Leer completo - Equidad de Género: ciudadanía, trabajo y familia

 México, D.F. a 27 de abril de 2015 Apreciables Magistrada y Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Adela Muñiz, Adriana Ortiz Ortega, Angélica de la Peña, Angélica Nadurille, Beatriz Cosío, Beatriz Zavala, Blanca Gámez, Blanca Olivia Peña, Cecilia Lavalle, Cecilia Soto, Cecilia Tapia, Cora Amalia Castilla, Cristina Renaud, Edith Ávila, Elsa Conde, Flor Zamora, Gloria Ramírez Hernández, Lourdes Pacheco, Lucero Saldaña, Ma. Elena Morera, Margarita Dalton, María Cruz García Sánchez, María Elena Chapa, María Eugenia López Brun, Ma. Inés Aragón, Ma. Fernanda Rodríguez Calva, Martha Lucia Micher Camarena, Martha Tagle Martínez, Mary Thelma Guajardo, Milagros Herrero, Olga Hayde Flores, Patricia Mercado, Patricia Olamendi, Refugio Esther Morales Pérez, Rosario Guerra, Silvia Hernández Enríquez, Teresa Hevia, Ximena Andión en nuestra calidad de integrantes de la Red de Mujeres en Plural, organización cuya finalidad es la protección de los derechos político-­‐electorales de las mujeres y el impulso de la democracia paritaria, acudimos ante ustedes en vía de amicus curiae a fin de expresar consideraciones jurídicas que creemos de especial importancia a tomar en cuenta al resolver el recurso de reconsideración SUP-­‐REC-­‐97/2015, promovido por Ma. del Pilar Pérez Vázquez, Bertha Rentería Rodríguez, María del Carmen Pérez Yedra y Erika Mildred Hernández Amaro, para impugnar la sentencia emitida en el juicio para la protección de los derechos político-­‐electorales del ciudadano ST-­‐JDC-­‐234/2015 y sus acumulados, del pasado 17 de abril por la Sala Regional Toluca. Estimamos que en el caso resulta aplicable ratio essendi de la tesis de jurisprudencia 17/2014, AMICUS CURIAE. SU INTERVENCIÓN ES PROCEDENTE DURANTE LA 1 SUSTANCIACIÓN DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON ELECCIONES POR SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS.1 La Sala Regional Toluca desechó el juicio para la protección de los derechos político-­‐
electorales en virtud de que, de acuerdo con la Sala, las actoras carecen de interés jurídico y legítimo para reclamar el acuerdo IEEM/CG/49/2015, emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México, en el que se omitió establecer la paridad horizontal para las candidaturas municipales. Esta decisión, brinda a ustedes, integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la oportunidad de garantizar el acceso a la justicia y de avanzar, en términos jurisprudenciales, los criterios relativos a la paridad a nivel municipal. Dada la relevancia de esta coyuntura, nos permitimos manifestarles las siguientes consideraciones: I. Sobre la procedencia del recurso de reconsideración Si bien es cierto el artículo 61, parrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral establece que el recurso de reconsideración únicamente procede para la impugnación de sentencias de fondo emitidas por las salas regionales, se estima que dicha disposición únicamente resulta aplicable cuando el recurso de reconsideración es una segunda instancia en el juicio de inconformidad y no un medio establecido expresamente para el estudio de constitucionalidad realizado por las salas regionales. Lo anterior, toda vez que mediante reforma publicada el 1° de junio de 2008, se agregó un nuevo supuesto de procedencia del recurso de reconsideración, relacionado con el estudio de constitucionalidad. En este sentido, se estima que el requisito de constituir una sentencia de fondo resulta aplicable para el supuesto de procedencia del recurso de reconsideración previsto en el inciso a) del párrafo 1 del artículo 61, esto es, cuando se trata de una segunda instancia del juicio de inconformidad y no para el supuesto del inciso b). Si bien se trata del mismo recurso, su naturaleza en ambos supuestos es totalmente distinta, pues en el caso del inciso a) se refiere a una segunda instancia, en tanto 1
Pendiente de publicación. Aprobada por la Sala Superior en sesión pública de 24 de septiembre de 2014. 2 que en el inciso b), se constituye en un medio de control del análisis de constitucionalidad realizado por las salas regionales. Lo anterior, permite concluir que es posible que la Sala Superior revise en reconsideración la resolución de desechamiento de una Sala Regional, sobre todo cuando ese desechamiento se traduce en una denegación de justicia, que implica la omisión de realizar un estudio del contenido y alcance del principio de paridad y acciones afirmativas, conforme al marco constitucional y convencional vigente, así como su aplicación al caso concreto. A esta conclusión se arriba a partir de una interpretación sistemática y funcional, realizada conforme al principio pro personae de los artículos 61, párrafo 1, inciso b), y 62, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con los artículos 17, segundo párrafo, y 41, Base VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establecen el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, permiten concluir que el recurso de reconsideración procede contra sentencias de las salas regionales cuando se traducen en una denegación de justicia, sobre todo cuando implica la omisión de realizar un estudio del contenido y alcance del principio de paridad y acciones afirmativas, conforme al marco constitucional y convencional vigente, así como su aplicación al caso concreto. II. Sobre el interés legítimo de las actoras para promover el juicio electoral ciudadano El Comité Para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Contra la Mujer (Comité CEDAW) reconoce, en su Recomendación General 23, que las mujeres se han visto excluidas de la vida política, así como del proceso de adopción de decisiones que determinan las modalidades de la vida cotidiana y el futuro de las sociedades. Esta exclusión, señala, “ha silenciado la voz de la[s] mujer[es] y ha hecho invisibles su contribución y su experiencia.” De acuerdo con el estudio Mujeres y participación política en México. A 60 años del reconocimiento del derecho al voto femenino, en 2012, en México “[e]l ámbito de mayor sub-­‐representación femenina se ubica en los gobiernos municipales, donde la presencia de las mujeres al frente de los ayuntamientos ha avanzado apenas 3.4 3 puntos porcentuales en los últimos siete años”.2 Este mismo estudio señala que únicamente se cuenta con un 7% de presidentas municipales, 28% de mujeres síndicas y 36% regidoras. En 2006 el Comité CEDAW3 manifestó su preocupación por el reducido número de mujeres en puestos directivos municipales y recomendó a México fortalecer las acciones para aumentarlo e introducir “medidas especiales de carácter temporal […] a fin de acelerar las gestiones para facilitar el ascenso de las mujeres a puestos de liderazgo”. En 2012, el mismo Comité reconoce los avances del estado mexicano encaminados a que las mujeres participen en la vida política. Al mismo tiempo, recomienda eliminar “los obstáculos que impiden que las mujeres, en particular las indígenas, participen en la vida política de sus comunidades, inclusive realizando campañas de concienciación orientadas a ampliar la participación de la mujer en la vida política en los planos estatal y municipal”.4 En efecto, la Recomendación General 23 del Comité CEDAW, reitera que las autoridades deben tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra las mujeres en la vida política y pública. En particular, deben garantizar que puedan ser electas en todos los órganos cuyos integrantes sean objeto de elecciones públicas. Esto, debido a que: “[e]l logro del objetivo de la igualdad sustantiva también exige una estrategia eficaz encaminada a corregir la representación insuficiente de la mujer y una redistribución de los recursos y el poder entre el hombre y la mujer […] deben adoptarse medidas para transformar realmente las oportunidades, las instituciones y los sistemas de modo que dejen de basarse en pautas de vida y paradigmas de poder masculinos determinados históricamente.”5 2
ONU Mujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo e IDEA Internacional. “Mujeres y participación política en México. A 60 años del reconocimiento del derecho al voto femenino”, 2013. Disponible en: http://www.mx.undp.org 3
Observaciones finales del el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer aprobadas en el 36º período de sesiones, celebrado del 7 al 25 de agosto de 2006, correspondiente al sexto informe periódico presentado por México. 4
Observaciones finales aprobadas el 7 de agosto de 2012 en el 56º período de sesiones del Comité, correspondiente al séptimo y octavo informes periódicos presentados por México. 5
Comité CEDAW. Recomendación General 25. 4 La paridad, a nivel federal, estatal y municipal; constituye una de las medidas más efectivas que los estados deben tomar para evitar cifras como las que se reportan en las municipalidades mexicanas. Esto, además, permitirá que México brinde información más alentadora de los resultados de sus políticas de inclusión a los órganos de Naciones Unidas. Siguiendo la tendencia regional,6 en 2014 México introdujo la obligación de los partidos políticos de observar la paridad en la postulación de las candidaturas al Congreso de la Unión y a los congresos de los Estados, y lo hizo al máximo nivel, es decir en nuestra Carta Magna. La paridad, como regla y principio constitucional, responde al compromiso del Estado mexicano de tomar acciones para atender la sub-­‐representación y baja participación política de las mujeres en cargos de elección popular. Lamentablemente, esta previsión no se reglamentó expresamente a nivel municipal, lo cual al día de hoy constituye uno de los principales asuntos de debate en sede judicial electoral, como el caso del Estado de México que origina el presente amicus curiae. En concordancia con las preocupaciones manifestadas en su informe de 2006,7 en 2012 el Comité CEDAW recomienda a México “adoptar las medidas necesarias para eliminar las incoherencias en los marcos jurídicos entre los planos federal, estatal y municipal”. Si bien aquí el Comité no refiere expresamente al tema de la paridad, el objetivo de igualar el reconocimiento de los derechos a todos los niveles, es evidente. Además, debemos recordar que una de las principales obligaciones generales que se asumen con la firma de los tratados internacionales es la de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos que se reconocen en ellos. Mientras esas reformas tienen lugar, el papel del Poder Judicial a través de sus sentencias con perspectiva de género, es crucial para trascender de una visión estrictamente formal a una garantista, como lo ha demostrado la Sala Superior del TEPJF. El deber constitucional de los partidos de cumplir con la paridad en sus postulaciones, convive con la obligación constitucional y convencional de todas las 6
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Ecuador, Costa Rica, Bolivia y Nicaragua reconocen la paridad. Ver párrafos 8 y 9 del informe correspondiente a 2006. 5 autoridades estatales de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos político electorales en condiciones de igualdad. Todo ello, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, progresividad y pro persona. Estas obligaciones y pautas interpretativas irradian todo el quehacer estatal, específicamente, el jurisdiccional. Es decir, no se circunscriben únicamente al análisis del contenido y alcance de los derechos, sino también a los medios procesales para hacerlos valer. Por tanto, la interpretación y el alcance que se dé a la paridad, así como a los recursos para hacerla efectiva, debe ser garantista y progresiva. La paridad es una medida que tiende a hacer realidad el derecho a la igualdad de las mujeres en el ámbito de la participación política. Es un mandato constitucional y convencional de todas las autoridades, en todos los niveles, realizar acciones para que sea efectiva. Así, al Poder Judicial le corresponde generar las condiciones necesarias para el acceso a la justicia en los casos en que la paridad se ve amenazada. Si bien es cierto que el ejercicio de los derechos humanos implica el seguimiento de reglas y procedimientos determinados, éstos deben establecerse para darle efectividad a un derecho, no para hacerlo nugatorio. Esta idea subyace, por ejemplo, a principios procesales como el per saltum: cuando el proceso electoral se encuentra de tal manera avanzado, el agotamiento previo de recursos de impugnación puede omitirse ya que, el tiempo que tomaría desahogarlos, se traduciría en una afectación irreparable al derecho en juego. Es decir, los requisitos procesales establecidos para los recursos de impugnación, deben responder a criterios de objetividad -­‐fin concreto-­‐ y razonabilidad –medio adecuado al fin-­‐, ya que de ninguna manera se puede permitir que por cuestiones formales se omita el estudio de las vulneraciones a los derechos de una persona y, en consecuencia, el avance jurisprudencial sobre los temas que podrían plantearse. En el caso que nos atañe, el desechamiento por falta de legitimidad incumple con el estándar de objetividad y razonabilidad; genera una afectación desproporcionada e injustificada para el ejercicio de los derechos político-­‐electorales de las mujeres y, 6 además, deviene en la imposibilidad de avanzar jurisprudencialmente respecto a la paridad horizontal municipal. En este punto, conviene recordar que el Comité de Derechos Humanos ha señalado en su Observación General 32 que: “Una situación en la que los intentos del individuo de acceder a las cortes o tribunales competentes se vean sistemáticamente frustrados de jure o de facto va en contra de la garantía reconocida en la primera oración del párrafo 1 del artículo 14. Esta garantía prohíbe también toda distinción relativa al acceso a los tribunales y cortes de justicia que no esté basada en derecho y no pueda justificarse con fundamentos objetivos y razonables.”8 Como ha sido documentado en un sinnúmero de casos, recomendaciones e informes nacionales e internacionales, las mujeres enfrentamos grandes obstáculos, de jure y de facto para que se reconozcan nuestros derechos y, luego, para ejercerlos. Los requisitos procesales no deben constituir un obstáculo más. Ello depende, en gran parte, de la labor interpretativa judicial. Para lograrlo, es indispensable juzgar con perspectiva de género, lo cual, de acuerdo con el Protocolo para Juzgar con Perspectiva de Género de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, responde a una obligación constitucional y convencional de hacer realidad el derecho a la igualdad. Implica combatir la discriminación por medio del quehacer jurisdiccional para garantizar el acceso a la justicia y remediar, en un caso concreto, situaciones asimétricas de poder. Lograr los objetivos a los que responde la paridad depende de que se establezcan recursos judiciales efectivos para combatir aquellos actos que la pongan en riesgo. En efecto, el artículo 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce a las personas el derecho a “interponer” un recurso efectivo cuando sus derechos hayan sido violados, mientras que la autoridad competente “decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial”. 8
Los pies de página del original fueron omitidos. Ver párrafo 9. 7 En el mismo sentido, el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención”. La obligación de que frente a toda violación al derecho a la paridad exista un recurso para impugnarlo, es evidente y clara. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a contar con un recurso judicial efectivo, adecuado, sencillo, idóneo, rápido, que sea accesible y dé resultados contra actos violatorios de los derechos humanos es abundante. Señala, además: “La salvaguarda de la persona frente al ejercicio arbitrario del poder público es el objetivo primordial de la protección internacional de los derechos humanos. La inexistencia de recursos internos efectivos coloca a las personas en estado de indefensión.” 9 “a la luz de las obligaciones generales consagradas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, los Estados Partes tienen el deber de tomar las providencias de toda índole para que nadie sea sustraído de la protección judicial y del ejercicio del derecho a un recurso sencillo y eficaz, en los términos de los artículos 8 y 25 de la Convención.”10 Por su parte, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General 31, reconoce que “en determinadas circunstancias el derecho a hacer valer un recurso efectivo puede exigir que los Estados Parte adopten y apliquen medidas provisionales para evitar la repetición de las violaciones y reparar cuanto antes cualquier daño que esas violaciones puedan haber causado”. El acceso a la justicia para las mujeres resulta un tema de tal relevancia que actualmente el Comité CEDAW se encuentra trabajando un proyecto de recomendación general sobre el tema. 9
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, Párrafo 129. Los pies de página del original fueron omitidos. 10
Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, Párrafo 127. 8 Tomando en cuenta lo anteriormente planteado y, reiterando la convicción de que “es indispensable hacer que la mujer participe en la vida pública, para aprovechar su contribución, garantizar que se protejan sus intereses y cumplir con la garantía de que el disfrute de los derechos humanos es universal, sin tener en cuenta el sexo de la persona”11; se concluye resaltando la importancia que este caso revierte y la gran oportunidad que implica para la Sala Superior que, una vez más, genere precedentes que permitan a las mujeres ejercer sus derechos político-­‐electorales en condiciones de igualdad. III. Sobre la oportunidad de la reparación Como ya se puso de manifiesto, la presente controversia se da dentro de una coyuntura fundamental. Por primera ocasión se aplicará el principio de paridad constitucional tanto en las elecciones federales como estatales. Es importante recalcar que no se trata de la modificación del marco normativo vigente aplicable al caso concreto, pues tanto la reforma constitucional, como los tratados internacionales aplicables se encontraban vigentes desde el inicio de los diversos procesos electorales que iniciaron el año pasado. Además, la reparación solicitada es viable aun cuando los registros de candidaturas han concluido el día de ayer, y aún deben ser validados por el Instituto Electoral del Estado de México. Resulta fundamental concretar la protección del derecho humano a la igualdad sustancial durante este proceso electoral. Por ello, es insostenible pensar que su ejercicio pleno se dará hasta el próximo proceso electoral, pues esta posición implicaría un retroceso en el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, que rompe con el esquema de progresividad en su ejercicio establecido en el artículo 1º constitucional. El sistema de las Naciones Unidas en México reconoció la reforma constitucional de 2011, que eleva a rango constitucional los derechos humanos derivados de los tratados internacionales ratificados por México, entre ellos la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW por sus siglas en inglés), conforme a la cual todas las autoridades tienen la obligación de 11
Recomendación General 23 del Comité CEDAW, párrafo 17. 9 realizar una interpretación expansiva de los derechos humanos, como el principio de igualdad entre mujeres y hombres y no discriminación12, como ya lo ha hecho el TEPJF de manera sistemática generando importante jurisprudencia para el avance de la igualdad sustantiva, la sentencia emitida por la Sala Superior del TEPJF sobre el juicio ciudadano 12624, de noviembre de 2011. Nuevamente, el 13 de marzo del presente año, al resolver el recurso de reconsideración 46, la Sala Superior confirmó el criterio de paridad horizontal establecido para las presidencias municipales en el Estado de Morelos, refrendando que se trata de un órgano jurisdiccional de avanzada, que se preocupa y ocupa de la protección integral de los derechos humanos y se encuentra al nivel de los mejores tribunales constitucionales del mundo. Por todo lo anterior, solicitamos a ustedes, integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que al emitir la resolución correspondiente juzguen el caso considerando los más altos estándares de derechos humanos para el logro de la igualdad. Cordialmente Refugio Esther Morales Pérez [email protected] 12
Ver comunicado en: http://www.cinu.mx/comunicados/2011/03/la-­‐onu-­‐mexico-­‐congratula-­‐a-­‐la/ 10