, 1983; Forero y Cuervo de Forero, 1986); Freeman, 1980; Latorre y Magendzo,
1980; UNESCO, 1980; Silva Uribe, 1983; UNICEF, 1983; Walker, 1982, ente otros). No está
dentro del propósito de este estudio ahondar en este tema. Solamente se destacarán a
continuación algunos temas que son críticos en el estado actual de la evaluación de los
programas preescolares y que deberán irse resolviendo para que la evaluación de costos tenga
sentido.
-El primer tema se refiere a las evaluaciones a que se somete a los niños. La mayoría de
los investigadores parece estar de acuerdo en que debería ampliarse el rango de áreas
evaluadas y debieran perfeccionarse los instrumentos utilizados. En los años 60 al evaluar los
programas se daba gran importancia a los cambios del Coeficiente Intelectual. A la fecha, no
sólo existe poca evidencia de que la intervención temprana tenga un impacto mantenido en
estos puntaje sino que los resultados recientes indican que es en la motivación, en el desarrollo
de la autoestima, y en ciertas destrezas sociales donde se pueden encontrar efectos más
permanentes. Son más bien estas actitudes y no sólo el desarrollo cognitivo las que facilitarán
hacer una contribución importante a la sociedad en la vida futura. Estos logros se reflejan en
un menor gasto en educación especial, menores tasas de adicción a drogas, menor
delincuencia, mayores ingresos, menor uso de subsidios de pobreza (Weikhart y otros 1993)El
efecto beneficioso de los programas sobre el rendimiento escolar es el más fácil de medir pero
es solo uno de los logros.
-Los resultados obtenidos en un programa, para que sean útiles a otros no pueden
considerarse al margen del contexto en que se obtuvieron: la mística del equipo impulsor, las
dificultades que enfrentó la idea original, las características de la población en la cual se
desarrolló, su nivel de organización interna, la vinculación que se estableció con otros
programas, las limitaciones del proyecto explicables en función de un contexto temporal
específico, los cambios que fueron sufriendo los objetivos, los factores sociales y políticos
presentes, etc. La falta de impacto de un programa puede deberse a veces, no a sus
características sino a que están insertos en una estructura social no modificada, de manera que
sus beneficios específicos tienden a ser anulados por otras fuerzas.
-Una crítica general al estado actual de la investigación evaluativa, muy ligada al
comentario anterior es el frecuente fracaso en desarrollar evaluaciones de proceso. Esto es
serio porque puede haber programas que ofrezcan alternativas importantes para favorecer el
desarrollo infantil y que son desechados porque la evaluación no muestra impacto en los niños.
En el caso de programas innovadores y que están siendo evaluados para decidir acerca de su
aplicación masiva, el fracaso en evaluar los procesos limita la posible reproducción e
implementación de ellos. La razón de la ausencia de impacto es a veces que el programa nunca
se implementó completamente. Las evaluaciones de proceso son difíciles y se requerirán
tiempo y recursos para conseguir logros en esa línea.
-Más allá de resultados puntuales sobre experiencias específicas, los planificadores
necesitan saber si las intervenciones que han sido evaluadas pueden ser agrupadas de manera
significativa para llegar a conclusiones generales acerca de qué funciona, en qué circunstancias
y para quiénes.
-No se ha otorgado la importancia requerida a la evaluación de los educadores. El
docente preescolar ha tenido en general una buena formación técnico-pedagógica; sin
embargo, el surgimiento de los programas de educación no formal, ha puesto al descubierto
algunas carencias en su formación. No siempre está preparado para el rol que le exige el nuevo
enfoque, su actitud frente a la comunidad puede ser discordante con la filosofía de los nuevos
programas y a veces carece de destrezas para el trabajo en zonas urbano marginales y rurales.
-Los programas no formales han incorporado como un elemento central a la
comunidad. Hay aquí también aspectos que requieren mayor evaluación. Es preciso estimar en
qué medida su aporte radica en los mejores resultados, en los menores costos, en el hecho
mismo de la participación y sus consecuentes beneficios indirectos, o en otros aspectos.
-En América Latina no se han realizado hasta ahora estudios longitudinales durante un
tiempo suficiente como para medir el impacto de la educación preescolar en la vida futura del
sujeto. Esto es importante para animar a los gobiernos a invertir más en los primeros años de
vida del niño y para respaldar la afirmación que ésta es la mejor inversión a largo plazo y
quizás la clave para el desarrollo de los países. Pero, los niños deberían valorarse como tales y
no sólo en función de lo que llegarán a ser. Los logros a corto plazo son tan importantes como
los posteriores. Aunque las intervenciones tempranas puedan sentar las bases para éxitos
escolares posteriores, también es importante que ofrezcan un apoyo integral al desarrollo
infantil presente.
-No debiera quedar al margen de la evaluación el rol de la Cooperación Internacional.
Las agencias suelen respaldar los programas en forma individual, sin coordinarse. Existen
esfuerzos para mejorar esta situación y se avanza en la ejecución de reuniones y acciones
conjuntas; pero todavía es evidente que se requiere perfeccionar dichos mecanismos de
coordinación. Esto, además de optirnizar el uso de los recursos de las agencias, contribuiría a
consolidar un apoyo más efectivo.
-La evaluación de los proyectos requiere considerar cómo mejorar la difusión y el uso
de los resultados, con el objeto de potenciar su factibilidad política. Muchos de los debates
metodológicos acerca de proyectos ignoran este aspecto. Aquí, más que consideraciones
técnicas rigen variables propias del escenario en que se debaten los programas de acción
social. Existen evaluaciones de muy buena calidad científica, en las cuales investigadores con
poca visión política, no hacen el esfuerzo necesario para traducir los aspectos técnicos de
manera que la información adquiera relevancia en el área política. Al respecto, no debiera
olvidarse que la investigación en evaluación no es sólo una actividad de las ciencias sociales;
es una herramienta para la toma de decisiones políticas. Son personas con poder e influencias,
no los académicos, los que hacen posible que los resultados de la investigación evaluativa se
pongan en práctica ( UNESCO, 1980).
II. CALCULO Y ANÁLISIS DE LOS COSTOS EN LOS PROGRAMAS
DE EDUCACIÓN PREESCOLAR
1. Antecedentes
Como ya se señalara en la sección anterior, el primer paso al evaluar un programa
consiste en conocer su efectividad; es decir, el grado de cumplimiento de los objetivos que el
programa se ha planteado. Por ej.: efectos en los niños (des. cognitivo, socioemocional,
nutricional); efectos en los adultos (destrezas para la crianza de los niños, autoestima,
conocimiento, etc.); efectos en la comunidad (organización, participación, etc.).
Una vez conocidos los logros, debiera efectuarse el análisis de los costos, aspecto
absolutamente esencial. El único momento en que un individuo puede desestimar los costos es
cuando se encuentra en la situación de disponer de recursos ilimitados, no sólo en términos de
bienes materiales y servicios, sino también en términos de tiempo y energía. Esta situación no
corresponde obviamente a la realidad latinoamericana, donde las consecuencias sociales de una
utilización inefectiva son severas puesto que dejan de atenderse necesidades de urgencia
comparable.
Unicef convocó en 1983 a una reunión que se llevó a cabo en Santiago de Chile para
analizar el problema de la evaluación de los costos en los programas de educación preescolar;
posteriormente en 1987, la misma agencia organizó una segunda reunión en Bogotá con el
objeto de seguir avanzando en el tema y definir una metodología de análisis de costos de
programas de atención al preescolar, apropiada para ser utilizada en la región. Muchos de los
conceptos que se describen a continuación han sido tomados de los trabajos presentados en
ambas reuniones.
Los mayoría de los procedimientos técnicos para efectuar los análisis de costo no son
complicados; la principal dificultad radica en el acceso a la información. Esta no está
regularmente disponible y suele ser difícil obtenerla; si se consigue, con frecuencia está
organizada de manera diferente a lo requerido para el análisis, lo que exige hacer estimaciones
y adaptaciones de los datos (Parker y Cornia, 1987; Espinoza, 1987; Forero y C. de Forero,
1986).
2. Tipos de estudios de costo
Los análisis de costo más comúnmente descritos son los de costo-efectividad, costoeficiencia y costo- beneficio. Dependiendo del nivel de decisión de que se trate, se requerirá
uno u otro análisis o una combinación de ellos.
a) Evaluación de costo-efectividad
Se entiende por efectividad de un programa, su capacidad para alcanzar los objetivos
que se ha propuesto. Es decir, un programa es efectivo o eficaz si los resultados obtenidos se
ajustan a las metas fijadas. La evaluación de costo-efectividad de un programa tiene como
finalidad establecer relaciones entre los costos monetarios y los resultados o beneficios no
monetarios.
Para realizar el análisis de la efectividad se pueden tener en cuenta los siguientes
aspectos.
- Las estrategias: se considerará como más efectiva aquélla que permita cumplir con
los objetivos a un menor costo. Ej.: visitas al hogar versus atención en un centro; atención
prestada por personas de la comunidad versus prestada por profesionales.
- El tiempo para la obtención de los logros: se considerará como más efectivo el
programa que obtenga mayores o iguales resultados en menor tiempo. Ej.: dos años versus un
año, media jornada versus jornada completa.
- La magnitud.de los logros: se considerará, por ejemplo, más efectivo un programa
que logre cambios mayores en el desarrollo del lenguaje, en relación a otro de igual costo; o
aquél que logre un objetivo para el 80 % de sus usuarios versus el que lo logra solamente para
un 50% de ellos.
- El análisis de costo debe hacerse no sólo en términos globales, sino también en
relación al costo-por objetivo logrado. En programas con diversos objetivos ( logros en
nutrición, en desarrollo cognitivo, socioemocional, en características de los padres, en el
comportamiento de la comunidad, etc.) el análisis costo-efectividad puede efectuarse en base a
la importancia cuantificada y ponderada que los administradores otorguen a los respectivos
logros. (Parker y Cornia, 1987).
- La efectividad puede también evaluarse en relación a los beneficios diferenciales que
reciben subgrupos de la población. Podrían, desde esta perspectiva, considerarse como más
importantes, los logros obtenidos en grupos (por ejemplo, los más marginales) y evaluarse
como de mayor efectividad, el programa que obtuviera en ellos los mejores resultados (Abello,
1987).
Un típico ejemplo de análisis de costo efectividad fue el que se realizó al comparar los
programas Home Start y Head Start, en los Estados Unidos. Con sólo pocas excepciones, los
resultados de ambos programas fueron similares. El costo del programa Home Start para el
gobierno federal fue de US$ 1.400 por familia al año y el costo del Head Start, fue de US$
1.775 por niño al año. Esto significa que la relación costo-efectividad fue mejor para el
programa Home Start. Otra interrogante fue si dos años del programa Home Start eran más
efectivos que un año del mismo programa. Los resultados indicaron que existía poca evidencia
para avalar el programa más largo.
Comparar la efectividad y los costos de programas similares, que se desarrollan incluso
dentro de un mismo país, no está exento de dificultades; éstas serán analizadas posteriormente.
Baste por ahora con mencionar que las diferencias pueden deberse a que las poblaciones
atendidas son diferentes, o que los programas llevan distinto tiempo de operación, o que las
comunidades en que están insertos difieren significativamente, etc.
b) Evaluación de costo-eficiencia
Debido a la escasez de recursos, es necesario incentivar al interior de los programas el
análisis de la eficiencia, de manera que los responsables de ellos examinen si están utilizando la
combinación óptima de insumos desde el punto de vista de los objetivos del programa y de sus
costos.
Los componentes de un programa tales como tipo de personal, duración de la
intervención, materiales, curriculum y la población a servir pueden sufrir variaciones para
asegurar una utilización óptima.
También se puede usar el concepto de eficiencia al valorar la calidad de la prestación
de los servicios en un programa. Si entre dos actividades respaldadas por recursos similares,
una presta un servicio de mejor calidad, esto significa que es más eficiente. Por ejemplo, sería
más eficiente el programa que, con igual cantidad de recursos por niño, logra dotarlos de un
material didáctico de mejor calidad.
En teoría, el análisis de costo-eficiencia debería llevarse a cabo en forma permanente en
todo programa. Este conduce invariable mente al desarrollo de estrategias para disminuirlos.
Algunas de las alternativas que se utilizan con mayor frecuencia en los programas preescolares
son las siguientes:
- Cambiar la tasa de niños por personal empleado.
- Reducir el número de horas de trabajo.
- Sustituir personal técnico-profesional por paraprofesionales o madres de la
comunidad.
- Solicitar la colaboración voluntaria de individuos que tienen tiempo disponible:
abuelos, personas jubiladas, etc.
- Concentrar en una misma persona diversas actividades. Por ejemplo, un técnico en
salud que visita el hogar, puede educar a padres de familia sobre estimulación temprana; o un
educador pre-escolar puede monitorear crecimiento y nutrición.
- Sustituir tecnologías. Por ejemplo, radio o T.V. en lugar de visitas domiciliarias como
complemento educativo.
- También han surgido formas creativas de abaratamiento de costos. Por ejemplo:
coordinación con proyectos productivos que contribuyen con la fabricación de material
didáctico o de mobiliario de bajo costo ( (Myers, 1987; Espinoza, 1987).
c ) Evaluación de costo-beneficio
El análisis de costo-beneficio es primariamente un análisis económico. Consiste en
calcular el valor actual neto, tanto para el individuo como para la sociedad, de realizar una
determinada inversión, que en este caso sería un programa preescolar.
Uno de sus requisitos fundamentales es que tanto las medidas de input como de output
sean especificadas en términos monetarios. El proceso de estimación de los costos es sencillo
en comparación con la estimación de los beneficios. Las aplicaciones del análisis de costo
beneficio en el sector público de la economía han sido hechas principalmente en las áreas de
desarrollo agrícola. La educación es un proceso social complejo del cual emergen productos
complejos, muchos de los cuales son difíciles de cuantificar en términos económicos. Por
ejemplo, cuando los programas están dirigidos a la niñez, hay una larga cadena de beneficios a
ser medida.
En relación al niño, su estado de salud, su nutrición y su bienestar psicosocial
inmediato, mejorarían generalmente y se potenciarían recíprocamente. Luego, mejoraría la
habilidad y la motivación para absorber las enseñanzas escolares. Esto contribuiría a una
mayor eficiencia en el sistema de educación primaria, disminuyendo la tasa de repetición y la
deserción escolares. Posteriormente, como resultado de una buena salud y de una mejor
educación, el futuro ingreso del niño podría verse incrementado.
En relación a las madres de los niños que participan en programas preescolares, el
beneficio que generalmente se les atribuye es liberar su tiempo para que desempeñen un
trabajo remunerado; pero también ocurre que ellas adquieren conocimientos, se relacionan en
forma organizada con su comunidad, mejoran su autoestima, adquieren habilidades para
beneficiarse de futuras oportunidades, etc.
Los hermanos no asistentes al programa preescolar, también suelen beneficiarse; o bien
porque no tienen que cuidar a los hermanos pequeños y pueden así continuar en la escuela; o
bien porque las destrezas adquiridas por los padres los benefician también a ellos
(externalidades).
En otras palabras, el problema es complicado en el nivel de educación preescolar
porque la mayor parte de los beneficios forman parte de una "cadena de impacto" con
beneficios individuales que actúan unos sobre otros. Y aunque es importante considerar todos
estos beneficios, no siempre es fácil traducirlos en términos monetarios.
Para los beneficios difíciles de cuantificar en términos monetarios, la metodología que
generalmente se sugiere es estimar el costo como si éstos fuesen a adquirirse en el mercado
como materiales o servicios, y utilizar esos costos como base para calcular beneficios. En
algunos casos puede tomarse por ejemplo, como base para los beneficios, el costo estimado de
un programa de gobierno que intente aliviar el problema eliminado por el programa de
educación preescolar.
Dos calificaciones importantes deben señalarse en cuanto al "valor del mercado".
Primeramente, el beneficiario principal en estos casos es generalmente un niño y es complicado
asumir el deseo del niño de pagar o el deseo del padre indigente de pagar por el niño, por un
servicio en particular. Esto es, algunos "beneficios" pueden no ser considerados como tales
por las personas que los reciben, particularmente en sectores marginales. Segundo, si el deseo
por pagar se asumiese, probablemente una familia muy pobre no podría pagar el precio
sugerido en el mercado para un servicio en particular. El deseo de pagar es una medida de
beneficio aceptable únicamente si existe una adecuada distribución del ingreso, lo cual no
puede asumirse en Latinoamérica.
No debe olvidarse que el cálculo de indicadores síntesis como la rentabilidad o el valor
actual neto, se basan en una multiplicidad de supuestos, lo que significa que existe mucha
posibilidad de error.Aún así, a pesar de las dificultades, y aunque el análisis clásico de costobeneficio tenga una utilidad limitada, para la asignación de recursos públicos el cálculo de la
tasa de retorno es el único criterio comparable a través de todos los sectores de la economía.
Selowsky es uno de los autores latinoamericanos que ha intentado evaluar el
significado económico de la inversión en educación preescolar. Su argumentación es que
muchos estudios muestran que preescolares de nivel socioeconómico bajo rinden menos en las
pruebas de desarrollo cognitivo que los de nivel socioeconómico alto y que parte de esta
diferencia puede ser atribuible a factores modificables por políticas públicas: la desnutrición,
los bajos niveles de estimulación psico-social y otros déficits ambientales que rodean a los
niños en la pobreza. Las funciones que relacionan los puntajes en habilidades tempranas con
ganancias en niveles de escolaridad, muestran que el desarrollo temprano no sólo tiene un
efecto independiente en las ganancias futuras. Lo más importante es que las funciones que
parecen calzar mejor con la información, sugieren una complementariedad entre escolaridad y
habilidad en la cual el producto marginal de una escolaridad adicional depende del nivel de
habilidades preescolares del niño.
La futura expansión de la matrícula en las escuelas primarias de países en desarrollo
consistirá principalmente de niños provenientes de los sectores más pobres de la población,
que son los excluidos del sistema educacional actualmente. Las consideraciones anteriores
implican que la productividad y efectividad de inversiones futuras en educación podrían ser
altamente sensibles a políticas actuales dirigidas a preescolares pobres. Estas acciones, a1
aumentar el nivel de desarrollo cognitivo temprano de los niños pobres podrían: aumentar la
productividad de un determinando nivel de escolaridad y generar beneficios adicionales en la
medida que inducirían una escolaridad adicional.
Al medir estos beneficios el trabajo de Selowsky intenta derivar rangos de magnitud
del valor económico de los aumentos de los puntajes de habilidades preescolares. Esta
información es necesaria para ponerle un precio a las intervenciones que aumentan las
habilidades de niños crónicamente deprivados.
Como se señalara anteriormente, es difícil calcular la tasa interna de retorno económico
de los programas de desarrollo infantil. Pero cuando se han calculado, sus valores son
significativos. Selowsky (1971) examina programas nutricionales y determina que las tasas de
retorno varían entre 19 y 25%, considerándose altas en relación con otras fuentes de
formación de capital humano. El mismo autor, usando datos de Latinoamérica, señala que las
inversiones anuales por niño en programas que pueden inducir un cambio en habilidades igual
a una desviación estándar pueden ser justificadas, si cuestan entre 0.37 y 0.51 del salario
mínimo anual. El aumento deseado en lo que se denomina habilidad, y los costos citados, están
dentro de los logros posibles. Selowsky señala además que el probable cuello de botella de la
inversión en capital humano de los países subdesarrollados está en el déficit de inversión
preescolar (1976) y que existe una probable sobreinversión en enseñanza escolar en relación
con la inversión preescolar.
En 1977, se efectuó en Chile una evaluación del Proyecto de Atención Integral a
Menores de Extrema Pobreza, determinándose una rentabilidad del orden del 18% para este
programa.
Los retornos de los distintos programas dependen evidentemente de las características
de cada uno de ellos. Es decir, si bien es cierto que teóricamente es posible esperar una alta
rentabilidad para los programas de atención preescolar,y que ésta se ha detectado en algunos
casos, esto no indica que ella rija para cualquier tipo de programa preescolar. De hecho, estos
beneficios se mantienen hasta cierto punto hipotéticos en Latinoamérica.se necesitan estudios
longitudinales que tracen la actual interacción de beneficios a corto, mediano y largo plazo
para que los modelos hipotéticos disponibles puedan examinarse con datos empíricos.. Se
deben desarrollar métodos para evaluar aquellos beneficios no cuantificables con el fin de que
los estudios de costo-beneficio reflejen un cuadro verdadero de la viabilidad económica de la
educación preescolar.
En relación al tema específico del potencial incremento del ingreso a lo largo de la vida
de los niños participantes en programas preescolares, es preciso destacar que este análisis
requiere la consideración de un sinnúmero de factores económicos; entre ellos: las
oportunidades de empleo, los salarios de las diversas ocupaciones, y los cambios en la
estructura de la economía. En países en vías de desarrollo, muchos de estos factores no son
estables en su patrón de cambio a través del tiempo y este hecho torna muy inciertos los
cálculos de ingreso que se hacen a 10, 20, ó 30 años plazo.
d) Evaluación de costo-utilidad
Este tipo de análisis es el menos conocido y menos utilizado en los análisis de costos,
aunque tiene bastante potencialidad de aplicación en programas preescolares. En estos análisis,
varios productos (nutricionales, sanitarios, educacionales) son ponderados asignándoseles un
valor según una escala fijada por el evaluador. El producto total, generalmente expresado en
términos de puntos, es luego dividido por el costo. Esto permite además del análisis de un
programa en sí, comparar proyectos de intervención múltiple. El problema es que la
ponderación que se otorga a cada producto es complicada y puede ser preferible que se trate
de determinar con exactitud los costos y los efectos del programa en las diversas áreas. Así,
cada interesado en un programa preescolar efectuará según sus objetivos, la ponderación de
los productos y/o logros de los programas, comparándolos con sus costos. (High/Scope,
1977; Latorre, 1987; Magendzo, Gazmuri, Latorre y López, 1980; Selowsky, 1976, 1981).
3. Determinación de los costos
Para una adecuada determinación de los costos es importante tener en cuenta los
aspectos que se describen a continuación.
a) Costo privado y costo social
Los costos deben reflejar todos los recursos utilizados para la realización de un
programa, que hayan sido adquiridos o utilizados en el período considerado, generalmente un
año tributario.
El costo privado es equivalente a la cantidad de recursos que significa el desarrollo de
un programa para un individuo, para el grupo responsable o para una institución determinada.
El costo social representa la valoración de todos aquellos recursos comprometidos en
el desarrollo de un programa, aunque no hayan sido financiados por el individuo, grupo o
institución responsable. Incluye tanto los aportes directos en especies como la contribución en
dedicación de tiempo al programa, recibiendo remuneración menor a la del mercado o no
recibiendo remuneración alguna; y el uso de las instalaciones físicas.
En rigor, debieran evaluarse también los costos que les significa a los beneficiarios el
poder utilizar el servicio. Estos costos son un factor importante en la demanda y afectan por lo
tanto, el funcionamiento del programa. En general existe muy poca información sobre esto,
aunque puede ser un factor importante para el éxito o fracaso del programa.
El costo social se registra, puesto que desde el punto de vista de la sociedad, se está
sacrificando su aplicación en un uso alternativo. Además, para los políticos o los
investigadores interesados en el tema, es importante contar con antecedentes precisos que les
permitan juzgar la factibilidad de la aplicación de un programa en otro contexto (Latorre
1987).
b) Composición de los costos
Tanto en el costo privado como en el social, se hace necesario desagregar la información
según se trate de recursos humanos, materiales o instalaciones.
En el caso del costo privado, la organización responsable del programa debe registrar
en el rubro de recursos humanos los sueldos efectivamente pagados, señalando el tiempo que
las personas contratadas dedican a él. En el caso de países con mucha inflación, se recomienda
corregir las remuneraciones mensuales según los índices de sueldos y salarios, traduciendo
todo el costo a moneda de un solo mes.
El componente de costo más importante de la mayoría de los programas preescolares
es el costo del tiempo de quienes implementan el funcionamiento de los mismos.
En relación a los recursos materiales, se registra el valor de todos los materiales
empleados en el programa, que de una u otra forma están siendo costeados por los
responsables. La valoración se efectúa en su precio de compra reajustado por el índice de
precios al consumidor. En caso de que no se cuente con el precio de compra, se estima en base
al valor actual del bien. Si se utilizan bienes importados, debe usarse la tasa de cambio vigente
para calcular el precio en moneda nacional, en conocimiento que esta tiene a veces
distorciones.
Con respecto a las instalaciones (edificios y equiparniento), para los bienes de duración
superior a un año, es necesario calcular el valor de uso del bien en el período para el cual se
está calculando el costo (generalmente anual). Además, es necesario, agregar como costo lo
que se está sacrificando por tener inmovilizado el capital invertido en ese bien (costo privado
del capital). La valoración se efectúa en base a lo que esos recursos estarían generando en un
uso alternativo reflejado por la tasa de interés real.
En los programas de educación preescolar, trabaja con frecuencia un grupo de
personas que no recibe sueldo por parte de la institución organizadora. Al valorar el costo
social, ellos deben ser incluidos al calcular el monto en recursos humanos. Para hacerlo se
utiliza el precio de mercado para una persona de calificación y experiencia similar( reflejada
por la edad). Este supuesto implica cierta sub-estimación de la productividad marginal del
trabajo; no obstante, permite una estimación relativamente aceptable del costo de oportunidad.
Dado que se utilizan precios de mercado vigentes para las distintas calificaciones, se hace
necesario corregir por la tasa de desempleo existente para ese nivel de calificación. En el caso
de países con desempleo alto, la participación de personas de la comunidad con baja
calificación implica un costo de oportunidad cercano a cero. Esto, porque prácticamente no
tienen alternativa de trabajo remunerado. En el caso de algunas profesiones, existe a veces un
cuasi monopolio por parte del Estado ( en el caso de Chile, históricamente fueron las
enfermeras y los profesores). Esto permite utilizar su escala de remuneraciones para
determinar el costo de oportunidad del personal empleado por el programa.
Al igual que con los recursos humanos, ha de incluirse en el costo social el valor de los
recursos materiales o instalaciones, que por sus características no hayan sido incluidos en el
costo privado (CEDEP, 1983; Espinoza 1987; Latorre, 1987; Myers 1987; Parker y Comia,
1987).
c) Gastos de capital (inversión) y costos de operación (funcionamiento)
Los gastos de capital o de inversión son aquéllos que sirven por más de un año a la
operación del programa. Para convertir tales gastos a costos, es necesario tener en cuenta la
vida útil de tales recursos. Son gastos de inversión los edificios u obras, los vehículos, muebles
y equipos (capital físico); también lo son los activos inmateriales como la investigación y la
capacitación de personal cuando su efecto dure un tiempo largo durante la vida del proyecto
(capital humano).
Lo gastos de inversión de cada recurso, (capital físico y humano) se difieren durante la
vida útil del mismo, con el fin de calcular el costo anual. Cada uno tendrá distintos períodos de
depreciación. Contabilizada la depreciación del recurso, se debe incluir el costo de
oportunidad alternativo del mismo (del gasto efectuado). Existen procedimientos para
contabilizar al mismo tiempo la depreciación y el costo de oportunidad del capital.
Los gastos corrientes u operativos, a diferencia de los gastos de inversión, son los
gastos de funcionamiento del programa, que se utilizan durante el transcurso de un año.
Requieren pagos periódicos que por lo general son equivalentes cada año. Los gastos de
operación incluyen entre otros : personal, material didáctico, transporte (pasajes, viáticos,
aranceles, etc.), reparaciones, mantenimiento, suministros generales (papelería, gas, agua, etc.)
y difusión (Forero y Cuervo de Forero, 1987).
d) Costos fijos y costos variables
Costo fijo es el que no varía con el aumento de cobertura del proyecto. Así, cuando
ingresan nuevos niños a un programa no saturado, los costos fijos serán : la educadora ( o
animadora), posiblemente la docente coordinadora, el local, parte del mobiliario, costos de
administración, vehículos, etc). Siempre que se hable de costos fijos, hay que pensar en la
escala del cambio; es decir hasta qué punto de aumento de cobertura, los costos permanecerán
fijos. Puede que ello sea efectivo para 5 ó 10 niños adicionales, pero no si se está pensando
por ejemplo, en el ingreso de 20 o 30 niños más.
Los costos variables son de dos tipos : los que varían según la etapa del proyecto
(implementación, operación) y los que varían en forma proporcional a la actividad del
proyecto; es decir, aumentan o disminuyen según el número de personas involucradas o según
el número de programas en acción. Así, por cada niño nuevo que ingrese variará el costo de
parte del mobiliario, del costo de alimentación, del material didáctico, etc.
e) Costos directos e indirectos
La distinción entre estos dos tipos de costo se hace en base al lugar de su aplicación.
Los costos directamente imputables a la unidad de análisis son los que se ejecutan en ella; por
ejemplo la educadora a cargo de los niños. En cambio, los costos indirectamente imputables,
no se ejecutan en ninguna actividad o línea de acción desarrollada específicamente en la
unidad, aunque lo son en el proyecto general y, por ello, les corresponde una parte
proporcional del gasto que implican; por ejemplo, el supervisor de 10 centros. Puede en ambos
casos tratarse de costos de funcionamiento o de inversión (CEDEP, 1983; Cereceda, 1987;
Espinoza, 1987; Forero y Cuervo de Forero, 1987; Parker y Cornia, 1987).
f) Costos en función de los objetivos del programa (líneas de acción)
Cada vez más, los programas de desarrollo del niño consisten en intervenciones
simultáneas (salud, educación, nutrición, etc). Los resultados obtenidos por la combinación de
las intervenciones son superiores a la sumatoria de los resultados de cada intervención por
separado. Así, algo de lo que se gasta para estimulación ternprana tiene un efecto en el estado
nutricional del niño y viceversa. La interacción hace difícil asignar los costos a cada uno de los
objetivos aunque los componentes del programa estén separados y sean incluso de
responsabilidad de entidades distintas: Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, etc.
(Unicef, 1985; Latorre, 1987; Carbonetto, 1983).
A veces, un costo individual contribuye al logro de varios objetivos, siendo difícil
precisar cuánto corresponde a cada uno; por ejemplo, el transporte.
A pesar de las dificultades reseñadas, debiera intentarse hacer el análisis de costo en
relación a los distintos objetivos. Cada uno de ellos está asociado a un conjunto de actividades
y por lo tanto a un conjunto de costos. Si los costos no se organizan por actividad es difícil
relacionarlos con sus efectos. Frecuentemente, la información no está agrupada según
actividades, sino más bien de acuerdo a criterios contables. Al comparar diferentes programas,
resulta especialmente útil poder identificar separadamente el valor de las diferentes partidas
relacionadas con cada una de las actividades dentro del proyecto global (High/Scope, 1977;
Myers, 1983; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985).
g) Costos según fuentes de financiamiento
Las fuentes de financiamiento más frecuentes de los programas preescolares son:
-El gobierno: ministerios de educación, de salud, de bienestar social u otras agencias
del gobierno tanto a nivel nacional como regional).
-El sector privado nacional: iglesias, fundaciones nacionales organizaciones no
gubernamentales, etc.).
- Donantes externos (fundaciones internacionales y agencias externas).
-Las comunidades.
- Los beneficiarios.
Si un programa tiene más de una fuente de financiamiento, es importante separar los
costos correspondientes a cada una e incluirlas todas para no subestimar los costos en los
cuales se ha incurrido. Esto ayuda a coordinar entre las distintas fuentes la óptima asignación
de los recursos; a asegurar la continuidad del proyecto, garantizando que los costos de
funcionarniento puedan irse financiando con los recursos provenientes del sector público y de
la comunidad; a analizar posibles desigualdades provenientes de la asignación de la carga
presupuestaria.
No está demás destacar la importancia de incluir como fuente de financiamiento los
recursos aportados por la comunidad , generalmente a través de la facilitación de locales,
trabajo voluntario y de especies (Carbonetto, 1983; Cereceda, 1987; Espinoza,1987; Parker y
Cornia, 1987; Unicef 1985).
Antes de terminar esta sección es importante señalar que la información para efectuar
los distintos tipos de análisis de costos, muchas veces no está disponible. La experiencia de
diversos investigadores ha sido que: datos de costos bastante elementales pueden ser
sumamente difíciles de obtener; muchos de los costos están incluidos en presupuestos
ministeriales monolíticos y no pueden separarse fácilmente; los administradores de programa
asumen una actitud defensiva al preguntárseles sobre los costos del programa. Esto obliga a
hacer inferencias y al establecimiento de una serie de supuestos acerca de la información
inexistente.
Se debe ser cauteloso al generalizar datos a partir de una información particular, para
no incurrir en errores serios. Muchos costos varían de un país a otro, o incluso de una región a
otra, debido a su desarrollo económico, accesibilidad, densidad de población y muchos otros
factores. Con todo, las estimaciones tienen utilidad, siempre y cuando se dejen muy claramente
establecidos los supuestos utilizados, de manera que aquéllos que hagan uso de estos datos,
tengan conciencia de sus limitaciones (Latorre, 1987).
4. Indicadores de costo
A partir de la descripción de los costos reseñada anteriormente, es posible calcular
algunos indicadores: costo por rubro (recursos humanos, materiales, etc.), costo por objetivo,
costo por fuente de financiamiento, etc. El que se usa con mayor frecuencia es el costo por
usuario. Esto requiere determinar la cobertura del programa lo que no es cosa fácil. Sí los
costos se van a calcular en función de los beneficiarios, determinar correctamente su número
es una tarea importante. El cálculo del indicador costo/niño tiene complejidades que es
necesario tener presente. Sobre él se hacen a continuación algunas precisiones que facilitan la
correcta interpretación de los datos.
Los distintos conceptos de cobertura pueden producir variaciones substanciales en el
costo/niño. La población preescolar puede ser definida como: la que vive en el sector
geográfico cubierto por el programa, aquélla matriculada en el programa, aquélla que asiste
con cierta frecuencia a las actividades. La opción por alguna de estas definiciones tiene obvias
implicancias en el costo resultante por niño. El ejemplo que se presenta a continuación ilustra
las grandes diferencias que se obtienen cuando un indicador se calcula, por ejemplo, en
relación a la población programada o a la efectivamente atendida.
Costo por niño al año de las actividades del Programa Infantil (GOBI)
(Indonesia, dólares 1982)
1979
1980
1981
1982
En base a cobertura programada 12,52
En base a cobertura lograda
32,17
10,72
28,14
9,83
24,48
9,34
25,76
(Cornia, 1983)
En los programas de educación preescolar el concepto de mayor uso es costo/niño
matriculado. La poca validez de los datos sobre matrícula y asistencia, ha sido en América
Latina, una seria limitación en los análisis de costos. Se debe tener clara conciencia que las
cifras de niños matriculados son siempre muy superiores a las de niños asistentes.
Incluso en el caso en que se tuviera un registro muy exacto de los niños asistentes a un
programa, sería importante revisar si la población que se beneficia de él es aquélla para la cual
el programa fue implementado. Un programa considerado como de bajo costo (en términos
económicos), puede en realidad, ser de alto costo (en términos sociales) si una proporción de
la población atendida no presenta "riesgo" y/o una porción de las personas que sí presentan
riesgo no está cubierta por el programa.
Una dificultad adicional para calcular el costo por usuario es que los componentes de
un programa pueden estar dirigidos a distintos grupos poblacionales. Por ejemplo, un
componente nutricional especial puede estar dirigido a los niños desnutridos o un componente
educacional adicional (reunión de padres) a los niños en riesgo psicosocial. El costo de la
intervención debiera calcularse para cada población objetivo; esto significa algunos problemas
y debe recurrirse a la estandarización de los costos unitarios para todos los componentes en
función de un grupo poblacional (Cornia, 1983).
Si bien los objetivos fundamentales de los proyectos de educación preescolar se
relacionan con la atención de los niños, con frecuencia tienen objetivos acerca de los padres y
de la comunidad, lo que significa que debieran incluirse también indicadores de cobertura de
los padres y de la comunidad: número de reuniones, número de asistentes a esas reuniones, u
otros.
Cualquiera sea los indicadores que se escojan para informar los costos de un programa,
se debe explicar muy detalladamente los procedimientos metodológicos usados para la
obtención de ellos. Entre otros: cómo se obtuvieron los datos, cuáles fueron las fuentes, cuáles
fueron las principales deficiencias en la información recogida, cómo se realizaron las
depreciaciones, cómo se prorratearon los gastos generales o de la administración, cómo se
hicieron las estimaciones de gastos no monetarios, cómo se definió la población beneficiaria.
Como se verá posteriormente al revisar algunos estudios de costos, supuestos diferentes
acerca de un mismo programa hacen variar los costos de atención por niño, entre US $ 13 y
US $ 87 (Cornia, 1983; Espinoza, 1987; Loera, 1991; Unicef, 1985).
5. Estimaciones y correcciones de los costos
Una vez que se disponga de los indicadores correctamente calculados, su adecuada
interpretación requerirá se consideren algunas correcciones. Las principales se describen a
continuación.
a) Correcciones por la inflación
La inflación y las devaluaciones monetarias son factores que distorsionan los valores
que se recogen de la contabilidad de los programas e impiden hacer comparaciones directas
entre costos de distintos años. Por eso se debe trabajar con valores constantes. La forma como
se transformen los valores corrientes en constantes, es fundamental. Así, algunos consideran
por ejemplo, que en los estudios de costos que se realicen en países con una inflación superior
al 60% anual, los cálculos de valores constantes deberían hacerse mensualmente. El informe
debería señalar claramente a qué mes o año corresponden los valores constantes.
Para hacer comparaciones entre países, lo usual es expresar los costos en dólares,
aunque el dólar también tiene una inflación anual. Para obtener valores constantes se debiera
entonces actualizar los datos, usando índices que reflejen esas variaciones (Carbonetto, 1983;
Espinoza, 1987; Forero, 1987).
El estudio de Winkler (1979) hace referencia especial a las dificultades para la
determinación de los costos, derivados de la inflación. Señala
El índice de precios al consumidor aumentó de 294 en Noviembre de 1977
cuando empezó la capacitación de los profesionales, a 516 en diciembre de 1978 cuando
se dio por terminada la instrucción. A pesar de este cambio, no se efectuaron reajustes
por inflación por dos razones: a) hubiera sido muy complicado determinar con exactitud
todos los costos en términos reales puesto que casi toda factura sufriría deflación por un
factor diferente, y la fecha de compra a menudo diferiría de la fecha de utilización del
recurso y la fecha en que realmente se pagó la factura; y b) la mayor parte de los
recursos, incluyendo el tiempo empleado por el personal, fueron obtenidos dentro del
Ministerio de Educación, y tanto los salarios como las obligaciones internas por los
recursos variaban sólo ligeramente en este mismo período de tiempo. Esto implica, por
supuesto, que los salarios de los empleados fueron declinando en términos reales.
También comenta Winkler las dificultades derivadas de las fluctuaciones en el tipo de
cambio. En el proyecto que él estudió hubo un volumen considerable de asistencia técnica del
extranjero, valorizada en dólares.
El tipo de cambio varió de aproximadamente 85 soles por dólar al inicio del
proyecto a 193 soles por dólar en diciembre de 1978. Nuevamente, es difícil expresar en
forma exacta todos los gastos de dólares en soles debido a los cambios mensuales, o
diarios, a los tipos de cambio y a las diferencias entre las fechas de presupuesto, compra y
facturación. Un problema adicional fue que el tipo de cambio oficial no era necesariamente
la tasa real en el mercado. La solución fue usar un tipo de cambio de 130 soles por dólar
para todos los gastos en dólares. Dicha tasa fue adoptada debido a que (i) fue
aproximadamente el tipo de cambio promedio durante la vigencia del proyecto, (ii) es el
único tipo de cambio que se mantuvo en vigencia por el período más largo y (iii) la mayor
parte de la asistencia técnica en el desarrollo de curriculum, desarrollo de materiales de
capacitación, y la capacitación, tuvo lugar cuando esta tasa estaba vigente.
b) Correcciones por la etapa de desarrollo del programa
Una vez traducidos los costos e indicadores a valores constantes, para comparar
programas es preciso considerar la etapa de desarrollo en que estos se encuentran. Si bien el
cálculo mismo se efectúa sólo para el funcionamiento actual del programa es importante dejar
en claro cuál fue el monto de la inversión inicial requerida (instalaciones, equipamiento,
capacitación, etc.) y cómo se prevé que podrán evolucionar los costos (mantenerse,
aumentar, disminuir). Esto permite tener una idea de los recursos necesarios para echar a
andar el programa en otros contextos (Latorre, 1987).
Forero y Cuervo de Forero (1986) introducen esta corrección en los costos del
Proyecto Vitarte. Señalan :
"La segunda corrección se debe a que al estudiar la evolución histórica de los gastos
de administración, de gestión, de personal asesor, en cada uno de los cinco años de
operación del programa, se concluye que si bien dichos gastos seguirán prestándose
durante la vida futura del programa, al principio del mismo fueron muy altos y después
han descendido, por lo cual resulta erróneo tomar el promedio de gastos en los 5 años de
operación, como representativo del costo anual del programa durante el resto de su vida
útil."
c) Correcciones por la ampliación de cobertura (costo marginal)
Un programa puede encontrarse en una etapa avanzada de su desarrollo (etapa piloto
evaluada, equipos capacitados, participación estable de los voluntarios, etc.) pero haber
mantenido una cobertura pequeña. En el momento en que se decide su expansión, los costos
por niño variarán.
Se deben hacer entonces correcciones de los costos, o mejor dicho, proyecciones para
niveles más altos de cobertura, basadas en los costos observados. Los costos promedio
generalmente pueden ser extrapolados confiablemente a niveles de cobertura moderadamente
aumentados (este es el procedimiento utilizado al presupuestar los programas). Cuando se
planifican aumentos sustanciales de cobertura, son cruciales las estimaciones de los costos
marginales. Pueden esperarse dos situaciones: que los costos marginales disminuyan en la
medida en que se alcanzan economías de escala; o a la inversa, que a medida que aumente la
cobertura, aumente también la burocracia requerida; o que los grupos restantes, "difíciles de
alcanzar", involucren costos marginales mayores a causa de dificultades de comunicación y
transporte.
Un cierto número de programas de educación preescolar en Latinoamérica son
relativamente pequeños en tamaño y de reciente creación. Con optimismo, se piensa que los
costos observados podrían disminuir con el tiempo, una vez que los procedimientos
administrativos se hagan rutinarios, y se alcancen economías de escala. No obstante, no está
del todo claro cómo operan las economías de escala en este tipo de programas; se dispone de
poca información que relacione los cambios en los costos en función de coberturas más
amplias.
En términos generales, desde un nivel dado de funcionamiento de un proyecto al punto
de saturación, los costos fijos tenderán a diluirse entre más niños (mayor cobertura del
proyecto), trayendo como consecuencia una reducción en el costo promedio de atención por
niño. Pero habrá un punto límite para el ingreso de los niños a un centro o para el aumento de
centros en un proyecto, a partir del cual comenzarán a surgir problemas operacionales y a
deteriorarse la calidad de atención y educación de los niños cubiertos. Este punto de
saturación es el que define los mayores niveles de eficiencia de un proyecto.
El costo mínimo por usuario es el que se alcanza en el punto de máxima eficiencia del
proyecto.
d) Análisis de la incidencia relativa
Un último aspecto que conviene destacar y que guarda relación con el significado
relativo de las cifras, se refiere a su comparación con otros costos o en relación a fondos
disponibles. Cualquier cifra de cobertura masiva en educación es en valores absolutos, muy
abultada. Por eso resulta conveniente, para ponerla en perspectiva y para evaluar la viabilidad
económica y política de un proyecto, compararla con otras cifras. Por ejemplo, con el
Presupuesto Fiscal, con el PGB del país, con el presupuesto general de educación, con el gasto
en años anteriores; o, si se desea impactar, con el costo de una campaña política, con el
presupuesto militar, etc. En el manejo de los fondos siempre hay decisiones valóricas y éstas se
pueden poner de manifiesto al mostrar el significado relativo de las cifras que se obtienen al
hacer los estudios de costo (Abello, 1987; Carbonetto, 1983; CEDEP, 1983; Espinoza, 1987;
Forero, 1987; High/Scope, 1977; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985).
6. Decisiones a partir del análisis de los costos
Como ya se señaló, los criterios económicos no son los únicos para juzgar la bondad
de un proyecto o su continuidad. Incluso, desde el punto de vista del análisis de costos se
trasciende el simple cálculo del costo por usuario y se intenta medir el impacto social del
proyecto expresado en términos monetarios.
La decisión de si se justifica un proyecto debe ser tomada teniendo en cuenta criterios
económicos y valóricos. Y al incorporar estos últimos deben evaluarse no sólo los beneficios
inmediatos (por ejemplo, el mejoramiento en el estado nutricional, niveles adecuados de
desarrollo psíquico, mayor participación comunitaria), sino también los beneficios a largo
plazo. Investigaciones de seguimiento han mostrado que importantes beneficios a largo plazo
pueden verse encubiertos por resultados poco favorables a corto plazo.
Con frecuencia, más que decidir acerca de la continuidad de un proyecto, se comparan
costos y beneficios con los de otros proyectos, intentando encontrar alternativas más baratas
para la atención de los niños. Los autores coinciden en que es importante beneficiarse con la
experiencia de otros pero señalan también que las comparaciones son sumamente riesgosas,
debido a la multiplicidad y complejidad de los factores participantes.
Desde un punto de vista económico, aún suponiendo una estandarización de las
metodologías e indicadores, la generalización a otros países tiene limitaciones debido a las
diferencias en los niveles de precios, las tasas de cambio, niveles de inflación, controles
económicos gubernamentales, niveles de ingresos y otras condiciones económicas específicas
de cada país.
Además de lo anterior, el contexto en que los programas se realizan puede ser muy
diferente y la comparación entre un país y otro tornarse muy complicada. Diferencias
culturales, geográficas, políticas, económicas y educacionales en el lugar de aplicación de un
programa, modifican la forma en que se implementa y pueden hacer variar significativamente
los costos. No obstante, los datos sobre costos pueden entregar una primera visión de los
recursos requeridos para desarrollar ese programa si las condiciones fueran similares.
En la tercera parte de este trabajo, que se presenta a continuación, se revisan estudios
de costo de programas alternativos de atención preescolar efectuados en diversos países de
América Latina. Esperamos que la información entregada hasta aquí como antecedente, facilite
su mejor comprensión, su correcta interpretación y su máximo aprovechamiento (Barnett,
1985; High/Scope, 1977; Parker y Cornia, 1987; Unicef, 1985).
III.
ESTUDIOS DE COSTO DE PROGRAMAS ALTERNATIVOS
DE EDUCACIÓN PREESCOLAR EN AMÉRICA LATINA
ARGENTINA:
ESTUDIO DE COSTOS OPERATIVOS DE CENTROS
DE ASISTENCIA PREESCOLAR
Carmina Pavez y Mario Roitter, 1991
En 1991, UNICEF - Argentina publicó un estudio de costos de centros de asistencia
preescolar. El objetivo principal fue estimar los costos operativos de diversas modalidades de
atención preescolar, a fin de conocer el orden de magnitud que implicaría lograr la cobertura
total de este grupo etáreo.
Con este propósito se estimaron los costos operativos de nueve experiencias que se
consideró representativas de las diversas modalidades desarrolladas en la región metropolitana.
Los criterios sobre los cuales se escogieron los centros estuvieron definidos por el tipo de
gestión y el apoyo institucional con que contaban: experiencias comunitarias con el apoyo de
UNICEF; programas sustentados por organizaciones no gubernamentales, instituciones o
gobiernos extranjeros; y centros financiados exclusivamente por el Estado.
Los nueve programas seleccionados van desde uno con importante infraestructura y
equipamiento, calificado plantel docente, sala de atención sanitaria, amplio y continuo apoyo
de UNICEF, hasta experiencias con permanente escasez de recursos, con actividades más bien
espontáneas, sin programación de objetivos específicos, con poco material didáctico y gran
dificultad para cubrir los requerimientos mínimos tanto educativos como de alimentación.
En primer lugar se recogió en cada centro la información acerca de los costos
operativos, la dotación de recursos humanos, el equipamiento y la infraestructura disponible.
Posteriormente, con el objeto de hacer comparables los costos, se efectuó para cada
una de las experiencias, el cálculo de los costos operativos a precios de mercado, con el objeto
de incorporar el valor del trabajo de los voluntarios y de las donaciones de distinto tipo. Esta
información se presentada en la Tabla 1.
TABLA 1:
CUADRO COMPARATIVO DE COSTOS DECLARADOS
Y A PRECIOS DE MERCADO
(Dólares, Sept. 1990; US$ 1 = Australes $ 6.000)
Centros
M.C.B.A.
Almagro
Azul
Itati
Moreno
Matanza
F. Varela
Kaakupe
L. Zamora
Costos unitarios por niño matriculado
Declarados
A precios de mercado
164,71
46,94
35,64
24,68
18,48
14,47
9,74
8,60
6,61
117,49
49,67
40,85
34,02
36,90
28,55
10,56
12,86
19,38
La valorización a precios de mercado permite apreciar la verdadera dimensión
económica de los servicios prestados, facilita la comparación de los diversos centros entre sí y
de éstos con los modelos teóricos que se propondrán más adelante.
El amplio rango de valores unitarios refleja la gran heterogeneidad de los servicios
ofrecidos. Para dar cuenta de estas diferencias, se hizo necesario diferenciar tipológicamente
las experiencias (jardines, guarderías), y dentro de ellas los aspectos que impiden hacer
comparaciones sustantivas.
Las marcadas diferencias entre las experiencias consideradas, dificultó definir
tipologías. Se las clasificó parcialmente en función de cuatro variables, que se describen a
continuación, siendo la primera el elemento diferenciador fundamental.
1) Tipo de prestación
Se distingue aquí el Jardín infantil integral (programa docente y nutricional) y la
Guardería (los niños reciben alimentación, cuidado y desarrollan algunas actividades
recreativas espontánea).
2) Oferta de servicios
Se agrupan aquí componentes que cualifican el tipo de prestación: horario, cobertura
alimentaria y recursos humanos de soporte pedagógico; tareas directas con los niños llevadas a
cabo por docentes (D) y/o madres cuidadoras (C)
Estas dos variables estructurales se complementan con dos variables adicionales que
permiten estimar el grado de solidez y continuidad eventual de los programas. Estas son:
3) Participación comunitaria
Alta (participación en la toma de decisiones), mediana (activa en planos que no
interfieren con la toma de decisiones) y baja (de carácter pasivo).
4) Origen de los recursos
Comunitarios (C), estatales (E), de organismos no gubernamentales (O) y otros (X).
Los centros estudiados quedaron clasificados, en función de las variables señaladas,
como se indica en la Tabla 2.
TABLA 2:
TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES ESTUDIADAS
Centros
Prestación
Horario
(turnos)
Cobertura
alimentac.
Apoyo
pedag.
Azul
Itati
Varela
Matanza
M.C.B.A.
Lomas
Moreno
Almagro
Barracas
Jardín
Jardín
Jardín
Jardín
Jardín
Jard/Guard
Guardería
Guardería
Guardería
(2) 4Hrs.
(2) 4Hrs.
(2) 4Hrs
(1) 10Hrs.
(1) 7.5Hrs
(2) **
(1) 10Hrs.
(1) 10Hrs.
(1) 1OHrs.
1,2,3*
1,2,3
1,3
1,2,3
1,2,4
1,2,3
1,2,3
1,2,3
1,2,3
D
DC
D
C
D
C
C
C
C
Partic.
M
A
M
A
B
A
M
B
B
Financ.
C,E,X
C,E,X
C,E,X
O,C,X
E
O,C
O,C,X
C,X
X
1 (desayuno), 2 (almuerzo), 3 (merienda), 4 (refrigerio). El jardín funciona 5 hrs. y la guardería 14hrs.
Las variables escogidas permitieron ordenar de manera más sistemática a las guarderías
que a los jardines, los que revelaron una mayor heterogeneidad. En general éstos tienden a
funcionar en dos turnos, con docentes profesionales y secundariamente con voluntarios. Las
guarderías tienen en común la jornada única y continua; el brindar desayuno, almuerzo y
merienda (con diversos niveles de calidad), y un apoyo pedagógico relativo, otorgado por
voluntarias de la comunidad o por personal sin formación profesional ni entrenamiento
específico. Las guarderías tienden en general a tener un bajo nivel de participación
comunitaria, débil apoyo institucional, precaria dotación de recursos, encuadrándose su
gestión dentro de criterios típicamente asistencialistas.
Posteriormente, se efectuaron entrevistas a especialistas en nutrición y docencia
preescolar, y se hizo una revisión bibliográfica complementaria, con miras a formular un tipo
de jardín teórico en el que se compatibilizara una prestación equilibrada de los componentes
básicos con costos operativos mínimos. La discusión que se sostuvo en torno al rol de la
madre cuidadora determinó el diseño de un modelo, que especifica la composición de los
recursos humanos requeridos y sus correspondientes costos. En este modelo de jardín teórico,
las madres cuidadoras asumen la función de una asistente para-docente que colabora en la sala
con la docente, adquiere destrezas para un buen manejo del grupo de niños, realiza actividades
directamente con ellos y aporta en la coordinación de éstas.
Los dos jardines teóricos formulados constituyen una primera aproximación para
optimizar los costos y establecer un parámetro de comparación con las experiencias
estudiadas, valuadas a precios de mercado. Se incluyen márgenes de holgura para hacer
posible adecuaciones posteriores en su utilización concreta.
Los modelos teóricos propuestos, no revisten un carácter normativo acerca del tipo
ideal de centro preescolar, sino que constituyen una conjugación de las diversas experiencias
estudiadas y de los elementos claves para su definición. Están orientados a:
a) Buscar la combinación óptima que garantice una calidad adecuada de prestaciones
con un mínimo de dotación de recursos; atendiendo a un enfoque integral y a un modelo de
gestión participativo.
b) Servir de comparación con respecto a los centros encuestados.
c) Constituir una formulación simplificada que admita adecuaciones a casos concretos.
Las características generales de los modelos teóricos de Jardín se describen en la
Tabla 3.
TABLA 3:
CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS TEÓRICOS
Característica
Modelo A
Modelo B
Horario
8:00 a 18:00 Hrs.
9:00 a 13:00
12:00 a 16:00 Hs.
Número de niños
Salas
100
3,4, 5 y 5 años
Promedio por sala
25
50 y 50
A.M. 3 y 5 años
P.M. 4 y 5 años
25
Alimentación
desayuno
almuerzo
merienda
Personal administrativo
(doble jornada)
Personal docente
Maestras (16 Hrs. sem.)
Madres (25 Hrs. sem.)
Personal auxiliar
director
coordinador
A.M. desayuno
almuerzo
P.M. almuerzo
merienda
director
coordinador
4
6
cocinero
ayudante cocina
encargado limpieza
2
4
cocinero
ayud. cocina
Enc. limpieza
Las diferencias entre los modelos A y B hacen variar considerablemente los costos
operativos totales, como puede apreciarse en la Tabla 4 (ver página siguiente). En el modelo
B, se reduce considerablemente el gasto de personal docente, disminuye el costo de
alimentación, se requieren dos salas menos, etc. Cabe considerar sin embargo, que estos
menores costos están asociados a restricciones para el cumplimiento de alguno de los
objetivos.
TABLA 4:
MONTO Y PORCENTAJE DE LOS COSTOS OPERATIVOS
MENSUALES
(dólares 1990)
Comedor
Alimentación
- almuerzo
- Desayuno y merienda
Reposición y mantenim.
Gas
Transporte Alimentac.
Personal cocina
Limpieza
Artículos limpieza
Personal limpieza
Mat. didácticos
Útiles librería
Mat. didáctico
Gastos esparcimiento
Equipamiento jardín
Pers. enseñanza
Personal docente
Madres cuidadoras
Portero
Gastos generales
Electric. agua,gas
Manten. infraestructura
TOTAL
Número de niños
Costo comedor/niño
Costo jardín/niño
COSTO TOTAL/NIÑO
Modelo teórico A
Monto
%
2421,57
34,28
1695,25
24,00
1542,44
21,83
152,82
2,16
13,15
0,19
44,10
0,62
0,00
0,00
669,07
9,47
293,80
4,16
42,02
0,59
251,78
3,56
137,65
1,95
58,33
0,83
26,45
0,37
8,33
0,12
44,53
0,63
4006,92
56,72
2979,88
42,18
1027,03
14,54
0,00
0,00
204,14
2,89
154,14
2,18
50,00
0,71
7064,08
100,00
100
24,22 mensuales
41,45 mensuales
70,74 mensual
Modelo teórico B
Monto
%
2345,16
47,08
1695,25
32,96
1542,44
29,99
76,41
2,97
13,15
0,26
44,10
0,86
0,00
0,00
669,07
13,01
293,80
5,71
42,02
0,82
251,78
4,90
106,94
2,08
58,33
1,13
15,87
0,31
8,33
0,16
24,40
0,47
2178,05
42,35
1489,94
28,97
688,11
13,38
0,00
0,00
142,90
2,78
107,90
2,10
35,00
0,68
5143 100,00
100
23,45
mensuales
22,85
mensuales
51,43
mensual
La estimación de costos realizada en los modelos teóricos mostró que existe una
discontinuidad en los costos operativos cuando se pasa de un jardín que atiende en doble
jornada a otro con jornada única, discontinuidad que se expresa en un incremento del 38.94%
para los costos unitarios totales, del 81.40% para los costos de la labor pedagógica (personal
docente, materiales didácticos, etc.) y del 3.28% para los costos unitarios de comedor (gastos
de alimentación y personal de cocina).
Resumiendo, en primer lugar, se comparó entre sí los costos según los datos
declarados por la fuente; en segundo lugar, estos resultados se cotejaron con los que arrojó la
valorización a precios de mercado y en tercer lugar se calcularon los valores para dos modelos
teóricos.
La última etapa de este estudio consistió en comparar los costos operativos de los
centros estudiados (valuados a precios de mercado) con los costos de los modelos teóricos
semejantes. Así por ejemplo, el centro de la MCBA se comparó con el modelo A, y los centros
de Azul e Itatí se compararon con el modelo B.
El costo unitario del modelo B es superior al de Azul y al de Itatí; las diferencias más
significativas se producen en el costo de la alimentación, debido a que las dietas se calcularon
de acuerdo a los costos de la MCBA. Este costo se podría reducir hasta un 30% si se
utilizaran las dietas de Azul ya que la dieta de la Municipalidad de B. Aires tiene un excedente
de kilocalorías. El modelo B también tiene mayores costos pedagógicos que Itatí, porque éste
tiene una menor dotación de materiales didácticos.
Los modelos teóricos formulados pueden servir de referencia para la formulación de
políticas públicas, siempre que se flexibilicen los criterios oficiales en relación a las condiciones
estructurales y funcionales vigentes. En la actualidad, tales restricciones dificultan la
instrumentación de vías alternativas de cobertura preescolar.
ARGENTINA:
INFORME PRESUPUESTO UNIVERSALIZACION
EDUCACIÓN INICIAL
Alejandro Brocato, 1994
Este trabajo, efectuado a petición de UNICEF, intentó estimar cuánto costaría la
universalización de la educación preescolar en toda la República Argentina.
El presupuesto de implementación y todos los cálculos que se presentan, son
entregados como un material de discusión, realizado con la rigurosidad que la información
disponible permitía.
A partir de datos de establecimientos públicos y privados, se estableció como unidad a
presupuestar, un establecimiento de educación inicial consistente en 4 salas a las cuales
concurre un total de 100 niños.
Se trabajó sobre dos modelos teóricos: uno con jornada única y otro con doble
jornada. En los cálculos no se consideraron los costos indirectos; es decir, no se consideraron
costos de control ni de administración por fuera del centro.
Utilizando datos del censo de población y vivienda de 1991, se calculó el número de
niños de 5 años que concurren a educación inicial. Al 30% de niños que no concurren se le
consideró constituido principalmente por niños provenientes de hogares con necesidades
básicas insatisfechas. Este es un supuesto; si los niños no asisten, sería porque los costos de
asistir no compensarían la educación y alimentación que se ofrece actualmente. En base a esto,
se presupuestó la doble jornada como una forma de incluir al 30% que no concurre en la
actualidad.
Se definió un modelo ideal de atención y en base a información disponible para los
distintos rubros (sueldos de docentes, costo de alimentación, etc.), se procedió a hacer los
cálculos correspondientes.
A continuación se presenta el presupuesto anual para una unidad de 100 alumnos, con
jornada completa y con media jornada (Tabla 1)
TABLA 1:
PRESUPUESTO ANUAL PARA UNIDADES DE 100 ALUMNOS
Doble escolaridad
ELEMENTOS DE INVERSIÓN
Infraestructura
Mobiliario salas
Mobiliario sala comedor
Mobiliario administración
Mobiliario cocina
Equipamiento cocina
Equip.tecnológico-pedagógico
Equipamiento administración
BIENES FUNGIBLES
Materiales pedagógicos
Material librería salas
Material librería admnist.
Material botiquín
Material de limpieza
Personal
Alimentación
Suministros (gas,agua,etc.)
Mantenimiento y reposición
Publicidad y difusión
Escolaridad simple
136.150,00
7.846,00
2.487,00
5.724,00
2.876,00
856,00
1.300,00
30,00
111.850,00
7.846,00
2.487,00
5.724,00
2.876,00
1.656,00
1.500,00
30,00
4.072,15
3.696,50
651,90
460,80
2.801,80
135.611,63
30.096,00
2.580,00
6.720,00
18.056,99
361.139,77
3.611,40
204.747,77
5.139,05
5.756,70
1.169,70
921,60
4.007,50
162.831,86
47.080,00
3.300,00
10.380,00
19.586,
391.735,40
1.958,68
260.173,18
TOTAL PRESUPUESTO
COSTO POR ALUMNO
COSTOS OPERATIVOS
ANUALES TOTALES
COSTOS OPERATIVOS POR ALUMNO
2.047,48
INFRAESTR+G.DE PERSONAL+ALIM. 190.707,63
INFR. + PERS. + ALIM. POR ALUMNO
1.907,08
PERSONAL + ALIMENTACIÓN
165.707,63
PERSON. + ALIMENT. POR ALUMNO
1.657,08
1.300,87
234.911,86
1.174,56
209.911,86
1.049,56
Posteriormente se calculó para las distintas provincias y regiones el costo de
implementación de la enseñanza inicial, suponiendo la inversión, partiendo desde cero. Para los
niños con necesidades básicas insatisfechas se supuso doble escolaridad y para el resto, un solo
turno. A continuación se presentan sólo los totales nacionales.
Costo total
Sólo gastos operativos
Presupuesto NBI
Presup. no-NBI
TOTAL
1.035.823.454
587.259.181
1.396.765.206
927.803.285
2.432.588.660
1.515.062.466
Como puede apreciarse en las cifras presentadas, si dadas las condiciones descritas, se
quisiese implementar la educación inicial desde cero y sólo se tomasen en cuenta los gastos
operativos, la cifra total por año ascendería a mil quinientos millones aproximadamente.
COLOMBIA:
PROYECTO COSTA ATLÁNTICO
Raimundo Abello y Camilo Madariaga, 1987
Este trabajo, presenta un modelo de evaluación de programas sociales, basado en la
experiencia evaluativa del Proyecto Costa Atlántica. En él se presenta alguna información
sobre el análisis de costo efectividad de las Casas Comunales, experiencia desarrollada en el
departamento de Magdalena, gracias a un convenio de dicho Proyecto con el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Para realizar el análisis de costo efectividad se insiste en tres indicadores: la cobertura,
los costos y la calidad de la atención.
En relación a la cobertura, el modelo se implementó en Magdalena en 1984,
lográndose una rápida diseminación de las casas comunales a los barrios más deprimidos del
departamento. De nueve casas comunales que funcionaban en el primer año, se llegó a 25
unidades al año siguiente, ampliándose significativamente las coberturas logradas, de 12.300 a
59.490 niños.
En relación a los costos, su racionalización no ha resultado de una drástica reducción
de gastos como consecuencia de una medida financiera, sino que es el producto de la
participación popular en el desarrollo del proyecto; cuanto menos participativa es una casa
comunal, tanto más costosa resulta.
A continuación, se presentan cifras comparativas de costos del Hogar Infantil (sistema
tradicional) y de las Casas Comunales (1985), del Departamento de Magdalena.
Modalidad
Inversión total
Cobertura
Hogar Infantil
Casas Comunales
135.016.794
4.987.500
2.680
1.115
Costo/niño, anual
$50.379
$ 4.473
Estas cifras son claras por sí solas, pero si no se tiene en cuenta la calidad de cada
modalidad, pueden convertirse en un arma de doble filo; las instituciones podrían implantar las
alternativas de menor costo, sacrificando la calidad en la estrategia de reducción.
En el caso de la Casa Comunal, se ha podido observar que ella está provista de mayor
calidad, por cuanto se hace en el medio natural de los niños, con la vinculación de sus familias
y las personas que forman parte de su ambiente vital.
COLOMBIA:
EVALUACIÓN DE LOS HOGARES COMUNITARIOS
DE BIENESTAR INFORME TÉCNICO FINAL
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 1992
Los objetivos generales de esta evaluación fueron:
1. Establecer los efectos que se logran a través de las acciones del programa de
Hogares Comunitarios de Bienestar y Hogares Infantiles, en los niños, en la familia y en las
comunidades usuarias.
2. Analizar el desarrollo de los procesos de capacitación, asesoría y seguimiento que se
implementan en el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar.
3. Establecer los costos directos e indirectos de los diferentes componentes del
programa de Hogares Comunitarios de Bienestar.
4. Apoyar el diseño y montaje de un sistema computarizado para archivar y procesar
información para el monitoreo y seguimiento del programa de Hogares Comunitarios.
Los aspectos evaluados fueron los siguientes: caracterización de la población usuaria;
estado nutricional de los niños atendidos, alimentación en y fuera del Hogar; desarrollo
psicosocial; condiciones de salud, inmunizaciones y accidentabilidad; integración familiar y
pautas de crianza; organización y desarrollo comunitario; análisis económico de los costos y
calidad del servicio; capacitación, asesoría y seguimiento; influencia del programa en las vidas
de las madres comunitarias.
La metodología consideró la comparación de grupos expuestos a tiempos diferentes en
el programa y se hizo en una muestra aleatoria de 202 Hogares comunitarios (1.350 niños) de
cinco ciudades.
Entre los resultados obtenidos en los niños, se observa que la muestra de los Hogares
Comunitarios presenta niveles de desarrollo psicosocial que se encuentran ligeramente por
debajo de los parámetros normativos nacionales. Este hecho puede atribuirse a que los niños
que concurren a los Hogares provienen de los grupos más pobres y vulnerables de la
población.
Junto a lo señalado anteriormente, los datos muestran una asociación sistemática y
significativa entre el tiempo de vinculación al programa y el nivel de desarrollo psicosocial de
los niños. Los porcentajes de niños en la categoría "alerta" tienden a ser más pequeños en los
grupos con mayor tiempo de vinculación. Este resultado es bastante consistente en las
muestras de todas las ciudades estudiadas. El programa tiene un impacto positivo sobre el
nivel de desarrollo de los niños; los valores F del análisis de varianza por grupos para la
muestra total resultan altamente significativos para todas y cada una de las áreas de desarrollo
cubiertas por el instrumento utilizado (Ortiz, N. Escala Abreviada de Desarrollo-Versión
extendida. Bogotá: Documento de UNICEF, 1992).
Los resultados reportados para el estado nutricional, revelan que la incidencia de
desnutrición también se ubica por encima del promedio nacional. Si bien se observa una
asociación entre estado nutricional y el nivel de desarrollo, no se encontró una asociación
entre el tiempo de exposición al programa y el nivel de desnutrición.
Uno de los mayores atractivos para otros países con problemas similares en la atención
a la infancia, ha sido la capacidad del programa de Hogares Comunitarios, para responder
rápidamente a la ampliación de cobertura con un costo que se ha considerado relativamente
bajo en comparación con modalidades convencionales.
Las condiciones reales en que se desenvuelven las comunidades no permiten atribuir a
un programa específico la evolución de una o más variables y relacionarlas con el costo de la
inversión total o un componente del mismo. Numerosos elementos ambientales, culturales y
socio-económicos son condicionantes de los niveles de calidad de vida de las familias y pueden
determinar comportamientos diversos de los factores que son intervenidos por el programa.
El análisis económico realizado en este estudio, puede ayudar a establecer algunos
puntos de comparación en relación a otros programas, y sobre todo entre los diferentes niveles
y áreas de ejecución del mismo. Con este propósito, el estudio de costos del programa se
desarrolló en conjunto con un análisis cualitativo de su ejecución. El análisis de calidad de los
Hogares de Bienestar se hizo, considerándolos como una unidad de servicio donde se realiza
el programa mediante pautas o lineamientos establecidos. Se elaboró una encuesta sobre la
calidad del servicio que buscaba establecer: las características físicas y ambientales internas y
externas; las condiciones organizativas, comunitarias y administrativas de soporte al servicio; y
las relaciones y sistemas de trabajo con las instituciones y los padres de familia.. La calidad del
servicio, expresada en términos cualitativos (no monetarios), se presenta como información
complementaria al análisis de los costos regionales desagregados. Este procedimiento no
implica necesariamente el establecimiento de una relación causa-efecto o "costo-resultado".
Desde el punto de vista económico, se podrá concluir que en los rangos de menor
costo, se hace un uso más eficiente de los recursos siempre y cuando las condiciones de
calidad no sean las más bajas. A su vez, a mayor costo debería esperarse mayor calidad en el
programa. Bajo esta óptica, un parámetro de eficiencia se encontraría en aquella ciudad donde
resulte mayor la calidad y menor el costo al que se está prestando el servicio.
El estudio de costos entrega un análisis regional para el período 1991, que considera
los costos directos e indirectos, resumibles en un costo promedio niño/mes.
COSTOS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR
POR NIÑO/MES
(PESOS COLOMBIANOS, 199 1)
Promedio Nacional
%
Total
COSTOS DIRECTOS
Raciones
Becas
Dotación
Material didáctico
Aseo Comb.y Serv.Publ.
Supervisión y asesoría
Bienestarina
Otros (Viátic. gastos de viaje)
Sub-Total Costos Directos
COSTOS INDIRECTOS
Gastos Grales. más depreciación
Capacitación
Rec. humano Nivel Regional
Centros Zonales
Sub-Total Costos Indirectos
TOTAL
50.97
27.29
0.92
1.54
5.03
0.89
4.35
0.15
91.12
2.20
0.59
1.82
4.26
8.88
100.00
2,945.94
1,577.16
53.12
88.88
290.68
51.33
251.35
8.59
5,267.05
127.42
34.04
105.29
246.25
513.01
5,780.06
Como puede apreciarse en la tabla el costo promedio niño/mes es de $5.780 pesos; el
costo de atención en las distintas ciudades fluctuó entre $5.296 y $6.3 69. También es posible
observar que los costos directos constituyen el 9 1% y los indirectos, un 9%. Esto revela que
la inversión mayoritaria está incorporada en los recursos que se invierten directamente en los
hogares. Lo señalado puede ser positivo pero lleva a reflexionar también sobre el significado
de ese porcentaje en términos del apoyo que se proporciona; junto a la transferencia directa de
recursos, se requiere un respaldo, que constituye con frecuencia la garantía de cumplimiento
de los objetivos del programa.
Si al analizar los costos por regiones, se observa que la inversión es mínima en un
determinado rubro, esto puede no sólo indicar qué aspectos deben ser reforzados, sino además
puede ayudar a explicar los resultados exitosos o deficientes de la ejecución.
La revisión de los costos sugiere revisar los factores asociados al estado nutricional de
los niños. Es preocupante constatar que en un programa que invierte aproximadamente un
55% de sus recursos en el componente nutricional, se presenten tasas de desnutrición
superiores al promedio nacional. En parte, como ya se señalara, esto puede atribuirse a que se
trata de una población elegida con el criterio de focalización en los sectores más pobres. Pero
pareciera también que de alguna manera las familias asumen que con la asistencia de los niños
a los hogares se satisfacen plenamente sus requerimientos nutricionales y, por lo tanto, no
requieren alimentación complementaria en el hogar. Esta creencia es falsa porque las minutas
han sido programadas para satisfacer sólo entre el 50 y el 70% de los requerimientos
nutricionales. A lo anterior debe agregarse también que el promedio de gasto niño/mes en
"Bienestarina" fluctúa entre $158 pesos (Bogotá) y $ 345 (Pasto).
Este informe técnico termina con un capítulo de recomendaciones y sugerencias que se
fundamentan en la experiencia global de todo el proceso de evaluación. Algunas tienen
respaldo en los resultados estadísticos, otras son fruto de la observación y/o intercambio con
los funcionarios de nivel regional o zonal, con las madres a cargo de los hogares o con los
padres de familia. Estas recomendaciones se han ordenado en torno a los siguientes temas:
nutrición y alimentación, desarrollo psicosocial, condiciones de salud, condiciones generales
de vida, calidad del servicio, capacitación y asesoría, monitoreo y seguimiento, y
recomendaciones para el sistema de información.
COLOMBIA:
LOS HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR
Carlos Castillo, Nelson Ortiz y Alejandra González, 1993
Es muy difícil lograr una cobertura universal de los niños entre los 3 y los 6 años a
través de modalidades formales, puesto que éstas requieren elevadas inversiones en
infraestructura, personal muy calificado y altos costos de funcionamiento.
Para superar las limitaciones que presentaban los CAIP (centros formales), el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) inició en 1987 el programa no convencional de los
Hogares Comunitarios de Bienestar. Estos Hogares están dirigidos a menores de 7 años que
habitan en sectores de extrema pobreza. Cada hogar está a cargo de una mujer de la
comunidad y una asistente especialmente capacitadas que reciben a quince niños de su
vecindario. El objetivo del Hogar es cuidar y prestar atención en salud, nutrición y desarrollo
psicoafectivo.
Era la primera vez que se planteaba en el país el establecimiento de un servicio masivo
no formal para atender a los niños. Comenzó así un cambio radical en la concepción de la
atención al menor en Colombia que se basó en los siguientes elementos estratégicos:
Apoyarse en la organización y participación comunitaria, para mejorar la vida diaria de
la población y mejorar la relación entre adultos y niños.
Motivar la participación de los padres en el programa con miras a favorecer su propio
desarrollo.
-
Buscar la coordinación con organismos gubernamentales y no gubernamentales.
-
Introducir la capacitación, asesoría y seguimiento permanentes.
Estas estrategias buscaban tres transformaciones críticas: la optimización de los
recursos para lograr mayores coberturas a menores costos; una mayor y más profunda
permanencia de los efectos al extender la educación a los padres y a la comunidad; y la
transformación del medio social circundante en favor de la infancia.
El financiamiento es compartido entre el ICBF, ejecutor del programa, otras
instituciones del Estado que colaboran con él, el sector empresarial, el sindical, los organismos
no gubernamentales y la comunidad. El ICBF ha establecido que el único aporte que los
padres deben hacer por cada niño es el 25% de un jornal mínimo. Al compartir el costo, el
ICBF financia sólo el 38% del valor total del programa.
A finales de 1991 la cobertura alcanzaba el 83% de la población objetivo: 1.200.000
niños que viven en situación de pobreza.
El éxito del programa se debería en parte a las experiencias previas con que contaba el
país y el ICBF en relación a la atención del preescolar en modalidades formales como los
Hogares Infantiles y no formales como las experiencias de Cartagena y Bucaramanga . Estas
experiencias se localizaban en sectores de bajos ingresos, con lo cual los funcionarios estaban
familiarizados con las poblaciones, comunidades y organizaciones comunitarias con las que se
iban a desarrollar los Hogares. La larga tradición de tener organizaciones comunitarias
relacionadas con actividades de desarrollo social facilitaron tanto la administración del
proyecto como su ejecución y su seguimiento. A su vez, los Hogares aumentaron esa
capacidad comunitaria.
Las experiencias previas de Ecuador y Venezuela sirvieron de referencia. La
transferencia de conocimiento y la motivación hecha por organismos como UNICEF unida a la
experiencia de la comunidad y de organismos no gubernamentales le facilitaron al Instituto
proponerse una acción de esta magnitud.
El éxito del programa se debería además a la voluntad y el compromiso político; a la
movilización social; a la amplia cobertura y alto ritmo de crecimiento del programa; a la
participación financiera de varios sectores sociales; a la concepción integral de la atención; al
desarrollo de modalidades complementarias; al respeto de las diversas culturales existentes; a
los mecanismos de seguimiento, apoyo técnico y capacitación continua y a la participación de
la comunidad.
En relación a esto último, es preciso destacar que al final del decenio de los cincuenta,
Colombia empezó a desarrollar un proceso de acción comunitaria que, a pesar de sus
deficiencias, estableció una red nacional que aprendió a elegir líderes, recibir fondos, organizar
mano de obra y ejecutar acciones en beneficio de las poblaciones locales. Este proceso ha
culminado con la creación de las juntas Administradoras Locales que son las entidades
comunitarias popularmente elegidas que, en coordinación con el gobierno y con el poder local,
intervienen en la planificación y gestión de obras comunitarias. Su intervención va desde la
construcción hasta la supervisión de acciones tales como la salud y la educación.
La extensión de los Hogares a algunas culturas indígenas tuvo ciertas dificultades de
manera que el lCBF desarrolló programas especiales para esas comunidades. La modalidad de
Hogares se aplica más en áreas urbanas que rurales.
Desde un principio los Hogares Comunitarios despertaron gran interés entre los
técnicos de educación preescolar, lo que condujo a la realización de varias evaluaciones
externas para examinar su funcionamiento y su impacto. En general, las evaluaciones han
mostrado la necesidad de intensificar la participación de las familias usuarias, de mejorar la
capacitación de las madres comunitarias, de mejorar el sistema de apoyo y seguimiento y de
establecer un sistema de información.
Análisis de los costos
El costo total promedio por niño en los Hogares Comunitarios de Bienestar es de
298.18 dólares por año, lo que equivale a 24.85 dólares por mes.
Por el costo total se entiende la suma de todos los costos necesarios para implementar
el programa. Esto incluye tanto aquellos costos que implican un desembolso monetario como
los que están representados en forma de trabajo o especies; incluye tanto los aportes del
gobierno como los de los particulares; los costos directos e indirectos.
La totalidad de los recursos necesarios para la implementación del programa fue
dividida en tres grandes grupos según su origen. Estos son: el Gobierno, la comunidad y la
cooperación internacional.
Costos del sector público
En la Tabla que se presenta a continuación, puede apreciarse que la suma total de los
aportes financieros, directos e indirectos, del Gobierno Colombiano fue de 129.11 dólares por
niño en el año de 1991. Este costo financiero representó el 43.3 1% del valor económico total
del programa.
Los costos financieros directos incluyen todos los costos recurrentes del ICBF para la
realización de las actividades del programa. Están compuestos por el costo administrativo y el
del recurso humano a nivel nacional, regional y local. Dentro de estos gastos también entran
las transferencias directas que el ICBF hace a la comunidad para la compra de alimentos para
los niños, la bonificación de las madres comunitarias y otros gastos de funcionamiento.
El total del costo financiero directo del programa para el ICBF, en el año fiscal de
1991, fue de 9.44 dólares por niño por mes, lo que equivale a 113.29 dólares por niño por
año. Este costo aportado por el ICBF, representó el 38.0% del valor total, financiero y no
financiero. Pero, esta cifra aportada por el ICBF representó el 87% del costo financiero.
Del total de los aportes del ICBF, el 4.2% se gastó en inversión representada en las
instalaciones administrativas, la dotación de material para las unidades de servicio y la
capacitación de las madres comunitarias y del personal del ICBF relacionado con el programa
de Hogares.
COSTO POR NIÑO EN EL AÑO 1991 (dólares)
Sectores Sociales
Entidades
Gobierno
ICBFI
Minis.
Salud
Comun.
Trans SENA
Nacion.
Comun..
Cooperación
Internac.
Total
%
0.10
0.06
0.43
2.44
5.44
9.75 .75
5.54
1.00
1.66 1
0.14
0.82
1.82
3.27
1.86
0.33
0.56
0.28
6.22
0.28
2.05
4.80
4.90
89.54
89.54
1.08 0
0.16
2.26 1
2.09
0.09
0.69
1.61
1.64
30.03
30.03
.36
0.05
0.76
55.09
4.70
18.48
1.58
UNICEF
N.l.
COSTOS FUNCIONAMIENT (incluyendo depreciación)
Gastos Grales. Nación
Gastos Grales. Región
Gastos Grales. Hogares
Hogar Comunit (predio
Reformas Vivienda
Dotación
Material Didáctico
0.33
2.38
5.44
9.75
5.54
5.54
1.00
1.66
RECURSOS HUMANOS
Capacitación
Rec. Humano Nacional
Rec. Humano Regonal
Centros Zonales
Admin. Local Programa
Madre Comunitaria
Madre Auxiliar
Supervisión y Asesoría
Otros (Viáticos, etc.)
Recurso Humano CAIP
0.64
0.28
2.05
4.80
5.30
4.90
58.77
89.54
30.77
1.00
0.16
2.26
0.08
COSTOS ESPECIFICOS DE NUTRICION Y SALUD
Raciones
Bienestarina
Promoción y Cuidado
de Salud
TOTAL
Distr. por Entidad
55.09
4.70
0.73
113.29
5.30
5.30
5.22
5.22
5.30
168.50
0.03
0.55
0.02
0.02
11.30
298.18
38.00
.1.78
11.75
1.78
56.50.
0.18
0.01
100.00
56.5 0.
0.19
Distr.por Sector Social
% (38.00 direc.+5.31 indirec.)
43.31
3.79
100.00
100.00
El resto del gasto total del ICBF (95.8%) es el gasto corriente que está dividido en
gastos generales (6.3%), recursos humanos (35.6%), complemento nutricional de los niños
(51.5%), promoción de la salud (0.6%) y supervisión y asesoría (1.8%).
El ICBF transfiere directamente a la comunidad el 83% de todo lo que aporta al
programa para que se utilice en la compra de alimentos para los niños, en la compra de
material para el funcionamiento de los hogares, en la suma que se destina al crédito para
mejorar las viviendas y en la bonificación que se da a las madres comunitarias en
reconocimiento de su trabajo.
Los costos financieros indirectos provienen de dos rubros: la atención en salud y las
capacitaciones especiales de los diferentes participantes.
La atención impartida por el ministerio de Salud, a través de su servicio regular y del
programa Crecimiento y Desarrollo Infantil, tiene el apoyo de los gobiernos municipales. Este
servicio tiene un costo de 44 centavos de dólar por niño por mes.
En cuanto a la capacitación especial que provee el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) se ha estimado en 44 centavos de dólar por niño por mes.
Otros tipos de gastos incurridos por el gobierno a través de otras agencias distintas
ascienden a 43 centavos de dólar por niño por mes. Todos estos costos financieros indirectos
representan cerca del 13% del total de costos financieros. Estos costos son de una índole
diferente a los del ICBF, el Ministerio de Salud y el SENA, ya que su utilización no tiene
costos incrementales: se aprovechan los servicios ya existentes con el fin de ampliar la
atención que prestan los Hogares.
Aportes de la comunidad
El 56.50% del costo total fue absorbido en 1991, por la comunidad beneficiaria.
La comunidad aporta trabajo voluntario, bienes en especies y parte de la
infraestructura. Estos aportes comunitarios, por su naturaleza, casi nunca tienen un registro
contable. Esto ha impedido, muchas veces, la comparación de los recursos comunitarios con
los de otras fuentes.
Aquí se ha contabilizado el aporte de la comunidad haciendo estimaciones monetarias
de acuerdo a los valores del mercado en el sector informal de la economía. Por ejemplo, se ha
recurrido al salario mínimo para asignar un valor económico al trabajo voluntario de los
miembros de la comunidad. Para estimar el valor del uso que el programa hace de la vivienda
de la Madre Comunitaria, se ha averiguado el valor de renta que tienen estas viviendas.
El análisis muestra que la comunidad aporta un equivalente a 14.04 dólares por niño
por mes. Este costo está representado en varias formas pero el principal recurso es el humano,
que está expresado por el trabajo de la madre comunitaria, la auxiliar y la asociación de
padres.
La participación voluntaria de la Madre Comunitaria, una vez deducida su
bonificación, de la madre auxiliar y de la Asociación de Padres de familia encargada de
administrar parte del programa, representan el 92% del aporte de la comunidad. El 8%
restante está constituido por: el valor económico del uso de las viviendas de la Madre
Comunitaria para el programa; el pago que realizan las madres comunitarias para la
remodelación de estas viviendas para adecuarse a las normas de seguridad e higiene; y, la
cuota mensual que pagan los padres usuarios para que se inscriba una madre comunitaria en el
seguro social; algunos gastos menores adicionales.
Se estima que la Asociación de Padres dedica a las funciones de administración y
supervisión del Hogar y al realizar las compras de los alimentos de los niños, un total de 40
horas semanales. Esto equivale, en términos económicos, a una semana de salario mínimo, lo
que se traduce en un valor mensual de 40 centavos de dólar por niño.
El papel de la cooperación internacional
Los costos aportados por la cooperación internacional en el año 91 representaron una
mínima parte del total (0.19%).
Pero han sido varias las agencias internacionales que han prestado su apoyo a lo largo
del desarrollo del proyecto. El apoyo de UNICEF-aproximadamente un millón y medio de
dólares en cinco años fue dedicado especialmente para el desarrollo y consolidación del
programa. Podría decirse que UNICEF, más que por su aporte económico, jugó un papel
significativo con su cooperación técnica, en la transferencia tecnológica de otros países, en
todo el proceso de abogar por modalidades no formales, en las evaluaciones y en el apoyo de
las experiencias piloto; en el apoyo a la capacitación, asesoría y seguimiento. La cooperación
de UNICEF en la evaluación reciente fue importante para dar una visión neutral, con lo cual la
institución aceptó las recomendaciones orientadas a mejorar el programa.
Holanda, a través de la cooperación gubernamental bilateral o de la Fundación Van
Leer, hizo aportes técnicos de diversa índole y financió la construcción de un centro regional
de capacitación.
Para 1990 el ICBF incorporó en su presupuesto un millón veintiséis mil dólares,
provenientes de un crédito del Banco Mundial, para cubrir los requerimientos del componente
de mejoramiento de viviendas, el inicio de la ejecución de los estudios sobre los CAIP (centros
formales de atención al preescolar) y el suplemento nutricional, llamado Bienestarina. En
1991, se programaron más de seis millones de dólares para atender, además de los
componentes mencionados para el año anterior, los relacionados con el fortalecimiento del
sistema de información del programa y la consolidación de la capacitación de las madres
comunitarias, las juntas Directivas de Asociaciones de Padres de Familia, los tenderos y la
comunidad en general.
Como contrapartida al crédito solicitado al Banco Mundial, el ICBF hizo un convenio
con la institución colombiana dedicada a la vivienda popular para incrementar el crédito
destinado a mejorar las viviendas de las madres cuidadoras. El fondo tuvo un valor de $
9.800.000 dólares. Este crédito le permite al gobierno ampliar y reforzar el programa sin tener
que reasignar recursos del presupuesto nacional.
Aunque al comienzo del programa de Hogares no se contó con una alta financiación
internacional es posible que esta pueda obtenerse en otros países teniendo en cuenta el éxito
precedente de la experiencia colombiana. El programa de Hogares ha despertado interés entre
las agencias internacionales y otros países ya están negociando financiación para experiencias
similares.
Fuentes de financiamiento
La capacidad del gobierno para convocar y recurrir a distintas fuentes de recursos para
financiar el programa ha sido decisiva.
La considerable ampliación de cobertura ha sido posible gracias a diversas estrategias
de financiación: distribución de la responsabilidad de sostenimiento del programa entre varias
entidades del sector público y los grupos beneficiarios; obtención o resignación de recursos del
erario público con destinación exclusiva al programa; capitación de recursos provenientes de
las nóminas del sector moderno de la economía. Esto ha permitido que el gobierno, aún
encontrándose en una situación de recursos limitados, haya considerado plausible alcanzar una
cobertura universal a mediano plazo, dentro de límites presupuestales razonables.
Actualmente, el 89% de los recursos del ICBF es de origen tributario. El otro 11%
proviene del aporte patronal y de operaciones financieras realizadas con los bienes del
instituto. El 47% del presupuesto total del ICBF está destinado a los Hogares. Tal como se
mencionó, una parte de los recursos del programa proviene del 3% de la nómina que aportan
las empresas públicas y privadas que tienen más de cincuenta empleados o un capital suficiente
como para considerarlas del sector moderno. Esto le representó al programa de Hogares más
de 100 millones de dólares en 1990.
Actualmente se están buscando nuevas fuentes de recursos, tal como el impuesto sobre
los juegos de suerte y azar que, mediante la ley 10 de 1990, prevé la recaudación del 40% del
producto de las apuestas en juegos deportivos con destino exclusivo al programa.
Significación de los costos
Aunque los costos totales puedan aparecer muy altos es evidente que resultan bajos
cuando se los compara con otros programas similares. Además, resulta atractivo el hecho de
que los desembolsos financieros del gobierno solamente representan cerca del 43% del costo
total. Igualmente lo es el hecho de que la entidad ejecutora, en este caso el ICBF, únicamente
desembolsa el 38% del total. La otra financiación es absorbida por otras instituciones que ya
tienen una capacidad instalada y cuyo costo agregado para participar en el programa es muy
bajo. Es así que los Hogares han ayudado a optimizar esa capacidad instalada al aumentar el
acceso a servicios tales como los de salud, que existían mucho antes de iniciarse el programa.
Otro elemento de alta significación es el de haber podido incorporar a la comunidad en
una escala tan amplia y de un modo tan intenso que llega a representar el 57% del costo total.
La participación de la comunidad, al contrario de lo que ocurre en programas verticales tiene
un efecto redistribuidor muy importante: el programa ha generado un amplio proceso de
capacitación del recurso humano y ha generado fuentes de ingreso que no existían con
anterioridad en esos grupos.
Muchas personas arguyen que la participación de la comunidad representa una forma
que el estado usa para no asumir el costo de los servicios. Sin interés de entrar en una
discusión sobre el tema, es conveniente recordar que los gobiernos del tercer mundo y gran
parte de los gobiernos de los países industrializados no han podido asegurar una cobertura
total de los servicios sociales. Actualmente se tiende a atribuir al Estado un rol más centrado
en la promoción y la coordinación. Se piensa que el usuario debe absorber mayores
responsabilidades en el pago de los servicios que utiliza. Dentro de esta concepción, el
programa de Hogares Comunitarios resulta una solución práctica. El aporte de la comunidad,
en trabajo y en especie, es la forma de pago que las poblaciones de muy bajos ingresos pueden
hacer.
Este razonamiento puede ser útil para estimular a gobiernos que no están
acostumbrados a hacer grandes gastos en el sector preescolar o en aquellos países en los
cuales sólo se dispone de recursos limitados. También resulta ser un elemento importante en
una situación de ajuste económico en donde se reduce el gasto social y se busca la
privatización de los servicios.
Gracias a la participación comunitaria, en el año 1991 el gobierno no tuvo que gastar
131.430.000 dólares, lo que le permitió emplearlos en la expansión del programa. Visto así, es
la comunidad la que ha facilitado mayormente la amplia extensión del programa.
Es probable que sin los recursos movilizados en todos los sectores no se hubiera
lanzado un programa tan ambicioso. La expansión no se hubiera dado o hubiera sido muy
limitada. Aún en una escala limitada, esta co-financiación ayuda a reducir la inequidad al
facilitar a un mayor número de niños, normalmente marginados, el acceso a un programa
preescolar con estas características.
Las condiciones que se dieron en Colombia al iniciar los Hogares pueden no darse en
otros países al intentar una experiencia similar. Sin embargo, hay que tener en cuenta que
muchas de éstas condiciones se fueron creando a medida que el programa avanzaba y
mostraba sus éxitos a través de su focalización en las poblaciones más pobres, su cobertura, su
trabajo comunitario y sus bajos costos financieros. Estos elementos generan credibilidad
política, lo cual atrae más fondos, apoyos y condiciones favorables para el programa. Este tipo
de programas tienen un efecto multiplicador que redunda en un aumento de recursos
adicionales y apoyo político para su progreso y desarrollo.
Lo más destacable es que el programa contó con voluntad, decisión, y apoyo político,
tanto a nivel de la Presidencia de la República como de la dirección del Instituto de Bienestar
Familiar. Su director fue el principal propulsor del programa, y condujo él mismo, casi
directamente, las operaciones y el desarrollo de los Hogares.
El gobierno colombiano se empezó a interrogar recientemente sobre la posibilidad de
cerrar los CAIP (centros formales), teniendo en cuenta la amplia cobertura de los Hogares y el
mayor costo de esos centros. Cada niño en los CAIP cuesta más del doble que un niño en los
Hogares. Sin embargo, el costo no resultó ser un argumento suficiente para cerrarlos. Se
busca más bien asegurar que estos centros tengan como función definida y principal apoyar a
los Hogares y a otras modalidades informales en la programación, la capacitación y el
desarrollo de los contenidos técnicos.
El programa y las medidas de ajuste
En 1987, cuando los Hogares fueron creados, en muchos países de América Latina se
establecían medidas de ajuste estructural con la consiguiente reducción del gasto público en el
sector social y la privatización de lo servicios. En ese momento en Colombia no se aplicaba
ese ajuste en forma tan drástica y se daba una especial preocupación por combatir la pobreza.
Cuando en Colombia se empezaron a aplicar las medidas de ajuste en una mayor
extensión, los Hogares Comunitarios de Bienestar no se vieron afectados. Por el contrario, en
1992 se proyectaba cubrir a toda la población en situación de pobreza hacia fines de 1994.
El gobierno, dentro de su política de apertura, preserva como prioridades sociales la
nutrición, la salud, la educación y el empleo. Así, incluso dentro del marco del ajuste, los
Hogares son un posible instrumento para mitigar los impactos negativos. Esto es posible
gracias a que los componentes del programa están dirigidos a mejorar la nutrición, la salud y el
desarrollo psicosocial, lo cual también conduce a una mejor preparación para la educación
primaria. El programa, como ya es sabido, tiene también un efecto directo en la liberación del
tiempo de las madres, para dedicarlo al trabajo remunerado.
COLOMBIA:
HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR
Carmen Elisa Florez y Regina Mendez, 1993
El programa Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) se inició en 1987 y su
principal objetivo es "propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida de la familia y el
desarrollo de los niños menores de 7 años en los sectores de extrema pobreza". El programa
HCB es el más importante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pues absorbe cerca
del 60% del gasto total de inversión. En sus cinco años de funcionamiento (hasta 1993, fecha
del estudio), ha presentado altas tasas de crecimiento, mientras que otros programas como los
Hogares Infantiles (CAIP) han mostrado una tendencia decreciente tanto en la participación en
el gasto de inversión, como en el número de usuarios atendidos.
Aunque el importante aumento de cobertura es efectivo, de acuerdo a la información
de la Encuesta Nacional de Hogares de 1992 (Departamento Administrativo Nacional de
Estadística), el número de niños de 2 a 6 años que asisten a HCB, es menor que el reportado
por el ICBF. De acuerdo con las cifras del ICBF, en 1992 el programa atendía 892.560 niños
menores de 7 años del 1.5 millón que tienen como población objetivo. En Septiembre de 1992,
la etapa 77 de la Encuesta Nacional de Hogares, indica que sólo 305.659 niños asisten al
programa HCB. Las diferencias tan significativas entre las cifras de la encuesta y las cifras
reportadas por el ICBF hacen dudar de la calidad de los datos de ambas fuentes de
información y plantean el interrogante de cuántos niños en realidad son beneficiarios del
programa HCB.
La sobre estimación de la cobertura reportada por el ICBF tiene implicaciones sobre
los costos unitarios niño-mes. Sí la cobertura es menor, probablemente los costos unitarios
sean mayores a los actualmente estimados por el ICBF.
La información de la Encuesta de Hogares evidencia la importancia de los programas
HCB y CAIP en la atención a los niños de 2 a 6 años en los estratos bajos de la población,
especialmente en las zonas más atrasadas, frente a los servicios prestados por otras
instituciones públicas o privadas de atención al menor. En la población atendida por los HCB
cerca del 40% está en condiciones de extrema pobreza y algo más del 70% son pobres. Los
HCB cubren en promedio, a hogares en condiciones económicas y sociales más bajas que los
CAIP aunque éstos también atienden una parte importante de los hogares en los deciles bajos
de la distribución.
El hecho señalado no significa necesariamente que el programa sea efectivo en
combatir la pobreza ya que puede que no esté cubriendo gran parte de la población pobre. De
hecho, menos del 20% de los hogares pobres son beneficiarios del programa, especialmente en
las ciudades, en donde la tasa de cobertura es de sólo el 10%.
El programa HCB es en su mayoría financiado a través del impuesto del 3% a la
nórnina que deben pagar todas las empresas públicas o privadas. Los hogares usuarios deben
pagar una cuota de participación por niño que es mínima. El programa HCB es entonces un
servicio subsidiado. El subsidio neto recibido por los hogares a través del programa HCB es
altamente distributivo: los hogares en los deciles bajos de la distribución del ingreso reciben un
subsidio neto per cápita entre 3 y 4 veces mayor que lo que reciben los hogares en los deciles
más altos. Así, la distribución del subsidio por HCB contrarresta la desigual distribución del
ingreso, haciendo que el programa HCB sea una herrarnienta útil para disminuir la pobreza a
través de un mejoramiento en la distribución del ingreso, especialmente en las ciudades ya que
se observa que el subsidio neto es más distributivo en las ciudades que e la zona rural. Sin
embargo, la baja cobertura del programa en los estratos bajos hace que su impacto sobre la
distribución del ingreso sea mínima.
Las cualidades distributivas del programa y las bajas tasas de cobertura de los hogares
pobres llevan a plantear la necesidad de ampliar la cobertura del programa HCB. Sin embargo,
es necesario también tener en cuenta aspectos como la calidad vs. los costos, la efectividad
técnica y administrativa, el impacto. Al respecto, como resultado del estudio, los autores
formulan las siguientes sugerencias:
1) Necesidad de implantar en el programa un sistema de control (auditor externo),
que asegure el cumplimiento de los requerimientos de cobertura del programa.
2) Necesidad de implantar un sistema de seguirniento, supervisión y evaluación del
programa en función de sus objetivos de nutrición, salud, desarrollo psicosocial y
desarrollo comunitario. Mientras esto no exista, no puede hacerse una evaluación de
impacto-beneficios vs. costos y comparar los resultados con otros programas, por
ejemplo, los CAIP.
3) Debe revisarse el número de niños a ser atendidos ya que los espacios de vivienda
en la población de extrema pobreza son reducidos, lo cual genera hacinamiento en los
hogares donde funciona.
4) Es necesaria una evaluación del Programa Hogares Infantiles (CAIP), no sólo
como apoyo fundamental para el funcionamiento de los HCB sino para determinar a
quiénes atiende y qué impacto tiene este servicio en la disminución de la pobreza.
COLOMBIA:
HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR INFANTIL
Anuario Estadístico 1994
Departamento Administrativo Nacional de Estadística Colombia
El programa de Hogares Infantiles (CAIP) llegó a su agotamiento institucional en
1987. Es entonces cuando, dentro del mareo del Programa de Erradicación de la Pobreza
Absoluta y respondiendo a la preocupación por la baja cobertura de la atención al menor en
los citados Hogares, el ICBF creó los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, basados en
la experiencia adquirida en la modalidad de atención al menor entre 2 y 7 años de edad,
proporcionada por madres o personas de la comunidad.
El número de Hogares Comunitarios aumentó y la cobertura de atención de los niños
también creció en términos proporcionales. Las cifras se entregan a continuación.
Año
Cobertura
Incremento
1987
1988
1989
1990
1991,
123.705
353.280
696.750
736.470
828.300
85,6%
97,2%
5,7%
12,5%
La modalidad Hogares Comunitarios de Bienestar ha logrado no sólo una mayor
cobertura, sino también un menor costo por niño atendido, como puede observarse en la tabla
siguiente.
COSTO POR MENOR ATENDIDO SEGÚN MODALIDAD
(Moneda colombiana, precios constantes de 1980)
Años
H.I
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
16,621.69
15,100.81
13,731.94
12,876.82
11,534.03
12,246.81
12,962.56
12,175.73
12,521.21
H.C.B.
3,941.71
6,067.88
5,874.24
CHILE:
ATENCIÓN A LA INFANCIA EN COMUNIDADES MARGINALES.
APLICACIÓN DE UN MODELO DE EVALUACIÓN A TRES
PROGRAMAS PREESCOLARES NO FORMALES EN CHILE
Carmen Luz Latorre y Salomón Magendzo, 1980.
I. PROGRAMA LA PLAZA PREESCOLAR
Descripción del Programa
Este programa se inició en 1975. Se desarrolló en una población marginal (Población
La Victoria), y tal como su nombre lo indica, utilizó un sitio desocupado, sin construcciones,
destinado a una plaza. El lugar se habilitó con elementos básicos para implementar una
experiencia educativa con los preescolares del sector. El programa se planteó como una
alternativa al sistema tradicional en cuanto a estructura física, modalidad educacional, costos
de construcción y de operación. La tarea educativa con los niños estaba a cargo
fundamentalmente de monitores de la comunidad.
La Plaza recibía niños entre 2 y 6 años y los separaba en cuatro grupos, según su edad.
Si bien el Programa funcionaba básicamente en la plaza, las características climáticas
de la zona central del país hicieron decidir a los pobladores y a los dirigentes que, en el
período de invierno, la atención se realizara en casas de la comunidad, manteniendo la relación
de un monitor por cada 10-15 niños.
El curriculum en La Plaza fue de orientación cognitiva (High/Scope) durante el
período de verano y de corte tradicional durante el período de invierno.
Existía un control periódico de salud a los niños y, además, se les proporcionaba
alimentación con un aporte nutricional correspondiente al de los requerimientos calóricoproteicos del niño.
Recursos requeridos
Recursos humanos: una Educadora de Párvulos estaba encargada de la supervisión y
desarrollo de las actividades educativas de La Plaza; una 80 coordinadora realizaba el nexo
entre la Fundación de jardines Infantiles (institución no gubernamental patrocinadora), La
Plaza y la comunidad; 18 monitores desarrollaban el trabajo con los niños (uno por cada 10 a
15 niños); había además dos encargadas de la cocina y dos rondines.
Materiales: el material didáctico que usaba este programa era bastante elemental y
reducido.
El funcionamiento de La Plaza Preescolar se sustentó en la participación de los
siguientes grupos:
- Una fuente de apoyo financiero permanente, la Fundación de jardines Infantiles, para
el pago del personal, parte de la alimentación y materiales de trabajo.
- El aporte de la comunidad que se concretaba en la recolección de materiales para
nuevas construcciones y para su mantención; en el ofrecimiento de sus casas para el
funcionarniento en el período de invierno; en la colaboración de las madres en la
preparación de la alimentación diaria y en algunos aspectos organizativos asumidos por
delegadas por grupo.
-.El aporte de organizaciones comunitarias en prestación de locales,canchas, enseñanza
de algunas actividades, etc.
- Aporte en alimentos por parte de OFASA (Organización Filantrópica Adventista).
Resultados en los niños
Una de las evaluaciones efectuadas tuvo como objetivo contrastar el rendimiento en
Primero Básico, de niños que hubiesen asistido a la Plaza Escolar con otros, que estando en la
misma escuela, no lo hubieran hecho. A los maestros no se les informó el propósito del
estudio. Se les consultó sobre la preparación, rendimiento y comportamiento de cada uno de
sus alumnos y posteriormente se clasificó su procedencia.
TABLA 1:
OPINIÓN N DE LOS MAESTROS ACERCA DE LA PREPARACIÓN
DE LOS NIÑOS PARA PRIMERO BÁSICO
Preparación
Procedencia
Buena
%
Regular
%
Mala
%
Total
N y %
Plaza Preescolar
Otra educación preescolar
Sin educación preescolar
Sin antecedentes
45,71
35,18
26,39
50,00
25,71
35,18
23,61
21,43
28,27
29,62
50,00
28,57
35
54
72
28
TOTAL
35,98
26,98
37,03
189 100
100
100
100
100
Se observa que de los alumnos de, La Plaza Preescolar, alrededor de un 50% llegaría
bien preparado a 1º Básico y un 70% con una preparación regular o buena. Al comparar este
resultado con aquellos que no han recibido educación preescolar se puede deducir que La
Plaza tendría un impacto positivo en la preparación para la escuela.
Los alumnos que han tenido otro tipo de educación preescolar también superan a los
que no han tenido.
También se observó una proporción menor de repitentes en los alumnos de La Plaza y
un menor porcentaje de fracaso o mal rendimiento escolar.
Estos resultados indicarían que La Plaza tuvo un impacto favorable en los niños,
especialmente cuando se los compara con aquéllos que no han recibido educación preescolar.
Sin embargo, en el área emocional social los niños de La Plaza fueron percibidos como
más problemáticos. No se observó un índice de mayor iniciativa y colaboración de parte de los
niños de La Plaza a pesar del sistema educativo al cual estuvieron expuestos.
Opinión de las madres
Las madres se mostraron contentas con que La Plaza existiera. La consideraron como
una obra de la comunidad y algo importante para los niños. Le asignaron un valor educativo y
muchas de ellas percibieron también su valor comunitario. A La Plaza le tenían afecto y no la
sentían lejana a su realidad, como muchas veces sucede con la escuela.
Costos sociales del funcionamiento
Para calcular los costos de recursos humanos de un año de funcionamiento se registró
el costo de oportunidad de cada uno de ellos.
TABLA 2:
COSTOS DEL FUNCIONAMIENTO ANUAL DE LA PLAZA
PREESCOLAR
(Moneda chilena, 1979. 1 US$ $ 39 pesos)
RECURSOS HUMANOS
Educadora de Párvulos
Coordinadora
Monitoras (19)
Manipuladoras (3)
Rondines (3)
Madres
Asistente Social
RECURSOS MATERIALES
Alimentación *
Material Didáctico
Material de Oficina
532.234,32
92.645,76
37.572,96
249.858,36
37.080,00
37.080,00
6.180,00
71.817,24
690.912,87
681.132,33
8.648,08
1.132,46
INSTALACIONES
En La Plaza
207.743,00
En los hogares
160.000,00
ATENCION DE SALUD
GASTOS GENERALES DE ADMINISTRACIÓN
OTROS GASTOS
367.743,00
TOTAL COSTOS ANUALES
$ 2.123.516,60
US$ 54.449.14
7.812,50
494.814,06
30.000,00
* El 85% de los gastos de alimentación es Financiado por la Fundación de jardines Infantiles
(Fundación privada) y el 15% restante por OFASA (Fundación Adventista). Cada niño recibe
desayuno-almuerzo o almuerzo-té, según la jornada a que asisten.
Lo anterior significa que La Plaza Preescolar tiene un costo anual por niño matriculado
de US$ 272.25 y por niño asistente, de US$ 320.29.
Es interesante, para tener un punto de referencia, considerar que los costos de los
jardines infantiles convencionales de la junta Nacional de jardines Infantiles (organismo
público) fluctúan, dependiendo del tamaño del establecimiento, entre US$ 361.33 y US$
337.84. Esto pareciera indicar que la alternativa, desde al punto de vista social, no es
claramente menos costosa que otros sistemas.
Sin embargo, si bien es cierto que los costos de La Plaza no son claramente menores
que alternativas como la Junta de Jardines Infantiles, ella tiene efectos que merecen destacarse.
-Los antecedentes sobre el rendimiento de los niños en 1º Básico que se ilustraron en la
Tabla 1.
-La formación de adolescentes de la comunidad en la atención de los niños es muy
positiva ya que no sólo les permite realizar en el momento presente una actividad interesante,
sino que los prepara como futuros padres
-La colaboración de la comunidad con La Plaza (preparación de alimentos,
construcciones, préstamo de sus casas en invierno, etc.) es algo que no han logrado los
sistemas tradicionales. Esta colaboración cubre un porcentaje importante de los costos de La
Plaza.
II CHILE:
PROGRAMA DE ESTIMULARON TEMPRANA PARA NIÑOS
DE NIVEL SOCIO-ECONÓMICO BAJO, ENTRE O Y 2 AÑOS.
Descripción del programa
El Programa de Estimulación Temprana está oficialmente integrado, desde 1979 al
control de salud del niño sano del Servicio de Salud. Está dirigido a niños de nivel socioeconómico bajo de 0 a 2 años y consiste en la evaluación periódica de su desarrollo
psicomotor y en una intervención con aquellos niños que en la evaluación revelen estar en
riesgo de presentar un retraso o tenerlo. La evaluación es realizada por enfermeras en los
consultorios del Servicio Nacional de Salud con la Escala de Evaluación del Desarrollo
Psicomotor, construida y estandarizada en el país. Debe señalarse que en Chile, más del 85%
de las madres de sectores pobres llevan a sus hijos a control periódicamente.
Durante el control de salud, la madre recibe indicaciones para favorecer el desarrollo
del niño, tomadas de los Manuales de Estimulación, especialmente diseñados para el
Programa; éstos contienen sugerencias generales para la crianza del niño e indicaciones
específicas para cada mes de edad.
Si los resultados de la evaluación no están dentro del rango normal, el niño y su madre
son citados para una sesión educativa más larga o son referidos a médico o a quién
corrresponda.
Costos del programa
Los costos del Programa han variado en sus distintas etapas: etapa piloto, etapa de
capacitación nacional, etc. Los costos sociales estimados para el período de capacitación
ascienden a US$ 213.982,50. Los de un año de funcionamiento se detallan a continuación.
TABLA 1:
COSTOS SOCIALES DIRECTOS DEL FUNCIONAMIENTO
ANUAL DEL PROGRAMA A NIVEL NACIONAL.
(Moneda chilena, 1979. 1 US$ $ 39 pesos)
Recursos Humanos
Materiales
Instalaciones
Costo año funcionamiento
$115.137.685,00
645.156,70
8.917.761,48
124.700.603,18
US$ 3.197.451,30
Con el objeto de dar un orden de magnitud es interesante considerar que el
presupuesto de gastos (1979) del Ministerio de Salud es de aproximadamente US$
510.356.000; el costo del Programa representaría cerca de un 0,6% del presupuesto general.
Costos sociales por niño
El costo de control de un niño por el período de 0 a 2 años (7 controles) sería de US$
15.13 (enfermera + instalaciones+ materiales). Habría que imputarle a este monto los costos
de la capacitación. Si se supone que la capacitación serviría por 5 años, el costo a agregar por
control sería de US$ 0.014, por lo cual el costo por niño ascendería de US$ 15.23. La
atención prestada varía según el rendimiento que el niño manifiesta en el control, lo que haría
variar los costos como sigue:
Niño normal:
$.23 por el período 0-2 años.
Niño en riesgo en alguna de las evaluaciones: US$ 22.69.
Niño con retraso en alguna de las evaluaciones: US $ 3 3.5 1.
Los costos del Programa son fundamentalmente asumidos por el Ministerio de Salud,
que obtiene colaboración financiera para aspectos específicos (capacitación, materiales, etc.)
de instituciones como UNICEF, OPS, u otras.
III. CHILE: PROGRAMA PADRES E HIJOS (PPH) (1)
Descripción del programa
Los objetivos generales del PPH son: promover el desarrollo infantil, promover el
desarrollo y crecimiento personal de los adultos, y la organización comunitaria. Se trata de un
programa de educación no formal aplicado en comunidades marginales, que utiliza una
metodología activo-participativa.
El programa PPH se inició en Chile en el año 1972 por iniciativa de Howard Richards;
estaba basado en la concepción de acción y desarrollo comunitario de P. Freire y en los
conceptos de aprendizaje y desarrollo cognitivo del niño de J. Piaget.
El marco teórico inicial se ha ido modificando como producto de las sucesivas
experiencias.
El Programa es desarrollado por el Centro de Investigación y Desarrollo de la
Educación (CIDE), que es una fundación privada dependiente de la Compañía de Jesús. El
PPH funciona con un equipo central encargado de la supervisión, planificación y
funcionamiento general y es implementado por los Coordinadores Generales. Estos últimos
son pobladores que han tenido experiencia previa con el programa.
El PPH se desarrolla fundamentalmente a través de reuniones semanales (20 personas
aproximadamente) en las que se discuten unidades temáticas que se relacionan con el modo de
vida de los pobladores y la crianza de los niños. La participación es estimulada con distintos
tipos de materiales y técnicas de educación popular (diapositivas, folletos, láminas sobre
situaciones problemáticas de la comunidad, talleres, transmisiones de radio, etc.) con el fin de
promover el intercambio de experiencias y, buscar acciones que solucionen problemas
específicos. Ellas son coordinadas por pobladores escogidos por ellos mismos ( dos
Coordinadores de Base por comunidad), quiénes se apoyan en manuales de trabajo ya
preparados y en los Coordinadores Generales que los entrenan, realizan visitas periódicas y los
capacitan continuamente en la aplicación del programa, mediante jornadas especiales y a través
de la acción.
Los padres estudian materiales durante las reuniones; luego los llevan a sus casas para
trabajarlos con sus hijos. Los menores, algunas veces con la ayuda de sus padres, completan
los ejercicios, los cuales se entregan al coordinador para hacer una evaluación global en la
siguiente reunión.
El PPH se enmarca dentro de una concepción de auto-educación de la comunidad. Su
metodología, técnicas y materiales se adecuan a esta modalidad.
Se pretende que los participantes en el programa se perciban como sujetos activos y
responsables de su vida y de sus problemas; que a partir de sus experiencias y realidades
Se incluye también información tomada de Myers, R y Hetenberg, R. 1987 busquen caminos
eficaces para solucionarlos, de tal manera que redunden positivamente en ellos, en sus hijos y en la
comunidad.
(1)
El enfoque del programa corresponde a un modelo familiar y no deficitario, ya que no
está dirigido a suplir las deficiencias del niño marginal; su enfoque es más bien culturaldiferencial.
Evaluación de los efectos
Los efectos del programa en los menores se han medido a través de:
-Opinión de los profesores.
-Comparación de 29 menores con PPH con 49 controles, en 3 escuelas.
-Evaluación del cuociente intelectual.
En 1976 se realizó una evaluación sumativa de la experiencia en dos comunidades
rurales (Trapiche), comparando los logros de los niños sometidos al programa con los niños
de comunidades semejantes que asistían a jardín Infantil. Los resultados del estudio mostraron
en los niños de ambos grupos un aumento significativo del coeficiente intelectual después de 8
meses de intervención, no observándose diferencias entre ambos grupos.
Desde 1977 hasta el presente, el Programa Padres e Hijos se ha estado implementando
tanto en el sector rural como en el sector urbano-marginal.
Determinación y análisis de costos
El programa Padres e Hijos ha sufrido un proceso de revisión continua a través del
tiempo, realizándose múltiples adaptaciones con respecto a su diseño original. En cada
período de funcionamiento sus costos serían distintos, puesto que se utiliza una combinación
de factores diferentes (características del personal, materiales, etc.)
Algunas de las modificaciones son por ejemplo, las siguientes:
-.Originalmente los participantes eran padres de escolares. El Programa se dirige
posteriormente a trabajar con los padres de niños preescolares de 4 a 6 años.
-.Originalmente los coordinadores eran profesores. Posteriormente se utilizan como
coordinadores generales a personas de características similares a los participantes,
especialmente entrenadas para desarrollar el programa.
- Se utilizan materiales para promover el diálogo, elementos que no eran utilizados en
las primeras reuniones del PPH.
Además, las características del lugar donde se aplica el programa afectan también los
costos; por ejemplo, la motivación por la educación, asociada a la ausencia de programas
comunitarios en las zonas rurales, contribuye a una asistencia bastante mayor en este sector lo
que redunda en un menor costo por participante.
El sistema de financiamiento del PPH afecta el funcionamiento del programa,
estableciendo ciertas condicionantes ajenas al programa mismo. El Centro de Investigación
para el Desarrollo de la Educación (CIDE), institución que lo patrocina, se financia con fondos
obtenidos (tanto en Chile como en el extranjero) para proyectos específicos. En el caso del
PPH cada aplicación debe ser financiada en forma especial.
El financiamiento correspondiente a 1979, que es el que a continuación se detalla,
estuvo constituido por varias fuentes, originadas en convenios específicos.
COSTOS SOCIALES ANUALES DE FUNCIONAMIENTO
EN EL SECTOR URBANO MARGINAL
(moneda chilena,1979)
RECURSOS HUMANOS
Equipo Central
-Director Programa
-Supervisor general
-Dibujante
-Supervisora
-Investigador
-Secretaria
Sub Total Equipo Central
Equipo Terreno
-Coordinadores Generales
-Coordinadores de Base
-Participantes
-Supervisores
SubTotal Equipo Terreno
TOTAL RECURSOS HUMANOS
RECURSOS MATERIALES
INSTALACIONES
JORNADAS DE CAPACITACIÓN
ADMINISTRACIÓN GENERAL
TOTAL
165.750,00
43.628,80
23.161,44
23.939,08
264.000,00
65.022,75
585.502,07
245.318,40
17.734,00
26.250,00
15.440,96
47.878,16
352.621,52
938.123,59
5.850,00
133.222,27
26.828,00
336.804,00
$1.440.827,80
US$36.944,30
Esto significa que los costos anuales unitarios serían los siguientes:
a)
b)
c)
d)
Por participante (216)
Por participante con hijos de 4 a 6 años (74)
Por niño de 4 a 6 años con padre partic.(87)
Por hijo de padre participante (561)
US $ 17 1,04
US$ 499,25
US$ 424,65
US$ 65,85
Los costos sociales determinados en el punto anterior, se refieren al funcionamiento
efectivo durante el año 1979 en el sector urbano. No obstante, el Programa Padres e Hijos
tiene establecidos ciertos tamaños óptimos referidos a la carga de centros por coordinador
general (5) y número de participantes por centro (25). Los costos sociales serían en este caso
bastante menores que en la situación de 1979.
Costo por participante (750)
Costo por participante con hijos de 4 a 6 años (255)
Costo por niño de 4 a 6 años cuyos padres participan (302)
Costo por hijo cuyos padres participan (1948)
US$ 50.24
US $ 147,7 6
US$ 124,76
US$ 19,34
Análisis del Costo en relación a la Efectividad.
El PPH como alternativa de atención preescolar para niños de 4 a 6 años parece
bastante costosa (US$ 424,65) en relación a otros sistemas. Esto se agrava al observar que no
se ha observado un efecto definido en el éxito escolar posterior. No obstante, visto como
apoyo a los hijos en general se hace relativamente más aceptable. Es interesante destacar que
cerca del 20% de los costos sociales son asumidos por la comunidad y por la Iglesia Católica.
Sí el PPH lograse que la motivación y selección de comunidades mejorase, podría
alcanzar los tamaños óptimos en cuanto a centros por coordinador y participantes por centro,
con lo cual los costos por niño de 4 a 6 años podrían disminuir a US$ 124,32 que son
aproximadamente los costos del Ministerio de Educación. Es evidente que no se trata de
programas equivalentes puesto que el PPH logra efectos muy importantes a nivel personal y
comunitario que debieran ser ponderados al hacer comparaciones.
Al comparar estos costos con otros estudios sobre el PPH que entregan cifras muy
diferentes a las señaladas debe tenerse en cuenta lo siguiente:
-El costo varía significativamente según se use para determinar la cobertura al menor
inscrito, al menor de 4 a 6 años, a los hijos de los asistentes ó a todos los miembros de una
familia.
-Los costos de administración y dirección del proyecto por CIDE forman una parte
muy importante del total del presupuesto.
-La implementación de investigación y desarrollo efectuada por CIDE en la
metodología de enseñanza no siempre es considerada. Se le ha dado en algunos informes un
tratamiento de "costo, menguado".
-El costo de adaptación y estructuración del material educativo de acuerdo a las
condiciones locales no siempre es evaluado.
-El tiempo de trabajadores voluntarios y recursos comunitarios es considerado a veces
como beneficio (una evidencia de participación e interés) y no se evalúa como costo.
-Leche en polvo donada por Cáritas no siempre se incluye.
-El costo de locuciones radiales y tiempo en los medios de comunicación no siempre se
incluye (la emisora se consideraría compensada por una mayor audiencia).
CHILE:
EVALUACIÓN Y PROYECCIÓN DEL PROGRAMA CADEL
Pontificia Universidad Católica de Chile, Instituto de Economía, 1989.
El programa CADEL (Centros de Alimentación y Desarrollo del Lenguaje) fue creado
en 1985 como una alternativa de atención no convencional, de bajo costo. En un principio
funcionaba en escuelas ó unidades vecinales y operaba sólo dos horas al día de lunes a viernes,
con el propósito básico de darles a los niños una ración alimentaria y estimular su lenguaje.
Los niños estaban a cargo de una auxiliar. El Programa incorporó desde su iniciación a las
madres quienes eran capacitadas por la auxiliar de modo que optimizaran sus recursos y se
incorporaran adecuadamente al proceso educativo de los niños.
A fines de 1985 existían 57 centros los que atendían a 4.493 niños.
En el último trimestre del año 1986, se aumentó el horario de atención de dos a cuatro
horas diarias debido básicamente a una solicitud de las madres a las cuales no les compensaba
llevar a los niños por un período tan corto.
En el año 1987 se iniciaron dos proyectos tendientes a mejorar el Programa CADEL,
que se desarrollaron por convenio con UNICEF y con la Escuela de Educación de la
Universidad Católica.
El Proyecto UNICEF tuvo inicialmente dos fases. La primera, se realizó en el año 1987
y consistió en la elaboración de material para apoyar la labor de la auxiliar en el centro y
complementar ésta en la casa mediante guías preparadas especialmente para las madres. Se
elaboró además documentos destinados a mejorar la difusión del programa entre las
autoridades y la comunidad misma. En el año 1988 se comenzó la segunda fase, que consistió
en la aplicación del nuevo material elaborado, y en el mejoramiento de las acciones de
supervisión y evaluación de los Centros CADEL.
El Proyecto Escuela de Educación de la Universidad Católica se aplicó a partir de
marzo de 1988 en la Región Metropolitana. El propósito fundamental fue que se incentivaran
en el niños todas las áreas de su desarrollo (lenguaje, emocional-social, cognitiva, motricidad y
percepción), dándole especial importancia a la creatividad y al desarrollo de valores. Una
característica de este curriculum es que la auxiliar tiene cada día totalmente planificado.
El programa, como se puede apreciar ha sufrido importantes modificaciones en el
tiempo; lo que se evalúa en este estudio corresponde a su modo de funcionamiento durante
1988, cuyas principales características se describen a continuación.
Actualmente el programa CADEL pretenden alcanzar tres objetivos prioritarios que
son: apoyo nutricional y educativo a los menores y un efecto de demostración mediante la
participación de las madres en el proceso de educación.
Para lograr su objetivo nutricional, los CADEL entregan a cada niño alimentación
consistente en desayuno (o té) y almuerzo, los que en conjunto aportan 700 calorías diarias
(46.6% de las calorías necesarias y 68.9% de los requerimientos proteicos recomendados por
la FAO-OMS). No existe un aporte nutricional complementario para niños desnutridos. El
saldo debiera ser aportado en el hogar, para asegurar un crecimiento y desarrollo del niño
acorde con su edad.
El Programa CADEL no puede funcionar sin la participación de las madres;
desgraciadamente, no todas pueden participar activamente ya sea porque deben trabajar fuera
del hogar, deben permanecer en la casa al cuidado de otros niños, o bien, no están motivadas
para hacerlo. Las madres colaboradoras son capacitadas a través de un programa
especialmente diseñado para ellas.
Cada Centro opera desde marzo a diciembre, de lunes a viernes, con una o dos
jornadas al día. El niño beneficiario es atendido cuatro horas diarias, ya sea de 9:00 a 13:00
horas o de 13:00 a 17:00 horas, si se atiende una sola jornada. 0 bien 8:30 a 12:30 o de 13:00
a 17:00 horas si hay dos jornadas. La capacidad de cada centro varía entre 36 y 40 párvulos,
los que trabajan en un sólo grupo es decir, no diferenciado por edad.
El local utilizado ha estado preferentemente ubicado en una escuela básica (60,5%) o
en una sede comunitaria (30%).
Cada CADEL está dirigido por una auxiliar de párvulos, quien es la encargada de
planificar y desarrollar las actividades pedagógicas, crear hábitos en los niños (higiénicos,
conductuales o alimenticios), capacitar a las madres, entregar la alimentación, llevar el control
diario de asistencia, mantener actualizado el registro de antecedentes sobre el estado
nutricional de los niños, mantener actualizadas las listas de espera y mantener el orden y aseo
de la sala.
Para realizar algunas de estas tareas recibe ayuda de las madres de los niños, quienes
han sido capacitadas previamente por las mismas auxiliares. Las actividades de los CADEL
son controladas por un equipo supervisor regional del Programa.
El apoyo institucional a los Centros CADEL durante 1985, era el siguiente:
JUNJI (Junta Nacional de Jardines Infantiles): aportó la operación del programa,
personal, capacitación, supervisión, evaluación.
JUNAEB
alimenticias.
(Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas): aportó las raciones
MUNICIPALIDAD: aportó la infraestructura física y mantenimiento del CADEL.
SERVICIOS DE SALUD: Derivó a CADEL los niños desnutridos o en riesgo de
desnutrición y controló el estado nutricional de los niños.
OTROS: Ministerio de Educación, Secretaría de Desarrollo Social, ODEPLAN,
UNICEF, Escuela de Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Objetivos del estudio
Los objetivos de este estudio fueron por una parte, evaluar en los niños los beneficios
en el estado nutricional y en las áreas del lenguaje y emocional-social; y en las madres, los
beneficios de su incorporación al Programa; por otra, se evaluaron los costos del Programa.
Para lograr estos objetivos se compararon los resultados obtenidos en una muestra de párvulos
asistentes a Centros CADEL, con los resultados de una muestra de niños adscritos al
Programa de Jardines Infantiles (sistema convencional) y con una muestra de niños que no
habían recibido atención preescolar (muestra control).
A partir de antecedentes recogidos, parecería que los niños inscritos en los Centros
CADEL, en promedio, serían más pobres que los niños que asisten a los jardines Infantiles.
Este estudio no pretende ser una evaluación de ambos programas, CADEL y Jardín
Infantil, que permita concluir cual alternativa de atención es mejor, sino que toma el Programa
de jardines Infantiles únicamente como un patrón de comparación para evaluar áreas de interés
en el estudio.
El área emocional social se evaluó con una Pauta Emocional Social (elaborada en la
Junta Nacional de Jardines Infantiles); el lenguaje se evaluó con el sub-test de lenguaje del
"TEPSI: Test de desarrollo psicomotor, 2-5 años"(2) y el impacto nutricional mediante
indicadores de peso-talla, peso-edad y talla-edad; se utilizó la matriz de Waterlow, que
combina los indicadores nutricionales.
Análisis de la eficacia del Programa CADEL
Para poder sacar conclusiones se tuvo como punto de referencia los resultados
obtenidos en la muestra de niños que asisten a CADEL y a Jardines Infantiles convencionales y
los costos de ambos programas
Los resultados obtenidos en el TEPSI (subtest de lenguaje) permiten concluir que tanto
los jardines Infantiles como los Centros CADEL tienen un impacto positivo en el área del
lenguaje y que no existen diferencias estadísticamente significativas en esta área entre los niños
de ambos grupos. Lo anterior es válido no sólo para la submuestra rural sino también para el
sector urbano.
En el área socio-emocional, nuevamente se puede concluir que no existen diferencias
estadísticamente significativas en los resultados obtenidos por niños que asisten a CADEL o a
Jardines Infantiles, pero sí las hay respecto a niños del grupo control. Estos resultados deben
ser interpretados con cautela debido a las características de la técnica utilizada. Al asistir el
menor a un centro de atención preescolar rápidamente alcanza el puntaje máximo de la Pauta
de Evaluación, perdiendo ésta su poder de discriminación.
(2)
Haeussler, l.M. y Marchant, T. TEPSI, Test de desarrollo psicomotor 2-5 años.
Santiago de Chile: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1985.
En relación al estado nutricional y para todos los indicadores, la muestra del jardín
Infantil convencional entregó mejores resultados que las muestras Control y CADEL. La
explicación de ello puede ser que en los primeros hay un aporte calórico y proteico mayor,
suplementado además con un apoyo nutricional adicional para los desnutridos. Otra
explicación posible sería el grado de focalización en base al estado nutricional que es diferente
en ambos tipos de establecimientos.
En relación a los beneficios que las madres obtienen al incorporarse al CADEL, es que
ella lleva lo aprendido a su casa, lo que tiene un efecto de demostración importante para el
resto de la familia; parte de lo anterior se logra también a través de las guías de trabajo para la
casa. Otro de los impactos de este hecho es el ahorro que se produce en personal. Los
resultados de la cooperación a nivel nacional son bastantes satisfactorios, habiéndose
alcanzado un promedio de 10 niños por adulto. Sin embargo, este es sólo un promedio y no
revela la situación de todos los centros; algunos CADEL de la muestra tenían bastantes
problemas. Respecto al impacto de liberación de tiempo, no fue posible observarlo ya que en
general el hecho de llevar al niño al centro no siempre permitía a las madres trabajar y obtener
a cambio un cierto ingreso; más bien destinaban el tiempo a la casa y/o al cuidado de los otros
niños.
Costos del Programa
El Programa CADEL fue diseñado como una alternativa no tradicional de bajo costo,
con requerimientos de infraestructura mínimos. Se trabaja en un solo grupo, sin separar a los
niños por grupos de edad. A cargo del centro está una auxiliar de párvulos, quién cuenta con
la supervisión del equipo supervisor regional; el material de trabajo entregado es el
indispensable. El item más importante del costo de operación está dado por el costo de la
ración alimenticia.
Antes de presentar los costos, conviene mencionar los supuestos utilizados en los
cálculos:
-En la alternativa CADEL se consideró que el centro operaba 10 meses al año y 21
días al mes. Para la alternativa Jardín Infantil, se consideró una operación de 11 meses al año y
21 días en el mes.
-El número de niños utilizados para los cálculos corresponden al promedio mensual
marzo-octubre 1988, el que en la alternativa CADEL fue de 9.810 y en el jardín Infantil es de
56.499 niños.
-Para valorar la alimentación de los CADEL, se tomó el valor promedio país de una
ración ($ 102,4 pesos chilenos). El costo de la alimentación de los jardines Infantiles varía
según el nivel y si opera o no con sistema de doble Jornada; además hay que agregarle el costo
de las raciones suplementarias para desnutridos. El valor ($ 148,64) se obtuvo a partir de
información entregada por la J.N.J.I. como un promedio ponderado del valor promedio de la
ración en un Jardín normal ($154,26) y el costo diario de la ración de un Jardín de doble
jornada de $110,69; los factores de ponderación fueron los niños atendidos bajo cada sistema.
-Además, es importante mencionar que se está utilizando la información de lo
realmente gastado en el año 1988, para sacar el costo de operación base.
-Para obtener el costo anual por niño que asiste al Centro CADEL es necesario agregar
al aporte de la J.N.J.I. el aporte de las Municipalidades y una estimación del costo del material
didáctico aportado por UNICEF; ésta se hizo a partir del material que requiere un centro tipo.
-El item de material didáctico aportado por la J.N.J.I. incluye tanto material de
enseñanza como el costo de los manuales que se utilizan. Los materiales que tienen más de un
año de duración se consideran gastos de inversión.
-El gasto mensual de consumos básicos y reparaciones, que es aportado por las
Municipalidades cubre luz, agua y mantención del centro. hay Municipalidades que entregan
un fondo para ser administrado por la Junta de Jardines Infantiles para estos efectos.
En la Tabla 1 se muestra un desglose de los gastos de operación de un Centro
CADEL, expresado en valores niño/día.
TABLA 1: COSTOS DE OPERACIÓN DE CADEL, NIÑO/DIA DURANTE 1988
(pesos chilenos)
Categoría
Monto % del Costo
Total
APORTE JUNJI
Sueldos
Alimentación
Gastos Corrientes
Otros Gastos
Aporte UNICEF
Aporte Municipalidades
$ 138,75
30,50
102,40
5,07
0,78
$ 2,05
$ 1,88
97,24%
21,38%
71,76%
3,55%
0,55%
1,44%
1,32%
TOTAL
$ 142,68
100%
Del cuadro anterior se desprende que un 72% de los gastos de operación del centro
niño/día corresponde a gastos de alimentación.
Costo-Eficiencia
Para lograr un costo de operación optimizado, los cambios sugeridos fueron los
siguientes:
-En cuanto al equipamiento se recomienda comprar una estufa para las regiones más
frías, con lo cual podría mejorar la asistencia en los meses de invierno. Si se supone que se
ocupará 4 meses en el año, da un costo niño/día de $ 0,574.
-Se estimó muy recomendable extender el contrato de la auxiliar a un sistema de
jornada completa. Obviamente ello tendría un impacto en el costo del Programa, pero ayudaría
a conseguir personal de buen nivel y evitar una alta rotación de auxiliares con el consecuente
gasto de entrenamiento. Por lo anterior, y con el objeto de estimar variaciones en el costo por
niño del CADEL, se analizará el impacto de contratar la auxiliar bajo un sistema de jornada
completa en el grado 27 (grado bajo), lo que equivale a un sueldo mensual de $ 28.288 pesos;
y de hacerlo en el grado 21 (mejor grado), en cuyo caso el sueldo mensual sería de $ 50.851.
El llevar el contrato de la auxiliar a un sistema de jornada completa en las condiciones actuales
(grado 27) tiene un costo incremental por niño/día de $21,27 y de $ 5 5,22 en la alternativa
que la auxiliar estuviera en grado 2 1.
-Los niños que asisten a los Centros CADEL son niños en extrema pobreza, por lo
cual se recomendó incrementar el aporte nutritivo de las raciones entregadas en el CADEL, de
modo que el porcentaje a ser aportado en el hogar sea menor. Para hacer estos cálculos se
supuso entregar a cada niño del CADEL una ración alimenticia equivalente a la de los Jardines
Infantiles de media jornada, cuyo valor promedio es de $ 110,69, lo que da un incremento por
concepto de alimentación de $ 8,29 por niño día.
-Por último, se estimó que los gastos actuales en reparaciones y mantención de los
CADEL son insuficientes; se estimó que un costo incremental razonable sería de $ 4.500
mensuales durante los 10 meses de funcionamiento, valor que incluye el gasto de pintar la sala
de actividades una vez al año. Lo anterior da un costo adicional por niño día de $ 5,64 por
este concepto.
CUADRO 2: COSTO DE OPERACIÓN OPTIMO
POR NIÑO DIA, EN ZONAS FRÍAS Y NO FRÍAS
(valores expresados en pesos chilenos, 1988)
Base grado 27
Base grado 21
Costo Actual
Aumento jornada Auxiliar
Aumento por Mantención
Aumento por Mayor
Aporte Calórico
$ 142,68
21,27
5,64
8,29
$.142,68
55,22
5,64
8,29
Costo total niño/día zona no fría
Aumento por Calefacción
Costo total niño/día zona fría
$ 177,88
0,57
178,45
$ 211,83
0,57
212,40
La alternativa CALE Tipo B, se diferencia de la alternativa anterior, en que el módulo
tiene una mayor superficie construida y la alternativa CALE Tipo C consiste en reacondicionar
una sala de escuela desocupada pero con la construcción de un baño especial para párvulos.
Para calcular el costo por niño de la construcción se supone un Jardín Infantil tipo (sin
sala cuna), que en promedio atiende a 128 niños.
En general se puede afirmar que no da lo mismo el lugar donde funciona el CALE.
Quizás, el no haber considerado este aspecto ha hecho que la asistencia a los centros sea baja y
variable durante el año, y que la cobertura del Programa no haya podido ser la programada.
Los padres valoran mucho el lugar donde van sus hijos; es decir, esperan que éste sea atractivo
(mejor que lo que ofrece su hogar), que, cuente con baños limpios, calefacción y que tenga
condiciones mínimas de seguridad. Esto es lo que ellos están acostumbrados a ver en los
Jardines.
Para la definición de las alternativas de mejoramiento de los CALE, se tomó en
consideración fallas detectadas en las visitas a los centros, conversaciones con las madres,
auxiliares y equipos técnicos que supervisan el funcionamiento de ellos en las dos regiones de
la muestra. Se estimó que las condiciones de operación en 1988 dificultaban el trabajo con el
menor, y podían ser la causa de la variabilidad de la asistencia.
A continuación se hacen tres estimaciones de centros óptimos. También se hace un
cálculo de los costos de los jardines Infantiles convencionales para poder tener un punto de
comparación.
En la Tabla 3 se presenta un resumen de cuánto costaría una cobertura de 75.000 niños
y de 100.000 niños, para varias alternativas de CALE y varias alternativas de Jardín Infantil.
Las diferentes alternativas CALE presentadas en el cuadro corresponden a un
promedio del costo por niño en zonas frías y zonas no frías (diferencias dadas por gastos de
calefacción). Todos los valores están calculados en pesos de 1988 y transformados a dólares a
un tipo de cambio de $ 250 por dólar.
Para asignar los costos de administración, se supuso en un caso que el 100% se
atribuía a Jardines Infantiles. Si estos gastos se prorratean por todos los niños atendidos, este
porcentaje descendería a 85%, en el supuesto que 15% del tiempo de administración central y
regional lo destinan a CALE.
TABLA 3: COSTOS DE VARIAS ALTERNATIVAS DEL PROGRAMA
CALE Y DEL PROGRAMA JARDINES INFANTILES
(dólares 1.988) (1)
ALTERNATIVA
COBERTURA
75.000 niños
100.000 niños
CALE TIPO A
Al
A2
A3
A4
US$13.867.560
US$13.759.200
US$ 16.006.410
US$15.898.050
US$ 18.490.080
US$18.345.600
US$ 21.341.880
US$21.197.400
CADEL TIPO B
Bl.
B2
US$14.728.770
US$ 16.867.620
US$19.638.360
US$22.490.160
CADEL TIPO C
CI.
C2
US$12.767.580
US$14.906.430
US$ 17.023.440
US$ 19.875.240
JARDIN
Al
A2
A3
A4
US$33.785.830
US$33.299.340
US$32.606.340
US$32.327.760
US$45.047.770
US$44.399.120
US$43.475.120
US$ 43.103.680
(1)
US$ 1
CADEL
JARDÍN
Ch$ 250
Al: Local 65 m2 albañilería, baños para niños, equip. mínimo, patio, Aux.grado bajo
A2: Local 81 m.2 tabiquería
"
"
"
A3: Local albañilería
"
"
Aux. mejor grado
A4: Local tabiquería
"
"
Aux. mejor grado
BI: Local tabiquería, más amplio, con oficina para auxiliar
B2:
"
"
"
"
Aux. grado bajo
Aux. mejor grado
C1: Readecuación sala en escuela, baño especial para niños
C2:
"
"
"
Aux. grado bajo
Aux. mejor grado
Al: Albañilería, costo administración 100%
A2:
"
"
85%
A3: Tabiquería "
"
100%
A4:
"
"
85%
En los gastos de operación, a cada alternativa analizada se incorporó como un gasto
adicional el mayor costo derivado de extender el contrato de la auxiliar a jornada completa (4
horas de atención a los niños y 4 horas para planificar, capacitar a las madres colaboradoras,
realizar visitas domiciliarlas y las múltiples responsabilidades señaladas anteriormente); y la
posibilidad de subir el grado en el cual se la contrata, para homogenizarlo con el grado
máximo al cual llegan las auxiliares de los jardines Infantiles. Se consideró también seguir
entregando todo el material preparado por UNICEF.
Del cuadro anterior se desprende que aumentar la cobertura a 75.000 niños bajo la
alternativa CADEL más cara (B2) costaría aproximadamente 16,900,000 dólares, mientras
que hacerlo en la alternativa Jardín Infantil costaría aproximadamente US$ 33,000,000, lo que
representaría en este último caso un gasto adicional equivalente al 0,1% del PGB de 1988.
Cabe recordar además que el Jardín Infantil no es una alternativa viable para muchas zonas
rurales ya que no se dispone de un número suficiente de niños.
CHILE:
MODALIDADES NO CONVENCIONALES DE EDUCACIÓN
PRE ESCOLAR DE LA JUNTA NACIONAL DE JARDINES
INFANTILES
Jani Brouwer, 1994.
PROGRAMA CONVENCIONAL
El Programa Convencional de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JNJI) consiste
en una red de 463 Jardines Infantiles que atiende en forma directa a 61.972 niños menores de
6 años. Estos jardines están ubicados en sectores urbanos pobres, densamente poblados, en los
cuáles habitan importantes grupos de madres que trabajan por cuenta propia, muchas de ellas
jefas de hogar. Distribuidos según su edad en 5 niveles, los niños asisten durante 11 meses al
año en jornadas de 8 horas, de lunes a viernes. Los jardines tienen desde 80 hasta 296 niños,
con excepción de un solo jardín que tiene 400 niños; cuentan con un Director, con Educadoras
de Párvulos (con título universitario), Auxiliares de Educación Parvularia y personal de
servicio.
Como se puede observar en forma desagregada en la Tabla 1, el costo promedio de
operación anual por niño en un jardín infantil convencional, con una capacidad máxima de 168
niños (40 lactantes y 128 preescolares) es estimado en $359.079 (pesos chilenos). Este costo
se calcula en base a una operación de 11 meses al año y 21 días en el mes. El valor promedio
de operación por niño en el nivel Sala Cuna (0-2 años) se estima que es $ 407.110 y el costo
de operación de los Niveles Medios (2-5 años) se estima que es $ 344.069.
Los costos se refieren exclusivamente al costo de funcionamiento del jardín. No
incluyen los costos de infraestructura y equipamiento inicial, estimados en $ 883.485 por niño.
No incluyen tampoco los costos de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a
nivel central o regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula,
no de asistencia promedio.
TABLA 1: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL
JARDÍN INFANTIL CONVENCIONAL
(pesos, 1994)
Factores
Composición
Factores
Costo
Sala Cuna
(40 lactantes)
Costo
Niv. Medios
(128 Párvulos)
Costo Total
J.Infantil
(168 Párv.)
PERSONAL 1 Educ.Directora
1 Educ.Párvulos
5 Aux.Educadoras
1 Manipuladora
2 Aux.Serv.Menor
964.428
2.874.531
6.654.106
1.057.991
3.086.172
11.498.123
6.654.106
1.612.177
4.050.600
14.372.654
13.308.212
1.057.991
2.115.982
SUB-OTAL
12.054.861
22.850.578
34.905.439
REPOSICION Equipamiento salas
DE
Equipamiento Clic.
EQUIPAVajilla
MIENTO
Mobiliario Cocina
393.812
9.856
191.894
36.520
459.149
31.539
842.961
41.395
191.894
36.520
SUB-TOTAL
622.082
490.688
1.112.770
2.290.273
162.052
17.920.713
598.435
20.210.986
760.487
2.452.325
18.519.148
20.971.473
29.253
330.683
538.448
256.741
93.610
563.184
702.109
821.571
122.863
893.867
1.240.557
1.078.312
1.155.125
2.180.474
3.335.599
16.284.393
44.040.888
60.325.281
407.110
344.069
359.079
INSUMOS
Alimentación
Mat. didáctico
SUB-TOTAL
GASTOS
CORRIENTES DE ADMINISTRACIÓN
Material de Oficina
Material de aseo
Consumos básicos
Mantención
SUB-TOTAL
TOTALES
COSTO PROMEDIO
POR NIÑO ANUAL
Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria
PROGRAMA NO CONVENCIONAL
El Programa No Convencional está conformado por un conjunto de modalidades de
atención al preescolar caracterizadas por una mayor flexibilidad y menor costo de operación,
entre las cuales destacan las siguientes: Jardines Familiares, Sala Cuna en el Hogar, Atención a
Párvulos de Comunidades Indígenas, Jardín Estacional, jardín Familiar Laboral, Jardín Infantil
a Distancia y Patio Abierto. Estos programas han permitido en los últimos años ampliar
fuertemente la cobertura de atención de la JNJI y concentrar la atención en niños y familias de
mayor pobreza, tanto en áreas urbanas como rurales.
Se entiende por modalidades no convencionales aquéllas alternativas que se
caracterizan por lo siguiente:
-
Focalización en los más grupos más necesitados y vulnerables.
-
Incorporación de nuevos agentes educativos, cercanos a la comunidad.
-
Incorporación de los padres, valorando sus capacidades y fortalezas como
agentes educativos.
-
Uso de locales que no requieren una infraestructura compleja y costosa.
-
Utilización de curricula y materiales culturalmente pertinentes.
-
Adaptación a las características socio-culturales de la familia y la comunidad.
-
Flexibilidad en su funcionamiento y en las exigencias al niño y la familia.
-
Descentralización en su estructura operativa.
-
Mayor replicabilidad por su flexibilidad y bajo costo.
Son estos los criterios que caracterizan a las modalidades no convencionales y no
como suele pensarse, una atención de bajo costo, de segunda categoría o de dudosa calidad.
Muy por el contrario, las alternativas no convencionales pueden constituirse en alternativas
eficientes, de óptima calidad, e incluso superiores a las modalidades tradicionales de atención
cuando se cumplen ciertos requisitos mínimos de planeamiento, capacitación, acompañamiento
técnico, supervisión y evaluación que garanticen el logro de los objetivos formulados.
Una de las grandes ventajas de las modalidades no convencionales de educación
preescolar es que por lo general valoran las fortalezas y el potencial educativo de los padres y
otros miembros del grupo familiar y entregan protagonismo educativo a quienes están en
contacto diario y directo con el niño en el hogar.
Al ser alternativas más flexibles y diversificadas, tienen una mayor capacidad para
adecuarse a las necesidades específicas de la familia y la comunidad en una determinada
localidad, ya sea urbana o rural.
Las modalidades no convencionales de educación preescolar han permitido en los
últimos años expandir notoriamente la cobertura de estos programas lo que ha hecho posible
llegar a sectores sociales que jamás habían tenido la oportunidad de acceder a. estos servicios.
En muchos casos son la única alternativa viable para atender las necesidades de desarrollo
integral del niño pequeño a nivel masivo. La sistematización de las fortalezas y debilidades de
los programas no convencionales de educación preescolar puede ayudar a diseñar alternativas
que vayan alcanzando niveles cada vez más altos de calidad y equidad, y extraer lecciones que
contribuyan a mejorar la efectividad de estos programas.
Programa Jardines Familiares
Se inició en 1990 como programa experimental en las Regiones Metropolitana, V y
VII y desde 1991 se aplica a nivel nacional. Surgió a partir de modificaciones introducidas al
Programa CADEL, descrito en el documento anterior.
Infraestructura y Equipamiento
El programa se desarrolla en áreas rurales, semi urbanas o urbanas. Funciona en una
sala que puede pertenecer a una Escuela o a una sede comunitaria (junta de Vecinos, club
deportivo, local parroquial, etc.) El material de construcción puede ser sólido o semi-sólido
(tabique).
Funcionamiento
El programa se implementa a partir de un convenio con las Municipalidades u otros
organismos comunitarios, quienes son los que habilitan el local, aportan el mobiliario,
financian el mantenimiento de éste y los servicios básicos. Se proporciona una atención
integral a los niños mediante el desarrollo de un programa pedagógico, nutricional y de
desarrollo social. En éstos, especialmente en el programa pedagógico, participan en forma
activa las madres u otros familiares de los niños asistentes.
Los niños asisten de lunes a viernes durante 11 meses del año en media jornada de
mañana (8:30 a 14 hrs.) o de tarde (13:00 a 17:30 hrs.).
Personal y agentes educativos
Los jardines familiares están a cargo de personas de nivel técnico, no profesional
(Auxiliar de Educador de Párvulos) contratadas por la JNJI en jornada completa (8:30 a 17/18
hrs.) y supervisadas por los profesionales de los Equipos Técnicos Regionales: Educadoras de
Párvulos, Nutricionistas y Asistentes Sociales. La auxiliar es asistida por 2 madres
colaboradoras que se turnan para asegurar que haya una participación óptima y una buena
atención de los niños.
Trabajo educativo en la sala
Las actividades pedagógicas se planifican sobre la base de una Guía Curricular
semiestructurada, y una Guía Metodológica, elaboradas en el Departamento Técnico de la
JNJI.
Acciones de nutrición y salud
Los niños reciben desayuno (o té, los de la jornada de la tarde) y almuerzo. Las
raciones diarias entregan un aporte de 900 calorías y 25 grs. de proteínas lo que equivale al
58% de la recomendación diaria, considerando hábitos alimentarios nacionales y regionales.
Existe una coordinación entre los jardines Familiares y los Consultorios de Salud de
manera que los niños se benefician de las acciones que desarrolla el sistema Nacional de
Servicios de Salud.
Trabajo con los padres y la comunidad
Este programa enfatiza el rol activo que la familia cumple en la educación del niño, lo
que se expresa a través de su participación permanente en las actividades pedagógicas en la
sala, y en Talleres que permiten ir logrando mayor compromiso y mayores conocimientos en la
atención integral del párvulo.
Cobertura
El número de niños que asiste a los jardines Familiares depende de las características
de la sala o local en el cual funciona. El promedio de la asistencia diaria de un jardín es de 30
niños. El programa empezó en 1990 con 220 jardines familiares que atendían a 6.880 niños y
actualmente hay 641 jardines familiares que atienden a 19.119 niños.
Como se puede observar en forma desagregada en la Tabla 2, el costo promedio de
operación anual por niño en un jardín familiar con una capacidad promedio de 40 niños se
estima en $ 146.452, lo cual comparado con el costo promedio de operación anual por niño en
un jardín convencional ($359.079) resulta mucho menor. Este costo se calcula en base a una
operación de 11 meses al año y 21 días en el mes. Los gastos iniciales de infraestructura y
equipamiento como promedio nacional por niño (construcción e instalación) se estiman en
$492.972.
TABLA 2: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO
NACIONAL JARDÍN FAMILIAR
(pesos, 1994)
Factores
PERSONAL
SUBTOTAL
INSUMOS
SUBTOTAL
GASTOS CORRIENTES
DE ADMINISTRACIÓN
SUBTOTAL
TOTALES
Composición
Factores
1 Aux.Educadora
Alimentación *
Material didáctico
Material de oficina
Material de aseo
COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL
Costo
Centro 40 Párvulos
1.330.824
1.330.824
4.263.550
171.688
4.435.238
20.911
71.104
92.015
5.858.077
146.452
Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria.
* Incluye pago a la manipuladora de alimentos por parte de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas.
Al igual que en el caso anterior, (jardines convencionales), el análisis de costos se
refiere exclusivamente al costo de funcionamiento. No incluye costos de infraestructura ni
costos de administración de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central ni
regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de
asistencia.
Programa de atención a párvulos de comunidades indígenas
Orígenes
Este programa de atención cultural, educacional y alimenticia se inició en enero de
1991 en la XII Región con la atención de párvulos de las Comunidades Indígenas Yámana y
Kawashkar, etnias casi extinguidas. A partir de 1992 se extendió a otras etnias y Regiones. Es
un Programa cualitativo y responde a las características de cada comunidad.
Infraestructura y equipamiento
El programa se desarrolla en sectores rurales y funciona en locales comunitarios
durante 11 meses del año, de lunes a viernes, en media jornada de mañana o tarde,
adecuándose a las necesidades de cada etnia.
Funcionamiento
Se formula una propuesta educacional específica, que surge a partir de un estudio
realizado por antropólogos que han trabajado con las comunidades, del diagnóstico que
efectúan sus líderes y las familias de los niños que participan en el Programa.
Se recopilan los elementos de cultura infantil de cada comunidad (juegos, juguetes,
canciones, narraciones, tradiciones, etc.), los que pasan a ser repertorio fundamental de
recursos del Programa, privilegiándose también todo lo referido a su propia lengua.
En lo posible se contrata a jóvenes propuestas por la misma comunidad, en la medida
que responden a un perfil básico para trabajar con párvulos, las que son capacitadas en
educación parvularia y en el manejo del programa.
A partir de un convenio con las Municipalidades u otros organismos comunitarios
como en el caso de los jardines Familiares se implementa luego el Programa, definiendo con la
comunidad su período de operación y su horario, con el objeto de responder a sus intereses.
El Programa es apoyado por los equipos técnicos regionales y se cuenta además con la
asesoría directa del Vicepresidente ejecutivo de la JNJI en su calidad de especialista en
Antropología y Educación Parvularia.
Personal y agentes educativos
El responsable directo en la atención de los niños es un agente educativo de la propia
comunidad (que ha sido capacitada) por el Equipo Técnico Regional quien selecciona las
actividades basándose en una Guía Curricular específica.
Trabajo educativo en la sala
Se han desarrollado Guías Curriculares educativas que son especiales y diferenciadas
para cada etnia de acuerdo a los énfasis señalados por los líderes de la comunidad y por las
familias de los niños, además de lo que aportan los estudios antropológicos en que se
sustentan.
Acciones de nutrición y salud
Los niños reciben desayuno (o té) y almuerzo, igual como en el caso de los jardines
Familiares y para el control del estado nutricional de los niños existe una coordinación con los
Consultorios. Se realizan estudios tendientes a flexibilizar el programa de alimentación, a fin
de incorporar productos locales y preparaciones propias.
Trabajo con los padres y la comunidad
Participan en forma activa la familia y la comunidad en las tres etapas: diseño de los
programas (primera etapa); implementación y desarrollo del proyecto (segunda etapa); y
registro y evaluación de los programas (tercera etapa).
Cobertura
Asisten entre 16 y 25 niños por Centro, durante media jornada. El Programa empezó
en 1991 con 2 Centros en la XII Región que atendían 50 niños de las Comunidades Yámana y
Kawashkar. En 1994 la cobertura a nivel nacional es de 14 jardines que atienden 327 niños de
8 comunidades.
Costos
No se cuenta con un cálculo desglosado, pero se estima que el costo promedio de
operación anual por niño con tina capacidad promedio de 25 niños, es mayor que el del
Programa de jardines Familiares por el hecho que se atienden menos niños por Centro. Sin
tomar en cuenta que se han asignado recursos extra (estudios antropológicos, capacitación,
supervisión, materiales didácticos, etc.) se llega a un costo promedio de operación anual de $
166.452 ($20.000 más que el costo promedio por niño en un jardín familiar). Al igual que en el
caso de los Jardines Familiares son generalmente las Municipalidades u otros organismos
comunitarios, quienes habilitan el local, financian el mantenimiento de éste, los servicios
básicos de consumo y la adquisición de mobiliario.
Programa Jardines Laborales
Público objetivo
Niños de 2 a 5 años 11 meses, hijos de mujeres que viven en comunas urbanas
densamente pobladas, que trabajan fuera del hogar (prioritariamente jefes de hogar), y que no
tienen quien se preocupe del niño en su horario laboral (jornada completa). Está dirigido en
segunda prioridad a hijos de mujeres que no trabajan fuera del hogar (media jornada).
Infraestructura y equipamiento
Se promueve la creación de Jardines Laborales a través de contactos directos de cada
Dirección Regional con Municipalidades, Servicios Públicos y, especialmente organizaciones
sociales de la comunidad, para resolver desde la base el problema de falta de atención al
preescolar, hijo de madre trabajadora. Por lo general el jardín funciona en un local o sede
comunitario de material semi-sólido, habilitado y equipado (mesas y sillas) por la comunidad.
Funcionamiento
Condición necesaria del funcionamiento del jardín es la autogestión y la participación
conjunta de la JNJI con los dirigentes de la comunidad, en la toma de decisiones, de los
diferentes aspectos que involucra la instalación y marcha de un Jardín. En especial, sin
descuidar lo educativo, el conformarse como "comunidad educativa".
Los requisitos o condiciones mínimas para la instalación y puesta en marcha de un
jardín Laboral son:
a)
estar organizada la comunidad local;
b)
tener un catastro de niños entre 2 y 5 años que requieren de atención integral y
datos acerca de la situación laboral de los padres;
c)
contar con un local que reúna los requisitos básicos para el funcionamiento de
un jardín Familiar;
d)
disponer de un grupo de madres o familiares con tiempo para integrarse
activamente a la ejecución del programa regular (también en las tardes )para
atender en forma directa y remunerada a los niños.
La comunidad asume una participación directa tanto en la generación del Programa,
para lo cual moviliza sus propios recursos, como en la difusión, implementación y desarrollo
del mismo. Los niños reciben una atención integral que comprende educación, alimentación,
asesoría en salud y atención social.
Los jardines funcionan con un mínimo de 24 niños y un máximo de 32, de los cuales al
menos el 50% son hijos de madres que trabajan, prioritariamente jefas de hogar. Los niños de
las madres que no trabajan fuera del hogar durante todo el día, asisten media jornada; los de la
madre que trabaja fuera del hogar, permanecen en el jardín hasta las 18:30 horas. o más tarde,
si es estrictamente necesario.
Personal y agentes educativos
Una Auxiliar de Educación Parvularia es la responsable de la atención directa de los
párvulos; los padres asumen solos parte de la atención directa en la jornada alargada por lo
cual reciben un incentivo económico de parte de los padres junto a una capacitación (los
padres asumen la extensión horaria).
Trabajo educativo en la sala
El programa pedagógico es el del jardín Familiar. Se elaboraron Manuales especiales
para el trabajo de los familiares, en las horas en que quedan a cargo de los niños.
Acciones de nutrición y salud
El programa de alimentación consiste en un aporte de 1.350 calorías a los niños que
asisten todo el día a través de 4 servicios: desayuno, almuerzo, té y colación de la tarde. A los
demás párvulos se les da la ración de jardín Familiar.
El control del estado nutricional y de salud se realiza a través de los Consultorios del
Servicio de Salud, como está establecido en el programa Jardín Familiar.
Trabajo con los padres y la comunidad
Los padres apoyan a la auxiliar en su trabajo de la tarde. Se forma un Centro de Padres
con la participación de apoderados y miembros destacados de la comunidad que desean
colaborar en su funcionamiento. Se organizan talleres con los padres después de las 19 horas o
los días sábados, según acuerda la comunidad del jardín (auxiliar y padres).
El Centro de Padres se encarga también de inscribir a los familiares interesados en
colaborar en la atención de los párvulos por la tarde; de gestionar la cancelación de los
honorarios de estas personas, y otras actividades que se determinen en conjunto.
Como se puede observar en la Tabla 3, se estima que el costo promedio de operación
anual por niño con una capacidad promedia de 32 niños es $203.516.
TABLA 3: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL JARDÍN
LABORAL (pesos, 1994)
Factores
PERSONAL
SUBTOTAL
REPOSICION DE
EQUIPAMIENTO
SUBTOTAL
INSUMOS
Composición
Factores
1 Aux. Educadora
Estufa
Colchonetas (16)
Frazadas (16)
Alimentación
Material didáctico
SUBTOTAL
Gastos
Material de oficina
corrientes de
Material de aseo
administración
Consumo de gas
SUBTOTAL
TOTALES
COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL
Costo Centro
3 2 Párvulos
1.402.302
1.402.302
60500
61.712
41.960
163.172
4.723.747
145.152
4.868.899
16.556
38.796
22.800
78.152
6.512.525
203.516
Enero 1994; JUNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria
* Incluye colación para 16 párvulos. El personal considera 12 horas extra al mes, por 11 meses
Incluye pago a la Manipuladora de alimentos por parte de JUNAEB.
Al igual que en los programas anteriores, el análisis de costos se refiere exclusivamente
al costo de funcionamiento del jardín. No incluye costos de infraestructura ni costos de
administración de los equipos técnicos y administrativos de JNJI a nivel central y regional. El
costo por niño se ha calculado en base a un promedio de matrícula, no de asistencia.
Programa de Sala Cuna en el Hogar
Público objetivo
Niños menores de 2 años pertenecientes a sectores de escasos recursos; sus madres y
otros miembros de la familia (tías, abuelas, padres, hermanas, etc.)
Infraestructura y equipamiento
Por lo general el programa está inserto en los Jardines Infantiles; funcionan en salas
desocupadas de la JNJI. Algunas pertenecen a organismos comunitarios especialmente
habilitados.
Funcionamiento
En el jardín: la organización del trabajo considera la conformación de 5 subgrupos
compuestos por 8 a 10 niños cada uno (de un total de 40 a 50 niños matriculados), que asisten
junto a un familiar (de preferencia su madre) un día fijo de la semana al jardín Infantil, de 9 a
12 horas, donde los propios padres estimulan a sus hijos, en conjunto c con la Educadora de
Párvulos y las otras madres o familiares, en base a una selección que ellos realizan de
actividades del Manual.
En el hogar: el trabajo educativo se extiende a la familia a través de actividades de
estimulación que se realizan en el hogar, con el apoyo del Manual y con la asesoría, a través de
visitas periódicas, de la Educadora de Párvulos encargada de la Sala Cuna.
En talleres: cada 15 días se organizan talleres de desarrollo personal y grupal con todos
los padres del grupo de niños, en un espacio de trabajo entre adultos, destinado a producir
aprendizajes colectivos en torno al intercambio de experiencias, problemas y propuestas
surgidos de sus propios intereses y necesidades.
Personal y agentes educativos
Una Educadora de Párvulos es la encargada de la Sala Cuna; durante las mañanas ella
orienta a los padres que asisten con su hijo al jardín. En las tardes visita periódicamente los
hogares y conduce los talleres de desarrollo personal y grupal que se organizan cada 15 días.
La implementación del programa es asesorada directamente por los Equipos Regionales, a
través de sus tres disciplinas.
Trabajo educativo en la sala
Se elaboró un Manual de Apoyo para los padres que participan en el programa y sobre
la base de ese Manual, la Educadora de Párvulos trabaja en la interacción de los niños y de sus
padres. En los talleres se utilizan metodologías participativas basadas en los principios de la
Educación de Adultos.
Acciones de nutrición y salud
El día que los niños asisten a la Sala Cuna se les entrega una ración de almuerzo que
cubre el 32% de la ración calórica diaria del niño, o la leche, si es el caso. Esta medida se
pensó en especial, como un incentivo a mejorar la forma de preparación y de administración de
los alimentos. Se mantiene un control del estado nutricional de los niños y existe una
coordinación con los Consultorios de Salud.
Trabajo con los padres, la familia y la comunidad
Es el único programa de la JNJI que trabaja en forma directa con los padres y con
visitas en forma periódica al hogar. El énfasis está en la capacitación de habilidades parentales
de estimulación infantil.
Cobertura
Este programa empezó en 1990 en un Jardín atendiendo 42 lactantes y funciona
actualmente a nivel nacional en 50 salas atendiendo 1.960 niños y sus familias.
En la Tabla 4 se puede observar en forma desagregada que el costo promedio por niño
anual con una capacidad promedia de 40 lactantes es estimado en $112.951. Comparado con
el costo promedio por niño anual en la Sala Cuna Convencional de $407.110 tiene un costo
muy bajo.
TABLA 4: COSTO DE OPERACIÓN ANUAL PROMEDIO NACIONAL
SALA CUNA EN EL HOGAR ( pesos, 1994)
Factores
Composición
Costo Centro
Factores
40 Lactantes
PERSONAL
1 Educadora
2.874.528
1 Manipuladora
1.057.992
SUBTOTAL
3.932.520
INSUMOS
Alimentación
285.665
Material didáctico
82.104
SUBTOTAL
367.769
GASTOS
Material de Aseo
56.784
CORRIENTES DE
Vajilla
76.277
ADMINISTRACIÓN
Consumo de gas
84.700
SUBTOTAL
217.761
TOTALES
4.518.050
COSTO PROMEDIO POR NIÑO ANUAL
112.951
Enero 1994; JNJI-Subdepto. de Planificación Presupuestaria
Los costos se refieren exclusivamente al costo de funcionamiento del jardín. No incluye
costos de infraestructura ni costos de administración de los equipos técnicos y administrativos
de JNJI a nivel central ni regional. El costo por niño se ha calculado en base a un promedio de
matrícula, no de asistencia.
Resumen Comparativo
Los cuatro programas analizados en este capítulo son alternativas diversificadas y
flexibles, que han sido diseñadas para atender en forma diferente las necesidades y
características de los párvulos y sus familias. Tienen más elementos comunes que diferentes ya
que todos enfatizan el rol activo que la familia debe cumplir en la educación del niño. En la
Tabla 5 se comparan los cuatro programas contrastándolos con el Programa Convencional del
Jardín Infantil.
TABLA 5: RESUMEN COMPARATIVO DE CUATRO PROGRAMAS NO
CONVENCIONALES DE EDUCACIÓN PREESCOLAR DE LA JNJI
No Convencionales
Jardín
Familiar
Convencionales
Jardín
Étnico
Jardín
Laboral
Sala
Cuna
Hogar
1.960
0-2
40
Educad.
Sala
Cuna
Jardín
Infantil
Cobertura 1993*
19.343
Público objetivo (niños) 2-5
Promedio niños
40
Agentes educativos
Auxiliar
327
2-5
25
Auxiliar
141
2-5
32
Auxiliar
Espacio Físico
En escuela
o centro
comunitario
En centro
comuitario
u otro
lugar
Local
comunit.
Sala desocupada de
un jardín
u otra
Trabajo Educativo
Media
jornada
Media
jornada
Media
jornada
**
1 mañana
por seman.
en Jardí n
Rol de la familia
Costos de
Operación por
niño al año
Activo
Activo
Activo
Activo
Pasivo
$ 146.452
$166.323
$ 203.516
$ 112.951
$ 407.110 $344.069
4.719 57.253
0-2
3-5
40
128
Educad.y Educad.
Auxil.
Auxil.
Jardín
Jardín
Infantil Infantil
constr. constr.
según
según
normas normas
JNJI
JNJI
Jornada Jornada
completa completa
Pasivo
* Datos publicados en enero de 1994
** Los hijos de madres que trabajan fuera del hogar, permanecen en el jardín hasta las 18:30 horas.
Los beneficios de los programas no convencionales no deben evaluarse exclusivamente
en términos del impacto en la población atendida sino también en los padres, madres
capacitadas, y demás miembros de la familia y la comunidad. Se necesitan estudios
comprensivos de sistematización y evaluación que muestren las bondades y debilidades de los
modelos alternativos.
La JNJI ha demostrado ser capaz de incorporar modalidades no convencionales en su
red de Jardines Infantiles a lo largo del país, concibiéndolas como complementarias a la
modalidad convencional, considerando que ambas son necesarias y pertinentes para
situaciones diferentes.
La experiencia de articular recursos públicos (nacionales y municipales), con los de la
comunidad en pro del mejoramiento de la calidad de vida de los niños de sectores pobres es
innovadora para la realidad chilena, en la medida que proviene de un organismo oficial. La
coordinación intersectorial en la que participan Municipios, Escuelas, Consultorios y
Organismos Comunitarios también es significativa.
El aumento de su presupuesto entre 1990 y 1994 sumado al apoyo técnico y financiero
de UNICEF, ha permitido a la JNJI la expansión de matrícula en sus programas
convencionales y no convencionales. A nivel de programas convencionales, la expansión de
6.000 nuevas matrículas se ha efectuado por diversas vías, siendo la principal de ellas la
construcción de salas en jardines existentes y la rehabilitación de espacios ociosos,
aprovechando la infraestructura que se tiene. En programas no convencionales se ha ampliado
mucho más la matrícula (20.000 niños a nivel nacional); un aumento significativo a través de
modalidades que han resultado efectivas, de bajo costo y apropiadas a las características de las
comunidades locales.
ECUADOR: PROGRAMAS BASADOS EN LA COMUNIDAD DESARROLLADOS
EN SECTORES MARGINALES DE GUAYAQUIL.
Jorge Mejía, 1991
Un estudio desarrollado en 1988 encontró que cuando las mujeres deben salir a
trabajar, con frecuencia deben dejar a los niños encerrados con llave en la casa o a cargo de
hermanas mayores, quienes por esta razón no van a la escuela.
Como los centros preescolares en las áreas marginales de Guayaquil eran pocos y
como aquéllos disponibles estaban fuera del alcance de la mayoría de los pobladores, UNICEF
y el gobierno de Ecuador incorporaron el cuidado diario de los niños como parte del Proyecto
de Servicios Urbanos Básicos de Guayaquil. El proyecto incluía cuatro componentes básicos:
atención preescolar; atención primaria de salud; comunicación social y recreación; promoción
y organización de las mujeres. El programa preescolar se inició en 1979.
Los cuatro programas estaban orientados a mejorar las condiciones de vida de los
pobladores marginales de sectores urbanos de Guayaquil a través de la oferta de servicios y
oportunidades eficientes y de bajo costo que consideraran la participación comunitaria en el
diseño, implementación y evaluación de los proyectos. Lo más interesante es que su propósito
fue enfrentar los problemas de la población a través de un conjunto de actividades diferentes
pero interrelacionadas. Por ejemplo la necesidad de las mujeres de generar ingresos, se abordó
a través del programa de promoción y organización de ellas y en forma indirecta a través del
programa preescolar. Este no sólo entrega una atención confiable a los niños que permite a las
mujeres trabajar, sino que también proporciona empleo como cuidadoras a dos grupos
específicos de mujeres: las madres cuidadoras en los hogares y las estudiantes de enseñanza
media que trabajan como promotoras.
El programa preescolar incluye dos modelos: el Hogar Comunitario y el Centro
Comunitario. El Hogar Comunitario Infantil (HCI) otorga cuidado a los hijos de madres
trabajadoras en hogares de la comunidad, en los cuales una pobladora ha sido entrenada para
trabajar como cuidadora. Recibe la ayuda de una auxiliar también entrenada y ambas se hacen
cargo de 15 niños entre 3 meses y 6 años de edad que permanecen entre 8 y 9 horas diarias
durante 5 días a la semana.
El Centro Comunitario Infantil (CCI) ofrece cuidado a un máximo de 100 niños
generalmente divididos por grupos de 25 niños en un lugar facilitado por la comunidad
(Iglesia, Club Deportivo, Sede Comunitaria). Recibe a niños entre 3 y 6 años de edad, 3 a 4
horas diarias (mañana o tarde) 5 días a la semana. Los niños están a cargo de promotoras
comunitarias seleccionadas por la comunidad y entrenadas por el programa.
Las madres cuidadoras deben tener experiencia en el cuidado de los niños, su casa debe
estar acondicionada para otorgar un cuidado adecuado y deben saber leer y escribir. En el caso
de los promotores comunitarios deben ser estudiantes secundarios o universitarios y residir en
la comunidad. Los supervisores son profesionales de nivel universitario con experiencia en
programas infantiles. El criterio de selección de las familias es que sean de bajos ingresos, que
la madre esté trabajando o buscando trabajo, que no haya un miembro de la familia que pueda
hacerse cargo de los niños y que la familia se comprometa a responder a los requisitos del
programa.
Tanto los hogares Comunitarios como los Centros Infantiles son alternativas no
convencionales y no institucionales. Se basan en el uso de los recursos comunitarios humanos
y materiales (contribución de la familia del niño).
Una actividad importante del programa pero una de las más difíciles es la educación de
las madres. Madres e hijas son incluidas en los eventos de capacitación; los padres y hermanos
son invitados pero habitualmente no concurren. Por una parte hay diferencias en el nivel
educacional de las madres; y por otra, muchas madres trabajan en el centro de la ciudad con
jornadas largas que no les dejan tiempo para reuniones. Por esta razón, la educación de los
padres se realiza fundamentalmente en el momento de interacción al llevar y recoger a los
niños, y en las reuniones quincenales que se efectúan. Entre los factores que contribuyen al
éxito del programa está que éste responde a una necesidad urgente: hace posible el trabajo de
la madre, da una oportunidad para favorecer el desarrollo de los niños, les permite tener
amigos y estar mejor preparados para el ingreso a la escuela.
El costo de estos servicios para los padres es un pequeño porcentaje de su ingreso y es
bastante bajo en comparación con servicios privados similares. No obstante, el programa
requiere que los padres participen activamente asistiendo a las reuniones en que se discuten los
problemas económicos, aspectos organizacionales, dotación de alimentos, etc.
Un resultado positivo de este compromiso es que los padres adquieren gradualmente
un mayor conocimiento sobre el desarrollo de sus propios hijos. Entre los problemas
encontrados están algunos burocráticos y políticos. Por ejemplo, los procedimientos
gubernamentales para contratar personal o para distribuir fondos a las comunidades son lentos
y complicados.
Cuando se decide delegar ciertas decisiones y recursos a las organizaciones
comunitarias no siempre se prepara a la comunidad en términos de entrenamiento y de
mecanismos de control. A nivel local, los líderes comunitarios comprometidos en la
contratación de los promotores y de las madres cuidadoras, han ejercido a veces presiones
indebidas para que sean escogidos sus parientes y amigos, aunque ellos no cumplieran con los
requisitos establecidos. 0 han usado su autoridad para ejercer influencia, o exigir un porcentaje
de los salarios. Además, en los sectores marginales de Guayaquil la actividad política es
intensa y tanto los promotores como las madres cuidadoras se ven a menudo sometidas a
presiones políticas.
Desde 1979, fecha de su inicio el programa preescolar ha tenido tres evaluaciones
externas que enfatizan los siguientes resultados. En primer lugar, los dos modelos responden a
una necesidad evidente de la comunidad. La demanda es siempre mayor que la capacidad del
programa para responder a ella.
El programa tiene impacto considerable en la salud, nutrición y desarrollo psicosocial
de los niños. El ambiente de los hogares y de los centros es claramente más estimulante que el
de las casas de los niños en las cuales el pasatiempo habitual es mirar televisión. Para las
madres, el mayor beneficio es la tranquilidad de dejar a los niños en un lugar donde están
protegidos y bien cuidados. Algo similar ocurre en los centros aunque el horario de éstos no
coincide con las necesidades de las madres trabajadoras.
Para evaluar el impacto del programa en el desarrollo psicosocial de los niños se diseñó
un instrumento que fue usado por primera vez en 1986 con todos los niños participantes con el
objeto de tener una línea base. Desgraciadamente debido a dificultades administrativas la
información no fue procesada.
Para las personas que cuidan a los niños las dos grandes ventajas son el salario que
reciben (US$ 35 por semana en 1988, aproximadamente 40% del salario de un profesor
primario), la oportunidad de recibir entrenamiento y el estatus que adquieren frente a la
comunidad.
Costos del Programa
Un equipo evaluador compuesto por el Ministerio de Bienestar Social, el Consejo de
Desarrollo Nacional y UNICEF estimó que en 1983 el costo..de cada hogar comunitario que
atendía a 15 niños significaba una inversión inicial de US$ 210 y que el costo anual. de
funcionamiento, supervisión , apoyo técnico y monitoreo era de US$ 1.850.
La inversión en el caso de los centros infantiles se estimó en US$ 876 y los costos de
operación, supervisión, apoyo técnico y monitoreo se estimaron en US$ 2.620 al año.
En relación a las fuentes de financiarniento, el aporte inicial de UNICEF significó el
80% del costo total en relación a instituciones nacionales que cubrían el 20% restante.
Se diseñó un mecanismo para garantizar una creciente contribución nacional. En
términos generales este mecanismo ha funcionado bien pero ha habido dificultades debidas a la
lentitud, ineficiencia y centralización excesiva de las decisiones financieras. A pesar de estas
restricciones el Instituto Nacional de los Niños y la Familia (INNFA) ha asumido el
financiamiento del Programa de la Mujer y el Ministerio de Bienestar Social financia el 90%
del Programa Infantil.
El Ministerio de Bienestar Social ha ido expandiendo el programa a escala nacional. En
1987 había 69 Hogares de Cuidado Infantil, 109 Centros Comunitarios y 10 Centros Familia
(modalidad nueva) con una cobertura de 55.000 niños aproximadamente y 38.600 familias
participantes en Guayaquil.
El gobierno que asumió en 1988, anunció su intención de aumentar la cobertura a
108.000 mil niños a lo largo del país.
Para el programa en su conjunto, una estimación hecha en 1987 el costo por niño anual
sería de US$ 8.87*.
* En las dos publicaciones de que se dispuso (Landers, 1192 y Mejía, 1991), no había más detalle
sobre el cálculo de los costos.
GUATEMALA:
DIAGNOSTICO PRELIMINAR DE LA EDUCACIÓN
INICIAL EN GUATEMALA.
UNESCO-OMEP, 1982
Costos y Financiamiento
Las cifras que se proporcionan en este Informe corresponden básicamente a la
Educación formal, información que se encuentra centralizada por el Estado.
El control financiero y la cuantificación de presupuestos, inversiones y costos unitarios
es más fácil en el sistema escolarizado por tratarse de una atención directa y continúa a un
determinado número de alumnos, con una determinada cantidad de personal y materiales.
Los programas no-escolarizados de atención al niño y la farmilia, son por el contrario
muy variables en el tipo de servicio, la periodicidad del mismo, el número de personal, etc., lo
que dificulta el cálculo de sus inversiones y costos unitarios. Además, la información sobre
presupuestos, gastos y cuotas no están centralizadas y varían frecuentemente dentro de cada
institución. En consecuencia para este segundo tipo de programas solamente se obtuvieron
algunos datos generales sobre las fuentes de financiamiento a través de una encuesta a una
muestra de instituciones no escolarizadas.
El porcentaje correspondiente al Ministerio de Educación, del Presupuesto Nacional
fue en 1970 del 15%, y en 1980 fue de un 8.5%, lo cual significó un descenso porcentual de
casi la mitad en una década.
El nivel parvulario obtuvo en 1980 el 1.83% del presupuesto total asignado a
Educación, el cual alcanzó 0,137.658.300. (Un quetzal Q= un dólar US$).
Los costos unitarios aparentes por alumno variaron de 0, 39.3, en 1970, a Q, 85.5 en
1980 para el sector público y 0, 124.3 para el privado.
TABLA 1: COSTOS OPERATIVOS DEL NIVEL PREESCOLAR EN
EL SECTOR PUBLICO
(dólares, 1980)
EDUCACIÓN PRE-PRIMARIA
Servicios personales
Servicios no personales (Arriendo locales, etc.)
Materiales y suministros
1981
1982
2639.800
2590.500
48.600
700
2333.600
2226.600
106.300
700
Un quetzal Q= un dólar US $
Se observa que prácticamente todo el presupuesto en el año 1981 se destinó a sueldos
(un 98.13%), un 1.85% a servicios no personales y un 0.02% a materiales y suministros.
De acuerdo a la información sobre matrícula de Educación Preescolar (3-6 años), en
1980, 62% correspondía al sector público y 38% al sector privado. Del total de niños
matriculados una proporción importante (42%) corresponde a los niños de 6 años. Si se
comparan las cifras de matrícula (1980) con cifras de población (1982), se observa que la
cobertura es baja en general y es muy baja en sector rural (aproximadamente 0.25%). En
Guatemala la población rural duplica la urbana.
El notable descenso en la década de los setenta del presupuesto asignado por el
Gobierno Central a la Educación en general y a la educación parvularia en particular, es una de
las causas de la muy baja cobertura de los servicios, de la inadecuada calidad de los mismos y
de la desigual distribución de las pocas oportunidades de educación, las cuales se orientan a
los grupos capitalinos que poseen ingresos medios.
MÉXICO: ESTIMACIONES DE COSTO DEL PROGRAMA DE EDUCACIÓN
INICIAL NO-FORMAL DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN PUBLICA DE
MÉXICO.
Armando Loera, 1991
El estudio intenta, a partir de la información disponible, inferir el esfuerzo financiero
que el Estado mexicano debería realizar para extender significativamente su programa de
Educación inicial no formal.
ESTIMACIONES DE COSTOS DEL PROGRAMA
El primer problema encontrado para hacer una estimación de costos, fue que no existe
homogeneidad en los criterios de los recursos requeridos para que un módulo de Educación
inicial sea operativo. Así, en algunos documentos se menciona que por cada módulo se
necesitan 16 promotores, y que cada uno de ellos puede atender 25 padres de familia, con un
promedio de 2 niños por padre. En otros se señala que por cada módulo se requiere sólo de 10
promotores, que cada uno puede atender a 20 padres de familia, que se espera tengan un
promedio de 1.5 hijos. La diferencia de cobertura entre ambos supuestos operativos es
realmente importante. Mientras que en el primer supuesto se atenderían 800 niños por módulo,
en el segundo sólo se atendería a 300 niños. Dado que el módulo es la unidad presupuestaria
básica, la cobertura de cada módulo es realmente esencial en un cálculo de costo unitario.
COSTO DE UN MODULO PARA EL DISTRITO FEDERAL
En base al supuesto que cada módulo tiene un responsable, 10 promotores, que
atienden a 200 padres y un promedio de 300 niños, y considerando material didáctico, de
oficina y otros recursos, se determinó el costo de funcionamiento anual de un módulo para el
Distrito Federal, el que se presenta en la Tabla 1.
TABLA 1. COSTO DE UN MODULO PARA EL DISTRITO FEDERAL
(moneda mexicana)
Sub-Totales
1 Coordinador del D.F.
1 Supervisor del D.F.
1 Secretaria
$737,630
368,815
351,311
1,457,756*
Sueldos y gratificaciones
1 Responsable de módulo
10 Promotores
7.756,812
6,000,000
13,756,812
Material de Oficina
Preparación didáctica:
Difusión e información
Paquete didáctico
Capacitación
1,471,000
2.691,701
4.488,719
1.254,874
8.435,294
Pasajes:
1 Coordinador
1 Supervisor
1 Responsable de módulo
600,000
720,000
840,000
TOTAL DE COSTO POR MODULO EN EL D.F.
2,160,000
$27.280,862
US$ 9,094
* Personal administrativo de la Oficina Central del Distrito Federal (cuyo costo es prorrateado entre 17
módulos, que son los que se atienden actualmente en el Distrito Federal).
De acuerdo a lo anterior, en el Distrito Federal el costo de atención por niño sería de
$90,936 anuales ( US $30 aproximadamente).
Como se podrá observar en el cálculo presentado en la Tabla 1, no se toman en cuenta
los sueldos del personal administrativo para todo el sistema.
COSTO DE OPERACIÓN DE UN MODULO DE PROVINCIA.
El costo unitario para un módulo de provincia es diferente al del Distrito Federal, ya
que cambia la relación de promotores, padres y niños. El cálculo se ha hecho en base a los
siguientes supuestos. Se han mantenido constantes los otros gastos; se ha aumentando los
promotores a 16 y se ha mantenido la relación histórica de 20.13 padres por promotor y de
1.62 niños atendidos por padre; se ha prorrateado el costo del personal administrativo del
Estado entre 13.5 módulos. En base a esto, el costo de un módulo en provincia ascendería a
las siguientes cifras.
COSTO OPERATIVO DE UN MODULO EN PROVINCIA
$31,258,798
US$ 10,420
CALCULO DEL COSTO UNITARIO EN BASE AL GASTO PARA 1991
Tomando todo el monto presupuestado para 1991 para el proyecto de Educación
Inicial no formal, que es de $ 9,368,900,000 pesos y dividiéndolo entre 250,846 niños que se
espera atender en todo el país, se obtiene como resultado $37,349 pesos de gasto por niño al
año (aproximadamente US $12.45 dólares).
La diferencia en el cálculo se puede atribuir a que el número de niños a atender es una
cifra optimista.
ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN DEL PROYECTO:
1992 1994.
El gasto sería diferente de acuerdo a dos alternativas planteadas para la expansión del
programa. La alternativa A tiene como meta extender el programa a 1.480.000 niños de 1992
a 1994; la alternativa B tiene como meta atender a 3.700.200 niños en el mismo plazo.
En ambas alternativas se considera que cada módulo requiere de 10 promotores, los
cuales instruirían a 20 padres cada uno. Se atendería a 1.5 niños promedio por cada padre.
La atención a la demanda se daría de la siguiente manera para cada alternativa
Alternativa A
1992
Módulos
Padres
Niños
Gasto/Módulo
Gasto/Niño
839
167,800
251,700
US$ 25,924
US$ 87
1993
1994
1,678
2,417
335,600
483,400
503,400
725,100
US$ 32,154 US$ 43,381
US$ 107
US$ 145
Alternativa B
Módulos
Padres
Niños
Gasto/Módulo
Gasto/Niño
1992
1993
1994
2,096
419,200
628,800
US$ 22,910
US$ 76
4,193
838,600
1,257,900
US$ 30,787
US$ 103
6,045
1,209,000
1,813,500
US$42,880
US$ 143
Comparando las inferencias de las cinco estimaciones anteriores tenemos los siguientes
resultados, expresados en dólares, al cambio de 3,00 pesos por dólar).
Tipo de costo
Costo/niño
Costo por módulo D.F. (1991)
Costo módulo de provincia (1991)
Costo unitario (1991)
Proyección alternativa A (1992-1994)
Proyección alternativa B (1992-1994)
US$ 30
US$ 20
US$ 13
US$ 87 US$ 145
US$ 76 US$ 143
Como vemos, para 1991 el rango va de $ 13 dólares a $ 87, según sean los conceptos
presupuestarios que se tomen en cuenta y las condiciones de operación a nivel de módulos
(como número de promotores, padres a atender por promotor y estimación de promedio de
niños por padre atendido).
Como puede apreciarse, el rango es muy amplio. De esta forma, ¿en qué estimación
basarse para proyectar los requerimientos financieros para la expansión del programa?
Tomar un promedio de ambas (50 dólares de costo unitario por niño atendido) puede
parecer una estimación arbitraria, pero proporciona una base acerca de los requerimientos
financieros del programa para su expansión, al menos mientras se detalla un análisis de costos
en base a los criterios definidos en un principio. Por lo tanto, una de las estimaciones se basa
en un costo de $ 50 dólares, sin olvidar que es producto más de especulación que de costo
real. Esta estimación es la alternativa barata. Asume un mínimo de costos por administración
del programa, haciendo que la mayor parte del presupuesto se dedique a costos directos
(sueldos, material y capacitación).
Una segunda estimación asumiría que la expansión del sistema implica una mayor
complejidad administrativa, provocando que crezca el gasto en inversión (por ejemplo, un
sistema de información sofisticado) y el crecimiento de niveles intermedios en la organización
(más supervisión y coordinación en la cadena operativa). De esta forma el costo reflejará la
primera estimación unitaria calculada por la misma SEP para la expansión del sistema, es decir
$87 dólares de costo unitario por niño atendido.
Se asumirá que por año el gasto unitario crecerá en un 10% por efectos inflacionarios
(recuérdese que el cálculo se hará en dólares).
IDENTIFICACIÓN DE LA DEMANDA POTENCIAL
En los documentos oficiales de Educación Inicial existe poca precisión tanto en el
concepto como en la cuantificación de la demanda potencial. Conceptualmente se le define
como: todos los niños de 0 a 4 años de edad existentes en México o como la población de 0 a
4 años que vive en condiciones de marginación social.
Cuantitativamente se manejan cifras en un amplísimo rango. Mientras que la demanda
(considerada como todos los niños de 0 a 4 años) se estima para 1989 en algunos documentos
en 7.929.104, en otros la estimación es de 12.165.321.
Hasta ahora la distribución de recursos se ha manejado en base al criterio demográfico.
No se han tomado en cuenta los índices de marginalidad social. De esta manera Chiapas y
Sinaloa tendrían el mismo número de módulos, siendo que Chiapas tiene 19,20 de
marginalidad y Sinaloa sólo 1,03. Mantener como base de la asignación de módulos sólo el
criterio demográfico tendería pues, a mantener las desigualdades regionales y sería, a todas
luces, contrario a la naturaleza compensatoria del programa. Por lo que se requiere asignar
módulos a los Estados de acuerdo a varios indicadores, siendo los más importantes los
relativos a la marginalidad social.
Una de las últimas estimaciones de pobreza, plantea que para 1988 el porcentaje de
población que vivía en México en situación de extrema pobreza era del 21.7%. De acuerdo a
esto, el segmento poblacional de 0 a 4 años que viviría en condiciones de extrema podría
calcularse de dos maneras:
a) Asumiendo que en los hogares pobres existe un promedio de niños de 0 a 4 años
similar al promedio nacional (22% de la cohorte demográfica). En base a ese supuesto el
número de niños a atender sería el siguiente:
1990
1995
2000
2,208.000
2,084,082
2,109,976
(total de 10,03 6,400)
(total de 9,473,100)
(total de 9,590,800)
Si cada módulo atiende a un promedio de 300 niños, ello implicaría que el programa de
educación inicial requeriría de que operaran 6,947 módulos, si se intentara llegar al 100% de
los niños que viven en marginación extrema en 1995 y 7,033 módulos para el año 2000. Por lo
que bajo este criterio el programa debería crecer hasta alcanzar a operar 7,000 módulos en los
próximos 10 años.
b) Asumiendo que en los hogares extremadamente pobres existe un promedio de niños
de 0 a 4 años mayor que el promedio nacional (35% de la cohorte demográfica), el número de
niños a atender sería de
1990
1995
2000
3,512,740
3,315,585
3,356,780
Con estas estimaciones el número de módulos a organizar sería de 11,05 1 para
atender el 1000/6 de la demanda en 1995 y 11,189 para el año 2000.
ESTIMACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA EXPANSIÓN DEL
PROYECTO.
Se presentan dos escenarios de gastos para el futuro, en base a supuestos de expansión
radicalmente distintos. Es claro que a partir de estos dos escenarios básicos se podrían
desarrollar otros escenarios alternativos cambiando los supuestos. En todos los escenarios se
asumirá un 15% de inflación de un año a otro. En el primer caso se trata de un escenario de
expansión moderada y énfasis en gastos directos. Para esta alternativa los supuestos serían:
-
Módulos con 10 promotores.
-
Cada promotor atendería 20 padres.
-
Se espera que los padres tengan 1.5 hijos atendidos en promedio
-
Costo unitario por niño atendido de 50 dólares en 1992.
-
Expansión lenta en cuanto al número de módulos a organizar.
-
Familias de marginación extrema tendrían un promedio de hijos de 0 a 4 años
similar al promedio.
-
El crecimiento del programa sería de un 50% anual de 1992 a 1997;
disminuiría a un 25% anual hasta el año 2000.
TABLA 1 ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN
DEL PROYECTO. ALTERNATIVA A- EXPANSIÓN LENTA
(dólares)
Costo
Módulo
1992
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
15.000
17.250
19.837
22.812
26.234
30.169
34.694
39.898
Nº
Módulos
839
1.678
2.417
3.625
5.437
6.796
8.495
10.618
Niños
Atendidos
251.700
503.400
725.100
1.087.500
1.631.100
2.038.800
2.548.500
3.185.400
Gasto
Anual
$12.585.000
28.945.500
47.946.029
82.693.500
142.634.258
205.028.524
294.725.530
423.636.964
Con esta expansión del programa, se cubriría el 100% de la demanda potencial para
1998 (definida como la población de 0 a 4 años que vive en pobreza extrema) y se empezaría a
cubrir, a partir de entonces, otros grupos cuya marginación social fuera menor . El costo total
del programa de 1992 al año 2000 sería de US$ 1.23 8.195.305.
La segunda alternativa sería una de expansión rápida y altos costos de inversión y
administrativos. Se basaría en los siguientes supuestos:
-
Módulos con 10 promotores.
-
Cada promotor atendería 20 padres.
-
Se espera que los padres tengan 1.5 hijos atendidos en promedio.
-
Costo unitario por niño atendido de 87 dólares.
-
Expansión rápida en cuanto al número de módulos a organizar.
-
Familias de marginación extrema tienen un promedio de hijos de 0 a 4 años
mayor al promedio.
-
El crecimiento sería al 50% anual de 1992 a 1994; después sería al
25% anual.
TABLA 2: ESTIMACIÓN DE RECURSOS PARA LA EXPANSIÓN
DEL PROYECTO.ALTERNATIVA B-EXPANSION RÁPIDA
(dólares)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2000
Costo
Módulo
No
Módulos
Niños
Atendidos
Gasto
Anual
26.100
30.015
34.517
39.694
45.648
52.495
60.369
69.424
2.096
4.193
6.045
7.556
9.445
11.806
14.577
18.221
628.800
1.257.900
1.813.500
2.266.800
2.833.500
3.541.800
4.373.100
5.466.300
$ 54.705.600
125.852.895
208.656.776
299.937.787
431.145.360
619.769.093
879.998.913
1.264.974.704
Con estas estimaciones el costo del programa llegaría a costar de 1992 al año 2000,
US$ 3,697,250,029. El programa cubriría la demanda potencial (población en marginación
extrema de 0 a 4 años) para 1995. A partir de entonces la expansión del programa llegaría a
atender poco más de la mitad de la población de 0 a 4 años para el año 2000.
ELEMENTOS A CONSIDERAR EN UN ANÁLISIS DE COSTO-BENEFICIO
DEL PROGRAMA
Es preciso que el programa de Educación Inicial no-formal tenga un procedimiento de
evaluación permanente al menos en dos dimensiones:
a) En cuanto a la selección de los beneficiarios con el programa, con el fin de
asegurarse que efectivamente se está atendiendo a la población socialmente más marginal.
b) En cuanto al. impacto del programa en el desarrollo psicosocial de los niños más
marginados.
Con un sistema de evaluación permanente se podrá ir corrigiendo los errores y fallas de
manera más pertinente, lo cual es casi imposible en un programa que crece a escala y dura muy
poco tiempo.
NICARAGUA:
EVALUACIÓN DE LOS CENTROS DE EDUCACIÓN PREESCOLAR NO ESCOLARIZADA (CEPNE) DE NICARAGUA
Martha E. Llanos y Robert G. Myers, 1982
Los CEPNES, nacen en 1980 con el apoyo de UNICEF y se constituyen en una
alternativa de bajo costo y con participación de la comunidad, para ofrecer atención integral a
los niños de 3 a 6 años que viven en zonas rurales y en barrios urbano marginales del país.
Los objetivos de este trabajo fueron:
1. Evaluar el desarrollo y ejecución del programa de los Centros Preescolares NoEscola-rizados (CEPNE) tanto en sus resultados como en su impacto.
2. Hacer recomendaciones específicas que permitieran orientar la acción tanto del
Gobierno como del UNICEF sobre la educación preescolar.
3. Analizar los CEPNES en el contexto de los demás programas de atención al niño menor de
seis años.
ANTECEDENTES
El Departamento de Educación Preescolar fue creado en Agosto de 1979 como parte
del Ministerio de Educación. Desde su inicio, el Departamento estableció las siguientes metas:
1.
Ampliar la cobertura de atención para niños de 0 a 6 años.
2.
Priorizar la atención en el área rural y en sectores urbanos marginales.
3.
Hacer partícipes del hecho educativo a los padres de familia y demás miembros
de la comunidad.
4.
Utilizar al máximo los recursos disponibles en cada comunidad.
El hecho de que el Departamento Preescolar no tuviera mayor trayectoria requirió
realizar muchas actividades al mismo tiempo. Debió establecer su propia organización
administrativa, encontrar y equipar locales, entrenar personal adecuado, desarrollar una
estructura curricular de acuerdo a los intereses del niño y a los objetivos del "nuevo hombre"
definido por el advenimiento del Gobierno Revolucionario. La magnitud de estas tareas deben
ser tomadas en cuenta al leer este informe, tanto para apreciar los avances realizados en un
tiempo tan corto, como para entender las limitaciones del programa que serán discutidas
posteriormente.
El desarrollo de un sistema preescolar, en donde no había prácticamente antecedentes,
tuvo la ventaja de permitir la creación de modalidades de atención que respondían a la realidad
social y económica de Nicaragua.
Estas alternativas de atención no deben ser consideradas como excluyentes porque
responden a diferentes objetivos y diferentes circunstancias económicas y geográficas. Ellas
deben ser vistas como complementarias en una estrategia amplia y pragmática para
incrementar al más corto plazo posible la cobertura y la calidad de la educación preescolar.
Estas modalidades son:
1. Centros de Extensión Preescolar No Escolarizada (CEPNE)
2. Centros Preescolares Pilotos
3. Centros Preescolares Comunales
4. Preescolares Populares
5. Preescolares Privados
6. Aulas de Preescolares anexas a otros Centros.
La modalidad de atención Preescolar CEPNE constituye el proyecto central del
Departamento Preescolar. Es la modalidad que ha recibido apoyo financiero de UNICEF y es
el objeto de esta evaluación. Los CEPNES responden directamente al deseo de obtener una
mayor cobertura en comunidades rurales y barrios marginados con participación de la
comunidad y utilizando al máximo los recursos disponibles en cada comunidad. Aunque
existen variaciones entre los CEPNES, todos tienen ciertas características en común.
Los CEPNES funcionan en locales proporcionados por la comunidad tales como: casas
de padres de familia, templos, centros comunales, aulas de escuelas primarias o aulas
construidas por la comunidad. Cada CEPNE debe contar con tres educadores comunales
seleccionadas en sus propias comunidades. Como requisito mínimo, la educadora debe tener
educación primaria completa. Las educadoras no reciben salario pero en su condición de
voluntarias gozan de viáticos de C$700 mensual. Los niños del CEPNE se dividen en tres
grupos, de 3-4, 4-5 y 5-6 años. Si es posible, se ubican los tres grupos en un sitio para facilitar
la interacción y coordinación entre las educadoras. El horario de un CEPNE es igual al horario
de los centros primarios.
Las fuentes de información para el presente estudio fueron: visitas a una muestra de
CEPNES, a los padres de familia en sus casas y a los Organismos de masas; entrevistas a
personas en los distintos niveles, a miembros de la junta Municipal del Comité de Defensa
Sandinista (CFS), de la juventud Sandinista y otros. El grupo de personas que se pudo
entrevistar y la variedad de CEPNES visitados en todo el país, permite concluir que se trata de
una muestra representativa de lo que sucede en Nicaragua, con respecto a la atención del
menor de seis años en los centros de Educación Preescolar no escolarizada (CEPNE).
Además se hizo revisión de documentos, se participó en una jornada de evaluación y se
observó actividades relacionadas con el preescolar.
Un constante intercambio de ideas entre los miembros del grupo y una reflexión por el
personal de Educación Preescolar dio una abundante fuente de información para la evaluación.
COBERTURA Y DISTRIBUCIÓN
Al momento de efectuar este informe, la cobertura de niños preescolares de 3 a 6 años
había llegado al 10 por ciento del grupo de niños de esa edad. Esto fue un logro extraordinario
en poco tiempo. El objetivo específico para 19 8 2 de establecer 110 CEPNE se había
alcanzado.
El grupo que mantiene una cobertura baja es el de 0-3 años. Esta es una etapa muy
importante y por ello se hace imprescindible su inclusión. Se requiere una mejor definición de
roles y responsabilidades institucionales en este grupo etáreo.
Aproximadamente un tercio de los preescolares se encuentran en la ciudad de
Managua. Las poblaciones rurales más aisladas y dispersas no son de fácil acceso. El modelo
CEPNE que requiere tres maestras y tres aulas toma como punto de partida una concentración
de por lo menos 80 niños; es por lo tanto, más apropiado para áreas urbanas que para áreas
rurales. Más prometedora para áreas rurales es la modalidad Preescolar Comunal.
INFORMACIÓN RECOGIDA Y SUGERENCIAS
El modelo del CEPNE se constituye en una alternativa valiosa y su definición está
tomando mayor cohesión cada día (especialmente en áreas donde hay concentración de
población).
El informe de Llanos y Myers describe y hace sugerencias sobre la organización y
estructura del Programa Preescolar en Nicaragua, la infraestructura, los materiales disponibles,
la supervisión, los educadores, la capacitación, la participación y la colaboración con otros
servicios. Dado que el presente estudio está centrado en los costos, se revisará con más detalle
este aspecto.
COSTOS
Esta parte de la evaluación tuvo dos propósitos:
-Calcular el total de costos y el costo por cada niño atendido.
-Proveer una idea acerca de los costos asociados al mantenimiento y expansión del
programa preescolar.
CUADRO Nº 1: COSTOS TOTALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO Y
FUNCIÓN. FINANCIAMIENTO, NACIONAL
(Miles de córdobas, 1982)
CATEGORÍAS
PreEscolar
PriDEPE
maria
Adm./Coordinación
- Servicios personales(1)
- Servicios no-pers. (2)
738
119
Ejecución
-Servicios pers.
- Servicios no-pers.
11.227
168
792
Materiales y Sumin.
378
200
Otros
Total
100
50
838
169
12.019
168
150
Divulgación
728
220
Costos capital(3)
TOTALES
PROTEVE
220
294
12.630
992
294
294
220
300
14.436
1 Servicios personales incluye: salarios, años de servicio, familiar, vacaciones, 13 mes y seguro social.
2 Servicios no-personales: luz, teléfono, mantenimiento, gasolina, etc.
3 Costos capital: los cálculos se han hecho en base a una amortización de 25 años para edificios y de
10 años para muebles y vehículos.
4 De programación, impresión y presupuestos generales del MED y del Estado. Una estimación.
CUADRO Nº 2: COSTOS TOTALES POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO
Y FUNCIÓN.FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL
(Miles de córdobas, 1982)
CATEGORÍAS
UNICEF
1
Administr. Coordinac.
-Servicios personales
-Serv. no-personales
Ejecución
-Servicios pers.
-Servicios no-pers.
Materiales y Sumin.
Van
Leer
Otros
132
Capacitación
Evaluación, asesoría
538
100
1.031
169
138
138
12.157
168
229
957
132
132
598
150
598
150
832
832
70
116
410
120
2.1681
60
50
612
46
999
Total
Nac+Int.
193
Divulgación
Costos Capitales
Total
Intern.
193
229
Desarrollo de
Curric/ Materiales
TOTALES
Swiss
AID
437
612
6.604
1 Según el presupuesto, es probable que los gastos en 1982 sean algo menos que lo programado.
Del presupuesto del Ministerio de Educación para el Programa Preescolar (12.630.000
córdobas) 8% corresponde a costos de coordinación y administración y 92% a costos de
implementación.
El programa ha obtenido subsidios de otros recursos, además de los del presupuesto
regular como se puede observar en los cuadros 1 y 2 donde se presentan las fuentes de
financiarniento nacionales e internacionales. Estas contribuciones se han presentado de
acuerdo a los elementos principales del programa.
Como se aprecia en el Cuadro 1, el Programa de Educación Preescolar recibe 1,8
millones de córdobas de otros presupuestos del gobierno, lo que le significa un séptimo
adicional. Más de la mitad de esta cantidad (992.000 córdobas) vienen del presupuesto del
Nivel Primario del Ministerio de Educación y cubre sueldos, beneficios y materiales para 400
maestras empleadas en centros preescolares anexos a primarias. Los gastos de reparación y los
costos de muebles para centros preescolares son financiados con el presupuesto del
Departamento de Ejecución de Programa (DEPE). Estos gastos (DEPE) para centros
preescolares ascendieron a casi 4 millones de córdobas en 1982, pero son inversiones a largo
plazo que serán amortizadas. Por esta razón, sólo 294.000 córdobas son cargadas como un
costo de capital en 1982. Otro aporte a centros preescolares viene del presupuesto de
PROTEVE, que ha producido cintas-video sobre el programa preescolar y sobre preparación
para aprender a escribir. Pequeños aporte adicionales vienen de ¡temes de programación
(sueldos de cuatro personas de la oficina Central), de impresión (para papel e imprenta), del
presupuesto general del Ministerio de Educación y del presupuesto general del Estado (los
centros preescolares no pagan alquiler por sus oficinas, por ejemplo). Los presupuestos
regionales contribuyen también en pequeñas cantidades, como pagos ocasionales de viáticos
para colaboradoras. Estos aportes pequeños en conjunto pueden llegar aproximadamente a
300,000 córdobas, como aparece en el Cuadro 1.
CONTRIBUCIONES COMUNITARIAS
A las contribuciones de recursos del gobierno, deben agregarse aportes de las
comunidades en donde los centros preescolares están localizados: tierras, edificios, materiales
o trabajo.
En el CEPNE modelo, las comunidades son responsables de proporcionar el local;
estos locales pueden ser compartidos. Si se estima una modesta cifra de alquiler de 400
córdobas al mes por cada uno de los 110 CEPNES, el valor anual de esta contribución puede
ascender aproximadamente a medio millón de córdobas. Si el gobierno hubiera tenido que
construir los 50 nuevos CEPNE incorporados en 1982, el costo sería por lo menos 10.000.000
córdobas; amortizados por 25 años, daría un costo de 400.000 para 1982.
Aunque fuera posible asignar números a la contribución comunitaria, los autores del
informe decidieron no hacerlo, reconociendo que estaban sub-valorando los costos totales. En
las proyecciones de costos, se asume que el gobierno podrá contar con la participación
comunitaria, como lo ha hecho hasta ahora. Si esto cambiara, el gobierno se vería enfrentado a
un importante gasto adicional.
Al ser los sueldos de las maestras el gasto principal del Programa, los "ahorros"
asociados al reclutamiento de voluntarios han permitido una expansión más rápida que no sería
posible si se usaran maestras certificadas. Las educadoras no reciben un sueldo, pero si reciben
viáticos que corresponden a menos de la mitad de lo que ganaría una maestra certificada.
Por varias razones, los autores decidieron no añadir estos subsidios a los costos
actuales. Los viáticos recibidos por la educadora son aproximadamente equivalentes a un
sueldo mínimo; aunque discutible, al parecer la mayoría de las educadoras no tiene otras
alternativas laborales. Además, el contacto ellas sugirió que la mayoría está satisfecha con su
trabajo, que éste les abre posibilidades futuras de empleo pagado, y que pueden planificar el
horario de manera que no interfiriera con los estudios del nivel secundario.
Sin embargo al hacer proyecciones de gastos futuros, es muy importante tomar en
consideración la posibilidad de que el estatus de la educadora suba a un nivel más alto con el
tiempo, y que los sueldos preescolares puedan acercarse a los de maestras regulares de un
centro primario.
CONTRIBUCIONES INTERNACIONALES
Dos organizaciones internacionales han hecho grandes contribuciones al desarrollo del
programa preescolar en Nicaragua: UNICEF y la Fundación Bernard Van Leer. UNICEF
donó un total de $C 1.384.400 en 1980 y $C 568.881 en 1981. El total programado para 1982
es $C 1.000.000. Estos fondos se han usado principalmente en entrenamiento, publicaciones y
asistencia técnica.
La Fundación Bernard Van Leer ha llegado a un acuerdo con el gobierno de Nicaragua
para proveer $C 6.000.000 durante un período de tres años. Aproximadamente, $C 2.000.000
se gastarían durante 1982, en costos de personal y equipos. Sólo se incluyen $C 437.000 ya
que los costos de inversión de capitales han sido amortizados durante varios años.
Se han recibido aportes menores de otros grupos internacionales, tales como Swissaid
($C 612.000 en 1982), Terres des Hommes ($C 100.000), y Movimiento Cristiano por la Paz
($C 100.000). Acuerdos bilaterales con Cuba y México también han proveído algún
financiamiento, en personal o viajes, pero no son grandes cantidades y es imposible estimarlas.
Además, el prograrna se ha beneficiado por trabajos voluntarios de por lo menos cinco
extranjeros que trabajan en la oficina central en Managua.
COSTOS TOTALES Y COSTOS POR NIÑO ATENDIDO
Cuando se suman las contribuciones nacionales e internacionales al presupuesto
preescolar de 1982, se observa que los costos totales ascienden a unos 16.6 millones de
córdobas, divididos como sigue:
Cantidad
Presupuesto preescolar
Otras Contribuciones Gubernamentales
Contribuciones Internacionales
Proporción
C$12.630.000
1.806.000
2.168.000
76%
11 %
13%
C$16.604.000
100%
Usando la estimación de costos preescolares de 16.6 millones de córdobas (dejando
fuera los aportes comunitarios), el costo por niño anual aumenta de 406 córdobas (basado
solamente en el presupuesto preescolar) a 536 córdobas por niño.
COSTOS. POR ACTIVIDAD
Los Cuadros 1 y 2 muestran también los costos por función; la categorización que se
hace es gruesa, pero aún así y dejando lugar para errores, puede observarse que:
1) La mayoría de los costos de educación preescolar, tal como en otras formas de
educación corresponden a servicios personales. Usando la cifra de costos totales, la cantidad
es aproximadamente un 80 por ciento del total estimado.
2) Los costos de administración son muy bajos.
3) Se asigna muy poco dinero para evaluación. La mayoria de los costos de evaluación
están incluidos en los costos administrativos porque la evaluación se lleva a cabo por el
personal administrativo, como parte del programa .
4) Se han usado fondos de fuentes extranjeras para entrenamiento, desarrollo,
evaluación y diseminación. Ninguno de estos costos está directamente calculado en el
presupuesto preescolar.
COSTOS DE CONSTRUCCIÓN
Aunque los costos de capital no tienen mucho peso en los costos actuales, el item de
construcción merece atención y comentarios. Durante la evaluación se encontró una gran
variedad de costos en este rubro. En un extremo un hermoso complejo de seis aulas
preescolares y cocina-comedor estirnado en 2.000.000 de córdobas. En el extremo opuesto, el
presupuesto de un albañil quién señaló que podía construir un CEPNE, con 3 cuartos y una
cocina, por 30.000 córdobas, usando adobe. Este monto tan bajo significaría probablemente
una calidad deficiente. Pero, una casa muy atractiva de 5 cuartos y 2 baños en la misma
ciudad, cuesta 200,000 córdobas. Estas comparaciones sugieren que se puede encontrar
alternativas significativamente más baratas para la construcción de los centros preescolares.
COMPARACIONES DE COSTOS
Ya que por lo menos 80% de los gastos preescolares son gastos de personal, es posible
comparar diferentes modalidades preescolares con solo mirar los sueldos. Si se compara el
CEPNE con el sistema de preescolares comunales y los anexos a primaria, el CEPNE resulta
muy económico.
Al mirar estas modalidades, es importante tener en mente que
1. Las diferentes modalidades sirven diferentes objetivos. Por ejemplo, aunque los
Centros Comunales son aparentemente más caros que el CEPNE, atienden a una población
rural dispersa, que es más difícil de alcanzar que la población más concentrada atendida por
los CEPNES. Si se sumaran los gastos de capital en la comparación, el gasto relativo por niño
para los Centros Comunales, sería más alto. Si embargo, son exactamente estos gastos los que
permiten que la modalidad sirva propósitos comunitarios más amplios. En este caso, los gastos
de los comunales deberían ser considerados como beneficios de una comunidad entera, en
lugar de beneficios de la población preescolar.
2. Estas comparaciones están hechas sin considerar la calidad de la atención dada o el
impacto en los niños. Estos indicadores son necesarios ya que podría ser, por ejemplo, que las
maestras entrenadas que trabajan en aulas de centros primarios, proporcionen mejor atención
que las educadoras en CEPNES, compensando las diferencias en gastos.
MANTENCIÓN Y EXPANSIÓN DEL SISTEMA PREESCOLAR: COSTOS Y
PREGUNTAS
En el cálculo total de los costos para 1982, se incluyeron varias categorías de costos
que no es necesario mantener al mismo nivel una vez que el sistema preescolar esté operando:
los materiales del plan de estudio, por ejemplo. Algunos costos de entrenamiento y capital son
también inversiones a largo plazo.
Si se eliminara lo anteriormente mencionado, el costo de mantener el sistema se
reduciría aproximadamente en un 12%. Es claro que a través del tiempo, habrá que re-incurrir
en algunos costos de entrenamiento a medida que las maestras renuncien y haya que entrenar a
otras. Eventualmente, los edificios y muebles se deteriorarán. Por lo tanto, continuar con el
sistema en su estado actual, costaría más que la cantidad cubierta actualmente por fondos
nicaragüenses. Si Nicaragua perdiese todos los fondos internacionales, tendría que aumentar
sus gastos por lo menos en un 5 %, solamente para evitar un deterioro. Para ampliar el sistema
y/o mejorarlo requeriría un aumento mayor.
Para poder hacer una proyección de costos más exacta, se requeriría mayor
información. Pero, es muy posible que los futuros costos estén determinados principalmente
por decisiones políticas y por la habilidad del programa preescolar para obtener fondos de
fuentes internacionales. La predicción lógica que se pudiera hacer basada en una mayor
información, podría resultar muy incorrecta. Por estas razones, se prefirió no hacer una
proyección numérica de costos sino examinar más bien los componentes del costo. Para
calcular futuros costos, será necesario considerar los aspectos que se señalan a continuación.
Expansión
Se espera que durante los próximos dos años se pongan en operación
aproximadamente 100 CEPNES adicionales, y que el número de Preescolares Populares
continúe creciendo. Es posible que la cobertura se expanda a 55.000 niños para el sistema
entero, y a unos 45,000 para centros asistidos por el gobierno. Aunque se insista en el modelo
de bajo costo del CEPNE durante los próximos dos años y se apoye los Preescolares
Populares formados espontáneamente, la reducción de los costos por niño será pequeña. Será
necesario un gran aumento del presupuesto para enfrentar estos objetivos manteniendo los
adelantos ya hechos e intentando mejorar el sistema ligeramente.
Costos del Personal
Si se crean 60 nuevos CEPNES en el próximo año, se necesitarían 180 nuevas
educadoras y 15 nuevas colaboradoras: se requeriría además supervisión adicional. Esto
significaría aumentar en aproximadamente 3.000.000 de córdobas el presente presupuesto sólo
en salarios y beneficios.
Materiales y suministros
Durante los próximos cinco años, el programa preescolar debería ser auto suficiente en
el abastecimiento de materiales, asumiendo el costo ahora cubierto por UNICEF. Para poder
lograr economías de escala en la compra de materia prima y para poder obtener una
devolución razonable en las ventas al público, se deberá prestar cuidadosa atención a este
tema.
Costos de capital
Es muy probable que el modelo CEPNE continué expandiéndose en base a
contribuciones comunitarias de locales. Como se sugirió anteriormente, los costos de
construcción parecen muy altos para el presupuesto actual y será necesario encontrar
soluciones a corto plazo para evitar nuevas construcciones.
Entrenamiento
El costo de entrenamiento no parece que vaya a reducirse ni a corto ni a largo plazo
porque acaba de iniciarse, se necesita a todos los niveles, hay una alta rotación de educadores
y hay una constante necesidad por mejorar la calidad. Sería poco aconsejable sugerir
reducciones de presupuesto en esta categoría. Se necesita encontrar una forma de ir
traspasando paulatinamente estos costos al presupuesto del Ministerio, pero al menos a corto
plazo, la asistencia por parte del UNICEF para entrenamiento es crítica.
En resumen, el estudio de costos revela que éstos son extremadamente bajos y que casi
no existe posibilidad de bajarlos más aún. Si el Ministerio quiere continuar dándole prioridad a
la extensión y mejoramiento de la educación preescolar, deberá estar preparado para aumentar
significativamente el presupuesto preescolar. El hecho de que en estos momentos éste sea una
parte tan pequeña del total del presupuesto de educación, hace factible aumentos significativos
a corto plazo; aumentando de 1% a solamente 2% del presupuesto, por ejemplo, se doblarían
los fondos disponibles. Esa inversión podría tener un importante retorno, en términos de
ahorro al nivel primario (menos deserción y repitencia) y también en términos de mejorar
significativamente el desarrollo de salud y productividad de la población.
El CEPNE debe ser visto no sólo como un modelo educativo, sino como un elemento
integrador de las fuerzas de la comunidad hacia una meta común. Se trata de una filosofía
diferente, de acciones que parten de la base. Muy valioso es el interés y motivación por hacer
de esta modalidad una verdadera respuesta a los problemas rurales y urbano marginales.
Además, el CEPNE es un modelo de bajo costo. Se sugiere que el UNICEF continue su apoyo
e incluso lo incremente, propiciando la autosuficiencia. Se debe también promover la
integración de este programa con la atención materno-infantil, con la educación popular y con
el programa de nutrición y de rehidratación oral; poco se puede obtener aún con los mejores
planteamientos educativos, si aspectos claves como salud, nutrición y saneamiento ambiental
no están considerados.
PERÚ:
METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE
EDUCACIÓN INICIAL
PROYECTO DE ATENCIÓN INTEGRAL AL NIÑO Y SU FAMILIA EN
LOS PUEBLOS JÓVENES DEL CONO SUR DE LIMA METROPOLITANA.
EVALUACIÓN CRITICA DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CEDEP.
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986
Como su nombre lo indica, este trabajo es un análisis crítico de la evaluación que
CEDEP hizo del Proyecto del Cono Sur de Lima (José Bernardo Alcedo). La crítica es a
veces dura: "Puede decirse que el documento en cuestión(...) constituye un mar de páginas, a
medio llenar en muchos casos, y una serie interminable de cuadros secundarios o diagramas
irrelevantes, que podrían reducirse (eliminando definitivamente algunos, condensando y
organizándolos en otra forma, otros) a un anexo de memoria o fuente primaria, que no
entorpezca el transcurrir de la mente, en la cadena de hilación de las ideas básicas e
importantes del documento; lo mismo puede decirse de mucha de la literatura del mismo."
(Tercera parte, pág. 11). No obstante, la crítica va generalmente acompañada de alternativas
metodológicas que contribuyen a mejorar la presentación de los datos.
Forero y de Forero reconocen que no se puede responsabilizar a los autores del
documento de la inexistencia de sistemas de contabilidad de costos u otros defectos del
Programa y que se observa un esfuerzo grande de los autores en la reconstrucción de las
estadísticas de costos, su distribución por fuentes de financiamiento, la asignación entre las
distintas líneas de acción, etc. Pero, al mismo tiempo sugieren reiteradamente la necesidad de
exigir resúmenes ejecutivos de los proyectos, que concreten la información a lo que
verdaderamente es fundamental. Se resume a continuación la información que pareció más
significativa para este informe.
Se observa una asignación constante o igual de recursos (personal, depreciación, etc.)
entre las cuatro líneas de acción del área de la salud (Materno Infantil, Nutrición, Salud Oral y
Saneamiento Ambiental) lo que plantea dudas sobre el tipo de asignación. Asimismo, el
estudio efectuó una asignación de los costos de infraestructura, dividiendo los gastos totales
del Programa entre 51.74 módulos, a fin de encontrar (también por partes iguales) la
asignación correspondiente al módulo Alcedo, objeto del estudio. Es poco probable que se
trate de módulos idénticos, por lo cual quedan nuevamente dudas sobre una correcta
asignación para el módulo Alcedo.
La infraestructura evaluada por este procedimiento para el módulo Alcedo, arrojó un
valor que a su turno fue multiplicado por 0.03 (tres por ciento), a fin de encontrar una
imputación por concepto de depreciación correspondiente al año 1982. El factor tomado
(0.03), surge según se dice, de la aplicación de un decreto supremo y dos resoluciones que no
se explican mayormente. Da la impresión que se consideró únicamente como costo, la
depreciación del capital, pero se dejó de lado, el costo de oportunidad del capital invertido en
la infraestructura. En este caso, considerando por ejemplo una tasa de oportunidad del capital,
del 5% anual (en términos reales o constantes), el factor cambiaría de 0.03 a 0.06 es decir, que
los costos por concepto de depreciación que trae el estudio, estarían en este caso
subestimados en 50% de su valor.
No se encuentra explicación para la asignación del costo de la infraestructura del
módulo. Se asigna una tercera parte al tópico de salud (con cuatro líneas de acción) y dos
terceras partes al programa de educación inicial (PRONOEI). Esta puede ser una asignación
correcta, pero habría sido necesario señalar las razones en que se basaron estas decisiones,
pues en la asignación de costos a las líneas de acción de proyectos multiactivos, se pueden
llegar a distorsionar sensiblemente los costos, si no se han considerado en profundidad estos
aspectos.
En el caso de los costos de depreciación de mobiliarios y equipos, estos fueron
correctamente asignados entre el PRONOEI y el tópico de salud; sin embargo, el factor de
depreciación se subestima por la misma razón señalada en el caso de la infraestructura. Se
toma un factor de 10% en vez de 12.9% (para una tasa de descuento del 5% real anual).
A partir de las críticas, Forero y de Forero recalculan algunos datos y reorganizan la
información en los cuadros, condensando estratégicamente la información con el objeto de
poner en evidencia aspectos críticos .
El costo total de funcionamiento del módulo Alcedo en 1982, resulta ser de US$
11.428. La distribución por fuentes se individualiza en el Cuadro 2.
CUADRO 2: DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS DEL MODULO
ALCEDO (TOTAL DE ACCIONES)
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO (1982)
UNICEF
EDUCACIÓN
SALUD
COMUNIDAD
TOTAL
14.3%
13.9%
46.2%
25.6%
100%
La distribución según componentes, se presenta en el Cuadro 3.
CUADRO 3: DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS SEGÚN COMPONENTES
(PARA EL TOTAL DE LAS ACCIONES (1982).
ADMINISINDIRECTA
AUXILIAR
ENFERM.
PROMOTORAS
ANIMADORAS
DEPRECIADIRECT+INDIR.
33.7%
27.4%
9.5%
14.1%
10.5% *
OTROS
4.8%
TOTAL
100%
* Debe observarse que si se corrige la depreciación incluyendo una tasa de descuento real de
5%,entonces el Rubro cambia de 10.5% a 16% (y a 23% si la tasa es de 10%), lo que afecta
sensiblemente la composición de recursos del Proyecto.
La distribución por líneas de acción se presenta en el cuadro siguiente.
CUADRO 4:
DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS POR LÍNEAS
DE ACCIÓN (1982)
PRONOEI
MATERNO
INFANT.
NUTRICIÓN
33.6%
24.4%
11.7%
SALUD
ORAL
SENEAM.
AMBlEN.
11.7%
15.8%
EDUCAC.
PARTIC.
TOTAL
2.8%
100%
Nótese que el proyecto educativo PRONOEI representa el 35% y salud, el 65%.
En el Cuadro 5 se presenta información sobre el financiamiento de los recursos.
CUADRO 5: FINANCIAMIENTO DE LOS RECURSOS DEL MODULO ALCEDO
(1982)
APORTES
ADMIN.
INDIR.
PERSONAL
OPERATIVO
DEPREC.
DIRECTA
UNICEF
EDUCAC.
SALUD
COMUN.
TOTAL
% DEL P.
15%
33%
52%
100%
32.7%
5.3%
53.7%
41.0%
100%
51%
80%
2.9%
17.1%
100%
7.3%
US$
3.851
5.833
838
DEPREC. OTROS
INDIR.
100%
TOTAL
100%
3.2%
14.3%
0.5% 13.9%
27.3% 46.2%
72.2% 25.6%
100% 100%
4.8%
100%
364
542
11.428
Si se considera solamente el PRONOEI, es decir la línea de acción de educación
infantil, se obtienen los datos que se entregan en los Cuadros 6, 7 y 8.
CUADRO 6: DISTRIBUCIÓN DEL FINANCIAMIENTO PRONOEI-ALCEDO
(1982)
UNICEF
15.2%
EDUCACIÓN
41.2%
SALUD
-
COMUNIDAD
43.6%
TOTAL
100%
CUADRO 7: DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL PRONOEI ALCEDO
(1982)
ANIMADORAS
ADMINIS.
INDIREC.
DEPRECIAC.
DIR+INDIR.
MATERIAL
DIDACTIC.
OTROS
TOTAL
42.2%
35.3%
15.4% *
5.8%
1.3%
100%
* Ajustando la depreciación, dicho costo cambiaría su participación a 25% (Para i=25%anual)
y a 35% (para i=10% anual).
CUADRO 8: FINANCIAMIENTO DE LOS RECURSOS DEL PRONOEI-ALCEDO
(1982)
APORTES
ANIMADORAS
ADMINTR.
INDIR.
DEPRECIAC.
DIR+INDIR.
MATERIAL OTROS
DIDACT.
TOTAL
UNICEF
EDUCAC.
COMUNITOTAL
19.0
81.0
100.0
7.0
93.0
100.0
81.3
2.7
16.0
100.0
100.0
100.0
6.2
93.8
100.0
15.2
41.2
43.6
100.0
% PROY.
42.2%
35.3%
15.4%
5.8%
1.3%
100%
US$
1.621
1.254
595
222
48
3.840
En esta forma, el Cuadro que se presentó como Cuadro 1, da información porcentual
muy útil para la comprensión del proyecto en el área de los costos. Se puede observar que el
componente de educación (PRONOEI) representa la tercera parte (33.6%) del módulo y él
componente de salud las dos terceras partes (66.4%). De otro lado, se observa que los costos
más altos están representados por la administración indirecta 33.7%, es decir una tercera parte
de los recursos totales. No obstante, si se considera la suma de auxiliares de enfermería,
promotoras y animadoras, se ve que el personal operativo cubre el 5 1% de los costos totales.
Sumados a la administración, entre los dos rubros, se contabiliza el 84.7% de los costos
totales. Dichas medidas porcentuales, pueden dar indicaciones de normalidad o anormalidad
del módulo en cuestión, frente a otros módulos del mismo programa de Lima o de otros
proyectos en otras ciudades o en otros países.
En relación al proyecto PRONOEl (componente educativo) exclusivamente, se puede
observar lo siguiente. El aporte del sector público de educación y la comunidad cubren cerca
del 85% del proyecto, correspondiendo a UNICEF el 15% restante. La comunidad por su
parte financia el 43.6% del proyecto, lo que da una buena probabilidad del auto sostenimiento
del mismo. Dicha posibilidad se amplía si se tiene en cuenta la exclusión de algunos costos que
para el análisis de auto-sostenimiento pueden considerarse como costos muertos para tal
efecto. Tales costos pueden ser: administración indirecta y depreciación: 50.7% de los costos
totales entre los dos. En tal circunstancia, el aporte de la comunidad al funcionamiento del
Proyecto se eleva al 84%, representado fundamentalmente por las animadoras.
Corrigiendo el costo de depreciación, el costo total del proyecto sube a 59 dólares por
niño (para i= 5% anual) o a 68 dólares (para i = 10% anual).
Estos valores pueden servir para identificar problemas, por ejemplo muy baja presencia
de material didáctico por año y por niño, y sirven también para hacer comparaciones con otros
proyectos de atención preescolar.
No aparece en el documento estudiado una evaluación descriptiva de la calidad de las
acciones que se llevan a cabo en el PRONOEI o en las acciones de salud. No se describe la
estrategia curricular del PRONEI, la bondad de la misma, lo adecuado o inadecuado de la
capacitación de las animadoras, la carga de niños de cada animadora; la motivación de las
animadoras, de los padres, y de la comunidad; las perspectivas del proyecto, la conveniencia
de que sea multiactivo, etc., todos éstos problemas críticos o elementos claves para el trabajo
del PRONOEI.
Tampoco se describe una secuencia histórica del desarrollo del proyecto y sus
relaciones con la comunidad, posibles efectos de difusión hacia otros niños distintos a los que
acuden al PRONOEI.
Gran parte del esfuerzo de evaluación se dirige a tratar de medir la calidad de la vida
del pueblo Alcedo (TI) y del pueblo Tablado (To), esfuerzo que, aparte de no conducir a
conclusiones sólidas, tampoco permite adelantar en el conocimiento de la calidad de la
atención del módulo Alcedo, aún suponiendo que en evaluaciones siguientes, el instante (To)
pueda ser tomado sobre la misma comunidad, en donde se inserta el proyecto y en donde se
efectuará la medición (TI). La razón de esta última opinión se centra en el reconocimiento de
que la calidad de la evaluación de los proyectos sociales, debe centrarse sobre el sistema
mismo, su calidad, sus problemas específicos, sus posibilidades de mejoramiento, de manera
que la principal y más importante función de la evaluación del proyecto debe ser una
evaluación en lo posible interna, en vez de perder esfuerzos que no conducen más que al
desaliento y a la confusión.
Puede ser útil incluir con el tiempo mediciones del cambio de comportamiento de
algunas variables de la comunidad, pero sin perder de vista su relación con el funcionamiento
del proyecto. Además, mientras no se haya logrado una alta eficiencia del mismo (metas
logradas en las actividades, buena calidad de sus servicios, etc.) será inútil buscar logros o
efectos en la comunidad, (a no ser el descrédito del proyecto). En el caso del módulo Alcedo,
el hecho de que no se hayan' encontrado diferencias en las variables de autoestima,
autodeterminación y participación, (aspectos en los que se esperaban los mayores cambios),
revela lo justificado del comentario anterior.
Los autores comentan finalmente el estudio acerca de la calidad de vida que incluye el
documento original. Señalan que muchas de las variables estudiadas, no tienen nada que ver
con las acciones que se realizan en el módulo Alcedo. Escoger un universo infinito de
variables para comparar, aparte de exigir mayores costos en el estudio para la adquisición de
los datos, lleva a confusiones y entorpece el esclarecimiento de aquellos aspectos que sí
pueden ser críticos. Es preferible en consecuencia, la mayor simplificación posible de las
variables a ser consideradas, en relación con los resultados que se esperan del proyecto.
COSTOS FIJOS, VARIABLES, PROMEDIO Y MARGINALES.
Retomando el Cuadro 9, que señala un costo promedio de atención por niño de 52
dólares (de 1982), es necesario evaluar el costo fijo, el costo variable y el costo marginal de la
atención PRONOEI. Es importante destacar, que tales indicadores, (especialmente el marginal
para la cobertura de nuevos niños) deben calcularse, suponiendo una escala determinada; pues
el cálculo difiere si la escala de incremento se refiere a dos, tres o cinco niños, en relación con
los 73 niños del módulo Alcedo. 0 si se refiere a dos, tres o cinco PRONOEIS, en el conjunto
de los 51 módulos del programa. En el primer caso, los indicadores de costo complementan la
información sobre el grado de eficiencia en el módulo bajo análisis. En el segundo caso, los
indicadores se direccionan a dar información sobre el grado de eficiencia del programa
general.
A. Primer caso: Módulo Alcedo de 73 niños.
No hay información suficiente para calcular el grado de saturación operativa del
módulo (la carga de las animadoras, la relación aula/niños, la calidad de la educación, etc.). La
alta relación niños/ animadora, en el caso que sean 36 niños por animadora en una jornada,
puede indicar saturación y la posibilidad de desmejoramiento de la educación con el ingreso de
más niños. Por tanto los cálculos que se efectúan en seguida deben tomarse más bien como
una forma de ilustrar el análisis.
Costo fijo. Es necesario indicar primero, la escala de incremento que puede soportar el
módulo, hasta su plena saturación sin afectar la calidad de la educación. Por ejemplo: 5 niños
más constituirían un incremento de cobertura del 7% (78/73) = 1.07). En este caso el costo
fijo disminuiría de US $48 (en precios de 1982) a US$ 45/niño en el punto de saturación. (Ver
Cuadro 6: animadora + administración + depreciación = US$ 48).
Costo variable. Para el momento actual: US$ 4/niño (Cuadro 6: materiales +otros).
Para el punto de saturación, depende del costo marginal.
Costo marginal . Es la suma del costo variable + nuevos costos que se requieran por
cada niño, de los adicionales que ingresan. Por ejemplo 3 dólares, en cuyo caso el costo
marginal sería de 5 dólares por niño adicional.
CUADRO 10: RESUMEN DE COSTOS ANUALES POR NIÑO. MODULO ALCEDO
(US$ 1982)
COSTO
FIJO
VARIABLE
PROMEDIO
PUNTO ACTUAL
73 niños
US$ 48
US$ 4
US$ 52
PUNTO SATURACIÓN
78 niños (+7%)
US$ 45.0
US$ 4.2
US$ 49.2
Como observación, podría suceder que el costo marginal fuese igual al costo variable,
es decir que fuera de los variables no se requirieran costos adicionales.
B. Segundo caso: Cono Sur, Lima-5 1 módulos.
No existe información suficiente para efectuar el análisis.
Costo fijo . En relación con la infraestructura física o humana, diferente de la que
directamente dispone cada PRONOEI o módulo, es decir, en relación con la infraestructura
que se relaciona con los 51 módulos, habría que indicar su grado de saturación; o sea, el
número adicional de PRONOEI que podría soportar. Suponiendo que pudieran ser 9
PRONOEIS adicionales (para llegar a 60 módulos), el Costo fijo del Cono Sur sería calculado
para el momento actual y para el punto de saturación, en forma parecida al caso individual del
módulo Alcedo.
En el Cuadro 1, las cinco últimas columnas de recursos (desde Administración a
Vehículos) corresponden a los costos indirectos del módulo Alcedo. Para la línea de acción
PRONOEI, ellas suman 1.03 6 dólares (o sea el 3 7.4% del costo total del PRONOEI). Este
costo, puede por tanto asimilarse al costo fijo del programa por PRONOEI y por año en su
momento actual. En su punto de saturación sería: US$ 893/ PRONOEI (o sea US$ 1.036 x 5
1.7 /60).
-Costo variable. A partir de la información presentada en el Cuadro 1, el costo
promedio del PRONOEI es US$ 3.840; si se le resta el costo fijo actual, se obtiene un Costo
variable actual de US$ 2.804/PRONOEI
-Costo marginal. Es el costo marginal de poner a operar cada uno de los PRONOEIS
adicionales hasta llegar a los 60 del punto de saturación de la infraestructura o inversión
indirecta. Está dado por la suma de los costos variables /PRONOEI antes indicados más los
nuevos costos por PRONOEI que pudiera ser necesario adicionar a la infraestructura (humana
y física) indirecta, para el funcionamiento conveniente del programa. Por ejemplo 20 dólares
más por cada nuevo PRONOEI, Si fuera así, el costo marginal por PRONOEI/año, sería de
US $ 3.004.
CUADRO 11: RESUMEN DEL COSTO POR PRONOEI-AÑO,CONO SUR LIMA.
(US$ 1982)
COSTO
FIJO
VARIABLE
PROMEDIO
MARGINAL
PUNTO ACTUAL
51.7 PRONOEIS
1.036
2.804
3.840
3.004
PUNTO DE SATURACION 60 PRONOEIS
893
2.834
3.727
SATURACIÓN
COSTO EQUIVALENTE
POR NIÑO/A
ACTUAL
SATURAC.
14
12
38
39
52
51
SATURACIÓN
En resumen, se destaca la importancia para cada proyecto individual y para un
programa en su conjunto (suma de proyectos), de esclarecer como actividad rutinaria de los
sistemas de evaluación, en qué punto se encuentran en relación con los puntos de máxima
cobertura o eficiencia, (factibles, por supuesto) llamados puntos de saturación. Hecho esto, los
dos últimos cuadros ilustran lo que hay que hacer y hacia dónde hay que enfocar los proyectos
sociales en términos de evaluación cuantitativa, sin descuidar en ningún momento la
evaluación cualitativa de sus acciones.
COMPARACIÓN CON OTROS PROYECTOS
Sin un conocimiento cabal de la cobertura y calidad de las acciones del PRONOEI
Alcedo y de otros módulos del Cono Sur de Lima, será inútil o muy limitada cualquier
comparación de costos que se haga con otros proyectos de educación inicial. Pueden existir
por ejemplo, proyectos muy superiores al Alcedo cuyo costo por niño sea más elevado, si
media una diferencia educacional importante. El solo costo, sin los otros antecedentes no
permite tomar decisiones adecuadas. (Este comentario se hace solo a título de ejemplo, pues
no se conoce en verdad la calidad de las acciones del proyecto Alcedo).
PERÚ:
PROYECTO EXPERIMENTAL DE EDUCACIÓN INICIAL
NO ESCOLARIZADA DE "VITARTE"
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986.
El Proyecto Ate Vitarte es un modelo experimental de prestación de servicios de
educación inicial en la región del mismo nombre. Nació en 1979, según acuerdo del Ministerio
de Educación del Perú y la Fundación B. Van Leer. Las características más sobresalientes del
proyecto han sido su efectiva metodología participativa, gracias al énfasis puesto en la activa
promoción comunal, la metodología de selección y capacitación de las animadoras y de los
grupos de apoyo (madres y ex-animadoras principalmente); y los aspectos técnico
pedagógicos, en constante auto-evaluación.
Al igual que en el Programa anterior, Forero y Cuervo de Forero efectúan una revisión
crítica del documento que presenta los resultados de una evaluación externa solicitada por el
Ministerio de Educación, los coordinadores del Proyecto y la Fundación Van Leer. Dicha
evaluación se inició en Abril de 1984 y se refiere a la evolución del proyecto desde Agosto de
1979 hasta Agosto de 1984, o sea, a sus 5 años de operación. Los analistas del trabajo
destacan que en este caso, los problemas del documento de evaluación son principalmente de
forma y no de contenido, pues "el documento presenta un caso afortunado de concepción de
evaluación que se dirige a descubrir la esencia del Proyecto, centrándose en la identificación
de la eficiencia del mismo, especialmente en relación con los aspectos de calidad de las
acciones, lo Mismo que a determinar el grado de efectividad que se está dando en la población
involucrada en sus acciones".
Agregan: "Nos encontramos ante un caso muy afortunado de concepción de la
evaluación, que si bien externa al proyecto, se dirige a descubrir la esencia del mismo,
centrándose en el corazón de lo que debe ser la buena evaluación: es decir nada más ni nada
menos que descubrir la eficiencia del proyecto al mismo tiempo que su eficacia, posibilidades
de réplica y problemas operativos que aún persisten. En segundo lugar, porque el objetivo
evaluado: el proyecto Ate Vitarte, resultó ser a la luz del empleo de la metodología señalada,
un proyecto muy atractivo, casi que podría decirse magnífico, que abre puertas a réplicas con
alta probabilidad de éxito en otros países y en tercer lugar, porque al estudiar el proyecto en su
conjunto, se podría enriquecer enormemente (en vista de las dos consideraciones anteriores) el
análisis que se tendría de los costos".
A pesar de su calidad conceptual, el documento de evaluación de Vitarte adolecería de
defectos que a través de su crítica, podrán corregirse en futuros sistemas de evaluación de los
proyectos sociales. El primer problema surge ante la ausencia de un resumen ejecutivo del
proyecto.
El estudio de evaluación intenta revelar los principales resultados del proyecto
orientados hacia la identificación de las necesidades de su evolución en el futuro y de la validez
de su metodología para replicarla con éxito en la misma región de Vitarte o en otras regiones
del país o de otros países.
Desde el primer año hasta el último, el proyecto puede identificarse con la operación
de 28 PRONOEIS relacionados con un centro denominado "Manylsa". Los PRONOEl están
ubicados en 28 comunidades y son dirigidos en su operación diaria por una animadora de la
comunidad, en un local cedido por la misma, o que ésta construyó o ayudó a refaccionar. La
animadora atiende a la educación de 26 niños en promedio, de modo que el proyecto cubre
aproximadamente 728 niños al año en forma directa (28 PRONOEIS). Participan a su vez 4
docentes-coordinadoras que prestan asesoría técnico-pedagógica a las 28 animadoras, además
de personal asesor que en un principio era vitalmente indispensable y que gracias a la
autoformación de las coordinadoras, que han asumido muchas de sus funciones, ha podido ser
utilizado cada vez más para funciones especializadas.
Una de las principales características del proyecto es el sistema de capacitación
permanente de las animadoras y los grupos de apoyo de la comunidad. Dicha capacitación se
cumple de tres formas:
a) Por entrenamiento básico, llevado a efecto una vez al año, en el Centro "Manylsa".
b) Por entrenamiento "in situ" en donde la coordinadora que visita al PRONOEI
participa con la animadora para demostrar la forma de actuación ("más adecuada") con los
niños, en las actividades normales del PRONOEI; y también la actuación de la coordinadora
(entrenamiento mediante demostración o disertación) ante padres de familia, grupos de apoyo,
líderes comunales, etc., de las comunidades en donde están insertos los PRONOEIS.
c) Mediante reuniones (los viernes) en el centro "Manylsa", de la totalidad del personal
operativo del proyecto: las 28 animadoras, las 4 coordinadoras docentes, personal asesor y
ocasionalmente madres de los grupos de apoyo.
El contenido de la educación que dan las animadoras a los niños es integral, puesto que
promueve el desarrollo de las distintas áreas que es necesario estimular en el niño: al mismo
tiempo que se da el apresto de las áreas intelectuales que facilitarán posteriormente el
aprendizaje escolar (lecto-escritura, matemáticas, etc.), se hace énfasis en el desarrollo de la
personalidad, comunicación y desenvolvimiento social del niño.
El proyecto ha impactado no sólo a los niños que cubre con su acción sino también a
sus familias, a vecinos y niños no cubiertos directamente con su acción; aunque dicho impacto
es bastante menor que el que se da en los niños directamente atendidos. Así mismo, ha
impactado al personal operativo que ha venido colaborando durante los cinco años de
transcurso del proyecto. El impacto en este personal operativo, está trascendiendo a la
promoción de la educación en otras comunidades, y también el desarrollo de la capacidad de
autogestión, para crear y promover otros proyectos, distintos a los educacionales.
RESULTADOS ENCONTRADOS POR EL ESTUDIO DE EVALUACIÓN
El estudio identifica los siguientes resultados:
a) Los niños cubiertos por lo PRONOEI aventajan enormemente a los no cubiertos,
tanto en su desarrollo intelectual como en su desarrollo socio-emocional. Presentan
posteriormente en la escuela mejores destrezas (lecto-escritura, matemáticas) que los no
cubiertos.
b) Los padres y madres de los niños cubiertos por el PRONOEI, mejoran sus
relaciones con ellos; se preocupan más por conversar con ellos, por estimularlos. Se
preocupan más por la futura educación de los niños y por la forma en que ellos pueden
colaborar; les propinan relativamente menos castigo físico, etc.
c) Las animadoras (96% de la comunidad) son esposas y madres que debido a la alta
motivación que logra la promoción inicial y la capacitación horizontal y permanente en las
actividades diarias, cambian su forma de ver el mundo, se interesan apasionadamente por el
conocimiento del desarrollo de los niños pequeños, entre ellos sus propios hijos, los de los
vecinos, familiares y personas de la misma comunidad. El personal operativo que sale del
proyecto (ex-animadoras) manifiesta haber tenido cambios personales importantes: sentirse
más contentas, más seguras, tornarse más participativas.
d) Existe una alta motivación de las animadoras hacia el proyecto y su metodología; lo
mismo ocurre con las madres de los grupos de apoyo y los padres en general. La comunidad
ha internalizado el método del PRONOEI. "El método educativo lo sabemos y nosotros
seríamos los promotores para continuar si cerraran los PRONOEI"
e) La experiencia ha permitido definir el perfil de las animadoras.
f) La experiencia ha permitido validar el sistema de capacitación
g) Se ha logrado una amplia participación de la comunidad, que en vista de los
resultados del proyecto y de la posibilidad de su réplica a bajos costos, valida la
metodología empleada para aplicarla en otros proyectos de educación inicial.
Como beneficiarios del proyecto se identifican los niños, sus padres y la comunidad. El
proyecto Vitarte sin embargo, agrega un beneficiario más, que es el sector educación, ya que
la investigación, experimentación y capacitación aportan positivamente a las metodologías
usadas para la educación inicial no escolarizada, de otros proyectos, nacionales o
internacionales.
Es necesario examinar el significado de la rotación relativamente alta de las
animadoras, que en promedio duran 2 1/2 años. La salida de un 48% del personal por razones
de evaluación docente, no quiere decir que el personal que sale sea deficiente. La motivación y
las actividades en favor de la comunidad, emprendidas por las ex-animadoras indican lo
contrario. Se trata por una parte del énfasis puesto en la cobertura de la capacitación para
otros miembros de la comunidad y en la elevación de la eficiencia y la eficacia del proyecto,
seleccionando cada año al mejor personal operativo.
Una de las dificultades del proyecto ha estado en la falta de conciencia del valor del
PRONOEI entre los líderes de la comunidad y su falta de colaboración en la selección
semestral o anual de las candidatas a animadoras.
En relación al costo-eficiencia, el Proyecto puede reducir significativamente sus costos
mediante el aumento de la cobertura de cada PRONOEI y mediante el ingreso de más
PRONOEl al Programa general.
COSTOS DELPROYECTO
El Proyecto Vitarte se diferencia de otros programas de atención educacional por su
fuerte componente de investigación y por la capacitación permanente del personal.
Las discrepancias de Forero y Forero con el informe original del Proyecto, surgen
según ellos, en parte por la confusión entre costos y gastos y entre áreas de actividad y
recursos. Son elementos conceptualmente distintos, que si no se les diferencia, introducen
oscuridad en el análisis. En el informe original, aparecen mezcladas las áreas de actividad:
investigación, experimentación y capacitación, con recursos netos como la depreciación (del
centro Manylsa y las aulas, con sus dotaciones y vehículos) y el funcionamiento.
Al tiempo que esto ocurre, un área de fundamental importancia como es la enseñanza
de los niños, queda escondida, mezclada con otros recursos: gestión, administración y
personal auxiliar.
Los siguientes cuadros presentan la forma como Forero y de Forero, consideran es la
manera adecuada de organizar la información más importante, de manera que integre y
englobe la totalidad de los costos del proyecto; facilitando la comprensión y análisis global en
materia de uso de los recursos, importancia individual de los mismos, su financiación, la
eficiencia del proyecto en materia de costos, etc.
El Cuadro 1-A, presenta el gasto histórico del proyecto (incluida la valoración de los
aportes de la comunidad) acumulado en 5 años de funcionamiento, es decir desde agosto de
1979 a agosto de 1984. Este gasto está expresado en miles de dólares constantes de junio de
1984. En estos 5 años se observa un gasto acumulado de 574 mil dólares.
Desafortunadamente, no se encuentra en el documento Vitarte una clasificación detallada de la
información de gastos por entidades y por años (79 a 84) con excepción del caso de la
Fundación Van Leer(69% del gasto). Sin embargo aún en este último caso, la clasificación es
insuficiente para un análisis mejor del proyecto.
De los 13 recursos que aparecen en el Cuadro 1-A, dos no son gastos (gestión y
promoción comunal); es decir, deberían descomponerse en sus recursos constitutivos, tales
como: personal, vehículos, materiales didácticos, etc. La información disponible no permitía
hacer la corrección.
En el cuadro 1-A puede apreciarse que las obras del Centro Manylsa representan el
componente más alto de gastos que ha acumulado el proyecto en sus 5 años de operación. Se
sabe además, que este gasto está concentrado en los dos primeros años (especialmente en el
primero); como ya se dijo, la forma de presentación de la información dificulta la ubicación
temporal de los gastos. El segundo gasto en importancia, del mismo orden de magnitud que el
centro Manylsa, está representado por las animadoras, pues asciende al 18,2% del gasto total.
Otro gasto importante ha sido el personal administrativo con 16.3%.
Sin embargo, es importante hacer una aclaración: el cuadro de gastos presentado en el
documento y en el cuadro 1-A no corresponde en realidad al concepto de gastos financieros.
Si se atiende al concepto exclusivamente financiero, cabe señalar que la suma : Manylsa +
administración + gestión representa el 72% de los gastos. Si a ella se agregan los gastos de
asesoras pedagógicas, los de las cuatro coordinadoras docentes y los gastos efectuados por la
Fundación Van Leer en promoción comunal, se llega al 94% de los gastos financieros del
proyecto en sus 5 años de operación.
Al considerar los gastos se toma el valor que contable o efectivamente se ha gastado en
inversiones (incluyendo aportes de la comunidad), en los 5 años de funcionamiento; en los
costos, la parte correspondiente a inversiones se defiere, tomando en cuenta la vida útil de
cada una de sus componentes, de modo
UADRO 1: A-
POR ES
GASTOS EN 5 AÑOS POR RUBROS Y COMPOSICIÓN DE APORTES
(Cifra en miles de dólares de junio/84
GESTIÓN PERSO- ASESOR. PROMO- SUELDOS ANIMA- SUELDOS OBRAS OBRAS BIBLIO-. MUE- MUEB.-- VEHIC. GASTO
ADMI- PEDAG. COMU-. DOCEN- DORAS PERSO- CENAULAS UTILES BLES
M. DI- EQUI- TOTAL
COORDIAUXIL.
TRO
29
MANYL- MANYL- DAC- MANYL-PRONOEI
MNYLSA
AN LEER 81
DUCAC.
OMUNID.
OTAL
81
%
14.3
94
46
9
108
44
94
16.3
46
8.1
9
1.5
44
7.8
9
96
105
18.2
2
2
-
08
18.8
12
1
23
36
6.4 1
6
11
11
18
6
1.1
11
2.0
13
2.3
18
3.2
397
56
121
574
100
COMENTARIOS AL CUADRO
GASTOS: USS 574 mil en 5 años. El Centro Manylsa el mayor gasto (18.2%), aunque la propina representa
sólo el 1.3%. Otros gastos son, administración y gestión que entre los dos suman casi la tercera parte (
30.60/6). VAN LEER ha aportado el 69% del gasto.
COSTO: El cuadro B presenta los costos para 6 áreas principales de actividades de
proyecto. De ellas la que más recursos ha consumido en 5 años de actividades, es
investigación con 87.000 dólares o sea el 20.3% del costo total acumulado. Dicha área se
clasificó con 5 recursos de los cuales el de mayor peso es el de asesores eventuales (USS
%
69
10
21
100
28.000) con el 31.9%. que se calcula el costo de inversión que le corresponde a cada año
y luego se toma el valor que corresponde solamente a los 5 años que se analizan.
Otra de las sugerencias de Forero es clasificar los cuadros de gastos, lo mismo que los
de costos, en dos componentes: uno que relacione los gastos de recursos (personas, obras,
materiales, vehículos, servicios, etc.) y otro que relacione los gastos por actividades o áreas de
acción en forma similar a la dispuesta en los cuadros 113 y 1C para los costos. También sería
deseable que los sistemas de contabilidad de los proyectos distinguieran y produjeran cuadros
de gastos financieros y de gastos efectivos, al tiempo que en los costos se trabaje en la
dirección de costos financieros, costos efectivos y costos económicos a valor social. El cuadro
1-A, corresponde a gastos efectivos; la diferencia del mismo con los gastos financieros, son los
aportes de la comunidad, representados principalmente por el trabajo voluntario.
Antes de pasar al análisis de los costos efectivos del proyecto, se presentan dos
indicadores:
-
Gasto Financiero / Gasto Efectivo = 0.79: indica que los gastos financieros en los 5
años de actividad del proyecto son un 79% de los indicados en el cuadro l-A.
-
Gasto Efectivo / Gasto Financiero = 1.27: significa que si no hubiera aportes de la
comunidad los gastos financieros de las entidades participantes tendrían que
incrementarse por lo menos en un 27% para atender el proyecto.
En el Cuadro 1-B, los costos se han clasificado en seis áreas de actividad. En este caso
hay también dos, que no corresponden exactamente al concepto de área (depreciación y
funcionamiento) que deberían ser incorporadas a las restantes; pero, con la información
disponible no se podía hacer tal descomposición. Al igual que en proyecto Alcedo, la
metodología empleada (cálculo de depreciación anual dividiendo el monto de la inversión
entre los años de vida útil), no incorpora el costo de oportunidad del capital invertido. Por esta
razón, los montos del cuadro 1-11 están sub-valorados y representan apenas el 65% de los
reales que deberían ser asignados.
En el Cuadro 1-C se presentan los costos del Programa (5 años de operación) por
recursos; presenta una versión desagregada en 13 recursos (máxima amplitud) y otra
condensada en 5 partes (mínima amplitud) para facilitar el análisis. En la versión desagregada
se observa que el recurso de mayor uso corresponde a las animadoras con el 24.4% del
proyecto. Esta proporción es baja en comparación con otros proyectos, pero debe considerare
que en el proyecto Vitarte se gastaron recursos importantes en investigación y
experimentación (20.3% del proyecto) al tiempo que se dio un énfasis grande a la capacitación
(32.3%). También se observa un gasto importante de recursos en torno al Centro Manylsa
9.1% (Obras + mobiliario + biblioteca + vehículo) para soporte de la capacitación permanente,
lo que incide en la calidad de las acciones educativas del proyecto. Estos aspectos intrínsecos
al proyecto son importantísimos si se desea efectuar comparaciones con otros proyectos, de
características diferentes.
Otra ventaja del Cuadro 1-C, es que permite visualizar rápidamente para cada recurso,
la composición de los aportes de las entidades participantes.
El Cuadro 2-A presenta otra manera de arreglar la información. En él puede apreciarse
que los recursos de formación del Programa constituyen un 52%, en tanto que los recursos
operativos de los 28 PRONOEl pesan un 48%. Este arreglo de la información da las primeras
indicaciones acerca de la posibilidad de aumentar la eficiencia colectiva del Programa con la
incorporación de nuevos PRONOEI.
En el cuadro 2-B se muestra en qué proporción se han venido utilizando cada uno de
los trece recursos del programa, lo cual puede ser muy útil con fines de control administrativo
y de comparación con otros programas, (sin olvidar que subyace un problema de mezcla de
áreas con recursos). Así por ejemplo, es posible apreciar que el recurso personal
administrativo se distribuye en las siguientes proporciones: 20.1% en investigaciónexperimentación, 25.1 en capacitación de coordinadoras, 14.8% en capacitación de
animadoras y 40% en funcionamiento.
El cuadro señala además, cómo es financiado cada recurso (aportes), al tiempo que
reporta la importancia porcentual de los mismos en el proyecto y el peso de las áreas de
actividad.
CUADRO 2- A: VERSIÓN CALIFICADA COSTOS EQUIVALENTES POR RECURSOS Y AREAS
DE ACCIÓN - 5 AñOS PROYECTO - (Millones de Soles de 1984).
FORMACIÓN DEL PROYECTO
GESTION+ADMIN.
ASESORES Y
MAS ASES.DEDICADA
ADMINISTRAC.
INVESTIGACIÓN
PARA CAPAC.
APORTES
OBRAS Y
OTROS DEL
C. MANYLSA
VAN LEER
437
150
139
EDUCAC.
1
2
430
152
139
31.5%
10.9%
10.0%
COMUN.
TOTAL
%
PROYECTO OPERATIVO
APORTES
VAN LEER
EDUCAC.
COMUN.
TOTAL
%
PERSONAL
ADMINIST.
DE FUNCIÓN
122
6
128
9.2%
AULAS
EDUCATIVAS
COMPLETAS
36
1
15
52
3.7%
PERSONAL
OPERATIVO
COORD. + ANIM.
172
311
483
34.7%
RESUMEN DEL PROYECTO
FORMACIÓN
PROYECTO
DEL PROYECTO
OPERATIVO
VALOR
%
VALOR
%
PROYECTO
TOTAL
APORTES
VAN LEER
EDUCAC.
COMUN.
TOTAL
VALOR
%
884
182
326
1.392
%
63.5
13.1
23.4
100
726
3
729
100%
100
158
179
100
326
52%
24
27
49
48%
El Cuadro 3 presenta una versión simplificada del costo anual por niño asistente al
PRONOEI. Para tal propósito, los cuadros de costo anteriores se dividieron en cinco años y se
dividieron nuevamente por los 728 niños asistentes, teniendo en cuenta que cada PRONOEI
tiene una cobertura promedio de 26 niños (26X28=728 niños).
CUADRO 3: COSTO ANUAL POR RECURSO Y POR NIÑO
(dólares, junio 1984)1
RESUMEN DEL PROYECTO
Forma- Proyecto
ción del Operativo
Proyecto
Proy.
Total
VERSIÓN RESUMIDA POR RECURSO
Gestión Asesores Pers.
Admin.. res
Oper.
US$
62
56
118
48 12
%
52
48
100 3
40.9
12
10.3
Centro
Manyl.
Aula
Total
42
12
4
118
35.11
10
37
100
1 Bases para el cálculo: 728 niños en cada PRONOEI /año. Tasa de cambio en Junio de 1984:
U$=3.235,6 soles.
El resultado de 11-8 dólares por niño (junio de 1984), debe considerarse con mucha
cautela. Será recalculado, en virtud de los comentarios que se efectuarán posteriormente.
Es necesario aclarar que en los cuadros que se han presentado hasta el momento, si
bien se ha cambiado la forma de presentación de la información que trae el documento Vitarte,
no se han incluido modificaciones a la estructura de cómputo de los costos, ni se han
modificado los costos. En lo que sigue se procederá a modificar las cifras por razones
conceptuales.
La primera modificación surge al considerar un costo de oportunidad del capital de 5%
anual real, para los gastos efectuados en el Centro Manylsa y las aulas, teniendo en cuenta la
vida útil de sus distintos componentes, (obras, mobiliario, vehículos, etc.). Esta modificación
se traduce en un incremento del costo anual por niño. Por otra parte, algunos recursos deben
diferirse en la vida útil del proyecto, con la consecuente disminución en el cómputo de su
costo y la reducción del costo por niño. Considerando esas correcciones y cambios temporales
debidos a que el proyecto se encuentra ya en marcha, el Cuadro 3 recalculado, presenta los
costos estimados para el proyecto Vitarte.
CUADRO 4: RECALCULO DEL COSTO ANUAL POR RECURSO Y POR NIÑO
(dólares, junio 1984)
VERSIÓN RESUMIDA POR RECURSO Y NIÑO
Gest +
Adimin.
Difer.
Asesores
Difer.
Centro
Manylsa
Difer.
Aulas
Compl.
Diferi.
Admin.
No
Diferi.
Personal
Operativ.
Coordin.
+ Anim.
US$ 2
US$ 1
US$ 17
US$ 7
US$ 22
US$ 42
1.1%
18.7%
7.7%
24.2%
2.2%
46.1%
Total
US$ 91
100%
RESUMEN DEL PROYECTO
Costo
Gest. +
+Ases.+
Difer.
Admin.
Infr.
No-difer.
Administr. +
Pers. Operar.
Total
US $ 27
US $ 64
US $ 91
29.7%
70.3 %
100%
Bases de cálculo: 728 Niños/año; i= 5% anual real; inversiones diferidas según vida útil.
El Cuadro 4, muestra un costo promedio por niño cubierto, de 91 dólares constantes
de Junio de 1984. Muestra también, el peso de los recursos utilizados; el más importante
corresponde (naturalmente) al personal operativo: animadoras + coordinadoras, con el 46%
del costo total del proyecto. Obsérvese el cambio de importancia porcentual de los recursos,
entre este cuadro y los anteriores.
El siguiente rubro en importancia (una cuarta parte del costo), corresponde a personal
administrativo no diferido, que pesa casi tanto, como la suma de los costos de infraestructura
física (Centro Manylsa+ aulas). Cabe destacar que dicho costo, (24.2% del total o sea US $
22/niño) parece anormalmente alto, puesto que no incluye el área de investigación y
experimentación, sino únicamente, la relación de la administración con el funcionamiento del
proyecto. Es decir, la capacitación y la enseñanza, en el transcurso de los 30 años de vida útil
del mismo. Finalmente, el Cuadro 4 muestra que al diferir los gastos de gestión y los
correspondientes a asesores y administración, su costo baja abruptarnente, representando
únicamente el 3.3% del costo total del proyecto, con 3 dólares por niño.
En la parte inferior del Cuadro 4, se ha hecho una separación de los costos diferidos y
los no diferidos (estos últimos: administración + personal operativo), que sirve para dar una
idea de los recursos que se requieren, para la operación anual del proyecto: U$ 64 por niño (el
70% del costo del proyecto).
Por último, es necesario esclarecer los puntos de saturación de cada PRONOEI
individualmente (cobertura óptima de niños según recursos disponibles del PRONOEI), y el
punto de saturación del conjunto de PRONOEI, teniendo en cuenta la infraestructura física y
humana común que los relaciona: el Centro Manylsa y el costo anual de administración no
diferida.
Primer caso - PRONOEI de 26 niños
No se sabe si la relación de niños por animadora (26), corresponde a dos turnos (13 +
13 en promedio), o a un solo turno por día (26); desafortunadamente, el documento Vitarte no
da esta información. Asumiendo lo último, cabe imaginarse que cada animadora podría llegar a
cubrir hasta 36 niños sin desmejorar la calidad de la educación en forma importante. En base a
una serie de supuestos (que en el documento de Forero se detallan), es posible llegar a las
siguientes cifras:
CUADRO 5-A:
PUNTO DE SATURACIÓN PRONOE1 INDIVIDUAL
RESUMEN DE COSTOS POR NIÑO-AÑO-PRONOEI INDIVIDUAL (US $ 84)
COSTO
PUNTO ACTUAL 26 NIÑOS
FIJO
VARIAB.
87
4
63
8
- 27
+100
PROMED.
91
71
- 22
MARGINAL POR NIÑO ADICIONAL 18
PUNTO SATURACIÓN 36 NIÑOS (+ 38.5%)
+%
SATURACIÓN
La eficiencia en el punto de saturación, por la entrada de nuevos niños a los
PRONOEI, se traduce en una reducción del 22% en el costo actual promedio. Si esta
eficiencia se conjuga con la que se ilustrará en el Cuadro 5-13 (por la entrada demás
PRONOEIS al programa general), entonces la reducción conjunta ("máxima eficiencia" del
sistema), llega al 38% del costo actual, es decir a US $ 56/niño en el costo promedio.
CUADRO 5-B:
COSTO
+%
PUNTO DE SATURACIÓN DEL PROGRAMA GENERAL
(US$ 84)
PUNTO ACTUAL
PUNTO SATURACIÓN
28 PRONOEIS
56 PRONOEIS (100%)
FIJO
VARIABLE
PROMEDIO
MARGINAL
US$ 1.092
1.274
2.366
1.391
US$546
1.332
1.878
SATURACIÓN
COSTO EQUIV.- POR NIÑO
ACTUAL
SATURAC.
US$ 42
US$ 21
49
51
91
72
53.5 SATURACIÓN
-50
+ 4
- 21
La eficiencia en el punto de saturación, por la entrada de nuevos PRONOEI al
programa, representa una reducción de 21% en el costo actual. Si se conjuga con la eficiencia
ilustrada en el cuadro 4-A (la eficiencia individual de los PRONOEIS) la reducción conjunta
llega al 38% del costo actual, es decir a U$ 56 de costo promedio por niño.
En resumen, el Cuadro 5-A indica que los PRONOEIS podría mejorar su efíciencia
económica, mediante la elevación de su cobertura individual al pasar de 26 a 36 niños. Esto
significaría que el costo de eficiencia del punto de saturación sería un 78% del costo actual. En
otras palabras, el paso a la utilización máxima de los recursos, se traduciría en una disminución
del costo promedio de 22% (de 91 dólares por niño, a 71 dólares).
El Cuadro 5-B muestra que el programa general se encuentra en un nivel de cobertura
bajo en relación al aprovechamiento óptimo de los recursos fijos del sistema general. En la
medida en que se llegue a la saturación de tales recursos, el costo promedio por niño cubierto,
bajaría al 79% del costo actual, es decir, descendería un 21% (bajaría de 91 dólares por niño a
72 dólares).
La suma de estas dos clases de eficiencias, dará la máxima eficiencia potencial en el uso
de los recursos del programa. En este caso, la posibilidad de reducir los costos promedio de
atención por niño se cuantifica en 38% con respecto al costo promedio actual; (paso de 91
dólares a 56 dólares por niño, en valores constantes de junio de 1984). El cálculo de US $ 56
(o 38% de reducción con respecto a U$ 91) surge así: 1) Con la eficiencia individual, la
relación Costo Saturación/ Costo Actual es 78%. 2) Con la eficiencia colectiva, la misma
relación es 79%. 3) Por tanto, la multiplicación de las dos relaciones dará la misma relación
en el caso de la máxima eficiencia, esto es 62%. 4) Restando esta cifra de la unidad (100%), se
encuentra el porcentaje máximo de reducción en el costo 38%
PERÚ:
PROYECTO PORTAGE EN PERÚ-ANÁLISIS DE COSTOS DEL
PROGRAMA NO ESCOLARIZADO DE EDUCACIÓN INICIAL
CON BASE EN EL HOGAR.
Proyecto Experimental Validación del Modelo Portage"
Donald R. Winkler, 1979
El propósito de este documento es evaluar el proyecto Portage tanto en términos de
costos como de beneficios. En él se hacen estimaciones de los costos reales y de los costos
hipotéticos de una posible ampliación del programa.
Descripción del Proyecto
El Proyecto Portage es un programa de educación inicial con base en el hogar que
capacita y utiliza voluntarias de la comunidad. Las voluntarias reciben capacitación sobre el
uso de materiales del curriculum, diseñados para proveer servicios integrados de educación
pre-escolar a los niños y proporcionar a los padres conocimientos básicos sobre desarrollo
infantil, nutrición, higiene y salud.
Las voluntarias, que se denominan animadoras, tenían (1979) a su cargo diez familias
cada una y centraban su atención en un niño entre 3 y 5 años de edad en cada familia.
Visitaban a cada familia una vez por semana durante aproximadamente una hora y media.
Utilizando un curriculum preparado de antemano, la animadora planteaba nuevas metas de
desarrollo cada semana y dejaba tareas a ser realizadas entre el niño y el adulto antes de la
visita siguiente. Además, la animadora se reunía cada semana con una coordinadora quién
tenía bajo su responsabilidad la supervisión de seis animadoras. La animadora preparaba
informes sobre cada niño, de manera que los asesores técnicos y el personal de supervisión
pudieran supervisar y evaluar la experiencia.
El contrato entre el Ministerio de Educación y CESA-Cooperative Educational Service
Agency (Portage, Wisconsin) se firmó en 1976, pero el programa empezó realmente a
funcionar en 1978.
El proceso de evaluación empezó con un pretest a los niños de los grupos
experimentales y controles (noviembre de 1977); se continuó recopilando datos a través de la
ejecución del programa y se volvió a evaluar a los niños a comienzos de 1979. Igualmente, se
tomaron pruebas pre y post a los padres, a fin de estimar lo ganado en conocimientos en las
áreas de desarrollo infantil, salud, nutrición e higiene.
Se seleccionaron para la muestra comunidades que eran representativas de grupos
desfavorecidos urbanos (120 familias en Lima) y rurales (90 familias en Cuzco). En casi todos
los aspectos, los niños de las cercanías del Cuzco eran menos favorecidos que los de Lima.
Los resultados de un cuestionario a los padres, revelaron que los padres de Lima tenían más
conocimientos y mejores hábitos que los padres de las comunidades del Cuzco en las áreas de
desarrollo infantil, nutrición, salud e higiene.
Según Winkler, de los programas realizados en Perú, el Proyecto Portage es el único
que ha tenido un diseño experimental y que ha aplicado pruebas que permiten obtener
estimaciones precisas de los efectos de la instrucción pre-escolar. Si bien en este Proyecto es
posible calcular el costo-efectividad, la falta de información de otros programas, impide hacer
comparaciones.
El objetivo principal del presente informe fue calcular los costos totales y unitarios del
proyecto, en general y por tipo de actividad realizada.
Los gastos de capital no fueron considerados debido a que el programa tiene lugar en
el hogar de cada familia.
Financiamiento
El proyecto "Validación del Modelo Portage" tuvo el respaldo del Gobierno del Perú y de la
Agencia para el Desarrollo Internacional AID). Un resumen de los gastos por función y por
fuente de financiamiento aparece en el Cuadro 1.
CUADRO 1:
GASTOS TOTALES POR FUNCIÓN Y FUENTE DE
FINANCIAMIENTO (en miles de soles) (1)
DIGEI (2)
Fuentes de Financiamiento
INIDE (3)
INIDE
CESA (4)
CESA
Admin.y
Coord.
52.2
883.3
Desarrollo del
curriculum
95.7
1.796.6
Desarrollo
materiales de
capacitación
26.0
2.785.0
FUNCIÓN
Regiones
Capacitación
74.1
Ejecución del
programa
1.010.0
7.8
Evaluación
TOTAL
1.084.1
181.7
5.2
272.4
4.278.4
116.5
1.542.7
121.0
74.0
589.3
272.4
6.104.7
1.477.8
782.2
10.581.4
189.0
189.ó
1 El tipo de cambio que se asume es de US $ 1 = 130 soles
2 DIGEI: Dirección General de Educación Inicial
3 INIDE: Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de la Educación, Ministerio de Educación.
4 CESA: Cooperative Educational Service Agency.
Los costos fijos por niño fueron muy altos en la etapa experimental, pero es posible
suponer que disminuirían considerablemente si el número de niños participantes fuera mayor.
En el Cuadro 2, los costos totales del programa son desagregados por fuente de
financiamiento, categoría y lugar.
CUADRO 2:
GASTOS DE EJECUCIÓN DEL PROGRAMA SEGÚN
FUENTE DE FINANCIAMIENTO, CATEGORÍA Y LUGAR
(soles)
LUGAR CATEGORIAREGIÓN
Lima
Sueldos
y salarios
Materiales
y suministros
Servicios
FUENTES DE FINANCIAMIEN
INIDE
CESA
FAMILIA
CESA
532.000
532.000
10.000
Servicios
Capital
42.073
108.000
Sueldos
y salarios
45.410
5.200
5.200
742.683
478.000
478.000
Materiales
y surninis
tros
10.000
30.272
Servicios
45.410
1.700
Servicios
Capital
5.200
TOTAL
160.073
45.410
TOTAL
Cuzco
TOTAL
81.000
121.272
47.110
5.200
651.572
US $ 1= 130 soles
Como puede apreciarse, el costo principal del programa es la compensación abonada a
los supervisores, coordinadoras y animadoras; representa aproximadamente 70% de los gastos
totales. También es importante el costo de los materiales y subministros básicos
proporcionados por el proyecto y los materiales suministrados por la familia.
Los costos unitarios estimados son de 6.189 soles o US $48 en Lima y 7.240 soles ó
US $56 en el Cuzco. Estos costos corresponderían probablemente a los costos de un
programa más amplio si no se aumentaran los volúmenes de trabajo existentes en la etapa
experimental. Es muy posible que el volumen óptimo de trabajo sea mayor que el que se
practicó durante el primer año de la etapa experimental, y que en efecto se aumentó durante
1979, en Lima, a 15 familias por animadora.
Costos unitarios hipotéticos y reales
Dado que el Proyecto Portage era experimental, se incurrió en muchos costos que
probablemente no se repetirían si éste se convirtiera en un programa masivo. El propósito de
esta sección es calcular los costos unitarios hipotéticos de la capacitación y la ejecución del
programa suponiendo que dichas actividades fueran llevadas a cabo en un programa del
Ministerio de Educación.
El presupuesto hipotético para la capacitación asume que toda la asistencia técnica y la
instrucción serían proporcionadas por peruanos y no por extranjeros. Se asume también que
los cursos tendrían un mayor número de participantes (30). El número total de personas-días y
gastos en otros rubros son similares al programa de capacitación de la etapa experimental.
CUADRO 3: COSTOS UNITARIOS REALES E HIPOTÉTICOS DE LA
CAPACITACIÓN Y LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA
(en soles, 1979).
COSTOS REALES
Precios 77-78
Precios 1979
Costo Unitario de ejecución del Programa
(por familia)
Lima
6.189
9,997
Cuzco
7.240
11,693
Costo Unitario de la capacitación de las
animadoras
Lima
22.878
Cuzco
44.302
Costo Unitario de capacitación de las animadoras si toda la asistencia técnica fuera
proporcionada por personal peruano.
Lima
6.158
Cuzco
17.552
COSTOS HIPOTÉTICOS
Costo Unitario de la capacitación de las animadoras
Una semana
Total de 4 semanas
Costo Unitario de ejecución del Programa
1: 6: 60 *
1: 10: 15 0
Costo Unitario de ejecución del Programa
y capacitación ***
1: 6:60
1:10:150
*
1.369
5.476
10.835
5,278
11.383
5,643
Una coordinadora supervisa a seis animadoras, cada una de las cuales tiene a su cargo diez
hogares.
**
***
Una coordinadora supervisa a diez animadoras, cada una de las cuales tiene a su cargo quince
hogares.
Costo por familia incluyendo costos de capacitación de las animadoras y costos del programa
mismo.
La información del Cuadro 3 se presenta con el objeto de efectuar comparaciones. Se
puede observar, por ejemplo, que por el mismo volumen de trabajo los costos unitarios reales
e hipotéticos son casi idénticos. Los costos unitarios se reducen al aumentar el volumen de
trabajo. El costo unitario de la capacitación se reduce, si en lugar de extranjeros se utilizan
peruanos para la asistencia técnica y la instrucción. Por último, la capacitación de las
animadoras constituye una pequeña fracción del costo unitario total de la capacitación y la
ejecución del programa.
No se puede deducir en base a la información disponible, cuál de los programas de
educación inicial debería ser adoptado en el país. La política más prudente es probablemente la
que trata de adaptar un programa particular a las necesidades de la comunidad. Cualquier
decisión para adoptar un programa a nivel regional o nacional debe ser postergada hasta
contar con información precisa, que permita comparar los beneficios de los programas
alternativos. Sin embargo, si se tuviera que tomar una decisión antes de poder obtener más
información, debiera optarse por el programa que ofreciera los datos más precisos sobre
costos y beneficios.
PERÚ:
PROYECTO PORTAGE EN PERÚ
Roberto Forero y Adriana Cuervo de Forero, 1986.
Antes de proceder a analizar críticamente la evaluación de los costos, vale la pena decir
unas breves palabras sobre la metodología general de evaluación del Proyecto Portage. El
documento estudiado representa un avance significativo en la forma de presentación de la
información en relación a los otros dos proyectos analizados (Ate Vitarte y CEDEP). Contiene
un resumen ejecutivo claro, fácil y ágil para la comprensión de lo que es el Programa Portage,
su sistema de evaluación y sus resultados.
No obstante, algunos elementos claves del programa, no están del todo claros, siendo
necesario recurrir a cálculos indirectos; por ejemplo, los relativos a la cobertura del Programa.
hay que aclarar que no se estudió el documento original sino un resumen del programa.
Se presenta un método de evaluación eficaz en cuanto cumple el propósito de
identificación de la forma como opera el proyecto, sus problemas, sus logros, identificación de
ajustes necesarios, etc. encaminados a darle mayor eficiencia operativa al programa y sus
acciones individuales. Así mismo, se menciona la evaluación curricular que es otro aspecto
clave a explorar en la evaluación de los proyectos de educación inicial. Finalmente, (antes de la
evaluación de costos) el documento se detiene en la llamada evaluación sumativa lo que
permitió determinar el impacto o efectividad del programa en función de su acción o logros en
los niños y padres de familia involucrados". Con respecto a este tipo de evaluación que parece
haber sido hecha con bastante eficiencia y claridad conceptual, Forero y Forero discrepan, no
de su metodología sino más bien de su utilidad frente a las demás funciones de la evaluación,
que pueden razonablemente cubrir este aspecto; y en vista del consumo de recursos que
podrían ser dirigidos a un mayor cubrimiento de los niños en riesgo y sus familias. Esta
discrepancia se fundamenta detalladamente.
Evaluación Crítica de la Metodología del Proyecto Portage.
En el área de la evaluación de costos persisten los problemas de organización y
presentación de la información, comunes a los documentos del Proyecto Portage y del Módulo
Alcedo (CEDEP).
Un acierto notable de los autores, es colocar la evaluación al servicio de la
identificación de posibilidades de reducción de costos por niño, o por familia cubierta. Es así
como en el cuadro 5 del documento, se señalan 3 posibilidades de costo por familia cubierta,
que van desde los US $ 54.2, correspondientes a la fase inicial del programa, a los US $ 26.87
(en precios de 1979), en un estado de operación futura del proyecto, identificado como
factible y conveniente por el personal operativo.
Con los datos disponibles, en el Cuadro 1 se han traducido los datos de gasto a costos
anuales de operación del programa por niño cubierto. Para el efecto, se han diferido en 30
años de vida útil los gastos correspondientes a inversión, en tanto que los gastos de ejecución,
una parte de la administración y los gastos de capacitación (sin desarrollo de materiales) se
mantienen como gastos anuales, esto es, sin diferirlos. (Se utilizó una tasa de descuento del
5% anual real y se convirtieron los valores, de dólares de 1977-78 a dólares de 1979).
CUADRO 1: COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN ACTUAL
(dólares, 1979)
Evalúación
Difer.
Administración
Difer.
Curriculum
Difer.
Mater
Capac
Difer.
Admin.
No
Difer.
CapaciNo
Difer.
Ejecución
Mat
Pers.
y
Ser.
Oper
18
10
5
7
64
68
15
38 1
8.1%
4.5%
2.2%
3.2%
128.8%
30.6%
16.7%
17.1%
Proyecto
Total
Por Niño
222
71
Fuente : Cuadros 2 y 3 del documento original. De la administración correspondiente al
cuadro 2, se tomó el 70% como administración a diferir y el 30% como administración anual
(no diferida). i= 5% anual real. 210 niños cubiertos. 24 animadoras y 4 docentes
coordinadoras (promedio 9 niños/ animadora).
El costo más importante se da en la capacitación anual del personal operativo con
30.6% del costo total (US$ 68 por niño) lo que indica un patrón de anormalidad en términos
absolutos: US $ 68 es una cifra muy alta por niño por concepto exclusivo de capacitación. Le
siguen en importancia los costos de administración con US $ 64 por niño, lo que también
sugiere necesidades de corrección o ajustes al Proyecto. El personal operativo del proyecto
representa el 17.1% del costo por niño con US $ 38. Si se suma a materiales y servicios, el
costo por ejecución (sin incluir la capacitación anual) suma US$ 53 por niño. La suma de la
ejecución más capacitación anual da US$ 118 por niño (el 54.4% del costo total). Más
adelante se presenta un cuadro que muestra un costo de eficiencia hipotético. No corresponde
al punto de saturación del programa, como se hizo en el Proyecto Vitarte, sino a un punto
intermedio de mayor eficiencia que el actual. Para ello, los analistas usan la información de los
cuadros 4 y 5 que señalan ajustes posibles a la operación del proyecto, identificados como
necesarios o convenientes por el personal operativo y por los autores del documento.
Hay que destacar que dicha eficiencia se da por dos causas básicas: a) uso de recursos
menos costosos pero de igual eficiencia y eficacia; por ejemplo, personal docente peruano para
capacitación, que sustituye el uso de personal internacional; y b) por la mayor cobertura de
niños por recurso. En el cálculo del Cuadro 2, se utiliza la relación 1: 10: 150; o sea, 150 niños
cubiertos por 10 animadoras, coordinadas por una docente; para un programa de 300 niños,
conllevaría a 20 animadoras y 2 coordinadoras docentes.
CUADRO 2:
COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN OPTIMA,
EXCLUYENDO PARTICIPACIÓN DE LAS VOLUNTARIAS
(dólares 1979)
Evaluación
Difer.
Curriculum
Difer.
Mater.
Capac.
Difer.
AdminNo
Difer
Capaci.
No
Difer.
3
5
45
2.5%
4.3%
38.8%
13
11.2%
Administración
Difer.
7
6%
Proyecto
Total
Por Niño
17
Ejecución
Mat Pers.
y
Ser. Oper.
4
22
14.6%
3.4% 19%
100%
116
Fuente : Cuadros 2, 4 y 5 del documento original. 300 niños cubiertos, 20 animadoras y 2
coordinadoras. Promedio 15 niños por animadora.
El paso a un punto de mayor eficiencia en el uso de los recursos del proyecto muestra
una disminución en el costo promedio anual verdaderamente drástica, entre el Cuadro 1 y el 2,
al pasar de US$ 222 a US $ 116. En el costo del personal operativo no se incluyó la
participación voluntaria de las animadoras; si se incluye, el costo promedio/niño sube a US$
170 y la participación del personal operativo a 44.7% como se aprecia en el Cuadro 3.
CUADRO 3: COSTO ANUAL POR NIÑO EN SU OPERACIÓN OPTIMA
INCLUYENDO PARTICIPACIÓN DE LAS VOLUNTARIAS
(dólares, 1979)
Evalúa- AdmiCurricuMater
.Admin. Capaci.
Ejecución
ción
nistralum
Capac.
No
No
Mat . Pers.
Difer.
ción
Difer.
Difer.
Difer.
Difer.
y
Difer.
Ser. Oper
13
7
7.6%
3
3.5%
5.
1.8%
2.9%
45
17
4
126.5%
10%
12.3%
Proyecto
Total
Por Niño
76
170
44.7%
100
El ajuste que se ha hecho al pasar del cuadro 1 al 2 corresponde, por analogía con los
proyectos CEDEP y Vitarte (revisados anteriormente), al caso de eficiencia individual de los
centros. En el caso del Proyecto Portage, no cabe esperar reducciones muy significativas sobre
los 116 dólares promedio por niño (o US$ 170 si se valora el aporte voluntario de las
animadoras), como en el caso del Cono Sur de Lima y de Vitarte.
Para el caso de la ampliación modular del proyecto (por analogía, la entrada de nuevos
PRONOEIS en los programas CONO SUR y Vitarte), pueden esperarse nuevas e importantes
reducciones en el costo promedio (Ul$ 170) puesto que entonces los costos fijos (en este caso,
los costos diferidos de evaluación, administración, curriculum, materiales de capacitación e
incluso la administración no diferida) se repartirían entre más equipos (1:10:15) y por tanto
más niños.
Efectuando un análisis extremo de sensibilidad de esta ampliación modular, esto es,
suponiendo que a muy corto plazo (para que no haya distorsiones en los costos a calcular,
debido al descuento temporal de los flujos y de los niños cubiertos en el tiempo), el programa
pudiera extenderse a 3.000 niños, ampliando en 10 veces la cobertura de 300 niños, se
procede a estimar la reducción del costo promedio de US$ 170 / niño (Cuadro 3). Dicha
información se presenta en el Cuadro 4.
CUADRO 4:
EVAL.
DIFER.
COSTO ANUAL POR NIÑO, SUPUESTA UNA
AMPLIACIÓN DEL PROGRAMA
(dólares, 1979)
ADM.
DIFER.
CURR.
DIFER.
US $ 1.3
0.7
0.3
%
0.6
0.3
1.2
MAT.
CAP.
DIFER.
ADM.
NO
DIF.
CAP. EJEC.
NO
MAT.
DIF. Y SERV
EJEC.
PERS.
OPER.
TOTAL
POR
NIÑO
0.5
45
17.0
4.0
76.0
104.3
0.5
4.3
16.3
3.8
72.8
100
Se supone una cobertura de 3.000 niños, 200 animadoras y 20 coordinadoras docentes.
Como puede observarse, los costos de evaluación, administración, curriculum y materiales de
capacitación se han reducido a un décimo. Así, por efecto de una ampliación modular muy
alta, se podría esperar una reducción del 38.6% (de US $ 170 a US $ 104.3). Dados estos
cálculos, es posible afirmar, que el costo promedio por niño, no podría bajar de US $ 100 por
niño en dólares de 1979.
PERÚ:
PROGRAMA NO FORMAL DE EDUCACION INICIAL
(PUNO, CUZCO, APURIMAC Y SAN MARTIN).
Robert Myers y R. Hetenberg, 1987
El Proyecto que se describe a continuación fue desarrollado por el Ministerio de
Educación con la ayuda de USAID. En el modelo pre-escolar adoptado por el proyecto, los
niños asistían tres horas diarias, 4 ó 5 mañanas a la semana, a centros llamados PRONOEI
(Programa No-Formal de Educación Inicial). Un para-profesional, escogido por la comunidad,
supervisaba las actividades diseñadas para fomentar el desarrollo físico, mental y social de los
niños. Durante su estadía en el centro, los niños recibían un refrigerio o almuerzo. Los
PRONOEI son administrados por el Ministerio de Educación, pero el modelo depende en gran
medida de la participación voluntaria de la comunidad.
Efectos en el Sistema Nacional de Educación Inicial.
Los resultados más importantes del proyecto PRONOEI fueron los siguientes.
La cobertura aumentó en forma asombrosa, alcanzando por ejemplo en Puno, un 75%
de las comunidades rurales.
De mayor importancia que el aumento de la cobertura en sí, son dos características de
esta última; la primera es que las niñas están igualmente representadas y la segunda es que el
Programa ha llegado a algunas de las áreas rurales más remotas.
En el marco del Proyecto, se ha hecho un esfuerzo por mejorar los contenidos de la
educación inicial. Esto se ha realizado reexaminando y cambiando las normas; y ajustando el
curriculum. a las situaciones reales en cada una de las cuatro localidades del proyecto. El
resultado concreto ha sido un conjunto de cuatro guías curriculares, que con ajustes
adicionales, podrán seguir siendo utilizadas cuando el financiamiento del Proyecto haya
terminado.
Con la ayuda de las comunidades locales, se construyeron 173 centros. Y, más
importante aún, a largo plazo, que la donación de material, fue la creación de talleres para
elaborar el material localmente.
Uno de los principales efectos del programa fue también elevar el nivel de los recursos
humanos dentro del sistema de educación inicial.
Costos y finanzas
Los costos unitarios en el modelo PRONOEI son menos del 50% de los costos de un
centro preescolar formal. Tomando como denominador los niños inscritos y excluyendo del
cálculo las contribuciones en trabajo, tiempo y materiales proporcionados por las comunidades
locales, el costo por niño del programa PRONOEI fue aproximadamente de US$ 28 en 1984.
Este costo unitario varía significativamente dependiendo de la localidad y de cada
PRONOEI, estando muy correlacionado el costo y el número de participantes. Si se utiliza la
asistencia efectiva más que la inscripción, el costo se incrementa aproximadamente al doble,
siendo esto un indicador de la pérdida de recursos del sistema.
El caso Puno, donde la cobertura es mucho mayor y los costos más bajos que en otras
localidades, sugiere la posibilidad de tener economías de escala.
En 1985, el sector público asumió aproximadamente la mitad del total de los costos,
las comunidades locales asumieron un cuarto y organismos internacionales, el otro cuarto.
Relación costo-efectividad
Juzgando el Proyecto de acuerdo a sus propios términos y objetivos, es posible afirmar
que fue efectivo en relación a algunos de los resultados que se proyectaban: efectos sobre el
sistema de educación inicial, sobre la participación comunitaria, sobre los puntajes en
evaluaciones y pruebas; fue efectivo también en términos de los costos; pero no fue efectivo en
otros aspectos: el nivel nutricional y de salud, el rendimiento escolar en cursos posteriores y
los proyectos productivos.
El proyecto fue más efectivo en Puno donde había estado en operación por más largo
tiempo y donde se había implementado una política "Íntegrada", lo cual no ocurría en otras
localidades piloto. Los resultados de Puno indican que tanto la efectividad como los menores
costos pueden ser logrados a largo plazo en un programa preescolar informal de amplia
cobertura. Sin embargo, se requieren mayores esfuerzos para lograr los mismos resultados en
otras localidades.
VENEZUELA:
EVALUACIÓN PROGRAMA HOGARES DE
CUIDADO DIARIO.
ESTUDIO EJECUTIVO.
María Carlota de Ruesta y Amalia Barrios, 1978.
Este programa se inició en 1974 y es el programa central de la Fundación del Niño,
institución privada presidida, de acuerdo con sus estatutos, por la esposa del Presidente de la
República.
La Fundación del Niño recibe valioso apoyo de la colectividad, donaciones importantes
del sector empresarial y contribuciones económicas sustantivas en forma permanente de parte
del Estado; todas ellas se han ido incrementando a medida que sus programas han incorporado
objetivos sociales más amplios y una mayor cobertura.
El Programa consiste en la instalación de Hogares de Cuidado Diario (HCD) en casas
de madres de la comunidad, donde éstas atienden entre 6 a.m. y 6 p.m, a cinco niños menores
de 6 años, hijos de vecinas trabajadoras. Durante estas horas se desarrolla un plan diario que
consiste en desayuno, actividades educativas, baño, almuerzo, siesta, merienda y juegos libres.
Las madres cuidadoras reciben por cada niño atendido, un aporte de la Fundación de
Bs. 6.667 diarios (por alimentación y cuidado) y un aporte de la madre trabajadora de Bs. 1.00
diarios.
Por cada 20 Hogares de Cuidado Diario funciona un equipo técnico, formado por una
trabajadora social, una puericultora y una maestra que se encargan respectivamente del control
administrativo y funcional de los Hogares, de establecer nexos con organismos públicos de
salud para garantizar atención preventiva y curativa de los niños, y de desarrollar actividades
educativas dentro del Hogar. El entrenamiento de la Madre Cuidadora es responsabilidad
común de todos los miembros del equipo. Por cada 8 barrios, trabaja un orientador legal,
encargado de solventar problemas en la documentación de los niños y madres y de prestar
asistencia legal cuando las madres cuidadoras o madres trabajadoras lo requieren. Se estima
como límite máximo 60 Hogares de Cuidado Diario en una comunidad; lo cual implica la
instalación de tres equipos técnicos que funcionan bajo la responsabilidad de un coordinador.
La evaluación realizada buscó detectar, a partir de los objetivos formulados, cuáles
eran las áreas efectivamente implementadas y cuáles eran los puntos críticos. Los hallazgos de
la evaluación formativa proveerían el contexto para realizar posteriormente una evaluación de
efectos.
En los barrios pobres y zonas rurales 4 de cada 10 mujeres son jefes de familia; ellas
asumen solas la responsabilidad de mantener, cuidar y educar a los hijos. En la población
general 1 de cada 4 mujeres trabaja fuera del hogar y esta cifra va en aumento año tras año. El
modelo Hogares de Cuidado Diario responde a esta realidad.
Permite la rápida implementación de un servicio de cuidado ya que no requiere
recursos de elaborada infraestructura ni equipos humanos de prolongada preparación.
-Aprovecha una de las formas naturales de cuidado diario que utilizan las comunidades
que consiste en dejar los niños al cuidado de adultos familiares y no familiares.
-Custodia al niño, brindándole seguridad física durante las horas laborables de la
madre.
-Atiende las necesidades afectivas del niño al brindarle un ambiente semejante al de la
familia, en el cual permanece con un número pequeño de menores de edades cercanas y
ocasionalmente con sus propios hermanos.
-Atiende a las necesidades nutricionales del niño al proporcionarle tres comidas
balanceadas de acuerdo a su edad.
-Controla el estado de salud de los niños a través de atención preventiva y curativa que
incluye control médico periódico e inmunizaciones, así como vigilancia de los tratamientos y
de las condiciones sanitarias e higiénicas del hogar de cuidado.
-Programa la realización de actividades educativas que estimulan el desarrollo
cognoscitivo del niño e inician su aprestamiento para la escuela primaria.
-Ofrece orientación legal a la familia del niño a fin de resolver problemas de filiación y
legalización de documentos.
-Brinda orientación y capacitación a las madres cuidadoras y trabajadoras acerca de las
necesidades del desarrollo de los niños.
-Promueve la participación de diferentes entidades oficiales y privadas de la comunidad
en la realización de actividades relacionadas con la puesta en marcha del Programa.
-Pone en contacto a las madres cuidadoras y trabajadoras con las agencias oficial es
que proveen los servicios que la familia necesita.
En 1978 funcionaban 1.260 Hogares de Cuidado diario en Caracas, que atendían
aproximadamente a 3.000 familias. El incremento anual a partir de 1975 fue del 100% y 150%
en Caracas, imponiéndose para 1978 un control en el crecimiento del Programa, a fin de
evaluar su implementación y revisar sus estructuras de apoyo.
La observación detallada de 15 de estos hogares de Cuidado Diario, reveló el
cumplimiento diario de los procesos de llegada, alimentación, recreación, higiene y custodia de
los niños. Dada la representatividad de la muestra se deduce que las pautas del Programa se
llevan a cabo satisfactoriamente también en los demás Hogares.
Las edades de los niños fluctúan entre los 0 meses y los 6 años, pero el 70% de ellos es
menor de 4 años; el grupo etáreo más numeroso es el de 2 años.
Los datos de la observación participante, así como las respuestas de las madres
cuidadoras a las preguntas sobre conocimientos y actitudes, permiten afirmar que su
desenvolvimiento como cuidadoras es adecuado y que sus conocimientos generales sobre
crianza de niños son acertados. Esto valida la posibilidad de utilizar personas de la propia
comunidad, como un recurso básico en el desarrollo de programas de asistencia infantil.
Las madres cuidadoras proporcionan a los niños los cuidados necesarios, están alertas
a sus necesidades, cumplen el horario estipulado, conocen las normas del Programa, tienen
conocimientos básicos sobre salud, nutrición y desarrollo infantil; preparan y sirven la comida
a los niños, los protegen contra peligros, aseguran su higiene corporal y les proporcionan un
ambiente hogareño hasta la llegada de sus madres.
Al mismo tiempo, más de la tercera parte de las madres cuidadoras declaró no haber
recibido entrenamiento o bien no haber aprendido suficientemente en él. Ello revela
insuficiencias en la capacitación que realizan los equipos técnicos durante las visitas al Hogar.
El informe resume los logros generales del Programa con los niños, con las Madres
Cuidadoras, con el equipo, con la comunidad y con las madres trabajadoras. Revisa los
objetivos que el Programa no ha alcanzado, cómo percibe la población usuaria el Programa y
lo que han logrado los equipos técnicos en los barrios donde funcionan los Hogares. Revisa
algunos problemas que evidencia la implementación del Programa e incluye una sección final
sobre recomendaciones y dos estudios de casos.
El costo anual estimado en la atención de un niño es de Bs. 3.501,44 para la Fundación
del Niño. A ello se añaden las contribuciones de la madre cuidadora y de otras instituciones de
la comunidad. La distribución estimada de los costos aparece en el Cuadro siguiente.
CUADRO 1:
COSTO ANUAL ESTIMADO (bolívares, 1978).
Fundación
del Niño
GASTOS DE PERSONAL
GASTOS DE ATENCION
AL NIÑO
Asignación por alimentación
Aporte madre cuidadora
Aporte madre biológica
Asistencia medica
GASTOS DE DOTACION DE
HOGARES
Locales para hogares
Equipamiento de hogares
GASTOS ADMINISTRATIVOS
Locales para oficina
Gastos directos
Alícuota gastos generales
5.199,16
9.500,00
TOTAL
17.507,21
3.501,44
COSTO ANUAL POR NIÑO
Otras Instituciones
Comunidad
1.246,40
3.615,00
5.199,16
3.615,0014.361,00
1.246,00
6.500,00
4.815,00
1.800,00
1.246,00
6.500,00
3.000,00
1.815,00
1.800,00
447,00
447,00
2.331,05
Total
1.800,00
1.800,00
2.277,00
1.800,00
447,00
2.368,55
37,50
455,28
1.875,77
1.283,50
5.415,00
24.205,71
256,70
1.083,00
4.841,14
37,50
37,50
455,28
1.875,77
VENEZUELA:
DETERMINACION DE LOS REQUERIMIENTOS
FINANCIEROS Y DE PERSONAL DEL PROGRAMA
HOGARES DE CUIDADO DIARIO.
Rommer Iragorry, Luis Apiolaza y Laura Rojas, 1978.
Este informe contiene la siguiente información: metodología, diseño del modelo,
cuantificación teórica de los recursos humanos y financieros, determinación de los costos
reales y utilización de los recursos humanos, análisis de los costos y recursos humanos
(detección de puntos críticos), conclusiones y recomendaciones.
Determinación de los costos teóricos
Las principales fuentes de financiamiento de los hogares de Cuidado Diario son las
siguientes.
-La Fundación del Niño, que absorbe la mayor parte de los costos del programa:
1.
Gastos de personal
2.
Gastos de atención al niño (asignación para alimentación, aportes a la madre
cuidadora)
3.
Gastos de dotación de los Hogares
4.
Gastos administrativos
-Otras instituciones como la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento
Municipal (Fundacomún) y las Instituciones de Salud del Estado, cuyos costos son los
siguientes:
1.
Gastos por concepto de locales para oficinas
2.
Gastos de asistencia médica al niño
-La comunidad cuyos principales costos son los siguientes:
1.
Gastos de atención al niño (aporte de la Madre Cuidadora, pago de la madre
biológica
2.
Gastos por concepto de locales para los Hogares.
Los gastos teóricos anuales según fuentes de financiamiento, son los que ya se
presentaron en el trabajo de Ruesta y Barrios (1978, Cuadro l).
Determinación de los costos reales
Después de haber diseñado y cuantificado el modelo, se procedió a determinar el
comportamiento real del programa, a fin de proceder a contrastar los recursos efectivamente
utilizados con los estandares arrojados por el modelo.
El monto de lo efectivamente gastado por la Fundación en el Programa, durante 1977 ,
se presenta en la Tabla 2.
TABLA 2:
COSTOS EFECTIVOS DEL PROGRAMA DE HOGARES
DE CUIDADO DIARIO
(bolívares, 1977)
Gastos de personal
Gastos de atención al niño
Gastos de dotación de hogares
Gastos de administración
TOTAL
4.989.055,48
9.875.351,63
794.170,19
2.788.596,58
18.447.173,88
Conclusiones y recomendaciones
El gasto en que incurre la Fundación en cada una de las siguientes partidas es mayor a
lo teóricamente determinado a partir del modelo diseñado.
-Gastos de dotación de los Hogares
-Aportes a la Madre Cuidadora
-Gastos administrativos directos
Los factores que explicarían la diferencia existente entre el estandar y el gasto real son
los siguientes:
-En los gastos de Dotación de Hogares y en los Aportes a la Madre Cuidadora, parece
existir una influencia decisiva del cierre de Hogares. Este hecho ocasiona una elevación de los
costos en materia de dotación y origina una rotación de los niños que tienen que ser
distribuidos, dando como resultado que, en algunos casos, la carga real por Hogar sea mayor
que la carga máxima estipulada (cinco niños).
-A nivel de los Gastos Administrativos Directos la situación se produce debido a
determinadas partidas de gasto, cuya necesidad para la operatividad del programa no está
clara. Asimismo, inciden sobre el total de Gastos Administrativos Directos gastos que son en
realidad subsidios que la Fundación otorga bien sea a la comunidad o a determinados
Institutos del Estado.
Con respecto a la utilización de los Recursos humanos el análisis concluye que debe
revisarse el personal que trabaja a nivel de los siguientes cargos: manualistas, maestras,
sicólogos, promotores, becarios (exceso de horas); puericultoras y trabajadoras sociales (la
situación inversa).
En relación a los costos de personal, el gasto realizado por la Fundación es menor a lo
establecido en el modelo teórico. Esto se debe a que se paga sueldos menores a los previstos
en el modelo, el cual supone que el personal se remunera de acuerdo a lo que dicta el mercado
de trabajo y a que se emplea personal con un menor grado de calificación al previsto.
En base a los hallazgos del estudio, se efectúan las siguientes recomendaciones.
1. En diversas partes del informe se señala que uno de los problemas para su
realización fue la carencia de información básica, indispensable para la planificación de las
actividades. La Fundación debe dimensionar en todos sus aspectos el sector hacia el cual
pretende dirigirse y definir los beneficiarios potenciales para establecer sus requerimientos
futuros en términos de recursos financieros y humanos. Esto facilitaría a los organismos del
Estado preparar anticipadamente el personal capacitado y estimar con cierto grado de certeza
los posibles costos del Programa para los próximos años.
En segundo lugar se requiere información referente a las actividades que el programa
desarrolla: número de hogares en funcionamiento, aperturas, cierres, causales de estos
movimientos; cantidad de niños atendidos, distribución por edad, motivo de retiro, etc. Estos
datos son indispensables para revisar los criterios de selección de hogares y niños y evaluar los
subprogramas y actividades.
Debe procurarse una íntima relación entre la Coordinación Nacional y la Unidad de
Contabilidad a fin de que exista una retroalimentación eficiente y se eliminen duplicidades e
incoherencias que se traducen en confusión e incrementos de costos.
2. Dada la incidencia que tiene sobre los gastos el cierre de Hogares, sería conveniente
que se detectaran las causas que determinan este hecho a fin de evitar en lo posible que el
mismo se repitiera. Este aspecto es de importancia dado que las consecuencias no son sólo
económicas sino que afectan la estabilidad del mismo y por ende el bienestar de sus usuarios.
3. Es en extremo conveniente que la Fundación revise la utilización que hace de los
recursos humanos empleados en el Programa. Esta evaluación debe comprender la verificación
del diseño organizativo, a fin de comprobar si el mismo se ajusta a los requerimientos reales
del programa. Asimismo la evaluación debe referirse al grado de calificación de dichos
recursos humanos dado que puede darse el caso de que los requisitos que en teoría debe
cumplir el personal no sean necesarios; o en su defecto, que e el hecho de emplear personal de
menor calificación se traduzca en la prestación de un servicio deficiente.
4. Uno de los supuestos sobre los que descansa el modelo teórico, es la estabilidad de los
Hogares. Dado que la Fundación no tiene criterios definidos al respecto se recomienda la
fijación de un lapso de permanencia en el tiempo debido a las siguientes razones:
-La permanencia permite que la madre cuidadora adquiera una capacitación que se va
acrecentando en el tiempo y que hace más eficientes los servicios que ella presta.
La permanencia en el tiempo permite también la tarea de asignar costos anuales a los
diversos elementos correspondientes a cada unidad de Hogar.
-No obstante lo anterior, dado que el Programa está concebido como una de las formas
que tiene la comunidad para resolver sus propios problemas, parece lógico que la
responsabilidad de mantener los hogares vaya rotando entre los miembros de la comunidad.
De esta manera se impide que una vocación de servicio se convierta en una carga para quien la
ejerza, en este caso para la madre cuidadora y su familia.
5. Con respecto a los procedimientos de contabilidad se puede señalar lo siguiente:
-Sería deseable que la Fundación dispusiera de registros contables auxiliares, donde
pueda encontrarse información desagregada sobre los costos del programa. Este hecho
facilitaría la realización de un estudio más detallado de la conducción del programa.
-Sería también deseable contar con una relación de costos a nivel de subprogramas.
Para ello sería necesario afinar los criterios de asignación de costos a las diferentes partidas.
-Sería deseable que se automatizara el procesamiento de las distintas nóminas de pago,
disminuyendo de esta forma los errores.
Las consideraciones anteriores incidirían positivamente en la eficiencia del programa y
permitirían a la Fundación realizar con mayor facilidad sus propios estudios de costos.
VENEZUELA:
PROGRAMA DE HOGARES DE CUIDADO DIARIO
Vicente Claudio Giummarra, 1993.
El Programa Hogares de Cuidado Diario se inició en 1974 en Venezuela, como el
primer programa de atención permanente de la Fundación del Niño. Este programa proponía
una atención integral al menor de cinco años en situación de pobreza, que incluyera cuidado,
salud, nutrición y educación durante las horas de trabajo de la madre. Planteaba la utilización
de recursos de las propias comunidades, a través de madres voluntarias ("Madres
Cuidadoras"), que aportaban su experiencia en la atención de niños y su propia casa para
recibirlos, asegurándoles un ambiente familiar, cercano a su hogar.
En el año 1978 y con la cooperación técnica del UNICEF, la Fundación del Niño
realizó una evaluación del modelo, como respuesta al interés que había despertado este
programa no tradicional de atención.
El estudio mencionado pasó a ser un instrumento para la difusión del programa en
otros países y le dio relevancia a un modelo no convencional de atención que sería retomado
con más fuerza en años posteriores.
En 1978, existió la intención de ir hacia la masificación del Programa, pero el proyecto
no prosperó y en 1989 la Fundación del Niño contaba apenas con 3.000 Hogares a nivel
nacional.
En 1989 la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza, aprobó el uso
de las modalidades no convencionales como vía alternativa y complementaria a los Programas
Formales. Se elaboró un documento que señaló los objetivos, principios y componentes del
modelo de extensión masiva del Programa de Hogares de Cuidado Diario. Cuando se creó el
Ministerio de la Familia, ente rector del área de políticas sociales, éste decidió implementar la
aplicación masiva del Programa.
El Plan de Extensión Masiva de 1989 contemplaba una diversificación en la cual se
preveían las modalidades que se describen a continuación.
-El Hogar Tradicional: concebido en 1974 para atender necesidades de la madre
trabajadora, evaluado en 1978, y que hoy continúa.
-Multihogar: modalidad surgida en lugares donde no existían casas adecuadas para
abrir un Hogar. Funcionan en un local de la comunidad y no exigen aporte económico de parte
de la madre biológica. En ellos hay 3 madres cuidadoras que atienden 30 niños. Esta
modalidad, que también aplican otras organizaciones, ha proliferado en zonas rurales.
-El Hogar a Medio Tiempo: en esta modalidad el niño asiste sólo medio turno (mañana
o tarde), dependiendo del horario laboral de su madre. No se ha dado como fue concebido
debido a problemas operativos, pero en la práctica ha surgido esporádicamente en algunos
lugares y es una modalidad que conviene considerar selectivamente.
-El Hogar Natural: consiste en brindar un aporte y apoyo a la madre biológica que
cuida sus propios hijos en su hogar, hasta un máximo de 3 niños. Esta modalidad tampoco se
ha desarrollado de acuerdo a lo previsto.
A partir de 1990 surge el Hogar de Cuidado Diario Exonerado, porque lo primero que
se empezó a constatar al comenzar la masificación fue que las madres no estaban trabajando
como antes, y que sus niños necesitaban ser atendidos.
El Plan de Extensión Masiva del programa HCD) ha pasado por etapas bien definidas:
-Entre 1989 y 1990 se dio una etapa de "prueba", durante la cual se demostró que era
posible extenderlo.
-En 1990 experimentó una primera consolidación, asociada sobre todo al cambio de
mentalidad en el personal involucrado en el Programa.
-En 1991 se inició plenamente el proceso de masifícación plena.
-En 1993 se combinaron los objetivos de crecimiento con los de consolidación del
Programa, en especial capacitación y calidad del servicio.
A lo largo de ese proceso se han ido detectando fortalezas y debilidades. Las
principales limitaciones del programa en este período pueden resurnirse en tres aspectos:
recursos, compromiso, y aspectos organizacionales.
Del millón y medio de niños en situación de pobreza crítica, localizados en
comunidades urbanas y rurales, se aspiraba a atender quinientos mil en un período de cinco
años, con el apoyo de organizaciones no gubernamentales que facilitaran el proceso. Los
logros del programa desde el cuarto trimestre de 1989 hasta el presente han sido como sigue:
10.000 hogares en 1990;
14.000 hogares en 1991;
22.000 hogares en 1992;
Actualmente (1994), la Fundación del Niño, conjuntamente con otras organizaciones
no gubernamentales atiende a 250.000 niños en el Programa hogares de Cuidado Diario. La
Fundación del Niño recibe los fondos del Ministerio de la Familia y los distribuye de acuerdo a
un plan de metas concertadas, según el mapa de la pobreza reflejado por el censo nacional.
Las áreas de atención que el programa brinda actualmente son: cuidado, nutrición,
componente pedagógico y salud. Las dos primeras han sido el foco de atención prioritario, y
las dos últimas están en proceso de revisión.
Por otro lado el Programa ha contado con el apoyo gubernamental, ha demostrado ser
flexible y con capacidad para transformarse; es conocido y en gran medida no hay que
proponerlo sino que es solicitado. Además, goza de un prestigio que proviene del que
proyecta la Fundación del Niño y es un Programa que ha sido evaluado, verificándose que
podía responder a las necesidades de la masificación.
En cuanto a las relaciones interinstitucionales, éstas son complejas, pero hasta ahora
han demostrado ser manejables. El Ministerio de la Familia cumple un rol rector y la
Fundación del Niño participa en la planificación, implantación, desarrollo, evaluación y
gerencia operativa.
Las Gobernaciones, Alcaldías y diversas organizaciones colaboran en distinta medida
con la Fundación del Niño. Por último, es importante resaltar que el programa ha contado
desde su inicio con el apoyo técnico y financiero de UNICEF que ha brindado asesoría técnica,
recursos financieros, recopilación y difusión de los resultados.
VENEZUELA:
PROGRAMA HOGARES DE CUIDADO DIARIO
PLAN DE EXTENSIÓN MASIVA
María Carlota Terán, Marisol Rodríguez y Amelia Tovar, 1993
El Programa Hogares de Cuidado Diario, descrito en los documentos anteriores, tuvo
entre 1974 y 1988, una dimensión moderada con una cobertura que llegó a atender unos
10.000 niños. En 1978, la Fundación del Niño apoyada por UNICEF y con la asesoría técnica
de la Fundación High/Scope, sometió al Programa Hogares de Cuidado Diario a un proceso
de evaluación formativa; en ese momento, el Programa tenía cuatro años de funcionamiento y
una red nacional de 2.071 hogares. Ese trabajo constituyó una de las evaluaciones más
exhaustivas que se han realizado en el país y quizás en la región latinoamericana. Como
producto de esa evaluación, UNICEF recomendó el modelo venezolano como un modelo
eficaz de atención integral al niño.
Lamentablemente, las recomendaciones bien precisas del estudio no fueron puestas en
práctica, debido a los cambios administrativos y políticos ocurridos en el país, que afectaron
las decisiones en relación al Programa. Diez años después, estas recomendaciones serían
retomadas.
Etapa de desarrollo local restringido
En el período 1979-1988, a raíz de cambios en la administración de la Fundación del
Niño y de una corriente de cuestionamiento de la efectividad de las modalidades no
convencionales, aún cuando se hizo un esfuerzo por mantener el nivel de cobertura alcanzado
por el Programa Hogares de Cuidado Diario, se dirigieron los recursos hacia el desarrollo de
los programas que se basaban en estrategias más formales.
En la década del 79 al 89 se hizo evidente lo vulnerable que son los programas sociales
a los cambios gubernamentales y a la pérdida del apoyo político. A pesar de haberse probado
la validez y pertinencia de los Hogares de Cuidado Diario a través de su ejecución durante 5
años y su evaluación, el Programa se restringió y hasta cierto punto debilitó. Quizás el no
tener una vinculación estructural más fuerte y permanente con las comunidades haya
contribuido a su dependencia de las decisiones de la alta política.
Etapa de expansión internacional
Aunque el Programa no creció en Venezuela entre 1979 y 1988, sirvió como ejemplo
para programas en Ecuador y en Colombia.
En 1979 empezó el Programa Hogares Comunitarios en Guayaquil, Ecuador, como
parte de un programa de Servicios Básicos (Mejía, 1990). Debido a un cambio de gobierno en
1984, el programa perdió apoyo político y sufrió un retroceso, a pesar de su efectividad. El
Programa de Hogares Comunitarios, no se extendió, evidenciándose de nuevo la importancia
de la voluntad política.
En Colombia, durante el período transcurrido entre 1978 y 1987, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) comenzó un Programa a escala muy pequeña
introduciendo algunas variantes del modelo de Hogares de Cuidado Diario. En 1987, el
Estado decidió iniciar un programa masivo de hogares. Desde entonces, el Programa de
Hogares Comunitarios ha crecido hasta incorporar aproximadamente 1.000.000 de niños. Los
fondos del programa provienen, en su mayoría, de un impuesto sobre la nórnina de empresas
con más de 50 empleados (o con un nivel de capital suficiente alto como para ser consideradas
empresas grandes).
El programa colombiano demostró que es factible extender un programa de este tipo a
nivel nacional con una cobertura masiva sin perder la efectividad de éste. La lección fue útil
para Venezuela cuando este país retomó la idea de los hogares de Cuidado Diario.
Antecedentes de la extensión masiva
Durante los años 80 hubo en Venezuela un marcado incremento de la pobreza debido a
un crecimiento regresivo acompañado de inflación, un descenso en el poder adquisitivo, y una
disminución del gasto social como porcentaje del gasto público. El aumento de la pobreza
adquirió dimensiones alarmantes en 1989. Un ejemplo ilustrativo de las tensiones a las que
puede conducir una situación como la descrita, fue el estallido social del 27 de febrero de 1989
a escasas semanas de haberse iniciado la gestión presidencial. A raíz de esos acontecimientos
hubo una fuerte movilización de todos los organismos involucrados en temas sociales, tanto
gubernamentales como privados, para elaborar propuestas adecuadas. Este fue el contexto en
el cual surgió la masificación del programa Hogares de Cuidado Diario, como parte de una
reformulación de la política social, que en el marco del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza se
orientó a aliviar la situación de deterioro de los estratos más pobres.
El Programa Hogares de Cuidado Diario ejecutado por la Fundación del Niño y por
otras ONG´s bajo la rectoría del Ministerio de la Familia se ubica en el marco de programas
estratégicos por su flexibilidad y su potencial para abarcar, motivar y estimular la atención al
niño en las áreas básicas. La meta establecida para el quinquenio 1989-1994 fue de 42.000
Hogares a nivel nacional para atender a un total de 336.000 niños.
La decisión en 1989, de masificar el Programa Hogares de Cuidado Diario estuvo multideterminada. Además del contexto social reseñado:
-Tenía la ventaja de contar con una experiencia de varios años: se había iniciado en
1974 y durante 15 años se mantuvo como programa de atención no convencional en el ámbito
de la Fundación del Niño.
-Contaba con un personal especializado y motivado, con posibilidad de transmitir su
experiencia a los nuevos integrantes a ser incorporados.
-Había sido evaluado con apoyo y asesoría internacional en 1978. Los resultados de
esta evaluación demostraron la validez y eficiencia del Programa, siendo proyectado, adoptado
y adaptado a otros países.
-Permitía una implementación rápida, ya que no requiere de una elaborada
infraestructura, ni de equipos humanos de prolongada preparación, y aprovecha algunas de las
formas naturales de cuidado diario que utilizan las comunidades.
-Requería la activa participación de miembros de la comunidad como elemento clave
para la implementación del servicio, lo cual a su vez facilita construir estructuras sociales
permanentes que aseguren la vigilancia y continuidad del Programa. Hecho significativo fue la
decisión del Gobierno de no ejecutar directamente la atención a los niños y de transferir los
hogares que había creado a la Fundación del Niño, así como de incorporar otras
organizaciones no gubernamentales. Ha sido un reconocimiento fundamental al trabajo
realizado durante muchos años por ese sector, y al mismo tiempo una propuesta de avanzada
en torno al rol que un Estado moderno debe cumplir en relación a la gestión social.
-Permitía una eficiente y rápida focalización de la acción, asegurando que el servicio
llegara a la población en situación de pobreza crítica.
En la implementación de la fase inicial de masificación del Programa coincidieron una
serie de circunstancias coyunturales favorables:
-El impulso y entusiasmo de la Primera Dama.
-La motivación y experiencia del equipo de la Fundación del Niño.
-El proceso de descentralización de la administración pública iniciado por el Ejecutivo.
-La convicción por parte del Estado de la necesidad de financiar y apoyar un programa
de tales características, junto a la presencia en cargos estratégicos, tanto en organismos
gubernamentales como internacionales, de personas partidarias de los Hogares de Cuidado
Diario.
-La contribución y colaboración de una serie de organismos e instituciones a nivel
privado y gubernamental sin los cuales no habría sido posible implementar la heterogeneidad
de servicios que el programa hogares de Cuidado Diario presta.
-El acompasamiento del Programa con las tendencias a nivel mundial y regional.
Objetivos de la extensión masiva del Programa
El Programa Hogares de Cuidado Diario, en su fase de Extensión Masiva, tiene los
siguientes objetivos.
1. Atender las necesidades de cuidado, nutrición, salud, educación y desarrollo
psisoafectivo de menores de 6 años de edad pertenecientes a los sectores de más bajos
ingresos.
2. Brindar a las familias de los sectores en pobreza crítica con niños menores de 6 años
un subsidio directo que les ayude a cubrir las necesidades básicas de sus hijos.
3. Fortalecer al grupo familiar, particularmente a las madres, en el proceso de
formación de sus hijos brindándole apoyo y orientación para incrementar sus conocimientos
acerca del desarrollo y bienestar de los niños; mejorar sus ingresos; organizar y gestionar
procesos de desarrollo y participación comunitaria.
4. Fortalecer la capacidad de la sociedad civil organizada para participar activamente
en acciones que propicien el desarrollo y bienestar de la infancia, especialmente de aquélla
perteneciente a los sectores de mayor pobreza crítica.
Organismos participantes en la extensión masiva
En la ejecución masiva del Programa participan como responsables las siguientes
instituciones:
-El Ministerio de la Familia, quien es el organismo rector y financiador del Programa.
-Las Organizaciones No Gubernamentales interesadas en participar como entes
ejecutores y administradores directos del programa a nivel comunitario y a quienes se
incorpora como Organismos Facilitadores.
-Miembros de la comunidad interesados en participar como Madres Cuidadoras.
Variaciones en el Modelo
El informe define los objetivos en las distintas áreas de atención (salud, nutrición y
desarrollo infantil; orientación y apoyo a la familia). Describe los procesos de promoción,
implantación, supervisión y capacitación.
El Plan de Extensión Masiva de Hogares de Cuidado diario contempla varias
modalidades de atención a los niños menores de 6 años.
1. Hogar de Cuidado Diario Tradicional: funciona en viviendas de las propias Madres
Cuidadoras y en ellos son atendidos 8 niños, menores de 6 años, pertenecientes a familias de la
misma comunidad. Las comunidades se caracterizan por ser zonas urbanas y rurales
detectadas en pobreza crítica.
En este ambiente, siguiendo una rutina diaria desde las 6 a.m. a las 6 p.m., la madre
cuidadora proporciona a los niños cuidado y atención en las áreas de salud, nutrición y
desarrollo infantil, bajo la supervisión de un profesional por cada 25 hogares. Este promotor,
especialista en el área social o educativa, es responsable de supervisar, promover y apoyar el
programa en la comunidad.
Previo a la apertura, los hogares se dotan de un equipo necesario para su
funcionamiento: mesa y 8 sillas a escala infantil material de juego, corrales, colchonetas,
utensilios básicos de cocina y comedor; caja de primeros auxilios.
El Programa establece una serie de requisitos que orientan el proceso de selección de
las Madres Cuidadoras. La Madre Cuidadora recibe los siguientes aportes:
-Un Bono Mensual por cada niño.
-Una asignación para la alimentación de cada uno de los niños durante los 20 días
laborales del mes.
-Un aporte mensual de la madre de cada niño.
2. Hogar de Cuidado Diario Exonerado: es una modalidad con las mismas
características de la anterior, en cuanto a servicios, rutinas y requerimientos; pero está dirigida
a una población en la cual las madres no pueden contribuir con el aporte mensual contemplado
en el modelo tradicional, ya que por sus precarias condiciones sociales, educativas y
personales, no tienen opción de conseguir empleo. Por ello, esta modalidad exonera a la madre
biológica de pagar la asignación, mientras se capacita para incorporarse al mercado de trabajo,
y entrega a la Madre Cuidadora un Bono de Exoneración por cada niño.
3. Multihogar de Cuidado Diario: se caracteriza por la atención de 30 niños, menores
de 6 años, en un local de la comunidad, especialmente seleccionado o construido para tal fin,
con la participación de 3 madres cuidadoras.
4. Hogar de Cuidado Diario Integrado: consiste en la atención de niños con
necesidades especiales, dentro de la misma modalidad del hogar tradicional. Se establece un
número de 5 niños atendidos en cada hogar, de los cuales 2 presentan dificultades leves en su
desarrollo. A la madre cuidadora se le dan las asignaciones contempladas en el programa y se
le permite tener un hijo con necesidades especiales incorporado al hogar.
A raíz del proceso de masificación, el equipo de trabajadora social, puericultora y
maestra que atendía a 20 hogares se redujo a la figura del promotor, que supervisa 25 hogares;
se aumentó también de 5 a 8 el número de niños atendidos en cada hogar.
Cobertura del Programa
El Programa ha tenido una expansión y cobertura verdaderamente significativa. En
1989 cuando se inició la fase masiva existían 2.000 Hogares de Cuidado Diario que atendían
una población de 10.000 niños a nivel nacional. En agosto de 1993, el Programa atendía a
239.085 niños.
La población estimada entre 0 y 6 años es de 3.764.675, encontrándose en situación de
pobreza crítica aproximadamente" 1.500.000 niños, 42.72% de ese estrato (Catalá de Trejo,
1992).
La situación del preescolar en Venezuela es todavía crítica: cotejando el grupo
atendido en 1991-92 por el Ministerio de Educación, el Ministerio de la Familia y la Fundación
del Niño, además de otras instituciones, a través de modalidades formales y no formales, se
concluye que de los 3.800.000 niños menores de 6 años existentes en el país, sólo 1.200.000
(32%) están siendo atendidos (CPPDN)N, 1991). En el 68% que queda fuera de la cobertura
de estos programas, se encuentra un número significativo de niños menores de 3 años.
Financiamiento y costos del Programa Hogares de Cuidado Diario
La Madre Cuidadora recibe del Estado, a través del organismo facilitante, US $9
mensuales por el cuidado del niño, y $19 por la alimentación. Recibe la dotación de los
equipos necesarios para realizar su labor (mesa y sillitas, corrales, colchonetas, material
didáctico, ollas); y recibe además capacitación y supervisión por parte del organismo
facilitante. En los Hogares Tradicionales los representantes realizan un aporte mensual a la
Madre Cuidadora, el cual varía dependiendo de la región. En los hogares Exonerados, la
Madre Cuidadora recibe un bono de exoneración.
El costo mensual por niño es de US $39 y se distribuye de la siguiente manera.
TABLA 1:
DISTRIBUCIÓN DEL COSTO MENSUAL POR NIÑO
(en dólares)
Bono alimentario
Bono por cuido
Componente pedagógico
Gastos operativos
TOTAL
19.00
9.00
1.00
10.00
39.00
Los recursos disponibles para el Programa provienen en un 100% de los fondos
asignados por la Ley de Presupuesto y, durante 1992, de los recursos de la Ley de
Privatización de empresas del Estado.
Abrirse a la participación de la sociedad civil fue un factor determinante. No se hubiese
podido avanzar de manera tan significativa en la cobertura del programa sin la presencia de
casi 300 Organizaciones Facilitadoras que asumieron, de manera solidaria, el reto de atender a
los niños menores de 6 años en situación de pobreza crítica.
El apoyo político que ha tenido el Programa ha sido fundamental. El estar insertado
dentro de una política social orientada a la atención de los sectores más pobres del país ha sido
un elemento fortalecedor y ha generado un apoyo importante, no sólo por los importantes
recursos financieros que ha recibido sino por la red de servicios que ha sido posible establecer.
No obstante, dentro de este proceso masificador existen tensiones que, sin constituir
dilemas paralizantes, han sido aspectos controversiales que merecen ser enunciados.
Uno de los aspectos críticos del programa ha sido la imperiosa necesidad de dar rápida
respuesta a la difícil situación de un vasto sector de la población infantil versus la necesidad de
asegurar un monitoreo del servicio brindado, a fin de velar por su calidad y propiciar una
efectiva y permanente participación de los miembros de la comunidad y de las familias
participantes.
Otro de los aspectos críticos ha sido el cuestionamiento acerca de la viabilidad del
programa en el largo plazo, enmarcado como está dentro de una política orientada a enfrentar
la pobreza crítica producto de un viraje coyuntural en los planes de desarrollo económico del
país. Se plantea la incógnita de la disponibilidad futura de los recursos financieros, disponibles
hoy día para su mantenimiento.
IV. COMENTARIO FINAL
¿Qué hemos aprendido de esta revisión? ¿Qué conclusión breve podríamos sacar para
aquéllos que no tienen tiempo de revisar el detalle de los estudios presentados y que necesitan
información para tomar decisiones?
En un libro de Robert Myers, publicado recientemente en español, (1) él señala en el
capítulo sobre los costos de los programas preescolares, tres preguntas que son básicas: ¿Son
efectivos los programas? ¿Cuánto cuestan? ¿De dónde se pueden sacar recursos para
financiarlos? En torno a estas preguntas haremos las reflexiones finales.
¿Son efectivos los programas de educación preescolar?
Como lo señaláramos en la Introducción de este trabajo, no ha sido nuestro objetivo
revisar la efectividad de los programas. No obstante, al cerrar este informe, nos parece
atingente señalar algunos aspectos generales que se van decantando al revisar la literatura
sobre el tema.
Los programas educativos preescolares, al igual que los programas educativos en otros
niveles, pueden ser eficaces y pueden no serlo. Ello dependerá de varios factores.
El lugar donde se realiza la actividad educativa, no parece tener mayor importancia. Ha
habido programas eficaces en locales especialmente construidos para ese efecto, en sedes
sociales de la comunidad, en hogares de sectores marginales, por poner sólo algunos ejemplos.
Pareciera que basta con un lugar limpio, ventilado, sin riesgos y con espacio suficiente para
que los niños jueguen. Condiciones mínimas pero modestas (locales compartidos, ausencia de
calefacción, pobreza del recinto), han afectado en algunos casos la demanda.
Los materiales de juego son importantes pero, a nivel preescolar no se requieren
objetos sofisticados ni aparatos costosos. Algunos programas no-convencionales se han
ingeniado para abastecerse de materiales educativos a costos muy bajos.
Existe consenso en que los programas preescolares para sectores pobres debieran
incluir un aporte nutricional, control preventivo y curativo de salud y un aporte educacional;
estas intervenciones se potenciarían entre sí. Cuando se incluye el aporte nutricional, su costo
constituye una parte importante del costo total del programa. Las actividades de salud, el
personal requerido, las vacunas y otros insumos requeridos, son asumidos generalmente por el
sector salud.
El curriculum educativo varía de un programa a otro, pero existe cierto consenso en
que los objetivos debieran incluir las áreas psicomotora, cognitiva, emocional y social.
1 Desde el punto de vista educativo, el aspecto central, la variable que explicaría un
mayor porcentaje de la varianza en los niños, no sería ni el local, ni los materiales, ni el
curriculum teórico definido por el programa, sino más bien, el agente educativo. No parece ser
condición necesaria que éste sea un profesional; muchos de ellos no obtienen resultados
satisfactorios con los niños a su cargo. Pero tampoco es condición suficiente que sea una
(1) Myers, R. (1992)
persona de la comunidad, por motivada que ella esté. Personas con distinto nivel educacional
podrían llegar a ser agentes educativos eficaces si adquieren algunas destrezas que
caracterizan a un educador efectivo. ~s aquí, en la calidad del personal docente, en su
adecuada capacitación y en la tasa de adultos por niño, donde parece estar la clave de los
programas efectivos. El costo del personal docente, es en todos los programas el que
constituye la proporción más alta de los gastos y consecuentemente el item donde todos han
intentado ahorrar. La selección de personas de la comunidad para desempeñar el rol docente
obedece en algunos casos al objetivo de formar a los padres, o a una concepción del trabajo
comunitario; pero, muy frecuentemente obedece a la necesidad de ahorrar en el rubro de
recursos humanos que constituye, como se dijo, el porcentaje más alto dentro de los costos
operativos.
Para que una persona de la comunidad se transforme en un agente educativo eficaz, se
requiere capacitación y supervisión; esto tiene un costo. Este costo es recurrente ya que por lo
general la rotación es alta. Ya sea porque se trata de personal voluntario, que después de
algún tiempo, y a veces gracias a la capacitación recibida, tiene mejores opciones laborales; o
también porque el funcionamiento del programa (desarrollo del máximo de personas en la
comunidad), así lo requiere. De manera que junto a la disminución del costo por menores
salarios hay un aumento importante del costo por capacitación y supervisión. Sin duda, estos
beneficios en el desarrollo de personas adultas de una comunidad pobre, debieran tenerse en
cuenta al ponderar los costos de un programa preescolar.
En todo caso, existe información suficiente para asumir que la educación preescolar
tiene efectos positivos y que programas de muy distinta naturaleza han mostrado efectos
positivos a corto, mediano y largo plazo; vale la pena, no sólo desde el punto de vista humano,
sino también desde una perspectiva económica, invertir en los niños.(2)
La información señalada junto a procesos sociales y políticos han contribuido a
presionar en el sentido de masificar los programas de educación preescolar, focalizándolos
especialmente hacia los grupos de extrema pobreza, como una alternativa para romper su
círculo vicioso. Es en este contexto que surge cada vez con mayor fuerza y urgencia en
América Latina, la pregunta: ¿Y cuánto costaría hacerlo?
¿Cuánto cuestan los programas preescolares?
La información básica que solicitan las personas que deben tomar decisiones es cuánto
costaría aproximadamente por niño un programa de educación preescolar integral y efectivo.
La respuesta es posible y algunos de los estudios presentados han tenido como objetivo
responder a esa interrogante en términos de cuánto costaría ampliar en cierta medida la
cobertura de un programa específico en un país determinado. La respuesta requiere tomar
precauciones que se pueden resumir en tres aspectos: describir claramente el programa a partir
del cual se han estimado los costos y su contexto; calcular correctamente los costos y los
indicadores e interpretar adecuadamente los montos. Nos referiremos con cierto detalle a cada
uno de estos tres aspectos.
(2)Myers, R. op.cit.
¿ A qué programa se refieren los costos ?
La primera precaución que ha de tomarse se refiere a contar con una descripción del
programa en base al cual se han estirnado los costos. Al igual que con un bien material, un
automóvil por ejemplo, los costos varían enormemente dependiendo de qué auto se trate. Los
costos que se informan en un momento dado han sido calculados para un programa específico
cuyas características es necesario conocer, antes de poder juzgar si responde a lo deseado y si
es barato o caro. Para poder juzgar un programa, su descripción debería considerar los
siguientes aspectos.
-Marco institucional
-Líneas de acción: educación, nutrición, desarrollo comunitario, etc.
-Objetivos generales y específicos.
-Poblaciones objetivo: niños, padres, comunidad.
-Estrategias o medios utilizados para lograr los objetivos: curriculum, actividades,
horas diarias de atención, días anuales de atención, número de
reuniones, etc.
-Tipo de personal, tasa agente educativo/niño, tasa supervisor/agente educativo,
organigrama, capacitación, etc.
-Lugar donde se aplica: rural-urbano, nivel socioeconómico, etnia.
-Años que lleva funcionando, evolución.
-Elementos que facilitan o entorpecen el funcionamiento (liderazgo, conflictos, etc.).
-Contexto político (favorable, desfavorable).
Aunque la enumeración anterior parezca larga, buenas descripciones que contienen los
elementos señalados, ocupan muy pocas páginas y no se extienden en detalles innecesarios. Se
debe señalar sólo lo básico para que una persona ajena al programa pueda evaluar si es ése el
tipo de programa que le interesa promover en otro lugar, si las condiciones son o no muy
distintas y cómo esto podría afectar los costos.
Además de la descripción del proyecto es importante conocer qué indicadores existen
sobre su efectividad: indicadores de salud, de nutrición, de desarrollo psíquico, rendimiento
escolar posterior, u otros. (También puede haber indicadores de efectividad en los padres y la
comunidad, dependiendo de los objetivos).
Puede ocurrir que la descripción teórica de un programa coincida con lo que un grupo
desea iniciar en otro lugar; pero que, a pesar de objetivos acertados, de las bondades del
curriculum o de otras características, los resultados o no se conozcan o sean inferiores a lo
esperado. Si así fuera, antes de desechar el programa, es conveniente explorar si los resultados
fueron pobres a pesar del adecuado funcionamiento o si el programa no se implementó como
debía. Esta distinción es importante y se puede hacer revisando entre otros, aspectos como los
siguientes:
-Concordancia de los recursos humanos con lo previsto
-Concordancia de los recursos materiales con lo previsto
-Cobertura y participación alcanzadas
-Actividades efectivamente realizadas
-Calidad de los servicios prestados
-Logros en la capacitación
-Nivel de la motivación
-Registro de información y retroalimentación.
Esta evaluación de lo efectivamente realizado es útil porque los resultados que se
obtienen están obviamente más ligados a lo que efectivamente se hace, que a los
planteamientos teóricos.
Suponiendo que se ha encontrado el programa que por sus características y resultados
se desea replicar o extender, es preciso analizar sus costos. La pregunta es entonces más
precisa, más posible de ser contestada y se formula a continuación.
¿ Cuánto cuesta este programa?
La información sobre los costos de un programa puede ser organizada según distintos
criterios de clasificación. Estos se ilustran a continuación en base a tablas que permiten
contestar a preguntas diferentes.
Costos según líneas de acción
En primer lugar, si un programa incluye distintos tipos de intervención, es conveniente
disponer de los costos separados por líneas de acción. El Proyecto del Cono Sur de Lima
(Alcedo) (3) tiene por ejemplo seis líneas de acción. Resulta aclarador contar con una tabla que
separe la composición de los costos para cada una de ellas, para analizarlas separadamente; o
porque los interesados pueden querer iniciar una o dos líneas y no necesariamente todas ellas.
Un ejemplo de este tipo de tabla sería:
(3) Forero, R. y Cuervo de Forero (1996)
DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS SEGÚN LÍNEAS DE ACCIÓN Y
COMPONENTES
L. DE ACCIÓN
COMPONENTES
W
X
Y
Z
Educación
Materno-Inf.
Nutrición
Salud oral
Salud Ambtal.
Participación 1
TOTAL
%
33.6
24.4 1
11.7
11.7
15.8
2.8 1
100.0
Si el costo por niño se hubiera informado para el total de las líneas de acción, esta tabla
permitiría observar que los componentes educativo y nutricional, que son los que se incluyen
con más frecuencia en los programas preescolares, constituyen un 45,3 del costo. Cuando
aparecen asignaciones constantes de algunos componentes (lo que ocurre a veces con el
personal, movilización y otros) entre las distintas líneas de acción, es probable que no se haya
contado con la información desagregada y los montos hayan sido asignados arbitrariamente a
las líneas de acción.
Estas líneas de acción suelen estar financiadas por distintos sectores (salud, educación,
etc.), lo que constituye una razón adicional para organizar separadamente los costos.
Suponiendo que se desea conocer los costos de un programa de educación preescolar
que tiene dos líneas de acción (educacional y nutricional), el análisis siguiente podría centrarse
en la composición de los costos.
Composición de los costos
Se presentan a continuación datos tomados de los estudios revisados, clasificados de
acuerdo a este criterio. No es posible hacer un cuadro comparativo con todos ellos ya que las
categorías de clasificación son diferentes. El estudio de Pavez y Roitter (1991) en Argentina,
muestra lo siguiente.
DISTRIBUCIÓN DE LOS COSTOS SEGÚN COMPONENTES
COMPONENTES
Personal de enseñanza
Comedor
Limpieza
Gastos generales
Material didáctico
TOTAL
%
57
34
4
3
2
100
Datos colombianos muestran lo siguiente:
Recursos materiales
COMPONENTES
%
8.8
Recursos humanos
Capacitación, supervisión, asesoría
Madre comunitaria
Madre auxiliar
Otros
67.4
2.5
30.0
30.0
4.9
Nutrición
20 0
Salud
3.8
TOTAL
100.0
En los datos de dos programas no convencionales chilenos (5) es posible observar lo
que se presenta en la próxima tabla.
COMPONENTES
Jardín
Familiar
Jardín
Laboral
Personal
Alimentación
Material didáctico
Recursos materiales
Reposición equipamiento
22.7
72.8
2.9
1.6
21.6
72.5
2.2
1.2
2.5
100.0
100.0
(5) Brouwer, J. (1994)
Un último cuadro de Venezuela
información:
COMPONENTES
(6)
para ilustrar este punto, nos muestra la siguiente
%
Gastos de personal
21.6
Atención al niño
- Alimentación
- Madre cuidadora
- Madre biológica
- Asistencia médica
26.9
19.9
7.4
5.1
Dotación hogares
- Locales
- Equipamiento
Gastos administrativos
- Locales oficina
- Gastos directos
- Gastos generales
TOTAL
7.4
1.9
0.1
1.9
7.8
100.0
En la cuatro tablas revisadas, con datos de distintos años, en distintos países, aunque
las categorías no sean siempre las mismas, es posible observar un fenómeno constante: en los
costos operativos de los programas, una proporción muy significativa de ellos se concentra en
el personal que atiende a los niños y en los costos de alimentación. Para el análisis de la
eficiencia o para estimar presupuestos, es aquí donde hay que prestar atención. Al intentar
reducir estos costos hay que tener extremo cuidado en que esto no signifique bajar la calidad
(contratando a personas sub calificadas para la tarea, aumentando excesivamente la tasa de
niños por adulto o bajando la calidad de la dieta que se otorga a los niños). Desde el punto de
vista de los costos sociales, no es una solución contratar personal voluntario, ya que como se
mencionara anteriormente, ese hecho no significa necesariamente disminuir los costos; más
bien desplaza la carga hacia personas de la comunidad, ya bastante agobiadas. Un análisis
detallado de estos dos rubros (personal y nutrición), puede llevar a conclusiones acertadas y
que permitan disminuir efectivamente los costos.
En relación al personal, además de evaluar la cantidad y calidad de aquél que atiende
directamente a los niños, es conveniente evaluar la proporción de los gastos indirectos en
personal; es decir aquéllos que ocurren fuera del lugar en que los niños son atendidos: nivel
regional o nacional. A medida que los programas se tornan masivos requieren obviamente
(6) De Ruesta, M.C. (1978)
personal que realice tareas administrativas y de coordinación. Pero, pareciera que hay que
velar constantemente para que esta cantidad no se torne des proporcionada, evitando así que
se malgasten los fondos en burocracias innecesarias. Cuando fue posible establecer esta
proporción, ella ascendía aproximadamente a un 10% de los gastos directos de personal.
El análisis de los costos de nutrición es muy central por su relevancia para los niños
(especialmente en los sectores de extrema pobreza) y por su significativa proporción en los
gastos totales. Tiene sus complejidades, algunas de las cuales se mencionan a continuación.
Para evaluar los costos de la alimentación es necesario saber qué proporción de los
requerimientos calórico-proteico para esa edad, suministra la dieta en cuestión; ese es el
criterio de calidad y existen normas al respecto. Pero, muchos de los programas preescolares
tienen sólo media jornada de atención y no entregan en ese horario el total de los
requerimientos nutricionales; el problema es que en sectores de extrema pobreza, los padres
interpretan esa ingesta como suficiente y asignan lo disponible en el hogar a los niños que no
van al jardín. Por esta razón, los resultados medidos en el estado nutricional de los niños no
siempre son los esperados de acuerdo a los gastos en que se ha incurrido. No se trata muchas
veces de un mal manejo de los recursos del programa sino de aspectos cualitativos que el
análisis de costo-eficiencia debe considerar.
Si bien los costos de personal y alimentación son los proporcionalmente más altos, esto
no significa que los otros carezcan de importancia. Deben también analizarse, precisamente
por estar a veces demasiado bajos. Así por ejemplo, llama la atención en uno de los estudios
revisados que de 9 centros encuestados, 6 de ellos reportaran costos inferiores al 1% de los
costos operativos en el componente "material didáctico" (que incluía útiles escolares, material
didáctico, equipamiento y gastos de esparcimiento); más aún, dos de ellos reportaban costo 0
en esa categoría (7).
Otro componente que es conveniente ponderar es el que se refiere a la capacitación del
personal. En algunos casos este aparece incluido dentro del rubro "Recursos humanos" de los
costos operativos. En otros, se le incluye como gastos de inversión. El problema principal
radica en que a veces no aparece desagregado y no es posible entonces analizarlo, a pesar de
ser un aspecto clave en los resultados que se obtienen.
Costos de inversión y costos operativos
La mayoría de los estudios revisados se refieren más bien a los costos operativos o de
funcionamiento. El análisis de los costos de inversión es menos frecuente, más complejo y por
lo general más criticado. Se discute el cálculo de la vida útil de los recursos, la forma en que se
difieren los gastos de inversión, el cálculo del costo de oportunidad, la inclusión de la
capacitación, etc.
Cualquiera sean las discrepancias en los procedimientos, es claro que un aspecto a
considerar es el costo de funcionamiento de un hogar o centro y otro, muy distinto, es
habilitarlo para que empiece a funcionar: disponer de un sitio, edificación, muebles, servicios
higiénicos, cocina, etc. La proporción entre los costos de inversión y los costos operativos
(7) Pavez y Roitter, 1991
varía según se trate de programas en centros, en hogares de la comunidad o en el hogar del
propio niño. Con fines de análisis, aunque los supuestos y cálculos no son equivalentes, se
presenta a continuación una tabla con la proporción de gastos de inversión en relación al gasto
total.
PROPORCIÓN DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN EN RELACIÓN AL GASTO TOTAL
Nicaragua (Llanos y Myers, 1982)
Ecuador (Mejía, 1990)
Ecuador (Mejía, 1990)
Argentina (Brocato, 1994)
Centro no convencional
Hogar de la comunidad
Centro no convencional
Centro convencional
2.5%
10.2%
25.1%
33.9%
Los datos de la tabla anterior han sido presentados, no con ánimo comparativo sino
para destacar la necesidad de revisar en cada caso a qué se refieren los gastos de inversión. En
el ejemplo entregado, los trabajos de Mejía y Brocato no entregan esta proporción sino que
informan cuánto costaría poner en funcionamiento el programa y cuánto por año, el hacerlo
funcionar. No se trata de programas que requieran de una inversión mayor como podría
pensarse a primera vista sino que los gastos no han sido diferidos.
En términos generales es posible señalar que los programas con un menor costo de
inversión son obviamente aquéllos que se realizan en el hogar del niño, como es el caso del
Proyecto Portage (Winkler, 1979). En el otro extremo están los programas que se realizan en
centros convencionales con locales especialmente construidos y habilitados para tal efecto
(estimación hecha por Brocato, 1994).
Teóricamente es posible definir cómo habría que hacer los cálculos de inversión tanto
para bienes materiales como no materiales; pero, surgen frecuentemente problemas que alteran
los montos. Por ejemplo, algunos autores (LLanos y Myers, 1982) han destacado que en una
misma ciudad puede haber un presupuesto 6 veces superior a otro, para una construcción de
superficie similar; es posible que no toda la diferencia sea atribuible a la calidad. También
ocurre que hogares que se habían habilitado y cuyo costo se había diferido en varios años,
deben cerrarse antes de tiempo (Castillo y otros, 1993). En relación a las inversiones no
materiales (capacitación, investigación educativa, diseño de un curriculum, etc.) ocurre
también que personas capacitadas abandonan el programa; o a la inversa, investigaciones
cuyos resultados y productos siguen aprovechándose por períodos mucho más largos a los
previstos.
Para los presupuestos de inversión pareciera que no es posible hacer generalizaciones
entre distintos países; las condiciones económicas generales de una zona, el clima, la tradición,
las atribuciones que se hacen al servicio ofrecido o el grado de compromiso con el programa,
hacen variar el nivel de inversión requerido. Por ejemplo, en algunos lugares en los cuales la
matrícula ha sido inferior a lo previsto, se ha supuesto que podría ser que los padres estén
habituados a que los establecimientos educacionales sean construcciones de buena calidad
(mucho mejores a sus viviendas) y la demanda se vería afectada cuando se les ofrece como
alternativa un local con condiciones inferiores ( Pont. Universidad Católica, 1980).
En términos generales podría decirse que el tipo de gastos de inversión requerido,
puede variar bastante de un país a otro; que al definir los presupuestos, cada programa debiera
especificar las características de los bienes que hagan posible su desarrollo; que siempre se
debiera solicitar propuestas alternativas que permitan el uso óptimo de los fondos disponibles
y que en lo posible habría que prever las condiciones para que las inversiones sean
aprovechadas a lo largo de toda su vida útil.
Los costos de inversión en capacitación también son muy específicos para cada
experiencia y etapa de desarrollo de un programa. Esta inversión está sin duda ligada a la
efectividad del programa; la experiencia indica que la calidad y la especificidad son factores
clave. Por ejemplo, en el caso de profesionales es probable que el acento de la capacitación
esté puesto en destrezas para trabajar con la comunidad; en el caso de personal administrativo,
podría estar en el cambio de actitudes y en el manejo de relaciones interpersonales; en el
personal que cuida a los niños, la capacitación podría centrarse en un apoyo permanente en
terreno para promover la adecuada interacción con los niños. Pareciera que la inversión en
capacitación ha sido proporcionalmente baja y es probable que su calidad pueda ser mejorada
significativarnente para obtener un mejor retorno a la inversión.
Costos fijos y variables
Gran parte de los programas en América Latina se encuentran intentando aumentar
cobertura. Al calcular los costos de un programa para una cobertura mayor hay que tener
cuidado de no multiplicar simplemente un indicador disponible de Costo por Niño por la
población prevista. Esto, porque el indicador incorpora costos fijos y variables. Los costos
variables se pueden multiplicar sin problema por el número de niños que se vaya a cubrir; pero
los costos fijos se ven afectados de maneras muy distintas dependiendo del tipo de expansión.
En cada caso habrá que calcular cual es el punto de saturación para cada grupo y para el
sistema (Forero y Cuervo de Forero, 1987). Si una institución tiene funcionando grupos muy
pequeños para su capacidad instalada, es probable que pueda aumentar cobertura, lo que
aumentará los costos variables (útiles, ración alimentaria, etc.) y dejará constantes los costos
fijos (salas, mesas, educadoras, etc.), disminuyendo así el Costo promedio por niño por Niño.
El aumento de niños por grupo tiene obviamente un tope por sobre el cual, la calidad se pone
en riesgo. Lo mismo ocurre si se desea aumentar grupos dentro de un sistema. La idea
generalizada de que mientras más niños se atienda, más irán bajando los costos por niño no
siempre se cumple. En una ampliación de cobertura hacia grupos más marginales (más
difíciles) o rurales (más dispersos) o de sistemas que ya habían alcanzado un punto de
saturación, el costo por niño suele aumentar en forma importante debido al aumento de los
costos variables.
¿En qué rango está el costo por niño de la educación preescolar?
A partir de. los comentarios anteriores muchos pensarán acertadamente que la
pregunta tiene poco sentido. A pesar de ello, a las personas que deben tomar decisiones en la
asignación de recursos, les interesa saber cuál es el rango en que fluctúan los costos de los
programas no convencionales de educación preescolar para poder presupuestar. La tabla que
se presenta a continuación muestra los costos anuales por niño de algunos de los programas
descritos en el capítulo anterior, traducidos a dólares y actualizados al año 93.
COSTO ANUAL POR NIÑO EN DISTINTOS PROGRAMAS PREESCOLARES
PAIS
PROGRAMA
COSTOS
ALIMENTACION
JORNADA
COSTOREPORT.
(año)
Arg
Arg
Arg
Arg
Centro C*
Centro C
Centro C
Centro C
Totales
Totales
Operativos
Operativos
Chi
Centro C
Ven.
1ncI.
IncI.
IncI.
Incl.
Completa
Media
completa
Media
US$ 3,611 (94)
US$ 1,959 (94)
US$ 778 (90)
US$ 566 (90)
3,611(94)
1,959 (94)
1,225(93)
892(93)
Operativos
IncI.
Completa
Ch$ 344.069 (94)
810(94)
HCD*
Totales
Incl.
Completa
Bol$
4841 (78)
1,443 (93)
Col
HCB*
Totales
IncI.
US$
298 (9)
340(93
Chi
Ct.no C*
Operativos
Incl.
Media
Ch$ 146.45 2 (94)
COSTO ACTUALIZ.**
345(94)
* Centro C: Centro Convencional
HCD: Hogar de Cuidado Diurno HC8:
HCB: Hogares Comunitarios de Bienestar
Ct. no C.: Centros no Convencionales
** Con el objeto de tener cifras comparables, se procedió a corregir los valores originales en función
de la inflación interna de los países y de las variaciones en el tipo de cambio. Así, cuando los valores
originales estaban expresados en dólares de un año cualquiera, se corrigieron (multiplicando) por un
factor cuyo numerador es el aumento del índice promedio de precios al consumidor entre el año dado y
el año de referencia (1993), y cuyo denominador es el aumento del tipo de cambio promedio entre
ambos años. De esta manera, se obtienen valores actualizados al año de referencia expresados en
dólares de ese año.
Por otra parte, cuando los valores originales estaban expresados en moneda nacional, se corrigieron
por un factor cuyo numerador es el aumento del índice promedio de precios al consumidor y cuyo
denominador es el tipo de cambio del año de referencia.
En el caso de Argentina, que en 1990 sufrió una hiper inflación, los cálculos se hicieron a partir del
mes de septiembre de 1990, momento en que se estimaron los valores originales. La información básica
fue obtenida de la publicación del Fondo Monetario Internacional, Internacional Financial Statistícs.
La información presentada en el cuadro anterior muestra algo que es obvio, pero que
es necesario siempre tener presente cuando se dispone de este indicador: los costos por niño
varían significativamente si se incluyen los costos totales o solo los operativos y si se atiende
jornada completa o media jornada. Al interior de un mismo país, los centros no convencionales
suelen ser de menor costo que los convencionales. Dadas las grandes variaciones, que derivan
en parte del cálculo, y en parte de los costos, el indicador resulta poco práctico para hacer
comparaciones entre países. Las variaciones que hay en los costos de personal y de recursos
materiales de un país a otro y las complejidades monetarias, hacen que el significado de un
dólar, aunque esté actualizado, no sea equivalente. Si se deseara presupuestar un programa en
base al costo que este tuvo en otro país, parecería más conveniente hacerlo a partir de los
costos de sus componentes que a partir de este indicador global.
El indicador de Costo por Niño puede ser útil para comparar programas al interior de
un país. Pero, para que la comparación sea válida, debe conocerse cómo fue calculado. Las
fuentes más grandes de variación en el numerador provienen de la jornada de atención
(completa o media), de la inclusión del componente alimentación y de la incorporación o
exclusión del aporte de la comunidad en tiempo y bienes. Las mayores variaciones en el
denominador derivan de la definición de los beneficiarios del programa: otras personas fuera
del niño (hermanos, padres, etc.), sólo el niño, todos los niños matriculados o los niños con
cierto promedio de asistencia.
Todo programa debiera periódicamente analizar sus costos y compararlos con los de
otros programas similares, justificando si sus costos mayores obedecen a mejores logros; o a la
inversa, si sus costos menores no han significado una disminución en la calidad. La búsqueda
permanente de la máxima eficiencia lleva a: buscar diseños, formas de organización y
tecnologías más baratas; combinar recursos de programas complementarios, detectar
derroches, etc. La eficiencia es una exigencia ética ya que los recursos malgastados en un
programa podrían ser invertidos en otro para resolver necesidades igualmente urgentes.
Aunque el Costo por Niño sea bajo en relación a otros programas, y aunque se
documente una alta eficiencia, dadas las cifras de población infantil a cubrir, los montos
siempre resultan abultados y aparentemente superiores a las cantidades disponibles. Es aquí
donde la relativización de las cifras ayuda a determinar si el costo de un programa es posible o
desproporcionado. Esto, como se ilustra a continuación, resulta con frecuencia más ilustrativo
y útil para la toma de decisiones que el Costo por Niño. Por ejemplo el costo del Programa de
Estimulación Temprana (Chile), habría significado un 0.6% del presupuesto general del
Ministerio de Salud (Latorre y Magendzo, 1980); aumentar en 75.000 niños la cobertura de un
centro no convencional (Chile) habría costado aproximadamente 0.05 del PGB de 1988 (P.
Universidad Católica de Chile-ODEPLAN, 1980). Otro ejemplo de la significación de un
monto dentro del presupuesto de un país podría ser el caso de Nicaragua; si se hubiesen
suspendido los aportes internacionales (1982) para los Centros Preescolares NoEscolarizados, el Gobierno habría tenido que aumentar sus gastos por lo menos en un 5%
(Llanos y Myers,1982).
Se llega así a la última interrogante que se formulára al iniciar este capítulo y que se
refiere a las fuentes de financiamiento; se mencionarán dos aspectos: cómo se financian
habitualmente los programas no convencionales y qué alternativas se han utilizado para
obtener nuevos recursos.
¿Cómo se financian los programas preescolares no convencionales?
La tabla que se presenta a continuación ilustra la proporción de los aportes de las
principales fuentes de financiamiento en algunos de los programas revisados.
PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO
FUENTE DE FINANCIAMIENTO
PAÍS
PROGRAMA
GOBIERNO
COMUNIDAD
Colombia
Nicaragua
Perú
Perú
Perú
Venezuela
HCB (1)
CEPNE(2)
"Alcedo (3)
"Vitarte"(3)
Portage(Lima)(4)
H. C.D.(5)
43.31
86.9
60.1
13.1
75.7
72.3
56.50
INTERNACIONAL
NO SE INCLUYÖ
25.6
23.4
14.6
27.7
0.19
13.1
14.3
63.5
9.7
-
%
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
)Castillo, C. (1993) (3) Forero, R. (1986) (5) Ruesta, M.C. (1978)
(2) Llanos, M. (1982) (4 Winkler, D. (1979)
(1
El principal aporte del análisis de las fuentes de financiamiento es la evaluación de la
sustentabilidad del programa; la correcta interpretación de los datos, requiere ser
complementada con la etapa de desarrollo del programa. Programas que se inician o que están
en etapa de evaluación antes de extenderse en forma masiva, se benefician enormemente con el
apoyo internacional para investigación (adaptación curricular, por ejemplo), capacitación y
evaluación. Pero los aportes internacionales no pueden ser indefinidos, de manera que si este
porcentaje es demasiado alto y compromete gastos operativos, el programa corre el riesgo de
acabarse cuando el aporte se termina.
En los ejemplos mencionados, sobresale el Proyecto Vitarte, por un porcentaje de
aporte internacional, claramente superior al resto. Este programa se diferencia de otros por su
fuerte componente de investigación y por la capacitación permanente del personaI. El análisis
detallado de esta información revela además que este porcentaje corresponde a los cinco
primeros años de operación y que el gasto estuvo concentrado en los dos primeros años. Un
aporte internacional de esta naturaleza, dirigido a la puesta en marcha y a la capacitación, con
una tendencia a disminuir en el tiempo, es probable que no comprometa la estabilidad del
proyecto.
Interesa también, al estudiar las fuentes de financiamiento, analizar el aporte de la
comunidad en trabajo, locales o especies. En los proyectos no convencionales su participación
se considera deseable y necesaria., pero un peso excesivo sobre ella no sólo puede ser injusto
sino que también pone en riesgo la continuidad del programa. Cada país debe analizar la
contribución que demanda a los miembros de los distintos grupos sociales para financiar los
costos de los programas infantiles y estudiar cómo favorecer la participación comunitaria sin
sobrecargar indebidamente a las mujeres de la comunidad que son las que habitualmente
aportan la mayor cuota.
Si el apoyo internacional es deseable sólo inicialmente para apoyar algunos
componentes y si la comunidad no puede ser sobre exigida, el último tema se refiere entonces
a las fuentes alternativas de financiamiento.
¿Cómo aumentar los recursos para los programas preescolares?
El desarrollo de varios de los programas descritos anteriormente ha mostrado que su
expansión y financiamiento han dependido más bien de una decisión política que de la cantidad
de recursos disponibles en un país. En situaciones económicas muy precarias algunos
gobiernos han encontrado fondos para aumentar significativamente la cobertura de los
programas de educación preescolar (Myers, 1992, pág. 417).
El Programa Hogares de Cuidado Diario de Venezuela fue sometido en 1978 a una
exhaustiva evaluación, apoyada por UNICEF y con la asesoría técnica de la Fundación
High/Scope. La evaluación recomendó el modelo de atención y entregó sugerencias muy
precisas que no fueron acogidas debido a cambios políticos ocurridos en el país. Diez años
después, una nueva situación socio-política ( cambio de gobierno y estallido social de 1989),
dieron nuevo impulso a la expansión del programa, como parte del combate contra la extrema
pobreza.
Diversas iniciativas de desarrollo social se ponen en marcha con menos respaldo acerca
de su efectividad y eficacia que el que tiene actualmente la educación preescolar en América
Latina. Esto no significa que los estudios sean inútiles para defender una iniciativa a nivel
político; significa más bien que los resultados de los trabajos académicos deben ser
presentados en el momento oportuno, por las personas adecuadas, relacionando sus logros
con los de las políticas generales y utilizando el lenguaje de la comunicación de masas. La
evaluación de los programas sociales " ... es una actividad política, un input en el mosaico
complejo del cual emergen las decisiones políticas..." (Unesco, 1980, pág. 15).
De acuerdo a lo anteriormente señalado, la primera forma de aurnentar recursos para
los programas preescolares sería buscando y promoviendo constantemente apoyo político.
Al interior del presupuesto fiscal, incluso dentro del mismo presupuesto del sector
educación, es posible promover transferencias de recursos. Por ejemplo, de educación primaria
a preescolar, con el propósito de disminuir los problemas de repitencia o deserción.
Transferir fondos de defensa para programas educativos puede aparecer como
deseable, justificable y contaría probablemente con respaldo popular, pero es políticamente
complicado.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar creó el programa Hogares Comunitarios
que alcanzó en 1991 una cobertura de aproximadamente un millón de niños. Su financiamiento
ha sido fruto de la gestión de personas clave en momentos adecuados, con motivación por la
educación preescolar y destrezas políticas. Parte importante del financiamiento se ha obtenido
a través de un impuesto del 3% a la nórnina que deben pagar todas las empresas públicas o
privadas. También se ha explorado impuestos a juegos de azar.
Además de los recursos fiscales es posible aumentar el financiamiento para los
programas preescolares, recurriendo a la empresa privada: esto puede ser a través de leyes que
les exijan prestar ciertos servicios, o que favorezcan donaciones descontables, promuevan
fundaciones educacionales o entreguen otros incentivos.
Los organismos no gubernamentales, las organizaciones comunitarias y los grupos
asociados a iglesias han contribuido y probablemente seguirán contribuyendo a la educación
preescolar. Una planificación y estructuración de estos esfuerzos que oriente la atención hacia
los grupos más pobres, que ofrezca capacitación, respaldo institucional u otros beneficios
puede potenciar muchos recursos en infraestructura y personal, potenciando las posibilidades
de lograr un impacto positivo y estable en los niños.
Y es aquí, bien sabéis, donde estamos tocando el punto neurálgico de todo el
problema: la educación, llave maestra del futuro, camino de integración de los
marginados, alma del dinamismo social, derecho y deber esencial de la
persona humana. Que los Estados, los grupos intermedios, los individuos, las
instituciones, las múltiples formas de iniciativa privada, concentren sus
mejores esfuerzos en la promoción educacional de la región entera
Juan Pablo II, Discurso a la CEPAL, Santiago de Chile, 1987
ANEXO 1: SOLICITUDES DE INFORMACIÓN
Argentina
María Etchart
Darío Pulfer
Emilio Tenti-Fanfani
Beatriz Capalbo
Elsa Prieto de Arancibia
Mercedes Mayol Lasalle
Asociación de Bancos Argentinos
Ministerio de Cultura y Educación, Dirección
Nacional de Educación Inicial y Primaria.
Unicef
OMEP
Universidad Nacional de San Luis
Directora Educación Inicial
Bolivia
Defina Paco Coronel
Lucía de Emilio
Analista CEBIAE
Unicef
Brasil
Harold Garen Lumpkin
Pedro Demo
Santa Marli Pires dos Santos
Unicef
OMEP
Universidade Federal de Santa María
Colombia
Marta Mauras
Camila Encinales
María del Rosario Fandiño C.
María Cristina García
Directora Regional del Unicef
Unicef
Centro de Recursos y Diseminación-CINDE
Directora Ejecutiva CINDE
Costa Rica
Miguel Mondol
Rhea Saab
Miriam Fernández Zamora
María de los Angeles Jiménez
Unicef
Unicef
OMEP
Universidad de Costa Rica
Chile
Felipe Risopatrón
Carmen Luz Latorre
Marta Zeballos
Selma Simonstein
Myriam Waiser
María Victoria Peralta
Unicef
Programa Interdísciplinario de Investigaciones
en Educación-PIIE
Documentalista CIDE/REDUC
OMEP
Ministerio de Planificación
Junta Nacional de Jardines Infantiles
Ecuador
Jorge Rivero
Nila Guevara
Teresa de Mancero
Dolly Jácome
Pilar Salas
Unicef
Christian Children's Fund
Fundación Cariño
Directora del Preescolar, Ministerio de
Educación y Cultura
Documentalista Jefe INNFA
El Salvador
Miriam de Figueroa
Elizabeth Morales
Comité Nacional Salvadoreño
Unicef
Unicef
OMEP
Guatemala
María Luisa E. de Gómez
Demetrio Cojú
Aura Arreaga de Padilla
Centro de Información y Documentación
Educativa de Guatemala
Unicef
OMEP
Honduras
Miriam de Figueroa
Unicef
María Luisa Zaldívar Rodezno
OMFP
México
Francisco Rojas
María del Carmen Alvarez C.
María Luisa Herrasti Aguirre
Marta Ludlow Wiechers
Rosa G pe. Vega Noguez
Silvia Van Dijk
Jorge Pérez Alarcón
Graciela Espinoza
Susana Esparza Lozano
Hermelinda Bermúdez Seyssel
Unicef
Centro de Educación Integral
Enlace, Comunicación y Capacitación
Patronato Nacional de Promotoras Voluntarias
DIF León/Desarrollo Rural de Guanajuato
Fundación para el Desarrollo de la
Comunidad y Ayuda Infantil A.C.
Centro de Estudios Educativos A.C.
SEP
Secretaría de Educación Pública Depto. de
Educación Inicial
OMEP
Panamá
Antonella Ponce Franco
OMEP
Perú
Violeta Nazar Mainetto
César Vigo
Martha Llanos Consultora
Elena Valdivieso Gainza
Emma Aguirre
Carmen Vásquez de Velasco
Ministerio de Salud
Coordinador Ejecutivo del Proyecto Van Leer
UNICEF
Pontificia Universidad Católica del Perú
Taller de Capacitación e Investigación Familiar
TACIF
Coordinadora de Acción Pro Cunas-SUMBI
República Dominicana
Cecilio Adorna
Unicef
Panamá
Antonella Ponce Franco
OMEP
Uruguay
Ruben Gamboa
Aria Judinas de Bertrán
Eugenia María Zamora Chavarría
Unicef
OMEP
Inte-American Children's Institute
U.S.A.
Robert Myers
Coordinador del Consultative Group on Early
Childhood Development
Venezuela
Luisa Elena Vegas
Athenia Montejo
ANEXO 2:
OMEP
Unicef
SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CENTROS
DE DOCUMENTACIÓN CONSULTADOS.
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Bancos Bibliográficos Latinoamericanos y de El Caribe.
CIJE:
Current Index to journals in Education.
ERIC:
Educational Resources Information Center.
Index Banco Mundial.
INRED:
PsycLIT:
RIE:
SINIE:
Indices y Resúmenes en Educación.
Sununaries of the world' serial literature in psychology and related
disciplines. American Psychological Association.
Resources in Education.
Sistema Nacional de Información Educacional. Ministerio de
Educación, Chile-OEA.
CENTROS DE DOCUMENTACIÓN
CEDEP:
CPEIP:
MIDEPLAN:
MINEDUC:
REDUC:
PIIE:
PUC:
UNESCO:
UNICEF:
Centro de Estudios de Desarrollo y Estimulación Psicosocial
Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas.
Ministerio de Planificación Nacional
Ministerio de Educación
Red Latinoamericana de Información y Documentación en Educación.
Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación.
Pontificia Universidad Catolica de Chile
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
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