Cobrarle al Estado - Gaceta Constitucional

DOCTRINA CONSTITUCIONAL
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL
Cobrarle al Estado: régimen de
ejecución de sentencias constitucionales
y posibilidades de actuación judicial
El autor, analizando brevemente la experiencia comparada referida a la ejecución de sentencias contra el Estado, se avoca de manera específica a las
posibilidades que tienen los jueces constitucionales para actuar este tipo de
sentencias condenatorias. Considera que, en el marco las normas del Código Procesal Constitucional –y de principios como los de dirección judicial del
proceso, impulso de oficio, aformalismo y socialización, también aplicables
en etapa de ejecución– corresponde a los jueces constitucionales encontrar
las soluciones que, dentro del marco legal, les permitan sortear los obstáculos para lograr el cumplimiento de sus mandatos.
INTRODUCCIÓN
En fecha reciente, la Presidencia del Poder
Judicial ha emitido una circular, aprobada
mediante Resolución Administrativa N° 1492012-P-PJ, mediante la cual reitera ciertos lineamientos aplicables para la ejecución de
sentencias de condena de pago de sumas de
dinero dictadas contra el Estado. Esta disposición administrativa tiene su origen, a decir
del Poder Judicial, en una realidad tan concreta como preocupante: algunos jueces estarían ordenando “inapropiadamente” que los
mandatos derivados de sentencias judiciales
sean ejecutados directamente por la Dirección
General de Endeudamiento y Tesoro Público,
cuando lo cierto es que la normativa vigente a
quien obliga es a la Oficina General de Administración de la entidad requerida.
*
En ese sentido, recuerda la circular en mención
que, según el artículo 70 de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, los pliegos presupuestarios atienden
sus obligaciones de acuerdo al procedimiento
allí establecido, con cargo a los presupuestos
institucionales de los cinco años subsiguientes, plazo el cual, sin embargo, “debe necesariamente sujetarse a un criterio de razonabilidad en su fijación, teniendo en cuenta las
circunstancias particulares de cada caso”.
Una medida de este tipo admite dos posibles
lecturas. La primera de ellas sería que, en
efecto, existiría una suerte de activismo desmedido por parte de los jueces al momento de
ejecutar sentencias dinerarias que condenan
al Estado, a tal punto que esta predisposición
los habría llevado a tener por sujeto obligado
Asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Miembro de “Constitucionalismo Crítico”.
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RESUMEN
Jose Miguel ROJAS BERNAL*
D OCTRINA
a quien, por así decirlo, tiene
la clave de la caja fuerte. Desde esta perspectiva, se trata
de una directiva que exhorta
a los jueces a guardar mayor
prudencia y cautela en la etapa de ejecución estaría más
justificada.
“
Sin embargo, la otra lectura,
que juzgamos más sensata y
realista, querría ver detrás de esta directiva el
origen de un problema de mayor envergadura,
cual es la constatación de un entrampamiento
legal pernicioso que, lejos de maniatar el criterio legal de los jueces, los ha venido impulsando a inventar estrategias diversas con el
objeto de hacer cumplir sus decisiones (y, por
esa vía, reafirmar su poder jurisdiccional) ahí
donde los requisitos y plazos que establece la
ley, debido a su falta de sintonía con la realidad de los hechos, merecen ser interpretados
desde una perspectiva teleológica, antes que
formalista.
Desde ese punto de vista, se comprende que
la circular apele finalmente a un “criterio de razonabilidad” como pauta para aplicar el procedimiento de ejecución legalmente establecido, si por ello entendemos la necesidad de
salvaguardar la justicia del caso concreto. Por
ende, debe respetarse el principio de legalidad
presupuestaria al momento de ordenar el cumplimiento de lo decidido, nadie lo duda; pero
ello no puede significar la postergación del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que le
asiste al vencedor en juicio. Dicho en otros términos: en vía de ejecución, el Estado no tiene más prerrogativas que los que cuentan con
una base objetiva y razonable.
1
2
Pero lo que la circular no dice,
y en verdad no tendría por
qué hacerlo, es que actitudes como las que a través de
él se pretenden “corregir”, no
son más que la punta de iceberg de un problema mucho
más grande y complejo, cuyo
tratamiento deja de ser solo
jurídico, para ser uno, principalmente, de gestión o planeamiento a nivel
macro. Un problema cuya solución, estará de
más decirlo, escapa de las manos del Poder
Judicial, y pasa a situarse en la esfera del legislador y de las autoridades políticas llamadas a corregir las disfuncionalidades de un
sistema de ejecución que, a lo largo de estos
años, ha demostrado ser poco eficaz o, cuando menos, bastante irreal.
[L]os jueces [se ven impulsados] a inventar estrategias diversas con el objeto de hacer cumplir sus
decisiones (y, por esa vía,
reafirmar su poder jurisdiccional)...
”
Ya en su momento la Defensoría del Pueblo
advertía la existencia de un alto nivel de incumplimiento de sentencias pecuniarias por
parte del Estado, en gran medida a causa de
los privilegios de los que disponía legalmente1. Sin embargo, sería en un informe más reciente, referido a la reforma de la justicia contencioso-administrativa, que constataría que
el promedio de edad de una persona que obtiene sentencia previsional favorable es de 67
años, cuando la esperanza de vida promedio
según el INEI asciende a 70 años, con lo cual
“agregar hasta cinco años para cumplir los pagos de las sentencias de los pensionistas puede dar lugar a que la ejecución de los fallos se
produzca cuando estos han fallecido”2.
Pero sería un error concebir que el incumplimiento de sentencias condenatorias por el
Estado perjudica solo al vencedor en juicio,
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 19. Incumplimiento de sentencias por parte de la Administración
Estatal. Lima, octubre de 1998. Como recuerda Abad Yupanqui, el Estado peruano ha sido encontrado responsable en tres
ocasiones por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debido a su incumplimiento de sentencias: caso Gustavo Cesti Hurtado, sentencia de 29 de setiembre de 1999; caso Cinco Pensionistas, sentencia de 28 de febrero de 2003; caso Acevedo Jaramillo, sentencia de 7 de febrero de 2006; y caso Trabajadores Cesados del Congreso, sentencia de 24 de noviembre
de 2006 (ABAD YUPANQUI, Samuel. “Cuando el Estado no cumple: el difícil camino para ejecutar una sentencia en los
procesos contencioso-administrativos”. En: El Derecho Administrativo y la modernización del Estado peruano. Asociación
Peruana de Derecho Administrativo/Grijley, Lima, 2008, p. 18).
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 121. Propuestas para una reforma de la justicia contencioso-administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia. Lima, 2007, p. 165.
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este será, sin duda, uno de los más afectados en sus intereses, pero no será el único.
Y es que no puede obviarse que, en un sistema en el cual la práctica reiterada (por no
decir “institucionalizada”) es posponer el pago
de las sentencias ejecutoriadas para un momento posterior (para que las cumpla el funcionario entrante, o el gobierno que suceda al
actual, etc.), el pasivo generado en las cuentas del Estado pasa a ser una contingencia
que, de no ser oportunamente remediada, podría generar un grave impacto en la gestión de
la cosa pública (desde la atención de las políticas estatales hasta el diseño del sistema tributario)3. En suma, una “bomba de tiempo” que
ningún gerente público quisiera heredar en su
administración4.
Por lo demás, el escenario descrito no parece estar muy lejos de nuestra realidad. Para
muestra de ello, bastará referirnos a la sexagésima novena disposición complementaria
final de la Ley N° 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012,
que ha dispuesto la constitución de una Comisión Evaluadora de las deudas del Estado
generadas por sentencias judiciales emitidas,
la cual –dice esta misma norma– será dirigida por el Ministerio de Economía y Finanzas,
en coordinación con el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, y tendrá por objeto proponer un proyecto de ley, debidamente financiado, para “reducir los pagos pendientes por
pliego de acuerdo a una priorización social y
sectorial”. Es en cumplimiento de esta disposición normativa que, con fecha 11 de abril de
este año, ha sido publicada en el diario oficial
El Peruano la Resolución Suprema N° 1002012-PCM, que constituye la Comisión Multisectorial encargada de evaluar las deudas del
Estado generadas por sentencias judiciales
3
4
emitidas y deudas pendientes de sentencia
con la finalidad de reducir costos al Estado.
Una medida de este tipo constituye, a no dudarlo, un significativo avance en el camino de
lograr un sinceramiento por parte del Estado
respecto de las deudas que lo aquejan a causa de sentencias condenatorias dictadas en su
contra. Sin embargo, el problema no parece
quedar allí, o solo allí. De hecho, el pasivo estatal generado por sentencias judiciales firmes
viene a reflejar solo uno de los vértices del problema más amplio que es la idoneidad del procedimiento legalmente establecido para ejecutar sentencias dinerarias contra el Estado,
el cual, llegado el caso, bien podría representar el verdadero cuello de botella que explica
el actual estado de endeudamiento del Estado. Por ello, a nuestro modo de ver, es este
diseño institucional el que debería concentrar
toda nuestra atención, a fin de evaluar el rendimiento de sus resultados así como para proponer las eventuales reformas que lo hagan
más viables (en el sentido más realista y menos burocrático).
Pues bien, dicho todo lo anterior, nuestra intención es realizar a través de este breve artículo
una presentación ordenada de lo que existe
actualmente en nuestra legislación en materia
de ejecución de sentencias dinerarias contra
el Estado, pero avanzar también en la definición de algunas estrategias de las cuales pueda valerse un juez para otorgar tutela urgente
en vía de ejecución para casos que así lo requieran. En este intento, nos mueve menos el
afán de hacer las veces de legislador escéptico
o inconforme, que la de idear soluciones efectivas a problemas concretos que forman parte del diario quehacer en los tribunales. Finalmente, con el ánimo de delimitar un poco más
En el mismo sentido, la Corte Constitucional de Colombia reconoce que “[e]l dilatar injustificadamente el cumplimiento de
esta clase de fallos no solo perjudica a los beneficiarios de los mimos, sino que representa una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente” (C-103/94, M. P. Antonio Barrera Carbonell).
A decir de algunos autores, esta práctica sistemática puede llevar a afirmar que las sentencias condenatorias de la Administración se ejecutan si quieren, cuando quieren y como quieren los políticos de turno, lo que ocasiona algunas veces que la
Administración pida extrajudicialmente al acreedor que se le permita pagar en determinado número de cuotas y dentro de
ciertas condiciones, a lo que el acreedor, mal que bien, brinda su aceptación, porque si no, la alternativa es no cobrar nada.
(MARTORELLO, Beatriz Roxana. “El proceso de ejecución y su problemática en el ámbito de las sentencias condenatorias
contra el Estado”. En: Estudios en homenaje al profesor Enrique Véscovi. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo,
2000, p. 451).
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el ámbito de nuestras hipótesis, centraremos
nuestra atención en las sentencias constitucionales que ordenan prestaciones económicas al
Estado (entiéndase tanto entidades del gobierno central, así como descentralizado).
I. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO: LA EXPERIENCIA COMPARADA
Acaso convenga comenzar estas líneas, aunque sea con un mero afán comparativo, revisando la experiencia comparada que existe
sobre la materia. Si de establecer comparaciones con nuestro modelo actual se trata, nada
mejor que acudir al ordenamiento español. Y
es que, en efecto, en España, el artículo 106.1
de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) señala lo siguiente:
“Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano
encargado de su cumplimiento acordará
el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para
el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial”.
Asimismo, este mismo dispositivo señala que,
transcurridos tres meses desde que la sentencia firme es comunicada al órgano que debe
cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa; en cuyo caso la autoridad judicial podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que aprecie negligencia en el
cumplimiento. Finalmente, dos rasgos característicos del régimen español merecen ser
igualmente destacados: a) en primer lugar, la
Administración puede al juez una propuesta
razonada para que se ejecute la sentencia en
la forma que sea menos gravosa para aquella, cuando el pago pueda producir “trastorno grave a su Hacienda”; y b) cualquiera de
las partes puede solicitar que lo adeudado se
compense con créditos que la Administración
ostente contra el recurrente.
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Otro ejemplo que debe ser mencionado es el
caso de Colombia, cuyo Código Contencioso
Administrativo establece en su artículo 177 lo
siguiente:
“Cuando se condene a la Nación, a una
entidad territorial o descentralizada al pago
o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de
la sentencia a quien sea competente para
ejercer las funciones del ministerio público
frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y
dirigirse a los funcionarios competentes
cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles
que incluyan partidas que permitan cumplir
en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del
presupuesto”.
Esta disposición se completa con la orden dirigida al Congreso, Concejos, Contralor General, etc., de abstenerse de aprobar o ejecutar
presupuestos en los que no se hayan incluido partidas suficientes para atender el pago
de las condenas relacionadas por el Ministerio
Público. Asimismo, constituye causal de “mala
conducta” imputable a los funcionarios, pagar
estas condenas más lentamente que el resto.
Sin embargo, el Código Contencioso Administrativo colombiano ha sido derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, que entrará a regir desde el 2 de julio de 2012. El texto
respectivo de este nuevo Código es el artículo
298, según el cual, en los casos de sentencias
que condenan a una entidad pública al pago
de sumas dinerarias, “si transcurrido un (1)
año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta
no se ha pagado, sin excepción alguna el juez
que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato”; plazo que se reduce a seis (6) meses,
cuando se trata de decisiones firmes proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Finalmente, un caso singular es el uruguayo, cuyo Código General del Proceso
(Ley N° 15982) establece un régimen dual,
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dependiendo de si la sentencia se ejecuta
contra el Estado central, o si se dirige contra
los gobiernos descentralizados. En el primer
caso, el artículo 400 del citado Código señala:
“Si la sentencia condenare [al Estado] al
pago de una cantidad líquida y exigible, se
hará saber al Ministerio de Economía y Finanzas que debe depositar en el Banco Hipotecario del Uruguay y a la orden del órgano jurisdiccional interviniente y bajo el rubro
de los autos que correspondan, una suma
equivalente al monto de la ejecución dentro
del plazo máximo de ciento veinte días.
Depositada la referida suma se librará orden de pago a favor del acreedor.
El Poder Ejecutivo incluirá en el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente, los importes referidos en el inciso
anterior”.
En cambio, tratándose de sentencias contra
gobiernos departamentales, entes autónomos
y servicios descentralizados en general, el artículo 401 de esta misma ley dispone que los
órganos respectivos proveerán de inmediato
lo necesario para que, “con los recursos propios del Municipio o del Ente”, se cancele el
crédito bancario respectivo, si fuere posible
dentro del ejercicio.
Como se puede ver, el ejemplo uruguayo es
sumamente atípico, en tanto permite al juez
dirigirse directamente al Ministerio de Economía, a efectos de lograr el cumplimiento de la
sentencia condenatoria.
II. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONSTITUCIONALES CONTRA EL ESTADO EN
EL PERÚ: ASPECTOS PROBLEMÁTICOS
En el caso peruano, la ejecución de sentencias
constitucionales que ordenan una prestación
5
6
económica al Estado (por lo general, aquellas
que emanan de procesos de amparo y cumplimiento) se rige por dos disposiciones legales específicas, cuya aplicación conjunta o excluyente parecer ser todavía un asunto poco
pacífico en la jurisprudencia5. Esas disposiciones son, por un lado, el artículo 47 de la Ley
N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (leído conjuntamente con el artículo
70 de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público) y, por el
otro, los artículos 22 y 59 del Código Procesal
Constitucional.
Las diferencias entre ambas regulaciones
son, sobrará decirlo, más que ostensibles. Así,
mientras la Ley del Contencioso establece un
procedimiento escalonado de cuatro pasos, de
seguimiento gradual y preclusivo, que culmina con el otorgamiento de un plazo de 6 meses a la entidad demandada para cumplir con
lo ordenado; el Código Procesal Constitucional, por su parte, establece un plazo máximo
de cuatro meses, vencido el cual podrán ser
de aplicación las medidas coercitivas correspondientes que establece ese mismo cuerpo
de leyes.
A su turno, el mecanismo diseñado por la Ley
del Contencioso establece una serie de obligaciones bien concretas a los órganos y autoridades responsables del cumplimiento de
las sentencias, lo que contrasta con el mandato incondicional y casi automático previsto
en el Código Procesal Constitucional. Es por
ello que, al margen de la controversia en torno a qué régimen resulte el “único” aplicable a
los procesos constitucionales6, importa examinar cómo opera en la práctica el procedimiento diseñado en la Ley del Contencioso, y así
poder determinar si este resulta funcional o
no a la finalidad que persiguen los procesos
constitucionales.
Recientemente, el Tribunal Constitucional ha venido entendiendo que una sentencia estimatoria que ordena cumplir una
prestación monetaria según las reglas de las Leyes N°s 27584 y 28411, y no dentro del plazo que establece el Código Procesal Constitucional, constituye un extremo “denegatorio” pasible de ser invocado en el recurso de agravio constitucional
(Cfr., por todas, la RTC Exp. N° 0324-2011-Q/TC).
En efecto, mientras el TC ha reconocido que la regulación establecida en la Ley N° 27584 “es bastante más detallista y puede servir de pauta” en los procesos constitucionales (STC Exp. N° 04119-2005-PA/TC, f. j. 46), existen otros pronunciamientos, como el del Pleno Jurisdiccional Distrital Constitucional de Lima, realizado el 2009, según el cual es de aplicación
para estos casos, únicamente, el artículo 22 del Código Procesal Constitucional.
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Pues bien, como se adelantó, la Ley del Contencioso fija 4 reglas o pasos bien precisos
para ejecutar sentencias dinerarias contra el
Estado, que son las siguientes:
son aquellos que “debe presupuestar toda
entidad pública, en atención a los procesos judiciales que, encontrándose ya iniciados, pudieran ocasionar finalmente una
sentencia condenatoria contra el Estado”.
De esta forma, la sentencia admite implícitamente la existencia de una obligación de
previsión a cargo de todas las entidades,
para programar el gasto de deudas judiciales potencialmente exigibles.
a) Paso 1: la Oficina General de Administración debe cumplir el mandato judicial
dentro del marco de las leyes anuales de
presupuesto.
b) Paso 2: si el presupuesto es insuficiente, el
Titular del Pliego debe realizar las modificaciones presupuestarias del caso, dentro
de los 15 días de notificada la sentencia, y
comunicar al juez.
c) Paso 3: si el presupuesto y las modificaciones presupuestarias son insuficientes, los
pliegos presupuestarios deben comunicar
al juez su compromiso de atender la sentencia en el ejercicio siguiente, destinando
hasta el 3% de la asignación presupuestal.
d) Paso 4: finalmente, si pasan 6 meses y no
se ha iniciado el pago u obligado al mismo,
se inicia el proceso de ejecución previsto
en el artículo 713 del Código Procesal Civil.
En su interpretación sobre estos artículos,
el Tribunal Constitucional ha brindado algunas pautas que, por estar formuladas en una
sentencia interpretativa (y por lo tanto, condicionar la constitucionalidad de la norma interpretada), merecen ser puestas de manifiesto. Se trata de la STC Exp. N° 0015-2001-AI/
TC y otros (acumulados), de cuya lectura se
pueden desprender los siguientes criterios de
aplicación:
•
Las sentencias dinerarias no deben ser
atendidas “exclusivamente” por el Pliego Presupuestario en donde se generó
la deuda. Esto quiere decir que los fondos afectados para el servicio de una deuda por sentencia judicial, pueden provenir
también de partidas presupuestales “comunes a todos los pliegos”, lo que puede
suceder cuando la entidad demandada forma parte integrante de una unidad presupuestal más grande.
•
Por otro lado, en esta sentencia, el Tribunal Constitucional llamó la atención sobre
la noción de “recursos contingentes”, que
304
•
Asimismo, el Tribunal determinó que la ejecución forzosa es siempre aplicable, aun
cuando iniciado el procedimiento establecido en la ley, no se haya cumplido con la
sentencia. O, dicho en otras palabras, el
solo inicio de este procedimiento no exime
automáticamente al Estado del mecanismo de la ejecución forzosa.
•
Finalmente, el Tribunal señaló que el plazo máximo de los cinco (5) ejercicios presupuestales debe ser respetado, siempre
que se observe voluntad del órgano demandado de honrar la deuda.
No obstante las precisiones efectuadas por el
Tribunal en esta sentencia, lo cierto es que la
praxis de la aplicación judicial de esta Ley a
los casos concretos, ha hecho aparecer algunas dudas a nivel operativo, que podríamos
enumerar del siguiente modo:
•
En primer lugar, como se dijo antes, según
el acuerdo adoptado en el Pleno Distrital
Constitucional de Lima realizado el año
2009, en la etapa de ejecución de las sentencias constitucionales, no debe aplicarse
el artículo 42 de la Ley N° 27584, que establece un plazo máximo de 6 meses para
el cumplimiento de la sentencia, sino el artículo 22 del Código Procesal Constitucional, que establece un plazo de 4 meses. La
pregunta es si esta interpretación resulta
correcta o realista en todos los supuestos,
o podría existir una solución alterna o intermedia, atendiendo a la realidad del caso
concreto.
•
En segundo lugar, si bien el artículo 42 de
la Ley N° 27584 establece cuatro pasos
de sucesión preclusiva para la ejecución
de sentencias de condena dineraria contra
COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
el Estado, surge no obstante el cuestionamiento de si las entidades requeridas podrían utilizar un procedimiento alterno, de
común acuerdo con la parte beneficiada,
y en consecuencia, si son admisibles los
pagos fraccionados o por equivalente. Así,
por ejemplo, algunos autores se abren a
la posibilidad de que puedan compensarse créditos con acreencias de otra índole
con el Estado, por ejemplo, en ciertos casos, deudas tributarias, e incluso, a la posibilidad de reponer a un servidor cesado
arbitrariamente en un pliego que carece
de plazas y ubicarlo en otro donde sí las
haya7.
•
•
En quinto lugar, a pesar de que el Tribunal
ha señalado que la realización de las “modificaciones presupuestarias” a que alude la ley no es una facultad discrecional
del Titular, sino una obligación suya cuando existen partidas disponibles, lo cierto es
que, a la actualidad, “no existe un mecanismo de control para verificar que ello no
suceda”8, pues en la generalidad de los casos, sucede que los titulares de los pliegos prefieren diferir el cumplimiento de la
sentencia, en vez de modificar sus metas
presupuestarias.
•
Finalmente, existe una duda en relación
al orden de pago de las deudas por sentencias judiciales firmes, pues si bien el artículo 70.3 de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
dispone que la entidad debe cumplir con
pagar las sentencias dinerarias “de acuerdo a un estricto orden de notificación”, la
Constitución establece que el pago de remuneraciones y beneficios sociales constituyen crédito preferente (artículos 24, 10
y 11). ¿Cuál es de estas normas resulta
aplicable?
En tercer lugar, el artículo 70 de la Ley
N° 28411, Ley General del Presupuesto,
establece que los requerimientos de pago
que superen los fondos públicos se atienden con cargo a los presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales subsiguientes. Lo que se discute es
si este plazo resulta razonable, tratándose de casos que revisten urgencia o suponen la amenaza de un perjuicio irreparable
para el ejecutante (el supuesto evidente de un pensionista, como lo señalara la
Defensoría del Pueblo) y, en su caso, qué
estrategias judiciales podrían utilizarse
para hacer cumplir este tipo de sentencias
de un modo urgente y perentorio.
III. ESTRATEGIAS JUDICIALES PARA LOGRAR EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS CONSTITUCIONALES DINERARIAS CONTRA EL ESTADO
•
En cuarto lugar, si bien el Tribunal Constitucional, en la STC Exp. N° 00015-2001AI/TC y otros (acumulados), f. j. 41, ha
aceptado que los fondos para cubrir las
deudas surgidas de resoluciones judiciales
pueden provenir también de “partidas presupuestales comunes”, el tema es si esta
posibilidad de afectar pliegos “distintos” al
de la entidad requerida tiene alguna cobertura legal, o si hace falta alguna modificación a la ley para que pueda proceder en
los hechos.
Es nuestra convicción que, aún en etapa de
ejecución de sentencias, el juez constitucional
no deja de estar vinculado a los principios procesales que establece el artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional.
En consecuencia, si resulta que también en
esta fase procesal son de aplicación los principios de dirección judicial del proceso, impulso de oficio y aformalismo, entonces el juez
constitucional de ejecución mantiene la competencia no solo para hacer cumplir las sentencias firmes, sino también disponer todas
7
ABAD YUPANQUI, Samuel. Ob. cit., p. 25. De igual modo, este mismo autor formula opciones como la indemnización o
la adjudicación de bienes de dominio privado, así como el pago fraccionado de la deuda, con consentimiento del acreedor
y según cronograma aceptado de común acuerdo, en aquellos casos en los cuales los recursos necesarios para el pago sean
sumamente elevados y no se trate de créditos preferentes (sería el caso, por ejemplo, de la deuda agraria) (ABAD YUPANQUI, Samuel. Ob. cit., p. 33).
Ibídem, p. 27.
8
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D OCTRINA
las medidas que sean necesarias para lograr
la satisfacción de los derechos reconocidos en
tales pronunciamientos.
No de otro modo, en efecto, podría concebirse
el derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales, que es también una potestad derivada de la propia función jurisdiccional, la cual
genera, a su vez, la obligación de los jueces y
tribunales de desplegar la actividad que resulte pertinente para llevar a cabo el mismo acto
de ejecución9.
Y es esa misma obligación (constitucional) la
que exige a los jueces, no obstante el marco
legal que siempre será deficiente e imperfecto, diseñar estrategias judiciales que le permitan llevar al plano de la realidad aquello que
en las sentencias aparece a modo de ideal regulativo. Esa labor creativa, a nuestro juicio,
podría comprender las siguientes medidas de
aplicación:
a) Dictar medidas cautelares para asegurar la
disposición de fondos, a efectos de cumplir
futuras sentencias condenatorias.
Teniendo en cuenta que el régimen de las
medidas cautelares en los procesos constitucionales (artículo 15 del Código Procesal Constitucional) busca precisamente asegurar que la futura sentencia firme
pueda ejecutarse en sus propios términos,
será potestad del juez, a instancia de parte, hacer uso de estas providencias atendiendo a la fundabilidad que a lo largo del
proceso vaya adquiriendo el mérito de la
demanda. En efecto, si resulta que un proceso de amparo cuenta ya con sentencia
9
fundada de primera instancia, y esta ordena a la entidad demandada a desembolsar una cierta suma de dinero, bien podría
el juez constitucional ordenar, a solicitud,
una medida cautelar a efectos de asegurar
que el gasto esté previsto en el presupuesto de la emplazada, y así poder ejecutar
la eventual sentencia firme, si esta fuera
confirmatoria.
Esta medida preventiva ha sido valorada
también como positiva por el Tribunal
Constitucional, órgano para el que, incluso cuando se interponga y admita una demanda de amparo contra la Administración
Pública que tenga por finalidad la reposición laboral del demandante, “ello tiene
que registrarse como una posible contingencia económica que tiene que preverse
en el presupuesto, con la finalidad de que
la plaza que se ocupaba se mantenga presupuestada para, de ser el caso, poder actuar o ejecutar en forma inmediata la sentencia estimativa”10.
En ese sentido, el Tribunal recuerda que el
artículo 7 del Código Procesal Constitucional faculta al Procurador Público de la entidad demandada a poner en conocimiento de esta última “su opinión profesional
motivada cuando considere que se afecta el derecho constitucional invocado”, con
lo cual podrían evitarse y preverse gastos
fiscales.
b) Solicitar información al Titular del Pliego
para conocer la disponibilidad presupuestaria de la entidad requerida.
A decir del Tribunal Constitucional, si el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en
una sentencia o en una resolución judicial sea cumplido, “es claro que quienes las dictan, o quienes resulten responsables
de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar, según las normas y procedimientos aplicables –y con independencia de que
la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público o no– las medidas necesarias y oportunas para su estricto
cumplimiento”. Por ende, “(…) este derecho se satisface cuando el órgano judicial adopta las medidas oportunas y necesarias para llevar a efecto la ejecución del fallo. Si esas medidas se adoptan, el derecho a la ejecución de sentencias se habrá
satisfecho, aunque si se adoptan con una tardanza excesiva e irrazonable, puede generarse lesión al derecho. Asimismo, el
derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales puede verse afectado cuando se adoptan, aunque sea con la
mayor celeridad, medidas que no son eficaces para asegurar la ejecución. También si el órgano jurisdiccional desatiende el
mandato de colaborar y promover la ejecución del fallo, y lo lleva a cabo con dilaciones indebidas por no haber tomado las
medidas necesarias para asegurar la ejecución, estará incurriendo en una vulneración del derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales” (STC Exp. N° 02813-2007-PA/TC, ff. jj. 15 y 16).
10 Ver, por todas, la STC N° 03350-2010-PA/TC, f. j. 80.
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COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
Como se ha puesto de relieve, la Ley del
Contencioso establece que los Titulares
de pliego pueden realizar las modificaciones presupuestarias correspondientes para
cumplir con la sentencia condenatoria, o en
su caso, destinar el 3% de la asignación
presupuestal por recursos ordinarios a tal
fin, pero siempre, comunicando al juez de
la causa de estas circunstancias. Sin embargo, no puede dejarse de mencionar que,
en determinados casos, este argumento
puede ser utilizado por la entidad requerida
como forma de negarse al pago ordenado,
no obstante contar con los fondos suficientes. Sin embargo, ¿cómo podría el juez de
ejecución frenar este proceder fraudulento? A nuestro juicio, la vía adecuada sería
pedir información detallada al Titular, cuando esta no es remitida voluntariamente, con
la finalidad de que el impedimento esté debidamente acreditado.
No lo dice expresamente la Ley del Contencioso, pero es claro que la imposibilidad material de cumplir debe sustentarse
en una base objetiva y razonable, y poder
ser contradicha por la parte ejecutante.
c) Aplicar, de ser el caso, las medidas coercitivas que resulten pertinentes (en el caso
de los procesos constitucionales: multas,
la figura de la destitución del responsable e incluso la responsabilidad penal por
incumplimiento).
En el caso del Código Procesal Constitucional, hemos visto que el artículo 59 de
este cuerpo de leyes establece que, de
no cumplirse con el mandato ordenado
en la sentencia en un plazo de cuatro meses, son de aplicación las medidas coercitivas aplicables al caso. Por lo tanto, el juez
constitucional se encuentra habilitado para
imponer multas acumulativas y, llegado el
caso, solicitar las responsabilidades administrativas y penales que correspondan.
Ha de precisarse, sin embargo, que estas
medidas no constituyen un fin en sí mismo (tampoco son sanciones propiamente
dichas), pues su finalidad última es lograr
el acatamiento de la sentencia. Esto quiere
decir que su aplicación podrá ser reiterada
GACETA CONSTITUCIONAL N° 54
tantas veces en el tiempo como fuera necesario, hasta lograr el ansiado cumplimiento. Y, del mismo modo, el monto podrá ser
reajustado o dejado sin efecto, atendiendo
a las razones que en el curso del proceso
vaya ofreciendo la parte demandada (así,
por ejemplo, el inicio del procedimiento
para modificar una partida presupuestaria).
d) Intimar directamente, en vía de ejecución,
al Ministerio de Economía y Finanzas, para
que desembolse el monto correspondiente.
Esta es una posibilidad que la circular del
Poder Judicial descarta de plano. Y es que,
en efecto, si resulta que el Ministerio de
Economía y Finanzas no es parte demandada en un proceso constitucional, esta no
puede ser obligada a realizar una conducta respecto de la cual no ha ejercitado su
derecho de defensa. Es la entidad demandada la que tiene la obligación de realizar
las coordinaciones del caso con la Dirección de Tesoro Público, a efectos de programar el gasto correspondiente en el pliego presupuestal.
Ahora bien, distinto es el caso en que el
juez constitucional, en vía de ejecución, y
ante la desidia del Ministerio así denunciada por la entidad demandada, pueda cursar comunicación a la Dirección de Tesoro Público, conminándole a presentar las
razones que explican la atención tardía de
la provisión del gasto correspondiente. En
ese caso, creemos que la actuación judicial contra el Ministerio estaría plenamente
justificada, sin perjuicio de lo cual, este no
pasaría a ser “parte” en sentido estricto y,
por lo tanto, no podría presentar recursos
para cuestionar la ejecución en sí misma
(aunque sí, por otra parte, para asesorar
al órgano estatal condenado, en asuntos
como la liquidación de la deuda en vía de
ejecución, por ejemplo).
e) Convocar a una audiencia entre las partes,
con el objeto de medir el avance logrado
en el cumplimiento de la sentencia.
Finalmente, creemos que en casos que revistan especial complejidad, y por ende,
supongan una etapa de ejecución prolongada en el tiempo, debería poder ser
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D OCTRINA
facultad del juez constitucional convocar a
una audiencia entre las partes, para evaluar la disposición de los órganos involucrados en cumplir con lo decidido, respetar
los plazos concedidos y, así eventualmente, tomar las medidas correctivas del caso.
CONCLUSIONES
Suele suceder, con penosa frecuencia, que
las partes de un proceso judicial llevado a
cabo con todas las garantías constitucionales
del caso desean ganar en vía de ejecución lo
que perdieron en el terreno del juicio de fondo. Para ello, no tienen otra cosa que hacer
que postergar (léase “impedir”) el cumplimiento del fallo, a través del entorpecimiento y dilación procesales. Y cuando es el Estado quien
adopta esta postura abusiva o fraudulenta, el
justiciable se encuentra con un impedimento
adicional: la inembargabilidad de los bienes
con los que podría hacerse cobro.
A través de estas líneas, hemos querido llamar
la atención sobre la posibilidad que actualmente tienen los jueces constitucionales de
actuar sus sentencias condenatorias contra el
Estado, en un escenario legal de algún modo
adverso. Y hemos considerado que su misión
no consiste en resignarse a denunciar los problemas de índole procesal o institucional que
existan en el camino, sino encontrar las soluciones que, dentro del marco legal, permitan
sortear esos obstáculos.
Y es que, a nuestro juicio, el denominado principio de “socialización del proceso”, así reconocido en el artículo III del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional –el cual estimamos aplicable también en fase de ejecución
de sentencia–, permite, a la vez que obliga, al
juez constitucional a idear soluciones como
las arriba señaladas a modo ejemplificativo,
precisamente en aras de evitar que las desigualdades materiales (y también legales) existentes entre las partes impidan una ejecución
justa para el caso concreto. Bajo este mismo
espíritu, es de esperar que el juez de ejecución rechace y sancione recursos inoficiosos
meramente dilatorios, subsane cualquier nulidad que impida el cumplimiento de lo decidido e imponga conminaciones para lograr ese
cometido11.
Creemos, sin embargo, que la deuda pública
por sentencias impagas es también, y no en
menor medida, un problema estructural cuya
solución atañe a las más altas autoridades del
Estado y, principalmente, al Poder Ejecutivo,
poder que según el artículo 118, inciso 9, de
la Constitución, ostenta el deber de “cumplir y
hacer cumplir las sentencias y resoluciones de
los órganos jurisdiccionales”. No de otra forma, ciertamente, se dará satisfacción a aquel
principio que hace de los derechos fundamentales una “esfera indecidible” para los poderes
públicos, cuya satisfacción no se supedita a la
voluntad política del gobernante de turno.
11 ETTLIN, Edgardo. Procesos de ejecución de sentencias de condena a pagar sumas de dinero contra el Estado. Editorial y
Librería Jurídica Amalio M. Fernández, Montevideo, 2008.
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