Políticas públicas y conflictos socio-ambientales

Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
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Oikos red ambiental
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Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
“(27 de marzo) Nos dirigimos a Mendoza.
Atravesamos un país admirablemente cultivado y
que se parece a Chile. Ese país es célebre por
sus frutas, y ciertamente nada más admirable que
sus viñedos y sus bosquecillos de higueras,
melocotoneros y olivos...
... El suelo, lo mismo que en Chile, no debe su
fertilidad sino a irrigaciones artificiales, y es
verdaderamente asombroso observar qué
extraordinaria fertilidad originan esas irrigaciones
en un terreno naturalmente árido...
... Pasamos todo el día siguiente en Mendoza,
sus habitantes dicen que es una población
excelente para vivir, pero dificultosa para
enriquecerse...”
(Charles Darwin, 1835, en “Viaje de un
naturalista alrededor del mundo”)
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Oikos red ambiental
La reproducción de este libro, ya sea de forma parcial o total, en forma
idéntica o con modificaciones, por cualquiera de los sistemas de impresión
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de derechos reservados. Toda utilización debe ser autorizada con
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Oikos red ambiental
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Queda hecho el depósito que previene la Ley 11.723.
Impreso en Argentina
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Prólogo
Con esta publicación, Oikos red ambiental abre un nuevo espacio
de debate ciudadano acerca de la problemática y la conflictividad socioambiental de la provincia de Mendoza. Así como en 1967 Miguel Marzo
y Osvaldo Inchauspe, en el prólogo de su maravilloso libro Geografía de
Mendoza, se referían a que su obra venía a cubrir una “necesidad
intelectual”, hoy podemos afirmar que existe una necesidad imperiosa
en definir los ejes del desarrollo por los que la provincia deberá transitar
en los próximos años, y la temática ambiental no puede, ni debe, quedar
marginada de la discusión.
La finalidad de esta publicación es que el lector tenga una visión
abarcativa de la problemática social y ambiental, de los conflictos actuales
y futuros, relacionados tanto a aspectos ambientales como a otros de
nivel político-institucional, que seguramente marcarán el camino del
desarrollo de la provincia, a partir del aporte de la intelectualidad mendocina
y del resto del país vinculada al tratamiento de temas ambientales.
Los resultados de este trabajo presentan más interrogantes que
respuestas. Poder explicar los procesos que llevaron a una provincia
líder en materia ambiental a enfrentar la problemática actual, requiere de
un esfuerzo supremo de comprensión analítica y una buena dosis de
paciencia. Mendoza, otrora “la Perla de los Andes”, se encuentra hoy
sumida en una serie de procesos endógenos y círculos viciosos, que
pueden acabar con todos los logros obtenidos por generaciones anteriores.
De la voluntad y las actitudes de los principales actores dependerá el
futuro ambiental de la provincia.
En este proceso hacia la definición de un espacio en el contexto
nacional y regional, Mendoza debe apelar a sus valores más sentidos, a
recuperar el espíritu que la convirtió en el ejemplo de tesón y perseverancia,
a rescatar sus valores culturales y su idiosincrasia, para volver al liderazgo
perdido.
Sin embargo el contexto interno ha sufrido profundas
modificaciones. Nuevos actores en el diseño y la ejecución de la política
ambiental se han sumado recientemente, y es necesario incorporarlos
definitivamente al proceso de toma de las decisiones. Nuevamente, esto
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Oikos red ambiental
depende de la actitud y la voluntad de los gobernantes y de la capacidad
de la sociedad civil de incidir en el cambio.
En resumen, esta publicación no pretende constituirse en un
mero aporte al conocimiento de sus lectores, sino en un espacio de
reflexión en sí mismo y hacia otros ámbitos, principalmente en aquellos
que definen el presente y el futuro de la provincia.
El libro se divide en cuatro partes. La primera se refiere a la
relación entre los derechos humanos, las políticas públicas y el ambiente.
Existe una conexión clara y contundente entre los derechos civiles,
políticos, sociales, económicos y culturales con el ambiente. Sin un
ambiente sano y propiciador del desarrollo humano, no es posible hablar
del ejercicio de los demás derechos. Entre los componentes de esta
relación se encuentran los conflictos ambientales, como expresión clara
de tensiones entre el derecho consagrado por las normas y el
verdaderamente ejercido por los ciudadanos.
Mendoza posee problemas ambientales variados, algunos por
causas naturales, otros antrópicas, o por una mezcla de ambas, pero
que todas ellas conspiran para el logro de una ciudadanía plena, a partir
de la vulneración de los derechos que generan las situaciones de
conflictividad. Aquí también se mezclan las dimensiones social, económica
y política, haciendo aún más complejo el análisis.
En este ámbito, las políticas públicas deberían procurar la
compatibilización de las posturas existentes, tanto en el discurso como
en la práctica, para promover un desarrollo equilibrado que a la vez
mantenga la calidad ecológica de nuestros ecosistemas. La manera en
que las políticas públicas pasan de la enunciación a la construcción de
una sustentabilidad ambiental, social y económica del desarrollo local,
es el principal desafío a resolver.
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Algunos de los problemas identificados se han convertido en
conflictos y amenazan la gobernabilidad para el desarrollo sustentable,
y éste es el enfoque de la segunda parte. La casuística domina esta
parte de la publicación, enfatizando el análisis de conflictos actuales,
sus causas más probables y sus consecuencias inmediatas. Se pone el
acento en la situación actual que presenta la provincia en relación con la
explotación de los recursos naturales, el ordenamiento ambiental y los
espacios protegidos, además de algunas recomendaciones sobre las
alternativas de resolución de los conflictos más importantes, como un
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
pequeño aporte a la pacificación social y un paso hacia el desarrollo
sustentable deseado por todos los involucrados.
En futuras publicaciones, Oikos red ambiental repasará el
avance de estos conflictos y además, procurará analizar nuevos casos
que no hayan sido incorporados a esta edición.
La tercera parte del libro está dedicada al análisis de los
escenarios y supuestos que dominarán la provincia en el futuro, apelando
por una parte a la revisión de los planes estratégicos dejados por otras
iniciativas locales y entrevistas con protagonistas de la realidad ambiental
que nos toca vivir.
Para finalizar, el capítulo cuatro insinúa un conjunto de
recomendaciones hacia las autoridades, sobre aquellas áreas clave para
transitar el camino hacia la gobernabilidad en lo ambiental, como lo son
la educación ambiental y el manejo del agua, recurso vital para el
desarrollo mendocino.
Esta última parte no pretende constituirse en un conjunto de
mandamientos ecológicos, ni en un acto de imposición de políticas
ambientales a la institucionalidad pública, sino que más allá de la
formulación de las propuestas, los participantes impulsan la idea de que
estas luces de alerta o de peligro, deben ser tenidas en cuenta a la hora
de planificar el futuro provincial, para evitar caer en los mismos errores
que nos han llevado al planteo formulado al comienzo de este relato. En
futuras ediciones pretendemos extender el conjunto de recomendaciones
a otros temas que interesan a la comunidad mendocina.
En síntesis, con esta publicación Oikos red ambiental ha
realizado un esfuerzo enorme, apelando a la intelectualidad local y
nacional, al pensamiento y las percepciones de los ciudadanos y a los
discursos social, ambiental y político, para reunir todas las alternativas
disponibles que nos permitan arribar a un pacto ambiental entre todos
los que vivimos en esta bendita tierra, ya que de ello dependerá el futuro
de Mendoza en este siglo, que comenzó de manera tan tumultuosa y
que esperamos termine mucho mejor.
7
Eduardo A. Sosa
Enero 2005, Oikos red ambiental
Oikos red ambiental
Agradecimientos
A los pasantes de la Universidad de Congreso Melisa Coria, Jose Lucero,
Marta Grintal, Analia Matías Gago y Andrea Lucero, por su dedicación en
la búsqueda de información.
A nuestros auspiciantes .........................
A.........................
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Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
INDICE
1.
Políticas públicas, derechos
humanos
y
ambiente:
una
aproximación desde perspectivas
complementarias
1.1.Panorama general de la conflictividad
socioambiental provincial: un análisis
preliminar socio-histórico
14
Eduardo Sosa
1.2.Mendoza, una realidad marcada por
problemas y conflictos ambientales.
19
Gustavo Blanc
1.3. Ambiente, derechos humanos y políticas
públicas.
33
Romina Picolotti, Sofía Bordenave
1.4. El derecho a la información ambiental. Breves
nociones conceptuales en torno al más
importante de los derechos al ambiente.
47
Alejandro Rossi
1.5 El principio precautorio y los conflictos
ambientales en el derecho ambiental
mendocino
60
Aldo Rodriguez Salas
1.6. El ambiente, los ciudadanos y la exigibilidad
de los derechos
79
Eduardo Sosa
9
2.Conflictos socio-ambientales y
accionar del Estado
2.1. Política ambiental e institucionalidad pública
ambiental en Mendoza.
94
Oikos red ambiental
Eduardo Sosa
125
2.2. Los Residuos Sólidos Urbanos en la sociedad
actual.
Paula Ahumada
2.3. El caso de los Residuos Patogénicos en
Mendoza
139
Silvina Tolli
2.4. El caso del saneamiento ambiental del canal
Pescara: monitoreo de ocho años de gestión
pública ambiental en la provincia de Mendoza.
155
Ana Scoones
2.5. Educación ambiental como política de Estado.
183
Ana Scoones
2.6. Los conflictos ambientales en la provincia de
Mendoza: marco conceptual
204
Eduardo Sosa
2.7. La minería y su dimensión ambiental:
Evolución ambiental y sus implicancias en
minería.
215
Sonia Osay
2.8. La explotación petrolera: el caso de Laguna
de Llancanelo y el dilema de la sustentabilidad.
226
Eduardo Sosa
2.9. La propiedad de la tierra y la conservación
biológica: Conservar la naturaleza en tierras
de propiedad pública y privada.
10
247
Luis Castelli
2.10. Planificación y gestión del piedemonte al
oeste de la ciudad de Mendoza. Un asunto
pendiente.
267
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Elena Maria Abraham, Fidel Roig, Mario
Salomón
2.11. Los espacios urbanos recreativos: Parque
Central, ¿ciudad verde o ciudad sustentable?
295
Veronica Escudero
2.12. Kilómetro 8: acusaciones cruzadas,
conflictos potenciados
305
Eduardo Sosa
2.13. El caso de la bioplanta de producción de
insectos estériles de Kilómetro 8
312
Ruben Mellado - Iscamen
2.14. Aprovechamiento racional de fauna silvestre:
el caso de la silvestría de guanacos en la
Payunia
325
Eduardo Sosa
2.15. La contaminación de las aguas
subterráneas: el caso de los acuíferos de
Ugarteche-Carrizal.
340
José Reta
3. Una mirada hacia el futuro de la
gobernabilidad y el desarrollo
sustentable
3.1. ¿Crisis de gobernabilidad en la gestión
ambiental?: los desafíos de la
institucionalidad pública ambiental para los
próximos años
359
Eduardo Sosa
3.2. La aplicación y el cumplimiento de la
normativa ambiental. Aspectos relevantes en
América Latina.
María Eugenia Di Paola
384
11
Oikos red ambiental
3.3. La nueva relación Nación-Provincia. La Ley
25688: una ilegítima y unitaria norma de
preservación de las aguas.
422
Mauricio Pinto
3.4. Régimen jurídico ambiental para la minería
en la provincia de Mendoza.
441
Guillermo Hernandez
4.Recomendaciones a la actual y futura
institucionalidad pública ambiental
4.1.Sobre la educación ambiental
451
Ana Scoones
4.2. La lucha por el agua.
Jose Reta
12
459
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
1
Políticas públicas, derechos
humanos y ambiente: una
aproximación desde
perspectivas complementarias
13
Oikos red ambiental
Panorama general de la conflictividad
socioambiental provincial: un análisis preliminar
socio-histórico
Eduardo Sosa*
Mendoza, la de los bellos paisajes, la de los viajeros exultantes,
la del pueblo laborioso que supo ganarle espacios al desierto y a las
condiciones hostiles, aquella que es admirada por su limpieza y por su
gente, la que fue pionera en el derecho y la legislación ambiental, hoy
sufre una de las crisis ambientales más importantes que se conocen en
su historia. ¿Cuáles son las razones que llevaron a esta provincia a un
estado cercano al colapso ambiental? ¿Qué nos pasó? ¿Qué es lo que
no supimos ver para prevenir este estado de situación?
Podríamos hacernos muchas preguntas como esta, e incluso
podríamos disentir con importantes sectores de la sociedad en el
diagnóstico que nos lleva a reproducir estas palabras iniciales, pero lo
importante no es únicamente lo tangible, sino lo que subyace por detrás
de la problemática relacionada con los factores ambientales, y lo podemos
plantear de la siguiente manera: Mendoza sufre problemas ambientales
globales y locales, los cuales tienen sus raíces en cuestiones económicas
y culturales, producidas por el actual modelo de desarrollo, agravadas
por las limitantes que impone la geografía y su clima asociado. No es
una cuestión determinista ni mucho menos, pero en ambientes donde la
escasez está presente a cada instante de la historia del hombre local,
los condicionantes de diverso tipo influyen, en algunos casos de manera
cuasi-decisiva, en los comportamientos humanos, en su relación estrecha
con el ambiente que lo rodea.
14
Partiendo de esta premisa, es que el modelo de desarrollo localregional ha producido una configuración del territorio que depende de la
disponibilidad variable de los recursos naturales en tal grado, que la
escasez temporal de uno de ellos posee impactos prácticamente
desconocidos para el resto. El hombre que se afincó en estas regiones
aprendió a que su actividad económica de base, dependía de la nieve y
la disponibilidad de agua, pero los otros recursos naturales no constituían
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
un problema mayor, ya que la tasa de consumo de los mismos era
sensiblemente menor a la productividad anual, a que las variaciones
microclimáticas eran poco usuales, a la escasa ocupación del territorio
y la base socio-productiva que se desarrolló desde el comienzo, signada
por la actividad agraria con su industria asociada, la actividad pecuaria
extensiva en los inmensos campos del secano o en los valles de montaña.
La configuración territorial provocó que las actividades económicas
principales vivieran una pacífica coexistencia hasta bien entrado el siglo
20.
Durante la década del 30 del siglo XX ingresa al escenario
económico la actividad petrolera con una escala mayor, la cual se venía
desarrollando puntualmente desde fines del siglo 19 en la zona de
Cacheuta. Con el incremento de la actividad hidrocarburífera, la puesta
en marcha de la planta de refinado de crudo en 1941 y el nacimiento de
las primeras industrias siderúrgicas en la década del 501, comenzaron a
observarse algunos signos visibles de las consecuencias ambientales
de estas actividades, las cuales perduran hasta el presente.
En las décadas del 30 y 40 también se afinca una nueva y novedosa
actividad en nuestra provincia, el turismo convencional, muy ligado al
aprovechamiento de los recursos naturales (montañas, termas), los cuales
ocasionan que los primeros grandes hoteles que tuvo la provincia se
construyeran sobre estos paisajes (El Sosneado, Puente del Inca,
Villavicencio, Potrerillos), junto al crecimiento urbano de la ciudad de
Mendoza y sus alrededores. Esta actividad pronto se transformó en masiva
generando notables ingresos económicos a la provincia. En la actualidad,
y debido a la presión de carga sobre algunos ecosistemas, algunos
sectores plantean problemas ambientales de difícil solución, llegando
algunos incluso a ocasionar conflictos ambientales, como los del Parque
Provincial Aconcagua2, o Caverna de las Brujas, que requieren pronta
solución.
La ampliación de la frontera agrícola, especialmente la ligada a la
apertura de nuevas tierras vitivinícolas y frutícolas a partir de la década
del 50, tuvieron como consecuencia principal una mayor demanda de
agua. El crecimiento industrial asociado a esta actividad (bodegas,
conserveras, etc.) demandaron mayor energía y otros insumos. A partir
de la década del 70 estas demandas energética y de agua para riego
comenzaron a satisfacerse a través de la construcción de represas. Así
nacieron Valle Grande (1967), El Carrizal (1972), Agua del Toro (1980),
15
Oikos red ambiental
con sus sistemas de
conducción asociados,
ya sea del agua o de la
energía según el caso,
los que constituyeron la
obra pública más
importante de los años
70 y 80, oxigenando el
sistema iniciado con el
dique Cipolletti en 1889,
seguidos por otros, el
más grande de todos
hasta ese momento el El árbol, un aliado del hombre frente a los
embalse El Nihuil procesos de desertificación
(1947). Estas represas
produjeron importantes modificaciones ambientales y terminaron de
configurar la morfología actual del paisaje agrícola, la economía y los
aspectos sociales de la provincia3.
16
La demanda de agua se asoció en los 90 con el valor agregado de
los productos, provocando el establecimiento de una nueva generación
de emprendedores vitivinícolas, con fuerte presencia de capitales
extranjeros, cuyas empresas están fuertemente orientadas a la producción
de vinos de alta calidad enológica-ecológica y mercados externos. Esta
situación modificó profundamente la estructura productiva local, no
solamente en el cambio a productos de mayor valor agregado, sino por
una competencia -en algunos casos directa- por la apropiación de los
recursos naturales, entre ellos dos de los más importantes como son el
agua y el suelo. Así, la lucha por el agua estuvo centrada en políticas
que privilegiaron estos nuevos emprendimientos en desmedro de la
vitivinicultura tradicional, provocando también el abandono de grandes
extensiones de cultivos, algunos en zonas de gran aptitud agroecológica,
para ser reemplazadas, ya sea por nuevos cultivos de mayor valor en el
mercado, o por otros usos del suelo, como el residencial o el recreativo,
lo cual ha provocado que se perdieran casi 100.000 hectáreas de viñedos
en toda la provincia en un lapso de treinta años4, a manos de la expansión
urbana principalmente.
Respecto a la demanda energética, esta no estuvo ligada a
inversiones proporcionalmentepertinentes, con lo cual la restricción de
este fluido ha generado un nuevo condicionante al desarrollo económico
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
local-regional. Los proyectos Cordón del Plata de los años 70 y 80, Los
Blancos en el Valle de Uco y el embalse Potrerillos, fueron concebidos
para proveer energía suplementaria y extender el área bajo riego, o
aumentar la disponibilidad de agua para otros usos. Ya en comienzos de
este siglo, el trasvase del Rio Grande y la presa de Potrerillos fueron
quizá, los últimos emprendimientos pensados bajo esta concepción.
Potrerillos además, ha traído al debate la cuestión de la “privatización”
de los espacios territoriales aún virgenes dentro de nuestra provincia, al
igual que el caso de la venta de tierras a inversores extranjeros, cuyo
caso más ejemplificador en
nuestro suelo, es el de los
capitales malayos en el sur provincial.
La demanda de tierras
tiene su punto más conflictivo en
la porción urbana del territorio.
Allí conviven las actividades
productivas vinculadas al agro,
con otras que podemos El trasvase de aguas del río Grande al
denominar extractivas, junto a Atuel (foto) provocará sin lugar a dudas
zonas urbanizadas cada vez con notables transformaciones ambientales en
mayor densidad demográfica. toda la región.
Obviamente, los intereses encontrados por usos del suelo aparentemente
incompatibles, generan conflictos que son de dificil solución.
La urbanización genera muchas ventajas para una adecuada
gestión ambiental, tal como lo afirma el prof. Gustavo Blanc en el trabajo
siguiente, pero también genera costos que la sociedad entera debe asumir,
como la correcta organización del territorio, la adecuada gestión de los
residuos y las emisiones atmosféricas y el consumo de los recursos
naturales, muchos de ellos tomados del secano. La creciente y
desorganizada urbanización, la inadecuada gestión territorial y ambiental,
la escasa participación ciudadana en estos procesos y la crisis
institucional, social y económica, han llevado a muchos de estos temas
al borde del colapso, los cuales seguramente generarán conflictos cada
vez más complejos.
Todos estos factores socio-históricos confluyen en el presente
con fuerza arrolladora, condicionando el desarrollo y reduciendo las
posibilidades de las nuevas generaciones de vivir en un ambiente sano y
17
Oikos red ambiental
productivo, lo cual desde la perspectiva de la exigibilidad ciudadana
significa ni más ni menos, la más que probable vulneración de sus
derechos al ambiente, a la información y la participación, amén de restringir
las probabilidades de lograr la deseada sustentabilidad, lo cual afectará
seguramente la gobernabilidad en el mediano y largo plazo. Este
escenario, tratado en el capítulo 3 referido a los desafíos de la
institucionalidad pública ambiental, podrá revertirse si tomamos en cuanta
muchas de las opciones que nos presentan los autores que han escrito
en esta publicación.
Tenemos una institucionalidad pública y privada con los
requerimientos básicos como para llevar adelante un proceso que nos
permita resolver la problemática y laconflictividadambiental, de manera
ejemplar y replicable para otras provincias o regiones del mundo. Es
nuestro desafío comprender la complejidad de estos procesos y colaborar
en la resolución de los principales problemas y conflictos provinciales,
aportando creatividad, innovación, tesón y esfuerzo, ni más niu menos
que lo que hicieron nuestros antepasados con esta bella tierra. Se lo
debemos.
Notas
* Licenciado en Gestión Ambiental. Presidente de Oikos red ambiental.
1. Marzo-Inchauspe. Geografía de Mendoza. Editorial Decurguez. 1967.
Mendoza. Tomo II.
2. El conflicto aludido se refiere a la confrontación entre la capacidad de
carga biológica y recreacional del área protegida, presionada como
consecuencia de la gran afluencia de deportistas y turistas, lo cual ha
ocasionado conflictos de intereses entre organizaciones ambientalistas, el
gobierno y asociaciones de montañistas. este caso será tratado en futuras
publicaciones de Oikos red ambiental.
3. Marzo-Inchauspe. Ob.Cit.. Ver también Boggia, Alicia en Grandes obras de
mendoza. Lacoste P. (compilador). Colección Diario UNO. 1998. Mendoza
18
4. Diario UNO. “Zonas fértiles siguen cayendo bajo el cemento”, de
Alejandro Gamero. 9 de octubre de 2004.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Mendoza, una realidad marcada por problemas y
conflictos ambientales.
Gustavo Blanc 1
I. Introducción
La Provincia de Mendoza posee un marco geográfico inigualable.
Su superficie, de 148.827 km2, es equivalente a varios países europeos.
Basta con citar dos casos: Malargüe (41.317 km2),es del tamaño de
Suiza; San Rafael (31.235 km2) es aún un poco más grande que Bélgica.
La diversidad de paisajes y la biodiversidad geográfica está dada
por el amplio desarrollo en altitud de la Provincia: desde los 430 msnm
en General Alvear (al Sudeste), hasta los 6.962 msnm de la cima del
Cerro Aconcagua (el pico más alto de Occidente).
La presencia del Bioma Patagónico en Malargüe y en las
estribaciones de la Cordillera de Los Andes, del Distrito del Monte (Bioma
Chaqueño) en casi todo el llano, que conforma la mitad oriental de la
Provincia (mixturándose en ecotono con el Distrito Chaqueño), el Bioma
Prepuneño en la Precordillera y parte de la Cordillera Frontal, más el
Bioma Altoandino en Los Andes, conforman diversos ambientes en los
que la escasez de agua superficial y atmosférica es la dominante.
Estos biomas no están en estado prístino. Han sido modificados
por habitantes sedentarizados desde hace más de 20 siglos. Esa
modificación ha sido intensa durante los siglos XIX ; XX y lo que va del
siglo XXI. Hoy es muy difícil encontrar sitios en Mendoza que no se
muestren aunque sea mínimamente alterados por la ganadería u otras
actividades. Desde las planicies secas del Este, con vastos espacios
sometidos al sobrepastoreo y a la desertificación, hasta las montañas,
alteradas por picadas geológicas, emprendimientos mineros y senderos
originados por el ganado, por escaladores o turistas. Citando nuevamente
a la altitud, desde los 430 msnm hasta la cumbre del Aconcagua necesitan
del cuidado y monitoreo del Estado y los usuarios, para no producir
desertificación y minimizar impactos originados por la presencia humana.
Los Oasis de Riego, representados por tres masas verdes en
posición central (con respecto a la Longitud): uno al Norte (el mayor, de
19
Oikos red ambiental
195.000 ha), uno al Centro (Valle Uco, de 65.000 ha.) y uno al Centro-SE
(115.000 ha.), más dos oasis más pequeños, Malargüe y Uspallata, de
entre 2.000 y 5.000 ha.; se muestran como una avanzada contra la
desertificación “in situ”; pero han provocado alteraciones “aguas abajo”
de los ríos que los nutren. Así y todo, contribuyen con la salud del
ambiente provincial aportando considerables masas boscosas, tanto
bordeando las rutas y calles (una forma inducida de bosques en galería),
como en emprendimientos forestales, a lo cual se suman actividades
agroindustriales de bajo impacto ambiental, como la vitivinicultura, la
olivicultura y la fruticultura. Cabe acotar que los bosques constituyen
una fuente de generación de oxígeno y también importantes sumideros
de anhídrido carbónico.
Por su parte, la diversidad de cultivos aporta distintos nutrientes al
suelo y equilibra la relación nitrógeno/carbono. El problema lo constituyen
los agroquímicos concentrados en el tiempo y el espacio.
Afortunadamente, el 97% de la población mendocina se concentra
en los oasis, los cuales significan sólo el 3 % de la superficie de Mendoza
(Censo 2001).
Se emplea el término “afortunadamente”, porque se considera aquí
que la concentración urbana de la población en el caso de esta Provincia,
contribuye a dejar grandes extensiones con escasa presión sobre los
ecosistemas. La concentración de población en los oasis, si bien provoca
éxodo rural y otros desequilibrios socio-culturales, deja margen para
gestionar ecosistemas y espacios muy extensos, con menor fricción y
conflicto con las comunidades que los habitan, ya que éstas son escasas
en número y su presión sobre los ecosistemas es menor que en otras
regiones. Esto es, por el momento, una ventaja para la gestión ambiental
en la Provincia.
20
Otra ventaja la constituyen los progresos de los últimos años en la
Red de Areas Naturales Protegidas (ANP), con mayor cantidad y calidad
de servicio en los guardaparques, mejor infraestructura y manejadas
actualmente con presupuesto propio, con un ciclo económico cerrado,
en el cual los ingresos (especialmente de
Aconcagua y Caverna de las Brujas), quedan para la Red. Esto
debería seguir así, a pesar de las presiones de algunos municipios por
cambiarlo.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Hay, de todos modos, muchos conflictos y problemas ambientales.
Hay intereses encontrados y de difícil solución, cuando se interviene un
ambiente.
Los intereses de los ecosistemas naturales-culturales muchas
veces están reñidos con los intereses económicos. Ante una
confrontación, no habría una plena satisfacción de ninguno de éstos, si
no busca una manera de alcanzar la mayor cantidad de objetivos , tanto
en la conservación de las comunidades originarias (humanas, como
vegetales y animales y su biotopo), como en el llamado “progreso” en la
calidad de vida que se quiera perseguir con la alteración introducida.
También hay que destacar que en este tipo de interpretaciones
hay diferentes ideologías, en la relación del ambiente y la actividad
humana. La Fundación Casa de la Paz de Chile, recopila las distintas
posiciones ideológicas en la ecología y las resume en un cuadro que, si
bien no es objeto de estudio de este capítulo, se puede consultar en el
trabajo respectivo (Berríos, A., Abogabir, X., 2001).
II. Mapa de problemas ambientales relevantes
Sobre la base de una recopilación de artículos periodísticos de los
últimos cuatro años2, más la opinión de técnicos e investigadores del
Cricyt, de la Dirección de Recursos Naturales Renovables y de la
Organización Oikos, y varias publicaciones 3; se seleccionan a
continuación espacios con problemas ambientales relevantes, que se
resumen en un mapa temático de Mendoza.
Este mapa pretende representar, los principales problemas
ambientales de la Provincia de Mendoza, atendiendo a aquellos
problemas territoriales, o que puedan plasmarse cartográficamente.
Lógicamente, que no se puede cartografiar conceptos tales como
“indiferencia de algunos funcionarios”, “falta de conciencia ambiental de
algunas personas” o “proceso histórico de tala
indiscriminada”, que son problemas que se padecen en el presente,
pero no son cartografiables por métodos convencionales.
La carta síntesis sirve para representar espacialmente determinados
fenómenos o hechos geográficos. En este caso, las áreas con
problemáticas ambientales han sido numeradas en el lugar específico o
en el sitio en donde se presenta el problema con mayor agudeza o ha
21
Oikos red ambiental
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Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
23
Oikos red ambiental
tenido mayor difusión y debate. Se han seleccionado distintos impactos
de orden natural y/o antrópico, que tienen relevancia por haber sido
analizados y sometidos a debate por distintos actores, por lo cual se
consideran “problemáticas ambientales relevantes”. Es preciso, para que
la interpretación sea completa, que se acompañe la siguiente lectura
con la observación del mapa respectivo.
Los espacios seleccionados son:
1-
Parque Provincial Aconcagua:
Está en estudio el impacto de los visitantes y el ganado sobre el
Parque, pero a priori, el debate está centrado en la carga excesiva que
existiría en senderos y espacios aptos para acampar y también en la
carga animal en humedales del Parque. Actualmente, una tesis de
doctorado evalúa efectos de esa carga animal.
2-
Retracción de glaciares:
Este es un problema global, de origen humano o , en el mejor de
los casos, de origen humano y natural (esto según las distintas opiniones
científicas) y respondería al calentamiento global del Planeta ( Moore et
al, 1994) (Llorens, R., 2002).( Diario Los Andes, 4-5-2003)
3-
Dique Potrerillos:
El impacto de la construcción del dique tendrá su respuesta en
algunos años (5 a 20 tal vez), por el posible cambio físico-químico de las
aguas de riego, los cambios regionales en la escorrentía subsuperficial
(Arabia, 1981) y el impacto en los humedales de Guanacache, si no hay
manejo racional de los pulsos del Río Mendoza.
4-
Incendios en Precordillera:
En días de Zonda o de calor estival, son producidos ex profeso (en
su mayoría), para generar germinación acelerada y nuevos brotes en las
hierbas comestibles para el ganado. El problema principal, radica en que
reverdecen las plantas pirófilas, pero mueren muchas que no lo son (Plan
Prov. de Manejo del Fuego, 2004).
24
5-
Incendios en la llanura de la Travesía:
De naturaleza distinta a los anteriores, suelen asolar extensiones
mayores a aquéllos. Aparentemente habría más causas naturales que
en el caso anterior, pero la acción antrópica sigue siendo relevante (Plan
Prov. de Manejo del Fuego, 2004)
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
6-
Residuos sólidos metropolitanos:
El problema de los residuos sólidos en una ciudad de casi 900.000
hab. como el Gran Mendoza, con un atraso muy grande en lo tecnológico
y en la creatividad para manejar miles de toneladas de residuos, se agrava
con el tiempo, apareciendo las escasas soluciones, generalmente
bastante tarde, cuando el daño ambiental es irreversible o de difícil
mitigación. Vertederos en cauces, en baldíos y otros sitios, se suman a
la problemática de los patológicos o a los envases plásticos taponando
acequias y canales en los oasis de riego (Cedere, 2002).
7-
Degradación del Piedemonte:
Los residuos sólidos, más la ruptura de pendiente originada por la
construcción de muchos barrios, más la depredación de la fauna y la
flora del lugar, están asociados a la pauperización de las condiciones de
vida de los habitantes del Oeste del Gran Mendoza, que, salvo un par de
excepciones, constituyen los barrios más humildes del conurbano.
8-
Conflico ambiental de Kilómetro 8:
Este lugar, ubicado en el departamento de Guaymallén, tiene
enfrentados a sectores de la comunidad del lugar, con la planta del Iscamen
(programa de lucha contra la mosca de los frutos), por la existencia allí
de un dispositivo que irradia rayos gamma para esterilizar las moscas, lo
cual ha sensibilizado de manera especial a la población del lugar,
exigiendo un cambio de localización.
9-
Hábitat humano:
La degradación de las condiciones de vida en vastos sectores de
la sociedad latinoamericana no tiene su excepción en Mendoza. Barrios
de clase humilde y villas inestables han involucionado, producto del
crecimiento de la marginalidad y de la brecha ricos-pobres , manifestada
con crudeza en la segunda mitad de la década de 1990 y el comienzo
del nuevo siglo.
10-
Aguas freáticas contaminadas:
Las aguas subsuperficiales cercanas a los oasis o dentro de
éstos, constituyen un problema grave, por cuanto los cultivos pueden
captar este flujo y contaminar a los consumidores. En las cercanías de
la Destilería de Luján de Cuyo, de Repsol-YPF , se detectaron altos
niveles de hidrocarburos en aguas subsuperficiales. (Los Andes, sept.
de 2003), esto se repite en distintos espacios de la Provincia.
25
Oikos red ambiental
11-
Lagunas del Rosario:
Este Sitio Ramsar, es el nivel de base del río Mendoza, el cual ha
sido aprovechado aguas arriba, especialmente desde la década de 1930
; con diques derivadores que generaron la mayor parte del Oasis Mendoza
Norte; ocasionando la pérdida de caudales tributarios hasta este “rosario
de lagunas”. A esto se sumaron fluctuaciones climáticas adversas , que
redundan en una reducción de los glaciares de cabeceras (Diario Los
Andes, 4-5-2003) y una baja en el nivel del río San Juan de alrededor de
8 metros, que originó la pérdida casi total de este río como tributario de
estas lagunas (el Río San Juan pasa inmediatamente al Norte de las
lagunas, habiéndose convertido de tributario a colector de aguas de
éstas).(Arnal y Blanc, 2000).
12-
Erosión retrocedente del Río Desaguadero:
El sector de lagunas de Guanacache comprendido entre las
localidades de San Miguel y El Retamo, en Lavalle y compartido con
San Juan y San Luis, padece de un problema de amplia componente
natural: la erosión del Río Desaguadero; el cual está llevando sus
cabeceras cada vez más al Norte, originando captura de bañados y la
posible desaparición de las lagunas y bañados de ese sector por captura
total del humedal (Rodríguez, 1966 y Blanc, 2003)
13-
Contaminación intensiva del aire:
En el Gran Mendoza, la contaminación intensiva del aire, pone en
peligro la salud humana, especialmente en determinados puntos del
microcentro (por fuentes móviles) y en el conurbano por fábricas (fuentes
fijas), que tienen su punto álgido en el último año, en una fábrica de
muebles de Las Heras o , en el pasado reciente, en ferroaleaciones e
industrias químicas pegadas a las áreas residenciales de Godoy Cruz.
14-
26
Eutrofización de aguas:
En algunos humedales de Mendoza, la eutrofización de aguas es
un problema grave. Diques, lagunas, canales de escaso caudal y poca
pendiente, sufren la colonización excesiva de algas (incluso cianófitas) y
de bacterias (Peralta, com. pers. , 2003), elevando la demanda biológica
de oxígeno (DBO) por encima de los límites permitidos para consumo
animal o para riego (Peralta,P., Fuentes, V. ,2001). Esto se debe a vertidos
ilegales, no tanto de fuentes fijas, sino muchas veces de fuentes móviles
(camiones de empresas de saneamiento o de entes oficiales, por ejemplo)
y también de filtraciones y lixiviados de basurales, piletas, etc.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
15-
Contaminación del Río Tunuyán:
Estudios recientes del INA (Instituto Nacional del Agua), han
detectado una degradación en la calidad del agua del Río Tunuyán aguas
arriba del Dique El Carrizal. Esto se debería a filtraciones de la napa
freática que aportan al río y transportan restos de agroquímicos.(
Chambouleyron J. et al ,2003).
16-
Vertido de aguas contaminadas a canales de riego:
En esta problemática, el caso paradigmático es el del canal
Pescara, el cual es objeto de estudios de factibilidad de saneamiento
desde hace dos décadas, por el elevado nivel de contaminación que
sufre, además de ser un canal colector que recibe no sólo vertidos
industriales, sino también residuos sólidos y que produce a su vez,
contaminación de áreas de cultivo y de la napa freática (Oikos, 2004).
17-
Emprendimientos mineros en la Cordillera de Los Andes:
Si bien la minería promueve el desarrollo económico y el bienestar
entendido en términos modernos (y postmodernos); el desarrollo de polos
mineros muchas veces trae consigo impactos altos (e irreversibles en
algunos casos), lo cual preocupa bastante a los ambientalistas. Algunos
proyectos mineros en la Precordillera y en la Cordillera Frontal, encienden
el debate sobre la conveniencia o no de éstos para la Provincia,
especialmente al plantear un desarrollo sustentable. Proyectos cercanos
a la Reserva Laguna del Diamante merecen un debate maduro y que
esté en función de proteger en especial, los recursos agua, flora, fauna,
material arqueológico y paleontológico ( Diario Los Andes, 4-5-2003).
18-
Mina de uranio de Sierra Pintada:
Un proyecto del año 2003 promueve la reapertura de esta mina a
cielo abierto, que ha provisto durante muchos años de uranio a la Argentina
y otros países; pero los pasivos ambientales que la Comisión Nacional
de Energía Atómica ha dejado en ese sitio (cientos de tambores con
colas y elementos no especificados) y en Malargüe ( en la cuenca de
Llancanelo) ha obligado a una movilización de las ONG locales y de la
Dirección de Recursos Naturales, para condicionar la reapertura de la
Mina a la eliminación o encapsulado de esos pasivos ambientales. Una
información en Los Andes, del 28/10/2004 acota que “La Legislatura de
Mendoza también condicionó la reapertura de la Mina de Uranio de Sierra
Pintada. En una resolución ... los legisladores pidieron que primero se
remedien los pasivos ambientales que dejó la mina durante los años en
27
Oikos red ambiental
que funcionó ...”
19-
Inundaciones en la llanura:
Este problema ocurrió en primavera/verano 2002-2003. La empresa
concesionaria de las centrales hidroeléctricas del Río Diamante (Agua
del Toro y Los Reyunos), evacuó gran parte del agua del último dique,
para responder a observaciones técnicas de una auditoría. Esta crecida
inducida del Río Diamante provocó inundaciones aguas abajo, en el Norte
de General Alvear y el Este de San Rafael, que ocasionaron pérdida de
pasturas y el secado, por asfixia radical, de numerosos ejemplares de
arbustos y árboles de la zona, que por ser xerólfilos, tienen poca o nula
resistencia a las inundaciones. Esto originó pérdidas económicas y
condiciones de aislamiento de algunos puesteros de la zona.
20-
Colas de uranio de Fabril Malargüe:
Este pasivo ambiental, del que ya se hizo mención en el punto 18
; es uno de los conflictos ambientales más graves de Mendoza. Ocurre
que estas colas de uranio, que reposan en las afueras de la Ciudad de
Malargüe desde épocas de la explotación de la Mina Huemul en ese
Departamento y de la Mina de uranio de Sierra Pintada desde los años
’70 ; origina lixiviados que contaminan el suelo y presumiblemente el
agua de la napa freática que a su vez nutre arroyos tributarios de la
Laguna Llancanelo (como el Mocho y el Malo), constituyéndose en un
peligro que provocaría impacto irreversible en dicho humedal. La Misión
Ramsar de Asesoramiento del año 2002 considera a esto una “amenaza
crónica ... el proyecto de encapsulado (PRAMU) debe recibir alta prioridad,
ya que el riesgo de contaminación de acuíferos continuará ...”
21-
28
Llancanelo:
Esta laguna, declarada Reserva Provincial en 1980 y sitio Ramsar
en 1995 ; por su alto valor como banco genético de avifauna
(especialmente), es uno de los humedales más importantes de la
Argentina. Sufre, lamentablemente, de la coexistencia de un yacimiento
petrolero ( explotado desde 1937), con las actividades de preservación,
mas otros problemas ambientales.
Resumiendo muy brevemente, pues este tema ya se tratará con
mas extensión en este libro: un Decreto Presidencial de 1993 otorgó a la
petrolera Repsol-YPF la concesión de un área que toca en parte la Reserva
y promueve la explotación de petróleo en zonas adyacentes al Bañado
de Cari Lauquen, que es tributario de agua dulce de la Laguna. También
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la introducción de especies exóticas como el jabalí europeo (Sus scrofa)
y el tamarindo (Tamarix gallica), provocan impactos negativos
especialmente en los sitios de nidificación, por invasión del humedal y
sus riberas y daño a los nidos, respectivamente. (Misión Ramsar de
Asesoramiento Nº 48, mayo 2002).
22-
Trasvase del Río Grande:
Este gran proyecto, que implica trasvasar aguas del Río Grande
(el más caudaloso de Mendoza, con un módulo de 120 m3/seg), al Río
Atuel (130 km mas al Norte); significa realizar al menos un dique embalse,
un canal y algunos túneles que salven la distancia entre ambos ríos,
pasando por el piedemonte de la Cordillera de Los Andes y por la cabecera
de varios arroyos y ríos (incluyendo al Río Malargüe). El problema radica
en el impacto por lo ya expresado, más la ruptura de pendiente, la barrera
artificial para el movimiento de las especies animales, las obras de
infraestructura permanentes y temporarias, etc.
23-
Gasoducto Andino:
La construcción de un
gasoducto en la Cordillera de Los
Andes, desde Mendoza hacia Chile,
significó una obra de gran
envergadura, con impacto
significativo en su momento,
especialmente por atravesar la
Reserva Laguna del Diamante .
24- Payunia:
La nueva destilería de la empresa
estatal YPF, inaugurada en 1941,
provocó un considerable incremento
en la actividad hidrocarburífera de
Mendoza, que la colocó entre las
primeras del país
Esta Reserva Provincial, está en proyecto para ser declarada
Patrimonio de la Humanidad. Adolece del problema común a muchas
reservas del País: hay grandes extensiones del proyecto de reserva y
del plan de manejo inclusive, que aún no han podido ser expropiadas, ya
sea por falta de fondos o por problemas legales. Esto está afectando la
puesta en marcha de un plan de manejo propuesto por el Cricyt en 1993;
e inclusive, está afectando el manejo de las manadas de guanacos que
fueron el principal objeto de su creación, ya que los intereses que genera
en épocas recientes la explotación del pelo de guanaco para su venta al
exterior, influye negativamente en el proceso de expropiación o de los
acuerdos para un manejo del área protegida.
29
Oikos red ambiental
A estos 24 ejemplos cartografiables, se deben agregar otros de
amplio desarrollo areal:
o Desertificación alta o muy alta (también se denomina media/
severa).
En nuestro mapa se presenta una combinación de los mapas del
World Atlas of Desertification y del Atlas Argentino del Programa de Acción
Nacional (PAN), de lucha contra la desertificación, combinando también
con la observación directa del autor .
o Salinización de Suelos:
Este problema es prácticamente general en los oasis mendocinos,
responde, en la mayoría de los casos, a procesos de ascenso del nivel
del agua de las napas freáticas, por malas prácticas de riego, como por
ejemplo, la inundación excesiva o el riego excesivo, la no
impermeabilización de canales sobreelevados, etc. (Alvarez, A. 1998).
o Retracción de especies animales y vegetales:
La existencia de 10 especies animales de Mendoza en la Lista
Roja del CITES, de especies en peligro de extinción, mas la muy posible
extinción de otras especies que hace tiempo que no se citan en nuestro
territorio, enciende una alarma en el panorama de nuestra biodiversidad.
Especies desaparecidas de Mendoza en tiempos históricos, como el
yaguareté o el venado de las pampas, son ejemplos que no quisieran
repetirse en el pichi ciego, el cardenal amarillo o el águila coronada, de
los cuales el encuentro con algún ejemplar en la actualidad se constituye
en un hecho excepcional.
Las especies vegetales se retraen especialmente por los incendios,
ya que después de éstos, reverdecen las especies pirófilas y las que no
lo son se extinguen localmente. A esto se suma la escasa capacidad de
reacción de nuestra flora a los factores de alteración (resiliencia).(Guía
de Educación Ambiental, 1998).
30
Notará el lector, que estos problemas cartografiados no están
desarrollados in extenso, ya que lo que se pretende aquí es plantear
cartográficamente los principales problemas ambientales en forma
introductoria, ya que varios de ellos serán planteados con mas profundidad
en el desarrollo del presente libro.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Bibliografía
Abraham, E., 1989, Metodología para el estudio de la desertificación,
en: Detección y Control de la Desertificación, pp 55-63.
Alvarez, A. 1998. Control de la Salinidad de la Cuenca del Valle de Uco.
Instituto Nacional del Agua, Centro Regional de Aguas Subterráneas,
San Juan.
Arabia, A., 1981, Apuntes de la Cátedra de Hidrografía, Carrera de
Geografía, U.N.C., Mendoza (inédito).
Arnal, P. y Blanc, G., 2000, Problemática ecológica de Lagunas del
Rosario, Maestría en Gestión Ambiental, Mendoza (inédito).
Berríos, A., Abogabir, X., 2001, Valores en la Educación para el Desarrollo
sustentable, Casa de la Paz, Santiago, Chile.
Blanc, G. , 2002 , Educación Ambiental en áreas de equilibrio crítico, en:
Los Humedales del Oeste Argentino, Kufner-Tamburini Ed., Córdoba,
Argentina. pp17-28
Blanc, G., 2003, Un humedal en riesgo: Ecopuerto.com (inédito)
Cedere, 2002 , Proyecto Potrerillos, Mendoza( inédito).
Chambouleyron J. et al , 2003, Evaluación de impactos en la cuenca del
río Tunuyán, Mendoza. Instituto Nacional del Agua, Seminario Día Mundial
del Medio Ambiente 2003. Junio de 2003. Mendoza.
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Mendoza.
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temporada 2003-2004 .Subsecretaría de Medio Ambiente, Mendoza.
Informe Ambiental 1997, 1997, Ministerio de Ambiente y Obras Publicas,
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Llorens, R., 2002. , Avances y retrocesos glaciarios en los Andes Centrales
Argentinos, en: IANIGLA: 30 años de investigación básica y aplicada en
ciencias ambientales, CRICYT, Mendoza.
Ministerio de Ambiente y Obras Públicas de Mendoza ,1998, Manual de
Educación ambiental de Mendoza., MAOP, Mendoza, Argentina.
31
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Programa de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación (PAN),
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Peralta,P., Fuentes, V. ,2001, Zooplancton, fitoplancton, bentos. Estudio
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Artículos periodísticos:
Diario Los Andes, sept. de 2003, Detectan contaminación en la cuenca
de Carrizal, Diario Los Andes, Mendoza.
Diario Los Andes, 4-5-2003, El CRICYT quiere proteger glaciares, fauna
y flora del Cordón del Plata, Diario Los Andes, Mendoza.
Diario Los Andes, 2-9-2000 al 25-9-2004, diversos artículos sobre
Llancanelo, (23 en total), Diario Los Andes, Mendoza.
Diario Los Andes, 28-4-2003, Mendoza tendrá un banco de genes para
resguardar especies en extinción, Diario Los Andes, Mendoza.
Diario Los Andes, 1-10-2000, Reservas Naturales, queda mucho por hacer,
Diario Los Andes, Mendoza.
Diario Los Andes, 4-5-2003, Ya se perdió un tercio de los glaciares, Diario
Los Andes, Mendoza.
Notas
1 Profesor y Licenciado en Geografía, Univ. Nacional de Cuyo. Correo
electrónico: [email protected]
2 Ver en bibliografía los artículos seleccionados.
32
3 Idem.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Ambiente, Derechos Humanos
y Políticas Públicas
Romina Picolotti y Sofia Bordenave**
I. Introducción
El presente capítulo tiene como objeto ofrecer algunas reflexiones
sobre cómo el marco jurídico de los derechos humanos y la protección
del ambiente imponen límites y direccionan las políticas públicas. Los
gobiernos no tienen un margen de acción indefinido o sólo ajustado a
cuestiones económicas, muy por el contrario, todo el accionar estatal
está legalmente condicionado al pleno respeto de los derechos humanos.
Esto quiere decir que las políticas públicas deben tener fundamentos de
equidad, deben propender a la dignidad de las personas, al respeto de
las culturas y a la protección del ambiente. Las políticas públicas deben
integrar todos estos elementos.
Analizando el ámbito fáctico y jurídico
“Las políticas públicas deben
de la relación derecho humanos – ambiente,
tener fundamentos de
sabemos que esta relación no se afinca sólo
equidad, deben propender a
en el reconocimiento de la existencia del
la dignidad de las personas,
derecho humano a vivir en un ambiente sano.
al respeto de las culturas y a
Partiendo de la certeza de que el entorno, la
la protección del ambiente”.
naturaleza, el ambiente condiciona la vida
humana, tanto en su dimensión individual como colectiva, resulta evidente
que un ambiente degradado afectará el goce de otros derechos. Así, el
derecho a la salud, a la información y la participación, los derechos
culturales, el derecho a la propiedad y tantos otros, se ven comprometidos
o vulnerados ante situaciones de degradación ambiental. Por esta razón
las violaciones de protección estatal en esta materia resultan
particularmente perniciosas
En esta región como en otras, existen demasiados ejemplos
acerca de cómo la falta de planificación, de políticas ambientales claras,
efectivas y sostenidas en el tiempo, y la condescendencia con la
degradación ambiental a cambio de recursos financieros a corto plazo
sólo ha generado más pobreza e incrementado la violación de los derechos
33
Oikos red ambiental
humanos de los habitantes. El desarrollo no es tal si no reduce la pobreza
(y no sólo en términos estadísticos, sino atendiendo primordialmente a
los grupos más vulnerables de nuestra sociedad) y si no procura la
protección actual y futura de los recursos naturales y culturales. Para
ello, es obligación inexcusable del Estado incluir todo proceso de
desarrollo en un marco de derechos humanos, que reconoce que la gente
necesita trabajo y oportunidades económicas, pero no a expensas del
aire que respiran, la biodiversidad de la que gozan o la cultura que valoran.
El presente libro ofrece datos contundentes, alarmantes e
irrefutables sobre la degradación ambiental y la inequidad social, producto
de políticas públicas que se han planteado y ejecutado al margen del
sistema de derechos humanos. Detrás de estos datos están los hechos,
tantas veces invisibles, que conmocionan: una familia de campesinos
luchando por conservar su entorno que determina su identidad y su
supervivencia, una mujer o niño agonizando por no haber desconfiado de
la comida, o del agua o del aire.
La intención de este apartado es ofrecer al lector un espacio de
análisis para exigir desde lo teórico y desde lo ético, un actuar estatal
respetuoso de los derechos humanos y del ambiente
II. El vínculo entre derechos humanos y ambiente
A pesar de las pruebas contundentes, informes científicos, datos
estadísticos, que evidencian la severa degradación que están sufriendo
los ecosistemas y la calidad de vida de las personas, la noción de que
la naturaleza tiene un límite, una capacidad de carga, no forma parte de
nuestra conciencia colectiva1. Los sistemas económicos son los primeros
en desconocer esta realidad. Esto queda evidenciado en el hecho de que
la mayoría de los problemas ambientales se originan en consideraciones
de mero lucro que importan un profundo desprecio por los derechos y la
vida de las personas.
34
Nos hemos acostumbrado a convivir con la crisis ambiental como
si ésta fuera una consecuencia ineludible del “progreso”. Esta visión
errónea no sólo ha eliminado cualquier actitud crítica hacia nuestra forma
de desarrollo y al comportamiento estatal en este sentido, sino que también
ha asegurado una casi absoluta impunidad a los grandes contaminadores.
Esta crisis ambiental ha irrumpido en la vida actual provocando graves
conflictos y una total transformación del tejido social. El desplazamiento
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
forzoso de personas, la agudización de la pobreza, la erosión cultural y
lingüística, la inseguridad alimentaria y la escalada de conflictos violentos
son alguna de las manifestaciones de estas transformaciones.
La degradación ambiental tiene consecuencias, una de ellas es
la violación de derechos de aquellas personas víctimas de esta
degradación.2 Estos derechos violados
son derechos humanos, sin embargo esta “Para las comunidades y
situación degradación ambiental-victimas sectores más pobres de
no es percibida como una situación de nuestra sociedad los
violación de derechos humanos. Son, en problemas ambientales y
especial los sectores más desposeídos, económicos agudizan su
y por ende más expuestos, quienes situación de vulnerabilidad”.
soportan, casi sin oponer resistencia, las
consecuencias de la degradación ambiental . Esta falta de reacción es
atribuible a diversas razones, tales como: el desconocimiento imperante
en torno a las consecuencias de la problemática ambiental; la no
percepción de estas afectaciones como afectaciones de derechos
humanos, la escasa o nula información disponible sobre situaciones
potenciales o actualmente peligrosas, la dificultad de acceder a la justicia
y la creciente vulnerabilidad y debilitamiento de las resistencias que se
acentúa en épocas de crisis económica.
Para las comunidades y sectores más pobres de nuestra sociedad
los problemas ambientales y económicos agudizan su situación de
vulnerabilidad. Por un lado porque la mayor escasez de recursos para
defenderse de la pandemias y riesgos ambientales los desplaza cada
vez más hacia zonas degradadas y peligrosas, dónde los servicios
públicos son escasos o nulos. Por el otro, porque la desvalorización de
los problemas ambientales frente a la necesidad de desarrollo económico
permite que bajo el falso objetivo de priorizar el crecimiento, se tomen
decisiones desacertadas y cortoplacistas que finalizan por agravar la
situación ambiental, sin haber creado dinámicas reales de desarrollo.
Los números que presentan el fracaso del acercamiento
economicista a los problemas de desarrollo son devastadores: el informe
sobre desarrollo de la Organización de Naciones Unidas señala “más de
850 millones de personas viven en regiones afectadas por la
desertificación, la destrucción de las selvas tropicales avanza
aproximadamente a una velocidad de una cancha de fútbol por segundo....
Más de 2 millones de muertes y billones de casos de enfermedades
35
Oikos red ambiental
pueden ser atribuidas a la polución. Aproximadamente entre 400 y 700
millones de personas, principalmente mujeres y niños de zonas rurales
pobres, habitan atmósferas seriamente poluidas, entre 300.000 y 700.000
muertes prematuras anuales pueden ser atribuidas a los niveles de
polución de las ciudades.“3
Esta deserción estatal frente a los problemas ambientales se
traduce en una nueva causa de conflictos violentos, ya no se trata en
este caso de las tradicionales disputas originadas por el acceso a
recursos, sino que son conflictos generados por la escasez de recursos
que la degradación ambiental genera.4 Así, la magnitud de la degradación
ambiental, consecuencia de la omisión del Estado de su obligación de
protección, no sólo comienza a ser generadora de conflictos sino que
agudiza severamente los conflictos existentes, relacionados en general
con situaciones de inestabilidad política, deserción estatal , e importantes
intereses económicos. En este marco se producen estos conflictos
violentos de alta y baja intensidad, que generan graves violaciones de
derechos humanos. La urgencia, gravedad y extensión del problema hace
necesario que el Estado aborde de manera planificada y sistemática la
protección del medio ambiente para garantizar los derechos humanos de
la población.
III. Responsabilidad estatal
36
El derecho internacional5 e interno6, comenzó a elaborar respuestas
para afrontar esta situación, así en las últimas décadas hubo un inusitado
crecimiento de la normativa ambiental que comenzó por regular
fragmentariamente la problemática a través de leyes particulares. Poco
a poco se fue generando también una teoría y una visión integradora del
derecho ambiental, intentando incorporar al ámbito jurídico una lógica que
permitiera cumplir con el objetivo primordial: la protección del ambiente.
De esta manera y en primer lugar, surgen los principios del derecho
ambiental tales como el principio de prevención y el precautorio, así como
la elaboración conceptual de lo que sería uno de los fundamentos del
derecho y la prácticas ambientales: el concepto de desarrollo sustentable
y sus tres ejes, el económico, el ambiental y el social. Posteriormente el
derecho ambiental encuentra su lugar de afincamiento en el derecho de
los derechos humanos. Esto se manifiesta en el reconocimiento que se
realiza a la protección del ambiente en tratados internacionales de
derechos humanos y en el ámbito interno en el artículo 41 de nuestra
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente7
El derecho de los derechos humanos es el marco obligatorio para
la definición de las políticas ambientales, pues si toda política de Estado
debe estar guiada por la obligación estatal de respetar y garantizar el
goce efectivo de los derechos humanos, en este caso, donde las
decisiones sobre el ambiente pueden producir el conculcamiento de
derechos, este marco debe ser especialmente tenido en cuenta. Por
este motivo, el tratamiento de “lo ambiental” no se limita a la consideración
de las cuestiones que se tratan en la secretaría específica. Por el
contrario, la cuestión ambiental transversaliza las políticas estatales y
es absolutamente inseparable del acontecer económico y social.
La estrecha relación entre la situación ambiental y la posibilidad
del goce efectivo de los derechos humanos hace que la defensa y
preservación de los recursos naturales y la obligación de controlar la
degradación ambiental, sean responsabilidad eminentemente estatal.
Esta responsabilidad se fundamenta en las obligaciones que tiene el
Estado de respetar y garantizar los derechos humanos de las personas
que se encuentran bajo su jurisdicción. A estas obligaciones de carácter
jurídico-humanista se suma la naturaleza misma de los procesos
ambientales, que implica una mirada omnicomprensiva sobre el territorio
y una permanencia en el tiempo que sólo el Estado puede llevar adelante.
Partiendo entonces de la premisa de que el daño ambiental afecta
al uso y goce de los derechos humanos, cualquier intento por abordar el
tema de responsabilidad del Estado por daño ambiental nos obliga al
análisis de la responsabilidad del Estado por violaciones de derechos
humanos. La incorporación de once tratados internacionales de derechos
humanos en el derecho interno argentino, con jerarquía constitucional a
través del artículo 75 inciso 22, delinea claramente el marco de acción
del Estado y por lo tanto su responsabilidad8. Este está determinado por
un lado, por la jerarquía constitucional de estos tratados y por el otro por
las obligaciones sustanciales que se derivan de estas convenciones.
La ubicación de los tratados de derechos humanos en la cúspide
de la estructura normativa interna implica necesariamente que el Estado
no puede aducir incumplimiento de las obligaciones derivadas de estos
tratados argumentando su compromiso con otra obligación que emana
de una ley de diferente naturaleza. Esto es de suma importancia en
cuestiones ambientales ya que un ejemplo que se registra una y otra vez
y que está conformando un patrón en diversas regiones del país, es la
37
Oikos red ambiental
adopción de legislación que bajo el rótulo de promover la industria
promueve la violación de derechos humanos.
Con respecto a las
obligaciones que se derivan de “La estrecha relación entre la
estas convenciones y que por lo situación ambiental y la posibilidad
tanto obligará al Estado en su del goce efectivo de los derechos
accionar a nivel interno se humanos hace que la defensa y
distinguen: 1. la obligación de preservación de los recursos
respetar los derechos humanos naturales y la obligación de
reconocidos en estos tratados, controlar la degradación ambiental,
2. la obligación de garantizar los sean responsabilidad
derechos humanos reconocidos eminentemente estatal.”
en estos tratados y, 3. la
obligación de prevenir futuras violaciones de derechos humanos.
La obligación de respetar implica la existencia de límites al ejercicio
del poder estatal. Estos límites son los derechos humanos, esferas
individuales y colectivas donde la función pública no puede penetrar. Por
tanto, los Estados, directa o indirectamente, no pueden violar estos
atributos inherentes a la persona humana.
La obligación de garantizar se refiere al deber de adoptar las
medidas necesarias que permitan a todas las personas el goce pleno y
efectivo de los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos señala que la obligación de garantizar implica el deber de los
Estados Partes de “organizar todo el aparato gubernamental y, en general,
todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del
poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente
el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia
de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar
toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar,
además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y,
en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los
derechos humanos” 9.
38
Conforme lo establecen estos tratados de jerarquía constitucional,
estas obligaciones deben ser honradas por el Estado respetando los
principios de no discriminación e igualdad que exigen que se preste
especial atención a los grupos vulnerables y a sus miembros. Asimismo,
conforme a la naturaleza del derecho humano al que corresponde la
obligación del Estado, ésta adquirirá características propias. Por ejemplo,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
si estamos en presencia de un derecho económico, social o cultural las
características de las obligaciones del Estado serán de progresividad y
no regresividad. En este sentido el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha señalado “ que si bien la
plena realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera
paulatina, las medidas tendientes a lograr este objetivo deben adoptarse
dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del
Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser
deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la
satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto.”10
Así, el Estado tiene la obligación inmediata de adoptar medidas
para hacer efectivos los contenidos mínimos de estos derechos. Y a
partir de allí construir, progresivamente, el contenido de estos derechos
hasta lograr su plenitud. Cualquiera accionar del Estado, que implique
entonces una regresión en la vigencia de este contenido mínimo o del
contenido alcanzado significará necesariamente la violación del derecho,
y por lo tanto la responsabilidad del Estado por violaciones de derechos
humanos.11
IV. El rol del individuo en la tutela del ambiente
El Estado debe entonces actuar en el contexto que refiriéramos.
De lo contrario, es pausible de asumir responsabilidades, no solamente
a nivel internacional, sino también a nivel interno. Si no fuera así, las
normas de derechos humanos serían retórica pura. La posibilidad de
que el derecho ambiental y los derechos humanos en los que éste se
informa, sea justiciable no sólo torna real la acción legal protectora sino
que la promueve. Es a partir de la posibilidad de exigir al Estado una
determinada conducta que las políticas públicas se constriñen a la
normativa de derechos humanos, en este sentido es esencial el rol que
cumplen las personas para promover, exigir y monitorear políticas
públicas.
La protección del medio ambiente puede ser producto de acciones
que tienen como objetivo prevenir o reparar daños causados a una persona
o grupos determinados o bien acciones que pretenden tutelar los intereses
colectivos basados en el derecho a un medio ambiente sano.
En el primer caso se trata de preservar al medio ambiente como
bien común, protegiéndose un interés social, en el segundo existen
39
Oikos red ambiental
damnificados directos, personas que han sufrido un detrimento de sus
derechos por problemas ambientales.
Es así que al referirnos a tutela ambiental, nos encontramos frente
a dos bienes jurídicos interdependientes: el ambiente como bien jurídico
autónomo y justiciable, y por el otro, el espectro de derechos humanos
involucrados ante el deterioro o daño ambiental12. Tenemos entonces
dos bienes a tutelar: uno, el medio ambiente como bien jurídico autónomo
y el otro, la persona humana13 .Es clara su interdependencia pues siempre
el destinatario final de la tutela es la persona humana integrándose
naturalmente el derecho ambiental con el derecho de los derechos
humanos.
Resultará imposible hacer exigible una conducta determinada al
Estado, si esta no se encuentra complementada por deberes específicos,
impuestos en determinada persona o agentes, que aseguren la
ejecutoriedad de la misma. Si no existen deberes definidos, impuestos
en personas específicas para asegurar el acceso a la justicia en temas
ambientales, la exigibilidad se diluye.
El concepto de acceso a la justicia aparece como una condición
sine qua non para la justiciabilidad del derecho ambiental. El acceso a la
justicia funciona entonces como garantía tanto de los intereses individuales
y colectivos, como de la posibilidad de controlar el accionar estatal.
V. Conclusión
40
La relación derechos humanos - ambiente no se agota en el derecho
a un medio ambiente sano, sino que tiñe a todos los derechos humanos
reconocidos en la Constitución Nacional. Tener un derecho significa tener
un poder jurídico para exigir su cumplimiento por parte de aquél que está
obligado a garantizarlo, en este caso el Estado. Esta circunstancia implica
consecuencias para las políticas públicas, pues el hecho de contar con
derechos significa necesariamente que su vigencia no está sujeta a la
buena voluntad del Estado sino que el mismo tiene la obligación de
respetarlos y garantizarlos a través de su accionar, esto es a través de la
política pública
Las políticas públicas son el reflejo de la voluntad e ideología de
los gobiernos. A través de éstas se administran los recursos, se fijan
prioridades, se dibuja el destino de los pueblos. Estas políticas definen
las herramientas y ciertas prioridades, pero no pueden definir el modelo
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de desarrollo, ya que éste
está determinado en las
leyes internacionales y
nacionales. La normativa
vigente estableció que las
políticas públicas deben
atender a criterios que
impliquen una visión
sustentable y equitativa del
desarrollo.
El acceso al agua es un derecho humano básico,
En definitiva, el reconocido y reafirmado en recientes
Estado tiene la obligación encuentros internacionales como el Foro Mundial
de planificar e implementar del Agua en Kyoto, 2003. (Foto manifestación de
políticas
públicas regantes en Lavalle, Mendoza, 2004).
ambientales y económicas
respetando los derechos humanos reconocidos en estos tratados
internacionales, no como gracias concedidas a los ciudadanos sino
porque tiene la obligación jurídica de hacerlo. Como contrapartida del
incumplimiento de esta obligación legal, las personas afectadas tienen
la posibilidad de recurrir a un juez para demandar el cumplimiento de la
obligación por parte del Estado y la protección de sus derechos humanos.
Así, ante la falta de política pública o ante la presencia de política
pública que promueva o implique la violación de derechos humanos las
personas afectadas podrán cuestionarla ante el Poder Judicial que deberá
erigirse en garante de los derechos humanos de las personas y
comunidades afectadas.
Como consecuencia de las políticas de Estado desarrolladas en
la región, y documentadas en este libro, los recursos naturales no han
sido utilizados para promover el desarrollo sino para enriquecer a ciertos
sectores de la población ya enriquecidos. Esta manera de encarar el
problema de desarrollo adolece de una miopía intrínseca, tanto desde la
perspectiva económica, como política, ambiental y social. Su
implementación requiere que los sectores pobres de la población acepten
el incremento de niveles de pobreza mientras se exportan mayores
cantidades de recursos naturales cada vez más escasos. Un cambio
profundo y estructural es necesario, posible y legalmente obligatorio.
41
Oikos red ambiental
Notas
La Dra. Romina Picolotti es co- fundadora y directora del programa
acceso a la justicia del Centro de Derechos Humanos y Medio Ambiente
(CEDHA), organización internacional no gubernamental sita en Argentina
dedicada al desarrollo y fortalecimiento de los vínculos entre derechos
humanos y medio ambiente. CEDHA trabaja con representantes de la
sociedad civil, decisores públicos y privados, e instituciones académicas.
La Dra. Picolotti es graduada de la Universidad Nacional de Córdoba, y
realizó su maestría en American University. Ha trabajado extensamente
en el area de los derechos humanos con organismos multilaterales y
organizaciones no gubernamentales en Asia, Latinoamérica, y los Estado
Unidos. Para más información puede dirigirse a www.cedha.org.ar
**
La Dra. Sofía Bordenave es Masters en Derecho Internacional Público
egresada de la Universidad Nacional de Córdoba y de la CIDOB, Barcelona.
Realizó su práctica profesional especializándose en derecho penal y
derecho de menores. Se desempeñó como Asesora Jurídica de la
Secretaría de Desarrollo Humano de la Municipalidad de Córdoba en
programas de desarrollo y de fortalecimiento de la relación entre ONGs y
gobierno local. Actualmente es Investigadora Jurídica en el Centro de
Derechos Humanos y Medio Ambiente (CEDHA) y está a cargo de la
oficina de CEDHA en Patagonia. Para más información puede dirigirse a
www.cedha.org.ar
“...la población humana excedió la capacidad de sustentación del planeta
en el año 1978, en el 2000 esta capacidad fue excedida 1.4 veces” Edward
O. Wilson, The Bottleneck, Scientific American , febrero 2002.p.74
2
La interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos y el
medio ambiente ha sido reconocida por la comunidad internacional en
reiteradas oportunidades. La Declaración sobre Ambiente Humano de
Naciones Unidas en 1972 (Declaración de Estocolmo), la Declaración
de La Haya de 1989, la Declaración sobre Ambiente y Desarrollo de
Naciones Unidas (Río de Janeiro 1992), el informe de la relatora especial
en derechos humanos y ambiente de la subComisión de derechos
humanos de Naciones Unidas (Informe Ksentini 1994), son algunos
ejemplos del reconocimiento del vínculo entre derechos humanos y medio
ambiente por parte de la comunidad mundial.
3
42
World Development Report, World Bank, and Human Development Report
1993, UNDP
4
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Stephan Libiszewski (1992)What is an Environmental Conflict?ENCOP
Occasional Paper No. 1.Center for Security Policy and Conflict Research
Zurich/ Swiss Peace Foundation Berne. Zurich/Berne, July 1992. Internet
version, URL: http://www.fsk.ethz.ch/encop/1/libisz92.htm.
5
6
tratados con referencia ambiental.
7
constituciones en Latinoamérica.
Actualmente, a partir de la sanción de la Ley General del Ambiente que
responde al mandato constitucional del establecimiento de presupuestos
mínimos de protección ambiental, el accionar estatal y las políticas
públicas deben estar regidas y responder siempre a los objetivos que en
esta ley se establecen en su art. 2°: La política ambiental nacional
deberá cumplir los siguientes objetivos:
8
a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento
de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales,
en la realización de las diferentes actividades antrópicas;
b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones
presentes y futuras, en forma prioritaria;
c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión;
d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales;
e) Mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos;
f) Asegurar la conservación de la diversidad biológica;
g) Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas
generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica,
económica y social del desarrollo;
h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten
el desarrollo sustentable, a través de una educación ambiental, tanto en
el sistema formal como en el no formal;
i) Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso
de la población a la misma;
j) Establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para
la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional
k) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la
minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de
43
Oikos red ambiental
emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados
por la contaminación ambiental.
En art 4° de la misma Ley se definen los principios “ a través de la cual
se ejecutará la política Ambiental”, entre ellos podemos destacar el
Principio de congruencia: La legislación provincial y municipal referida a
lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la
presente ley (General de Ambiente) ; en caso de que así no fuere, éste
prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga. Principio de
prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se
atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos
negativos que sobre el ambiente se pueden producir. Principio precautorio:
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos,
para impedir la degradación del medio ambiente. .
Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección
ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por
parte de las generaciones presentes y futuras....”
9
La Constitución Nacional en su artículo 75 inciso 22 expresa:
“Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con
las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.
44
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la
Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre
los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía
constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta
Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y
garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso,
por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de
ser aprobados por el Congreso, requerirán el voto de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la
“jerarquía constitucional”
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velázquez
Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C N° 4, párrafo 166.
10
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Aplicación
del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Observación general 3, La índole de las obligaciones de los
Estados Partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), (Quinto período de
sesiones, 1990), U.N. Doc. E/1991/23.
11
12
En este sentido el El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales en su Observación General nro. 3 ptos. 10 y 11 señala “...
Comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado Parte una
obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles
esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado
Parte en el que un número importante de individuos está privado de
alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo
y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima
facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el
Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación
mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se
ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido
su obligación mínima debe tener en cuenta también las limitaciones de
recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del artículo
2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias “hasta el
máximo de los recursos de que disponga”. Para que cada Estado Parte
pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a
una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo
esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en
un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones
mínimas. 11. El Comité desea poner de relieve, empero, que, aunque se
demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie
la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute
más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias
reinantes. Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de
las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la
realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos
45
Oikos red ambiental
económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas
para su promoción”
En este último bien tutelado aparece con mayor fuerza el concepto
tradicional de víctima.
13
Al referirse a la expresión ‘hombres verdes’ el jurista Moisset Iturraspe
reflexiona: “es una de las tantas expresiones maniqueas a las que
aludimos más adelante. Los hombres verdes, defensores del ambiente
sano-y combatientes por esa causa-, comenzaron por ser sólo unos
pocos, que caían en extremismos y acusados de desestabilizadores; en
la actualidad, las personas inteligentes de todas partes del mundo integran
la nueva legión de hombres verdes”. J. Mosset Iturraspe, T. Hutchinson,
E.A. Donna, Daño Ambiental, Tomo I, Eds. Rubinzal-Culzoni,
Introducción, pág. 13, nota 1.
14
46
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El derecho a la información ambiental. Breves
nociones conceptuales en torno al más importante de
los derechos al ambiente
Alejandro Rossi (*)
I. La trascendencia del derecho a la información ambiental
A esta altura de los acontecimientos, nadie duda acerca de la
importancia de la información como condicionante de una protección
ambiental efectiva1. Sin embargo, como es habitual, las dudas y
controversias se plantean a la hora de “actuar” un derecho mucho más
“filoso” de lo que puede suponerse a través de una mera inquietud por la
obtención de datos. Es que, a partir de la información, y muy
especialmente en materia ambiental, se desenvuelve todo el espectro de
derechos y garantías que dependen, naturalmente, de lo conocido o
desconocido de una determinada materia.
En el afán de cumplir con las mandas constitucionales y las
“urgencias” populares, el derecho a la información ha sido objeto de
múltiples reglamentaciones a partir de la reforma de la Constitución
Nacional en 1994, y en ese contexto han podido plantearse solapamientos
normativos, que el intérprete debe resolver con alguna racionalidad pero
con indispensable efectividad a fin de no limitar el derecho a la información
ambiental a una mera petición de principio ni a una formulación debilitada
o limitada.
Por otra parte, la información en cuanto tal, es objeto de la acción
u omisión de la Administración. Desde esa perspectiva, cabe hablar de
una “administración” de la información, en cuanto la materia prima del
accionar de la Administración viene constituida por la información. El
sujeto que solicita información a la Administración es, sin duda, un
administrado, sujeto al régimen de prerrogativas de aquélla, pero también
de garantías para sí que impone el Derecho administrativo. Y si la solicitud
de información ambiental se realiza ante un particular, pues entonces la
situación podrá igualmente ser captada desde el Derecho administrativo,
47
Oikos red ambiental
a través de su disciplina regulatoria en materia de intervención
administrativa2. Resultará entonces posible formular algunas precisiones
respecto del funcionamiento de los múltiples regímenes vigentes a la
fecha, a través de la lente del Derecho administrativo.
Independientemente de los regímenes normativos, mudables en
cuanto tales y variables según las distintas jurisdicciones, resulta empero
necesario clarificar algunas nociones conceptuales indispensables para
la comprensión y aplicación efectiva del más importante de los derechos
al ambiente.
II. Esclarecimiento conceptual
El derecho a la información ambiental es una especie del género
derecho a la información. En cuanto tal se diferencia del deber
constitucional de otorgar publicidad a los actos emanados del Estado a
través de sus distintos poderes. La información obrante en el ámbito de
la Administración, en cuanto tal, no es un acto administrativo, sino en
todo caso un acto o conjunto de actos de la Administración, consistentes
en la elaboración, recepción o mero acopio de registros relacionados
con materias afines a su accionar.
Los actos emanados del Estado, a su turno, deben formalizarse a
través de Leyes, decretos, resoluciones y otros actos de menor
envergadura. En el primer caso, son expedidos por el Poder Legislativo
conforme al procedimiento establecido por la Constitución Nacional. Los
restantes casos, son producto de la actividad del Poder Ejecutivo,
resultando que su validez y vigencia debe evaluarse de conformidad con
las leyes locales de procedimientos administrativos. Y por último, no
cabe olvidar a las sentencias y acordadas, emanadas del Poder Judicial.
Todos estos actos deben ser suficientemente accesibles por la
totalidad de la ciudadanía en el marco de las garantías constitucionales
vigentes, de manera creciente y progresivamente más eficiente.
48
Pero el derecho a la información, en cuanto género, se abstrae de
la categoría del “acto”. No requiere del acto, sino del registro, en cuanto
unidad de almacenamiento de un dato. Sin embargo, no debe ello
significar que el derecho a la información es un “paria” en términos de
generación jurídica, pues la información es materia prima del proceso de
elaboración de todos los actos de gobierno (administrativos, judiciales y
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
legislativos). Y también es objeto de elaboración o recopilación autónoma.
Así ocurre con la actividad de todas aquellas dependencias que conforme
a la Ley de Ministerios tienen asignada la competencia de recopilar
información, crear y administrar registros de toda índole, recibir y
sistematizar reclamos, etc.
Es decir que podríamos hablar de una actividad implícita de
generación de información en el ámbito de los tres poderes y otra que es
objeto de colección explícita, directa y principal de información en el
ámbito del Poder Ejecutivo.
De esta manera podemos esbozar la siguiente clasificación de la
información
a) De acuerdo al ámbito de almacenamiento de los registros
Información Pública: Denominamos así a los registros que obran
en dependencias del Estado en cualquiera de sus manifestaciones, la
cual, a su turno puede clasificarse en información:
· de la Administración centralizada y descentralizada,
· del Poder Legislativo,
· del Poder Judicial,
· de Sujetos privados en ejercicio de un cometido “público”.
No reviste inconvenientes comprender la categoría de la información
pública obrante en el ámbito de la Administración, resultando por demás
obvio que nada importa la distinción entre sus distintas dependencias.
Una situación análoga se da en el caso de sujetos privados en
quienes ha sido delegada una función pública. Es el caso paradigmático
–pero no exclusivo— de los prestadores de servicios públicos, puesto
que tales cometidos, aún siendo de titularidad estatal (por ejemplo, el
servicio de agua potable y saneamiento), han resultado pasibles de una
delegación de cometidos por parte del Estado. De esta manera se habla
de una delegación de cometidos que algunos han calificado como
“transestructural”3 (DTC) en razón de la trascendencia de la personalidad
pública a los efectos de la asignación de un determinado cometido.
Desde esta perspectiva, podemos postular que siempre que el
Estado desarrolle sus funciones per sé o a través de terceros, a los
efectos del ejercicio del derecho a la información deberá conceptuarse al
Estado en forma amplia, comprehensiva de los sujetos delegados con
49
Oikos red ambiental
cometidos administrativos o, en caso de no resultar ello viable, a través
de los delegantes que deberán a su turno recepcionar los mismos.
Información Privada: Denominamos así a los registros que obran
en poder de sujetos de derecho privado, que a su vez puede clasificarse
en:
· Sujetos privados que cumplen cometidos de interés público.
· Sujetos privados que desarrollan cometidos puramente privados.
En cuanto se refiere a los sujetos privados, y aún excluyendo el
caso de aquellos que desarrollan cometidos públicos (DTC), se verifican
a menudo en materia ambiental, actividades de particulares susceptibles
en extremo de afectar el ambiente en general o algún recurso en particular4.
Un caso ejemplificativo es el relacionado con la potencial contaminación
de napas de agua a través de actividades industriales.
En ese contexto, puede conceptuarse la clara existencia de un
“interés público” entendido como aquél que trasciende el interés de quien
ejerce un derecho en forma particular y amerite en cumplimiento del
principio “precautorio”, el oportuno acceso a la información por parte de
quien se encontrare especialmente interesado en conocer registros
relacionados con la posible afectación de este interés común.
Tales postulados con contestes con los modernos desarrollos de
la Responsabilidad Social Corporativa, movimiento que partiendo del
derecho privado, promueve la adopción por parte de los sujetos privados
de prácticas consistentes con la responsabilidad empresaria frente a
actividades susceptibles de afectar el interés de la comunidad en que se
desarrollan.
b) De acuerdo a la instrumentalidad o no de la información
puede clasificarse en
· Información conexa a procedimientos inherentes al
funcionamiento de los poderes públicos.
50
· Información colectada en registros creados específicamente para
la colección de datos sobre una materia determinada
· Información colectada accidentalmente
A través de esta clasificación pretendemos allanar el camino para
comprender cuáles son las dimensiones del derecho a la información
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
que son alcanzadas por las distintas regulaciones que se hubieran dictado
o pudieran dictarse sobre la materia.
c) De acuerdo al tipo de información colectada
En este punto podemos distinguir las siguientes categorías:
“A. Información cruda o sin procesar: se trata de datos solicitados
por el ciudadano que no se encuentran sistematizados o, aún
cuando lo estuvieran, presentan información ambiental que no se
encuentra en la base de sistemas (vg. Permisos otorgados para la
realización de cierto tipo de actividad).
B. Información procesada: se trata de estadísticas, informes,
declaraciones, documentos ya elaborados. En este caso es
importante que se ponga en conocimiento del solicitante cuál ha
sido la metodología utilizada para procesar los datos o información
que origina la estadística o informe.
C. Información no elaborada: comprende la información que no ha
sido producida, pero cuya elaboración constituye una
obligación de la autoridad o de la persona física o jurídica pública
o privada. En este caso, puede requerirse su producción.”(el
destacado nos pertenece).
La clasificación es por sí misma interesante, toda vez que el deber
contenido en las normas vigentes se extiende a suministrar el
registro existente o el que debería existir con arreglo a mandato
legal o reglamentario, pero nunca a generar el inexistente.
III. El presupuesto mínimo en materia de derecho a la información
ambiental
En ese contexto debe leerse el derecho a la información ambiental
establecido como guía de la política ambiental a nivel nacional, en la ley
25.675 al establecer en el art. 16 que “las personas físicas y jurídicas,
públicas o privadas, deberán proporcionar la información que esté
relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que
desarrollan” agregando en el párrafo siguiente que “Todo habitante podrá
obtener de las autoridades la información ambiental que administren y
que no se encuentre contemplada legalmente como reservada”.
Como puede advertirse, el primer párrafo esté destinado a regular
51
Oikos red ambiental
el derecho a la información ambiental en cualquier ámbito, esto es, tanto
público como privado, mientras que el segundo párrafo se avoca al
problema de la información pública ambiental, aquella que es
“administrada” y que por lo pronto no puede ser negada sino a través de
una catalogación “legal” como reservada.
Veamos entonces las proyecciones de ambas caracterizaciones.
Todas las personas deben informar a cualquier habitante que lo
solicite, en la medida que el requerimiento presente las siguientes
características:
a) Se requiera información, y no la elaboración de un informe u
otro proceso relacionado con la información que pudiera disponerse.
La excepción a este principio aparece en el caso de sujetos a
cargo del cumplimiento de funciones públicas, pues deberán
sujetarse a recaudos en materia de informaciones e informes
generales más estrictos conforme a lo establecido por los arts. 17
y 18 de la ley 25.675.
b) Que la información solicitada se refiera, de una u otra manera, a
la calidad del ambiente en cualquiera de sus manifestaciones;
c) Que la información ambiental solicitada sea atinente a alguna
de las actividades desarrolladas, debidas u omitidas por el sujeto
requerido.
En cuanto se refiere a la “administración” de la información por parte de
personas públicas en el segundo párrafo cabe precisar que:
a) El concepto de “autoridades” debe extenderse a todo sujeto en
ejercicio de función estatal, como es el caso de los prestadores
de servicios públicos.
b) Toda información ambiental debe ser suministrada al requirente
bajo el único requisito de amoldarse a la competencia de dicho
organismo.
52
c) Solamente podrá rechazarse una solicitud de información
determinada, si previamente la misma hubiera sido declarada
secreta a través de una ley en sentido formal.
Sin perjuicio de ello, cabe advertir que tratándose de información
tramitada por la Administración centralizada o descentralizada, y aún la
administración delegada en particulares, resultan de aplicación de los
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
principios e instituciones del derecho administrativo contenidos en las
respectivas normas locales de procedimiento administrativo.
Es que, en definitiva, la desigualdad de poderes ínsita en toda
relación Estado-particular, habilita la aplicación de un sistema
“compensador” integrado por prerrogativas de la Administración, como la
de refugiarse en el carácter secreto de ciertas actuaciones –bien que
con la calificación legal exigida en el nuevo plexo—y fundamentalmente
garantías del administrado, como la publicidad de las actuaciones
administrativas, el derecho a conocer la ubicación de un expediente, la
facultad de interponer pronto despacho, amparo por mora de la
Administración, repeler las vías de hecho, y en fin, controlar la regularidad
de todo acto que pudiera emitirse a través del imperativo sometimiento
de la Administración al control de legalidad y razonabilidad por parte de
los administrados.
Fuera de lo expresado cabe recordar que con arreglo a lo establecido
en el artículo 3º del mismo cuerpo legal, las normas analizadas son
tanto OPERATIVAS, esto es que no requieren de reglamentación para
su efectiva aplicación, como DE ORDEN PUBLICO, esto significa, que
no pueden ser derogadas por acuerdo de partes.
IV. Acerca del sub-sistema de Información “pública” ambiental
La Ley 25.831 aprobó recientemente un régimen de libre acceso
la información pública ambiental. En cuanto tal, viene a focalizarse en lo
que podría denominarse funcionalmente (no formalmente) una
reglamentación de los artículos 16 a 18 de la ley 25.675 referidos a la
Información Ambiental.
Señala al respecto Mario Valls que “En virtud de la supremacía
que la ley 25675 asumió frente a las demás leyes ambientales federales
(Artículos 3ºy 4º), sus normas relativas a la información ambiental se
aplican conjuntamente con las de la 25831 y prevalecen sobre ellas”5.
Quedaron, en cambio, fuera de la “reglamentación” o, con más
propiedad, fueron objeto de especificación legislativa, las hipótesis de
requerimiento de información obrantes en el ámbito de sujetos privados
no afectados al cumplimiento de funciones públicas. Ello no significa
que el deber no existe ni tampoco que no sea una manda “operativa”, tal
lo dispuesto por el art. 3º de la ley 25.675 en materia de operatividad6.
53
Oikos red ambiental
Veamos entonces los principales caracteres del régimen vigente
en relación al acceso de todo habitante a la información pública ambiental
que, en cuanto tal, se distingue de la publicidad que corresponde a los
actos del poder público, para concentrarse en todos aquellos registros
obrantes en el ámbito de sujetos vinculados al cumplimiento de funciones
públicas.
1) Sujetos obligados
En materia de sujetos obligados, la norma especial amplía o aclara
en todo caso el ámbito de aplicación de la garantía, al referirse
expresamente a las empresas prestadores de servicios públicos.
Si bien la categoría del “servicio público” es equívoca en nuestro
Derecho7, el espíritu parece hallarse netamente incardinado al
cumplimiento de funciones públicas.
En este sentido, sostenemos que la especificación no podría venir
a restringir la garantía contemplada en la Ley General del Ambiente,
motivo por el cual toda persona pública o privada debe quedar
comprendida. Tratándose sujetos vinculados al cumplimiento de
cometidos públicos, el encuadre propio sería en el marco de la ley
25.831.
Por otra parte, debe notarse que si de lo que se habla es de
“información pública”, dicha caracterización no viene dada por el
sujeto sino por la naturaleza de la información colectada en torno
de materias susceptibles de un auténtico interés general.
2) Orden Público
Si bien la norma se refiere a esta materia, sí lo hace la ley 25.675,
motivo por el cual corresponde estar al carácter inderogable de la
garantía de acceso a la información pública ambiental8.
3) Excepciones
54
En materia de excepciones, la norma parece ampliar el espectro
rígidamente establecido en el segundo párrafo del artículo 16 de la
ley 25.675. En efecto, se prevé en el artículo 7 de la ley 25.831
que la información ambiental solicitada puede ser negada en los
casos:
a) Cuando pudiera afectarse la defensa nacional, la seguridad
interior o las relaciones internacionales;
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
b) Cuando la información solicitada se encuentre sujeta a
consideración de autoridades judiciales, en cualquier estado del
proceso, y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio
al normal desarrollo del procedimiento judicial;
c) Cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la
propiedad intelectual;
d) Cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos
personales;
e) Cuando la información solicitada corresponda a trabajos de
investigación científica, mientras éstos no se encuentren
publicados;
f) Cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por
falta de datos suficientes o imprecisión;
g) Cuando la información solicitada esté clasificada como secreta
o confidencial por las leyes vigentes y sus respectivas
reglamentaciones.
Una vez más puede apreciarse que la legislación específica terminó
por restringir lo establecido por el art. 16 que sólo contemplaba lo
establecido el último inciso (inc. “g”).
Entendemos que tal ampliación resulta inválida en razón de la
articulación sustancial de ambos ordenamientos. En efecto, si la ley
25.675 establece los principios generales de política ambiental así como
los grandes lineamientos de los presupuestos mínimos de protección
ambiental, tal disposición constituye el género mientras que la ley 25.831
es la especie, pues bien la especie no puede exhibir una mayor extensión
–en este caso en materia de excepciones— que el género9.
En el mismo sentido cabe citar las conclusiones alcanzadas en el
marco del “taller sobre presupuestos mínimos de protección ambiental”10
entre las cuales cabe mencionar las siguientes:
1. Si bien en nuestra Constitución Nacional no existe la categoría
de “ley general”, dada la trascendencia de las leyes de
presupuestos mínimos en ese marco, puede considerarse que la
LGA tiene un rango superior que el resto de las leyes de esta
índole.
55
Oikos red ambiental
2. Resulta necesario efectuar una complementación de los
principios establecidos en la Ley General del Ambiente respecto
de acceso a la información, con los preceptos de la nueva ley de
acceso a la información pública ambiental. A tal efecto, debe
efectuarse una interpretación holística del sistema normativo en
su conjunto, aplicando el principio de congruencia.
3.
Asimismo, y teniendo en cuenta que el derecho al ambiente
sano es un derecho humano, se aplica el principio pro homine –de
jerarquía constitucional-, según el cual será necesario establecer
cuál de las normas está en favor del derecho humano al ambiente,
más allá de la jerarquía normativa.
4.
En definitiva, la amplitud de los beneficios reconocidos por
las leyes deben ser armonizadas de modo de darle la mayor
protección y eficacia al derecho protegido”.
Creemos que, en todo caso, en el caso se configura un problema
de técnica legislativa que sólo podría resolverse a través de una
modificación de la ley 25.675.
Ello no quita que resulta posible interpretar el art. 16, segundo
párrafo de tal manera que, siempre que exista norma legal que hubiera
creado una prerrogativa de la Administración a no divulgar cierta
información, tal calificación emanada de ley será suficiente para sostener
la mayor parte de los incisos de la ley 25.831 en su artículo 7º (incisos a,
b, c, d, e y f), mientras que el recaudo del inciso “f” hace a la razonabilidad.
4) Infracciones
Por último cabe referirnos al sistema de infracciones contemplado
por la norma. Más allá de advertir que la norma contiene un reenvío
a los contratos en materia de servicios públicos y al régimen de la
función pública instituido por Ley nacional Nº 25.164, “sin perjuicio
de las responsabilidades civiles y penales que pudieran
corresponder”, lo cual resulta innecesario11, el primer párrafo del
artículo NOVENO de la ley 25.831 dispone que:
56
“Se considerarán infracciones a esta ley, la obstrucción, falsedad,
ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en el
artículo anterior, o la denegatoria injustificada a brindar la información
solicitada, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte
el regular ejercicio del derecho que esta ley establece. En dichos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
supuestos quedará habilitada una vía judicial directa, de carácter
sumarísima ante los tribunales competentes”.
Tratándose de un derecho primario e indispensable como el acceso
a la información, la virtualidad específica de la norma analizada es
evitar –no prohibir—la necesidad de agotar la instancia
administrativa para ocurrir ante la Justicia y de esta manera, por
vía del recurso directo, acelerar la más pronta resolución del
requerimiento.
5. Articulación de normas
De alguna manera ya lo hemos tratado, pero corresponde dejar en
claro que siendo la Ley de Información Pública Ambiental una
especie del género Presupuestos Mínimos, resulta lógico que la
regulación particular, aun cuando sea posterior deba adecuarse a
los principios generales contenidos en la Ley 25.675.
Tal criterio viene específicamente dado por el artículo 3º de la Ley
General del Ambiente al disponer que “La presente ley regirá en
todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden
público, operativas y se utilizarán para la interpretación y
aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual
mantendrá su vigencia en tanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidas en ésta”.
A iguales conclusiones llevan la aplicación de los principios de
congruencia en el marco del derecho constitucional y pro homine
en el ámbito de los derechos humanos conforme las citas
oportunamente realizadas, así como la consideración de Valls en
cuanto a que la ley 25.831 es un “marco dentro de otro marco”,
debiendo respetarse en todo caso los principios pero también las
disposiciones de la ley 25.675.
Por todo ello es que pensamos que debe estudiarse cuidadosamente
la articulación entre reglamentaciones particulares y la Ley General
del Ambiente a fines de evitar solapamientos que resultan muchas
veces contrarios a la finalidad de crear certeza en las relaciones
jurídicas.
V .- Conclusiones
A título de conclusiones en materia de acceso a la información
57
Oikos red ambiental
ambiental podemos decir que estas normas:
a) Se encuentran articuladas entre sí de manera funcional a la
consecución de la mayor protección del ambiente.
b) Recaen sobre sujetos privados y sujetos estatales.
c) Son de orden público.
d) Sus disposiciones sólo pueden ser exceptuadas con arreglo al
secreto de las actuaciones dispuesto en el marco de una
habilitación legal.
e) En materia de sujetos obligados en el ámbito de la función
pública, corresponderá aplicar las normas locales en materia de
procedimiento administrativo.
f) Su incumplimiento habilitará la aplicación de los plexos
específicamente sancionatorios de las conductas de los agentes
o administrados involucrados, un recurso directo ante la justicia
competente y ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal
que pudiera corresponder.
Notas
Profesor titular del seminario de “Derecho ambiental administrativo” de
la Escuela de Abogados de la Procuración del Tesoro de la Nación.
*
Entre la calificada doctrina publicada que advirtió tempranamente esta
cuestión cabe mencionar las publicaciones de Macchiavello, Gabriel
“Algunas consideraciones sobre las cláusulas ambientales en la nueva
Constitución Nacional ”Ed. Fundación Vida Silvestre , Buenos Aires 1994;
Gambier, Beltrán y Lago Daniel “El medio ambiente y su reciente recepción
constitucional” en “El Derecho” del 29/6/1995.y Valls, Mariana “El derecho
a la información ambiental. Participación del individuo en la tutela del
ambiente” publicado en “Hacer la democracia”, obra colectiva, Ediciones
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996 pp. 407.
1
58
Vid Cassagne, Juan Carlos “Derecho administrativo”, Buenos Aires,
1998, tomo II, pág. 449 y ss.
2
Barra, Rodolfo “Principios de derecho administrativo”, Buenos Aires,
1980.
3
4
En sentido concordante: SAHANIUK, Analía “El derecho de acceso a la
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
información pública ambiental en el sistema jurídico nacional. Sanción
de la ley de presupuestos mínimos 25.831”, publicado en El Dial
Ambiental, punto 2.
“La ley 25831 establece presupuestos mínimos de protección ambiental
para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que
obre en poder del Estado”, publicado en http://www.eldial.com/bases/
doctri/notas/nt040201.asp (elDial.com DC36D)
5
Art.3: “La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus
disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la
interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia,
la cual mantendrá su vigencia en tanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidas en ésta”.
6
Vid GORDILLO, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II,
capítulo 1.
7
En el mismo sentido, vid BELFER, Laura “Régimen de acceso a la
información pública ambiental”, Editorial Astrea, Boletín informativo
8
Sí en cambio podría ocurrir lo contrario, que la especie fuera de una
extensión menor que el género, y se resolviera hacer más estricta la
admisibilidad de excepciones, pero éste no es el caso que nos ocupa.
9
10
Cfr. Cita anteriormente realizada.
Cfr. BELFER, Laura, ob.cit. pág. 33: ¿Cuál hubiera sido la situación de
un funcionario que no cumple con la ley 25.831 si no existiera la previsión
legal sobre la responsabilidad civil o penal en la que podría haber incurrido?
La misma, ya que por aplicación de las normas generales del Código
Civil y del Código Penal, el incumplimiento de una obligación impuesta
por una norma administrativa puede eventualmente generar un daño
susceptible de reparación en el ámbito civil (art. 1113 y concordantes
CC) o constituir un delito, por ejemplo la figura de incumplimiento en los
deberes del funcionario (arts. 249 y conc. Código Penal). De todos modos
interpretamos la previsión de la ley 25.831 como un claro mensaje, o una
señal, para los sujetos obligados por dicha ley”.
11
59
Oikos red ambiental
El principio precautorio
y los conflictos ambientales
en el derecho ambiental mendocino
Aldo Rodríguez Salas*
I. Introducción
En el año 1992, se sancionó la Ley N° 5961 de Preservación del
Ambiente de Mendoza, la misma incorporó al ordenamiento jurídico
provincial los principios e instituciones básicas del derecho y la política
ambiental. Esta ley, en el desarrollo de sus instituciones, siguió como
directriz los principios de prevención, participación y cooperación técnica
y política.
Así, su principal instrumento regulatorio, el procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental, cristaliza en su desarrollo esos
principios al establecer, la Audiencia Pública obligatoria1, dando lugar
así a una amplia participación social; e imponer, además, el Dictamen
Técnico2 de Universidades o Centro de Investigación, incorporando de
este modo el conocimiento científico imprescindible sobre el proyecto y
sus efectos sobre el ambiente. Estas etapas obligatorias 3 del
procedimiento constituyen garantías destinadas a mejorar la de toma de
decisiones de la autoridad administrativa, tanto provincial como municipal,
para alcanzar la finalidad del procedimiento: prevenir, las consecuencias
o efectos que proyectos públicos o privados, pueden causar en el
ambiente” (art. 26, Ley 5961).
60
Pero desde entonces, ha habido un cambio significativo con la
sanción de las primeras leyes nacionales de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental. Sistema consagrado con la reforma constitucional
del año 1994, que supone un cambio estructural en el Derecho Ambiental
Argentino. Se trata de un cambio sustancial en tanto se modificó un
rasgo esencial del sistema legal: de un derecho cuya fuente principal era
la norma provincial se ha pasado a un derecho federal, en el cual la
Nación puede establecer estas normas básicas, denominadas por la
Constitución Nacional, art. 41, Presupuestos Mínimos de Protección
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Ambiental y que las provincias pueden complementar. Sostenemos que
la génesis de esta norma es federal en tanto la concertación entre la
Nación y las Provincias constituye la condición de la operatividad de la
misma4.
Entre estas nuevas normas ambientales5, se destaca la Ley
General del Ambiente N° 25.675, que concreta este nuevo modelo
institucional inspirado en el federalismo de concertación.
La legislación provincial requiere una renovada interpretación a partir
de sus disposiciones, en especial de los principios de la política ambiental
consagrados por la Ley N° 25.675. La Jurisprudencia local ha advertido
esta nueva situación; así se ha dicho: “ la materia ambiental debe regirse,
en principio, por la Ley N°25.675 en virtud de la cual “la legislación provincial
y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios
y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, este
prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga” y por el marco
normativo provincial que se compone con la Ley General del Ambiente N°
5.961 y las normas de contenido particular para las situaciones
especiales”6.
II. El principio precautorio: antecedentes
De los principios introducidos por la Ley N° 25.675 cobra especial
interés, por su indudable repercusión en el proceso de toma de decisiones,
la introducción del principio precautorio7.
La Declaración de Río de Janeiro sobre desarrollo sostenible, en
el principio 15, contempla el principio precautorio en estos términos:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de una certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costes para impedir la
degradación del medio ambiente”.
El principio precautorio se origina en el principio alemán de
Vorsorge, o previsión. En la base de las primeras concepciones de este
principio estaba la creencia de que la sociedad debe esforzarse en evitar
el daño ambiental mediante una cuidadosa planificación de las acciones
futuras, paralizando el flujo de actividades potencialmente dañinas. El
61
Oikos red ambiental
Vorsorgeprinzip se transformó a comienzos de los años 70 en un principio
fundamental de la legislación ambiental alemana (balanceado por los
principios de la viabilidad económica) y ha sido invocado para justificar la
implementación de políticas firmes contra la lluvia ácida, el calentamiento
global y la contaminación del Mar del Norte. También ha propiciado el
desarrollo de una pujante industria medioambiental en ese país.
Desde esa época se ha producido un fortalecimiento del principio
precautorio en los acuerdos políticos internacionales, en las convenciones
acerca de preocupaciones medioambientales que afectan altos intereses,
y en las cuales la ciencia es incierta, y en las estrategias nacionales
para el desarrollo sustentable. El principio fue introducido en 1984 en la
Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte.
Luego de esta conferencia se integró el principio en varias convenciones
y acuerdos internacionales, incluyendo la Declaración de Bergen sobre
Desarrollo Sustentable, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea,
la Convención de Barcelona y la Convención sobre Cambio Climático
Global. A niveles nacionales, Suecia y Dinamarca han utilizado el principio
precautorio y otros principios, como la sustitución de materiales
peligrosos, en calidad de guía para sus políticas ambientales y de salud
pública8.
En Estados Unidos no se menciona expresamente el principio
precautorio en la legislación o en las políticas públicas9.
III. Aproximación
Mientras que el principio de prevención indica que debe actuarse
en defensa del ambiente cuando hay certeza de daño, el principio de
precaución indica que debe actuarse también en caso que haya duda o
incertidumbre. Esta es la gran innovación del principio precautorio10.
62
Respecto de la imperatividad jurídica del principio precautorio, tal
como se encontraba consagrado en la Declaración de Río, se entendía
que, como parte de una declaración política, constituye para los Estados
firmantes una especie de recomendación, sin fuerza vinculante. Esto no
quiere decir que esa declaraciones no tengan ninguna relevancia jurídica.
Las mismas pasan a ser una nueva fuente del Derecho Internacional, al
menos como una nueva técnica capaz de crear normas jurídicas
internacionales. También se acepta que esos principios influencian la
interpretación y la aplicación del derecho interno de los países.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
En nuestro país, con la sanción de la Ley N° 25.675, no puede
dudarse que este principio ha ingresado de lleno a nuestro ordenamiento
interno.
IV. Recepción legal
En efecto, la Ley N° 25.675 lo recepta, en su artículo 4°, en estos
términos: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia
de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos,
para impedir la degradación del medio ambiente”.
Se ha dicho con razón que: “ Un elemento central del Principio
Precautorio es la idea de que todo decisor político debe actuar en forma
anticipada, antes de contar con certidumbre científica, con la finalidad
de proteger el ambiente y por consiguiente con los intereses de las
generaciones futuras” 11.
Los autores están de acuerdo en que este principio es propio del
Derecho Ambiental12, aún cuando se controvierte si el mismo a nivel
internacional constituye un Principio General del Derecho, una costumbre
internacional o, más limitadamente, de un enfoque o criterio. Pero tal
como afirma Estrada Oyuela, “discutir la naturaleza jurídica del mismo
pierde sentido a la luz de la necesaria discusión sobre los límites de su
utilización, que es el enfoque más correcto al tema en cuestión”13.
Es de destacar que en la Provincia de Mendoza, en su derecho de
aguas, la Resolución DGI-HTA N° 778/96, que establece el Reglamento
General para el Control de Contaminación Hídrica, incluyó expresamente
este principio en el artículo 3, punto 6.
V. Componentes
Luis Facciano, citado por Néstor Caferatta, sostiene que tres son
los elementos que caracterizan al principio de precaución: a) la
incertidumbre científica: principal característica de este principio que lo
diferencia del de prevención, b) la evaluación del riesgo de producción de
un daño: se presenta aquí una situación paradojal, ya que debe evaluarse
la producción de efectos nocivos tal vez desconocidos; c) nivel de gravedad
del Daño: el daño debe ser grave e irreversible y sólo en este caso juega
63
Oikos red ambiental
la precaución. “ La hipótesis de la precaución nos pone en presencia de
un riesgo no mensurable, es decir, no evaluable”14.
Si seguimos el texto de la Declaración de Río, tal como sugiere
Estrada Oyuela, advertimos que:
1) Se refiere a los procesos de toma de decisión,
2) Funciona como una medida provisional en un punto del proceso
de manejo del riesgo,
3) En consecuencia, requiere el previo análisis de riesgo y la
conclusión de que existe un riesgo cierto,
4) Es preciso que el riesgo sea grave e irreversible,
5) Que no haya certeza científica,
6) Lo cual habilita medidas eficaces en función de los costos
(proporcionalidad).
Sobre este último punto, Cafferatta lo califica como elemento
accesorio, y se refiere a que tales medidas deben ser soportables por la
sociedad que debe asumirlas.
VI. La incertidumbre
La lógica de la precaución no mira al riesgo sino que se amplía a
la incertidumbre, es decir, aquello que se puede temer sin ser evaluado
en forma absoluta. La incertidumbre no exonera de responsabilidad; al
contrario ella la refuerza al crear un deber de prudencia15.
64
Respecto a la incertidumbre científica, que entendemos constituye
el elemento crítico de este principio, Juan Rodrigo Walsh advierte que:
“Uno de los primeros interrogantes que se presenta en este sentido es el
papel cambiante que desempeña la ciencia frente a la incertidumbre que
caracteriza a muchas decisiones de tipo ambiental. Esta incertidumbre
presenta un desafío profundo a los métodos clásicos de la ciencia, basada
en la experimentación, la verificación de postulados teóricos y la
consistencia de los resultados obtenidos.
Esta incertidumbre puede presentarse de tres maneras:
1) La incertidumbre en cuanto a la inexistencia de información o
datos. Son raros los casos en los que existe información
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
consistente a lo largo de de un periodo lo suficientemente extenso
como para revestir utilidad en la predicción de consecuencias
ambientales. Se suele suplir con modelizaciones.
2) La incertidumbre como ignorancia. Se trata de hipótesis no
comprobadas.
3) La incertidumbre como indeterminación. La falta de datos o la
ignorancia son mucho mayores que en las situaciones anteriores
y se desconoce el alcance de muchas interrelaciones ecológicas
básicas.16
VII. El análisis de riesgo
El Principio 15 de la Declaración de Río, alude a la falta de certeza
científica absoluta, mientras que la Ley General del Ambiente alude a
ausencia de información o certeza científica. Sobre esta diferencia, Estrada
Oyuela expresa que: “ la diferencia debe tenerse por inoficiosa y construir
a partir del texto de la Declaración de Río que requiere la existencia de
información y el análisis de riesgo”17.
Es decir, para este autor la falta de certeza científica absoluta es
la condición esencial para la aplicación de este principio. Como vimos
en el punto anterior el papel cambiante que desempeña la ciencia frente
a la incertidumbre que caracteriza a muchas decisiones de tipo ambiental
impone recurrir a técnicas que nos permitan abordar esta situación de
incertidumbre. El análisis de riesgo es el mecanismo encargado de
cumplir con esta tarea, esto es, de evaluar científicamente el riesgo.
En los años 70 se desarrollaron herramientas para la toma de
decisiones -la evaluación de riesgos y el análisis de costo-beneficiodestinadas a llenar el vacío entre una ciencia incierta y la necesidad
política de adoptar medidas para limitar los daños. Sin embargo, en su
desarrollo se puso mucha fe en la capacidad de la ciencia para establecer
modelos y para predecir el daño en sistemas ecológicos y humanos
extremadamente complejos. La evaluación de riesgos, originalmente
desarrollada para aplicarse a problemas mecánicos, —como la
construcción de puentes, donde los procesos técnicos y los parámetros
están bien definidos y pueden ser analizados— asumió el rol de predictor
de sucesos extremadamente inciertos y altamente variables. La
evaluación de riesgos es vista por los organismos gubernamentales y el
65
Oikos red ambiental
sector industrial como el enfoque verdaderamente científico para la toma
de decisiones; un enfoque mediante el cual las decisiones se adoptan
sobre la base de lo que puede ser cuantificado, sin considerar lo que no
se sabe o lo que no puede medirse. Esto último es agrupado
indiscriminadamente en la categoría de incertidumbre.
VIII. Importancia y límites
18
He aquí algunas de las principales conjeturas en que se basa la
evaluación de riesgos convencional, y también algunos de sus principales
defectos:
· La evaluación de riesgos está orientada a cuantificar y a analizar
los problemas, más que a resolverlos. Sus preguntas se refieren a
cuánta contaminación resulta segura o aceptable, con qué
problemas estamos dispuestos a vivir, cómo deben distribuirse los
recursos limitados. Si bien éstos son interrogantes válidos,
excluyen los enfoques más positivos: cómo prevenir la exposición
a los riesgos, cómo avanzar hacia alternativas más seguras y
más limpias, y cómo involucrar a la sociedad en la identificación,
jerarquización e implementación de soluciones.
· Las evaluaciones de riesgos tienen resultados variables. La
evaluación de riesgos corriente se basa por lo menos en cincuenta
conjeturas diferentes acerca de la exposición a riesgos, la respuesta
a distintas dosis, y las extrapolaciones de animales a seres
humanos. Todo esto contiene elementos subjetivos y arbitrarios.
Como consecuencia de ello, los resultados cuantitativos de las
evaluaciones de riesgos son muy variables.
66
La Unión Europea reconoció las limitaciones de esta herramienta
en el ejercicio de análisis de riesgos realizado por el European Benchmark.
En el ejercicio, once gobiernos europeos armaron equipos de científicos
e ingenieros para trabajar en un problema relacionado con derrames
accidentales de amoníaco. El resultado del ejercicio fueron once
estimaciones de riesgo diferentes, variando desde 1 en 400 a 1 en 10
millones. Los organizadores concluyeron que en cualquiera de las etapas
de un análisis de riesgo el analista introduce muchas conjeturas, y que
debe reconocerse que los resultados numéricos dependen en gran parte
de tales conjeturas. (Contini et al. 1991. Benchmark Exercise on Major
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Hazard Analysis. EUR 13386 EN Commission of the European
Communities, Luxembourg).
No obstante, se entiende que es un instrumento necesario para la
aplicación de este principio, aunque no excluyente de consideraciones
de política ambiental que en última instancia serán las que determinarán
su pertinencia en cada caso.
IX. La decisión política y el conflicto ambiental
El principio precautorio constituye una presunción razonada frente
a la incertidumbre19. Como tal requiere ponderación. Los administradores
y jueces deben sopesarlo, para decidir su aplicación y en qué medida20.
La toma de decisiones frente a situaciones de extrema
incertidumbre e ignorancia debe basarse en consideraciones tanto de
política en general como de políticas específicas.
La resolución del conflicto ambiental es la esencia de la política y
gestión ambiental. Con diversos rótulos y actores siempre ha aludido al
problema entre el desarrollo económico y la preservación del ambiente.
En el conflicto ambiental, alguien se opone a otro porque considera que,
en forma actual o potencial, puede alterar o degradar un ecosistema o
perjudicar su calidad de vida.
El conflicto ambiental tiene diversas causas sociológicas,
económicas y ecológicas, pero en todos los casos corresponde al
Derecho Ambiental dar respuestas que permitan su contención y
superación. La finalidad de este derecho es preservar el equilibrio de los
ecosistemas, pero es sabido que muchas de sus relaciones se
encuentran sumidas en la incertidumbre. El principio precautorio viene a
cubrir esta instancia, pero su aplicación requerirá de una notable dosis
de prudencia.
Con razón, Rodrigo Walsh afirma que el desafío mas grande que
tiene el principio precautorio, consiste seguramente en la conquista de
la legitimidad política.
La ley N° 5961, si bien no recepta expresamente este principio,
como norma de política ambiental general posibilita su aplicación. En
efecto, en base a los criterios que introduce en el título II, artículo 5°, en
tanto los organismos públicos deben utilizar un enfoque científico inter y
multidisciplinario al desarrollar actividades que, directa e indirectamente
67
Oikos red ambiental
puedan impactar el medio ambiente ( inciso d), resulta que, si de esos
análisis científicos - en los cuales el riesgo debe constituir un elemento
sustancial - se desprende la necesidad de su aplicación, corresponderá
a la Administración actuar en sentido precautorio.
La estructura de la Ley N° 5961, como hemos expresado, se
sustenta en dos garantías: la participación social y el conocimiento
científico. El Dictamen Técnico obligatorio en el procedimiento de EIA,
es el elemento que permite verificar y obtener la certidumbre científica
necesaria para resolver; pero también identificará y pondrá en manos de
la autoridad las áreas en las cuales todavía esa certidumbre no haya
sido lograda. En tal caso, será necesario analizar las consecuencias
riesgosas de esta incertidumbre. Como consecuencia de este análisis,
será el principio precautorio el que deberá utilizarse para resolver el caso
concreto ( art. 35, Ley 5961, en especial inciso e).
Correspondería introducir en el decreto reglamentario mendocino
una modificación que imponga el análisis de riesgo como lo ha hecho la
Provincia de Chubut. En efecto, el decreto reglamentario N° 1153/95, de
la Ley 4032 de EIA de Chubut, establece, en su artículo 13°, que en caso
de “ emprendimientos que impliquen riesgo ambiental en caso de
accidentes, se deberá incorporar al Estudio de Impacto Ambiental en la
modalidad que corresponda un Análisis de Riesgo, conformado de acuerdo
a la Guía de Análisis de Riesgo (anexo IV) que expedirá la Autoridad de
Aplicación”.
X. El conflicto ambiental en la justicia
La norma ambiental es eminentemente administrativa, luego el
conflicto ambiental se desenvuelve inicialmente en esa órbita. El Consejo
Provincial del Ambiente y la audiencia pública en el procedimiento de
EIA, son instancias administrativas establecidas en la ley N° 5961 para
captar y abordar la diversidad de intereses encontrados.
68
A veces, por impericia en la aplicación de la normativa específica o
por diversas circunstancias relacionadas con la gestión ambiental, el
mismo puede evolucionar de tal forma que la órbita administrativa resulte
incapaz de armonizar o contener los intereses en juego, ingresando,
como consecuencia del ejercicio de las garantías respectivas, a la órbita
jurisdiccional. Entonces, serán los jueces los responsables de resolver
el mismo.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Tal como ha señalado el recientemente desaparecido Raúl Brañes:”
.... se ha examinado el tema del acceso a la justicia ambiental, entendido
como la posibilidad de obtener la solución expedita y completa por las
autoridades judiciales de un conflicto jurídico de naturaleza, es decir, no
sólo como un problema de legitimación para accionar, que es sólo uno
de los componentes, no obstante la importancia que tiene en tanto
cuestión relativa a la “antesala” de los problemas del acceso a la justicia
en materia ambiental. Los obstáculos al acceso a la justicia, en general
se puede examinar desde varias perspectivas, que sin embargo suelen
estar vinculadas entre sí. ..., entre los obstáculos principales al acceso
a la justicia figuran el costo y el tiempo del litigio en el caso de las
demandas pequeñas y el poder de los litigantes y sus diferentes capacidad
económicas y técnicas para reclamar justicia, así como la capacidad de
organización de los propios litigantes. El acceso a la justicia ambiental
presenta algunos obstáculos adicionales,... tales como la extraordinaria
complejidad científico-técnica de los casos ambientales y las
características específicas de los intereses en juego (intereses colectivos
y difusos), que exige una especial capacidad de organización de los
afectados para hacerlos valer, así como una especial capacidad
económica y técnica para enfrentar procesos que habitualmente son
costosos y complejos. En estos procesos, por otra parte, suele estar
comprometido un interés social, lo que a su vez exige la participación de
un órgano que represente ese interés, lo que hace aún más complejo el
proceso. A lo anterior se agrega, la exigencia de una preparación especial
de los operadores jurídicos, es decir, de los abogados y jueces, que por
lo general no es proporcionada por la enseñanza que reciben los
profesionales del derecho, lo que, como también se dijo, están planteado
la interrogante sobre si sería conveniente la creación de tribunales
especializados en el tema ambiental o métodos de composición privada
de los conflictos por especialistas en la materia. Un problema
especialmente importante se encuentra constituido, sin embargo, por la
inexistencia, al menos en los términos que sería deseable, de un marco
jurídico congruente con las características de los intereses que se deben
tutelar judicialmente y que facilite su expedita y completa composición.
La ausencia de este marco jurídico ha determinado una situación de
inaccesibilidad a la justicia ambiental y ha contribuido de una manera
importante a la ineficacia del derecho ambiental, comprometiendo la
protección del medio ambiente y la viabilidad del desarrollo sostenible”.
Sin embargo, agrega: “Ningún legislador podrá proporcionar un
69
Oikos red ambiental
marco jurídico que exima al juez de su tarea de interpretar la ley y, a falta
de disposición expresa, de su tarea de aplicar los principios generales
de derecho. Esto, que parece fácil, es algo sumamente complicado cuando
se trata de casos ambientales, que por lo general plantean complejas
situaciones inéditas que requieren de complejas soluciones también
inéditas y que, por lo mismo, exigen de parte del juez no sólo una enorme
capacidad de estudio, sino también un compromiso eminentemente
creativo con el caso que tiene en sus manos. Este espíritu creativo de
los jueces ya ha tenido diversas expresiones en estas últimas décadas”21.
Respecto a la aplicación del principio precautorio para la resolución
de un conflicto ambiental, en la ley ambiental mendocina encontramos
una vía procesal para su aplicación. La Ley 5961 cuando regula la
protección jurisdiccional de los intereses difusos, establece la aplicación
supletoria de las normas generales del régimen del amparo. Este régimen
general faculta al juez a ordenar a petición de parte medidas cautelares
de no innovar22. Sin embargo, la norma ambiental amplia notablemente
las facultades judiciales, al establecer en forma expresa que el juez,
antes de la notificación de la demanda puede ordenar, incluso de oficio,
“ las medidas que se consideren necesarias tendientes a la cesación de
los perjuicios actuales o potenciales al ambiente23 “. Sigue en esto el
pensamiento de Augusto Mario Morello y Gabriel Stiglitz 24 que proponían
en estos procesos la medida cautelar innovativa con carácter provisorio
y urgente y decretable con anterioridad a la notificación de la demanda25.
En la Ley Nacional 25675, también encontramos esta disposición
en el proceso judicial de daño ambiental colectivo, cuando establece
que: “En cualquier estado del proceso, aun con carácter de medida
precautoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia
de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios
que pudieran producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas, sin
petición de parte”( art 32).
70
Sobre esto, Morales Lamberti, anticipaba con fundamento el en
principio 15 de la Declaración Río, que “...en particular los jueces, pueden
ejercer una acción precautoria con el fin de proteger el medio ambiente
cuando haya peligro de daño grave o irreversible. En estos casos, la
prevención de riesgos sobre la base de antecedentes razonables, aun
cuando no exista la prueba o la certeza científica absoluta del daño, no
constituye razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del medio ambiente, quedando los magistrados
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
facultados a proceder a los fines de prevenir la acción de riesgos
potenciales a la salud o al medio ambiente”26.
XI. Un notable precedente sobre el “juez previsor” 27
En el año 2003, el Consorcio de Empresas Mendocinas para
Potrerillos S.A. (CEMPPSA) solicitó una medida cautelar autosatisfactiva
ante nuestro máximo tribunal, para que se ordene a la Provincia de
Mendoza a que designe a un consultor a fin de solucionar el conflicto de
índole técnica suscitado entre las partes como consecuencia de la
Resolución 908/02, de fecha 30 de agosto de 2.002, del Ministerio de
Ambiente y Obras Públicas. Este conflicto resultaba de la decisión de la
provincia de imponer al consorcio la contrucción de un terraplen, lo cual
era resistido por el concorcio que consideraba que su ejecución carecía
de sustento técnico.
Más allá del resultado del proceso, que fue la denegatoria de la
medida solicitada; como de la evolución posterior de la situación, que
fue la contratación de una consultoría internacional, interesa aquí el voto
en Disidencia del Dr. Jorge Nanclares relacionado con la incertidumbre
técnica y las potestades provincial, por una parte, y el nuevo rol del juez
en materia ambiental, por la otra. Como creemos que este pensamiento
es sumamente valiosos por alinearse con la lógica que inspira la adopición
del principio precautorio en nuestro derecho postivo, transcribiré algunos
párrafos fundamentales.
·
Sobre la incertidumbre y el poder de policía:
“Estamos en presencia de una cuestión técnica opinable, en tanto
que un consultor técnico ha concluido que la obra es necesaria y otro
que no. En estas circunstancias, el PE, en ejercicio del poder de policía,
resuelve conforme uno de los dictámenes, particularmente autorizado y
debidamente fundado, del que puede concluirse que, por lo menos, la
obra accesoria mejora la seguridad de la presa. Ello resulta más
particularmente razonable, en cuanto, según el IDIA, no se ha
caracterizado adecuadamente el depósito que afecta la fundación de la
presa, por lo que subsiste una incertidumbre sobre cuál será su
comportamiento (fs. 1804). Es decir que hay un conocimiento incompleto
de la realidad y una consecuente incertidumbre que hacen más razonable
optar por la alternativa de mas seguridad”.
71
Oikos red ambiental
“Se trata entonces de una decisión de policía de la seguridad
evidentemente razonable. Y ello seguiría siendo así, aún en el caso de
que un tercer dictamen repitiera que es innecesaria, porque es suficiente
para su razonabilidad que sea meramente conveniente para la seguridad.
Más aún, frente a las posibles dimensiones catastróficas que se quiere
prevenir. En este sentido no hemos encontrado desarrollado el concepto
insinuado de inconveniencia, escuetamente dicho por la actora. Tal
inconveniencia para el Proyecto expresada por la actora a fs. 1186, más
bien parece vincularse a la postergación de los beneficios”.
“Esta razonabilidad significa que es inobjetable que la Provincia
disponga la realización de la obra accesoria. Desde luego, ello se concluye
así, con abstracción e independencia de su incidencia en los aspectos
sinalagmáticos económicos de la relación entre las partes del Acuerdo.
Esto significa que la intervención de la tercera consultora tendrá efectos
dirimentes de las relaciones económicas de las partes, pero no podrá
modificar el derecho y atribución de la Provincia de realizar la obra
accesoria”.
·
El tema ambiental y el Juez previsor:
La disidencia encuadra la situación en la normativa ambiental
constitucional, para sostener que:
“Hay que tener en cuenta todos estos elementos, a la hora de
resolver la llamada cautelar innominada y que oportunamente debe
clasificarse desde la perspectiva procesal y sustancial”.
“Desde este positivo punto de partida, está claro que este incidente
cautelar no puede resolverse con los criterios tradicionales de los principios
de los arts. 112 y sig. del C.P.C., sino con una actitud y una perspectiva
mucho más moderna y donde el rol del juzgador juega un papel mucho
más activo, frente al compromiso y las expectativas de toda una
comunidad”.
72
“Es decir que este incidente debe resolverse a la luz de las nuevas
teorías que tienden a proteger los intereses difusos, los derechos
ambientales, los llamados procesos urgentes o medidas
autosatisfactivas”.
“El juego de esta normativa y su interpretación armónica exige
superar la consideración del juez tradicional frente a un procedimiento
previsto y reglado y empaparse de las nuevas corrientes de interpretación
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
del derecho en busca de la tutela efectiva de los derechos comprometidos
en la rápida superación del conflicto existente entre la Provincia y el
grupo constructor”.
“ Esta postulación se enrola en la posición del denominado activismo
judicial, en el sentido de tener el juzgador una participación plena y total
en el proceso, procurando conducirlo, agilizarlo y anticiparlo, para evitar
que la causa se demore en los resortes burocráticos, máxime cuando la
voluntad de las partes ya ha sido plenamente expresada y difícilmente
puedan preverse cambios de conductas de las partes.
“En materia de responsabilidad por daños es importante la doctrina
y la jurisprudencia que ponen el acento en la prevención del daño y el rol
del juez en la prevención. Sobre el tema, Vázquez Ferreyra ha sostenido
que en la mentada función preventiva del derecho de daños, la medida
autosatisfactiva puede cumplir un papel fundamental, ya que en los casos
en que procedan, evitan un juicio de conocimiento cuando su única
finalidad es conseguir una orden judicial con naturaleza cautelar y urgente
que se agota en si misma (Vázquez Ferreyra, Roberto A. La tutela del
consumidor y de la víctima en el derecho de daños a través de la medida
autosatisfactiva, JA 1998-III-722)”.
“La aceptación de este rol le permite al juzgador adoptar medidas
tendientes a acercar la solución del conflicto, evitando transitar el camino
procesal común, que sin lugar a dudas, atrasará la solución del conflicto
que separa a las partes, teniendo en la mano los informes que apoyan la
posición de cada una de ellas y necesitando la opinión técnica e imparcial
de un tercero, con la experiencia y capacidad necesaria para emitirlo y
dentro de los parámetros que se establezcan”.
Queremos terminar este punto con un párrafo del fallo del caso
Copetro, quizás el más citado en materia ambiental y que completa estas
ideas sobre el rol judicial en el conflicto ambiental:
“El Juez actuó así perfectamente: reparó la lesión presente y dispuso
las previsiones útiles de acuerdo a las circunstancias, destinadas a evitar
que se siguieran produciendo en el futuro”, y “desde este enclave no hay,
pues, quiebra alguna del principio de congruencia, toda vez que lo que
venimos analizando responde a otros registros que es frecuente converjan
en un caso judicial: poderes inherentes al juez que respondan su
actuación en la armoniosa aplicación de todo el ordenamiento, pues,
con responsabilidad social, le impele a ejercer activamente. Despliega
73
Oikos red ambiental
así un régimen de obligaciones procesales y fijación de competencias y
prestaciones activas a cargo de una o varias de las partes, de terceros o
de funcionarios públicos. Que revisten fuertes tintes de carácter preventivo,
cautelar, de urgencia e inciden, por consiguiente, en el objeto (cosa o
bien de la vida) o contenido del litigio determinante. Y no valen sólo inter
partes sino que, con amplitud subjetiva necesaria, cubren la finalidad de
prevenir daños indeterminados o potencialmente colectivos, frente a la
amenaza cierta (incomprobada) de una causa productora de daños. Que
ni el juez ni la sociedad deben recorrer el riesgo de que acontezcan si,
jurídicamente, son y pueden (deben) ser evitados” 28.
XII. Prevención y precaución
29
Ambos principios se basan en el deber de preservación establecido
en la Constitución Nacional como la obligación de todos los ciudadanos
y de las autoridades de preservar el medio ambiente para las generaciones
futuras.
1. Existe una cabal diferencia entre Principio de Prevención y el
Principio de Precaución. El Principio Precautorio es un principio
más avanzado que el de prevención y ha tenido un avance pretoriano.
Para que opere, tiene que existir un peligro de daño grave que
pueda afectar la salud de la comunidad, esto es, que involucre el
interés colectivo. La diferencia esencial entre aquellos principios
es que la prevención opera sobre la certidumbre, mientras que la
precaución carece de certidumbre. Esto permite agravar la
protección en la aplicación del principio precautorio frente al de
prevención.
2. Para que el principio precautorio pueda operar eficazmente, es
necesario clarificar la potencialidad del daño y que exista cierto
rigor científico. Asimismo, el principio precautorio debe funcionar
como rector de otras normas de carácter legislativo y administrativo.
74
3. A partir de la sanción de la LGA 25675, teniendo en cuenta la
aparición de este principio en nuestro sistema, se debería aplicar
una nueva interpretación de toda la sistemática de prevención/
precaución y daño ambiental. Ante similares costos se debería
decidir a favor de la opción que contemple en mayor medida la
protección del ambiente. Asimismo, se debería invertir la carga de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la prueba en las cuestiones ambientales enmarcadas en el principio
precautorio, entendiéndose prohibido todo lo que no esté permitido.
4. Relacionado con el “daño ambiental”, el principio precautorio
abre nuevas construcciones teóricas: la comprensión novedosa del “daño
ambiental” frente a su visión clásica, y la tarea de las autoridades al
ampliarse el campo de posibilidades de mecanismos de prevención.
5. Una confusión en su definición puede derivar en una inversión
del principio, utilizándolo más que para agravar la prevención, para no
cumplirla. Un claro ejemplo de esta inversión se da en algunas causas
judiciales cuando , frente a la solicitud de aplicación del principio
precautorio, los jueces requieren la existencia de un daño para poder
decidir sobre determinada actividad (cuando la esencia del principio,
excluye la existencia de un daño conocido).
XIII. Conclusiones
El derecho ambiental mendocino, luego de 15 años de gestión
ambiental pública, tiene nuevos desafíos. Sus instituciones reciben el
influjo de la evolución constante de sus principios. El principio precautorio
emerge con fuerza y cambiando concepciones administrativas y
procesales. Su aplicación impone adoptar una nueva visión sobre el modo
de resolver el conflicto ambiental, que con el debido sustento en la
razonabilidad y la eficacia necesaria de toda decisión, permitirá alcanzar
el desarrollo sustentable provincial. Esta será nuestra contribución con
las generaciones futuras.
Notas
· Director del Departamento de Ciencias Ambientales de la Universidad
de Congreso.
1 No podemos dejar de señalar que una práctica desviada de la norma
legal ha generado que la Audiencia Pública sea eludida mediante el uso
arbitrario del procedimiento de excepción establecido en el Decreto
Reglamentario de este procedimiento ( Decreto 2109/94, art. 9).
2 El mismo “...deberá contener un análisis científico técnico de todas las
materias y conocimientos involucrados en el proyecto, debiendo la
75
Oikos red ambiental
conclusión ser la consecuencia de una reflexión interdisciplinaria”. ( art.
16, Decreto 2109/94)
3 Su incumplimiento, importa la nulidad de la Declaración de Impacto
Ambiental (art. 34, Ley 5961)
4 Rodríguez Salas, Aldo, “La Norma Ambiental y el Sistema Federal
Ambiental”, Revista del Foro de Cuyo N° 62, Ediciones Dike, Mendoza,
2004, páginas17-32.
5 No todas las normas de PM han cumplido con la necesaria
concertación, pero la LGA 25675 al ratificar los acuerdos federales
ambientales establece un mecanismo de concertación que es congruente
con la Constitución Nacional.
6 EXPTE. N°80.866.-ASOCIACION OIKOS RED AMBIENTAL C/
GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA P/ ACCION DE AMPARO
( 15 Juzgado Civil, Comercial y Minas de Mendoza)
7 En este documento no abordaremos las dificultades interpretativas que
giran en torno al contenido y alcance de los Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental, pero partimos de reconocer que el principio
precautorio ha ingresado de lleno a nuestro ordenamiento jurídico. Sí
trataremos de interpretar su alcance y condiciones.
8 Joel Tickner, Carolyn Raffensperger and Nancy Myers,Science and
Environmental Health Network, SEHN, Junio 1999.
www.sustainableproduction.org
9 Sobre la posición internacional de Estados Unidos, ver Estrada Oyuela,
Raúl y Soledad Aguilar, El principio o enfoque precautorio el en Derecho
Internacional y en la Ley General del Ambiente, Revista La Ley , del 22
de setiembre de 2003.
10 Valery Mira Alvaro, Direito Ambiental brasileiro: o princípio da
precaucao e sua aplicacao judicial, en Lexis Nexis, JA, Derecho Ambiental,
17 de set. 2003.
11 Walsh, Juan Rodrígo, Derecho, Ambiente y Sustentabilidad, pág. 48
76
12 Cafferatta, Néstor, Principio Precautorio Y Derecho Ambiental, Revista
La Ley , 3 de diciembre de 2003.
13 El principio o enfoque precautorio el en Derecho Internacional y en la
Ley General del Ambiente, Revista La Ley , del 22 de setiembre de 2003.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
14 Cafferatta, Néstor, El Principio Precautorio y el Derecho Ambiental,
Revista La Ley del 3 de diciembre de 2003.
15 Luis Facciano, citado por Cafferatta, Nestor, ob. cit.
16 Walsh, Juan Rodrigo, ob. cit., págs 49/50
17 Ob cit, Revista La Ley , del 22 de setiembre de 2003.
18 Joel Tickner, Carolyn Raffensperger and Nancy Myers, ob cit.
19 Walsh, Juan Rodrigo, ob. cit. pag. 50.
20 Cafferatta, Néstor, ob.cit.
21 El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina: Derecho
Ambiental y Desarrollo Sostenible, en Memorias del Simposio Judicial
realizado en la Ciudad de México del 26 al 28 de Enero de 2000, Serie
Documentos sobre Derecho Ambiental, Mexico 2000© Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
22 Conforme arts. 31 y 35, Decreto Ley N° 2589/75, modificado por Ley
N° 6504. “El art. 35 del Dec. 2589/75 autoriza al juez, dentro de la
generalidad de las medidas precautorias que existen, a disponer
únicamente medidas de no innovar, mediante la cual se persigue el
mantenimiento de la situación de hecho o de derecho al momento de ser
decretada, sin que la misma tenga efectos retroactivos, por cuanto la
misma, no impone nada positivo, sino algo negativo, abstenerse”.
(Expediente: 23280, Carátula: LISTA RENOVACIÓN AZUL A.M.S.A. /
A.M.S.A., Fecha: 04/04/1997, Tipo: Interlocutorio, Tribunal: Tercera
Cámara Civil, Ubicación: A081-120, Materia: Civil Y Comercial,
Magistrados: Garrigos Staib Barrera).
23 Art. 21,ley 5961.
24 Morello, Augusto Mario La defensa de los intereses difusos y el derecho
procesal ( JA-1978-III-321); Morello, Augusto y otros, La defensa de los
intereses difusos (JA-1982-IV-700).
25 Art. 21: Antes de la notificación de la demanda, el juez podrá ordenar
de oficio o a petición de parte las medidas que se consideren necesarias
tendientes a la cesación de los perjuicios actuales o potenciales al
ambiente. Podrá fijar una contra cautela a cargo del peticionante,
merituando la magnitud del perjuicio actual o potencial y los daños que
la medida pudiera causar al accionado. Cuando se tratare de hechos,
77
Oikos red ambiental
actos u omisiones de órganos o agentes de la Administración Pública, el
juez requerirá de ésta un informe detallado relativo a los fundamentos y
antecedentes de las medidas impugnadas y la evaluación del impacto
ambiental pertinente y, en su caso la D.I.A.
26 Morales Lamberti, Alicia, Derecho Ambiental, Córdoba, 1999, pág.
146/147.
27 Título tomado de la disidencia del Dr. Jorge Nanclares en el fallo
dictado en el Expte 75.825 Consorcio de Empresas Mendocinas para
Potrerillos S.A. C/ Provincia de Mendoza - Solicita Medida Cautelar,, 15
De Septiembre de 2003.
28 Fallo “Almada c/ Copetro”, citado.
29 Conclusiones del taller sobre Ley General del Ambiente, Principio
Precautorio y Daño Ambiental, organizado por la Fundación Ambiente
y Recursos Naturales, en cooperación con el Centro de Derecho
Ambiental de la UICN, en el marco de su Programa de Derecho
Ambiental, 26 de junio de 2003 en la sede del C.A.R.I.
78
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El ambiente, los ciudadanos
y la exigibilidad de los derechos
Eduardo Sosa*
I. Introducción
Este ensayo pretende establecer un marco de trabajo para el
desarrollo de los conceptos que vinculan el ambiente, los derechos
humanos y los conflictos sociales y ambientales, bajo la perspectiva de
la exigibilidad ciudadana de tales derechos y de la doctrina de Justicia
Ambiental, la cual se explica en mayor detalle.
Con este análisis, es posible introducirse plenamente en el tema
de la defensa del ambiente a partir del enfoque de los derechos humanos,
desde una perspectiva integral, respetando las diferencias y la diversidad
cultural existentes en este tipo de temas.
Los ciudadanos muchas veces pasamos por alto que los conflictos
sociales y ambientales, generalmente están basados en la violación a
los derechos humanos y por ende, pretendemos tratarlos como si fueran
simples disfunciones sociales, cuando los mismos son consecuencia
de los sistemas políticos y económicos excluyentes en los que vivimos.
En la medida que las sociedades aprendan a utilizar las herramientas
legales necesarias y a activar los mecanismos democráticos disponibles,
podremos aspirar a que los derechos humanos sean verdaderamente
respetados y libremente ejercidos por todos los habitantes de este
maravilloso planeta.
Por ello, incorporar como dimensión de análisis a los derechos
humanos, tiene como pretensión principal la apropiación del tema desde
una nueva perspectiva más abarcativa e integradora, ya no como si se
tratara de un decálogo o receta para la solución de la conflictividad socialambiental, sino como una nueva manera de pensar el ambiente, en
términos de desigualdad social y ambiental y del ejercicio de los derechos
humanos en este ámbito complejo.
79
Oikos red ambiental
II. El medio ambiente y los derechos humanos: una vinculación
“natural y social”
Los derechos a un ambiente sano y equilibrado, a la información,
educación ambiental, y a la sustentabilidad, entre otros, constituyen los
comunmente llamados derechos ambientales, que con gran fuerza, han
irrumpido principalmente en los últimos veinte años 1, en casi todos los
países nórdicos y anglosajones, pasando luego a países “en vías de
desarrollo”, del “tercer mundo” o como quiera que se llame a los países
emergentes que conforman la periferia del actual sistema económico
global.
Los derechos al ambiente son aquellos relacionados con el
mantenimiento de los valores ecológicos y sociales, que otorgan un marco
de sustentabilidad a la vida humana. Son atributos específicos dictados
por la sociedad, constituyendo una parte indivisible e inalienable de la
dignidad humana.
Los derechos al ambiente son recientes en comparación a los
clásicos derechos humanos o de primera generación, nacidos durante la
revolución francesa, o a los derechos económicos, sociales y culturales
o de segunda generación, popularizados durante la segunda mitad del
siglo XX. Los derechos ambientales conforman un grupo nuevo junto a
otros como los de género, los que protegen al consumidor y a las minorías
sexuales o étnicas, que comenzaron a ser reconocidos a partir de las
manifestaciones sociales, ya contra el sistema imperialista, el sistema
económico o el sistema social de opresión en general, que afectan a los
diversos grupos en cuestión.
80
El marco conceptual para la exigibilidad ciudadana de los derechos
se basa en que, partiendo de la premisa que los derechos son universales
e indivisibles, la violación de uno significa también la restricción en el
goce de todos los demás derechos; por otra parte, los derechos
ambientales, si bien poseen características que los diferencian del resto,
en particular el de estar representados por un colectivo no cuantificable
ni distinguible de recipiendarios 2, constituyen derechos de incidencia
colectiva, lo que los transforma en asuntos de interés público, exigibles
en nombre de toda la sociedad y en particular de toda la comunidad
afectada, por lo que corresponde incluirlos en una misma categoría junto
al resto de los derechos, partiendo de la base que ningún derecho, sean
estos civiles, políticos, económicos, culturales y sociales, puede hacerse
efectivo si no existe un ambiente propiciatorio de los mismos 3, en este
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
caso un ambiente sano y equilibrado, donde el Estado provea la suficiente
información ambiental para que la ciudadanía participe con conocimiento,
y en donde constituya una obligación indelegable de los gobernantes
garantizar el derecho a la sustentabilidad, a la educación ambiental y a
tener pleno acceso a los mecanismos de exigibilidad de los derechos
enunciados.
Los derechos al ambiente propenden al alcance igualitario de
oportunidades en el ser humano, que le permiten alcanzar su
sustentabilidad biológica en el largo plazo a través de medidas de
preservación de ecosistemas, de la diversidad biológica, de la protección
del patrimonio natural y cultural y la educación para la concientización y
la toma de decisiones4.
El reconocimiento de los derechos ambientales a partir de la
década del ’70 estuvo asociado a las demandas de grupos sociales que
observaban el progresivo deterioro del ambiente a manos de los procesos
industriales y actividades agropecuarias a gran escala, los procesos
demográficos y de hiperurbanización que afectan a las sociedades
actuales, además de la pérdida de los lazos de solidaridad y la aparición
de costumbres sociales como el consumismo y el individualismo extremo,
asociado a la consecución de logros económicos personales, entre otros
cambios experimentados por el hombre moderno.
Las protestas de los activistas ambientales durante fines de los
’60 y comienzos de los ’70, produjeron una marca indeleble en el
nacimiento de la exigibilidad de los derechos ambientales5. La culminación
de este proceso, se produjo con el reconocimiento a nivel global de la
importancia de vivir en un ambiente sano y protegido, durante la
Conferencia de Estocolmo en 1972. De allí en más la lucha ya no se
detendría.
III. El ambiente y los derechos humanos
Actualmente, la postura más aceptada sostiene la vinculación entre
los derechos humanos y los denominados “derechos ambientales”, en
que un ambiente sano y apto para la vida, desde la condición de dignidad
humana, es el sustento básico o condición sine quanom para poder
desarrollar el resto de los derechos. Sin un ambiente ecológicamente
equilibrado es imposible que el hombre pueda gozar plenamente del resto
de los derechos, sean los civiles y políticos, popularmente llamados
81
Oikos red ambiental
“humanos” o aquellos que tienen relación con todas las manifestaciones
sociales, económicas y culturales de la vida en sociedad 6. Basta con
poner como ejemplos las actividades bélicas o económicas y políticas
que ponen en riesgo la supervivencia de millones de personas, así como
la ferocidad con que las actividades humanas a escala planetaria han
producido por primera vez peligro de muerte para la especie humana con
el calentamiento global y el agujero de ozono 7. Es evidente que los
derechos solo pueden garantizarse si previamente podemos garantizar
un ambiente que sea catalizador de las potencialidades humanas,
armónico con las actividades productivas y la conservación ambiental, y
donde el equilibrio ecológico sea el punto de partida para el desarrollo
humano de toda la persona y “de todas las personas” tal cual reza la
Teoría del Desarrollo Humano presentada por las Naciones Unidas en la
década del ’90 del pasado siglo XX.
IV. La justicia ambiental: un derecho generacional al desarrollo
humano
El desarrollo humano solo es posible bajo dos premisas, una de
las cuales fue comentada anteriormente y se refiere a la salud del entorno,
y el otro se refiere a la conducta del hombre, sirviendo a los intereses
colectivos y organizando la convivencia social por medio de normas que
reglamenten el ejercicio de las acciones humanas. Cuando el goce del
derecho a un ambiente sano es diferenciado, y se traduce en un ambiente
sano y productivo para pocos, y en impactos ambientales para el resto,
o cuando las decisiones de los gobiernos privilegian intereses privados
por sobre los públicos, sea en las cuestiones ambientales o de cualquier
otro tipo, se produce un caso claro de injusticia, sea esta social o en el
caso que nos compete, ambiental 8.
82
El movimiento de Justicia Ambiental nació formalmente en el año
1982 en Carolina del Norte, en los Estados Unidos, si bien se venía
gestando a partir de los reclamos de comunidades vulnerables contra
atropellos a su medio ambiente desde la década del 60. El movimiento
tuvo su primera manifestación masiva a consecuencia de la construcción
de un depósito de residuos tóxicos de PCB, donde irían a parar las tierras
de 14 sitios distintos del Estado, todas contaminadas con este aceite.
Las manifestaciones derivaron en el arresto de más de 500 personas. A
pedido de un congresista, la oficina de Cuentas Generales del Gobierno
inició un estudio sobre la localización de este tipo de repositorios,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
determinando que 3 de cada 4 de estos sitios se habían construido en
comunidades predominantemente negras o afrolatinas. También se
demostró un sesgo en la elección de tales sitios, y que en dichas zonas
vivían 3 de cada 5 habitantes negros o hispanos. El estudio demostró
que no solamente el color o la posición social influían en la elección,
sino que el status económico también era un factor determinante.
En todos los casos se habían seleccionado sitios con comunidades
pobres. ¿Por qué?, porque no hay expectativas de resistencia cuando
las comunidades no tienen capacidad de respuesta. La capacidad de
respuesta de una comunidad ante hechos de este tipo está dada por una
serie de factores como el acceso a la educación, a recursos económicos,
técnicos, a relaciones, etc., que generalmente no se encuentran cuando
hablamos de comunidades pobres.
La injusticia ambiental es una parte de la injusticia social,
representada por el desproporcionado número de riesgos ambientales y
a la salud a que se ven expuestas las comunidades vulnerables.
Conceptualmente, la justicia ambiental es un estado teórico, en el
cual todos los habitantes de una comunidad pueden acceder de manera
equitativa a los bienes y servicios ambientales disponibles por la
naturaleza y las actividades humanas. Se trata de que las decisiones
que toman las autoridades o las empresas, no afecten de manera
desproporcionada a las comunidades, donde pequeños grupos reciben
los mayores beneficios, mientras que los impactos ambientales y sociales
recaen en grandes mayorías.
La justicia ambiental se inspira en el principio que reconoce a
todos los seres humanos los mismos derechos de acceso, e idénticas
opciones a los beneficios de la oferta ambiental y cultural del planeta. La
justicia ambiental se expresa como protección e implementación política,
social y económica de esos derechos, local y globalmente.
Otra definición de justicia ambiental hace alusión al derecho a un
ambiente sustentable, productivo, saludable y seguro para todos, donde
por “ambiente” se considera el ambiente económico, estético, político,
social, el físico (el natural y el construido) y el ecológico. La justicia
ambiental se refiere a las condiciones en las cuales tal derecho puede
ser libremente ejercido, donde las identidades y necesidades individuales
y grupales son preservadas, promovidas y respetadas en orden que ésta
provea al desarrollo personal y comunitario.
83
Oikos red ambiental
Existen dos clases de elitismos que combate el movimiento de
justicia ambiental. El Racismo Ambiental, que es la discriminación en
temas ambientales basada en el color o la etnia, y el Clasismo Ambiental,
misma discriminación pero basada en el status económico, cultural o
social.
Entonces, así como la justicia social es el reclamo por el acceso
indiferenciado a bienes y servicios básicos, operativizado en la exigibilidad
de un derecho a un mundo más justo para todos, acceso a la salud, a
una vivienda y trabajo dignos, etc., la justicia ambiental es uno de los
nuevos reclamos de las sociedades actuales, a cuenta de comprender
que un ambiente sano para el disfrute de todos, permite un desarrollo
sustentable a escala humana, además de favorecer procesos económicos
que permiten la utilización racional de los recursos y la posibilidad de
extender estos beneficios en forma indefinida.
Así, la justicia ambiental se transforma en un reclamo generacional
indispensable para alcanzar el desarrollo humano de los pueblos y de
los individuos que los componen, porque el desarrollo humano, tal cual
fue concebida la doctrina, tiene una dimensión colectiva y otra individual,
y porque es el punto de partida para comprender la magnitud del término
sustentabilidad, que constituye parte del nuevo paradigma del siglo XXI.
Al reclamo de la supervivencia generacional se suma la responsabilidad
social de proteger el ambiente para nuestros descendientes, lo que
transforma al mismo también en un “derecho a la intergeneracionalidad”
o a que los futuros seres humanos, aún no siendo sujetos de derecho
por su condición ideal, sean también por extensión, el bien jurídico tutelado
u objeto de protección de la norma 9. Se trata del derecho de quienes
desean la sustentabilidad a que nadie intervenga produciendo impactos
que pongan en peligro la sustentabilidad de las generaciones por venir.
El documento más ajustado al cuerpo teórico de la doctrina de
justicia ambiental lo encontramos en una declaración de principios,
adoptada durante la Cumbre sobre Liderazgo Ambiental de la Gente de
Color, celebrada en 1991 en Washington DC, estados Unidos.
84
La misma se basa en 15 principios que detallamos a continuación:
1.
La justicia ambiental afirma que la Madre Tierra es sagrada,
que todas las especies están interrelacionadas y a la vez son
únicas, y que poseen el derecho a estar libres de destrucción
ecológica.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
2.
Justicia Ambiental demanda que las políticas públicas se
basen en el respeto mutuo hacia todas las personas, sin distinción
de color ni otro sesgo.
3.
La justicia ambiental manda a realizar un uso responsable,
balanceado y ético de la tierra y los recursos renovables, a fin de
mantener un planeta sustentable para los seres humanos y otras
formas vivientes.
4.
Justicia Ambiental llama a la protección universal contra los
ensayos nucleares, la extracción, producción y disposición de
residuos tóxicos/peligrosos que amenazan el derecho fundamental
al aire limpio, la tierra, el agua limpia y la alimentación sana.
5.
Justicia Ambiental afirma el derecho de todos los pueblos a
la autodeterminación política, económica, cultural y ambiental.
6.
Justicia Ambiental demanda el cese de la producción de
todas las toxinas, desechos peligrosos y materiales radioactivos.
7.
Justicia Ambiental demanda el derecho a participar en
condiciones de igualdad en cada nivel de toma de decisiones,
incluyendo las necesidades de evaluación planeamiento,
implementación y cumplimiento de la ley.
8.
Justicia Ambiental afirma que todos los trabajadores tienen
derecho a un ambiente laboral seguro y saludable, sin que sea
forzado a elegir entre una calidad de vida deteriorada y el
desempleo.
9.
Justicia Ambiental promueve el derecho de las víctimas de
injusticia ambiental a recibir plena compensación y reparación de
los daños tanto como del cuidado de la salud.
10. Justicia Ambiental considera a los actos de injusticia
ambiental llevados a cabo por los gobiernos, como violaciones al
derecho internacional, a la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y la Convención de las Naciones Unidas contra el
Genocidio
11.
Justicia Ambiental afirma la necesidad de poseer políticas
urbanas y rurales para limpiar y reconstruir nuestras ciudades y
áreas rurales en balance con la naturaleza, honrando la integridad
cultural de todas nuestras comunidades, y proveyendo acceso
limpio para todos al rango completo de recursos disponibles.
85
Oikos red ambiental
12. Justicia Ambiental llama al estricto cumplimiento de los
principios de consenso informado y a parar con los ensayos sobre
experimentos reproductivos y procedimientos médicos y vacunas
sobre gente de color.
13. Justicia Ambiental se opone a las operaciones destructivas
de las corporaciones multinacionales, a la ocupación militar, la
represión y explotación de tierras, pueblos y culturas, y además
otras formas de vida.
14. Justicia Ambiental llama a la educación de las generaciones
presentes y futuras en las cuales se enfaticen los temas sociales
y ambientales, basada en las experiencias y apreciaciones de la
diversas perspectivas culturales.
15. Justicia Ambiental requiere, como individuos, hacer
elecciones de consumo de manera tal que consumamos tan poca
cantidad de recursos como sea posible y generaciones la menor
cantidad de residuos posible, repensando de manera consciente
las prioridades de nuestros estilos de vida, de modo de asegurar
la salud del mundo natural para las generaciones presentes y futuras
IV. La justicia ambiental en nuestra Constitución Nacional
86
La doctrina de Justicia Ambiental proviene de los Estados Unidos
de América; allí, “environmental justice” ha impregnado el espíritu de esa
nación, invadiendo las decisiones gubernamentales y los reclamos
ciudadanos por mantener un equilibrio entre el avance de los procesos
económicos y las necesidades de conservación10. Tal fue el furor del
movimiento nacido en ese momento, que se decidió incorporar el principio
de justicia ambiental en los actos de gobierno de aquel país, a partir del
reconocimiento de que las decisiones de la clase dirigente, estaban
teñidas consciente o inconscientemente de clasismo y racismo ambiental.
Este movimiento, con su gran componente técnico y su gran capacidad
de movilizar a la ciudadanía, ha mejorado sensiblemente la gestión pública
ambiental en los Estados Unidos a través de la exigibilidad del derecho11.
El movimiento se expandió rápidamente a otros países del
continente, sin embargo por cuestiones estructurales, no prendió con la
misma fuerza arrolladora que en la nación inspiradora, así que con el
tiempo fue subyugado por fuerzas más poderosas, provenientes de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
intereses de otros sectores con mayor participación en las decisiones
que dirigen el rumbo de los países. Sin embargo, las constituciones
nacionales han expresado en muchos de nuestros países
latinoamericanos el deseo y exigencia de sus pueblos a una mejor calidad
de vida, y con relación al ambiente, al mantenimiento de los valores
ecológicos y sociales que sustentan la vida humana.
En nuestro país, la Constitución Nacional fue reformada en 1994,
incorporando un artículo ambiental -cuyo análisis no es objeto de este
trabajo- que a su vez incluye, probablemente en forma involuntaria, el
concepto de justicia ambiental. Cuando en el primer párrafo del artículo
41 se menciona que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para que las actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las necesidades de las
generaciones futuras, y tienen el deber de preservarlo”, nos dice que
debe existir un acceso indiferenciado a bienes y servicios ambientales
básicos por parte de los distintos sectores de la sociedad y que deben
existir las mismas oportunidades para alcanzar un grado de ciudadanía
plena, que es la condición social indispensable para el desarrollo humano.
Cuando menciona el deber de preservar el ambiente, también les permite
a los habitantes la exigibilidad de los derechos ante la posibilidad de
daño ambiental y de restricciones, lesiones o menoscabo de los derechos
ambientales a causa de hechos u omisiones de la institucionalidad pública
o privada, así como del individuo que genera el daño. De esta forma, la
Constitución Nacional incorporó en su última reforma el componente de
justicia ambiental, además de la institucionalización de la exigibilidad
como estrategia de recomposición al estado previo a la violación de
derechos ambientales, lo que constituye un gran avance para la ciudadanía
en la defensa de los intereses difusos tal como los ambientales.12
Por otra parte el artículo 43 además incorpora instrumentos para
efectivizar la exigibilidad de los derechos de incidencia colectiva a través
del amparo colectivo. Con los artículos 41 y 43 nuestra carta magna le
otorga a los derechos ambientales rango constitucional, además de
reconocer los intereses difusos e incorporar una vía expedita para la
prevención del daño ambiental. Reconoce el principio de justicia
ambiental, la exigibilidad del derecho a un ambiente sano, a la información
ambiental y otros, y finalmente permite la justiciabilidad13 de los mismos
a través de vías procesales que prescinden de la afectación concreta del
individuo y recurren a intereses de incidencia colectiva.
87
Oikos red ambiental
V. Participación y derechos colectivos
Un derecho considerado clave en los sistemas democráticos es el
derecho a participar en la toma de las decisiones. Sin embargo, esa
participación puede no darse como se desea o aspira. El grado óptimo
de la participación es aquel que se basa en el consentimiento libremente
expresado por parte del ciudadano, fundado en pleno conocimiento de
causa, hacia la actividad o propuesta de los gobernantes. Eso incluye el
derecho a rechazar o vetar acciones del Estado con las que el pueblo
podría estar en desacuerdo.
El grado siguiente de participación es el consentimiento, en donde
el Estado tiene hasta cierto punto la posibilidad de manipular, en la medida
que se puede obtener consentimiento sin necesidad de haber
proporcionado toda la información relevante, o simplemente ejerciendo
presión sobre la gente. A veces esta alternativa toma la forma de “aval” a
las decisiones del gobierno, sin que los interesados hayan participado
de la construcción de la decisión.
Aún menos conveniente es un acuerdo en el que no existe el
derecho a veto. Aun si no se logra acuerdo, el Estado puede “buscar el
acuerdo” y así continuar con sus acciones, incluso en ausencia de
consenso.
La diferencia entre participación y consulta es importante. Toda
participación implica que la comunidad en cuestión puede incorporarse
en el proceso de toma de decisiones y que sus puntos de vista serán
tomados en cuenta e incorporados en mayor o menor medida. La
participación permite que las comunidades afectadas e interesadas,
desempeñen un papel importante en el desarrollo y la gestión de las
medidas propuestas.
88
En los procesos de consulta, en contraste, no se requiere del
acuerdo de la comunidad y no hace falta reflejar ni tomar en cuenta los
puntos de vista de oposición. Muchas veces, no reviste importancia que
la población se oponga a una acción propuesta, siempre y cuando se
cumpla con el requisito de una consulta simbólica. Muchas veces ocurre
esta situación en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental,
donde la instancia de la audiencia pública pasa a convertirse en un mero
formalismo procedimental en el camino hacia la aprobación de una
actividad o proyecto. Este es el método más comúnmente utilizado por
los gobiernos para la toma de las decisiones. Últimamente, la audiencia
pública ha sido reconsiderada como una de las herramientas más
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
importantes para alcanzar plena participación, más que por su propia
esencia por los efectos jurídicos que posee, más allá de que su realización
no obliga a las autoridades a decidir en base a los resultados de la
audiencia.
VI. Los Derechos Ambientales
El jurista colombiano Jose Borrero afirma que los seres humanos
somos habitantes de la tierra, miembros de la biosfera y beneficiarios de
lo que él denomina “fideicomiso planetario”. Ello nos sindica como titulares
de obligaciones y derechos ambientales que configuran el marco jurídico
de nuestras relaciones e interrelaciones con el ambiente y los otros seres
vivientes, humanos y no humanos14. A través de acuerdos, convenios y
declaraciones internacionales, al igual que de leyes nacionales y
provinciales, se ha consolidado un reconocimiento doctrinario de los
principios rectores de la relación ser humano-ambiente. La experiencia
normativa sobre la materia, tanto de los Estados como de la comunidad
internacional, ha evolucionado en torno a la consagración de los siguientes
principios y derechos básicos15:
·
El principio de justicia entre generaciones o equidad
intergeneracional en el uso de la oferta ambiental planetaria;
Este principio prescribe el reconocimiento de que nosotros somos
beneficiarlos del patrimonio natural del planeta, el cual poseemos
a título de fideicomiso, conjuntamente con otros seres humanos
de la presente generación, y otras generaciones, pasadas y futuras.
La relación entre generaciones impone obligaciones a cada
generación en la conservación de la calidad ambiental y diversidad
genética de la biosfera para beneficio de las futuras generaciones,
al tiempo que le confiere derechos en el uso y disfrute del patrimonio
planetario. Estas obligaciones y derechos constituyen la base del
principio de equidad intergeneracional. El concepto de crédito
planetario obra como fundamento de este principio. Por crédito
planetario debe entenderse que cada generación recibe de las
generaciones anteriores un legado natural y cultural a título de
fideicomiso, el cual debe mantener y entregar a las futuras
generaciones.
·
El principio de santidad y unicidad de las formas vivientes;
89
Oikos red ambiental
Este principio reconoce a las especies y a sus hábitats el carácter
único e irrepetible, por lo cual es menester protegerlos, dado que
su valor no es únicamente monetario, sino que por sí mismos, la
preservación de su existencia es un deber moral que debemos
asumir como ciudadanos. Uno de los tratados internacionales más
importantes en este sentido que reconoce este principio es el
Convenio para la Conservación de la Diversidad Biológica, firmado
en la Cumbre de Rio de Janeiro en 1992. La cuestión de la
sacralización de las formas de vida se encuentra incorporado en
numerosos tratados, pero en el caso que estamos hablando, desde
la Conferencia de Estocolmo en 1972, pasando por el documento
“Cuidar la Tierra” en los noventa, hasta los más modernos tratados
que vinculan la diversidad biológica, los pueblos indígenas y los
derechos humanos, hacen alusión a la santidad de la creación
viviente y el respeto por la creencia de los pueblos originarios en
este sentido.
·
El derecho humano básico a vivir en un ambiente
globalmente sano;
El derecho a disfrutar y a vivir en un ambiente sano debe ser
considerado como un derecho humano básico, prerrequisito y
fundamento para el ejercicio de los restantes derechos humanos,
económicos y políticos16. Menester es reconocer que un ambiente
sano es condición sine quanom de la propia vida y que ningún
derecho podría se realizado en un ambiente inhóspito o
profundamente alterado. Un razonable nivel de calidad ambiental
es un valor esencial para asegurar la supervivencia no solamente
humana sino de toda la biosfera.
·
El derecho fundamental de pueblos e individuos a un estilo
de vida sostenible.
90
En este caso la titularidad del derecho se extiende,
excepcionalmente, a una colectividad, la cual deviene en sujeto
de derecho, a condición de ser jurídicamente considerada como
una entidad individual. No se trata de un presunto «derecho
colectivo», conferido difusamente a un número indeterminado e
indeterminable de personas, sino de un derecho fundamental del
cual son titulares no sólo individuos, sino pueblos, en la medida
en que estos últimos sean entendidos como unidades etnológicas
con identidad de lengua, cultura e historia.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El derecho a un estilo de vida (subsistencia) sostenible confiere a
los pueblos e individuos la herramienta legal para oponerse a todas
las formas económicas, políticas o tecnológicas que pudieren
restringir o impedir su bienestar.
Notas
* Licenciado en Gestión Ambiental. Presidente de Oikos red ambiental.
1 Mainstreaming the environment. World Bank. Washington DC. 1995.
Pág. 82
2 Sabsay D. et. al. El acceso a la información pública, el ambiente y el
desarrollo sustentable. FARN. Manual n° 3. 1997.. Buenos Aires.
3 Picolotti R. URL: www.cedha.org.ar. CEDHA.
4 PIDHDD Plataforma Interamericana. De Derechos Humanos, Desarrollo
y Democracia, Quito, 1998.
5 Spretnak, Charles. Estados de Gracia. Editorial Planeta Tierra. 1997.
Washington DC.
6 Picolotti, R., CEDHA, Derechos Humanos y medio ambiente: contexto
y justificación, Córdoba, 1999.
7 Brown Lester. El estado del mundo 1989. Worldwatch Institute. Grupo
Editor Latinoamericano. Buenos Aires. 1989.
8 Padilla C. – San Martín P. Conflictos Ambientales: una oportunidad
para la democracia. Observatorio Latinoamericano de Conflictos
Ambientales – Instituto de Ecología Política. Santiago, Chile. 1998
9 Al proteger el ambiente, estamos facilitando el camino para que las
generaciones siguientes –y aún no nacidas- tengan la posibilidad de
disfrutar del mismo derecho a un ambiente sano, por lo tanto podemos
decir que el derecho a la intergeneracionalidad está inserto en la doctrina
del Desarrollo Sustentable que menciona la Constitución Nacional en su
artículo 41.
10 EPA – Environmental Justice Programme. www.epa.gov
11 Moore W. Ecodemocracia, el modelo post-capitalista. Editorial EMED/
CEIS. Buenos Aires. 1998.
91
Oikos red ambiental
12 Grasetti, E. en su obra Estudios Ambientales. Edit. Heliasta. Buenos
Aires. 1998, hace una referencia a este tema muy interesante. 13
PIDHDD. Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Desarrollo
y Democracia. Quito. 2002
14 Borrero, J. Los derechos ambientales: una visión desde el sur. Editorial
Colombianet. 1996. 2da. Edición. Bogota.
15 Idem.
16 CEDHA. Ver cita 6.
92
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
2
Conflictos socio-ambientales y
accionar del Estado
93
Oikos red ambiental
Política ambiental e institucionalidad
pública ambiental en Mendoza
Eduardo Sosa
Una mirada al pasado y al presente, con ojos públicos
La siguiente es una serie de entrevistas a funcionarios que
gestionaron el ambiente desde distintas reparticiones o actualmente lo
hacen, dentro del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas de la provincia.
En las mismas, se refleja el pensamiento de las diferentes épocas y
realidades de la gestión ambiental pública, diferentes concepciones tanto
sobre lo ambiental propiamente dicho, como sobre el rol de la
institucionalidad pública en la protección del ambiente.
No podemos abstraernos de la situación regional o nacional en los
planos económico, social y político, que ubica a las gestiones de
gobiernos en realidades muy distintas entre sí, pero podemos encontrar
espacios comunes en el tratamiento de ciertos temas, como la definición
de las políticas ambientales, donde cada uno de los entrevistados da su
visión sobre el tema.
La participación en la toma de las decisiones es otro plano
interesante de análisis, donde según va pasando el tiempo y las gestiones,
las autoridades van incorporando a su vocabulario la dialéctica de la
participación, nombrando a las ONG’s, o institutos como la audiencia
pública, en un esfuerzo por mostrar los avances en la materia. Se pasa
de una participación restringida o nula, a otro espacio de participación
más intenso, perfectible desde todo punto de vista, pero que va
configurando una nueva forma de encarar la gestión ambiental.
94
Por último, en el ámbito de la discusión y concreción de las políticas
ambientales es donde se encuentran las diferencias básicas, en un
abanico que va desde aquel que propugna un “estado de perfección teórica”
de aplicación de las políticas en el campo ambiental, hasta quien desnuda
una realidad insospechada referida a la implementación de la política del
área. Todos explican, con mayor o menor detalle, su experiencia en la
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
función, a cargo de un tema que cada vez resulta más complejo de
gestionar, en un mundo cada vez más interesado en las cuestiones
ambientales y en la recuperación de los valores democráticos.
Sin dudas, este capítulo nos dará un nuevo enfoque desde el cual
mirar la aplicación de las políticas públicas ambientales, con el gran
aporte de quienes estuvieron en lugares protagónicos, en diversos
momentos de la historia de la gestión ambiental reciente de la provincia.
Rescato la apreciación dada en una de las entrevistas, en el sentido de
que sería sumamente beneficioso contar con el aporte y la experiencia
de todos los que han pasado por este Ministerio, a fin de mejorar la
calidad de las decisiones a través del consejo técnico o legal.
Entrevista realizada a la Ing. SUSANA LAURA FAGOT, Ex
Subsecretaria de Medio Ambiente del Gobierno de la Provincia de
Mendoza durante la gestión del Gobernador Ing. Roberto Iglesias (19992003)
Oikos: ¿Con qué criterios se definieron las políticas ambientales
durante su gestión?
LF: Los criterios para la definición de la Política Ambiental Provincial
están bien definidos en nuestra Ley N° 5961 de Preservación,
Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente. A partir de sus
preceptos y de un diagnóstico de la situación del ambiente natural y
cultural, se perfilaron las líneas de acción dentro del Programa de
Gobierno. En general, los criterios seguidos fueron, dar continuidad, con
nuevo impulso, a las acciones emprendidas por gestiones anteriores y
que estaban bien encaminadas, e implementar nuevas líneas de acción
tendientes a internalizar la variable ambiental en la agenda de gobierno;
luego, atender a la visión de los problemas desde la óptica de las
jurisdicciones territoriales, es decir los Municipios y brindar toda la
apoyatura y asistencia técnica necesaria para que éstos, como
responsables primarios en el cuidado del ambiente, puedan asumir sus
competencias con eficiencia, y por último, acompañar el desarrollo de la
actividad económica generando un espacio de diálogo y colaboración
con el sector productivo y sus organizaciones representativas a efectos
de asumir el compromiso mutuo de lograr un crecimiento económico con
sustentabilidad ambiental.
95
Oikos red ambiental
Oikos: ¿Quiénes intervinieron en el proceso de toma de
decisiones?
LF: El proceso de toma de decisiones, como su nombre lo indica,
no es un acto individual y espontáneo, sino un proceso que se va
construyendo con diversos aportes, como la visión política, las
fundamentaciones técnica y legal que circunscriben las opciones políticas
del funcionario, la opinión de los actores involucrados y las expresiones
de la sociedad civil. Todo esto configura un marco que permite tomar
decisiones que optimicen el uso de los recursos y maximicen los
beneficios para la sociedad en su conjunto.
Oikos: ¿Cuáles fueron los temas prioritarios de su gestión en
materia ambiental?
96
LF: Sin que el listado siguiente represente un orden de importancia,
los temas prioritarios atendidos por la Subsecretaría de Medio Ambiente,
durante el período 1999-2003, fueron la aplicación del Decreto N° 2625/
99 Reglamentario de la Ley N° 5917 de Residuos Peligrosos, buscando
la efectiva aplicación de la normativa de control y fiscalización de los
residuos peligrosos, a través de la identificación, registro y seguimiento
de las principales corrientes (de desechos) y sus generadores. Por primera
vez, desde la sanción de la Ley N° 5917 en 1992, se puso en
funcionamiento del Registro Provincial de Generadores, Transportistas y
Operadores de Residuos Peligrosos. El Plan Provincial de Residuos
Sólidos Urbanos, donde se cumplimentó la Etapa de Preinversión con la
entrega de Proyectos Ejecutivos a los Consorcios de las Zonas Centro y
Este y a los Municipios de San Rafael, General Alvear y Malargüe. El
Proyecto de Ley para Residuos Patogénicos y Farmacéuticos, el cual
en el año 2001 se elevó a la Legislatura Provincial, estableciendo un
régimen propio para estos residuos, declarando como Servicio Público a
todas las etapas de gestión. Fue sancionado como Ley N° 7168 en
Diciembre 2003. La Gestión de la Corriente Y10 (PCB´s), además de la
exportación para tratamiento y disposición final en Francia de 6,9
toneladas de Residuos Bifenilos Policlorados que se encontraban
almacenados en Blanco Encalada - Luján de Cuyo, la Subsecretaría de
Medio Ambiente se adelantó a la Nación en el relevamiento y registro de
generadores y poseedores de la corriente Y10. También fue prioridad la
Gestión de Pasivos ambientales de la Comisión Nacional de Energía
Atómica en Malargüe. En marzo de 2003 se produjo la reactivación de
los Trabajos de Gestión de las Colas de Mineral de Uranio de Malargüe,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
que estaban paralizados desde noviembre de 1999. Esto fue el resultado
de la acción conjunta y sostenida de la Provincia, las autoridades del
Ejecutivo y el Concejo Deliberante de Malargüe y de legisladores
provinciales y nacionales, ante las
autoridades nacionales. En este orden “Los criterios para aplicar la política
de tareas, la Gestión de Pasivos ambiental fueron dar continuidad, a
Ambientales de la Comisión Nacional las acciones emprendidas por
de Energía Atómica en San Rafael, en gestiones anteriores y que estaban
la cual la Evaluación de Riesgos de los bien encaminadas, implementar
Pasivos Ambientales del Ex Complejo líneas de acción tendientes a
Fabril-Minero de Sierra Pintada, permitió internalizar la variable ambiental en
establecer una escala de prioridad en la agenda de gobierno, atender a la
las acciones de remediación. Otras visión de los problemas desde la
acciones fueron la firma del Convenio óptica de las jurisdicciones
para el Estudio de contaminación del territoriales y por último, acompañar
agua subterránea de la subcuenca de el desarrollo de la actividad
El Carrizal en la zona de Ugarteche- económica generando un espacio de
Carrizal, donde se consiguieron los diálogo y colaboración con el sector
fondos para dar inicio a la Primera productivo y sus organizaciones
Etapa de los estudios que permitirán representativas.”
conocer el estado del acuífero de una
importante zona del Departamento de Luján, con estricto rigor científico
y la participación de todos los actores involucrados, a fin de dilucidar las
causas de la degradación de su calidad, las responsabilidades y las
medidas de mitigación (nota del compilador: este estudio se concluyó
en octubre de 2004). También se trabajó en el Mejoramiento Calidad del
Aire en Parque Industrial Petroquímico, donde se firmó y cumplimentó
un acuerdo con la firma Stein Ferroaleaciones SACIFA para la instalación
y funcionamiento de una Casa de Humos, a fin de retener el material
particulado emitido por chimenea. Asimismo, se amplió el acuerdo para
futuras mejoras en los próximos hornos a instalarse.
En otro orden, se trabajó sobre el Plan de Acción para la atención
de incendios, con la conformación y Operación del Plan Provincial de
Manejo del Fuego que incluye los siguientes componentes: Programa
de Prevención de Incendios, Programa de Lucha contra Incendios,
Sistema de Alarma Temprana. También se realizó la creación de 6 centros
operativos de lucha contra incendios, con su respectivo equipamiento
para combatientes y cursos de capacitación, en el régimen financiero
para el sostenimiento de las Areas Naturales Protegidas, en el que por
97
Oikos red ambiental
primera vez se implementa esta acción a través de la creación del Fondo
de Areas Naturales Protegidas establecido en el Decreto Nº 237/01, el
seguimiento de la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto
Potrerillos y Ordenamiento Territorial del Perilago, donde se diseñó el
Plan de Ordenamiento y Gestión del Perilago del Embalse Potrerillos,
Zonificación y Código Urbanístico de la Nueva Villa y Perilago, donde se
asumió la responsabilidad y compromiso de planificar este desarrollo
adoptando una visión integral y coordinada con los distintos agentes
sociales e institucionales, de modo de asegurar la preservación del
ecosistema, la calidad del agua del embalse, el uso racional de las tierras
y garantizar la organización estratégica de este espacio en un contexto
mayor como es el corredor bioceánico. Otras acciones destacables dentro
de la gestión fueron la participación y apoyo a la sanción de la Ley N°
6.920 de reconocimiento de la pre-existencia étnica y cultural del Pueblo
Huarpe, la defensa del Federalismo en el ámbito del COFEMA donde, a
raíz de que las leyes “denominadas” por el Congreso como de
Presupuesto Mínimo menoscaban el derecho reservado de las Provincias
a mantener un ambiente local adecuado, tema que no ha sido delegado
ni al Congreso ni al Poder Ejecutivo Nacional, se trabajó conjuntamente
con otras Provincias para que la delegación de Presupuestos Mínimos
de Protección sea efectuada bajo la condición suspensiva de que no se
alteren las jurisdicciones locales.
Oikos: ¿Podría decirnos que tema prioritario quedó pendiente
de su gestión?
LF: Considero altamente prioritario que la Legislatura dé pronta
sanción a la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, para que el
Poder Ejecutivo proceda a su reglamentación. La falta de esta norma
provoca que las zonas urbanas crezcan desordenadamente, sin una
planificación estratégica, sin acuerdos concertados a nivel de región,
generándose múltiples inconvenientes, por ejemplo, los derivados del
establecimiento de actividades incompatibles con el uso del suelo.
98
Esta norma se constituirá en una herramienta eficaz para asegurar
el uso racional del suelo, superar los desequilibrios territoriales y dirigir y
promover las acciones públicas y privadas, con el fin último de garantizar
un crecimiento económico con equidad social, equilibrio territorial y
sustentabilidad ambiental.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Entrevista realizada el 12 de julio de 2004 a la Lic. ELENA MARIA
ABRAHAM, Ex Subsecretaria de Medio Ambiente durante la gestión del
Gobernador Dr. Arturo Lafalla (1995-1999)
Oikos: ¿Con qué criterios se definieron las políticas ambientales
durante su gestión? ¿Cómo surgieron las prioridades?
EA: Hay que diferenciar una cosa, nosotros estamos hablando de
una gestión que, a pesar de estar en “emergencias económicas” todavía
no se había desatado la crisis feroz que se desató en estos últimos
años. Entonces habría que separar estas dos cosas. Porque no es lo
mismo cómo se diseñan las políticas en una época tan acusada como la
que tuvimos, a cómo se hace en una crisis asumida como “normal”.
Desde que yo nací estamos en crisis, pero no era una situación tan
urgente ni tan acuciante como la que se desató después. Haciendo esa
salvedad, que no puede compararse la aplicación de políticas en un
momento tan conflictivo como el que tuvimos en los últimos años, vamos
a hablar de políticas ambientales, que tiene también una problemática
especial.
No nos olvidemos que cuando a mí me toca ejercer la función
pública había una continuidad de un signo político, que había privilegiado
de alguna manera el sector ambiental, en la definición de políticas, en
los hechos. Se creo un ministerio de medioambiente. O sea, es como
todo un proceso, hay que tomar ese periodo en su conjunto, donde el
ambiente de Mendoza se privilegió en las políticas de Estado: se creo un
ministerio, se promulgaron leyes, se les dió un cargo importante a esas
leyes en la gestión ambiental.
Dicho esto, vamos a los hechos, mucho significó que se incorporara
(el tema ambiental) definitivamente a la política ambiental dentro de las
carteras del gobierno, o sea dentro de las políticas de Estado. Pero yo
diría que, haciendo un balance y diciendo esto como muy positivo, como
muy importante, la situó a Mendoza a la cabeza dentro de las provincias
en la República Argentina en relación con la gestión ambiental. Y eso no
es poca cosa. Un esfuerzo de una provincia por pensar, por actuar, por
institucionalizar, por promulgar leyes. Pero en los hechos concretamente,
cuando yo ejercí la función publica, con qué me encuentro: con qué una
política, para que sea muy fuerte se traduce en como esa política está
considerada en el presupuesto provincial. En los hechos la subsecretaria
99
Oikos red ambiental
de medio ambiente era la que llevaba la cartera ambiental en el ministerio,
tenia el 0,46% de presupuesto provincial. Eso no alcanzaba para cumplir
con las demandas que la propia políticas había generado con respecto a
lo ambiental, entonces significaba que permanentemente aparecían
necesidades, urgencias, propias de la cosa diaria, y los que uno
planificaba como necesario, que surgía de la demanda de la sociedad,
no podían contemplarse.
Oikos: ¿Porque?
EA: Porque el 0,46% significa también no solamente el dinero que
llega para ejecutar el presupuesto, sino la consideración del tema entre
todas las demás necesidades de un gobierno en ese momento. Entonces
yo diría que las políticas significan por una parte, el establecimiento de
la política como el deseo, el discurso, como el planteo de la sociedad y,
por otra parte, la concreción a nivel de las partes. A nivel de la cosa
permanente, lo cotidiano. Y esto seguía siendo una deuda también.
100
A mediados de la gestión tratamos de encarrilar (la concreción de
la política ambiental) en función de la creación de la agencia ambiental
de Mendoza (nota del compilador: existe un proyecto que data de aquella
época para modificar la institucionalidad pública ambiental, creando una
especie de agencia de protección ambiental centralizada), en donde se
hicieron muchos estudios, se hizo todo un trabajo previo que era la
unidad de gestión ambiental, previa a la creación de la agencia. Eso
significaba trabajar con todas las direcciones (Nota del editor: las
direcciones que componen la Subsecretaría de Medio Ambiente), trabajar
con todos los protocolos, con todas las mesas de entrada, juntar todas
las cabezas que estaban trabajando en ambiente, y eso fue bastante
exitoso al principio, pero luego no hubo tiempo de completarlo, porque
faltó tiempo de gestión. Finalmente de propuso la agencia pero no se
pudo (ejecutar), aunque se llegó a la UGA (la unidad de gestión ambiental),
donde se juntaron las direcciones, la DOADU (Dirección de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano), la DSCA (Dirección de Saneamiento y
Control Ambiental) y la DRNR (Dirección de Recursos Naturales
Renovables), que estaban físicamente preparadas. Y eso fue el avance
que se logró para la definición posterior de la agencia.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Oikos: ¿Con qué criterios se definieron los temas clave de
políticas ambientales durante su gestión? ¿Cómo surgieron las
prioridades? ¿Pudieron solucionarse?
EA: Con este trabajo de la UGA (Unidad de Gestión Ambiental) se
solucionó bastante el tema de ir acompañando la gestión, la definición
de las políticas y de las urgencias, a la cotidianeidad, porque había muchas
cosas que se solucionaban por una vía muy precaria. Por ejemplo los
contratos de la gente que trabajaba en la gestión, la posibilidad de invertir
en las áreas protegidas, lo que se recibía como ingresos en las áreas
protegidas.
El hecho de que los fondos no fueran a parar a la Dirección General
de Rentas de la provincia, sino que esto tuviera un fin específico, fue el
comienzo de lo que se llamó el fondo ambiental. Eso se dejó más o
menos aceitado como para que funcionara; con el tema de las
emergencias se trabajó eficientemente, y también lo que son las
evaluaciones de impacto ambiental del plan de obras públicas.
A nosotros nos tocó trabajar con Potrerillos, nos tocó trabajar con
el canal marginal del Atuel, con las plantas de tratamiento de residuos
peligrosos y patológicos, hasta con la misma cárcel (nota del editor: en
aquella época también hubo un proyecto de instalación de un nuevo penal,
distinto del proyecto actual). Y fueron hitos realmente, porque había que
acompañar a la obra pública con lo que marcaba la ley. Por ejemplo,
para Potrerillos fue la primera vez que se llamó a licitación internacional
para hacer un estudio de evaluación impacto ambiental, tuvimos que
hacer los pliegos de la licitación, llegar en tiempo con el llamado y hacer
la audiencia pública, además de hacer la declaración de impacto
ambiental antes de empezar la obra, con plazos muy marcados.
Oikos: En el caso de la gestión de residuos, ¿cuales fueron
los obstáculos fundamentales para que no se pudiera implementar
el Plan Provincial de Residuos Sólidos Urbanos o el tratamiento de
los residuos patológicos?
EA: Ahí el problema fundamental fue que, a pesar de la existencia
de una propuesta, un plan que era bastante operativo, dependía
fundamentalmente de los acuerdos con los municipios, había que acordar
con los municipios del este, sur, norte, centro, etc. Esa tarea de acuerdos,
de consenso, llevó muchísimo tiempo. Cuando se empezó a gestar este
proceso surgieron problemas de presupuesto.
101
Oikos red ambiental
Oikos: Y en el caso de las soluciones que se implementaron,
teniendo el crédito, teniendo el dinero, como en el caso del canal
Pescara. ¿Cual es su opinión sobre lo que pasó?, porque
supuestamente, el dinero estaba, estaban dados los plazos, las
exigencias de estudios previos. ¿Qué pasó con la ejecución?
EA: No sé, eso sigue siendo para mi una caja negra, porque estaba
a punto de ser concretada (nota del compilador: se refiere a la conclusión
de las obras del Cana Pescara, finalmente terminada en octubre de 2004),
se habían logrado los acuerdos, se firmaron, se usó el famoso PRODIA
(Programa de Desarrollo Institucional Ambiental) para hacer buenos
estudios, se lograron acuerdos con Irrigación (Departamento General de
Irrigación), estaba prevista la ejecución presupuestaria para empezar con
la obra y sinceramente no se que pasó, porque una de las cosas que
puedo decir, es que cuando me alejé de la gestión, no hubo ninguna
capacidad de seguir interactuando (nota: se refiere al paradigmático caso
del proyecto de saneamiento del Canal Pescara el cual es tratado en
esta publicación).
Oikos: Con respecto a algo que figura en la ley y que es deber
del Estado, la educación ambiental, ¿cuál es su opinión sobre lo
que se estableció en ese momento como prioridad de política
ambiental, como lo hicieron y que opinión tiene sobre el estado
actual del tema?
102
EA: Había un programa de educación ambiental formal y no formal.
Yo creo que se lograron productos muy interesantes. En el último
momento se hizo una guía de educación ambiental para las escuelas de
Mendoza. Esa guía es un instrumento muy interesante que pocas
provincias la tienen, se hizo en un numero tal para que todas las escuelas
tuvieran un ejemplar, aparte de otras actividades que se estuvieron
haciendo. Yo creo que no me toca a mi decir lo que pasó después, lo
que sí se, es que yo no he sentido que haya habido una continuidad en
el esfuerzo ni tampoco una repercusión publica, o sea, tampoco ha habido
demandas de la sociedad en este tema, es decir, el tema es mucho mas
serio que la continuidad o no de un programa, porque las políticas se
fijan en función de las demandas de la sociedad.
Así es como yo puedo percibirlo desde afuera en estos años. Yo
no he percibido una actividad sostenida de la sociedad a través de la
expresión de las ONG’s, o de otros organismos, o de sus representantes
en relación con el tema ambiental. El tema ambiental, digamos que por
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la crisis, digamos que porque surgieron otros problemas acuciantes, se
cayó de las prioridades. Pero no solamente es un problema que tenga
que ver con los funcionarios que están llevando adelante la gestión
ambiental, sino que tiene más que ver con las demandas de la sociedad,
que no aparecieron con fuerza, tapadas con la urgencia de todo lo demás.
Entonces, lo que yo siento, es siempre que no se avanza, se
retrocede. No se mantiene un status quo, una meseta. Ahora que parece
que la crisis esta dando lugar a un proceso de crecimiento, o por lo
menos a crecer un poco mejor en las condiciones de vida. A pesar de las
urgencias como la violencia, la educación, la salud o el tema de la pobreza.
A pesar de eso, digamos que ya no estamos en un punto tan coyuntural,
sino en un momento de revisar lo que ha pasado y analizar porque los
demandantes no son capaces de demandar.
Oikos: Si la población tiene su primer estamento más próximo
para el reclamo en el municipio. ¿Ha existido una política de
fortalecimiento del municipio en el área ambiental?
EA : Si, yo creo que si, existió una política de fortalecimiento, por
lo menos en la época en que yo estaba en la función, muchos municipios
fueron fortalecidos desde el sector del ejecutivo con formación de recursos
humanos, hasta con equipamiento. Y con la capacitación, muchos
municipios realizaron un esfuerzo por generar sus propios nichos
ambientales dentro de su capacidad institucional, tenemos municipios
que tienen áreas relacionadas con el ambiente que antes era algo
impensable, y eran áreas que funcionaban, pero no sé como funcionan
en este momento. Lo que si puedo asegurar es que a nivel del ejecutivo
provincial, hace muchos años que no se reunía el Consejo Provincial del
Ambiente, supuestamente de apoyo a la gestión, costó muchísimo
organizarlo, y donde realmente era un
órgano importante, donde allí se
“Debería haber un órgano en el
encontraban sectores con distintos
que se expresen las experiencias
perfiles, técnicos, de organizaciones
de todos los que estuvimos en
civiles, no se quedaba solamente en
la gestión (pública), sin
tomar decisiones.
exclusiones y con la mayor
generosidad; me parece que
sería, hablando proactivamente,
una gran cosa que se usaran las
experiencias de la gente que ha
tenido los mismos problemas.”
No quiero que suene ni como un
reclamo para las autoridades que
ejercieron la gestión después, hay que
tener cuidado con eso, no interesa que
sea así, a propósito, yo he tenido un perfil
103
Oikos red ambiental
bajo después de la gestión, pero me parece que seria algo proactivo e
interesante, que no hubiera una reclusión así tan absoluta de los
funcionarios que han ejercido la cartera en otra gestión, porque me parece
ridículo. Debería haber un órgano en el que se expresen las experiencias
de todos y con mucha mas generosidad, sobre todo porque no estás
ejerciendo la gestión, pero yo pocas veces me sentí en mi trabajo en el
ambiente, que ha sido toda la vida, tan alejada de lo que está pasando
realmente en la provincia, no ha habido convocatorias, no ha habido
consultas, y sé que no ha sido solamente conmigo, o sea, no se puede
decir que esto ha sido un problema, el de excluir a otro funcionario que
haya estado antes, pero me parece que sería, hablando proactivamente,
una gran cosa que se usaran las experiencias de la gente que ha tenido
los mismos problemas.
Entrevista al Ing. GUSTAVO MORGANI (Actual Subsecretario de
Medio Ambiente de la Provincia)
Oikos: Cuando se formulan políticas públicas en su gestión,
¿quiénes intervienen?
GM: No solo se busca la intervención de los actores involucrados,
sino también que se trabaja con equipos interdisciplinarios en las
decisiones más relevantes. Los dos aspectos son necesarios para formular
una política pública, de lo contrario existiría una falla en el diseño que
pondría en riesgo la implementación exitosa de la misma.
Oikos ¿Cuáles son los criterios con los cuales se formulan las
políticas ambientales durante el ejercicio de su función?
104
GM: Se tienen en cuenta todos los procesos de participación,
tanto los formales como los informales. Cabe destacar que la legislación
ambiental provincial incorpora los principios de política ambiental con
sus correspondientes objetivos. La vinculación entre los principios y el
cumplimiento de los objetivos se lleva a cabo a través de la formulación
de planes, programas y proyectos. La participación en el diseño y
ejecución tiene relación con la respuesta anterior.
Oikos. ¿Cuáles son los temas prioritarios de su gestión y cuáles
son las estrategias para gestionarlos?
Gestión Ambiental Urbana (RSU, Residuos Patológicos, Control
de la Calidad del Aire, Ordenamiento Territorial del Área
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Metropolitana)
Rediseñar el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental
de la Actividad Minera e Hidrocarburífera
Mejorar la Infraestructura y Servicios en las Áreas Naturales
Protegidas
Planes de Manejo de la Red Provincial de Áreas Naturales
Protegidas
Ordenamiento Territorial del Corredor Bioceánico
Regularización y Adjudicación de Tierras Fiscales
Remediación de Pasivos Ambientales
Estrategias:
Jerarquizar la Institución.
Fortalecer el Poder de Policía.
Mejorar la relación Provincia – Municipios / Provincia – Legislatura
Incentivar la Participación.
Promover la Educación Ambiental.
Comprometer al Sector Privado.
Apoyar la participación del Sector Académico y de Investigación.
Capacitación del Recurso Humano.
Incorporación de Tecnología y Recursos Físicos .
Oikos. ¿Cuáles cree que serán los problemas ambientales en
los próximos años y cuáles serán las estrategias para su abordaje?
GM: Creo que los problemas identificados en el punto anterior
seguirán siendo un problema si no son tratados adecuadamente en tiempo
y forma. No visualizo nuevos grandes problemas en puerta, más que los
identificados que tienen muchos años sin solución concreta. Entiendo
que la no resolución en forma conjunta por parte de todos los actores
involucrados puede hacer fracasar cualquier tipo de decisión tomada a
nivel gubernamental. Además los problemas abordados no son de solución
definitiva en el corto plazo. Algo importante y que podría facilitar la Gestión
105
Oikos red ambiental
Ambiental es la sanción de la Ley de Uso del Suelo. Pretendemos
colaborar en la aprobación definitiva.
Oikos ¿Cuáles son los cambios que ve en relación a anteriores
funcionarios que ocuparon su cargo?
GM: El principal hecho que condicionó en su momento la posibilidad
de concretar una Gestión Ambiental Provincial exitosa fue la crisis que
vivió nuestro país. También existe una evolución en la discusión de la
problemática, mayor participación de Organizaciones de la Sociedad Civil
y mayor comprensión de los beneficios del Desarrollo Sustentable.
Además en los inicios de la Década de los ´90 la provincia se concentró
en la conformación legal e institucional, a fines de esa misma década se
hizo necesaria la implementación y cumplimiento de dicha legislación.
No siendo en su totalidad de aplicación real y efectiva, ni contando con
un presupuesto y estructura acorde a las exigencias de la normativa
local. Las necesidades de diálogo y apertura han cambiado tanto a nivel
institucional como con la sociedad en general, lo que exige otro manejo
y perfil en la toma de decisiones.
Entrevista al Ing. OSCAR RUBIO (Actual Director de Saneamiento
y Control Ambiental y Jefe del Área de Residuos Sólidos Urbanos en la
gestión de gobierno del Ing. Roberto Iglesias, 1999-2003)
Oikos: ¿Quiénes intervienen en la elaboración de políticas
públicas de la repartición a su cargo?
106
OR: En particular podemos hablar de la gestión recién iniciada, de
determinados programas como viene ya desde hace unos años.
Particularmente en el comienzo de esta gestión, que yo estoy a cargo
de la dirección, las políticas se generaron a partir de entender y tomar
como diagnóstico los antecedentes, es decir, que de ninguna manera
se ha desconocido lo anterior. Ha sido reconocer lo que se ha venido
haciendo, ver que correcciones se podían hacer, cuales no, a través de
haber realizado un diagnóstico también con el conocimiento de
antecedentes de años anteriores. Muchas de las personas que hoy están
en la subsecretaría y en la dirección vienen de antes, o sea que conocen
la historia los problemas, los conflictos, etc.
Normalmente, sobre todo en el tema ambiental, nuevos funcionarios
o nuevos políticos tienden a desconocer muchas de las cosas y por una
cuestión de originalidad, o de entender que todo lo que viene está mal,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
hay que hacer cambios rotundos. Desde ya que se ha entendido que no,
en mi caso en particular que yo ya llevo unos años, con un conocimiento
bastante amplio en algunos temas, esto hubiera sido imposible no tenerlo
en cuenta, por que es carne propia mía.
Esto se ha discutido en el ámbito de la subsecretaría, se han
tomado distintos temas; la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental
en particular, tiene temas que son bastante importantes, bastante
conflictivos en algunos casos. Tenemos la actividad petrolera, la actividad
minera y radioactiva, tenemos una componente de aire, el tema de residuos
sólidos y peligrosos; donde se involucran una serie de aspectos que
hacen que la gestión y la aplicación de determinadas políticas tengan
que respetar un criterio de gradualidad, seriedad y sustentabilidad.
Oikos: Aquí entonces veríamos que hay ciertas prioridades
cuando se formulan estas políticas, ¿Cuáles son?
OR: Desde ya, que a través del conocimiento de distintas
problemáticas, fundamentalmente cada uno en su ámbito de aplicación
y en su tema específico y a través de un diagnóstico cierto, y en función
de las posibilidades, esto no hay que olvidarlo.
A veces las posibilidades no son sólo una cuestión de recursos
económicos y humanos, sino que sabemos que en el tema ambiental
aparecen los aspectos sociales, los aspectos económicos y los aspectos
netamente del ambiente. Y muchas veces la soluciones de las gestiones
están atados a temas sociales, a temas de comunicaciones, de
concientización de la gente, la participación de otro tipo de organizaciones,
como son la ONGs; en definitiva, todo esto lleva a que en realidad, quien
tendría que coordinar y tomar las riendas de la aplicación de políticas,
desde ya es el Estado provincial.
Por supuesto que refugiado en una política nacional, entendiendo
que con el criterio ambiental no podemos ser netamente localistas, sino
que estamos inmersos en un país. Y lo mismo sucede entre los municipios
y la provincia. Los municipios tampoco pueden ser absolutamente
localistas porque los problemas superan los ámbitos territoriales
municipales. También hay que tener este criterio amplio de que en esta
problemática, muchos de estos problemas se solucionan con una visión
integralista y sobre todo a tener en cuenta aspectos regionales.
Oikos: ¿Cómo fue su experiencia con el plan provincial de
residuos?
107
Oikos red ambiental
OR: El plan de residuos sólidos urbanos ha sido una experiencia
muy positiva por que un poco se evidencia lo que hemos dicho recién.
Ha tenido distintas complicaciones, visto desde la perspectiva de la
complejidad y de encontrar realmente soluciones de fondo al problema.
Oikos: ¿Qué es lo que se pensó inicialmente?
OR: Inicialmente cuando se implementó el plan provincial de
residuos urbanos, donde se vio la debilidad en la temática, viendo
municipios que a través de un problema de concientización, de no entender
demasiado la temática o la importancia ambiental que podía tener, de
las prácticas que se venían llevando durante años, no se le dió una solución
concreta al tema de los residuos sólidos urbanos, una solución concreta
significa una solución en todas las patas de la gestión, las patas de la
gestión son muy amplias y muy complicadas. Desde la provincia se
entendió que era necesario agarrar un disparador, en una de las patas de
la gestión, la de darle una solución aceptable técnica y ambientalmente,
dentro de las posibilidades económicas que tuviera la provincia y sobre
todo dándole un marco administrativo legal que fuese seguro y le diera
continuidad a la temática. Esto parece muy simple así definido, pero en
realidad ha sido uno de los motivos de las demoras.
Nosotros a las plantas ya las podríamos haber hecho, inclusive
hasta el financiamiento lo hemos tenido. Lo que se conceptualizó
inicialmente fue armar sistemas consorciales por región (nota del editor:
los “consorcios regionales” constituyen uniones entre municipios bajo
una figura jurídica que le permita gerenciar los proyectos de gestión de
residuos, recibir y administrar fondos, etc.).
Oikos: Como el que se formó hace poco en el Valle de Uco...
OR: Bueno esto ha llevado más de dos años, pero claro, no existía
marco legal, no existe en el país antecedentes de consorcio de este
tipo, o públicos intermunicipales. Es decir que hubo que armar legislación,
hubo que cambiar y armar estatutos, todo un mecanismo que es bastante
complejo; y que hoy nos tiene en una instancia de definición.
108
Oikos: ¿Por qué era importante esto?
OR: Porque este consorcio nos iba a dar la posibilidad de que se
administrara regionalmente. Es el consorcio intermunicipal que toma la
región asegurando la calidad del servicio a nivel regional.
Oikos: ¿Por qué es interesante la experiencia?
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
OR: Cuando se iniciaron los estudios, se entiende que se habla
regionalmente, era necesario por una cuestión económica y técnica, elegir
un solo sitio para que por ejemplo, tres municipios sustenten un solo
lugar. Lo cual es más económico, más seguro, en fin, una serie de
condiciones ventajosas. Se hicieron una serie de estudios de
localizaciones, se tuvo en cuenta de planificación, usos futuros del suelo,
disponibilidad de agua, condiciones hidrogeológicas. Realmente con un
concepto amplio serio y a mediano largo plazo; para buscar un lugar que
en el futuro no tuviera conflictos. Pero en esto estaba la conceptualización
de que uno de los municipios tiene que ser el local, iba a ser el receptor
de los residuos de todos los otros.
Cualquiera que está en este tema, sabe que en esto en particular,
hay una gran sensibilidad por todo este tipo de instalaciones, y sin
embargo la experiencia positiva que dio el plan provincial, es que nosotros
buscamos mecanismos de comunicación con la gente. Se contrataron
sociólogas, asistentes sociales, se armaron reuniones desde todos los
barrios; durante dos años nos reunimos con la gente, explicándole de
qué se trataba. De hecho llegó la audiencia pública (están grabadas por
allí las expectativas que se tenían) y no hubo una sola queja para la
instalación; siendo que al principio la gente decía “yo no quiero que me
traigan la basura de tal lado”, “mi municipio no”.
¿Qué quiero decir con esto? Es un antecedente importante. Hoy
todo el mundo se opone a todo tipo de instalaciones, cárceles, plantas
de tratamientos de efluentes líquidos, sólidos, patogénicos; es un problema
serio. Un poco lo que quedó en evidencia con el plan provincial es que
con el manejo, que se demora, pero con la gente cuando se trabaja
seriamente, conceptualiza el tema, y termina apoyándolo. No lo que
puede ser quedar a la expectativa de que alguien salga con un mensaje
equivocado y que la gente termine volviéndose en contra, pero a veces
por una cuestión de desconocimiento o por que ha tenido un mal mensaje.
O sea todo hace a la integralidad de llevar procedimientos, concientizar,
trabajar con la comunidad; y donde las ONGs tienen una participación,
un protagonismo muy significativo.
Oikos: ¿Qué debería suceder para que estos consorcios
comiencen a reproducirse en la provincia?
OR: Esta experiencia del Valle de Uco que hoy está en vías de
autorización -estamos armando las normas de procedimiento, los pliegos
licitatorios-, tiene toda una estructura. Además la expectativa del consorcio
109
Oikos red ambiental
va mucho más allá de administrar un transporte y tratamiento de residuos
sólidos urbanos. Con una organización de este tipo que tenga algunos
especialistas en temas ambientales, hay tantos temas regionales a tratar
en el Valle de Uco que son estratégicos, no sólo de lo ambiental. Por
ejemplo trabajar y concientizar a la gente en el uso de agroquímicos, la
gestión de (residuos) patogénicos, etc. Sería parte de una reforma del
Estado. Además la grandeza de los municipios, esto es un camino
significativo, no se da en muchos lugares, los municipios entregan la
jurisdicción sobre un determinado sistema, y este consorcio es el que
va a administrar el sistema. Con lo cual ese consorcio tendría poder de
policía regional, y yo soy como intendente una pata más de ese
consorcio, por que no decido yo lo que quiero o lo que dejo de querer.
Esto es una política regional de planificación. Muy importante. Por eso
la importancia de que tenga éxito este consorcio para que se pueda en
el futuro extender a muchos temas significativos.
Oikos: A nivel de financiación ¿cómo es el caso de Valle de
Uco y cómo está planteado para los otros posibles consorcios?
OR: En el caso del plan provincial, nosotros inicialmente
comprometimos solamente los estudios y proyectos para la instalación
de plantas de tratamiento y/o disposición final de residuos. En todos los
municipios de la provincia se cumplió con esto, menos con el área
metropolitana, porque no hubo un acuerdo concreto entre los municipios.
En la zona sur los proyectos eran monomunicipales por las distancias, a
ellos se les entregaron los proyectos terminados y los municipios tenían
el compromiso de hacer el procedimiento de evaluación de impacto
ambiental. Y después ver como se hacían las inversiones. NO HA
AVANZADO ESTO.
110
Donde ha avanzado con todo un seguimiento de la provincia, es en
la conformación de los consorcios regionales del este y del valle de Uco.
Ahí hicimos los estudios, hicimos los proyectos, hicimos los
procedimientos y hemos continuado trabajando para la conformación del
consorcio. La provincia ha sido parte en todo este desarrollo de trabajo.
Esto esta en absoluta marcha. Es un tema que no se podría ver, es un
tema que avanza, avanza y avanza.
Y yo espero que a fin de año (2004) tengamos inaugurada la planta
de valle de Uco por lo menos. Con el consorcio funcionando oficialmente,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
institucionalmente. Hicimos el proyecto dentro del área metropolitana en
Uspallata, se entregaron al municipio de las Heras, este ya tiene su
proyecto. Creo que salió la DIA (Declaración de Impacto Ambiental), ya
se hizo el procedimiento para empezar la construcción de la planta. En
ese caso también la provincia ha comprometido dinero para ayudar en la
construcción. En el caso de Luján de cuyo también se están haciendo
todos los estudios y proyectos para relocalizar el basural actual de Luján,
y también hay comprometidos unos pesos. En Valle de Uco tenemos
comprometido por parte de la provincia casi un millón de pesos y en la
zona Este un millón y algo. Son cinco municipios, así que la provincia
asumió nada más que el costo de lo que sería la asistencia técnica, pero
después para obras complementarias también a tomado el compromiso
de aportar económicamente para la construcción.
¿Que es lo que tiene que quedar claro? Esto es una política
provincial, que más haya de las discusiones que pueda tener, se
subvencionó todo lo que era el aspecto técnico, se colaboró en los
procedimientos, se trabajó en la concientización, todo lo que hay que
hacer. Después la provincia dice, pongo el dinero para colaborar con los
municipios. Lo que hay que entender que es un PROBLEMA
ABSOLUTAMENTE MUNICIPAL, donde no está blanqueado el cobro de
este servicio, porque nunca se hizo así, porque tiene un costo asociado.
Es decir, si hoy disponés los residuos a cielo abierto, el costo es cero
prácticamente, disponerlo en un buen sitio una obra de ingeniería tiene
un costo bastante mas significativo, esto tampoco se cobra en la tasa
de servicio, además vos los ves a los municipios cuando van a cobrar la
boleta de servicio, no pagan mas del 25 o 30% de los que reciben del
servicio. Entonces termina siendo este gasto extra también un
requerimiento por parte del municipio. Esto es una historia bastante
compleja que hace realmente al problema de la gestión, no es un
problema solamente de que no se quieran tratar los residuos, o que nos
hagamos los distraídos. Eso sin siquiera introducir otros temas mucho
más graves. Por ejemplo, yo veía en Opinión (programa televisivo sobre
análisis político local) el tema de basural de Puente de Hierro (distrito del
departamento Guaymallén donde existe un repositorio de residuos
urbanos). Lo tenemos en el piedemonte, estamos haciendo todas las
tratativas de centralizar todos los residuos nuevamente en un solo lugar
y hacer las obras necesarias, pero hoy tenemos asociado un problema
de familias carenciadas, etc, etc. Que si las dejamos en la calle puede
ser más complicado que el problema que estamos resolviendo. Parece
111
Oikos red ambiental
que acá el Estado se olvidara o no lo viera y no es así, no somos tan
irresponsables. Y estamos preocupados porque de hecho, yo soy una
persona que “lo camino”, lo he vivido. He estado en esa situación, pero a
veces las soluciones no son tan simples. Tienen componentes políticas,
humanas, problemas sociales, los carreteleros, los chicos que viven de
esto, que tienen esos ingresos, que no es fácil armar una planta y decirles
te empleo, porque tampoco quieren esto, porque es un tema cultural, no
les puedo convidar fuentes de ingreso, que compensen lo que ellos ganan
en la basura, es bastante complejo el tema.
Entonces, a medida que pasa el tema, uno no toma soluciones,
entonces se van acrecentando estas complicaciones, por eso es que
estamos tan desesperados para encontrar soluciones, por supuesto que
en esto no salimos a la prensa todos los días, esto son reuniones con
intendentes, trabajamos en ordenanzas, que ayudamos en esto, vemos
como podemos resumir el tema de los carreteleros porque influye en
toda la gestión oficial de recolección, se complica, se encarece. Hay
muchos problemas pero bueno, la gente a veces no se entera, no lo ve
hasta que no estén las soluciones. Pero de alguna forma estamos
trabajando y conocemos estos problemas, y yo creo que el gran despegue
será cuando tengamos la obra del valle de Uco. Eso va a llevar a todos la
decisión política a mostrar, así como fue un poco en Maipú, que yo
esperaba que hubiera sido lo de Maipú pero no, yo esperaba que prendiera
más (nota: el entrevistado se refiere a la inauguración de la planta de
reciclaje que posee el municipio, de la cual esperó que el emprendimiento
se reprodujera en otros departamentos de la provincia).
Entrevista al Dr. ARTURO LAFALLA, ex gobernador de la provincia
de Mendoza (1995-1999), ex ministro de Ambiente y Obras Públicas
(1991-1995), ex vice gobernador de la provincia (1987-1991)
Oikos: ¿quiénes intervinieron durante su gestión en la
elaboración de políticas públicas ambientales?
112
AL: Las políticas, cuando yo asumí la gestión de gobernador, no
estaban esbozadas. Te diría que hay una última etapa que comienza allá
por el año 88, 89 cuando se dicta la ley que en ese momento fue una
innovación en el país, la ley que, o en la constitución nuestra no hay
referencia al tema del medio ambiente. Así que, todo lo que hay de medio
ambiente en la provincia de Mendoza es producto de la legislación, porque
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la reforma, la última es el 16, entonces no hay normas constitucionales.
Entonces en el 89 se crea el Ministerio de Medio ambiente con la ley, no
tengo el número... que lo importante no era la creación del ministerio,
sino que el Estado asumía la responsabilidad que implicaba
conceptualmente el medio ambiente. No sólo de tomar la responsabilidad
sino de gestionar las decisiones. Tomar las decisiones de esas políticas
y de esas políticas que se implementaban. Esto es lo que resuelve: se
incorpora el poder del Estado de cuidar el medio ambiente en la provincia
de Mendoza, entonces es la primera que tiene un ministerio, pero repito,
lo importante fue gestionarse. Como instrumento se crea el ministerio.
Oikos: ¿Y por qué creyó conveniente la creación del
Ministerio?
AL: Porque evidentemente los conocimientos mundiales sobre el
tema, la primera cumbre de la tierra, la de 1972 (nota del editor: el
entrevistado se refiere a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Estocolmo), al poquito tiempo
estuvo acá la del 92 (La Cumbre de Río de Janeiro), habían todas
recomendaciones, había toda una experiencia que llevaban a que los
estados modernos tenían que hacerse cargo del medio ambiente, y en
Mendoza no había nada.
Se dicta la ley, el Estado comienza su deber y comienza a gestionar
y entonces comienzan a dictarse leyes acorde con la normativa que en
ese momento se establecen.
Oikos ¿Cuáles eran las prioridades en Mendoza del cuidado
ambiental?
AL: El agua, el suelo, la preservación de los oasis verdes con su
flora, fauna y biodiversidad y la educación como una política que tenía
que estar en la base, en el principio y en el fin de toda la gestión, porque
si no había, por tanto el Estado una clara conciencia de que debía educar
a la población pasivamente sobre lo conceptual, entonces va a haber
una transformación cultural que llevar a que las políticas se pudieran
realizar.
Oikos: Y si la prioridad era el agua, ¿cómo se llevó a cabo el
tema?
AL: Hay un montón de cosas que se pueden tocar en la década1.
Al comienzo de la década, en Mendoza, cuando comenzó esto, ¿ustedes
113
Oikos red ambiental
saben cuántas plantas de tratamiento cloacales habían en Mendoza?,
una. Una sola, en Tunuyán. La ciudad de Mendoza, ustedes conocen.
De toda esta ciudad, antes de la década, la única que tenía recolección
de líquidos cloacales era esta parte de la ciudad, era la Quinta y la
Sexta, que tomaba los líquidos cloacales porque tenían plata e iban a la
planta de Campo Espejo, donde no recibían absolutamente ningún
tratamiento de ningún tipo. Estos líquidos se decantaban, se estacionaban
y esto se desparramaba por toda la zona Norte de Las Heras y por todo
Lavalle, hasta San Juan, hasta que se perdía contaminando como un
abanico absolutamente todo. El resto de los líquidos, quedan algunos en
Maipú. Ninguna planta de tratamiento ni de recolección de líquidos
cloacales.
Como prioridad, tomando como prioridad el agua, tenías que sanear,
el agua no es sólo el agua del barrio, sino el agua de abajo. Se
construyeron las dos plantas Campo Espejo y Paramillos. Se construyó
toda la red cloacal de Mendoza. Todo el Gran Mendoza, excepto alguna
villa, tiene recolección y tratamiento de líquidos cloacales. Dos grandes
plantas que están en la zona Norte. Paramillos, que tenía el acceso,
porque toda esta zona, todo el Covimet, toda la zona de Godoy Cruz,
todos los barrios nuevos, La Gloria, barrio del Parque, todo eso, el Barrio
Metalúrgico, todo esto, después de acá en Guaymallén tenías, toda esta
zona, hace 10 años no tenía un metro de colectora cloacal. Entonces se
construyó todo este colector, aquellos barrios donde encontrabas líquido
cloacal en las acequias. Esta era la situación que teníamos. Por supuesto
todo Luján y todo Maipú. Todo esto hoy tiene colectora cloacal y Planta
de Tratamiento: Palmira, San Marín, Rivadavia, Tunuyán era en la única
que había, Tupungato, San Carlos, San Rafael, Alvear, creo que cuando
terminó la gestión nos estaba faltando Malargüe y La Paz.
114
Es decir, hubo una decisión, una política, una ejecución de esa
política y siempre los hechos son mucho más contundentes que las
palabras. Esto era la prioridad del agua. La otra prioridad era la de Aguas
arriba, cómo preservar el agua. Esto fue terrible. Siempre dijimos que
Potrerillos2 era la mitad de la obra, que era regular el único río que no
teníamos regulado para administrar el uso industrial, el uso humano y el
uso agrícola. La otra obra, que está el plan todo hecho es la
Impermeabilización de los canales para evitar el efecto de las aguas
claras que es lo que ocurrió en la zona Sur con el invierno y con el otoño,
no salinizar la totalidad. El dique está hecho, los canales se están
haciendo con mayor lentitud, que sin embargo en mayor éxito, en la
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ejecución de una de las políticas. Pero había una política, que sabía cuál
era y qué estábamos haciendo.
Oikos: Continuando con el tema del agua, con respecto al
Canal Pescara, ¿qué nos podría decir?
AL: El canal Pescara se saneó, el canal Pescara era un canal
infecto, se saneó absolutamente 3... Eso que hicimos en la gestión fue
justamente, se planteó, se hizo el estudio, se hicieron las inversiones y
el Canal Pescara, se comenzaron la totalidad de las obras, que fue el
emplazamiento de toda la represa de que no revirtiera. El principal
contaminante del Pescara era la zona alcoholera. De la zona se trasladó
a Duperial y quiere decir que habían los malos olores y los malos olores
desaparecieron.
Tuvimos un largo debate con Duperial dado que estaría junto al Río
Mendoza, por toda esa zona y terminó sacando aún los olores. Vos hoy
pasás, excepto los días de mucho calor o de mucho frío, no se nota el
olor. Así que en el Canal Pescara hubo también una acción de
saneamiento, es decir digamos que se embarca dentro del saneamiento
de Aguas abajo. Y Aguas arriba es lo que te decía, esto para demostrar
que había una política y sabíamos a dónde queríamos ir. Obviamente que
iban a existir demoras e ineficiencias en la ejecución, pero Ud me pregunta
quiénes fueron los encargados. Los encargados fueron Irrigación
(Departamento General de Irrigación), de lo que fue Aguas arriba. Tamvién
está la Reforma de Obras Sanitarias, a la cual se le encargó y se le
consiguieron los fondos. ¿Sabe cuántos años estuvo parado, por un
problema de tiza? Esta es una obra que se incitó a principios de los 80,
se volcó en le 81, 82 y hasta que nosotros en el 91 desde el Ministerio de
Medio Ambiente del Estado renegociamos con la empresa, en un año se
terminó y toda esta zona luego de 10 años tuvo el colector. ¿Respondo
con eso a la pregunta?. Otro ejemplo, yo te dije la prioridad era el agua,
la segunda prioridad el suelo, en una zona desértica tenemos menos del
3% de la superficie ocupada. Había que racionalizar el uso del suelo.
Está el libro, se los puedo mostrar al igual que éste, donde está
toda la legislación ambiental de Mendoza 4. Estoy hablando de cosas
que se hicieron. Esto demuestra que teníamos idea de qué hacer. Hay
otro libro que se llama “La Mendoza del 2003” de la UNC, a través de la
Facultad de Ciencias Agrarias, que fue la que coordinó la licitación de
Ley de Suelo, donde se llegaba a decir con límites con previsión, qué
zonas se destinaban a cultivos y qué zona a habitación. En otros lugares
115
Oikos red ambiental
eso no es necesario. En Mendoza, por la fragilidad del oasis, la precariedad
del oasis, es necesario que el Estado resuelva “en esta calle hay casas,
de esta calle para allá no se pueden construir casas y aquella otra es
desierto y no se lo toca”. Entonces la Ley sobre suelo, que tiene media
sanción recién ahora (nota del editor: la ley de usos del suelo tiene a la
fecha 16 años en la legislatura provincial), y ustedes investiguen por qué
no se sancionó, pero había políticas y se sabía a dónde iban. Y la otra es
sobre las reservas naturales. Entonces no tenía ninguna sanción. Hoy
tiene 7. Laguna Llancanelo, cuando yo asumí como gobernador, el
gobernador anterior iba a Pescar, me acuerdo, revisen los diarios de
antes del año 87, y el gobernador de la provincia, y el intendente, por
más que fueran malas personas, no sabían, iban a pescar (nota del editor:
se refiere al mandato donde asumió como vicegobernador, refiriéndose al
Dr. Felipe Llaver, que gobernó durante el periodo 1983-1987).
Oikos: ¿Cuál es su opinión acerca del conflicto de Llancanelo
ya que lo tocó, el conflicto con la petrolera?
116
AL: Yo creo que hay que... en la precariedad de lo que es
Llancanelo, no me cabe duda de que es mucho más valioso Llancanelo
que algunos metros cúbicos de petróleo. Lo que yo no tengo bien idea
es para saber si la tecnología que ellos proponen es todo lo silenciosa,
todo lo segura que proponen. Si la tecnología es todo lo bueno que ellos
dicen que es, yo no tengo problema. Ahora, si es lejos (Nota: se refiere
a la distancia del espejo de agua), tampoco tengo duda. Llancanelo, por
eso la hicimos una reserva, todo eso era patrimonio de la humanidad,
todo eso se gestionó en estos 10 años. Nada de eso existía, yo te repito,
Llancanelo el gobernador Llaver, con el intendente Bergara iban a pescar
en un bote. Andá a ver la Payunia, cuántos guanacos había en la Payunia
y cuántos hay. En el límite hay una zona de pastoreo. El Aconcagua, yo
fui en el 89 por primera vez al Aconcagua, en enero del 89. El Aconcagua
era un basural, Plaza de Mulas era un absoluto basural, basural es un
basural, no había un baño, no había un guardaparque, no había una norma
de nada, de nada. Andá al Aconcagua ahora, encontrá basural en algún
lado. Eso se limpió, se hizo una gran limpieza del Aconcagua y hoy
acabó con lo que es el Parque Aconcagua, y lo que era. Eso tiene que
ver con el uso del recurso que cumple el caso que era el suelo, era lo
más comprometido, sobre el que había mayor uso era Llancanelo y el
Parque Aconcagua.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Seguramente, si fuésemos un país más rico, se hubiesen podido
hacer más cosas y debido al tema de guardaparques, yo estoy
defendiendo esto si es sustentable. Mendoza, nosotros los del gobierno,
hay un antes y un después absolutamente categórico en cuanto a la
política ambiental y no sólo en leyes escritas sino en cosas hechas.
Oikos: Con respecto al tema de educación ambiental, se
hicieron varios programas, ¿por qué le parece a Ud. que la institución
pública no puede sostener, más allá de los cambios de gobierno,
esto como un compromiso social?
AL: Esa es la gran frustración. Yo creo que cuando uno hacía una
cosa bien, los que seguían ...
Oikos ¿Ud. qué cambios hizo con respecto a la Educación
ambiental?
AL: En Educación ambiental busquen todo lo que fue el programa
“Vivila bien”, un programa para los jóvenes, tres años lo hicimos. Fue el
comienzo y después no lo continuaron. Fijense, aún no logré que en la
currícula, en forma, pero como una materia, conseguí una materia para
eso. Si yo decía que los problemas ambientales eran cuatro, el agua, la
tierra, el suelo y el aire. Si yo tenía un solo peso, en qué lo usaba, en el
agua, si tenía dos pesos, era $1, 50 para el agua y $ 0, 50 para el suelo,
si tenía tres, incorporaba, y el que tenía que estar entre medio de todo
era la educación, sino no eran sostenibles los problemas. Yo creo que el
más lento, el más difícil y en el que yo podría exhibir menos cosas para
enfocar. Las otras se tocan, Aconcagua, Potrerillos, están las reservas.
Lamentablemente los temas culturales no se tocan.
De todas maneras yo creo que ha habido una transformación en la
conciencia ambiental de nuestros docentes, de la gente en general
bastante importante en este tema. Yo hubiera querido que fuera mucho
más, yo creo que tenía que haber, tiene que haber en la educación formal,
después está la informal, la educación de la casa, lo que hacen las
Ong´s, esa es la informal; en la formal de la que es responsable el Estado,
el sistema, tiene que incorporar estructuralmente la valoración y la
información, porque no es sólo no ensuciar, el tema es más complejo.
Es decir, no sólo hay que generar una actitud de amor por la naturaleza
que está bien, sino que hay que dar información. El por qué, ese es el
conocimiento. El conocimiento no sólo es inducir buenos sentimientos,
si no “incorpora”, no es sólo sentimiento, o tendencia, es sentimiento-
117
Oikos red ambiental
tendencia, ama y sabe por qué ama, rechaza y sabe por qué rechaza, no
sólo lo emocional o lo afectivo, sino incorporar actitudes, que es eso
conocimiento. Eso es lo que tiene que hacer el sistema formal. Yo creo
que ahí es donde estamos más retrasados. Los cambios culturales son
los más lentos. Pero fijense, Llancanelo, el gobernador iba a pescar ahí
y nadie le decía nada, salía en el diario. Hoy si al gobernador se le ocurre
hacer un asado al costado, lo echan. Es decir que no es tampoco que no
se haya avanzado nada. Creo que hay un avance presente grande, pero
seguramente debiera haber sido más, y la debilidad que yo pondría es
en el sistema educativo. No ha logrado incorporar transversalmente el
tema ambiental. Yo creo que en los colegios se habla mucho del medio
ambiente y con ciertas actitudes, y eso me parece que está bien, es
decir que al chico lo reta el papá porque tira el papel, porque fuma, me
parece que eso está bien, creo que donde estamos flojos es en incorporar
conocimientos. Y a una maestra que gana $ 400 y tiene que darle de
comer, aparte actualizarse en un conocimiento que ella no aprendió,
como a mí, el nivel primario, secundario y universitario sin que me
enseñaran del medio ambiente; digo para después hablar de otras cosas
tuve que sentarme, tuve que leer, tuve que hacer un curso, bueno, no
todos tiene la oportunidad, el tiempo y las ganas para hacerlo.
Oikos: Ud decía que dentro de las prioridades estaba el aire,
¿qué significa esto?
AL: Bueno, qué significa en concreto, en dos grandes fuentes de
contaminación. La contaminación del aire era fundamentalmente del Gran
Mendoza, este problema no lo tiene ni Tupungato, ni San Rafael ni San
Martín.
Lo es, digo, la contaminación del aire uno de los grandes
problemas.
118
Claro, eso es, ¿qué hicimos en el momento?, tres cosas, dos se
hicieron y una fracasó, que eran concretas. La transformación y
saneamiento de la destilería. Si vos vas hoy a la destilería, yo la alcancé
a inaugurar los últimos días antes de finalizar mi mandato. Todos los
días, en esa época, un camión tanque de 8 a 9 toneladas, no, eran
más..!, 12 o 13, salía todos los días con el Azufre que se filtraba. Es
decir que hasta que comenzó a funcionar el sistema, todos los días el
ambiente del Gran Mendoza recibía entre 12 o 13 toneladas de azufre.
En concreto fueron varios millones de dólares los que tuvo que poner
obviamente la petrolera por exigencias de la ley que dictamos en su
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
momento y de la Dirección de Saneamiento ambiental que lo desplazó
hasta que hicieran el plan de saneamiento. La otra, por la transformación
de las dos cementeras, que entonces eran dos y hoy es una sola (las
empresas se fusionaron). Ellas dos incorporaron tecnología que
disminuyó, no te podría dar la cifra, pero disminuyó sensiblemente la
contaminación. Y el otro gran tema, que vos sabés que la contaminación
de las fuentes móviles son...
La concesión del año 91, que era por 10 años, vencía en el 2001 y
todavía está sin resolverse, esa concesión exigía que a los tres años la
totalidad de los vehículos de transporte, tenían que ser de GNC. En el
momento de adjudicarse y comenzar la ejecución, de 850, 900 micros
que estaban, había 300 con GNC. Fracasó estrepitosamente, fracasó.
¿Por qué fracasó?, porque nuestro error no fue de diagnóstico, nuestro
diagnóstico fue correcto, y la solución también fue correcta. En ese
momento transformar a GNC disminuía notablemente (la contaminación).
Fracasó porque nosotros no podemos reportar acá en Mendoza la industria
automotriz, ni la materia energética del país. Entonces se compraban
equipos que proveyó la Mercedes Benz. La Mercedes Benz discontinuó
la producción, los equipos no fueron todo lo eficaces que fueron,
recalentaban, no hubo las suficientes inversiones en GNC, en estaciones
de GNC, estamos hablando de 300. Es decir, yo creo que el diagnóstico
fue acertado pero no estaban dadas las condiciones para hacerlo.
Entrevista al Ing. GONZALO DAVILA - Director de Saneamiento
durante la gestión del Gobernador Ing. Roberto Iglesias (1999-2003)
Oikos: ¿Cómo se hace para construir una política ambiental?
GD: Cómo se hace, y no cómo debería hacerse!. Yo francamente
creo que las políticas se formulan, no sólo en lo ambiental, como en la
mayoría de las cosas de acuerdo con el que hace más ruido, con el que
grita más fuerte, y no se construyen o no se formulan como un tema con
visión seria, ni con una estrategia. Lo digo con, no sólo por mi experiencia
en el gobierno, pero fundamentalmente por eso. Yo creo que durante
cuatro años de gestión, y eso lo he dicho muchas veces, fueron contadas
con los dedos de las manos las veces que a mí me...se dio una discusión
seria y se estableció una línea política y se siguió, o es decir, se siguió
a veces sí y a veces no, pero por lo menos se formuló, y la mayoría de
las veces, si bien era cómodo para mí, terminaba decidiéndolo yo, haciendo
119
Oikos red ambiental
las cosas como a mí me parecían; y creo que no es la mejor forma de
hacerlo.
Oikos: ¿Si tuviéramos que nombrar algunas políticas
ambientales concretas durante su gestión?
GD: Yo creo que en algún momento, después de un conflicto se
definió una política, la definió el ministro, claramente el tema de la
lineación de los equipos que tenían PCB y la construcción de un inventario.
En eso hubo líneas claras, se puede a lo mejor discutir la forma en que
se hizo, si estuvo bien, si estuvo mal, pero hubo una política clara y una
línea clara y las cosas fueron para ese lado. Otra, creo que las dos más
importantes son esas, fue la decisión de tomar el decreto 2625 de residuos
peligrosos 5, habían pasado muchos años sin que eso se implementara
formalmente y establecer la obligatoriedad de inscripción y avanzar en la
inscripción y el tema de los registros. Creo que las dos veces que se
formuló claramente una política, fueron esas, y los resultados están a la
vista. Eso se hizo. Insisto, se puede discutir si se fue para el lado correcto,
no se fue para el lado correcto, si se hizo más rápido, más lento, pero se
hizo y la mayoría...
En las otras cosas, en este momento, no recuerdo haber discutido
políticamente un tema y decir, vamos para allá, bueno, vamos.
Oikos: Y con respecto al control y/o evaluación de estas
políticas, ¿quién se encarga, cómo se llevaron a cabo?
120
GD: Yo creo que justamente, por ahí yo he escuchado decir que
falta gestión. Yo en realidad creo que antes de la gestión, falta política, y
hay muchas dificultades para el control y no creo que sea casualidad
que todos los organismos que tienen alguna función de control tengan
dificultades. No es torpeza de todos los que están en todos los lugares,
eso desde ya. Habrá algunos más hábiles, otros menos hábiles, pero no
es una torpeza generalizada. Yo siempre, siempre muestro, o me gusta
mostrar cosas que son indicativas de cómo, qué importancia política se
le da a cada cosa y yo no recuerdo un discurso de un gobernador
cualquiera, el 1 de Mayo planteando, aunque sea de costado, algo que
tenga que ver con el ambiente. Supuestamente en ese discurso el
gobernador le dice a la asamblea legislativa qué cosas son importantes
para él. No recuerdo una discusión en serio cuando todos los fines de
años se discute la ley de presupuesto, que realmente el tema ambiental
tenga un espacio de opinión, no digo protagónico, pero de mediana
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
importancia. Siempre está atrás de las necesidades de obra, o de otras
cosas que son importantes, sí, pero no por eso hay que olvidarse de los
temas ambientales
Entrevista al Lic. LEOPOLDO LEON, Director de Recursos
Naturales Renovables durante las gestiones de Roberto Iglesias (19992003) y la actual del Ing. Julio Cobos
Oikos: ¿Quiénes intervienen en la elaboración de la Políticas
Públicas?
LL: Relacionados con los temas ambientales la Dirección de
Recursos Naturales tiene una responsabilidad principalmente con lo que
es el medio ambiente natural. En consecuencia, la idea que hemos ido
gestando, una dinámica ha sido trabajar en equipo, en grupo todos estos
años; pensando principalmente como primer objetivo en darle una puesta
en valor a la Dirección de Recursos Naturales, a la institución en sí,
teniendo en cuenta que no solamente la problemática del Aconcagua, de
los incendios forestales están en la agenda social, sino otros problemas
como el de la fauna silvestre, la situación que tienen los perilagos, el
control náutico, la pesca, la caza, son problemas que evidentemente
requieren de un trabajo en equipo y con desarrollo territorial en toda la
provincia.
Oikos: ¿Cuál es la prioridad a la hora de plantearse una política
ambiental?
LL: Principalmente la garantía de la conservación del patrimonio
natural, de la biodiversidad.
Oikos: ¿Qué cosas han ido quedando pendientes de otras
gestiones y desde la dirección se plantean retomar, como para
concluir con alguna de las cosas que siempre van quedando en el
camino?
LL: Puntualmente yo no voy a hablar de las gestiones anteriores,
no me corresponde. Pero me parece que uno de los objetivos nuestros,
era reglamentar la ley de áreas naturales protegidas en lo que se refiere
al fondo de áreas naturales protegidas 6. Es una suerte de fondo de la
naturaleza que nos permite tener los mecanismos presupuestarios como
para determinar ejes fundamentales de la gestión. Tiene que ver no
solamente con los espacios protegidos, sino con la flora y la fauna. La
121
Oikos red ambiental
idea era principalmente con este fondo de la naturaleza, dotar de la
logística necesaria a todos las seccionales de guardaparques de la
provincia En segundo término, buscar mecanismos de participación con
distintos actores; en tercer término, parte de esos fondos dedicarlos a la
investigación científica, o sea que inevitablemente tiene que haber una
relación entre el sector de la gestión ambiental, como es en este caso la
dirección de Recursos y el sector científico, que nos dota de todos los
conocimientos para conocer mejor la naturaleza. Mientras mejor
conozcamos la naturaleza, mejor la vamos a poder conservar. Entonces
hay un acuerdo de trabajo que se inició individualmente con algunos
científicos, y hoy se está transformando en un convenio marco, donde
todos los investigadores del CRICYT (Centro de Investigaciones Científicas
y Técnicas), van a estar financiadas sus campañas por nuestra dirección;
y la transferencia posterior de sus conocimientos van a enriquecer los
planes de manejo.
Oikos: ¿Este fondo de áreas protegidas ya tiene una
reglamentación en vigencia o se está trabajando?
LL: No, este fondo está reglamentado desde diciembre del 2000,
lógicamente ha ido creciendo en base a los distintos aranceles que se
cobran en las áreas naturales protegidas y está permitido generar un
sistema solidario para ir dotando de servicios a aquellas áreas que no
generan recursos.
Oikos: ¿Con respecto al cuerpo de guardaparques cómo es la
situación actual en la provincia?
LL: Tenemos dos objetivos con respecto al cuerpo de
guardaparques, pero el primero era sanear su situación laboral, ya que
tienen contratos de locación de servicio. Se trabajó en un proyecto de
reglamentación de la creación del cuerpo de guardaparques de la provincia
de Mendoza, se envió a la legislatura, tiene media sanción de senadores;
yo creo que prontamente va a ser sancionada en diputados la ley que
establece un régimen especial para guardaparques.
122
Oikos: ¿Cuáles son los puntos más importantes dentro de esta
reglamentación? ¿Qué se pretende establecer?
LL: Puntualmente el primer objetivo es darle estabilidad laboral,
esto va a permitir que tenga estabilidad en el tiempo, régimen jubilatorio,
régimen de francos, esto es muy importante también para ellos y algunos
aspectos que tiene que ver con la capacitación.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Esto está acompañado con la creación de la escuela de
guardaparques, se creó hace un año y medio, en el instituto de educación
física, junto con las escuelas de trekking y guías de alta montaña.
Inicialmente arrancamos con nuestro cuerpo actual, que hoy ya están en
segundo año y en tres meses más, se van a recibir de técnicos terciarios
en la conservación de la naturaleza y de áreas protegidas. Y ya esta
cursando una segunda camada de estudiantes que es de público en
general que tiene voluntad de estudiar esto.
Oikos ¿Qué había pasado antes que el cuerpo de
guardaparques estaba tan disperso y no tenía prácticamente
regulación?
LL: Hubo distintos modelos. Se intentaron inicialmente contratos
de locación, después se formó una cooperativa que no tuvo los controles
necesarios, se desvirtuó el objetivo en ese momento; y pasaron después
a una situación, digamos, nebulosa, esto también ha llevado a que en
sucesivas gestiones, a lo mejor los guardaparques también cambiaran
de actividades, y sufrieran los avatares que puede tener cualquier locación
de servicios. Entonces la idea era garantizarles una estabilidad en el
tiempo, que esta garantía en el tiempo era a cambio, en realidad fue un
acuerdo con el mismo cuerpo de guardaparques, de generar una
capacitación básica. Esto también genera todo un esfuerzo y un
compromiso del cuerpo, porque una vez al mes, vienen de lunes a viernes
a estudiar intensivamente acá en la ciudad, son hombres casados
algunos, con familia, otros que en sus francos usan este tiempo para
estudiar; pero es una inversión que hace el Estado y ellos mismos
también en formación.
Notas
1 El entrevistado alude a la “década” como al periodo de gobiernos
Justicialistas entre 1987 y 1999, sucesivamente el Licenciado Jose O.
Bordon, el Lic. Gabrielli y el Dr. Arturo Lafalla.
2 El embalse de Potrerillos.
3 Nota de los editores: este tema se encuentra tratado en detalle en este
mismo capítulo.
4 La gestión ambiental se encuentra plasmada en una serie de
publicaciones de la época, de carácter más bien institucional. Entre ellas
123
Oikos red ambiental
está “Décadas” y un compendio de Legislación ambiental de la provincia.
5 El decreto 2625/99 reglamenta la ley provincial n° 5917 que se adhiere
a la ley nacional n° 24.051 de residuos peligrosos.
6 A la fecha es la única parte de la ley que se ha reglamentado. Existe un
proyecto de reglamentación que nunca se trató, a pesar de haberse
completado el trabajo, a un costo de U$S 10.000.-
124
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Los Residuos Sólidos Urbanos
en la sociedad actual
Paula Ahumada *
I. Introducción
Los residuos sólidos urbanos constituyen en nuestro país un
problema antiguo y creciente. Se pueden definir como una amplia y
heterogénea gama de desechos que provienen de las distintas actividades
humanas: domiciliarias, comerciales, industriales, de servicios, de
limpieza urbana, etc., los cuales normalmente son arrojados a la basura
como inútiles o superfluos1. Otra definición dice que es el resultado del
aprovechamiento ineficiente que el hombre hace de los recursos naturales,
ya que extraemos del ambiente productos naturales y le devolvemos
sustancias que no se degradan fácilmente y que constituyen una fuente
contaminante del agua, el suelo, el aire.
Los residuos se han ido acrecentando en volumen principalmente
por el crecimiento demográfico y económico que ha traído aparejado un
aumento en el consumo de las últimas décadas. Este crecimiento se
concentra en zonas metropolitanas, siendo la ciudad el mayor consumidor
de recursos y donde la naturaleza no tiene la capacidad de degradarlos.
El mayor problema que presentan es su tratamiento y eliminación.
La práctica más común es el deposito en basurales a cielo abierto. Esta
acumulación de residuos constituye no sólo un deterioro ambiental para
el entorno sino un grave problema para la salud debido a la fermentación
lenta y descontrolada de los residuos y también a la proliferación de
vectores como roedores, insectos, etc.
II. Mendoza Urbana
Nuestra provincia constituye uno de los grandes polos urbanos del
país. Esto la hace una de las tantas ciudades caracterizada por el signo
latinoamericano, en cuanto a sobrepoblación, por ende, a una mayor
generación de residuos sólidos urbanos y problemas de contaminación.
Una de las causas de los grandes volúmenes de residuos generados se
125
Oikos red ambiental
debe al crecimiento demográfico y desarrollo socioeconómico de la
población que favorece el consumo masivo de productos. En Mendoza
se generan 24.000 Tn por mes de residuos sólidos urbanos2. Otro factor
importante de estas ciudades es la crisis que padecen, tanto económica
como social, haciendo de lo ambiental un tema fuera de las prioridades
de los gobernantes.
El resultado de esta generación masiva de desechos es la formación
de basurales en zonas que se vuelven “marginales” dentro de la ciudad.
La proliferación de basurales generalmente se debe a la falta de políticas
ambientales preventivas. Según algunos autores los basurales urbanos
constituyen “el símbolo material de la herejía ecológica de la sociedad
moderna, ya que, como ningún otro desequilibrio ecológico, su visibilidad
lo torna de carácter ofensivo para los sentidos y el intelecto”3.
La problemática de los residuos crece en nuestra ciudad tanto en
volúmen como en número de basurales clandestinos. Pero la basura no
sabe de cuadros y estadísticas y esta información sirve sólo para delinear
someramente la realidad, ya que los distintos departamentos están
minados de terrenos donde se vuelca en forma indiscriminada la basura
domiciliaria y probablemente también la hospitalaria.
III. La problemática de los basurales clandestinos
Dispersos en Mendoza hay numerosos basurales clandestinos.
Esto se debe a la disposición de basura acumulada en los espacios
públicos y en zonas baldías. Las autoridades municipales intentan la
erradicación de estos sitios, pero se cierran unos y aparecen otros. Estos
sitios traen aparejado –además de la contaminación ambiental– una gran
inseguridad para los vecinos, y serios problemas para la salud de ellos
(Ver cuadro 2). Existen diversas ordenanzas municipales que prohíben
arrojar desechos domiciliarios, escombros y chatarras a estos baldíos y
en algunos casos se cobra multa si se arroja basura en estos sitios.
126
La disposición de sitios sin control de basura también tiene un
impacto social, por que existe un sector de la sociedad compuesto por
carreteleros y cirujas que sobreviven día a día por la recolección informal
de la basura. Literalmente comen y se visten de ella y no es fácil
solucionar esto.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en Mendoza
Los municipios y la gestión de residuos sólidos urbanos
La ley provincial Nº 5970 en su primer artículo establece que: “los
municipios de Mendoza erradicarán todos los basurales a cielo abierto y
los microbasurales en terrenos baldíos que se encuentren dentro de sus
límites. Asimismo impedirán el vuelco de residuos en cauces de riego o
el mal enterramiento de los mismos”.
De igual manera, los municipios están obligados también a la
instrumentación de un régimen integral de tratamiento de residuos urbanos
que comprenda las fases de generación, recolección, transporte,
tratamiento y disposición final de aquellos de origen domiciliario, vial,
industrial, sanitario y comercial.
Una gestión adecuada de RSU comprende la generación recolección - transporte - tratamiento - disposición final. Las etapas de
recolección y transporte la realizan los mismos municipios o a través de
un servicio contratado. Es en el tratamiento y disposición final donde se
vislumbran problemas, ya que predomina una política a corto plazo donde
la mayoría de las comunas entierran los desechos en cavas alejadas de
la ciudad que se llenan rápidamente.
Los municipios alegan que la gestión de residuos se realiza a
medias por falta de dinero y porque no pueden hacer “desaparecer” del
mapa a la gente sin educación cívica que tira desechos donde no
corresponde o a carreteleros, cirujas y villeros. En una oportunidad el ex
intendente Amstutz señaló que “no hay posibilidad humana de controlar
todos los baldíos y calles”4. Reconocen su responsabilidad en cuanto a
la erradicación de basurales pero en su defensa, señalan la obligación
del ejecutivo provincial de proveer recursos necesarios para apoyar a las
comunas a poner en funcionamiento la implementación de sistemas para
tratar la basura.
En un intento por sanear la situación de basurales clandestinos
las comunas dispusieron distintas medidas. La mayoría tiene un sistema
de sanciones y multas para todos aquellos que vuelquen residuos en
zonas no autorizadas. Otros firmaron convenios interdepartamentales
para trasladar sus residuos a otro departamento, como son los casos de
Capital y Guaymallén, que a fines del 2001 celebraron un convenio por el
cual toda la basura de Capital se deposita en el enterramiento sanitario
que Guaymallén tiene en el distrito Puente de Hierro, en el límite con
127
Oikos red ambiental
Lavalle, donde anteriormente lo hacía Godoy Cruz5. Pero todas estas
acciones son a corto plazo, ya que no se dispone de una política en
materia de gestión de RSU que minimice su generación o implemente
un tratamiento de los mismos. La excepción es del Departamento de
Maipú, que posee una planta de tratamiento de residuos. Esta situación
acelera la necesidad de plantear un sistema integrado para la provincia y
una gestión intermunicipal de residuos sólidos urbanos.
La Provincia y la gestión de residuos sólidos urbanos
Desde el gobierno perciben esta situación compleja que tiene
distintas causas y consecuencias. En 1998 el entonces gobernador de
la provincia de Mendoza, Arturo Lafalla, señaló que “aun no logramos
poner de acuerdo a los municipios en el método, lugar y costos del
tratamiento de los residuos sólidos. Esto es tremendamente difícil”. En
distintos artículos de diarios, el gobierno resalta continuamente la
obligación de los municipios en cuanto a la gestión de los residuos.
Entendemos que si bien es función de los municipios la gestión de sus
residuos sólidos urbanos, como queda claramente expresado en la
legislación vigente, también es deber del gobierno brindarles herramientas
para la concreción de ésta.
A través del Decreto 1939/96, el Ministerio de Ambiente y Obras
Públicas anunció el Plan de Acción en Armonía con el Ambiente, el
cual dispone un conjunto de medidas orientadas a alcanzar el desarrollo
sustentable provincial. Este decreto propone encarar dentro de sus metas
el tema de los residuos urbanos y peligrosos:
128
“Art. 12: RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS - Sin perjuicio de la
competencia municipal sobre esta materia, el Ministerio de Ambiente y
Obras Públicas desarrollará un plan maestro para la disposición final de
residuos sólidos urbanos. El mismo, se elaborará mediante el mecanismo
de coordinación con las autoridades municipales que establece la Ley
Nº 5970. En estas condiciones, en el plazo de UN (1) año, deberán
elaborarse a nivel de preinversión con financiamiento del Presupuesto
Provincial, los proyectos para disposición final de residuos de carácter
regional o monomunicipal, según corresponda. La segunda y tercera etapa
del plan, de responsabilidad municipal, corresponderán a la inversión y a
la operación del mismo”.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
IV. Plan provincial de residuos sólidos urbanos
La provincia elaboró en el año 1996 un plan para solucionar el
tema de los residuos sólidos urbanos denominado: “PLAN PROVINCIAL
DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS”. Este plan fue diseñado en la
gestión del ex - gobernador Arturo Lafalla y fue tomado como una suerte
de posta por el Gobierno de Roberto Iglesias y del actual gobierno de
Julio Cobos. Desde el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas señalan
que el plan tiende a fortalecer la gestión municipal brindando asistencia
técnica y financiera a cada comuna.
El gobierno definió al PPRSU como un medio para: “Optimizar y
sistematizar la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en la Provincia
de Mendoza”6. El Ministerio de Ambiente y Obras Públicas sería el
responsable de gestionar el plan. Y para lograr el objetivo se dividió a la
provincia en cuatro regiones que abarcan los siguientes departamentos:
•ZONA METROPOLITANA: Luján, Lavalle, Godoy Cruz,
Guaymallén, Capital, Las Heras y Maipú.
•ZONA ESTE: San Martín, Rivadavia, Junín, Santa Rosa, La Paz
•ZONA CENTRO: Tunuyán, Tupungato, San Carlos
•ZONA SUR: San Rafael, General Alvear, Malargüe
En cada una de esas zonas estaban previstos estudios para
designar la localización de las plantas de tratamiento y/o disposición
final.
El Plan estableció tres etapas para el logro de sus objetivos:
1º Etapa: Preinversión o de elaboración de proyectos, diseño y
localización de plantas de tratamiento y/o disposición final de los RSU
en cada zona (Centro, Sur, Este, Área Metropolitana)
2º Etapa: Ejecución definitiva: ejecución de las obras de tratamiento
y disposición final. La provincia transferirá fondos a los consorcios
municipales de cada región, y hará el seguimiento de la inversión y de
las obras que se ejecuten.
3º Etapa: Operación y mantenimiento de los sistemas de
Transferencia, Transporte y Disposición Final que aseguren una óptima
calidad de prestación del servicio. Adoptar un marco regulatorio y definir
con el consenso de los municipios el organismo que será responsable
del seguimiento de los servicios
129
Oikos red ambiental
El Gobierno Provincial, mediante el decreto Nº 2357 se comprometió
a realizar a los municipios un aporte no reintegrable de 980 mil pesos en
total, destinado exclusivamente a la implementación de la citada segunda
etapa de inversión.
V. Proceso de implementación del Plan Provincial de RSU en los
municipios.
En marzo de 1998, el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas
anunció que antes de fin de año esperaba que los municipios de la
provincia tuvieran habilitadas plantas de tratamiento y disposición final
de residuos, ubicadas en las zonas establecidas 7.
A fines de ese mes se concretó un acuerdo de compromiso de
cooperación entre la Subsecretaría de Ambiente y el área de Residuos
Sólidos Urbanos de la Dirección de Saneamiento y control Ambiental a
cargo de la Prof. Elena Abraham y el Ing. Oscar Rubio respectivamente,
con el director del CEAMSE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana
Sociedad del Estado) Guillermo Ferraro y la gerente de Saneamiento
Ambiental, Graciela Gerona, a fin de que el CEAMSE brinde
asesoramiento a los municipios con respecto a los estudios de localización
de las plantas de tratamiento8.
Zona Metropolitana
130
La zona Metropolitana es junto con la zona Sur de la provincia una
de las más atrasadas dentro del Plan provincial de residuos sólidos
urbanos. Primero se conformó una Comisión Técnica con la finalidad de
elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios
para la ejecución del Sistema de Tratamiento y Disposición Final para
dichos Departamentos (Las Heras, Godoy Cruz, Guaymallén, Lavalle,
Capital). En Luján de Cuyo se proyectó un Sistema de Tratamiento y
Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos. Se realizó un Convenio
entre el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y el CEAMSE para la
realización de estudios y proyectos del Sistema de Disposición Final a
ubicarse en el Valle de Uspallata del Departamento de Las Heras.
En junio del 2001 se firmó un convenio entre los intendentes de
Godoy Cruz, Guaymallén y Capital: Pardal, Amnztuz y Biffi
respectivamente junto con el Ministro de Ambiente y Obras Públicas,
Aldo Ostropolsky, para la construcción de un vertedero de residuos para
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
el área metropolitana, utilizando el método de relleno sanitario. Se estimó
la inversión de la obra en un millón de pesos. Estas comunas se adhirieron
al PPRSU y se comprometieron a realizar estudios para la designación
de la ubicación de la planta de tratamiento de RSU. Los intendentes
aseguraban que esta primera etapa debía demorar no más de seis
meses9. En junio de este año la Universidad Tecnológica Nacional
comenzó los estudios para la ubicación de las plantas de tratamiento10.
Según este proyecto los vaciaderos se encontrarían en Las Heras, junto
al actual, y el otro en Agrelo, Luján de Cuyo.
El pasado 1º de Setiembre, finalmente se concretó un protocolo
de gestión de residuos sólidos urbanos entre el Ministro de Ambiente y
Obras Públicas, Ing. Francisco Morandini, con los intendentes de Capital,
Las Heras, Godoy Cruz, Guaymallén, Maipú, Lavalle y Luján. Luego del
cual el gobierno espera cambiar paulatinamente el mapa de disposición
final de los residuos, acotándolos a los vertederos de Campo Espejo, la
planta de tratamiento de Maipú, el nuevo que se prevé construir en Luján
y una futura planta de disposición en Uspallata.
Sistema de Gestión Integral de Gestión de Residuos Sólidos
Urbanos
Por pedido de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable
del Ministerio de Salud de la Nación, la Facultad Regional Mendoza de
la Universidad Tecnológica realiza un proyecto de gestión integral de
residuos. Un vaciadero estaría en Las Heras, junto al actual y el otro en
Luján de Cuyo, en Agrelo. “La idea es que este proyecto de gestión sea
aplicado en forma inmediata por la Provincia y serán los municipios de
los 7 departamentos del área los que deberán conformar un consorcio
para implementarlo”, señaló el coordinador del proyecto, Alberto Fortuna.
Con este proyecto la pregunta es: ¿dónde queda el Plan Provincial
de Residuos Sólidos Urbanos? El Ing. Oscar Rubio, Director de
Saneamiento y Control Ambiental de la provincia, señaló que este proyecto
es complementario al Plan Provincial de Residuos Sólidos Urbanos. “Lo
que hace la UTN es el estudio técnico de las posibles localizaciones de
los sitios para la disposición final de los residuos. Los municipios nunca
se integraron en una decisión real para iniciar estos estudios técnicos,
que ahora nos permitirán tener un avance significativo en la
implementación del plan, a través de un consorcio intermunicipal”11.
La situación real es que esta zona es una de las más demoradas
dentro del Plan. Al día de hoy el único municipio que tiene planta de
131
Oikos red ambiental
tratamiento es el de Maipú, la que se construyó independientemente del
plan provincial de residuos sólidos urbanos. El municipios de Guaymallén
sigue depositando sus residuos en el basural Puente de Hierro de
Guaymallén. El municipio de Godoy Cruz lo hace en el de Campo Pappa.
Las Heras y Lavalle lo hacen en el Borbollón, junto con el municipio
capitalino que hasta setiembre trasladaba sus residuos a Puente de Hierro.
Y Luján vuelca sus residuos en el Basural Arroyo Las Avispas. Los
municipios de Guaymallén y Godoy Cruz esperan poder solucionar el
aspecto social que es inherente al problema de los residuos sólidos
urbanos para poder realizar una buena gestión de residuos sólidos
urbanos. Existen familias que viven de estos basurales haciendo
recolección y calificación de residuos para luego venderlos. Esta faceta
social requiere de la elaboración de un diagnóstico y evaluación para
darle solución.
Zona Centro
La zona Centro es la más avanzada en el contexto provincial. El
Ministerio de Ambiente y Obras Públicas emitió una Resolución mediante
la cual otorgó la Declaración de Impacto Ambiental para el Sistema
Intermunicipal de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos
Urbanos en el Valle de Uco y se realizó la firma del Acta Complementaria
entre el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y los Municipios de
Tunuyán, Tupungato y San Carlos para comenzar con las obras de
infraestructura proyectadas12.
132
Oscar Rubio, encargado del Área de RSU y peligrosos en la gestión
anterior, señaló en octubre de 1999 que en la zona Centro se realizaron
los estudios para la localización del vertedero de residuos y se eligió el
lugar para el Valle de Uco. “En el Valle del Toba, departamento de San
Carlos, se comenzará a construir un basural, y se firmará un convenio
con los tres municipios para encarar la obra”, explica Rubio13. El convenio
para la transferencia de fondos se firmó casi cinco años después, mayo
de 2004, y actualmente se están realizando los últimos trámites para la
formación del consorcio (Consorcio Intermunicipal del Centro - COINCE)
entre los tres municipios que conforman el Valle de Uco para la gestión
y control de los residuos en la zona Centro. Se acordó la construcción
de una planta de tratamiento de residuos sólidos en Capiz, Valle del
Toba, obra financiada por la provincia con una inversión de $1.000.00014 y
una planta de transferencia en Tupungato. Desde el MAyOP aseguran
que la formación de este consorcio es lo que necesitan para incentivar a
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
las demás zonas a formar sus respectivos consorcios. El ing. Oscar
Rubio anunció en una entrevista reciente realizada por Oikos: “yo espero
que a fin de año tengamos inaugurada la planta de Valle de Uco”.
Tendremos que esperar a fin de año para conocer la primera planta de
este Plan Provincial tan anunciado.
Zona Este
En la zona Este el plan provincial de residuos sólidos urbanos
prevé la construcción de un sistema intermunicipal destinado al transporte
y disposición final de los residuos generados en los Municipios de
Rivadavia, San Martín, Junín, Santa Rosa y La Paz. En marzo del 2001
se firmó un convenio interjurisdiccional y un acta complementaria15.
El anterior intendente de San Martín, Juan Arancibia junto con
Hugo Nozar, exdirector de Medio Ambiente del municipio, anunciaron en
el 2001 que la futura planta de residuos en la zona Este se construiría en
el distrito Vizcachera de Rivadavia, con la técnica de relleno sanitario,
los líquidos lixiviados se tratarían y servirían para riego de futuros forestales
alrededor de la planta. La planta se planificó a unos 15 Km. al sur del
centro de Rivadavia, en un predio de 1.003 ha. La inversión aproximada
seria de 1,3 millones de pesos que aportara el PPRSU, y la inversión
previa costó más de 200 mil pesos en los estudios técnicos. Además se
ha proyectado en el Departamento de San Martín y Santa Rosa Estaciones
de Transferencia de los residuos generados en el Departamento de San
Martín y los generados en Santa Rosa y La Paz respectivamente, para
su posterior transporte con equipamiento especial16.
La ing. Laura Fagot, ex Secretaria de Ambiente, en marzo del
2001, junto con los intendentes de la zona, afirmó que la planta sería
licitada en unos cinco meses, es decir en agosto del 2001 y esperaba
que comenzara a funcionar en el primer semestre del 2003.17 Según el
artículo de diario las tierras serían expropiadas ya que pertenecían a la
quiebra de Viñedos y Bodegas Gargantini. Actualmente todavía está en
proceso el traspaso de las tierras y no se puede avanzar con la obra. El
proyecto se encuentra detenido por problemas de titularidad de los
terrenos del distrito Los Huarpes18.
Zona Sur
Según datos que proporciona la DSCA, ya se concretó un Protocolo
entre el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y el CEAMSE a los
efectos de realizar los estudios y proyectos correspondientes para la
133
Oikos red ambiental
Zona Sur de la Provincia. En este caso se han previsto soluciones
monomunicipales, es decir para cada Departamento, debido a las grandes
distancias que existen entre los municipios que conforman esta zona.
En mayo de 1999, en la zona Sur se firmó un convenio entre el
CEAMSE, el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y la Facultad de
Ciencias Aplicadas a la Industria (FCAI) dependiente de la UNC San
Rafael. El convenio serviría para decidir qué tecnología utilizar para el
tratamiento de RSU según volumen, composición y lugar de generación.
De acuerdo a las conclusiones, el CEAMSE recomendaría los lugares
de disposición y la tecnología a utilizar en esta zona19.
Según Mariela Fokszek, encargada del área Ambiental de la
Municipalidad de General Alvear, en ese municipio sólo se llegó a los
estudios que realizó el CEAMSE. En tanto en el departamento de
Malargüe, el CEAMSE también realizó un proyecto para la disposición
de residuos, pero el costo del mismo era tan elevado que no se llegó a
concluir, según informa Andrea Iturbe, a cargo del área Ambiental de ese
municipio.
VI. Estado actual del PPRSU
La provincia asegura que la primera etapa del plan ha sido
enteramente completada -esto incluía estudios para la localización de
las plantas de tratamiento y la transferencia de fondos a cada una de las
comunas- y que todas las zonas cuentan con la DIA del proyecto de
localización de futuras plantas. Se transfirieron 90.000 pesos a cada una
de las municipalidades del Área Metropolitana, para adquisición de
equipos y erradicación de basurales no autorizados. La municipalidad
de Las Heras recibió 300.000 pesos para erradicar basurales y creación
de espacios verdes. Y 30.000 pesos para implementar un programa de
educación ambiental y capacitación del personal municipal. Igualmente
para la comuna de Tunuyán se transfirieron 160.000 pesos20.
134
Pero ¿por qué la Zona Centro es la más avanzada? ¿Qué pasa
con las demás áreas definidas del Plan? Mónica Dávila, encargada del
Área de Residuos Sólidos Urbanos de la Dirección de Saneamiento y
Control Ambiental, señala que “eso depende de como se viva en la zona.
El Valle de Uco siempre ha sido una zona compacta. A lo mejor también
puede ser por una cuestión geográfica. Son muy similares un
departamento del otro. Hay una continuidad física, prácticamente todo
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
lo mismo, tienen las mismas características. Y yo creo que históricamente
siempre han sido municipios que han trabajado, cuando han hecho
reclamos, lo han hecho por el Valle de Uco. Ellos siempre se han
manejado de alguna forma informalmente como región. En cambio no
sucede lo mismo con la Zona Este. En la Zona Este hay situaciones
muy disímiles. No podemos decir que San Martín y La Paz sean iguales.
Tienen situaciones económicas diferentes, situaciones sociales
diferentes, situaciones físicas y geográficas diferentes. Yo creo que es
por una cuestión histórica. Aparte que los municipios del Este son más,
son cinco. Entonces cinco que no están acostumbrados a trabajar como
región, que nunca han enfocado las políticas desde el punto de vista
regionales o a lo mejor algunos temas particulares, que presentan
características sociales, económicas, geográficas, históricas diferentes.
Es difícil lograr ese consenso que se ha logrado en el Valle de Uco. Yo
creo que el tema de Valle de Uco es fundamental como puntapié inicial.
Porque en la medida que Valle de Uco funcione y salga, la Zona Este
fundamentalmente va a decir bueno, nosotros también queremos tener
este mismo tipo de desarrollo”21.
En cambio, Elena Abraham, Subsecretaria de Ambiente durante
la gestión del gobernador Arturo Lafalla nos decía que los obstáculos
fundamentales para la implementación del plan fueron que “se dependía
fundamentalmente de los acuerdos con los municipios, porque había
que acordar con los municipios del este, sur, norte, centro, etc. Esa
tarea de acuerdos, consenso llevó muchísimo tiempo. Cuando se empieza
a gestar todo eso empiezan a surgir problemas de presupuesto”22
VII. Conclusión
La política ambiental que ha imperado en nuestra provincia es una
política reactiva. Es decir que se planifican soluciones en función del
problema, cuando éste ya está instalado. En la gestión de residuos
sólidos urbanos esto se evidencia porque se debe atender a todas las
etapas: generación, recolección, transporte, tratamiento y disposición
final y el plan provincial de residuos sólidos urbanos planea solucionar
sólo las etapas de tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
Los estudios para la elección de medidas destinadas a evitar la generación
de residuos, así como proveer la clasificación de los mismos para su
recolección y posterior reciclado, es tan o más importante que los estudios
destinados a la elección de un sistema de disposición final y su ubicación.
135
Oikos red ambiental
Se destaca una ausencia de políticas proactivas en cuanto a la gestión
de residuos sólidos urbanos, cómo también la incorporación en las
distintas etapas de todos los actores involucrados. Las políticas deben
ser resultado de un consenso, cada ciudadano es un activo participante
en toda la gestión de residuos, si esto no se hace, la política fracasa.
En Mendoza desde hace unos 8 años se intenta implementar el
plan provincial de residuos sólidos urbanos. Según el decir del Ing. Oscar
Rubio el plan “Ha tenido distintas complicaciones, visto desde la
perspectiva de la complejidad y de encontrar realmente soluciones de
fondo al problema”.23 El Plan se creó en 1996, en marzo de 1998, el
MAyOP anunció que antes de fin de año esperaba que se habilitaran las
plantas de tratamiento y disposición final en las distintas zonas24. En
junio del 2001 luego de firmar un convenio los intendentes de Godoy
Cruz, Guaymallén y Capital: Pardal, Amnztuz y Biffi respectivamente,
aseguraron que la primera etapa correspondiente a estudios para la
instalación de la planta de tratamiento y disposición final en el área
metropolitana no debía demorar más de seis meses25, 3 años después
se anuncia que esos estudios para la ubicación de tales plantas lo hará
la UTN26. La ex subsecretaria de Ambiente, Ing. Laura Fagot anunció que
la planta de tratamiento y disposición final de la zona Este sería licitada
cerca de agosto del 2001 y comenzaría a funcionar en el primer semestre
del 200327. El director de obras públicas del municipio de Tunuyán en el
año 1997, Roberto Ortiz, dijo que estaban realizando la primera etapa
del plan y que en dos años, en 1999, “los residuos estarán en un nuevo
terreno y el viejo basural será forestado“28. Todas las “esperanzas” no se
cumplieron, resta ver realizada la última. “Y yo espero que a fin de año
tengamos inaugurada la planta de valle de Uco por lo menos” señala el
Director de Saneamiento y control Ambiental, Ing. Rubio en una entrevista
realizada en junio pasado29. La cronología del caso evidencia que los
tiempos políticos no son los de la población y mucho menos los de la
realidad ambiental.
136
Desde que se anunció el Plan Provincial de Residuos Sólidos
Urbanos no se ha podido concretar ningún sistema de disposición final
en ninguna de las zonas delimitadas. El camino final de los residuos
sólidos urbanos sigue siendo en vaciaderos sin las condiciones de
saneamiento y control adecuadas. Mendoza está plagada de basurales
clandestinos y otros tantos más sin censar, y diariamente se incrementa
el número de familias que viven de estos basurales. La falta de concreción
de una gestión adecuada de residuos sólidos urbanos, no sólo es un
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
problema social, urbano, sanitario, ambiental, sino que da muestras de
lo precarias que son nuestras políticas ambientales.
Bibliografía
Archivo Diario Los Andes
Archivo Diario Uno
Sitio Oficial de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental:
www.saneamiento.mendoza.gov.ar
Entrevistas personales a Mónica Dávila y Oscar Rubio.
Susana Rivera Valdés. 2002. Gestión de Residuos Sólidos, Técnica,
salud, ambiente y competencia, INET - GTZ.
Notas
*
Licenciada en Gestión ambiental. Oikos red ambiental.
1
MENDOZA AMBIENTAL - Oscar Rubio - Residuos Sólidos Urbanos en la
Provincia de Mendoza - Febrero 1995 - Mendoza - INCA Editorial - pág. 175
2
Dato proporcionado por el Ing. Rubio en la presentación de la Agenda
Ambiental, realizada en la ciudad de Mendoza el 2 de Setiembre de 2004.
3
Educar para el Ambiente, INET y GTZ GMBH. Publicación financiada con
fondos de la cooperación técnica de la República Federal de Alemania.
4
Diario UNO, 5 de enero de 2000. p 8.
5
Diario UNO – 8 de diciembre de 2003.
6
Sitio web de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental:
www.saneamiento.mendoza.gov.ar
7
Diario UNO – 18 de Marzo de 1998 – p14.
8
Diario UNO – 27 de Marzo de 1998 – p13.
9
Diario UNO, 11 de junio de 2001.
10
Diario Los Andes, 20 de junio de 2004.
11
Diario Los Andes, 20 de junio de 2004, A18.
137
Oikos red ambiental
12
Información extraída del sitio web de la Dirección de Saneamiento y Control
Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar
13
Diario Los Andes, 5 de octubre de 1999, sec. 2, p8.
14
Diario UNO, 20 de Mayo de 2004.
15
Diario Los andes, 17 de Marzo de 2001, p14.
16
Información extraída del sitio web de la Dirección de Saneamiento y Control
Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar
17
Diario Los Andes 17 de Marzo de 2001.
18
Diario UNO. 10 de Enero de 2001 y 18 de Marzo de 2001.
19
Diario Los Andes, 13 de Mayo de 1999.
20
Diario UNO, 8 de Enero de 2000.
21
Entrevista realizada a Mónica Dávila del Área de Residuos Sólidos Urbanos
de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental.
22
Entrevista realizada el 12 de julio del 2004 a Elena M. Abraham, ex
Subsecretaria de Ambiente.
138
23
Entrevista realizada al Ing. Oscar Rubio, 4 de junio de 2004.
24
Diario UNO, 18 de Marzo de 1998, p14.
25
Diario UNO, 11 de Junio de 2001.
26
Diario Los Andes, 20 de junio de 2004.
27
Diario UNO, 10 de Enero de 2001.
28
Diario Los Andes, 16 de Octubre de 1997.
29
Entrevista realizada al Ing. Oscar Rubio, 4 de junio de 2004.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El caso de los residuos
patogénicos en la provincia de Mendoza
Silvina Tolli*
I. Introducción
Según la Ley 7168, son residuos peligrosos aquellos que poseen
la capacidad de afectar, en forma directa o indirecta, la salud humana,
animal o vegetal y/o causar contaminación del suelo, agua o atmósfera.
En términos generales un residuo patogénico es aquel que posee
características infecciosas. Este residuo, contiene potencialmente,
microorganismos patógenos, con suficiente virulencia y en tal cantidad,
que la exposición al mismo puede derivar en una enfermedad infecciosa.
Los residuos patogénicos se originan en: hospitales, clínicas de
atención médica u odontológica, maternidades, laboratorios de análisis
clínicos e investigaciones biológicas, clínicas veterinarias, etc. En general,
podemos decir que se generan en centros de atención de salud humana
y animal, centro de investigaciones biomédicas y en los que se utilicen
animales vivos.
Si hablamos de su peligrosidad, podemos decir que estos residuos
pueden provocar múltiples infecciones que van desde el HIV, la hepatitis
B y C, hasta las provocadas por bacterias como la pseudomona y la
salmonella (principales causantes de infecciones hospitalarias). La entrada
del agente infeccioso al ser humano puede producirse a través de la
piel, las mucosas, el tracto respiratorio o el aparato gastrointestinal.
Una vez que entró el agente patógeno al cuerpo humano comienza a
desarrollarse y multiplicarse, y aunque los mecanismos de defensa del
organismo ofrecen un alto grado de resistencia, no es suficiente en
muchos casos para vencer la invasión. Por esto es de suma importancia
evitar el contacto con estos residuos durante su manejo, transporte y
disposición final. Actualmente se corre un alto riesgo en muchos lugares
de nuestra provincia en donde, al no existir un tratamiento adecuado
para estos residuos, se depositan junto a los residuos sólidos urbanos
poniendo en riesgo el suelo, agua, aire y la población de esa zona.
Incluso en muchos departamentos de la provincia, hay gente que obtiene
139
Oikos red ambiental
su sustento diario de los residuos, exponiéndose constantemente a todo
tipo de infecciones.
II. El Marco legislativo
A nivel nacional, la Ley Nº 24.051 de Residuos Peligrosos es la
que regula la generación, transporte y operación de residuos patogénicos.
La Provincia de Mendoza, en el año 1992, adhirió a la Ley Nacional a
través de la Ley Nº 5917 y en el año 1999, se reglamentó mediante el
decreto Nº2625/99. Tanto la Ley como su decreto reglamentario
establecen la forma en que deben gestionarse los residuos, los modos
de identificación de los residuos como peligrosos, los requisitos que
deben cumplir los Generadores, Transportistas y Operadores y los criterios
y mecanismos para calcular la tasa de Evaluación y Fiscalización que
deben abonar al Estado Provincial los Generadores y Operadores de
Residuos Peligrosos.
Existe en la provincia de Mendoza un organismo estatal, la
Dirección de Saneamiento y Control Ambiental encargado de la gestión
de los residuos Peligrosos. Entre las tareas que le competen podemos
mencionar el control, inscripción e inspección de los Generadores ,
Operadores y Transportistas de estos residuos, como así también su
tratamiento y disposición final.
El 11 de noviembre de 2003 se sancionó en la provincia la ley
7168, que establece que los residuos patogénicos y farmacéuticos son
una responsabilidad del Estado y éste debe asumir la recolección, el
transporte, el tratamiento y la disposición final. Con esta ley se dió solución
al vacío legal que existía al respecto, ya que la provincia había adherido
a la Ley Nacional de residuos peligrosos que, por su contenido, es más
adecuada para residuos industriales.
III. Intentos de solución al problema de residuos peligrosos
140
ECOCLINES, la planta de Santa Rosa
En septiembre del año 1996 se anunió la intención de instalar una
planta de tratamiento de residuos peligrosos en el departamento de Santa
Rosa. Esta planta de tratamiento de residuos patogénicos e industriales
se ubicaría en un predio del distrito La Costa sobre la Ruta 7, a unos 6
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
kilómetros al oeste de la cabecera departamental y daría solución a las
cerca de 120 mil toneladas anuales de residuos peligrosos que generan
las industrias químicas, las refinerías, las industrias alimenticias y las
de pintura, así como los medicamentos vencidos, los envases plásticos,
las pilas, los aceites desechados de lubricentros, estaciones de servicio,
talleres mecánicos y los residuos patogénicos de los hospitales, que
tienen particular incidencia en ese volumen. Se invertirían 4 millones de
pesos y el método que se utilizaría sería el de incineración pirolítica.
Según los datos brindados por Nicolás Stamati, el inversionista, el
emprendimiento daría trabajo a “entre 120 y 150 personas”
En lo técnico consistiría en dos hornos rotativos pirolíticos –uno
para residuos patogénicos y otro para residuos industriales- con una
capacidad de 10 toneladas cada uno que incinerarían a temperatura de
1.200 y 1.300 grados. Lo novedoso era el tercer horno, denominado de
vitrificación, en el cual, mediante un proceso con distintas sustancias
químicas se transformarían las cenizas – a 1.600 grados- en una sustancia
sólida no tóxica, que serviría para fabricar ladrillos y asfalto.
En el transcurso del mes de septiembre de ese año, el Concejo
Deliberante de Santa Rosa declaró la iniciativa de interés. La audiencia
pública se pautó para el día 29 de mayo de 1997 y luego se suspendió
por pedido de la comunidad, a fin de proveerse de mayores elementos
de juicio sobre el tema. Tanto los vecinos como las empresas de la zona
donde se ubicaría la planta se oponían a su radicación. Dirigentes de
entidades intermedias y empresarios basaron sus argumentaciones
fundamentalmente en las consecuencias que podría acarrear este
emprendimiento para la actividad productiva de la zona, más allá de la
seguridad de que no contaminaría. Como lo expresó el gerente del centro
de Viñateros y Bodegueros del Este, Sr. Mauro Sosa: “Aunque pudiera
llegarse a garantizar que habrá cero toxicidad, es muy probable que los
compradores extranjeros se resistan a formalizar operaciones comerciales
con nuestros productos, por lo cual considero que aquí están en juego
otros conceptos, además de los técnicos”.1 De todos modos, a pesar
de las oposiciones encontradas y de la falta de estudios previos, la
construcción comenzó. Se podía observar por aquellos meses camiones
y furgones en la zona, que indicaban que se estaba trabajando en la
construcción. Por lo que se presentaron dos denuncias, una efectuada
por el candidato a diputado radical Walter Carrasco en la 2º Fiscalía de
San Martín y otra realizada por el diputado provincial Juan Alberto Roselló
a la Fiscalía de Estado para que se investigara la actuación de los
141
Oikos red ambiental
funcionarios comunales en el otorgamiento de permiso para la
construcción de la planta de residuos peligrosos. Ya que se estaría
violando la Ley 5.961, que establece que antes de llevar a cabo un
emprendimiento que pueda afectar directa o indirectamente al ambiente,
debe poseer una Declaración de Impacto Ambiental, que debe ser dictada
por el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas.
En abril de 1997, Fiscalía de Estado emitió dos dictámenes. Uno
indicaba que el intendente de Santa Rosa debía anular lo actuado, es
decir, anular el certificado que aparentemente permitía la radicación de
la planta. Mientras que el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas debía
desmantelar la planta.
En junio de 1997, los habitantes de Santa Rosa realizaron una
reunión en Las Catitas, manifestándose adversos al proyecto y una
comisión compuesta por vecinos, empresarios, y estudiantes entregó al
intendente, Sr. Antonio Abraham, un memorándum rechazando el
emprendimiento. La expresión generalizada de la concurrencia fue: “No
la queremos”.2 El escrito de más de 100 hojas fue acompañado por 3.500
firmas.
El intendente reiteró su posición de que se realizarían todos los
estudios necesarios que aseguraran la inocuidad de la planta. Los
manifestantes, por su parte, pidieron que se retirara la declaración de
interés departamental del proyecto.
Días después, el entonces gobernador de la provincia, Dr. Arturo
Lafalla admitió que Ecoclines no cumplió con la ley y que por ello “debía
pagar las consecuencias”, y aseguró: “pusieron el caballo detrás del
carro “ y agregó que “gracias a Dios el pueblo de Santa Rosa nos alertó
y están los resortes que han hecho que no se produzca ningún daño y
yo garantizo que no lo habrá” 3.
142
El septiembre de 1997 se anuncia en los medios de comunicación
que se ordenó el desmantelamiento de la planta de Santa Rosa. Para lo
cual, a mediados de octubre la Dirección de Saneamiento y Control
Ambiental implementó un cronograma de desmantelamiento. Hasta
fines de 1998, la planta estaba intacta.
Si bien las manifestaciones en contra de este proyecto se habían
hecho sentir en diferentes formas, no se dejaron de escuchar las voces a
favor. Así, en noviembre de 1997, un grupo de pobladores de Santa Rosa
elevaron un requerimiento al Ministro de Ambiente y Obras Públicas, Ing.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Eduardo Sancho, solicitándole una investigación adecuada del tema, y
en enero de 1998, otra nota firmada por 3000 personas, en la cual pedían
la habilitación de la planta.
Al debate sobre los perjuicios que provocaría al ambiente, la
Subsecretaria de Ambiente de la provincia, Lic. Elena Abraham, afirmó
”que no hay impedimento legal, ni ambiental para que se erija cerca de
zonas productivas” 4. Por su parte, Ángel Zoppis, Secretario de Gobierno
de la Municipalidad, aclaró que “si es una herramienta útil para la sociedad
y cumple con las reglamentaciones técnicas de rigor, no hay motivo
verdadero para que el establecimiento no pueda funcionar5”. Agregó: “no
podemos desconfiar de los dictámenes de entidades tan prestigiosas
como la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad Mendoza“.6
El fiscal de Estado, Dr. Aldo Giordano manifestó que “cumpliéndose
con las leyes ambientales vigentes, no tiene objeciones que realizar al
respecto y que la continuidad del trámite se encuentra en manos del
Ministerio de Ambiente y Obras Públicas”7.
De aquí en adelante se enfrentaron dos grupos, por un lado los
habitantes y empresarios, nucleados en la Coordinadora del Este, y por
el otro, desocupados y pobladores que veían en la planta una oportunidad
de trabajo para el departamento.
En abril de 1998, la Subsecretaría de Ambiente de la provincia,
anunció a la Coordinadora de Entidades del Este que la firma Ecoclines
fue emplazada para que presentara un estudio de relocalización. Tanto
la subsecretaria como su asesor, Dr. Santiago Ruiz, hicieron un” mea
culpa” por la forma en que había actuado el gobierno en este tema,
reconocieron que no se tomaron los recaudos necesarios para hacer
cumplir con la Ley 5961 de Evaluación de Impacto Ambiental8. Ante estos
anuncios, se produjeron manifestaciones de protesta, tanto a favor de la
apertura del emprendimiento, como en contra, como la posición de la
Coordinadora que nuclea a entidades de la producción, el empresariado
y vecinalistas del Este, que expresaron que consideraban un “desatino”
la nueva chance que se le había brindado a Ecoclines y que con esto el
Gobierno “sólo buscaba salvar su imagen”.
Por su parte, el empresario Stamati, reclamó al gobierno la pérdida
de tiempo y recursos que significaría realizar un nuevo estudio de impacto
ambiental, después de haberle otorgado la autorización para comenzar
la obra. Expresó que: “en noviembre de 1996, tanto el gobernador Arturo
143
Oikos red ambiental
Lafalla, como los entonces Ministros de Gobierno, Ángel Cirasino y de
Ambiente y Obras Públicas, Armando Bertranou, sabían que la obra se
construía. A mí todos me dijeron que le meta para adelante. Todos.
Bertranou, Cirasino. Todos los que fueron a visitar la planta, ahora resulta
que no”9.
A estas declaraciones, contestó el Ing. Armando Bertranou, ex
ministro de Ambiente y Obras Públicas, afirmando que “no hubo
absolutamente ningún documento de aprobación de la planta de
tratamiento de residuos, se estaban haciendo los estudios de impacto,
que es distinto”, pero reiteró “que no hubo ninguna aprobación de la
planta”.10
El gobierno mantuvo su postura acerca de exigir otra localización.
El senador nacional José Genoud afirmó que “el gobierno debe reparar
el grave error que cometió al permitir la instalación de la planta sin la
previa evaluación de Impacto Ambiental...”.11
En Santa Rosa continuaron los movimientos de oposición a este
proyecto y exigieron a las autoridades que manifestaran su posición.
Entonces, el senador justicialista Horacio Delgado, autor del proyecto
por el cual se declaró de interés provincial esta iniciativa, expresó “me
pongo al frente de este reclamo con los concejales de mi partido y prometo
presentar un proyecto para el desmantelamiento del establecimiento”.12
También se solicitó la derogación de la ordenanza 893/97 que autorizaba
la radicación industrial de la planta.
IV. Final de una historia confusa
144
El 13 de noviembre 1998 se anunció que los socios de Ecoclines
preparaban una demanda contra la provincia por 150 millones, a raíz de
la no habilitación del emprendimiento. El propietario argumentaba que la
decisión del gobierno generó daños y perjuicios a los socios de la empresa,
dado que el emprendimiento había sido declarado de interés provincial
por la Legislatura y había sido habilitado por parte de la Municipalidad de
Santa Rosa.
Finalmente, en marzo de 2004 la justicia falló a favor de la Provincia
en la demanda por 320 millones (el monto inicial era de 163 millones).
El Fiscal de Estado, Pedro Sin, dijo que ” los fundamentos del fallo del
juez Jorge Lioy son muy acertados dado que se centran en aspectos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
centrales como los procesos administrativos”13. En cuanto a las costas
que deberá pagar la parte demandante -se calcula en más de 90 millonesPedro Sin manifestó que “difícilmente alguna empresa pueda hacer frente
a un monto semejante”14.
Esta demanda, la más importante que Mendoza tenía en su contra,
fue una constante preocupación y supuso un gran trabajo por parte de
los abogados del Estado, ya que una sentencia en contra hubiese
complicado seriamente las finanzas provinciales.
El caso de OBRELMEC, la planta móvil
En el año 1998, otra empresa ofreció sus servicios para dar solución
al tratamiento de los residuos patogénicos. Esta vez se trataba de un
proceso de esterilización que se hacía in situ, mediante vehículos móviles.
Esta posibilidad presentaba ventajas, en cuanto que se eliminaría el riesgo
de transportar los residuos, además se obtendría una reducción del 10%
de volumen de los mismos.
Se realizó una prueba piloto en el Hospital Militar, que resultó
positiva y la empresa contó con el aval del Ministerio de Ambiente y
Obras Públicas, en la fase técnica, mediante la resolución 825 “como
operador móvil de residuos patogénicos mediante esterilización por
autoclave en el lugar de generación”15. Pero el problema se presentaba a
la hora de tratar los residuos de pequeños generadores, ya que al tratar
pequeñas cantidades de residuos no resultaba viable económicamente.
La empresa propuso un lugar de acopio para luego hacer el tratamiento;
en ese caso ya no sería una planta móvil, sino que se trataría de una
planta semifija.
Finalmente, la empresa se retiró y quedó nuevamente sin respuesta
el problema de los residuos patológicos.
Otro proyecto: el caso de TECMA en Las Heras
En 1999, una firma sanjuanina expresó su deseo de instalar una
planta de incineración pirolítica en El Borbollón, departamento de Las
Heras. Aparentemente esta tecnología era utilizada en San Juan sin
inconvenientes. Esta planta trataría los residuos peligrosos mediante
hornos pirolíticos que los reducen a 1.200ºC, con un tiempo de exposición
de 2”, en un circuito cerrado. Los residuos postratamiento son cenizas
inertes, vapores inocuos y aguas de purga (500 l/día) con alta
concentración salina, que podrían ser tratados en plateas de decantación-
145
Oikos red ambiental
evaporación. Se cobraría un valor de $1.80.- por kilogramo incinerado.
Los desechos a incinerar por día variarían entre 5.000 y 20.000 kg.. La
planta contaba con el aval del intendente de Las Heras, Amstutz , y junto
al intendente de Capital, el Ing. Roberto Iglesias, defendieron su
construcción, debido a la imposibilidad de sacar los hornos crematorios
del cementerio de Capital sin que antes existiera una planta de tratamiento.
El 10 de julio de 1998 , a través del decreto 1177, se rechazó la
autorización para la instalación de la planta en el parque industrial de
Las Heras. De esta manera, la empresa decidió instalarse a unos metros,
donde termina el mismo, lo que habría sido autorizado mediante otro
decreto del intendente de Las Heras. La audiencia pública para la
Evaluación de Impacto Ambiental se suspendió, porque el Concejo
Deliberante departamental afirmó que no se cumplía con los 30 días de
aviso previo y además porque el Concejo no contaba con la información
necesaria para participar. Por su parte, el concejal Ariel Persia
afirmó”...hemos logrado la suspensión de la Audiencia Pública, hasta
tanto no tengan un grado de conocimiento adecuado todos aquellos que
de una u otra forma están involucrados en el tema y que se tomen las
medidas necesarias para evitar la instalación de empresas que oferten
este tipo de servicios usando la tecnología de Tecma”16.
Por otro lado, el Intendente expresó que el proyecto no contaba
con la autorización Municipal por su ubicación. Además el proponente
debía redefinir una nueva localización y adaptar los estudios de impacto
ambiental a ésta, y posteriormente se realizaría la Audiencia Pública.
146
Después de que la empresa cumplió con todas las exigencias
(Manifestaciones de Impacto Ambiental y Dictámenes Técnicos), la
Subsecretaria de Ambiente Lic. Elena Abraham señaló que se necesitaba
hacer un estudio adecuado especialmente del lugar donde se ubicaría la
planta. Una consultoría encargada por el PRODIA (Programa de desarrollo
Institucional Ambiental) determinó, en el apartado “Criterios de selección
de alternativas de tratamiento, criterios de localización”que la zona más
factible sería en Capdevilla, en las cercanías de la ruta 52, junto a las
cementeras. En esa oportunidad, la lic. Abraham dijo que se ubicaría allí
porque ese lugar “tiene una conveniente frecuencia de los vientos
predominante, la calidad de los suelos, hidrología subterránea, zona de
recarga de acuíferos y distancia de núcleos poblacionales.
Pero la planta de residuos patológicos e industriales tenía varios
opositores: entre ellos los empresarios del parque Eje Norte y concejales
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de la oposición. Ariel Persia - edil frepasista- dijo que “la planta arroja
líquidos que contaminan los campos de cultivos. Además elimina gases
y vapores que son contaminantes, según lo dicen los estudios de la
OMS”.
A esto respondió Juan Bautista Estornell, vicepresidente de Tecma,
quien dijo que la planta no utilizaba líquidos porque incinera los residuos.
El ingeniero Puliaffito fue quien dirigió el estudio de impacto ambiental, y
aseguró que en el estado ambiental actual de la provincia, la incineración
es una alternativa segura. A su vez, el ing. Pablo Alonso, de la Dirección
de Saneamiento y Control Ambiental, afirmó: “La planta de incineración
de residuos patológicos debe cumplir con la etapa pirolítica con una
incineración a 900 grados, luego la poscombustión con exceso de oxígeno
a 1.200 grados, con la cámara de lavado de gases y con el monitoreo en
tiempo real. Si el proyecto tiene estas exigencias, seguro que no tendrá
problemas para funcionar”,17 indicó Alonso.
Finalmente, el día 22 de enero de 1999 , se realizó la audiencia
pública para tratar la instalación de la planta en la zona industrial, dando
cumplimiento a la penúltima etapa para obtener la manifestación de
impacto ambiental, que otorga el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas.
Muchos expositores se opusieron a la instalación de la planta, según
distintos argumentos:
“Por ordenanza municipal Nº 38/95 esta prohibida la descarga de
residuos químicos peligrosos y tóxicos”,18 declaró Omar Sanz.
“Este proyecto tiene un impacto negativo sobre la población y la
zona debe ser descartada para el proyecto”.19 Senador Angel Zoppis.
“Muchos se oponen por oponerse, y en realidad, les estamos
solucionando el tema de los residuos patológicos que actualmente se
depositan en Las Heras y entre los residuos domiciliarios”. Juan Estornell,
vicepresidente de la firma TECMA SA20.
Aldo José Pagano, de la Cámara de Comerciantes Industriales
Agropecuarios no acordó con la instalación de la Planta en Capdevilla.
Otro asistente a la audiencia alegó que desde el punto de vista
técnico, no se especificaba cual sería la proporción entre desechos
hospitalarios y los industriales que sería incinerada. Explicó que en el
informe de salud, no se especificaban las dosis máximas de sustancias
cancerígenas que se podían generar.
147
Oikos red ambiental
El Senador Provincial Elio Parés habló de un tratamiento desprolijo
del tema, porque se convocó una audiencia en forma apresurada y opinó
“el Estado no ha respetado los derechos de los ciudadanos”.21
El Senador José Luis Martiarena reclamó una política por parte del
Estado bien definida y recalcó que en ningún lugar del proyecto figuraba
que esa fuera la mejor tecnología de tratamiento.
Unos meses después, el 14 de mayo de 1999, se publicó en el
Boletín Oficial que mediante la Resolución Nº 1069 se declaró de Interés
Público la propuesta de iniciativa particular, presentada por la Empresa
TECMA S.A..
Jennifer Correa, desde la Fundación Cullunche, dió su opinión sobre
la planta y expresó “que se debe velar, para que esta planta trabaje en
las condiciones que indica la ley y las organizaciones internacionales.
Esto implica el compromiso de quienes son autoridades”. En este
momento, el intendente Guillermo Amstutz, debería exigir a los inversores
y propietarios:
a- La fiscalización de las condiciones para la licitación antes,
durante y después de la instalación,
b- La evaluación de impacto ambiental, que debe ser hecha
periódicamente, por lo menos bianualmente,
c- Se debe garantizar el destino que se les de a las cenizas y
escorias,
d- El monitoreo debe hacerlo tanto el Estado como organizaciones
no gubernamentales22.
Finalmente, aunque la Firma TECMA obtuvo la Declaración de
Impacto Ambiental, no pudo instalar los hornos para procesar los residuos
patogénicos, ya que los vecinos del Borbollón se opusieron, y los
concejales de Las Heras, por presión de los vecinos, derogaron una
ordenanza que permitía la instalación de la firma en ese lugar.
PARAMEN: la planta de residuos en Luján
148
El proyecto se inicia en 1998, durante la gestión del ex gobernador
Arturo Lafalla. La Provincia le otorgó un permiso experimental por 6
meses a Paramen para tratar los residuos patológicos en la zona industrial
de Luján. Esta planta contaba con un sistema denominado de
esterilización seca. El permiso era experimental, ya que el equipamiento
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
había sido adaptado, porque la actividad original de Paramen era el
tratamiento de parafinas. La firma instalaría su planta en el parque
petroquímico de Luján y estaría a prueba durante seis meses bajo la
supervisión de los técnicos del MAyOP. En la sede municipal se realizaría
la audiencia publica.
Luego de la habilitación temporaria por seis meses (faltaba que la
firmara el Ministro Ing. Cobos), el Gobierno podría darle continuidad, o
suspenderla definitivamente. Sin embargo, desde distintos sectores se
generaron dudas. Según La Comisión de Medio Ambiente del Senado,
los análisis efectuados resultaron escasos. El senador Julio Irusta (PD)
sostuvo que la planta no tendría que funcionar hasta tanto se tuvieran
todos los análisis y la certeza de que el proceso de esterilización de los
desechos hospitalarios era total. Por su parte, la titular de la comisión,
Elena Giordano (PJ), comentó que le preocupaba la falta de información
que hubo de parte de las autoridades del Ministerio.
En septiembre del 2000, los vecinos realizaron un cabildo abierto
para solicitarle a las autoridades que, hasta tanto Paramen no hubiera
cumplido con toda la información técnica requerida, no se realizara la
prueba piloto.
Amelia Luisa Portas (bloque Luján de Cuyo, ex Fiscal) sostuvo
una controversia con Alberto Sáenz, uno de los titulares de la firma.
La concejal afirmaba que así como están, “las instalaciones van a
contaminar y quedarán varados residuos patológicos, que generarán un
foco de infección muy grande para el departamento”23. Por su parte, la
empresa le envió a la concejal dos cartas documentos intimándola “a
abstenerse de emitir opiniones injuriantes en nuestra contra”24.
Pese a las oposiciones y controversias, el proyecto completó y
aprobó los pasos contemplados en la ley 5961, se realizó la audiencia
pública, obtuvo el dictamen técnico favorable de la UNC y la declaración
de impacto ambiental, durante el año 2000.
El 23 de abril de 2001, el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas
le otorgó el permiso para funcionar en forma experimental por 6 meses
para tratar los residuos patológicos que se generaban en el área
metropolitana.
Se realizó la prueba piloto y la tecnología de tratamiento resultó
positiva, ya que los residuos, al ser tratados, perdían su peligrosidad.
149
Oikos red ambiental
Pero se registraron dos problemas, uno de índole operativa y otro debido
a que las condiciones del lugar donde estaba instalada la planta habían
cambiado. Comenzó a funcionar una fábrica de parafinas y entonces se
generaban residuos peligrosos líquidos, que son tan peligrosos como
los patogénicos, y para los cuales esta tecnología no era la adecuada
para su tratamiento. En cuanto a los residuos sólidos que se generaban,
eran totalmente inertes, similares al alquitrán, pero éstos ocasionaban
problemas técnicos, ya que obstruían la maquinaria. Los residuos
patogénicos presentaban un alto porcentaje de plásticos, entre un 80 y
90%. Inclusive algunos centros tienen una composición de 100% de
plásticos en sus residuos, como los centros de hemodiálisis. Esta elevada
cantidad de plásticos fue lo que causó la obstrucción de la maquinaría y
además distorsiones en los resultados digitalizados. Por estas razones
la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental, al término de la prueba
piloto, decidió no aprobar la planta.
V. Situación Actual
La provincia de Mendoza genera 8 toneladas de residuos
hospitalarios por día. De esas 8 toneladas diarias que se acumulan, 6
toneladas se queman en el horno crematorio del cementerio de Capital.
Este es el único centro donde se pueden absorber grandes cantidades
de residuos. Allí hay dos hornos que trabajan sobrecargados en un 30 y
un 40 por ciento de su capacidad. Además de los hornos del Cementerio,
hay otros en el hospital Notti de Guaymallén, en el Hospital Schewstakov
de San Rafael, en el Hospital Perrupato de San Martín y en el Hospital
Regional de Malargüe. En muchos departamentos de la provincia, al no
existir otra posibilidad , se los entierra o incluso se los arroja junto a los
residuos urbanos, debido a que otras alternativas son de muy alto costo.
150
Un aspecto más alentador es el registro de generadores de
Residuos Patogénicos, el panorama. Se ha observado un aumento en el
número de inscriptos, incluso las inscripciones de pequeños generadores,
como los odontólogos, bioquímicos, médicos particulares, etc.. Hay
que destacar, también las mayores exigencias que existen a la hora de
habilitar establecimientos generadores de estos residuos.
En cuanto a futuros emprendimientos, el ingeniero Roberto Blanco
de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental, informó que la
provincia planea instalar una planta de Tratamiento Estatal. No está
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
definido aún si la obra se realizaría con fondos del Gobierno o si se
llamaría a inversores, pero estaría prevista para el primer semestre de
2005 y el lugar tentativo sería en el departamento de Las Heras.
También se trasladaría a este departamento los hornos crematorios
del Cementerio de la Capital. Después de muchos años de recibir quejas
de los vecinos por la contaminación, se decidió reubicarlos en Capdevilla,
cerca de la ex planta Minetti. Se trataría de un terreno fiscal que sería
entregado en comodato a la comuna por seis años, donde se harían
obras complementarias de infraestructura. A su vez, el municipio de la
Capital se comprometió a cerrar la incineradora de residuos patológicos
una vez que se licite la planta provincial.
Otra iniciativa que se encuentra en estado más avanzado, es la
planta incineradora para la región Sur, en el departamento de San Rafael,
ya que cuenta con la Audiencia Pública y la Evaluación de Impacto
Ambiental. El siguiente paso es el comienzo de las obras, pero el bloque
radical del Concejo Deliberante pidió que se suspenda por motivos
técnicos, ya que el proyecto originario es de los años 80 y los parámetros
actuales han cambiado, por ejemplo, el nivel de la napa freática ha subido
- hoy se calcula que se encuentra a unos 40 cm de la superficie-. Más
allá de la oposición de los vecinos, se reconoció la necesidad de instalar
una planta de tratamiento ya que “hoy los residuos patogénicos son
tirados junto con la basura en el acopiadero jilgueros.
Sigue siendo urgente buscar una solución adecuada a esta
situación, ya que los hornos existentes posee las características óptimas
para tratar eficientemente esta clase de residuos, ni se vislumbran
acciones concretas a ser implementadas con prontitud.
VI. Conclusiones
Estas iniciativas y los distintos intentos de dar solución al proceso
de eliminación de residuos peligrosos nos hablan de casi diez años,
marchas y contramarchas, estudios, reuniones de intendentes, y muchas
otras actividades que hasta ahora han arrojado un resultado negativo: no
existe solución concreta a este grave problema ambiental.
La falta de una gestión adecuada de los residuos patogénicos
sigue siendo relevante en la lista de problemas ambientales de la
provincia. Se han realizado algunos intentos, que no llegaron a buen
término. A la hora de preguntarse por las razones de estos fracasos,
151
Oikos red ambiental
se habla de incumplimientos de la ley por parte de las empresas o de la
resistencia de la población a recibir una planta de estas características
en la zona donde habitan. Se está dejando de lado, de esta manera, la
responsabilidad que tiene la provincia de resolver estos temas de una
manera efectiva. No basta con decir que las partes no cumplen o no
están de acuerdo, justamente allí esta la verdadera tarea, nada fácil por
cierto, de solucionar los problemas ambientales concertando opiniones
e intereses diversos, y haciendo cumplir con lo que la Ley exige.
Mendoza ha sido una provincia pionera en cuanto a legislación
ambiental. No se puede negar que cuenta con una legislación frondosa
en esta materia , pero a la hora de la gestión , queda bastante relegada
al respecto. Felizmente, Mendoza cuenta con una Ley que legisla sobre
los residuos patogénicos, (la Ley 7.168), pero lo cierto es que su
aplicación no es una cuestión fácil, sobre todo si tenemos en cuenta la
infraestructura actual de los Municipios, salvo el departamento de Capital,
el resto no tiene condiciones para hacerle frente al problema.
No existe una política específica ni integral para el tratamiento de
Residuos Patogénicos. Sólo ha habido intentos aislados, que no
incluyeron áreas importantes como campañas de reducción de residuos
para los generadores, ni campañas de educación que permitan a la
población tomar conciencia de esta problemática y la importancia de
tratar adecuadamente estos residuos .
La falta de información pública ha sido una constante, información
que permita a la sociedad conocer con claridad los riesgos reales que
produce un emprendimiento de esta naturaleza y si no existen, que puedan
aceptar su instalación con seguridad.
Hace falta una reflexión sincera sobre la gestión para no cometer
los mismos errores. Y sobre todo, ante un error, reconocerlo y tratar de
revertir la situación a tiempo, para no poner en riesgo a toda la ciudadanía.
Sería de suma importancia realizar diagnósticos completos que incluyan,
además de los estudios técnicos pertinentes, las acciones a tener en
cuenta para evitar conflictos.
152
Seguimos arrastrando este grave problema para la salud pública y
el ambiente. En los últimos años, ningún gobierno ha podido resolver la
cuestión del tratamiento de residuos peligrosos en todo el territorio
provincial. Es deseable que cuando se lo encare nuevamente, signifique
un beneficio para la calidad de vida de los mendocinos y un crecimiento
en la gestión y política ambiental de Mendoza.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Bibliografía
Diario Los Andes
Diario UNO
Entrevistas a Adrián Poidomani y al Ing. Luis López Blanco de la Dirección
de Control y Saneamiento Ambiental.
Leyes Nacional Nº 24.051 y Provincial Nº 7168.
Notas
*
Analista Ambiental. Oikos red ambiental
1
Diario Los Andes. 31/05/97.
2
Diario Los Andes. 07/06/97. Pág.16 Sec. 2.
3
Diario Los Andes. 21/06/98.
4
Diario Los Andes. 23/01/98.
5
Diario Los Andes. 24/01/98.
5
Idem.
6
Diario Los Andes. 23/01/98.
7
Diario Los Andes. 04/04/98.
8
Idem.
9
Diario Los Andes. 05/05/98.
10
Diario Los Andes. 9/04/98.
11
Diario UNO. 25/04/98.
12
Diario Los Andes. 16/03/04.
13
Idem.
14
Resolución 825, Ministerio de Ambiente y Obras Públicas.
15
Diario Los Andes. 07/09/98.
16
Diario UNO. 06/09/98.
17
Diario Los Andes. 23/01/99.
18
Idem.
153
Oikos red ambiental
154
19
Los Andes. 23-01-99.
20
Idem.
21
Los Andes 17/05/99.
22
Diario Los Andes. 21/04/03.
23
Idem.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El caso del saneamiento del Canal Pescara:
Monitoreo de ocho años de gestión pública ambiental en
la provincia de Mendoza
Ana Scoones*
Colaboradores:
Lic. Paula Natalia Ahumada, Anal. Silvina Tolli, Lic.
Eduardo A. Sosa**.
I. Introducción
El presente documento se centra en el análisis de un proceso de
gestión ambiental, en este caso el proyecto de saneamiento del Colector
Pescara, y en la ejecución de una obra pública como parte de la
implementación de las políticas ambientales.
La provincia de Mendoza se caracteriza por contar con un sistema
de distribución de aguas superficiales basado en una red de canales
artificiales de tres tipos: de riego, los que reciben los excedentes del
riego superficial y los canales pluvionales, de gran importancia para la
organización de los diversos usos del agua.
En el oasis Norte la problemática de los cauces reúne la
competencia de distintos organismos del Estado. La administración y
mantenimiento de la red de canales de riego le corresponde al
Departamento General de Irrigación, ente autónomo del gobierno provincial.
La construcción de nuevas obras le corresponde al Ministerio de Ambiente
y Obras Públicas y la salubridad pública es competencia de los
Municipios.
El caso del proyecto de saneamiento del canal Pescara es, tal
vez, uno de los casos paradigmáticos de gestión ambiental en la provincia
de los últimos años. Constituye un conflicto entre los industriales y los
agricultores, entre éstos y el Departamento General de Irrigación, entre
el gobierno provincial y el municipal, que lleva hasta el presente una
duración de casi 8 años desde que se anunció la obra que le daría solución
155
Oikos red ambiental
al problema de la contaminación.
Este colector recorre zonas rurales, urbanas e industriales de los
departamentos de Maipú y Guaymallén en el oasis norte y cumple una
función de desagüe pluvioaluvional y de riego de grandes extensiones.
Cuenta Galileo Vitali que en 1821, durante el gobierno de Godoy
Cruz, el hacendado Pedro Molina inició la construcción del canal
Chachingo, derivado de la margen izquierda del río Mendoza. Al poco
tiempo, Pescara hizo lo mismo, construyendo otra toma que dio origen a
un canal que lleva su nombre.1
En nuestra provincia existen numerosos cauces públicos donde
se produce el vuelco de efluentes industriales. El Departamento General
de Irrigación posee el Registro Único de Establecimientos (RUE), donde
deben inscribirse todos las industrias que vuelcan sus efluentes a cauces
públicos bajo su jurisdicción, a quienes se cobra un canon de vuelco. El
DGI controla los efluentes y si superan ciertos parámetros exigidos, las
empresas son multadas y presionadas para presentar un proyecto de
saneamiento, hasta la clausura de su punto de vuelco al cauce. A partir
de 1996, dichas normas fueron reemplazadas por la Res. Nº778/96
(Honorable Tribunal Administrativo, DGI).
Un caso particular es el colector Pescara en Maipú, al cual todos
los establecimientos fabriles del denominado Parque Industrial descargan
sus efluentes líquidos residuales directa o indirectamente, y que aguas
abajo se utiliza con fines de riego. Estos líquidos han provocado la
contaminación general del cauce a lo largo de muchos años, un problema
que se manifiesta de muchas maneras y que se convierte en un conflicto
ambiental significativo.
156
Como conflicto ambiental presenta condiciones particulares, ya
que además de provocar graves consecuencias en su entorno, el problema
de la contaminación enfrenta intereses de los distintos sectores
involucrados, además de producirse en el ámbito público. El canal Pescara
reúne estas condiciones, que hacen a su complejidad y además, la
extensión en el tiempo que ha adquirido, permite incluirlo como un conflicto
ambiental del presente no resuelto y con un futuro aún incierto.
Describir el proceso de la gestión no es tarea fácil, ya que se
cruzan las decisiones de distintos actores sociales, distintas gestiones
gubernamentales, en el contexto de situaciones inestables desde el punto
de vista económico de nuestro país, condicionado a la fluctuación de los
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
fondos dedicados a las grandes obras públicas, donde la gestión ambiental
no ha sido la prioridad.
Analizaremos el proceso de gestión de una obra pública que hubiera
terminado con un grave conflicto ambiental en la provincia de Mendoza y
sus aspectos derivados para avanzar en la discusión sobre el equilibrio
necesario entre legislación y las políticas ambientales y entre éstas y la
gestión pública.
La administración ambiental es un elemento importante en este
análisis, ya que nos permite clarificar si ha tenido y tiene capacidad de
respuesta frente a los problemas que debe enfrentar y los problemas del
futuro, más acuciantes tal vez. ¿Cuál es la incidencia que se le puede
otorgar a las crisis económicas y financieras del Estado en los últimos
años?
II. Descripción del colector
El Colector Pescara es un canal artificial, abierto y sin revestir,
destinado en sus inicios al desagüe superficial de las aguas de riego. El
canal tiene 15 km. desde su nacimiento, en las cercanías de la Ruta
Provincial Nº 60, distrito Russel (Maipú), hasta el departamento de
Guaymallén. A partir de la calle Tomás Godoy Cruz, irriga 3300 hectáreas
de ese departamento y luego se conecta al canal auxiliar Tulumaya y
llega a 7000 ha. de Lavalle. Cuando es utilizado para riego, cambia su
nombre por el de Hijuela Unificada Nueva Sánchez .
Desde hace varias décadas, con el crecimiento industrial de la
zona, todos los desechos tóxicos generados por las empresas
comenzaron a ser vertidos en el canal Pescara. Son alrededor de 60
establecimientos industriales, clasificadas en los siguientes rubros:
Bodegas, Conserveras, Destilerías de subproductos vínicos y afines
(Tartrato de Calcio), Aceiteras (Aceite de oliva), Elaboración de aceitunas
y Encurtidos,
Curtiembres, Faenamiento ganado vacuno, Otras:
Reciclado de papel; Granja avícola; Lavadero de camiones; Saladero de
cueros; Bebidas no alcohólicas.2
“Este colector (...)se ha convertido a lo largo del tiempo y por
desidia de las autoridades públicas y de los industriales, en un colector de
efluentes industriales y demás desechos, como residuos urbanos. Los
vertidos son volcados sin ningún tipo de tratamientos y en forma discriminada,
157
Oikos red ambiental
provocando una gravísima contaminación de otros recursos hídricos, tanto
superficiales como subterráneos, como asimismo una gran degradación de
los suelos y otros recursos naturales”3.
Estos líquidos aportan sustancias minerales y orgánicas que hacen
que sus aguas cambien de color progresivamente, se desprendan olores
y aumente la presencia de espumas.
Según los análisis realizados, el agua del Pescara registra contiene
microorganismos, algún contenido de sales disueltas (en especial, cloruro
de sodio), elevada existencia de sustancias químicas inorgánicas (sodio,
cloruro, sulfuro, cromo y cobre), gran cantidad de materia orgánica en
suspensión y compuestos orgánicos tóxicos ( derivados del petróleo,
colorantes, detergentes). Si se tiene en cuenta que las aguas del canal
son reutilizadas para riego, se debe considerar que la concentración
salina, la presencia de metales pesados y las variaciones de calidad
(picos de acidez y alcalinidad) conduce progresivamente a la disminución
de rendimientos y calidad de los cultivos, y al deterioro de los suelos con
posible afectación de acuíferos. Asimismo la posible presencia de agentes
infecciosos en los efluentes significa un riesgo latente para la salud de
agricultores y consumidores de los productos de la zona.4 En su área de
influencia, el agua subterránea – a profundidades menores a 60m.presenta alteraciones de tipo orgánico y un elevado contenido de
compuestos nitrogenados.5
158
Esta información es ampliada en los informes técnicos del programa
PRODIA, más precisamente en el documento ya citado “Situación actual
de la problemática del colector Pescara”, elaborado por la Ing. Ind. Teresa
Rauek6, que indica que “las aguas que discurren por el colector poseen
azufre, presente en compuestos disueltos tanto inorgánicos como
orgánicos. Cuando se agota el oxígeno a causa de la actividad de las
bacterias aeróbicas y/o las elevadas temperaturas, comienzan a actuar
las bacterias sulforreductoras. Estas bacterias generan, como
consecuencia de su actividad fisiólogica, sulfuro de hidrógeno o ácido
sulfídrico con su típico olor a huevos podridos. Parte de este gas se
combina con metales presentes en el líquido, para dar compuestos
insolubles de color negro que imparten este color al mismo líquido y a
los sedimentos”.7
Otros problemas más frecuentes asociados a éstos son la
acumulación de residuos sólidos que provocan la proliferación de
organismos patógenos y vectores – moscas, roedores, mosquitos-.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Este canal ha sido objeto de una larga historia de reclamos por
parte de los habitantes de áreas cercanas a causa de malos olores,
basura de todo tipo, etc. Y por otro lado, de los regantes por la
contaminación del agua que reciben en sus parcelas.
III. El anuncio político: de los dichos a los hechos
La presión social y los reclamos de los regantes, así como la
presencia del tema en los medios de comunicación, aceleraron la
búsqueda de la solución. La información en los medios gráficos (diarios
locales) indican que el proyecto de saneamiento fue anunciado por el
gobierno de la provincia en el año 1996, más precisamente el 22 de
setiembre de ese año aparece un informe sobre la obra pública en
Mendoza, elaborado por el ministro Armando Bertranou, anunciando un
monto para obras de $141.700.000.
Entre las obras anunciadas aparece la limpieza del canal Pescara.
Afirma Bertranou: “Con ayuda de Maipú y Guaymallén estamos limpiando
la vegetación del costado del canal”.8 En diciembre de ese año el concejal
de Guaymallén Angel Villanueva, pide medidas urgentes para este tema.9
Afirma: “Del Pescara mucho se ha dicho pero poco se ha hecho para
descontaminar”. En este caso, las declaraciones sólo quedaron en eso.
En 1997 el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas del Gobierno
provincial, anuncia la implementación del Programa de Desarrollo
Institucional Ambiental (PRODIA), en conjunto con la Secretaría de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación. En ese
momento, estaba a cargo de la Secretaría la Ingeniera María Julia
Alzogaray, cuya gestión fuera recordada por la famosa promesa de los
100 días para sanear el río Riachuelo. Para la ejecución del Componente
en la Provincia de Mendoza se seleccionó como ámbito geográfico de
aplicación al “Colector Pescara y su área de influencia”, para implementar
un sistema de control de la contaminación producida por las actividades
industriales de la zona. En razón del grave problema de contaminación
hídrica de origen industrial se fijó como objetivo “preservar el ambiente en
el área de influencia y posibilitar la utilización de los vertidos para riego
sin detrimento de la calidad de los productos agrícolas”.10
Las actividades de la Unidad Subejecutora Mendoza, para el
desarrollo del Componente Control de Contaminación Industrial, estuvieron
a cargo de la Ing. Laura Fagot, quien fuera Subsecretaria de Medio
159
Oikos red ambiental
Ambiente de la Provincia en la gestión del Ing. Roberto Iglesias durante
1999-2003.
En 1998, durante la gestión del gobernador Arturo Lafalla, se
presenta oficialmente el proyecto de saneamiento del canal Pescara
denominado: “Sistema de saneamiento y control de contaminación
industrial en el área de influencia del colector Pescara”. El ministro de
Ambiente y Obras Públicas, Eduardo Sancho, declara que la solución
definitiva del conflicto Pescara llegará en la segunda mitad de ese año.11
El Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA) fue
financiado con fondos del Tesoro Nacional y del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID-Préstamos N° 768/OC-AR y 907/SF-AR); siendo la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación
(SRNyDS) el Organismo ejecutor del citado Programa12. También se
financiaron proyectos en las provincias de Santa Fe y Buenos Aires. La
inversión en la provincia de Mendoza fue de 10 millones dólares.
Los documentos expresan que sus objetivos son fortalecer una
capacidad institucional descentralizada en el Control de la Contaminación
Industrial, con el objeto de promover una gestión ambiental más eficiente,
estudiar acabadamente el problema y proponer alternativas de solución
factibles desde el punto de vista técnico, económico y político, además
de diseñar el Sistema elegido.
160
Respecto al espíritu del PRODIA, la Ing. Teresa Rauek, consultora
contratada en ese proyecto, declara en entrevista personal: “Dentro de
todos los estudios que se realizaban en el PRODIA y los gastos que se
hacían estaba expresamente establecido que no se podía gastar en lo
que fuera obras físicas para implementar la estrategia, si cuanto estudio
sirviera a definir la estrategia. Pero había un expreso mandato de que no
podían invertir en obras físicas. Entonces el PRODIA termina, armando
el proyecto y entregándolo al MAyOP para que él resuelva el camino a
seguir. El espíritu del proyecto originalmente era tanto la obra física como
el funcionamiento del sistema que iba a controlar la contaminación, debía
pagarlo el sector industrial como una forma de internalizar los costos de
su propia contaminación. Estamos hablando aproximadamente por el
año 98, ya empezaba el año 99. Los industriales estaban enterados de
todo”.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
IV. El proyecto de saneamiento
Este proyecto consiste en separar los desechos que las empresas
arrojan al canal mediante la construcción de un colector subterráneo que
corre paralelo al actual colector hasta cruzar el carril Godoy Cruz, de
Guaymallén. Estos líquidos industriales serán previamente tratados, para
ello se construirán plantas de tratamiento primario de los residuos de
cada una de la fábricas, con efluentes no complejos y plantas individuales
de tratamiento completo que incluyen el sistema secundario, para
aquellas industrias que arrojan residuos más contaminantes. Estas obras
serían afrontadas por los industriales, con apoyo financiero del Fondo
para la Transformación y Crecimiento. Fuera de las empresas, se
construiría la red troncal de cañerías para los desagües industriales. En
Guaymallén, estos líquidos se mezclarán con el cauce normal del colector
y con el agua proveniente de una batería de perforaciones de agua
instaladas al costado del canal, permitiendo llegar a niveles aceptables
de regadío.
El control centralizado incluye tres estaciones de monitoreo
ubicadas en distintos sectores del canal, servirán para hacer mediciones
y enviar información a través de sistemas informáticos o radios.13 De las
empresas que están en el proyecto de saneamiento, 46 vuelcan sus
desechos al Pescara, en forma directa o indirecta. 14
V. Los actores del proceso de saneamiento: Las instituciones y
organismos participantes:
Según el informe de SRNyDS de la Nación, en el marco del Prodia,
participarían los siguientes organismos:
· Subdelegación de Aguas del Río Mendoza (Departamento General
de Irrigación)
· Tercera Asociación de Usuarios (Departamento General de
Irrigación)
· Dirección de Hidráulica (Ministerio Ambiente y Obras Públicas)
· Dirección Provincial de Vialidad (Ministerio Ambiente y Obras
Públicas)
· Municipalidad de Maipú
161
Oikos red ambiental
· Municipalidad de Guaymallén
· Municipalidad de Lavalle
· Subsecretaría de Medio Ambiente (MAyOP)
· Dirección de Administración de Contratos de Obras Públicas
(MAyOP)
En el cumplimiento de la Resolución Nº461 del Honorable Tribunal
Administrativo del Departamento General de Irrigación, la competencia
es del DGI.
VI. El estado del Canal antes del proyecto de saneamiento
El informe elaborado por la Ingeniera Teresa Rauek en el marco
del PRODIA describe técnicamente la situación del colector antes del
inicio de las actividades de saneamiento. Se recomienda que el cauce
del Colector Pescara sea dragado “a efectos de reperfilarlo de modo de
quedar en condiciones de conducir, una vez construido el conducto cerrado
para los efluentes industriales, los desagües superficiales de riego más
los aportes aluvionales que se obtengan como resultado de un adecuado
estudio de hidrología urbana que deberá realizarse previamente”15. Si bien
el informe se considera una recomendación para las autoridades de
aplicación, los fundamentos técnicos que sustentan estas sugerencias,
no hacen dudar acerca de la conveniencia de su realización. El dragado
del canal es una necesidad aún si el mismo no fuera habilitado como
colector aluvional, ya que existiría el peligro de contaminación por
sustancias que están en el cauce una vez que corra agua sin contaminar.16
Estas acciones de saneamiento son consideradas fundamentales para
un adecuado uso del sistema una vez que los efluentes no sean volcados
en el canal. Además, el análisis de las muestras de suelo permitirían
determinar su grado de toxicidad y decidir si el material extraído podría
o no disponerse en un relleno sanitario común o debería considerarse
como residuo peligroso y efectuar su disposición en forma especial, según
lo especifica la Ley Nacional Nº 24051.
162
La descripción del estado del canal antes de la ejecución de las
obras dice textualmente....” pueden apreciarse a lo largo de su recorrido,
numerosos embanques así como también la presencia de residuos sólidos
de todo tipo tanto en su cauce como en las márgenes. Asimismo, también
contribuye la existencia de malezas, especialmente la denominada “caña
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de Castilla” que genera una especie de cortina verde que en muchos
tramos impide visualizar el lecho del Colector”17.
Estas imágenes, si bien pertenecen a lo existente en el año 1998,
puede constituir una descripción actual del canal para quien lo recorre a
lo largo de sus márgenes. La imagen poco o nada ha cambiado, los
embanques y la presencia de residuos sólidos (sobretodo la acumulación
de botellas plásticas), y la presencia de malezas y cañas son parte de
las fotografías del presente... 6 años después.
VII. El proceso de implementación del proyecto
En febrero del 1998 se presenta el Programa de desarrollo Industrial
Ambiental a la Legislatura. En marzo de ese año el Ministerio de Ambiente
y .Obras Públicas, Sancho, anunció que “se concretó la 1º etapa de
saneamiento y control de contaminación industrial.” Sin embargo, en
setiembre de 1998 aparece en los medios el titular que anuncia la apertura
de los sobres del concurso de precios para la limpieza – desmalezado y
desbanque- de dos sectores del cauce. El Jefe del Area de Residuos
Sólidos y Peligrosos de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental,
Oscar Rubio admitió que el canal Pescara sigue tan sucio como hace 30
años. Indicó: “sólo se han cumplido algunas tareas” de la ansiada limpieza
y control de la contaminación industrial, pero aseguró que esperan
concluir antes de fin de año el cronograma de trabajo. Rubio reconoció
además que hubo “dejadez” por parte de otras autoridades que años
antes debieron dar solución al viejo problema de contaminación del
Pescara. En cambio, la actual gestión logró que este año se incluyera
en el presupuesto de gastos una partida de 200 mil pesos con los que el
Ministerio piensa hacer el mejoramiento y limpieza del canal en toda su
longitud”...18.
La encargada de llevar adelante las obras, Susana Fagot, sostuvo
que están “sumamente avanzados” los trabajos para concretar el proyecto
del Gobierno provincial que permitirá el uso de las aguas de este cauce
para riego agrícola. Fagot indicó que “la obra comenzará en diciembre y
demorará nueve meses”. Para cuando esta etapa se comenzara, las 62
empresas que tiran sus desechos al colector deberán tener instalada su
planta de tratamiento individual de depuración, para poder conectarse al
futuro conducto cerrado.19
También en setiembre de 1998 el ministro Sancho asegura “que
163
Oikos red ambiental
esta vez va en serio: limpiarán el canal y eliminarán la pestilencia”. “Si no
me cree, esperemos seis meses y hablamos”.20 El ministro, en la zona
del canal declara que antes se hablaba de proyectos y esa vez, ellos
contaban con la plata y llamaban a licitación. Asegura que la obra
comenzaría en diciembre y se inauguraría en 6 meses. El ministro Eduardo
Sancho agregó en ese momento:”vamos a parquizar las orillas (del canal
abierto) y tal vez hagamos una ciclovía”21.
En noviembre de 1998 se llama a la licitación Pública Nacional
para la primera etapa del Saneamiento del colector Pescara, financiada
por fondo Fiduciario de Obras Públicas.
Casi un año después, en octubre de 1999, el gobernador Arturo
Lafalla inaugura oficialmente la construcción del conducto subterráneo
que recolectaría los desechos industriales que se vuelcan al canal.
También estuvieron presentes en el acto, el ministro de Ambiente y Obras
Públicas, Eduardo Sancho, los intendentes Jorge Pardal, de Guaymallén,
Adolfo Bermejo de Maipú y Sebastián Brizuela de Lavalle. La obra,
demandaría 9 meses de trabajo, y fue adjudicada a empresa Renna.22
Año 2000 y un nuevo anuncio, en este caso de la Subsecretaria
de Ambiente de la gestión del Ing. Roberto Igleasias, Ing. Laura Fagot,
quien afirma que “los plazos previstos se están cumpliendo
satisfactoriamente”23 y que el Pescara estaría realmente limpio en siete
meses. Se anuncia que en setiembre de ese año se terminaría la obra de
saneamiento definitivo. Se informó que un buen número de empresas
tiene listo todo para comenzar a utilizar el Pescara, sin embargo otras
no han comenzado a realizar modificaciones en sus plantas.
El Departamento General de Irrigación sería el encargado de
controlar que las industrias no vuelquen fluidos inconvenientes en el canal.
El ente del agua regirá el riego de la zona de influencia del canal con un
stock permanente de agua.
164
En marzo del año 2000 un total de 62 empresas fueron intimadas
por el DGI para que comiencen las obras necesarias para filtrar los líquidos
que vuelcan al canal Pescara, y de esta manera terminar con la
contaminación del colector. El Superintendente de Irrigación, Carlos
Abihaggle anuncia que para la vendimia de 2001 las aguas estarán
saneadas.24 Las inversiones van desde los 3000 al medio millón de pesos
para las empresas que nunca han invertido en infraestructura para el
cuidado ambiental. El Estado se compromete a terminar la construcción
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
del colector para octubre del 2000. De las empresas comprometidas, el
70% estuvo de acuerdo con la obra, si bien le significaba un desembolso
de dinero. Los empresarios firmaron un acta compromiso que estipula
los plazos que deberán cumplir, en caso de no obedecer se aplicarían
sanciones que pueden ser multas de 100 y un millón de pesos. Sin
embargo, el director de Policía del Agua, José Reta, dijo que se atenuarían
las sanciones hasta tanto se concrete la obra y que luego de esto, las
empresas no tendrían excusa.
Las obras se detuvieron a principios de 2002, según explican los
responsables, debido a la crisis económica que atravesaba el país. Al
respecto, la Ing. Teresa Rauek dice: “El Estado empieza a pensar en la
posibilidad de encarar la obra común, no la individual dentro de cada
planta, la común. Y empieza a mirar eso con cariño, pero viene el tema
del “efecto caipirinha” que dejo a la provincia en bastante mala situación
para hacerse cargo de la obra común. Entonces ahí empieza un primer
impas, estaba todavía el PRODIA, eran los estudios finales, en la
legislación, en estudios de cauces: en una etapa que ya había superado
el proyecto ejecutivo. Y entonces empiezan a haber otras alternativas,
como por ejemplo que se haga cargo de las inversiones comunes una
empresa privada y después también opere al sistema y cobre tanto la
amortización de la obra como el servicio de funcionamiento, que no era
el espíritu, pero empiezan a ver de qué otra forma le podían sacar al
industrial la responsabilidad de todos estos costos, buscando una
empresa que reditúe”.
“La inversión que había a mediados del 2000 rondaba el 90%,
desde mediados del 2000 para adelante el ritmo de la obra decrece
muchísimo, y en el 2001 directamente se frena. Son problemas de
disponibilidades de fondos del Estado. A mediados del 2001 empezó la
crisis. La obra pública en general se frenó. El Estado destinó los pocos
fondos que tenia a cumplir los compromisos de los sueldos de los
empleados. Esas son decisiones políticas. Las empresas desde mediados
del 2001 hasta el año pasado empezaron las mejoras en las
recaudaciones, mas o menos al aceitarse mejor el tema de retomar la
obra y hacer obras nuevas, prácticamente la obra estuvo parada. Si
bien se hicieron actualizaciones nunca se llegaban a firmar ningún
convenio nuevo para reparar todo lo que había quedado destruido por los
vandalismos. El monto no superaba los $ 200.000. y la terminación de
todo lo que quedo era algo así de $1.200.000. En abril- mayo del año
pasado se firma el nuevo convenio, creo que se firmó en agosto del
165
Oikos red ambiental
2003, la definitiva, el convenio nuevo, con una serie de exigencias porque
la empresa no quería volver a poner plata, que le roben todo otra vez y
quedarse esperando que le paguen. Pidió algo como prueba de que esta
vez por fin le iban a terminar de cumplir el contrato. Fue realmente la
coyuntura macroeconómica del país la que un poco terminó en esto”25.
Como lo declara este testimonio, hasta el año 2003 la situación
del Pescara siguió prácticamente igual, ya que el entubado no se concluyó
y el resto de la obra tampoco.
Recién en febrero del 2003 el Pescara es nuevamente noticia en
los medios locales, ya que una fuere tormenta (como lo son en verano en
nuestra provincia) había socavado las márgenes y provocado inundaciones
en terrenos aledaños. A pesar de los anuncios y de las etapas
supuestamente cumplidas del proyecto, estaba claro que el canal no
está preparado para funcionar como colector pluvial y soportar un mayor
caudal de agua generado por una tormenta inusual. En aquél momento
el Director de Hidráulica, Mario Silvestrini, aseguró “que se iba a limpiar
las orillas y proteger las márgenes con gaviones, pero la obra comenzaría
en abril, en un plazo de 5 meses”...26La fragilidad –inestabilidad de las
márgenes del canal, deben ser reforzadas pero esta solución no estaba
contemplada dentro del proyecto de saneamiento global. En ese momento
el entubado aún estaba sin concluir. Aún quedaba un 10% de la obra por
concluir, pero los recursos económicos no aparecían.
Tras dos años de parálisis en agosto del 2003 la empresa Rafael
Renna, adjudicataria de las obras en el año 99, firma con el gobierno del
Ing. Iglesias la renegociación y en octubre de 2003, se retoma las obras
de saneamiento para este grave problema ambiental. El Ministro de
Obras Públicas Diego Grau27 anunció que en 3 meses más quedaría el
sistema en funcionamiento. Se repararían los daños producidos en las
obras y se continuaría con la construcción de la batería de pozos. Hoy la
obra no fue concluida y no está en funcionamiento.
166
VIII. Las industrias que forman parte del Area de influencia del
Pescara
En un proyecto de la magnitud del saneamiento del Pescara,
deben involucrarse todos los sectores que están relacionados en el área
de influencia del canal. Uno de los actores fundamentales en esta obra,
es el conjunto de industrias que vuelcan sus efluentes al colector, y que
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
son en definitiva, quienes usan indebidamente ese canal, más allá de las
argumentaciones sobre las crisis vividas en el país desde 1999, que
pudieran ser atenuantes de la responsabilidad que se les atribuye. Las
normativas con respecto al vertido de efluentes en canales abiertos las
determina el Departamento General de Irrigación, quien fija los límites
aceptables en cuanto de contaminantes en los líquidos que se desechan.
Estas normativas no siempre son cumplidas y el control de las autoridades
no es lo suficientemente eficiente como para incentivar a las empresas a
su estricto respeto. Como se menciona anteriormente, las tasas que
gravan a los efluentes se calculan sobre la base de la cantidad de las
sustancias que se emiten y no por el daño al medio ambiente.
El Núcleo Ejecutor estudió diversas alternativas de organización
jurídica de los industriales, indispensable para el manejo operativo y
administración conjunta del sistema propuesto. Se estudiaron varias
alternativas y se discutieron con el Departamento General de Irrigación.
Finalmente se adoptó la figura de Inspección de Usuarios Industriales
Desaguantes del Colector Pescara, asociada a la Tercera Asociación de
Usuarios de Riego.
Todas las industrias pertenecientes al sistema se nuclearon en un
Consorcio de empresas. En la organización del Consorcio de Usuarios
Industriales se recomendó informar a las empresas involucradas sobre
las ventajas de que el Consorcio de Usuarios Industriales adopte la forma
jurídica de Inspección de Cauce, lo cual ya contaba con el visto bueno
del Departamento General de Irrigación.
El asesoramiento a empresas en lo referido al tratamiento de sus
vertidos, incluyó los cálculos de costos de inversión y operación de esas
instalaciones, las recomendaciones sobre la tecnología más adecuada
para el tratamiento de sus líquidos y todo lo necesario para integrarse al
sistema, y para cumplir las exigencias de la Resolución Nº 461/98 y la
resolución 778 del Departamento General de Irrigación. 28
“Debe destacarse, sin embargo, que estas propuestas no son
obligadas para las Empresas, quienes podrán utilizar cualquier tecnología
idónea para alcanzar la calidad exigida en el vertido final.”29 Los técnicos
consultados para cada uno de los subcomponentes del Proyecto brindan
asistencia de carácter orientativo, pero aclaran que estas opciones son
decisión definitiva de las empresas, si bien el cumplimiento de la
legislación vigente es responsabilidad de cada una de ellas.
167
Oikos red ambiental
Se elaboraron dos manuales de procedimientos y recomendaciones
para el Monitoreo del sistema derivado del Proyecto “Implementación de
un Sistema de Saneamiento y Control de Contaminación Industrial en el
área de influencia del Colector Pescara”. Uno de ellos, está destinado a
servir de guía para el control interno y autorregulación del Consorcio de
Usuarios Industriales. El segundo, tiene como finalidad servir de guía
para el organismo responsable del control externo: El Departamento
General de Irrigación30.
El Núcleo Ejecutor estudió diversas alternativas de organización
jurídica de los industriales. Finalmente se adoptó la figura de Inspección
de Usuarios Industriales Desaguantes del Colector Pescara, asociada
a la Tercera Asociación de Usuarios de Riego.
Esta figura es de larga data en Mendoza y significa que los canales,
acueductos, etc. son administrados por sus usuarios.
Estas Inspecciones han sido calificadas como personas jurídicas
de derecho público y están dotadas de autarquía financiera y funcional,
descentralizadas respecto del Departamento General de Irrigación aunque
sometidas a su control de legalidad.
Esta figura posibilita entonces, la autorregulación del consorcio
en términos de control de contaminación, simplifica el control de policía
del Departamento General de Irrigación quien se relaciona con un solo
interlocutor en lugar de 60 y concentra su control en un solo punto, la
calidad del líquido destinado a riego.
En el proceso de conformación del consorcio participaron las
empresas comprometidas con el uso del colector para volcar sus
efluentes. Se establecieron acuerdos para el funcionamiento del grupo
una vez concluída la obra. Al respecto la opinión de la Ingeniera T. Rauek
es que “Originalmente habían 62 empresas después fueron 63 porque
una pide entrar. De esas 63 mas o menos 4 o 5 unas han quebrado otras
han cerrado, otras justificaron que ellas no tienen una actividad que
vuelque efluentes actualmente. Entonces mas o menos están quedando
de 55 a 57 de las 63”.
168
IX. Aspectos económicos del proyecto
No es intención del presente documento reducir el análisis al ámbito
de la normativa vigente, conocemos las normas para los procesos de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
producción o para las emisiones, sin embargo no está claro la forma en
que se introducen estos conceptos en la ejecución de un proyecto de
saneamiento que abarca un área tan extensa como la del Pescara.
El informe producido por el PRODIA incorpora elementos acerca de
la selección y evaluación de los mecanismos de presión e incentivos que
podrían ser aplicados para el sistema del Colector Pescara. Además provee
sugerencias para la adopción de medidas de reducción y/o eliminación de
contaminación en general.
El informe técnico provee un análisis exhaustivo de cómo la Provincia
de Mendoza aplica una serie de mecanismos de presión e incentivos en
general a los industriales. El análisis cuestiona la efectividad de estos
mecanismos aplicados hasta el momento, y evalúa instrumentos económicos
de carácter fiscal y no fiscal para el control de la contaminación. Estas
opciones conllevan ventajas y desventajas, poniendo énfasis en la necesidad
de mejorar los mecanismos de control sobre las emisiones de las empresas.
El consultor detalla la situación “sin proyecto” 31 que están
enfrentando los industriales, afirmando que no hay motivos para que éstos
busquen una solución a sus problemas de contaminación. En ese
momento, la probabilidad de ser multados por una infracción era nula y
los montos que debían abonar en concepto de canon estaba más
relacionados con el volumen de sus vertidos que con la contaminación
que provocaban.
El citado informe expresa: “Todo esto hace pensar que, en tanto y
en cuanto estos problemas no se solucionen, léase una mayor presión
de la autoridad de contralor que lleve la probabilidad de descubrir al agente
contaminador a uno y que el canon que surja de tener no solamente en
cuenta el presupuesto de control de la contaminación sino también la
calidad de los vertidos, sea lo suficientemente elevado como para ser
realmente un incentivo económico a evitar la contaminación, la ejecución
con éxito de la alternativa V, como solución a los problemas de
contaminación del Colector Pescara se tornará muy dura”.32 En estas
palabras se expresa una recomendación clave para la solución efectiva
del conflicto, que es la necesidad de ejercer el poder de policía sobre los
agentes que contaminan y aplicar un canon lo suficientemente alto como
para desalentar las prácticas negativas hacia el ambiente.
169
Oikos red ambiental
X. La planificación territorial en el Area de influencia: necesidad
de una zonificación Industrial
El Area que rodea al colector Pescara presenta numerosos
problemas de ordenamiento ambiental que son descriptos en el informe
del Prodia relacionado con la zonificación. Entre ellos se identifica la
inadecuada localización de algunos establecimientos industriales, la
incompatibilidad de usos del suelo, la falta de control en el crecimiento
de áreas urbanas, la existencia de villas inestables próximas al canal, la
falta de limpieza y mantenimiento de las márgenes del canal, el mal
estado de las instalaciones en algunas empresas y deficiencia de
equipamiento en general. Para afrontar estas dificultades, el proyecto
proporciona elementos para la adecuada planificación urbana y rural de
las áreas comprometidas como un objetivo fundamental en la gestión
integral del ambiente.
En este proceso se realizaron encuentros entre los Municipios
involucrados coordinados por los consultores del PRODIA y consistió en
la conformación de acuerdos para la delimitación precisa del “Area de
Influencia del Colector Pescara” y su inclusión en el Proyecto de
Ordenanza conjunta entre los municipios de Maipú y Guaymallén.
Estos Municipios cuentan con ordenanzas donde se contempla el
ordenamiento o zonificación industrial. Las ordenanzas referidas son:
No. 99/80, que incorpora la zonificación al Código de la Edificación de la
Municipalidad de Maipú, el Decreto N° 497 referente al Area de Reserva
Urbana en torno del Parque Metropolitano Sur y la Ordenanza No. 3780/
94 de la Municipalidad de Guaymallén,
Toda la reglamentación debe estar referida a la Ley de uso del
suelo de la Provincia, aún sin sancionar. Los principales temas acordados
con los representantes municipales de Maipú y Guaymallén fueron
delimitar las zonas industriales en cada uno de los municipios y establecer
idénticos requerimientos para la radicación de nuevas industrias, el tipo
de industrias que se aceptarán, y la necesidad de relocalizar las villas
inestables asentadas en las márgenes del Colector.
170
El proyecto generó un instrumento normativo que posibilita el
ordenamiento de los usos industriales, definiendo para ello un
procedimiento para decidir la localización adecuada de las instalaciones
industriales, conforme al grado de peligrosidad de los efluentes generados
y a la gestión ambiental realizada por el establecimiento industrial.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
También se prevé la instrumentación de un índice de Riesgo ambiental y
la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental que establece la ley
5961 a todos los emprendimientos industriales.
En el año 94 se dicta una ordenanza en el Departamento de
Guaymallén Nº3780) que prevé una distancia de 50m. a ambos lados del
canal de zona libre de toda actividad. Esta norma impide las instalaciones
de cualquier tipo en las márgenes próximas al colector.
XII. Las recomendaciones hacia la planificación del área
En los informes técnicos “se sugiere formular planes que tiendan
a la consolidación de la trama urbana actual, ordenen el crecimiento en
las áreas periurbanas y protejan las zonas rurales”33. Se recomienda
planificar, ordenar y equipar adecuadamente las zonas de usos
industriales, de forma tal que puedan contener adecuadamente nuevas
radicaciones y minimicen los impactos negativos sobre las zonas
adyacentes. Asimismo congelar los usos industriales en las zonas que
presentan incompatibilidades con estas actividades, especialmente las
urbanas.
Además propone formular estrategias conjuntas, entre los
municipios involucrados, para revalorizar las zonas aledañas al Colector
Pescara, mediante la creación de espacios verdes y la erradicación de
villas. Esta planificación del Area no se puso en práctica, la infraestructura
de servicios y equipamientos comunitarios no mejoraron y la zonificación
industrial es un elemento en los planos de los municipios, pero carente
de una verdadera gestión ambiental en la realidad.
XIII. La problemática legal del Colector Pescara
Las palabras de los anuncios, ya sea de funcionarios o de técnicos
participantes en el proyecto de saneamiento, se las puede llevar el
viento...pero no las leyes, reglamentaciones, ordenanzas y demás legislación
existente en la provincia, que determinan claramente quiénes tienen la
responsabilidad de hacer cumplir las normas vigentes. Este proyecto de
saneamiento dio origen a nuevas reglamentaciones y normas, ordenanzas
municipales y decretos, sin embargo, la utilidad de estos instrumentos
concretos, se pone en tela de juicio al analizar la realidad.
171
Oikos red ambiental
Hubo un gobierno provincial que consideró el caso del Colector
Pescara como un objetivo primordial dentro de las metas fijadas en su Política
Ambiental. Efectivamente, en el Decreto n° 1.939/96, denominado “Decreto
Verde”, en su art. 14 textualmente dice: “Colector Pescara: En un plazo de
noventa (90) días el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, en el marco
del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental y en coordinación con el
Comité Interinstitucional del Colector Pescara, creado por Acta de Intención
del 05 de junio de 1.996 e integrado por los Municipios de Guaymallén,
Maipú, Lavalle y Godoy Cruz y el Departamento General de Irrigación, el
Ente Provincial de Agua y Saneamiento y los Ministerios de Economía y
Finanzas y Desarrollo Social y Salud, concluirá el proyecto de saneamiento
integral, estableciendo el cronograma de su ejecución, que tendrá un plazo
máximo de tres (3) años.”34
Como el proceso que hemos descripto lo afirma, este decreto, donde
se establecen plazos para la finalización de la obra, no se hizo cumplir.
El consultor del PRODIA en aspectos legales del proyecto también
asegura que están incluídos en este caso las siguientes leyes, además de
la Constitución Nacional, en su artículo 41 de acuerdo a la Reforma de
1.994; ellas son:
- Ley General de Aguas de Mendoza de 1.886;
- Ley Provincial n° 5.961 de preservación, conservación, defensa y
mejoramiento del Ambiente;
- Ley Provincial n° 6.044 de reordenamiento institucional de la
prestación de los servicios de provisión de agua potable y de
saneamiento y la protección de la calidad del agua en el ámbito de la
Provincia de Mendoza. En virtud de dicha norma se crea el Ente
Provincial de Agua y Saneamiento (EPAS);
- Resolución n° 778/96 del Departamento General de Irrigación, de
Control de Contaminación Hídrica;
- Leyes Provinciales n° 4.035 y 4.036 de Aguas Subterráneas;
172
- Ley Provincial n° 6.405 que regula las Inspecciones de Cauces;
- Decreto n° 1.939/96 del Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza,
en su artículo 14;
Ley Nº 5917. Residuos Peligrosos.
Ley Nº 5961. Preservación del Medio Ambiente.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Decreto Nº 2109/95, Reglamentario de la Ley Nº 5961.
Municipalidad de Maipú.
Ordenanza Nº 99/80.
Planilla resumen de Ordenanza Nº 99/80.
Decreto Nº 254/87.
Decreto Nº 497/95.
Municipalidad de Guaymallén.
Ordenanza Nº 60/81
Ordenanza Nº 3780/9435
Ordenanza de Usos del Suelo
Planilla Resumen de Ordenanza de Usos del suelo.
La ley determina que es el D.G.I. quien entiende en lo relativo a la
descarga de efluentes de cualquier naturaleza cuyos receptores sean los
cursos naturales de aguas, sistemas de riego, lagos y lagunas naturales y
embalses artificiales. Recientemente se dictó la Ley 6.044, en el art. 42
establece: “Orden Público Ambiental: Todas las personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, están obligadas a cumplir con las normas de preservación
y de calidad del recurso hídrico, que se establecen en la presente ley, las
que serán consideradas a todos sus efectos de orden público.”. “El daño
ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo
establezca la ley.”..36 la pregunta entonces es: ¿quién recompone tantos
años de deterioro ambiental, de contaminación del suelo, del agua, de los
acuíferos, de los cultivos a los que llegan las aguas?
XIV. La situación actual
Según el informe de la Dirección de administración de contratos y
obras públicas del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas dirigido a la H.
Cámara de Diputados, del 19 de enero del 2004, se detalla que las obras
civiles del sistema de saneamiento del Canal Pescara han concluído, y los
trabajos técnicos faltantes son: reparación de daños por vandalismos,
reinstalación de electrobombas, instalación de equipo computacional en la
casa de control maestro, completar la capacitación de operadores. El plazo
estimado de la obra era 16-2-04, si bien aclara que los plazos pueden ser
173
Oikos red ambiental
ampliados por motivos ajenos a la Empresa Contratista.
XV. Análisis de los “resultados obtenidos” según los informes finales
del PRODIA para el caso Pescara
Tal vez no exista la posibilidad, en los alcances de este documento,
de analizar técnicamente los resultados de la implementación de la
estrategia global para el saneamiento del colector Pescara. En primer
lugar, porque el canal no está saneado ni se ha podido implementar el
sistema, por otro lado, porque los documentos del Prodia tenían el objetivo
de establecer las bases para la solución, la cual sería ejecutada por la
provincia.
Por lo tanto, a la luz de lo realizado desde la finalización del
proyecto, analizar los resultados logrados hasta el momento significa
mirar la situación hoy, en su complejidad, con los avances y los fracasos.
Entre los resultados que expresan los documentos finales, aparece
“el diseño de una Estrategia “Win-Win”, es decir, en donde todos los
actores ganan: ganan los industriales (alternativa de costos de inversión
y operación razonables), ganan los vecinos (desaparecen los malos
olores, aumenta el valor inmobiliario de la zona), ganan los regantes
(conservan sus derechos de riego con más agua y de mejor calidad),
ganan los organismos de control (se simplifica la rutina de contralor)”37.
Ya pasaron 6 años desde la decisión de ejecutar la obra, entonces los
actores que supuestamente “ganaban”, en su mayor parte, no lo han
hecho. En primer lugar, los industriales, según la última información,
solamente 20 empresas realizaron las inversiones necesarias para
conectarse al sistema, que aún no puede ser usado; en segundo lugar,
los vecinos no han visto desaparecer los malos olores ni valorizar sus
propiedades, según testimonios de los propios vecinos al canal en
Guaymallén; en tercer lugar, los regantes, siguen recibiendo las aguas
contaminadas y en la misma cantidad; y por último, los organismos de
control no pueden controlar el sistema porque aún no funciona.
174
Otro de los resultados previstos es la limpieza del colector, que
según las imágenes tomadas en julio del 2004, no ha sido realizado en
mucho tiempo. Simplemente se realiza el desembanque allí donde se
dificulta el paso del agua.
Con respecto al “fortalecimiento de las relaciones institucionales
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
y de cooperación con los organismos territoriales y sectoriales”38, no
consta hasta el momento. Se percibe poca comunicación entre los
organismos comprometidos y diferencias en la gestión, ya que el Ministerio
de Ambiente y Obras Públicas anuncia las fechas en que la obra estará
concluída y el DGI comunica los emplazamientos a las empresas para
que finalicen sus obras, pero estos plazos no se cumplen ni en uno ni en
otro caso. Así, se va generalizando un descreimiento hacia todas las
promesas de cualquiera de los organismos y desconfianza mutua entre
sector público –sector privado.
XVI. Lecciones aprendidas ....por quiénes?
Los resultados de la implementación de la estrategia global de
saneamiento se traducen en “lecciones aprendidas” que se podrán
transferir a otros casos similares en el territorio de la provincia y del país.
Incluye las recomendaciones y las conclusiones surgidas de la evaluación
de la aplicación de los proyectos piloto en el país, entre ellos el canal
Pescara.
Analizando algunos componentes de estas conclusiones, se pueden
seleccionar algunas que se consideran “clave” para la resolución de
conflictos ambientales y que se podrían tomar como recomendaciones
para la gestión pública.
Con respecto a la toma de decisiones en procesos de control de
contaminación similares al del colector, la incorporación de “una
metodología de recopilación de datos ambientales que permita configurar
informes de estado de situación”39, puede ser fundamental en todos las
etapas que comprende la gestión. En general, la información se encuentra
muy dispersa y no se confeccionan estados de situación. Otra
recomendación es poner en práctica sistemas de control de
contaminación industrial basados en buenos diagnósticos para evaluar
la situación. Esto debe ser prioridad en una provincia como Mendoza
que está afectada por numerosos procesos de contaminación en sus
cuencas hidrográficas y acuíferos, algunos de ellos muy difíciles de
solucionar en el corto plazo.
“Desarrollar modelos de gestión ambiental a nivel de Municipios”40,
es otra lección que se debería poner en práctica, ya que no existe una
adecuada jerarquización de esta área, con dificultades por la falta de
personal y de presupuesto, lo cual profundiza una desconexión entre lo
175
Oikos red ambiental
ambiental y el resto de la gestión municipal.
En este sentido, es importante clarificar quiénes son los actores
que están involucrados en el problema y qué papel le cabe a cada uno,
ya que “la cantidad de normas y organismos de control en materia de
protección del ambiente y los recursos naturales genera superposiciones
e indefiniciones sobre la coordinación de las acciones ejecutadas por
distintos responsables, a la par que produce en los actores cierta
incertidumbre respecto de quién y bajo qué condiciones se debe
obedecer”41. En este proceso se ha insistido en que los estudios previos,
la definición sobre la solución y el diseño del proyecto, así como todos
los aspectos legales, económicos, etc. fueron cumplidos, pero la ejecución
y la implementación del sistema no pudo cumplirse.
Otro de los actores que se encuentra ausente y que se debe
incorporar en los proyectos son las ONGs, siguiendo las
recomendaciones de implementar técnicas de mediación y negociación
entre los interesados para lograr un mayor acercamiento y compromiso
de las partes.
Además se aconseja “concientizar a los actores sobre la
contaminación para evitarla o minimizarla”,42 si bien no explicita la forma
en que se puede realizar esta tarea, debe estar indefectiblemente unida
a la necesidad de “aplicar los incentivos necesarios para generar cambios
en la conducta de los empresarios. Estos cambios deben dirigirse a la
reorientación de los procesos productivos hacia “procesos limpios”,
garantizando la dirección y continuidad del proceso utilizando suficientes
elementos de control” 43. Estas acciones no se deben limitar a
declaraciones en las instancias de solución de problemas ya crónicos,
sino una política permanente de parte de los órganos de gestión ambiental.
Los cambios en la concepción del ambiente y su relación con los
instrumentos que se aplican para promover una conducta responsable
por parte de quienes generan residuos, deben estar en la base de toda
gestión. Asimismo, es materia de discusión la naturaleza de los
instrumentos fiscales con componentes tributarios que se puedan aplicar
para inducir a cambios.
176
Estos análisis económicos no deben dejar de tomar en cuenta
los actores fundamentales en estos procesos, que son las industrias
que vuelcan sus efluentes en los cauces públicos, ya que “las PyMES
carecen de competitividad, en un marco de apertura de la economía,
para acceder al cambio tecnológico, al gerenciamiento especializado, y
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
al financiamiento de corto y largo plazo a costos similares a los de las
grandes empresas, profundizándose así la brecha existente entre ellas y
retroalimentando la falta de competitividad e incentivos a la inversión”44.
En el grupo de empresas que se relacionan con el colector Pescara
esta situación fue relevante ya que muchas pequeñas industrias
argumentaron que las condiciones financieras y económicas del mercado
no les permitía acceder a las inversiones para sanear sus efluentes, por
lo cual se presentaron diferencias que no se pudieron superar.
Con respecto a esta línea se deben “instaurar mecanismos de
desaliento de prácticas contaminantes”45, ya que la normativa existente
es débil y no se hace cumplir, la práctica común es contaminar y no se
ha logrado un comportamiento responsable de las empresas con respecto
al manejo de sus efluentes. Testimonio de ello es el resultado hasta hoy
de las gestiones realizadas por el DGI para la conexión de las industrias
comprometidas en el sistema Pescara. Menos de la mitad ha cumplido
con las exigencias de este caso.
En cuanto a la planificación se recomienda “instrumentar procesos
de ordenamiento territorial que incluyan una planificación del uso del
suelo, así como de temas referidos a la agricultura sustentable”46. En el
caso del Area de influencia del Pescara no se ha instrumentado un plan
de ordenamiento territorial conjunto entre los municipios comprometidos,
solamente aparecen ordenanzas al respecto y una zonificación específica
para acciones futuras. Sin embargo, en el terreno no se observa gestión
alguna. Ya se analizaron anteriormente las disposiciones que recomiendan
los consultores en el Area de ordenamiento territorial, sin poder acceder
a mayor información con respecto a las acciones concretas que han
desarrollado los municipios en esa área.
XVII. Conclusiones
El análisis del conflicto Pescara es uno de los más complejos
desde el punto de vista ambiental, ya que se entrelazan los intereses de
los sectores industriales, agrícolas, los residentes cercanos a las
márgenes, además se evidencia la capacidad de gestión y coordinación
de diferentes entidades gubernamentales y autónomas, además de la
actividad privada. Todos estos intereses están cruzados por los intereses
de la comunidad y el “derecho a un ambiente sano y equilibrado” como lo
garantiza la Constitución Nacional.
177
Oikos red ambiental
El saneamiento del canal fue objeto de numerosos anuncios
políticos, titulares de artículos de diarios, palabras en documentos públicos
– el ya mencionado Decreto 1939/96 establece en el artículo 14 la
finalización de la obra-, promesas incumplidas, mientras la contaminación
continúa por años. Y el tema se diluye en el tiempo.
En el año 1998, el entonces gobernador de Mendoza, Dr. Arturo
Lafalla (1995-1999) expresaba: “el día que limpiemos el Pescara vamos
a ser de verdad la primera provincia ambiental”47. Recientemente, en una
entrevista realizada al ex gobernador Arturo Lafalla ante la pregunta sobre
el caso Pescara responde “ El canal Pescara se saneó, el canal Pescara
era un canal infecto, se saneó absolutamente... Eso que hicimos en la
gestión fue justamente, se planteó, se hizo el estudio, se hicieron las
inversiones y el Canal Pescara, se comenzaron la totalidad de las obras.
El principal contaminante del Pescara era la zona alcoholera. La zona
alcoholera se trasladó a Duperial y habían malos olores y los malos
olores desaparecieron. Hoy pasás, excepto los días de mucho calor o de
mucho frío, no se nota el olor. Así que en el Canal Pescara hubo también
una acción de saneamiento, es decir se embarca dentro del saneamiento
de Aguas abajo.”48
La percepción de uno de los funcionarios que tuvo a cargo la
gestión del proyecto de saneamiento es que el canal se saneó...una
promesa más.
En el caso de contaminación industrial, las políticas ambientales
cuentan con variados instrumentos para poner en marcha y proponer
soluciones efectivas. Se trata de preguntar ¿qué instrumentos tiene el
poder público para prevenir la contaminación?. Estos instrumentos, ¿son
demasiado flexibles?, ¿a qué condiciones responden?.
178
Uno de los principios fundamentales que aparece en la experiencia
de muchos países, es el principio contaminador-pagador, que se interpreta
como aquel que determina que todo agente emisor o contaminador debe
pagar una multa en proporción a la cantidad de sustancias emitidas.
¿Está presente este principio en nuestra legislación?, ¿se han previsto
los instrumentos legales para su operativización?. ¿Es necesario definir
nuevos instrumentos para prevenir la contaminación por actividades
industriales?
Los instrumentos económicos de la política ambiental pueden ser
de distinto carácter. Según la teoría estas tasas o impuestos que inducen
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
a los potenciales contaminadores a reducir sus efluentes o a evitarlos
por completo, no han cumplido su función en forma efectiva ya que han
dejado de ser un incentivo. La realidad muestra que muchos industriales
prefieren pagarla y no invertir en tecnología o mejoras que reduzcan la
contaminación. Por otro lado no se considera a estas tasas como una
fuente de ingresos importante, ya que una recaudación fuerte significaría
que la tasa aplicada no constituye un adecuado incentivo para los
industriales.
El problema de contaminación por actividades industriales no es
un tema restringido a los usuarios del colector, es un problema que afecta
al ambiente en forma global, por lo tanto a la calidad de vida de todos los
mendocinos. El agua, el suelo, el aire, la flora y la fauna son bienes
naturales que tenemos el derecho de disfrutar todos los habitantes de
esta tierra. El paisaje propio de nuestro oasis, con un sistema de riego
organizado que asegura la distribución del agua a todos los regantes, es
un bien cultural, construido a partir del trabajo de muchas generaciones.
¿Es lícito dejar que se deteriore, se pierda su valor, por el avance industrial
indiscriminado, sin control, la falta de planificación urbana y gestión
ambiental?. Una multiplicidad de causas concurren en la situación
planteada, muchas preguntas sin respuesta quedan pendientes frente a
la desidia y a la ineficiencia de la gestión pública ambiental de la provincia.
Muchas deudas con los usuarios aguas abajo, con los habitantes de las
zonas circundantes, con la sociedad.
La existencia de normativas, leyes, ordenanzas, etc., demuestra
que no es legislación lo que falta para el cumplimiento de la política
ambiental, sino operativizar el cumplimiento de estas normas y responder
a las necesidades del conjunto social y no a los intereses de pequeños
grupos corporativos. Es necesario generar nuevos instrumentos más
eficaces y utilizar aquellos instrumentos de acción directa existentes
que permiten intervenir cuando son violados los límites cualitativos y
cuantitativos en la emisión de efluentes.
Los procesos productivos llamados “limpios” deberían constituir
una condición para ejercer una actividad económica y un compromiso
como ciudadanos que utilizan el entorno para sus fines particulares. En
este sentido los Municipios, deberían fortalecer el área de gestión
ambiental, en relación a la planificación urbana y rural, la planificación
económica y la planificación social.
179
Oikos red ambiental
Finalmente hay una tarea que es compromiso del Estado, que
aparece en la Ley Provincial del Ambiente Nº 5961, que es incorporar la
dimensión ambiental a todas las decisiones políticas, además de asegurar
la educación ambiental en todos los ámbitos y niveles tendiente a crear
una conciencia y comprensión sobre los procesos que dañan
irreparablemente el ambiente. Es deber del Estado, dentro de la mirada
de un desarrollo con mayor sustentabilidad ambiental, asimilar los nuevos
escenarios y compatibilizar las condiciones medioambientales con el
crecimiento económico, el desarrollo tecnológico, interviniendo y
regulando, tanto para prevenir los efectos del fenómeno de la
contaminación como para enfrentar los problemas de la degradación
ambiental.
Bibliografía
Aportes para el Estado y la administración gubernamental. Año 5.
Número 12. 1998. Asociación de Administradores Gubernamentales. 1998.
Diario Los Andes. Archivos 1996-2004.
Diario Uno. Archivos 1996-2004.
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Programa de Desarrollo Institucional Ambiental, Sub-Programa B,
Programa Demostrativo para la Prevención y Control del Deterioro
Ambiental, Componente C “Control de Contaminación Industrial”.
Informes finales. 1995-1999. (versión en CD-Rom).
INFORME AMBIENTAL 1997, Ministerio de Ambiente y Obras Publicas,
Gobierno de Mendoza, Mendoza, 1997.
Gerencia Ambiental, Mendoza una Provincia Natural, Mendoza, Thibaud,
Levis y Asociados,1998.
Entrevistas personales elaboradas por personal de Oikos red ambiental.
180
Notas
*
Vice-presidente Oikos red ambiental. Docente de la Universidad Nacional
de Cuyo.
Agradecemos la colaboración de Ing. Teresa Rauek y Dr. Santiago
Ruiz.
**
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
1
Fuente: Diario Los Andes, 23-3-98.
Fuente: Ing. T.Rauek. Programa desarrollo institucional ambiental
(PRODIA) subprograma B “Programas demostrativos para la prevención
y control del deterioro ambiental”, Componente C: “Control de
contaminación industrial”, Anexo V, “Situación actual de la problemática
del colector Pescara” p. 153-154. (versión en CD-Rom)
2
3
Dr. Guillermo Hernández. Informe final. Marzo-Mayo 1997, p.21.
Unidad Subejecutora Mendoza (PRODIA), informe del Componente,
SRNyDS, 1994-1999. p.4.
4
Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, Gobierno de Mendoza . Informe
Ambiental 1997. p24.
5
El documento “Situación Actual de la Problemática del Colector Pescara”
(1998) contiene una recopilación de toda aquella información disponible
sobre la mencionada problemática obtenida como consecuencia de las
actividades de la Unidad Subejecutora Mendoza en su conjunto. Su
principal aporte estriba en la descripción de la “línea de base” existente
antes de la implementación del Sistema de Saneamiento del Colector,
respecto de la cual comparar la evolución de los factores ambientales
involucrados a medida que vaya funcionando el sistema.
6
Informe: “Situación actual de la problemática del colector Pescara”,
elaborado por la Ing. Ind. Teresa Rauek, Anexo del Informe final Consultor
Responsable Unidad de Control Pescara, Ing. T. Rauek. PRODIA;
Subprograma B; Componente C; Mendoza. 1998.
7
8
Los Andes, 22/9/96.
9
Los Andes, 7/12/96.
10
Idem, p25.
11
Diario Los Andes, 12-01-98.
Presidencia de la Nación. Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable. Programa Desarrollo Institucional Ambiental. Control de
contaminación industrial. Rca. Argentina 1994-1999. Edición en CD,
agosto de 1999.
12
13
Fuente: Diario Los Andes, 27-9.98.
14
Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, Gobierno de Mendoza . Informe
181
Oikos red ambiental
Ambiental 1997. p25.
Informe final del consultor Ingeniero Industrial responsable de la Unidad
de Control Pescara, Ing. Teresa Fátima Rauek. . PRODIA; Subprograma
B; Componente C; Mendoza. 1998. p.
15
16
Idem, p.
Informe Final Consultor Responsable Unidad de Control Pescara, Ing.
T. Rauek. PRODIA; Subprograma B; Componente C; Anexo V, Situación
actual de la problemática del Pescara. Mendoza. 1998.
17
18
Los Andes, 15-9-98, p.30.
19
Idem, p.30.
20
Diaro Uno, 28-9-98. p.10.
21
Idem, p.10.
22
Los Andes, 13 de octubre de 1999.
23
Diario Uno, 17-2-2000,p.7.
24
Diaro Uno, 6-3-2000. p.8.
25
Entrevista realizada en Departamento General de Irrigación, 23 de Mayo.
26
Los Andes, 14-2-2003. p.13.
27
Los Andes, 18-10-03. p.18.
Informe de tareas realizadas por el Consultor Ing. Carlos S. Carrique
entre los meses de noviembre de 1998 a abril de 1999 en el marco del
Programa de Desarrollo Institucional Ambiental, Sub-Programa B,
Programa Demostrativo para la Prevención y Control del Deterioro
Ambiental, Componente C “Control de Contaminación Industrial”.
28
29
Ficha Resumen. Informe final de Prodia, 1994-1999.
Informe Final Consultor Responsable Unidad de Control Pescara, Ing.
T. Rauek. PRODIA; Subprograma B; Componente C; Mendoza. 1998. p.
32.
30
182
Esquembre, Juan Francisco. Informe económico financiero. Octubre
1997-Mayo 1998. p.38.
31
32
Idem, p.38.
33
Fabre, Clara. Conclusión de la Zonificación Industrial y Uso del Suelo
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
en Areas del Colector Pescara. Informe final, oct. 1998.
Hernández, Guillermo. Marco jurídico y administrativo vinculado a la
estrategia global de descontaminación del colector Pescara. Informe final,
p.
34
Esta ordenanza establece que está prohibido la localización de cualquier
uso del suelo en un espacio de 50 m. a ambos lados del canal Pescara.
No establece lo mismo la reglamentación del departamento de Maipú.
35
36
idem, p.
37
PRODIA, Unidad Subejecutora Mendoza, Resultados. P. 10.
38
Idem, p.10.
Lic. 3321Patricia Galán. PRODIA, Componente Control Contaminación
industrial, Lecciones aprendidas, Abril 1999. p.4.
39
40
Idem, p. 4.
41
Idem, p.8.
42
Idem, p.6.
43
Idem, p.7.
44
Idem, p. 6
45
Idem, p. 9
46
Idem, p.5.
El colector Pescara, en: Gerencia Ambiental, Mendoza una provincia
natural, 1998. p. 44.
47
48
Fuente: entrevista personal realizada el día 3-6-04.
183
Oikos red ambiental
La educación ambiental como
política de Estado
Prof. Ana Scoones
I. Introducción: Educación Ambiental: ¿para qué?
En la actualidad, ya casi nadie niega la importancia de la cuestión
ambiental y que su presencia en las discusiones políticas y económicas
del mundo es cada vez más fuerte. La problemática ambiental hoy alcanza
casi todos los sectores de la vida de un país. En América Latina el
ambientalismo ha avanzado desde las posturas más verdes, propias de
los movimientos iniciados en los países europeos, hacia perspectivas
más amplias que proponen “la vinculación de los problemas sociales
con los ambientales”1. En este sentido, ha surgido lo que puede llamarse
una perspectiva ambiental, como la llama Eduardo Gudynas – especialista
uruguayo -, quien la define como una manera, una actitud de enfocar los
problemas, desde la cual se relacionan la escala local y la global, el
tiempo actual y el de las generaciones futuras, se comprende que la
naturaleza posee límites.2
“Lo ambiental es al mismo tiempo un espacio donde confluyen lo
social y lo natural y por lo tanto, un espacio en donde conviven las distintas
disciplinas del conocimiento para comprender las determinaciones
biunívocas entre lo natural y lo social”. 3 En este contexto, la educación
proporciona las herramientas necesarias para realizar una análisis crítico
de las condiciones ambientales, permitiendo identificar los principales
problemas y aumentar la participación en la solución de los mismos.
184
Este documento se propone hacer un análisis de la Educación
ambiental en la provincia de Mendoza, los planes que se han
implementado en las últimas gestiones de gobierno, los antecedentes a
nivel nacional y qué perspectivas tiene para el futuro. Además se espera
que este trabajo sirva para clarificar las distintas concepciones que
implícitamente han prevalecido en muchos docentes y en el sistema
educativo en general con respecto a la temática del ambiente.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Numerosos autores presentan a la educación ambiental, en todos
los niveles y sectores de la sociedad, como la principal solución a los
problemas ambientales. No la única, ya que debe ser acompañada por
otras medidas de corte económico, político, tecnológico, etc.4. Sin
embargo, la aplicación de planes y programas de educación ambiental
en países avanzados no ha logrado modificar el ritmo de deterioro del
ambiente ni la degradación de los recursos naturales a nivel global. Otros
especialistas reconocen que la educación es una estrategia fundamental
para el cambio de actitudes y comportamientos de la sociedad.
Frecuentemente, en estas propuestas, se piensa que el cambio mediante
la educación será posible de la mano de las nuevas generaciones. Estas
perspectivas permiten englobar algunas tendencias comunes en la
evolución de la educación ambiental, pero existen tantas prácticas como
concepciones acerca del ambiente.
¿Cuál es el papel de la educación en la formación de una conciencia
ambiental en el marco de “un estilo de desarrollo donde la distribución de
beneficios sea efectivamente igualitaria como lo es hoy la distribución de
los costos?”5.Tomando los conceptos de Sergio Soto, quien analiza las
relaciones entre educación, ambiente y desarrollo, sostiene que el papel
de la educación es fundamental en la construcción de un mundo con un
sentido ético distinto del desarrollo, la escuela puede, como institución,
ayudar a armonizar la relación entre la cultura, el trabajo, los recursos
naturales, el conocimiento científico y las formas de organización social.
La educación con un enfoque ambiental, permitirá abrir nuevas
perspectivas de trabajo en ámbitos como la protección del patrimonio,
crear una conciencia social sobre los problemas del deterioro del
ambiente, tanto en bienes culturales como naturales, así como la
generación de nuevos conocimientos, nuevas técnicas y nuevas
orientaciones en la formación profesional. La formación ambiental “deberá
darse en ámbitos formales (currícula de educación básica y media) tanto
como en los informales (incorporación de “lo ambiental” en “lo cotidiano”)
como política de Estado, haciendo hincapié en los procesos globales y
los asuntos locales, generando enfoques innovadores de los problemas
y conflictos ambientales que condicionan nuestro estilo de vida y
promoviendo una nueva forma de pensar el ambiente”6.
185
Oikos red ambiental
II. Los aportes de los documentos de los Organismos
Internacionales
El desarrollo del término educación ambiental surge en la década
de los 60, a instancias de los organismos internacionales –especialmente
la ONU- y los gobiernos de los países europeos, orientada sobre todo
hacia la conservación de la naturaleza. Desde los inicios, las experiencias
de educación ambiental se multiplican en Francia, Suiza, Suecia y
Estados Unidos. En la década del 70 se crea el programa MAB (Hombre
y Biosfera) en el seno de la UNESCO, pero es en 1972, en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, realizada en Estocolmo,
donde se recomienda explícitamente la educación ambiental. También
aparece el PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente).
En los documentos emitidos por estas entidades se declara la
necesidad de implementar una “educación en cuestiones ambientales,
dirigida tanto a las generaciones jóvenes como a los adultos y que preste
la debida atención al sector de la población menos privilegiado, para
ensanchar las bases de una opinión pública bien informada” (principio 19
de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano, 1972).
Otro antecedente fundamental lo constituye la I Conferencia
Intergubernamental sobre Educación Ambiental, celebrada en Tbilisi en
1977, a partir de la cual se desarrolla un programa internacional sobre
educación ambiental7. Hasta ese momento, la orientación de los
documentos y las experiencias de educación ambiental estaban
vinculadas a la idea de preservación de la naturaleza y los aspectos
ecológicos estrictamente, descartando los aspectos económicos,
políticos y sociales relacionados con el ambiente. La Conferencia de
Tbilisi cambió el rumbo de las discusiones, incluyendo en los análisis de
los problemas ambientales las relaciones con la economía y señalando
el carácter histórico de los mismos.
186
Según González Gaudiano el texto de la Agenda 21 (Documento
aprobado en la Cumbre Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Río
de Janeiro, 1992), reconoce la importancia de la Educación para transitar
la sustentabilidad. Este camino incluye profundos cambios en los “estilos
de vida, en los estilos de desarrollo y en los estilos de pensamiento”8. La
Educación ambiental postula la promoción de la concientización pública,
la participación ciudadana y la capacidad de tomar decisiones.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El apoyo manifestado en estas declaraciones no aparecieron, sin
embargo, en la realidad. En el congreso de la UICN en 1996 se denuncia
que la educación era la prioridad olvidada de Río. Diez años después
esta Conferencia, en la Cumbre de Johannesburgo, volvió a surgir la idea
de la educación como prioridad en los discursos y los documentos, pero
poco presupuesto destinado para concretarla. Se le ha dado un papel
limitado en la gestión pública, un espacio marginal en el espectro
educativo, al lado de propuestas de educación para los derechos humanos,
las problemáticas de género o de niñez.
III. Antecedentes en Argentina y América Latina
La Educación ambiental se dió tardíamente en América Latina,
con respecto a los países europeos. Los proyectos se asociaron, en la
mayoría de los casos, a las iniciativas de los organismos promovidos por
las Naciones Unidas. La mayor parte de las dependencias de América
Latina en relación al ambiente aparecieron asociadas a los Ministerios
de salud o agricultura a mediados de los 70 por recomendación de los
organismos internacionales. 9 Según Edgar González Gaudiano,
especialista mexicano, este surgimiento tardío en nuestra región puede
ser una ventaja porque permite analizar más críticamente el proceso
vivido en otros países. Afirma que la educación ambiental “ocupa una
posición subordinada dentro de la política en América Latina”10, y que a
pesar de que aparece como una prioridad de todos los gobiernos, hasta
el momento está poco institucionalizada. Los países que en este sentido
están más avanzados son Brasil, México y Colombia.
Algunos de los problemas más frecuentes que impiden una práctica
concreta en esta región son: falta de formación de los maestros; escasa
capacitación de otros profesionales; no hay iniciativa de los Municipios
ni del sector privado; no se atiende a los problemas de los indígenas ni
de sectores marginados; poca comunicación con la comunidad científica
y tecnológica. En general, los programas de educación ambiental se
formulan para ser aplicados en zonas muy diferentes entre sí, por lo cual
no se pueden adaptar a todas las comunidades. En muchos países, a
partir de las reformas educativas de los años 90, se comienza a considerar
muy lentamente la educación ambiental. Este esfuerzo ha estado
orientado al ámbito escolar, y no como un proceso social. Son limitados
los procesos por falta de financiamiento, planes educativos rígidos,
autoritarios, sometidos a la presión de alcanzar determinados rendimientos
187
Oikos red ambiental
en la educación general. Todos estos factores han imposibilitado la
continuidad.11
Los antecedentes en Argentina datan de la década del 70, en que
la gestión pública se interesa por la temática ambiental, movilizada por
las recomendaciones de la Conferencia de Estocolmo. Hasta el momento
la gestión ambiental tenía una perspectiva parcial, sin atender a la
causalidades y efectos extrasectoriales de los problemas.12
Desde 1973 se crean distintos organismos dedicados a la gestión
y la educación ambiental, constituyéndose desde ese momento en un
asunto de Estado. La primera instancia fue en 1973 con la creación de la
Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano, en el seno del
Ministerio de Economía. En 1991 se crea la Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente Humano, dependiente de la Presidencia de la
Nación. En 1996 se modifica su estructura y pasa a denominarse
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS),
formalizado en el decreto Nº 146/98.
188
Esta Secretaría y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo)
acordaron en 1997 la creación del Programa de Desarrollo Institucional
Ambiental, PRODIA; en el marco del cual se impulsaron actividades de
Educación Ambiental, con el objetivo de promover el diseño de la
Estrategia Nacional de Educación Ambiental. Esta estrategia fijó
prioridades, estableció un plan de acción nacional y creó el marco legal.
A partir de un diagnóstico elaborado mediante la realización de encuentros
con Entidades Nacionales y regionales, se dió apoyo al desarrollo de la
dimensión ambiental en la currícula (Ley Federal). El objetivo de esta
estrategia a nivel nacional era promover “la protección del medio ambiente,
modificando la actitud mental de los integrantes de la sociedad,
revalorizando conceptos, y fomentando la adquisición de destrezas para
manejar mejor los recursos naturales y con ello, lograr el desarrollo
sustentable”13 Según los documentos emergentes de este proyecto, la
metodología aplicada para generar acciones de educación ambiental,
fue amplia y democrática, garantizando la participación a los diferentes
actores sociales. Como resultado de este proceso, se identificaron
prioridades, base sustancial de la estrategia nacional y el plan de acción.
Estos documentos constituyen uno de los pocos antecedentes
en planes oficiales con la intención de apoyar el desarrollo de la educación
ambiental. La continuidad de estas actividades fue interrumpida con la
finalización del PRODIA en nuestro país y a pesar de que la Secretaría
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación tiene entre
sus objetivos la educación, son escasas las acciones concretas en todo
el territorio nacional que se puedan demostrar en los últimos años. Esta
estrategia elaborada con aportes de todas las provincias no ha tenido las
repercusiones anunciadas, y se ha limitado a programas o actividades
aisladas por parte de algún organismo cuyos objetivos se relacionen con
algún elemento o recurso natural.
Recientemente, el anuncio de Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable de elaborar la Agenda Ambiental Nacional
comenzó con un proceso similar de talleres y consultas regionales para
fijar los objetivos y prioridades de la estrategia en educación ambiental.
IV. La educación en la legislación en Argentina y en Mendoza
La presencia de la educación ambiental como obligación del Estado
aparece con la incorporación de los llamados “derechos de tercera
generación” (artículo 41) en la Constitución Nacional, con la reforma del
año 94. Asimismo la Ley Federal de Educación en el artículo 5º, inc. M.,
establece entre los principios que debe guiar la política educativa, la
conservación del medio ambiente.
A nivel nacional la Ley General del Ambiente Nº 25675 determina
con respecto a la Educación ambiental en el “artículo 14. — La educación
ambiental constituye el instrumento básico para generar en los
ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con
un ambiente equilibrado, propendan a la preservación de los recursos
naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la
población.
Artículo 15. — La educación ambiental constituirá un proceso
continuo y permanente, sometido a constante actualización que, como
resultado de la orientación y articulación de las diversas disciplinas y
experiencias educativas, deberá facilitar la percepción integral del
ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental. Las autoridades
competentes deberán coordinar con los consejos federales de Medio
Ambiente (COFEMA) y de Cultura y Educación, la implementación de
planes y programas en los sistemas de educación, formal y no formal.
Las jurisdicciones, en función de los contenidos básicos determinados,
instrumentarán los respectivos programas o currículos a través de las
normas pertinentes”.
189
Oikos red ambiental
Por otro lado, con respecto a la Información Ambiental, el Artículo
16 dice: “Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán
proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental
y referida a las actividades que desarrollan. Todo habitante podrá obtener
de las autoridades la información ambiental que administren y que no se
encuentre contemplada legalmente como reservada”. Otro aspecto que
tiene mucho que ver con lo anterior, es la disponibilidad de un sistema
nacional integrado de información ambiental, contemplado en el artículo
17 de la citada Ley. Además determina que las autoridades son las
responsables de informar sobre la situación ambiental del país y elaborar
un informe anual.
En materia de Participación ciudadana, esta Ley reconoce en los
artículos 19, 20 y 21 el derecho que toda persona tiene a ser consultada
y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la
preservación y protección del ambiente, la obligatoriedad de
institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas
sobretodo en proyectos que tengan un impacto en el ambiente.
La Ley Provincial del Ambiente Nº 5961, sancionada en 1992,
llamada de Preservación, conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente, establece que “el poder Ejecutivo, a través de los organismos
gubernamentales competentes, incluirá la educación ambiental y los
planes y programas de estudio de todos los niveles de la educación
obligatoria y sistemática de la Provincia de Mendoza”(Ley 5961, Título
VI, Cap. I, art. 43). En el artículo 44 se detallan los fines de la educación
ambiental, entre ellos la formación de ciudadanos concientes e integrados
al medio ambiente total y sus problemas asociados, mediante la
enseñanza y aplicación de los conocimientos adquiridos; lograr en el
educando una clara percepción de lo que es el medio ambiente,
considerado globalmente, y de la estrecha y permanente interdependencia
entre sus dos conjuntos básicos: el medio natural y el medio cultural; la
asunción de las responsabilidades relativas a la conservación, defensa
y mejoramiento del medio ambiente”(...). También incorpora la
capacitación de los educadores de todos los niveles.
190
Se establece como obligatoriedad del Poder Ejecutivo el
financiamiento a través de las partidas necesarias para la educación
formal y las que garanticen la difusión de las medidas y normas
ambientales.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Por otra parte, el gobierno de la provincia en 1996 –a cargo del Dr.
A. Lafalla- dictó el llamado “Decreto verde”, el Decreto Prov. 1939/96 que
establece la implementación de Programas Ambientales, en el art. 24
expresa que el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas formulará un
“Programa de Comunicación al Ciudadano para la Cultura Ambiental”
que tendrá por fin el asesoramiento, fomento y capacitación en materia
ambiental para la comunidad y que deberá coordinarse con el Programa
de Información al Ciudadano.
En este Decreto se garantizaba el funcionamiento de un sistema
de información al ciudadano acompañado de programas educativos
elaborados con la Dirección General de Escuelas, de los cuales no existen
constancia de su cumplimiento. También establece la necesidad de
articular la cooperación entre distintos sectores de la sociedad, partes
interesadas en los problemas ambientales. Estas intenciones, como
muchas del Decreto verde, quedaron en los papeles y no se concretaron
las acciones ni se destinó el presupuesto necesario para su ejecución.
Si bien en sí mismo, ninguno de estos documentos manifiesta
una posición ni un plan sobre educación ambiental, el instrumento legal
es fundamental para propiciar una jerarquización del tema en la sociedad
y comenzar a gestionar los espacios de intercambio para optimizar la
difusión, la información y la formación en temas ambientales. Pero la
norma legal, sin la estructura organizacional ni los recursos para su
desarrollo, tampoco alcanza para asegurar su cumplimiento.
IV. La gestión pública ambiental en relación a la educación
ambiental en Mendoza
Ausencia de los actores:
Indagar sobre los planes de educación ambiental implementados
en la provincia desde 1995 a la fecha no es tarea fácil, debido a la
inexistencia de archivos, documentos, materiales o testimonios que
permitieran armar la historia de esta disciplina, en el seno del organismo
competente, en este caso el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas.
Esta ausencia de información indica que las pocas experiencias
respecto de la educación ambiental en Mendoza no han sido continuas
ni sistematizadas, que los funcionarios responsables no registraron ni
archivaron documentación alguna que posibilitara reconstruir las
191
Oikos red ambiental
propuestas, continuarlas o mejorarlas. La educación no ha sido un
elemento presente en la gestión pública del ambiente, no se ha formado
un equipo de especialistas en este campo ni se ha priorizado la
capacitación y la formación encaminada hacia una propuesta integral.
El primer actor social responsable de la educación ambiental es el
gobierno provincial. Es suficiente recorrer las oficinas de estos organismos
gubernamentales para encontrar la “ausencia” de un área de educación.
Los responsables de la gestión provincial afirman que se implementará
un programa, mientras que por parte de la Dirección General de Escuelas,
no se ocupa de lo ambiental.
En segundo lugar, los Municipios, que en su mayoría cuentan con
un área de gestión ambiental, argumentan que no cuentan con
presupuesto ni personal capacitado para desarrollar actividades
educativas. Sólo algunos departamentos realizan charlas para
estudiantes, difunden información o tienen proyectado cursos para
docentes.
En tercer lugar, otros actores comprometidos en la educación
ambiental, son las organizaciones de la sociedad civil (OSC) que
desarrollan actividades vinculadas a la defensa del ambiente. En general
sus actividades se enmarcan en el ámbito no formal, y la falta de
presupuesto y de difusión son los obstáculos que se oponen a un mejor
impulso y resultados.
Algunos antecedentes en la provincia
192
Tal vez uno de los antecedentes más próximos en acciones de
Educación Ambiental promovidas desde el gobierno provincial, fue el
programa “Vivila Bien”, desarrollado en el año 1992, y que consistió en
un concurso entre las escuelas secundarias de la provincia a fin de
presentar un proyecto ambiental. Las estrategias estuvieron guiadas por
un equipo de docentes monitores, preparados durante una capacitación
a cargo del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda. A pesar
de no encontrarse dentro del período analizado en este documento, esta
experiencia no puede dejar de mencionarse ya que aparece como una
de las pocas acciones concretas iniciadas por un gobierno provincial
con la intención de llegar a toda la comunidad educativa y que tuviera un
gran alcance en la participación. Fue un programa sin continuidad, ya
que el potencial que se descubrió con respecto al tema no fue abordado
en los años siguientes para impulsar nuevamente actividades a favor del
ambiente.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
En el marco de este programa se produjeron materiales y un video
sobre problemas ambientales de Mendoza. Fuera del marco del “Vivila
bien”, no se ha usado este material para difusión ni otras actividades
educativas. Si bien la concepción de este tipo de actividades no es propicio
para la sistematización de una formación ambiental en las escuelas,
permitió la movilización de recursos y esfuerzos para motivar a la población
estudiantil hacia el interés de solucionar un problema ambiental. El
activismo generado alrededor de los temas ambientales, podría haber
sido un punto de partida para la formulación de verdaderos planes y
programas en el ámbito formal. Hoy no existe este material en el Ministerio
de Ambiente y Obras Públicas.
En el año 1990, mediante el Decreto Nº 2.357 se creó el Consejo
del Ambiente, formado por entidades y organizaciones ambientalistas.
En 1992 se aprueba la “Ley del ambiente”, que en su artículo 9º declara
la necesidad de instituir un organismo de participación ciudadana, función
que cumpliría el Consejo Provincial del Ambiente, organismo asesor del
Poder Ejecutivo y del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas. Entre
las múltiples funciones del Consejo, aparecen la difusión y la educación,
también gestionar ante el sistema de educación formal, la incorporación
de programas y propuestas de educación y protección ambiental.14
La interrupción en el funcionamiento del Consejo Provincial del
Ambiente, privó a la gestión de la posibilidad de que este organismo
impulsara acciones educativas. En los últimos años, la falta de
participación ciudadana en los asuntos ambientales, la escasa difusión
de la información acerca de los problemas que nos afectan, la ausencia
de un órgano consultivo en la Administración provincial, han mantenido a
la escuela y el sistema educativo al margen de la cuestión ambiental.
“Se trata sin duda de una crisis de conciencia ciudadana que tiene
aspectos muy diversos y se evidencia en diferentes sectores, pero
respecto a la cual el sistema educativo debería reaccionar”15.
La gestión gubernamental 1989-1999: qué dice el Documento
oficial “Década”
Este documento brinda información sobre las acciones
desarrolladas durante las gestiones de los gobernadores justicialistas
(Lic. Gabrielli y Dr. Lafalla) en materia ambiental, y sobre la creación del
Ministerio y la legislación ambiental que surge en este contexto.
Cabe aclarar que el documento menciona los programas
desarrollados por la Subsecretaría de Medio Ambiente del Ministerio de
193
Oikos red ambiental
Ambiente y Obras Públicas, pero no brinda detalles sobre metas
cumplidas, duración, población involucrada, resultados obtenidos o
evaluación de los programas. A partir de un análisis de la situación de la
comunidad, realizó un Programa Provincial de Educación Ambiental, para
responder a esas necesidades.
El Programa tuvo como objetivo fundamental “ contribuir a la
adquisición de conocimientos y fomentar el desarrollo de conductas
responsables con relación al ambiente en la población mendocina,
apuntando a consolidar las bases de una conciencia pública con respecto
a los temas ambientales”.16 Entre las acciones mencionadas en este
documento aparecen, en el ámbito no formal, programas dirigidos a
estudiantes secundarios, Clubes de Ciencia y ONG´s, realización de
campamentos educativos en todos los departamentos de la Provincia,
organización de actividades con Instituciones Educativas con visitas a
las Areas Naturales Protegidas, programas dirigidos a Uniones Vecinales,
fundaciones, asociaciones y colegios tiendientes a crear conciencia sobre
la limpieza de la vía pública. Además, campañas de difusión por
departamentos, denominada “Carpa Verde”, destinado a los vecinos.
En 1989, por Decreto Nº 2792/89 se crea la figura del Guarda Ad
honorem de Areas Naturales Protegidas. En este sentido la Dirección de
Recursos Naturales Renovables realizó capacitación a guardaparques y
a guardavidas, educación ambiental en Divisadero Largo desde 1992,
producción de viveros provinciales, cursos, conferencias y charlas sobre
el cuidado de la flora nativa.
Desde la administración pública las experiencias relacionadas con
educación ambiental han estado limitadas a las visitas guiadas a las
áreas naturales protegidas –en especial a la reserva de Divisadero Largo,
por su proximidad con la capital-, la forestación con especies autóctonas,
como el algarrobo en Lavalle y algunas actividades aisladas, como cursos,
conferencias o charlas ofrecidas a las escuelas, más en primaria (hoy
EGB) que en media (hoy Polimodal).
194
Muchas de estas actividades esporádicas han sido iniciativas de
las propias escuelas en el marco de proyectos institucionales.
La gestión a través de la opinión de los protagonistas
Lic. ELENA ABRAHAM- Subsecretaría de Medio Ambiente 1995-
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
1999
“Había un programa de educación ambiental formal y no formal.
Yo creo que se lograron productos muy interesantes. En el ultimo
momento se hizo una guía de educación ambiental para las escuelas de
Mendoza. Esa guía es un instrumento muy interesante que pocas
provincias lo tienen, se hizo en un numero tal para que todas las escuelas
tuvieran un ejemplar aparte de otras actividades que se estuvieron
haciendo. Yo creo que no me toca a mi decir lo que paso después, lo
que sí se es que por lo menos que a través de los medios el contacto
con el tema ambiental fue fundamentalmente a través de los medios. Yo
no he sentido que haya habido una continuidad en el esfuerzo ni tampoco
una repercusión publica, o sea tampoco ha habido demandas de la
sociedad en este tema, o sea que la cuestión es mucho más seria que la
continuidad o no de un programa porque las políticas se fijan en función
de las demandas de la sociedad. Yo no he percibido una actividad
sostenida de la sociedad a través de la expresión de las ongs, o de otros
organismos, o de sus representantes en relación con el tema ambiental.
El tema ambiental digamos que por la crisis, digamos que porque
surgieron otros problemas acuciantes, pero se cayó de las prioridades.
Pero no solamente un problema que tenga que ver con los funcionarios
que están llevando adelante la gestión ambiental, sino yo creo que tiene
más que ver con las demandas de la sociedad. Entonces ahora que
parece que la crisis está dando lugar a un proceso de crecimiento, a
pesar de las urgencias como la violencia, el tema de la educación, de la
salud de la pobreza, estamos en un momento de revisar lo que ha
pasado y analizar porque los demandantes no son capaces de
demandar”17.
La gestión gubernamental de 1999-2003
La gestión del Ing. Roberto Iglesias se caracterizó por un vacío
total en materia de educación ambiental, además de la debilidad en todos
los planes de gobierno a favor del ambiente. Entrevistas realizadas a
integrantes de la Subsecretaría de Medio Ambiente dan cuenta de la
falta de una dedicación al tema educativo, y que las pocas acciones
realizadas han sido seminarios o charlas dedicadas a los temáticas
ambientales. No hay registros en la Subsecretaría de Medio Ambiente
de la existencia de un espacio ni planes para educación.
En el ámbito de la capacitación docente podría decirse que la
195
Oikos red ambiental
cuestión ambiental prácticamente no figura. Las acciones y proyectos
que se pueden considerar dentro de la educación ambiental son
experiencias aisladas, iniciativa de algunos establecimientos educativos
y a veces promovidas por la gestión municipal. Las actividades
relacionadas con la basura (reciclaje, limpieza, tratamiento) y el
mejoramiento de las condiciones sanitarias son las más frecuentes. En
general estas acciones apuntan a temáticas relacionadas con lo
ecológico, como un ciclo de charlas sobre aire, residuos, suelo,
contaminación, cambio climático, agua, etc. Los Municipios han sido
los protagonistas de algunas experiencias, sobretodo en el ámbito escolar,
ligadas a ferias de ciencias o concursos de afiches o mensajes relativos
al cuidado del medio ambiente. Entre los departamentos más activos en
materia ambiental figuran Maipú y Luján, más recientemente Malargüe y
Lavalle.
Todos estos proyectos, si bien han significado un esfuerzo de la
gestión municipal, no han tenido continuidad y sistematización, no se
han multiplicado en otros ámbitos, como puede ser la educación
comunitaria. Las campañas sobre basura o consumo de agua no son
suficientes para hablar de un proyecto educativo. En muchos casos no
se manifiestaba una claridad en el mensaje, o la actividad quedaba
solamente en el mensaje, sin profundizar la reflexión sobre las causas
que concurren en un problema y las distintas interpretaciones, por cruce
de intereses, que este problema puede generar.
196
En cuanto a la gestión actual, desde el 2003 a la fecha, aún no
se ha formulado un programa concreto de educación en el ámbito de la
Subsecretaría de Medio Ambiente, del Ministerio de Ambiente y Obras
Públicas. Sin embargo, en los anuncios oficiales (como la página web,
el organigrama del ministerio) aparece un Programa Provincial de
Educación Ambiental (PPEA) en relación con la Dirección General de
Escuelas. En los hechos no hay personas a cargo de ese programa ni
acciones concretas18. Desde la Subsecretaría, el actual subsecretario,
Ing. Gustavo Morgani, presentó como un primer paso hacia el PPEA, el
“Preámbulo del medio ambiente”, cuyo diseño fue realizado hace más de
10 años y ahora modificado y re editado, será distribuido en las escuelas.
Este vacío en la gestión pública con respecto a la educación
ambiental pone de relieve las debilidades que han sido señaladas en
otros análisis referidos a la gestión ambiental en general. El Estado no
cumple con las funciones que se le asignan en la Ley Provincial del
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Ambiente, tampoco articula con otros actores sociales –como DGE,
instituciones educativas de distintos niveles, organismos de investigación,
universidades, organizaciones de la sociedad civil- para elaborar planes,
ejecutarlos y buscar co financiamiento en aquellas tareas que no cuentan
con presupuesto. Desde el ámbito de la Dirección General de Escuelas,
el otro organismo responsable de la educación ambiental, tampoco se
ha demostrado preocupación. Los argumentos son simplistas y resaltan
la excesiva carga temática del currículo escolar y la falta de recursos
para iniciar una capacitación hacia tal fin. El papel de la DGE se limita a
evaluar proyectos de capacitación docente para otorgar puntaje, entre
ellos las propuestas que, a instancias de instituciones de capacitación,
tengan que ver con el ambiente.
El Municipio de Capital, así como otros de la provincia, desde el
Area Ambiental, están desarrollando actividades de difusión, a través de
charlas que se ofrecen en los establecimientos educativos de los distintos
niveles. La temática de estas charlas giran alrededor de los temas
tradicionales que ha abordado la educación ambiental, tales como agua,
contaminación, aire y suelo, residuos19. No hay un proyecto sistemático
y se cumplen a solicitud de las escuelas.
V. Distintas miradas y concepciones en Educación Ambiental
Muchos planes, programas y estrategias se han ensayado en los
países del Norte, sobretodo en Europa, apuntando a la sensibilización
por la naturaleza y el predominio de lo verde. A partir de las últimas
décadas, la diversidad de posturas en el “ambientalismo” también afectó
a las propuestas de educación ambiental, promoviendo el activismo de
los alumnos sin demasiadas reflexiones acerca de las vinculaciones de
lo ambiental con el sistema socio-económico y político en el que se
inserta. Más contenidos y más actividades dentro del curriculo escolar
ha sido la tendencia más fuerte en el desarrollo de la Educación ambiental
en las primeras décadas de su institucionalización. Posteriormente surge
la idea de transversalidad y de integración del tema en distintos proyectos
interactivos.
La adopción de ejes transversales promovidos por la reforma de
España en los 9020 llevó a adoptar estos principios en la educación
latinoamericana. Los contenidos transversales se incluyen como
proyectos, con una propuesta de temáticas actuales, como los grandes
197
Oikos red ambiental
problemas ambientales globales vinculados a las experiencias cotidianas
del alumno. Sus objetivos son convergentes y apuntan a una educación
integral basada en los valores.
La interdisciplina ha sido la perspectiva predominante en la mayoría
de los países. Uno de los temas más discutidos ha sido el de los criterios
para seleccionar contenidos en educación ambiental, siendo la ecología
el campo científico más fuerte en la definición de temas. Conceptos como
ecosistema, biodiversidad, equilibrio ecológico, los recursos como agua,
suelo y aire, han conformado el núcleo de los planes de educación
ambiental. Estos contenidos, en realidad, han estado presentes en los
planes de estudio, en el campo de las ciencias naturales, con distinta
organización y jerarquización. Entonces, un curso de educación ambiental
incluía desde los recursos naturales y la energía hasta el suelo, el agua
y el aire, haciendo referencia a las sustancias que los contaminan, en
unidades separadas. No existía una integración y una relación entre sí
con vistas a explicar los procesos que causaban su deterioro. No había
un cuestionamiento sobre las bases socio-económicas, políticas y
culturales, y las condiciones históricas que provocaron la situación actual.
198
Aún así, y “a pesar de las intenciones que guiaban estas
experiencias, las mismas no logran constituir un proyecto sistemático
de EA que alcance entidad y relevancia dentro de la oferta educativa
publica”21. Estas conclusiones que corresponden a un trabajo realizado
en la provincia de Buenos Aires demuestra que en todo el país la situación
ha sido similar. Los documentos oficiales producidos a partir de la Ley
Federal de Educación no reflejan un tratamiento específico del enfoque
ambiental, a pesar de quedar manifestado en los objetivos y principios
de esta Ley. González Gaudiano muestra cómo, desde que surge la
preocupación hace ya treinta años a la actualidad, el contenido pasó de
ser una cuestión meramente conservacionista, donde la ecología
constituía el contenido exclusivo, a relacionarse con el modelo de
desarrollo, con las diferencias socioeconómicas y políticas entre los
países, y con las dimensiones culturales. Todo ello está obligando a
integrar, en el contenido de la educación ambiental, a los actores sociales
que están por detrás de la contaminación, de la depredación, etc., con lo
cual las ciencias naturales deben, forzosamente, dar espacio a las
ciencias sociales. La educación ambiental pasaría de ser una rama de la
ecología a ser una disciplina necesariamente inter, multi o
transdisciplinaria.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La educación ambiental no es un contenido más, los planes de
estudios están saturados. Implica un cambio de enfoque pedagógico, es
una perspectiva compleja.
Siempre se ha invocado a las “actitudes y valores que motivan a
las decisiones humanas como la base del sistema económico que lleve
al mundo a una crisis ambiental”22 Sin embargo, no parece haber una
relación entre actitudes y comportamientos, entre niveles de conocimiento
y comportamiento. Se puede disponer de mucha información sobre
actitudes favorables al medio ambiente, y al momento de actuar, hacerlo
de manera contraria. Estos principios que dominaron la producción en
Educación ambiental muchos años está siendo discutida hoy, ya que el
énfasis puesto en las actitudes y valores individuales contribuyó en cierta
forma, a despegar la temática ambiental de los problemas
socioeconómicos globales.
Según el análisis realizado de la gestión pública en Mendoza, la
mayoría de las propuestas enunciadas como educación ambiental están
impregnadas de conocimientos sobre “ecología”, se denomina en forma
indistinta lo ecológico y lo ambiental. El cuidado del ambiente queda
circunscripto a la adopción de medidas individuales, cambio de valores y
comportamientos en una sociedad consumista que debe parar el deterioro
del planeta. La ideología del “futuro común”, tal como lo enunciara el
informe Bruntland, ha tenido eco en estas variadas propuestas educativas.
No reconocer las verdaderas causas de la degradación y distribuir
responsabilidades por igual, a través de un discurso destinado a
supuestos cambios de valores sin cuestionar el orden mundial existente.
Los planes y proyectos están vacíos de contenidos –ya que se repiten
contenidos que aparecen dispersos en la curricula escolar, saturados de
activismo, convertidos en una formación ética hacia un cambio global. El
amor por la naturaleza bastará para sanar el planeta, es la mirada que
subyace en la mayoría de los proyectos de educación ambiental que
ofrecen los organismos gubernamentales, que promueven la salida al
terreno y el conocimiento sobre los elementos de la naturaleza. Otro
grupo de experiencias, muy aisladas y dispersas en las escuelas, a
voluntad e iniciativa de los docentes o directivos, a veces en comunicación
con otras entidades y vecinos, son los trabajos realizados por los
escolares en el marco de proyectos institucionales o transversales,
dedicados a difundir hábitos y actitudes sobre el cuidado del ambiente,
alguna campaña en el barrio y acciones a favor de solucionar un problema
local. La escasa bibliografía sobre el tema con que cuenta el docente,
199
Oikos red ambiental
lleva a que se utilice material de revistas y diarios, donde la temática
ambiental tiene el mismo tratamiento tradicional, limitado a temas de
reciclado de basura, conservación, la huerta orgánica, etc.
VI. ¿Por qué hablar de educación ambiental para el desarrollo
sustentable?
Pues precisamente porque se espera superar ese papel limitado
que a la educación ambiental se le concedió tradicionalmente en muchos
de los países que atendieron las recomendaciones de los organismos
internacionales, entre ellos muchos latinoamericanos. Es decir un papel
en el que el ambiente se reducía a la naturaleza y la educación ambiental
a la escolarización básica. Un papel que aceptó incorporar la dimensión
ambiental en los libros de texto de Ciencias Naturales, pero no en los de
Ciencias Sociales. Un papel que asignaba un lugar sectorizado a lo
ambiental, lo que lo hacía ajeno a los otros sectores.23
En los últimos años, la apertura del debate sobre el papel de la
educación en la crisis ambiental global ha llegado a los países
latinoamericanos, si bien nuestro país está atrasado con respecto a los
movimientos que se encuentran en Brasil, Ecuador o México. En Mendoza,
particularmente, la importancia de lo ambiental ha ido en incremento,
frente a la ausencia que tiene en el ámbito educativo. Los modelos que
vienen de otros países deben ser estudiados, analizados y adaptados a
las condiciones particulares de cada comunidad, desde el lenguaje, la
cultura y los intereses de cada grupo social. En general, se ha querido
adoptar estas propuestas, llamadas “verdes” en los distintos contextos
de la provincia, sin que exista una producción local de conocimiento
escolar.
200
Las discusiones alrededor del concepto de desarrollo sustentable
para América Latina, han coincidido en reconocer el rol estratégico de la
educación en el logro de un cambio real en los modelos imperantes. La
incorporación de la perspectiva histórica, que permite analizar críticamente
el papel de los distintos actores sociales en la valoración de los recursos
ambientales, ha facilitado la explicación de los procesos, que son
sociales, económicos, políticos y culturales. El nuevo enfoque de la
educación ambiental para el desarrollo sustentable está recién
difundiéndose, no hay formación de recursos humanos en esta perspectiva
en el ámbito provincial. Por otro lado, se están oyendo voces detractoras
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de este concepto, argumentando que es un nuevo discurso de la
globalización para afianzarse en los modelos vigentes en nuestros países.
La discusión queda abierta y las posibilidades de que surjan nuevas
posiciones, enraizadas en nuestra historia y cultura.
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Notas
Gudynas, E. 1992. Los múltiples verdes del ambientalismo
latinoamericano, en Revista Nueva Sociedad Nº 122, Noviembre-diciembre
1992. Venezuela. P. 105.
1
2
Idem, p. 107.
Meza Aguilar, L. Educación ambiental. ¿Para qué?. En: Revista Nueva
Sociedad Nº 122, Noviembre-diciembre 1992. Venezuela p. 176-185.
3
Guzmán Ramos, Aldo. 2003. Educación ambiental y problemática
medioambiental global. Publicado en Eco-portal- revista electrónica:
www.eco-portal.net. Sección Artículos. Agosto 2003.
4
Mininni Medina, Naná. Relaciones históricas entre sociedad, ambiente
y educación. En: Ciencia, cultura y sociedad. Nª 2. Escuela de Formación
Pedagógica y sindical “Marina Viste”. Fundación Charles p.9.
5
Sosa, Eduardo.2003. ¿Crisis de gobernabilidad en la gestión ambiental?.
Perspectivas y desafíos futuros para la institucionalidad pública ambiental
provincial. En: Gobernabilidad para el desarrollo sustentable. Premio de
monografía Adriana Schiffrin-2003. fundación ambiente y recursos
naturales. Buenos Aires. P.47.
6
7
Meza Aguilar, L. op.cit. p.181.
González Gaudiano, Edgar. 2000. Complejidad en educación ambiental,
en Revista Tópicos en educación ambiental, Vol 2, Núm.4, Universidad
de Guadalajara. pp 22.
8
Meza Aguilar, Leonardo. Educación ambiental ¿para qué?, en Revista
Nueva Sociedad Nº 122, Nov-Diciembre 1992. p.181.
9
202
González Gaudiano, E. Conferencia dictada en 1º Congreso Nacional
de Educación Ambiental para el Desarrollo Sustentable, Río Tercero,
Córdoba, 6/5/04.
10
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
11
Idem
Documento Base de la Estrategia Nacional de Educación Ambiental
para la Rca. Argentina. Programa Desarrollo Institucional Ambiental.
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Secretaría de Desarrollo
Sustentable y Política Ambiental. P.8.
12
13
Idem, p.20.
Una autoridad necesaria, en: Mendoza, una provincia natural. Gerencia
Ambiental, Gobierno de Mendoza, 1998. p.32.
14
Sessano, Pablo. Educación ambiental en el sistema educativo de
Buenos Aires. En : Eco-portal, revista electrónica, 11 abril 2004.
15
Década. Diez años de gestión ambiental en Mendoza. Ministerio de
Ambiente y Obras Públicas. Gobierno de Mendoza. P.18.
16
17
Fuente: entrevista personal, Agosto 2004.
Fuente: entrevista informal a Lic.Gabriela Lúquez, de la Subsecretaría
de Medio Ambiente. Junio 2004.
18
19
Fuente: entrevista informal a Carina Lara, funcionaria de la Dirección
de Ambiente, Municipalidad de Capital, Mendoza, Agosto 2004.
González Gaudiano, E. En pos de la historia de educación ambiental.
En: Revista Tópicos en Educación Ambiental, Universidad de Guadalajara,
México. Nº8, p. 29.
20
21
Sessano, Pablo. Op.cit.
22
Houston, Helena. 1994.
González Gaudiano, E. 2003. Hacia un decenio de la Educación para
el Desarrollo Sustentable. En: revista “Agua y Desarrollo sustentable”,
México, Gobierno del Estado de México, Julio, vil I, núm 5, pp 16-19.
23
203
Oikos red ambiental
Los conflictos ambientales en la Provincia de
Mendoza: Marco conceptual
Eduardo Sosa
I. ¿Qué son los conflictos ambientales?
No es la misión de esta publicación ensayar una definición a partir,
tanto del trabajo empírico, como de la teoría más pura. Sin embargo, es
necesario establecer un marco conceptual que nos permita analizar la
conflictividad socio-ambiental desde una perspectiva más abarcativa. Para
ello pretendemos volcar nuestra experiencia institucional, e incorporar
también las referencias de autores reconocidos en este campo1.
Un conflicto ambiental es una modalidad de conflicto social, que
trata precisamente cuestiones relacionadas a la calidad ambiental de
vida. Dicho de otro modo, los conflictos ambientales son disfunciones
sociales, cuyo eje de discusión pasa por la realidad o la potencialidad de
provocar daños ambientales a los colectivos sociales involucrados y
afectados, debido al ejercicio de ciertas actividades o la ejecución de
ciertos planes, programas o proyectos.
Los conflictos ambientales entonces, nacen y giran en torno a los
impactos ambientales de obras o actividades, cuyas consecuencias
directas o indirectas podrían afectar la calidad de vida de las personas.
La amenaza, real o potencial, del daño ambiental, es la que en definitiva
moviliza a la sociedad, o a grupos específicos, a manifestarse contra
esta posibilidad. En esto tiene preponderancia la percepción del riesgo
que la comunidad atribuye a una actividad determinada sobre su propia
calidad de vida2.
204
Existen varios presupuestos para que un conflicto ambiental sea
considerado como tal. Es muy común encontrar una confusión en el uso
de los términos “problema” y “conflicto” ambiental. Un problema ambiental
puede provenir de causas naturales (por ejemplo una erupción volcánica
que produce contaminación atmosférica dificultando la respiración o
matando especies de flora y fauna) o antrópicas (malas prácticas
agrícolas que degradan la calidad del suelo y provocan pérdida del
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
rendimiento en los cultivos). Un conflicto ambiental solamente posee
causas antrópicas, pues estamos hablando de procesos sociales. La
diferencia mayor que existe entre ambos términos es que un problema
ambiental podrá perdurar mucho tiempo afectando comunidades y
ocasionando impactos ambientales, pero si no existe como mínimo, una
respuesta por parte de las comunidades afectadas y un reconocimiento
“del otro” por parte del resto de los actores intervinientes, entonces no
podremos hablar de un conflicto ambiental.
Sin dudas, existe una interdependencia no solamente semántica,
sino fáctica, entre ambos términos, ya que un problema ambiental puede,
si se dan varios supuestos, convertirse en un conflicto ambiental y
viceversa (un conflicto ambiental no resuelto puede provocar la aparición
de problemas ambientales), pero para que ello ocurra, en los procesos
naturales que desencadenaron el problema deben intervenir procesos
sociales.
II. Presupuestos para que un conflicto sea caracterizado como
“ambiental”
En primer término, el conflicto hace alusión a una dinámica de
oposición, de partes en desacuerdo. Esta obviedad no siempre es tenida
en cuenta, sobre todo a la hora de la negociación de partes, ya que aquí
entran en juego los intereses y las posiciones de los actores involucrados.
Muchas veces, aparentes conflictos no tienen intereses contrapuestos
de las partes, aunque sí suelen haber posiciones enfrentadas. En el
núcleo del proceso de resolución, suelen haber muchas coincidencias
sobre lo que se quiere (los intereses) y muy pocas sobre la forma de
hacerlo (las posiciones). Destrabar las posiciones encontradas,
generalmente facilita enormemente la resolución de conflictos multipartes,
una vez que todos han comprendido que existen coincidencias de criterios
y opiniones3.
En segundo término, los conflictos son procesos, y como tal,
poseen un nacimiento, un crecimiento y desarrollo, finalizando
invariablemente, ya sea por desgaste, por haberse cumplido la pretensión
de la parte afectada u otra razón. Es vital comprender que el análisis de
un conflicto requiere tomar en cuenta la variable temporal, pues no es lo
mismo gestionar un conflicto cuando este recién se inicia que cuando
está en su fase de agotamiento y muerte. Las motivaciones de las partes
no son las mismas, es muy probable que los recursos con que enfrentarlos
205
Oikos red ambiental
varíen considerablemente en el transcurso de la disputa, además de que
cada momento que discurre, disminuye las posibilidades de resolución.
Los conflictos existen en la medida de que sean asumidos y
reconocidos como tales. Esto está imbricado con el reconocimiento entre
los actores en pugna. Si una parte, por lo general la que genera el daño,
no reconoce que existe alguien que piensa distinto a ella respecto de un
hecho cuyo daño ambiental es real o probable, entonces hay una negación
del otro, por ende, hay una negación de la existencia del conflicto, por lo
tanto, no hay conflicto. No hay partes en disputa. No hay discusión entorno
a este tema, porque “está todo bien” para los no afectados.
Esta condición es una de las más difíciles de lograr cuando hay
que involucrarse en un conflicto, que las partes reconozcan que existe
un problema, que éste es un conflicto, que el otro también tiene derecho
a ser escuchado. En estos casos, cuando el conflicto “no se ve”, hay
que realizar acciones de “visibilidad” para que, precisamente, las partes
“vean” el conflicto, y en el proceso, quienes no eran considerados como
parte del sistema sean “visibles” junto con sus demandas.
206
Otra condición importante que define a un conflicto ambiental son
las acciones. Cuando un vecino entra en disputa con otro por un problema
ambiental o de otro tipo, no se trata de un conflicto ambiental, sino de
una disputa individual, o en el mejor de los casos familiar o grupal. Sólo
las acciones colectivas determinan la existencia de un conflicto, sea
social o ambiental. Deben existir necesariamente grupos en pugna –con
mayor o menor organización- y acciones colectivas que demuestren la
oposición de intereses o las diferentes posiciones. El ambiente es un
bien colectivo, que no pertenece a nadie en particular y del cual todos
somos beneficiarios e interesados. Este interés no recae en los individuos
o grupos específicos, sino que es compartido por la sociedad toda, por
ello se dice que el interés es difuso, es decir, no recae en la persona sino
en lo que ella representa, más allá de que puedan existir daños concretos
a individuos determinados. Por ello es que las acciones colectivas son
propias de los conflictos ambientales, pues su esencia no es el interés
individual por el ambiente, sino el interés público. Esta condición también
determina su ámbito, que necesariamente será también el público.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
III. Conflictos ambientales: ¿signo de las sociedades sanas o
consecuencia de la disfunción social?
Generalmente, los conflictos ambientales centran la discusión en
los impactos ambientales, reales o potenciales, de una obra o actividad
sobre un medio físico, y sus implicancias para la salud humana y los
bienes y servicios ambientales involucrados. Cuando discutimos sobre
la posibilidad de provocar un impacto ambiental sobre una población de
una especie de flora o fauna en particular, en realidad estamos haciendo
una valoración de dichos impactos4, basados en la posibilidad, también
real o potencial, de que el daño producido o a provocar genere una merma
en nuestras condiciones de existencia, sean físicas o psicológicas, ya
sea porque esa especie nos protege de enfermedades o de las
consecuencias de catástrofes naturales, o porque nos afecta la posibilidad
misma de su no existencia y de su “no goce” como derecho humano a la
vida o a gozar de un ambiente sano. La valoración social entonces, es la
que define la gravedad relativa de un impacto ambiental.
Puede que una misma actividad genere idénticos impactos en dos
jurisdicciones diferentes, pero según sea la valoración que la misma
sociedad hace de los impactos, será la gravedad del conflicto, o su
existencia misma. Lo que para un grupo puede ser motivo de una disputa,
para otros puede no serlo. La cuestión central pasa por asumir que el
reconocimiento técnico de los impactos ambientales, es igualmente
valioso que el reconocimiento social, lo que pone a la ciudadanía en un
plano de igualdad para opinar acerca de sus percepciones sobre el
ambiente respecto de la “verdad científica” y la lógica tecnológica.
En todo esto además debemos asumir que muchas veces,
solamente podemos conformarnos con pronosticar o predecir los impactos
ambientales, pero no tenemos la certidumbre de que vayan a ocurrir
efectivamente, por ello, esta brecha entre lo probable y lo certero abre la
posibilidad para que los ciudadanos, particularmente los afectados,
puedan opinar y sus intereses y posiciones sean tomadas en cuenta de
manera simétrica respecto de la opinión científica.
Una corriente de pensamiento afirma que los procesos de resolución
de conflictos demuestran que una sociedad está madura y activa, ya que
el acto de asumir colectivamente el conflicto y generar respuestas desde
sí misma, implica el reconocimiento de otros actores, la necesidad de
interactuar con ellos y, fundamentalmente, la capacidad de generar
207
Oikos red ambiental
soluciones que sobrepasen las posiciones de las partes en busca de
intereses comunes.
Sin embargo, la aparición de un conflicto también responde al
fracaso de un proceso de búsqueda de consensos que precisamente,
evite las consecuencias no deseadas para las partes afectadas, por ende,
se trata también de una disfunción social que hay que atender
prematuramente, con el fin de evitar o minimizar los impactos negativos
producidos a la sociedad.
Tras la primera de las posiciones se encuadran mayormente las
ciencias políticas y de la administración, convencidas de que los procesos
de resolución de la conflictividad socio-ambiental, pasan por destrabar
las posiciones y buscar acuerdos donde las partes puedan comprometerse
en un proceso destinado a beneficiar a todos de manera equitativa. El
movimiento norteamericano de la environmental democracy5 se ajusta a
esta tesis, al igual que la Escuela de Harvard con sus procesos de
negociación win-win. Ambas toman a Touraine6 como origen de sus
discursos teóricos.
En la segunda categoría están principalmente las ciencias sociales,
quienes acentúan los procesos de resolución en la búsqueda de las
“debilidades” y “obstáculos” del sistema, que atentan contra el logro de
la participación plena y el debate acerca del tema central del conflicto,
trabajando para equiparar el poder de las partes en conflicto, antes que
el análisis de los elementos condicionantes y emergentes del mismo,
propio de la corriente de pensamiento anterior. La teoría de la disfunción
podemos encontrarla en la CEPAL y en otras instituciones
latinoamericanas y europeas, las cuales están representadas en una
amplia gama de organizaciones, particularmente agencias de cooperación
al desarrollo como las alemanas, la de los países bajos y los nórdicos.
208
Finalmente, una nueva corriente global propugna la fusión de ambas
posturas, tratando de abarcar la solución de los conflictos desde una
perspectiva más integral, enfatizando la búsqueda de consensos a través
de una negociación donde las partes sean relativamente simétricas en
su capacidad de incidencia, tanto como en abordar las condiciones
estructurales que originaron el conflicto de referencia. Se trata de analizar
no solamente las cuestiones tecnológicas a la hora de buscar soluciones
en un conflicto, sino además de interpretar la percepción y valoración
ciudadana respecto a los riesgos e impactos ambientales objetos de la
controversia. En definitiva, los conflictos ambientales deben abordarse a
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
partir de las construcciones sociales que se realizan de la cuestión
ambiental7.
IV. Características principales de los conflictos ambientales
A los fines de caracterizar la diversidad de conflictos ambientales
que se presentan a diario, podemos basarnos en la clasificación propuesta
por Alain Santandreu8.
Basados en la relación de poder de las partes, los conflictos pueden
clasificarse como simétricos o asimétricos. Un conflicto es simétrico,
cuando el proceso de resolución denota que las partes pueden negociar
a partir de los recursos disponibles y el poder de incidir en el otro, de
manera tal que existe una ajustada proporción del poder de las partes a
la hora de proponer soluciones. Cuando la relación de poder (real o
percibido) es muy desproporcionada, como en el caso de una empresa
multinacional contra una pequeña comunidad, o de un gobierno contra
una organización social pequeña, existe una desproporción entre los
poderes en juego que provoca una marcada diferencia en la intervención
de las partes para la resolución del conflicto, convirtiéndolo en asimétrico.
Esta clasificación se basa en la capacidad de los actores para incidir en
la decisión de las demás partes involucradas, estando relacionada a la
posibilidad de obtener pruebas técnicas, acceso a la justicia y a la
información relevante que permita definir los aspectos esenciales de un
conflicto.
Por una parte, existen los llamados conflictos manifiestos, que
son aquellos que están realmente corporizados entre los actores, es
decir, que cada parte entiende que existen hechos concretos que justifican
que determinada situación sea considerada como un conflicto. Por la
otra, están los conflictos latentes, en el cual al menos una de las partes
involucradas ha dejado de manifestar su oposición, sin que ello signifique
que haya cambiado su posición original.
Al tener carácter procesual, los conflictos tienen un “ciclo de vida”.
Nacen a partir de condiciones que los favorecen, se desarrollan
alcanzando su máxima expresión y decaen hasta desaparecer o quedar
de manera latente.
La experiencia en el terreno de la resolución de conflictos, indica
que el nacimiento se debe a una serie de causas político-institucionales,
entre las cuales las más importantes son:
209
Oikos red ambiental
- Escaso o nulo acceso a información relevante sobre la actividad
u obra potencialmente generadora del daño ambiental;
- Escasa o nula participación de los actores relevantes involucrados
y/o afectados en el proceso de toma de decisiones;
- Escaso apego a la normativa y a las políticas ambientales;
- Diferente valoración o percepción del riesgo ambiental por parte
de los distintos grupos involucrados y/o afectados.
En este contexto, el clima para la aparición de un conflicto es más
favorable, dependiendo de la capacidad de respuesta de la comunidad
afectada, de la gravedad del daño ambiental, del poder percibido entre
las partes, etc.
El inicio de un conflicto está determinado por dos hechos, el primero
es que la parte afectada manifieste su oposición públicamente, en
respuesta al acto –real o potencial- generador del daño; el segundo es
que debe haber un reconocimiento tácito de los demás actores de la
existencia del conflicto, o al menos un reconocimiento de los actores
intervinientes en la situación-problema. Cuando no se da algunas de estas
condiciones el conflicto no se visibiliza, por lo tanto sus actores principales
no pueden reconocerse entre sí y autoreferenciarse en el conflicto mismo.
El reconocimiento tácito al que aludimos en el párrafo anterior lo
da la reacción ante la “agresión” de la otra parte, generalmente los
afectados. Esta reacción puede estar dirigida hacia quienes se
manifestaron en oposición a la acción generadora del daño, o hacia otro
de los actores cuando se pretende desconocer el acto lesivo. Podemos
agrupar este tipo de “respuesta” o réplica en las siguientes categorías:
- Se suelen realzar las ventajas del proyecto, generalmente en
términos de inversión y empleo, o desarrollo regional;
- Se relativiza la opinión de los “opositores” trasladando el eje de
la discusión al plano tecnológico o ideológico, en desmedro de la
validez de la percepción ciudadana;
210
- Se traslada el foco del conflicto a cuestiones antagónicas como
conservación vs. desarrollo económico, o se desvaloriza la opinión
del otro contraponiéndola a los intereses supuestamente
generalizados de la sociedad;
- Se subvierte el interés del otro llevándolo al plano de supuestos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
intereses personales.
Algunas de estas opciones utilizadas por quien se siente receptor
de la oposición manifiesta, da por iniciado un conflicto. De aquí en más,
será la estrategia de cada parte, la simetría de poder y los recursos
disponibles, los principales componentes en juego para resolver el
conflicto.
Una vez que se conflicto ha llegado a su etapa de mayor actividad,
comienza a decaer hasta que se logra una resolución, o el mismo se
desvanezca porque una de las partes se ha retirado, ha cambiado de
opinión, o se ha desgastado por falta de apoyo, recursos o perseverancia.
La finalización de un conflicto puede darse por diversas causas, entre
ellas:
- Cese de las acciones generadoras del daño;
- Cambio en las condiciones en que se desarrollará la misma;
- Cambio en los plazos en que se llevará adelante la actividad;
- Decisión administrativa;
- Decisión judicial;
- Por mecanismos de resolución alternativos (mediación,
negociación, etc.)
- Una de las partes abandona su posición, por no poder mantenerla
(mayormente cuando hay negociación asimétrica).
Todas estas fases pueden darse en distintos lapsos de tiempo,
dependiendo principalmente de la voluntad de las partes por arribar a una
solución negociada.
V. ¿Cómo clasificar los conflictos ambientales?
Los conflictos ambientales, con toda su complejidad y
multidimensionalidad, son difíciles de encuadrar en un marco conceptual
estático. Desde el mismo momento en que los conflictos constituyen
procesos, son por ende, dinámicos. El análisis de la conflictividad socialambiental nos remite entonces al análisis sociológico de los procesos,
no ya como una serie de fenómenos categorizables, reducibles a una
unidad de análisis, sino a la práctica cotidiana de los ciudadanos y sus
organizaciones sociales, en estrecha interacción con el resto de los
211
Oikos red ambiental
actores involucrados, en particular con los actores que deben ejercer el
rol de reguladores de un conflicto, es decir, el Estado en los niveles que
corresponda, y sus miembros, los funcionarios de los distintos poderes.
De esta manera, los conflictos pueden ser clasificados de acuerdo
a diferentes parámetros, entre ellos los territoriales, los relacionados a
los impactos ecológicos, de acuerdo a la actividad considerada, o al
recurso natural afectado, e incluso a los impactos a la salud de la
población afectada. Cada una de estas categorías permitiría clasificar y
agrupar los conflictos ambientales, hasta llegar a una tipología que nos
acerque a un conjunto de “conflictos-modelo” que nos permita reducir el
análisis más rápidamente para comprender sus características o
especular acerca de sus posibles vías de resolución. Esta presunción
puede funcionar con procesos que se desenvuelven en ambientes
relativamente estables, donde los cambios pueden observarse únicamente
en el largo o en el mediano plazo. Pero en los conflictos ambientales una
de las características más llamativas es la celeridad en los procesos,
aun en el caso en que el mismo pueda haberse incubado por varios
años. Hay un momento en que el conflicto se manifiesta públicamente,
porque esa es su esencia y una de las condiciones para su categorización
como tal. A partir de esta fase inicial del conflicto, los hechos siguientes
pueden desencadenarse en distintas velocidades, de acuerdo a la
capacidad de respuesta de las comunidades afectadas, los recursos
disponibles, las condiciones propiciatorias de la solución, etc.
Para esta publicación, hemos seleccionado una clasificación sui
generis, a partir de la experiencia de trabajo en 59 conflictos en los cuales
intervino el programa Defensoría Ciudadana del Ambiente desde diciembre
de 2001 a la fecha. Las categorías son las siguientes:
212
- Conflictos relacionados con actividades extractivas: las
actividades extractivas (exploración y explotación de minerales,
gas y petróleo) podrían ser incorporadas en otras categorías, ya
que los conflictos ambientales relacionados con estas actividades,
usualmente tienen relación con actividades contaminantes, con el
ordenamiento ambiental y con el manejo de los recursos naturales.
Sin embargo, por su entidad como actividad económica, por el
entorno que rodea siempre a los proyectos que se encuentran en
ejecución, o por los impactos ambientales claramente identificables
que producen, consideramos que esta clase de conflictos tiene
entidad suficiente para ser tratados de manera separada.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
- Conflictos relacionados con el ordenamiento ambiental: el
ordenamiento ambiental tiene como objetivo principal, que las
actividades humanas puedan desarrollarse de tal manera, que eviten
o minimicen la conflictividad social-ambiental, procurando una
distribución equilibrada de las mismas, de acuerdo a las
condiciones espaciales, económicas, ecológicas y sociales del
territorio afectado. La falta de ordenamiento produce que las
actividades incompatibles compitan por la utilización de un mismo
espacio, lo cual puede ser la génesis de la mayor parte de los
conflictos socio-ambientales.
- Conflictos relacionados con el manejo de recursos
naturales: la flora y la fauna silvestre, el agua, el suelo, el aire o
los paisajes, son los recursos naturales que siempre intervienen
cuando hablamos de un conflicto ambiental, puesto que los mismos
se originan a partir de la presunción –o la certidumbre- de que una
actividad provocará impactos ambientales, que naturalmente
afectarán visiblemente a los recursos mencionados anteriormente.
- Conflictos relacionados con actividades contaminantes: la
actividad industrial provoca impactos específicos sobre los recursos
naturales, además de concentrar el daño de manera puntual. El
riesgo mayor percibido por los afectados es a la salud y la pérdida
de los bienes materiales. Estas “posesiones” tienen entidad
suficiente como para otorgarle categoría específica a este tipo de
conflictos ambientales. La incertidumbre científica y la lógica
tecnológica de quien no puede comprender el mundo “perceptivo”
en que se desenvuelven los conflictos ambientales, provoca la
aparición de este tipo de conflictos con mayor facilidad que en
otros casos.
Notas
Santandreu, Alain. Definiciones y Conceptos en Conflictos Ambientales.
Claes. Montevideo. 1998.
1
Robledo, Juliana. De la percepción social del riesgo a los conflictos
ambientales, en Tutela Ambiental. Editorial Ciudad Argentina. 1ra. Edición.
Buenos Aires. 2003.
2
Lewis, C. Managing Conflicts in Protected Areas. IUCN. Costa Rica.
1993.
3
213
Oikos red ambiental
4
Santandreu, A. Op.cit.
Mayor información sobre este movimiento puede encontrarse en Moore,
Walter. Ecodemocracia, el modelo post capitalista. Editorial EMED/CEIS.
Buenos Aires. 1998.
5
6
Touraine, Alan. La Democracia en America. Mexico. 1993.
7
Alonso A. et.al. Por uma sociología dos conflitos ambientais no Brasil.
Ecología Política, Naturaleza, sociedad y utopía. Alimonda (comp.).
Clacso, Buenos Aires. 2002.
Santandreu, A. et. al. Definiciones y Conceptos en Conflictos
Ambientales. Claes. Montevideo. 1998.
8
214
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La minería y su dimensión ambiental
Evolución ambiental y sus implicancias en
minería
Sonia B. Osay*
I. Introducción
El objetivo de este trabajo es destacar la necesidad que tienen los
países del hemisferio sur, de contar con una política ambiental progresista,
que permita arbitrar las medidas correctoras que prevengan y minimicen
los posibles efectos ambientales negativos, que la actividad humana
genera sobre nuestro entorno, destacando la posibilidad de lograr
compatibilizar el desarrollo económico y la conservación del medio; en
otras palabras lograr el tan mentado desarrollo sustentable, que se trata
de un desarrollo económico estable con el medio, que permita la utilización
de ese medio ambiente por las próximas generaciones.
Para ello en primer lugar queremos hacer un recorrido histórico
para visualizar cómo va adquiriendo cuerpo la conciencia ambiental dentro
de la comunidad internacional, y como la presión social va impulsando a
los gobiernos a asumir estos enunciados a través de diversas políticas
de estado.
Se ha tomado a modo de ejemplo el accidente minero ocurrido en
1998 en la región de Aznalcollar en Sevilla, España, ocasionado por la
rotura de una balsa que contenía aguas ácidas perteneciente a la empresa
minera Boliden-Apirsa; luego se hará una breve descripción de la normativa
ambiental minera española y a modo de conclusión se destacará la
necesidad de un plan de cierre de minas como una herramienta de gestión
minera.
II. Desarrollo Medioambiental
Las primeras manifestaciones de preocupación, respecto a la
215
Oikos red ambiental
acción del hombre sobre el medioambiente, comienza a gestarse en la
década de los 60, por grupos que manifiestan en contra del desarrollo
nuclear y el armamentismo, luego de estos grupos se derivan diversos
movimientos ecologistas, que con el tiempo han ido adquiriendo mayor o
menor trascendencia internacional.
A partir de esos años se comienza articular en los Organismos
Internacionales, algunas líneas de actuación y diversos principios
conceptuales, que con el tiempo van a impregnar la política de los
gobiernos en el mundo.
Las Naciones Unidas desde el año 1972 comienza a convocar
distintas Conferencias Internacionales, la primera de ellas se llevó a cabo
en Estocolmo, donde se consagra el principio “El hombre tiene el derecho
fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones adecuadas de
vida en un medio ambiente de una calidad tal que permita una vida de
dignidad y bienestar”.
En los Foros internacionales van surgiendo distintas teorías sobre
el medio, que plantean diversos postulados, tales como la teoría de
Malthus, estudiada por el Club de Roma en el trabajo denominado “Los
límites del crecimiento”, según esta ecuación, el crecimiento de los
recursos disponibles es aritmético, como es el caso de los alimentos,
en cambio las necesidades del hombre, por motivos demográficos
aumenta geométricamente, esto llevaría necesariamente a un
empobrecimiento y hambruna mundial. A pesar que luego se demostró el
error de la famosa teoría, Malthus fue uno de los primeros en poner en
duda el crecimiento económico indefinido de los pueblos, como sostenían
ADAM SMITH o CARL MARX.
216
Hoy en día, se va tomado conciencia que el desarrollo de los
pueblos no puede llevarse a cabo a costa del medioambiente, el
crecimiento económico debe ser equilibrado con el medio donde se
desarrolla, por que la tierra donde se produce esa actividad económica
es finita, se acaba y se deteriora, de allí la necesidad de conservar el
medio en el que vivimos y la consecuente utilización racional de los
recursos que de ella se derivan, se considera a los recursos naturales,
ya no tan sólo, como suministradores de materia prima, sino como
patrimonio de todos, como riqueza que en sí misma debe ser preservada,
este nuevo enfoque del desarrollo, es conocido con el nombre de desarrollo
sustentable.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El concepto surge en el año 1987, cuando la Comisión mundial
del medio ambiente y del desarrollo, publica el Informe Brundtland o
también conocido como Nuestro futuro común, en este informe se habla
por primera vez del desarrollo sustentable. Según el informe “El desarrollo
sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades de la
generación presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras, para satisfacer sus propias necesidades”. El termino original es
Sustainable Development, o “desarrollo perdurable” que por una mala
traducción al español se conoce como “desarrollo sostenible”.
La consagración de esta perspectiva sobre el desarrollo de las
naciones, tuvo lugar en La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, llevado a cabo en Río de Janeiro en el año 1992,
es allí donde se sientan las bases de una verdadera integración, entre
medioambiente y el desarrollo de los pueblos.
Los principios sobre la protección del medioambiente se han ido
incorporando paulatinamente, y en muchos países ha adquirido rango
constitucional, es el caso de la reformas introducida en el año 1978, en
la Constitución española y en el año 1994 en la Constitución Argentina.
Sin embargo, y a pesar de las leyes y la conciencia ambiental,
que se observa a nivel mundial, los desastres ambientales se siguen
produciendo; tan solo la actividad minera, durante las dos últimas
décadas, ha ocasionado varios desastres de importantes dimensiones
en distintos lugares del mundo. Estos accidentes van poniendo en
evidencia la necesidad de mejorar las medidas de seguridad y de
prevención de las explotaciones mineras, a través de una adecuada
legislación y eficientes organismos de contralor.
Podemos citar el caso del vertido tóxico de la mina de pirita de
Porco, en Bolivia ocurrido en agosto de 1.996, en el que se vertieron 235
mil metros cúbicos de desechos sólidos y líquidos a la quebrada del río
Pilaya, que forma parte de una subcuenca del río Pilcomayo; las
consecuencias fueron de gravedad para la salud humana y el ciclo
ecológico, y sus efectos se extienden ya por tres países (Argentina,
Bolivia y Paraguay). Otro accidente reciente, es el ocurrido en Rumania,
con el vertido de Baia Mare que, a través del afluente Tisza, llevó unos
100.000 metros cúbicos de mercurio, cianuro y metales pesados al río
Danubio, devastando la población de peces, dejando sin agua potable a
2,5 millones de personas.
217
Oikos red ambiental
En el año 1998 se produce el accidente minero de Aznalcollar,
como consecuencia de la rotura de la balsa de aguas ácidas proveniente
de las minas de la empresa Boliden Apirsa, este accidente supuso una
catástrofe ambiental de importantes dimensiones. La rotura de la balsa
se debió a un deslizamiento del dique sobre las capas inferiores del
suelo (margas azules), como consecuencia 5 millones de metros cúbicos
de lodos tóxicos y aguas ácidas se vertieron en los ríos Agrio y Guadiamar,
afectando al Parque Natural de Doñana.
Esta rotura ocasionó el vertido de un volumen aproximado de dos
mil millones de litros de lodos y otros cuatro mil millones de agua
contaminada, al río Agrio y al Guadiamar, afectando a una franja de 62
Km. aproximadamente de longitud y 500 m. de anchura media, desde la
Mina hasta Entremuros, en el límite con el Parque Nacional de Doñana,
sobre una superficie de 4.634 has, pertenecientes a nueve municipios de
la provincia de Sevilla.
En el accidente no se produjeron daños personales, ni se vieron
afectadas las captaciones de abastecimiento urbano, sin embargo, en lo
que se refiere a la fauna y flora, resultaron degradados todos los hábitats
que conformaban el cauce y sus riberas; la fauna acuícola fue la más
perjudicada desapareciendo totalmente durante los primeros instantes,
no por intoxicación, sino por asfixia, ya que el vertido ocasionó la práctica
eliminación del oxígeno disuelto, y el fino tamaño de las partículas,
contribuyó a agravar este problema.
A nivel socioeconómico, resultaron afectados todos los
aprovechamientos primarios que se desarrollaban en la zona: se paraliza
la actividad minera, se suprime la agricultura y se decreta la eliminación
de las cosechas y la prohibición de la caza y la pesca.
De forma inmediata tras el accidente, se puso en marcha una
comisión coordinada entre la Administración del Estado y la Junta de
Andalucía, para tomar las medidas de urgencia ante esta catástrofe, se
conforma un equipo de trabajo para llevar adelante el programa denominado
Corredor Verde del Guadiamar.
218
El objetivo fundamental del Proyecto del Corredor Verde del
Guadiamar, es controlar y remediar la contaminación generada por el
vertido de las minas de Aznalcóllar y recuperar una de las dos funciones
que ejercía el río Guadiamar y su cuenca en el territorio del Bajo
Guadalquivir y que había perdido con anterioridad a la catástrofe minera.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Logrando un corredor de especies y procesos entre los ecosistemas del
litoral de Doñana y Sierra Morena Occidental.
Este Proyecto hasta el momento ha resultado tener un gran éxito,
es así que ha recibido apoyo y reconocimiento internacional de La Agencia
Americana de Protección Ambiental (E.P.A.) Consejo de Europa, la UICN
(Unión Mundial para la Naturaleza), la Agencia Europea de Medio
Ambiente, y en general por las asociaciones ecologistas.
III. Legislación ambiental española
Frente a este accidente, se hace necesario analizar la legislación
ambiental minera, la actual ley española de minas N° 22, data del año
1973, y contiene aproximadamente veinte artículos que se refieren a la
problemática ambiental y a la utilización racional de los recursos mineros.
Esta ley está impregnada de la reacción internacional ante el deterioro
del medio ambiente que comienza a gestarse en la década de los ´70, es
así que el artículo 5.3 otorga un marco general a la protección del medio
al disponer: El Ministerio de Industria, realizará los estudios oportunos
para fijar las condiciones de protección del ambiente, que serán
imperativas en el aprovechamiento del recurso objeto de esta ley..... .
“Sin duda a partir de este artículo de la subsistente Ley Minera, la era de
la indiscriminada explotación mineral deberá quedar, al menos sobre el
papel, felizmente superada” (JAVIER JUNCEDA MORENO, Minería,
Medio Ambiente y ordenación del Territorio, pag 114),
Sin embargo, y a pesar de la contundencia del art. 5.3 los
posteriores artículos de la ley le restarán dicha contundencia, alejándose
del principio general sustentado por el mencionado artículo, al introducir
los artículos subsiguientes expresiones tales como, si proceden, o podrán
imponerse las condiciones adecuadas para la protección del medio
ambiente. Todas estas expresiones, permiten una importante
discrecionalidad por parte de la Autoridad Minera en la aplicación de la
Ley 22, que ha ocasionado importantes abusos por parte de empresas,
que no cumplen con un estricto control de los impactos ambientales que
ocasiona su actividad. La discrecionalidad de la administración puede
causar importantes abusos y escandalosas injusticias, entre las grandes
empresas mineras que ostentan importantes poderes económicos y las
pequeñas empresa mineras. Las disposiciones minero ambientales deben
ser aplicadas en forma imperativa, disminuyendo la discrecionalidad de
la autoridad de aplicación, a su mínima expresión.
219
Oikos red ambiental
En el año 1978 se reforma la Carta Magna española, en su Capítulo
III del Titulo I, “proclama con claridad un modelo económico que tome en
consideración, a parte de las variables meramente productivas, los costes
ambientales o sociales” (JAVIER JUNCEDA MORENO, Minería, Medio
Ambiente y ordenación del Territorio, pag. 125) específicamente los arts.
45 y 53.3 de la Constitución española, son los que en consecuencia
vienen a otorgar una singular fortaleza al art. 5.3 de la Ley de Minas, al
suponer en la práctica la necesidad de interpretar la normativa vigente
secundum constitutionem, lo que ha generado una interesantísima
jurisprudencia.
Casi una década después en el año 1982, se dicta el Real Decreto
2994 Sobre Restauración del espacio natural afectado por las actividades
mineras, este decreto dispone que previo a la solicitud de concesión, se
presente un Plan de Restauración del espacio natural afectado por las
labores, que debe contener información sobre el lugar del yacimiento, y
las medidas mínimas de restauración del área. Así lo dispone el art. 5
del Real Decreto 2994 , El titular del aprovechamiento o explotación o,
en su caso el explotador, si lo hubiere, asume la obligación de realizar
con sus medios el Plan de Restauración, con arreglo al programa de
ejecución previsto en el mismo. La Administración podrá exigir la garantía
suficiente para asegurar el cumplimiento de aquel. El titular de la
explotación podrá asumir esta obligación mediante depósito en metálico,
o títulos públicos, aval solidario e incondicionado prestado por un Banco,
etc.
Este artículo dispone que la Administración podrá exigir la garantía
suficiente para asegurar el cumplimiento de la restauración, en caso de
incumplimiento, se aplicarían las sanciones previstas en el incumplimiento
de las condiciones de la concesión, incluida la suspensión de los trabajos
y la caducidad del permiso.
A esta normativa ambiental hay que sumarle el Real Decreto 1116/
94, sobre contenido mínimo de los planes de Explotación y Restauración
en explotaciones de carbón a cielo abierto, que continúa los rasgos
trazados por la anterior normativa.
220
A lo largo del análisis realizado, se puede observar, que la normativa
ambiental resulta ser insuficiente, carece de la contundencia necesaria
para hacer cumplir acabadamente con las exigencias medioambientales,
en consecuencia no resuelve adecuadamente la problemática ambiental
minera, se hace necesaria una nueva normativa ambiental que contenga
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
disposiciones claras, precisas y no meramente enunciativas, que no de
lugar a la discrecionalidad de la autoridad, en cuanto a la conveniencia
de su aplicación.
En cuanto a la garantía financiera contemplada en el art. 5 del
Real Decreto 2994 que denota ser un instituto de gran idoneidad, termina
resultando inocuo, frente a la discrecionalidad del órgano de aplicación,
que podrá exigir una garantía financiera, si así lo cree conveniente, de
acuerdo a las circunstancias del caso.
IV. Necesidad de un plan de cierre de minas como herramienta de
gestión minera.
Luego de analizar la normativa española, se hace necesario
contemplar los avances que se vienen produciendo en esta materia en
Latinoamérica. La legislación minera de los países de la región ha
evolucionado notablemente en la última década, destacándose los Códigos
de Minería de Bolivia y Perú.
Asimismo y frente a la situación ambiental generada por la actividad
en nuestros países, van surgiendo nuevas herramientas que permitan
evitar o minimizar los impactos ambientales generados por la actividad,
es así que se viene desarrollando, cada vez con más interés, una
herramienta de gestión minera denominada plan de cierre de minas.
Este Plan de cierre de faenas mineras, tiene su origen en los
países del hemisferio norte, a quienes les ha dado resultados sumamente
positivos, en la prevención y minimización de los efectos negativos que
genera la actividad minera.
Los objetivos específicos del cierre de minas, consisten en asegurar,
que una vez que las operaciones de las faenas o instalaciones mineras
hayan cesado, su cierre sea tal que garantice que la salud y la seguridad
de las personas no sean comprometidas, y que los elementos del medio
ambiente no sufran deterioro alguno.
Las profesoras Alyson Warhust y Ligia Noronha señalan que “El
principal objetivo de la planificación de cierre es reducir la extensión del
daño ambiental y la generación de residuos, a través de la reducción del
lapso de tiempo entre la ocurrencia del daño y la remediación....” artículo
titulado “Integrated Environmental Management Through Planning for
Closure from the Outset: The Challenges” Capítulo 2 del libro
221
Oikos red ambiental
Environmental Policy in Mining: Corporate Strategy and Planning for
Closure, A. Warhust y L. Noronha, 1999.
Este artículo describe que los principales objetivos de la
planificación de cierre y la gestión ambiental integrada incluyen:
- La generación reducida de residuos y el incentivo para un reciclaje
eficiente.
- El uso eficiente de energía
- El uso eficiente de sustancias químicas y la minimización de
cualquier daño proveniente de su suministro, uso y disposición.
- La estabilización de residuos y reducción de drenaje de aguas
ácidas o contaminación del agua desde el inicio.
- Disposición y contención de residuos para lograr descarga cero
en el tiempo.
- Remediación progresiva y revegetación.
- Asegurar el viable uso de la tierra post minería para la región.
- Asegurar que no existan impactos que deterioren la salud de la
comunidad local
- Asegurar que las comunidades locales no se empobrecerán como
resultado de la minería o al final de la vida de la mina.
- Cubrir los costos durante la vida de la mina
- Incrementar la utilización de su capacidad durante la vida de la
mina.
En este Sistema Normativo de Cierre de Faenas Mineras vienen
trabajando países como Chile, donde se formó un Grupo de Trabajo
liderado por Cochilco, que en diciembre de 2000 elabora el denominado
informe “Cierre de faenas mineras en Chile informe final consolidado”,
algunas de cuyas conclusiones destacamos:
222
“El objetivo principal de la Ley de Cierre de Faenas Mineras es la
prevención, minimización, y/o control de los riesgos y efectos negativos
que se generen o continúen presentándose con posterioridad al cese de
las operaciones de una faena o instalación minera, sobre la salud y
seguridad de las personas y/o sobre el medio ambiente”.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
V. Conclusión
La actividad minera es una de las actividades económicas más
contaminantes que existen en nuestro planeta, sin embargo y a pesar de
ello, es posible lograr una minería sustentable, es decir conseguir un
desarrollo minero adecuado y estable con el medio ambiente, que minimice
los efectos nocivos sobre el medio, pero para llegar a él es necesario
contar con dos elementos fundamentales.
1.
Garantía financiera adecuada.
2.
Legislación y órganos de control eficientes
Los casos de accidentes mineros mencionados y las
consecuencias ambientales generadas por las innumerables minas
abandonadas o cerradas que existen en el mundo entero, tienen un
denominador común, el Estado ha debido (en el mejor de los casos)
restaurar el medio degradado, desentendiéndose totalmente de esta
circunstancia la empresa minera que generó el pasivo ambiental.
De esto resultan dos consecuencias, en primer lugar es necesario
que la empresa minera internalice el costo ambiental dentro de los costos
operativos de la empresa, desde el comienzo del proyecto y en segundo
lugar que se exija a la empresa garantías adecuadas para asegurar el
cumplimiento de este recaudo.
En cuanto al segundo punto, es fundamental contar con leyes
idóneas adecuadas a la realidad minera, que permitan a las empresas
desarrollar su actividad en las mejores condiciones de mercado, pero
que al mismo tiempo imponga las medidas ambientales, sociales y
laborales adecuadas al progreso de la actividad.
Sin embargo, la normativa por sí misma no permitirá lograr los
avances esperados, sino se cuenta con órganos de aplicación y control
idóneos, que apliquen la normativa en forma imperativa, sin dejar lugar a
dudas sobre su discrecionalidad y lleve adelante un contralor serio y
eficiente de la actividad que desarrolla la empresa minera.
La Argentina es un país que desea lograr una actividad minera
reconocida en el mundo, para ello se hace necesario modernizar la
legislación y adoptar institutos como el mencionado cierre de faenas
minera, que permitirá minimizar los efectos sobre el medio, convirtiendo
al país en un lugar de atracción de inversiones mineras por la Seguridad
Jurídica que otorgan sus instituciones.
223
Oikos red ambiental
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Notas
* Fundación Cordón del Plata. [email protected]
225
Oikos red ambiental
La explotación petrolera: el caso de Laguna
Llancanelo y el dilema de la sustentabilidad
Eduardo Sosa
I. Introducción
Laguna Llancanelo es un humedal reconocido internacionalmente
por la Convención RAMSAR1 en 1996, además de área protegida provincial.
Sus valores ecológicos la ubican como uno de los sitios más biodiversos
del país y de mayor diversidad biológica del planeta dentro de las regiones
áridas. Allí habitan más de 150.000 aves de más de 74 especies, algunas
de ellas con protección internacional. También es uno de los sitios de
paso más importante para las aves migratorias americanas; recibe en su
seno a especies provenientes de Alaska hasta Tierra del Fuego. Con
todos estos antecedentes, muchas personas buscaron desde tempranas
épocas su protección, lográndose que en 1980 el gobierno la declarara
Reserva Faunística mediante el decreto-ley 9/80.
Sin embargo, Laguna Llancanelo descansa sobre un manto de
petróleo, ya que en el subsuelo se encuentra la denominada Cuenca
Cuyana, un reservorio que se explota desde la década del ’30 y que
constituyó uno de los pilares del progreso nacional y local, de la mano
de la empresa YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), entonces empresa
estatal, que en la década del 90 pasó a manos de la española REPSOL,
en una privatización hartamente discutida en estos últimos años2.
226
La presentación de un proyecto de exploración y explotación
hidrocarburífera desató un conflicto ambiental entre la empresa, el
Gobierno Provincial y la sociedad civil, que podría definir las relaciones
entre el petróleo y la conservación de la naturaleza hacia el futuro en
todo el país. Dicho conflicto se inició en el año 2000 y amenaza con
prolongarse indefinidamente, si la resolución judicial llega a la Corte
Suprema de la Nación.
II. El petróleo de Llancanelo
Las características físico-químicas del crudo del yacimiento de
Llancanelo han desalentado a más de una petrolera. En 1937 se instaló
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
en la zona la primera compañía, la cual tuvo éxito relativo en las
explotaciones; luego vino en 1965 la estatal YPF con 14 pozos3 y en el
año 1980 se instaló la californiana Union Oil, retirándose en 1985 por
falta de rentabilidad. La cuestión principal es que las características del
crudo hacen difícil su recuperación, ya que por su viscosidad y otras
razones, los costos de extracción son más altos que en otros yacimientos
cercanos.
En 1993 apareció Alianza Petrolera, la empresa que realizó el
contrato con REPSOL YPF en 1999 para explotar el crudo de Llancanelo.
La aparición de nuevas tecnologías que mejoran la eficiencia de extracción
y el precio del barril de petróleo en el plano internacional, hicieron que el
petróleo de Llancanelo fuera visto con renovado interés por parte de las
compañías petroleras, por ello la española REPSOL YPF diseñó un plan
a largo plazo para desarrollar el área.
III. La propuesta de REPSOL YPF para Llancanelo
El plan de explotación de hidrocarburos comenzó en 19994, con la
puesta en marcha del pozo exploratorio YPF.MdM.LL-2001 (h), aplicando
la nueva tecnología de los segmentos horizontales, que mejora la
captación del crudo, aumentando la superficie de contacto entre éste y
los equipos de extracción, ya que se introduce de manera longitudinal
en el reservorio, y no lo corta de manera transversal como las
perforaciones tradicionales. Habiendo comprobado la eficacia de la
tecnología mediante esta perforación experimental, el proyecto continúa
en una segunda fase con la solicitud al gobierno provincial de la
Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para la explotación de 8 pozos,
utilizando la misma tecnología, para posteriormente completar el proyecto
con la perforación y explotación de 80 pozos en una tercera fase, en
función de los rendimientos del yacimiento5.
La tecnología de los pozos horizontales, aunque de aparición
reciente en relación a la historia de la extracción de hidrocarburos, ha
sido ampliamente aplicada en distintos países del mundo, incluso en
explotaciones marinas y de los litorales costeros. Sin embargo, las
tecnologías aplicadas a las industrias extractivas no pueden considerarse
apropiadas a nivel general, sino que requieren de estudios geofísicos
específicos, debido a la diversidad de escenarios en que se desenvuelve
la actividad misma6.
227
Oikos red ambiental
IV. El “expediente Llancanelo”
En mayo de 1999 la petrolera española REPSOL YPF presentó
ante la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental (DSCA) del
gobierno de la provincia de Mendoza, un proyecto para explorar las
posibilidades de extraer crudo a través de una nueva tecnología para la
región, la de los pozos horizontales, situación que se corporizó en el
expediente 610-D-99-03834. El procedimiento administrativo por el cual
este tipo de actividades consigue la autorización gubernamental es la
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), que incluye el análisis exhaustivo
del estudio de impacto ambiental que debe presentar el proponente (en
este caso REPSOL YPF), por parte de universidades o institutos de
investigación, junto con otras agencias gubernamentales con intereses
en el tema, y finalmente una o más audiencias públicas donde la
ciudadanía puede expresar sus dudas y posiciones frente al proyecto en
cuestión. Con toda esta información, la autoridad ambiental debe tomar
una decisión, que puede ser la de negar la autorización, autorizarla sin
condicionantes o finalmente, otorgar la autorización condicionada a una
serie de medidas previas, sin las cuales no se puede comenzar la actividad
propuesta, esta decisión está contenida en una resolución administrativa
que se llama DIA o Declaración de Impacto Ambiental. Hasta aquí estamos
hablando de la teoría, ya que en la práctica juegan una serie de intereses
políticos y económicos, que determinan bruscos cambios de rumbo en
las decisiones de las instituciones públicas, a la hora de tomar una
decisión. Llancanelo es uno de estos casos.
V. Un “atajo” al procedimiento de EIA
228
Las normas provinciales que instrumentan el procedimiento de
EIA (ley provincial n° 5.961/93, decreto reglamentario n° 2109/94)
contienen una versión más expedita para aquellos proyectos o actividades
que no alteren el equilibrio ecológico, que en definitiva supone que no
superarán la capacidad de carga del ecosistema comprometido7. Este
procedimiento abreviado se llama Aviso de Proyecto y se lo considera
como una “excepción” al procedimiento de evaluación de impacto
ambiental previsto por la ley; sin embargo, un anexo de la ley n° 5961
mencionada, se encarga de enumerar una serie de actividades que, a
criterio de los legisladores que la aprobaron, deben estar sujetas al
procedimiento completo de EIA, sin perjuicio que existan otras que puedan
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
cumplir esta condición. Entre las actividades nombradas está obviamente
la exploración y explotación de hidrocarburos.
Con este antecedente, ninguna actividad hidrocarburífera que
implique explorar o explotar queda afuera del procedimiento, pero en
este “caso especial”, el pozo exploratorio fue autorizado mediante Aviso
de Proyecto, el cual omite la participación ciudadana, por ende el oportuno
acceso a la información ambiental, y además tiene muchas menos
exigencias que el procedimiento de EIA. Además, la autorización
mediante Aviso de Proyecto se obtiene en menos tiempo que la
autorización a través de la EIA (que en este caso se llama DIA o
Declaración de Impacto Ambiental). En conclusión, en el mes de agosto
de 1999 y de manera expedita, la resolución de la DSCA n° 33 autorizó
la aplicación de esta tecnología experimental en el Area Llancanelo,
estableciendo el primer precedente en el cual se basa este caso, del
que REPSOL YPF se afirmó para presionar por la autorización del proyecto
actual. Así, vemos como las normas ambientales pueden manipularse
para beneficio de uno u otro interés, según sea el caso y el poder
involucrado.
VI. Los antecedentes previos al conflicto
Ya en mayo del año 2000, REPSOL YPF presentó al gobierno
provincial el denominado “Plan de Acción II Proyecto 2000”, por el cual
pretendía explotar hidrocarburos a través de 8 pozos, 2 de los cuales
eran nuevos, y los restantes serían reactivados mediante distintos
procedimientos. Las actuaciones fueron legitimadas en el expediente
513-D-00-03834, tramitado ante la Dirección de Saneamiento y Control
Ambiental (DSCA), que es la autoridad de aplicación de la ley en los
temas petroleros. Rápidamente, la autoridad ambiental dio por iniciado
el procedimiento de EIA mediante resolución n° 14/2000, designando al
Instituto Argentino de Zonas Aridas (IADIZA) y al Instituto Nacional del
Agua (INA) como responsables de la confección de los respectivos
dictámenes técnicos del proyecto presentado por la petrolera española.
Más allá de la pésima calidad del estudio de REPSOL YPF en el
cual, como pequeña muestra, no figuran ni abogados ni biólogos en su
confección ni realizando contribución alguna, lo que muestra la importancia
otorgada por la empresa a la preservación ambiental, encontramos que
uno de los organismos - el INA - no realizó el estudio ni planteó oficialmente
229
Oikos red ambiental
su incompetencia o su imposibilidad de realizar tal trabajo, y en su lugar,
realizando el dictamen, figura la Fundación CRICYT8, asociada al CRICYT
- Centro de Investigaciones Científicas y Tecnológicas, organismo del
cual depende el IADIZA, pero que no está facultada por la ley a realizar
este tipo de dictámenes9.
Otro punto para recalcar es la lista de organismos públicos a los
que se requirió informes sectoriales sobre el proyecto. El informe sectorial
es otro tipo de documento que se les solicita a aquellas reparticiones
involucradas y/o afectadas por el proyecto en cuestión, que tiene como
finalidad emitir una opinión sobre las actividades u obras propuestas.
Dada la importancia de Laguna Llancanelo para la explotación del turismo,
fue por lo menos una desprolijidad que no se haya convocado a la
Subsecretaría de Turismo para opinar sobre la iniciativa de REPSOL
YPF. También es dudoso que en todo el procedimiento se haya obviado
la cuestión de los límites de la laguna, ya que este dato es vital para
dirimir el pleito. Si los pozos están dentro del área protegida, la ley 6045
prohíbe terminantemente cualquier explotación de hidrocarburos en
cualquier categoría de área protegida que permite la ley10. Pero si los
pozos estuvieran fuera de los límites del área protegida, rige allí la ley
5961, que permite las actividades pero ajustándolas al procedimiento de
EIA. Entre estas dos leyes existe una diferencia abismal, ya que
significaría en el primer caso la imposibilidad para que REPSOL YPF
explote hidrocarburos en esta zona. Tanto las autoridades provinciales
de todas las reparticiones públicas como la petrolera española aseguran
que los pozos se encuentran fuera del área protegida, pero a la vez nadie
pudo ofrecer como prueba de lo mencionado anteriormente –hasta el año
2003-, un mapa mensurado oficialmente donde conste el límite real del
área, la zonificación del área protegida y cualquier dato que permita
conocer los límites de la reserva.
230
Sin embargo, en una nota periodística aparecida en un diario local11,
encontramos un mapa de confección simple realizado por la Dirección
de Recursos Naturales Renovables (DRNR) sobre el área, muestra que
los pozos se encuentran en la llamada área de amortiguación, entre las
denominadas área intangible y la zona de uso controlado, dos tipos de
zonas en las cuales está terminantemente prohibida la explotación de
hidrocarburos (según ley de áreas protegidas 6045) y lógicamente, como
el sector mencionado se encuentra en medio de las dos zonas
mencionadas, la prohibición se mantiene. Este dato significaría que los
pozos están dentro del área protegida, y por ende, no podría prosperar
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ningún proyecto de explotación de hidrocarburos. Sin embargo esto no
ha sido considerado por las autoridades hasta el momento. Debemos
resaltar que la DRNR es un organismo que tiene un rol protector de los
recursos naturales, y sin embargo fue durante el proceso del conflicto
una de las principales reparticiones defensoras del proyecto de REPSOL
YPF, lo que constituye una paradoja de la conservación a nivel local12.
VII. El inicio del conflicto
El comienzo del conflicto ambiental se produjo durante la audiencia
pública, ocurrida el 30 de agosto de 2000 en la localidad de Malargüe, a
420 kms. al sur de la ciudad capital, un día laborable y a una hora de
plena actividad, situación que fue protestada por muchas organizaciones
que no pudieron participar, pero que no se consideró como queja13.
Obviamente, esta reunión hubiera tenido mayor participación ciudadana
si se hubiera realizado en un horario y fecha más conveniente.
Allí en la audiencia, el estudio de impacto ambiental presentado
por la empresa fue seriamente cuestionado por las preguntas de los
presentes, a tal punto de descubrirse que en realidad se había realizado
en un escritorio y no en el terreno, situación que no debe atribuirse a la
empresa española de manera directa, sino a quienes fueron contratados
para tal tarea14.
Además, en esta instancia se produjo uno de los vicios más graves
del expediente, ya que se restringió deliberadamente la participación
ciudadana y el acceso a la información ambiental, al convocar a audiencia
pública antes de disponer de todos los informes ambientales. La norma
legal indica claramente que la información debe estar a disposición del
público interesado por un lapso de treinta días15, que constituye la etapa
preparatoria para la audiencia pública; esta etapa comienza una vez que
se han recibido todos los informes y dictámenes técnicos. A la luz de
esta reglamentación, la audiencia debió haberse realizado casi un mes
más tarde que la fecha en que se convocó. El expediente fue entregado
por la repartición que realizó el último informe sectorial dos días antes de
la realización de la audiencia pública16. Lógicamente, la ciudadanía
concurrió a la audiencia con poca información como para tomar una
posición al respecto, situación que fue ampliamente utilizada por quienes
se beneficiaron con esta situación.
Un dato anecdótico respecto de este tema, es que entre el 28 de
231
Oikos red ambiental
agosto (fecha en que se entregó el último informe a la DSCA) y el día de
la audiencia pública se anexaron más de 200 páginas de información, a
la que lógicamente la ciudadanía no pudo acceder, menoscabando una
garantía constitucional fundamental como la provisión de información
ambiental, consagrada por el artículo 41 de la Constitución Nacional.
Dicha información es un informe técnico sobre el proyecto.
Desde la perspectiva jurídica, es una de las pocas oportunidades
en que se puede observar que se ha violado todo el cuerpo normativo del
expediente, indicando el grado de arbitrariedad con que se manejó el
asunto.
VIII. Llancanelo después de la audiencia pública
Las situaciones acontecidas fueron denunciadas a la prensa por
parte de las organizaciones ambientalistas. Oikos red ambiental preparó
un documento sobre el caso que fue entregado a las comisiones
legislativas de medioambiente, a las propias autoridades provinciales, al
Defensor del Pueblo de la Nación, a Fiscalía de Estado, además de
otras organizaciones locales, provinciales y nacionales, organizaciones
internacionales o conformadas en redes electrónicas, y los medios de
comunicación, los cuales se hicieron eco de las declaraciones y
mantuvieron el conflicto por varias semanas en los principales lugares de
los periódicos e informativos radiales y de televisión. Por su parte, la
comisión de medioambiente del senado provincial solicitó la presencia
de las autoridades ambientales para que dieran su versión sobre la
situación planteada17.
232
El 18 de setiembre de 2000, el gobernador de la provincia Ing.
Roberto Iglesias (actual diputado nacional), junto con el diputado nacional
Dr. Victor Fayad, el entonces Ministro de Hacienda Provincial, Contador
Aldo Ostropolsky (luego Ministro de Ambiente y Obras Públicas y actual
Senador Nacional) y el Ing. Julio Cobos, entonces Ministro de Ambiente
y Obras Públicas (actual Gobernador de la Provincia de Mendoza), desde
la costa de Llancanelo anunciaron la promesa de inversiones por más de
U$S 200 millones y la instalación de 80 pozos de explotación de petróleo,
asegurando U$S 37 millones en concepto de regalías y 280 empleos. El
periodista asegura que con la firma del gobernador “ya puesta” se iniciarán
las primeras actividades [sic]. El gobernador dice “Hemos trabajado en
esto con la empresa” [sic].18
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Pocos días más tarde19, un reconocido abogado local obtiene un
espacio en la prensa afirmando la ilegalidad del proyecto, dando inicio
formal al proceso del conflicto, al ser descalificado por el mismo
gobernador de la provincia20. También el Ministro de Ambiente y Obras
Públicas hace su alegato a favor de la explotación21, al igual que la
Subsecretaria de Medio Ambiente22. Por su parte, el Director de Recursos
Naturales Renovables, anuncia que se convocará a expertos de la
Convención Ramsar para monitorear los trabajos en la laguna23.
La comunidad científica se dividió entre los investigadores que
avalaron el estudio de impacto ambiental de REPSOL YPF y su grupo
asociado, y el resto de los profesionales, quienes apoyaron la defensa
de la laguna frente a la pretensión de la petrolera española y el gobierno
de explotar los hidrocarburos de la zona24. Desde el resto del mundo se
alzaron voces de apoyo en la defensa de este ecosistema, plasmada en
innumerables notas y correos de destacados investigadores e
instituciones25.
A nivel político, el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas
(MAyOP) solicitó a Fiscalía de Estado que analice la situación26,
obviamente buscando un aval para continuar su accionar, pero Fiscalía a
su vez solicitó al gobierno que emita una resolución decidiendo sobre el
tema para que luego Fiscalía de Estado pudiera emitir dictamen sobre lo
actuado. En esta puja de posiciones se observa claramente que ninguna
repartición quería involucrarse sola en este embrollo, conscientes del
costo político que podría acarrear una medida de estas características
en vistas de las futuras elecciones legislativas.
Mientras tanto, legisladores fueron invitados por el Gobierno de la
Provincia y la empresa a visitar el área del conflicto, a fin de conocer los
pormenores del proyecto27.
Cuando estaba por tomarse la decisión de autorizar el
emprendimiento, se presentó una Denuncia Ambiental ante la Fiscalía
de Estado28, lo que obligó a esta repartición a involucrarse en el tema y
emitir dictamen, terminándolo el 31 de julio de 2001, del cual no puede
extraerse una conclusión contundente sobre el tema.
Mientras tanto, luego de la audiencia pública, el conflicto ambiental
pasó por diversas etapas, en donde la estrategia de la empresa fue negar
la existencia de otros actores, con lo cual implícitamente negaba el
conflicto, mientras el gobierno provincial salía al cruce con declaraciones
233
Oikos red ambiental
contra las organizaciones ambientalistas, recalcando la importancia de
las inversiones y la generación de empleos que realizaría la petrolera
española29. El anuncio contrasta con la magnitud del emprendimiento,
ya que tal cantidad de pozos pueden manejarse con un personal mínimo
y las inversiones comprometidas no corresponden a la rentabilidad de
las reservas comprobadas para una empresa de las características de
REPSOL YPF30.
Con fecha 29 de setiembre, los senadores provinciales que
componen la Comisión de Medio Ambiente, solicitan se detenga la
actuación administrativa, hasta tanto se realicen nuevos estudios que
traigan mayor certidumbre31. Unos días más tarde, visitan el área de la
laguna32 para evaluar las características del proyecto in situ. Para el mes
de octubre, la Comisión de Ambiente del senado comenzó a trabajar un
proyecto de ley para expropiar 19.000 has. Con el fin de proteger el
humedal, cuestión que finalmente no prosperó33.
Mientras tanto, en marzo de 2001 el Departamento General de
Irrigación realiza una inspección en el área de la laguna, encontrando
contaminación ambiental en uno de los pozos de agua que abastecen a
la empresa34. La noticia provocó gran revuelo en el seno de las
instituciones del gobierno provincial35, además de trascender al ámbito
legislativo36. A los pocos días, se resuelve realizar una serie de análisis
conjuntos entre el Departamento General de Irrigación y el Ministerio de
Ambiente y Obras Públicas37.
En julio de 2001 el sitio Ramsar Laguna Llancanelo ingresó al
Registro Montreux de la Convención38, lo que permitió la visita de tres
especialistas entre setiembre y octubre del mismo año39, los cuales
elevaron un informe sobre el estado del humedal y opinión sobre el conflicto
desatado40, luego de una serie de encuentros con autoridades, ONG’s,
investigadores locales y habitantes de los alrededores de la laguna.
234
Ese mismo año, la Superintendencia del Departamento General
de Irrigación, atendiendo al dictamen del Departamento de Policía del
Agua de la misma repartición, emite una resolución solicitando al Poder
Ejecutivo de la provincia que paralice la obtención de la Declaración de
Impacto Ambiental, hasta tanto se conozcan los resultados de los análisis
del pozo de agua contaminado descubierto en el mes de marzo de 200141.
Por su parte, Fiscalía de Estado supedita su dictamen a esta resolución,
lo que en la práctica traba las actuaciones administrativas hasta el año
siguiente42.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
En el año 2002 cambian las autoridades del Departamento General
de Irrigación. Una de las primeras decisiones del nuevo superintendente,
Contador Lucio Duarte (aún en el mismo cargo) fue emitir una nueva
resolución sobre Llancanelo, esta vez permitiendo que el gobierno continúe
con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, sin supeditarlo
a la obtención de los resultados de los pozos contaminados descubiertos
el año anterior. A los pocos días, Fiscalía de Estado a su vez, emite un
nuevo dictamen destrabando el procedimiento administrativo,
obstaculizado únicamente por la resolución del Departamento General
de Irrigación, ya derogada por una nueva resolución. Al poco tiempo, se
anuncia que la empresa Repsol YPF adelantará el dinero necesario para
evitar que la provincia caiga en default financiero, debido al vencimiento
del Bono Aconcagua, emitido por el gobierno anterior y del cual los
intereses alcanzaban en ese momento a una suma cercana a los U$S
35 millones43. Corría ya la segunda parte del año 2002.
Hacia fines de este año, la DIA (Declaración de Impacto Ambiental)
estaba lista para ser firmada44. El 17 de enero de 2003, la resolución
190-AOP-2003 del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas de la
provincia –conocida como la DIA de Llancanelo- autoriza cinco de los
ocho pozos propuestos por la empresa, condicionando la puesta en
marcha del proyecto a una serie de actividades previas45.
IX. Análisis de la Declaración de Impacto Ambiental de Llancanelo
La resolución 190-AOP-2003 que autoriza el proyecto petrolero
puede dividirse en tres partes. La primera hace mención a la autorización
de cinco de los ocho pozos propuestos, supeditado a una serie de
actividades previas. La segunda parte de la norma establece la creación
de una unidad gubernamental especializada que se dedicaría al monitoreo
de las actividades petrolíferas en el área de Llancanelo, y manda a la
Dirección de Recursos Naturales Renovables, organismo dependiente
del órgano emisor de la DIA, a efectivizar la mensura administrativa del
área protegida y elaborar el Plan de Manejo. Por último, la tercera parte
enumera una serie de medidas de mitigación y prevención de impactos
ambientales derivados de las actividades que en el futuro cercano se
realizarían en el entorno de la laguna.
La apreciación principal que puede realizarse de esta resolución
es su marcada reactividad. La DIA autoriza la explotación basada en la
falta de determinación sobre los límites del área protegida, por lo cual
235
Oikos red ambiental
todo el sustento legal queda trunco, ya que se desconoce si la ubicación
de los pozos coloca al proyecto fuera o dentro de la reserva. Esta duda
es medular a la hora de aprobar el emprendimiento, ya que si el proyecto
estuviera ubicado dentro de los límites del área protegida, la ley provincial
N° 6.045 prohíbe la actividad hidrocarburífera en todas las categorías de
área protegida previstas por la misma. En cambio, si el proyecto estuviera
localizado fuera del área protegida, la ley N° 5.961 permite la realización
de este tipo de actividades, previa sujeción al procedimiento técnicoadministrativo de evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte, la falta de delimitación perjudica la confección del
Plan de Manejo del área, que es un instrumento preventivo por el cual se
organizan las actividades y acciones en procura de cumplir con los
objetivos de conservación previstos. Es menester confeccionar en primer
término este plan, para luego discutir acerca de los peligros de la actividad
petrolera sobre el entorno de la reserva. La resolución 190-AOP-2003
aprueba el inicio de las actividades y luego, se dedica a crear un grupo
de trabajo específico, entre cuyas tareas encomendadas figuran la
delimitación del área protegida y la elaboración del plan de manejo.
También se destaca su carácter reactivo cuando se establece en
la resolución mencionada una cláusula que permite a la autoridad de
aplicación detener la actividad, si se produjera un incidente de proporciones
en el área. El procedimiento de EIA por definición, es una herramienta
fundamentalmente de tipo preventivo, por lo cual la incorporación de esta
cláusula viola el espíritu para el cual fue incorporada la EIA en el cuerpo
normativo provincial. La DIA debe servir para prevenir más que remediar.
236
Otra cuestión importante la encontramos en que la Unidad de
Gestión Ambiental Llancanelo se abocaría –según esta resolución- a
una serie de tareas que incluyen el monitoreo de las actividades de la
empresa, la aprobación de los planes operativos, los planes de manejo
de riesgos, etc., para lo cual el financiamiento está a cargo del mismo
proponente. Esta vinculación restringe la capacidad de los actores para
establecer un diálogo franco con el fin de mejorar la calidad de las
actividades que se conduzcan en la zona. Finalmente, la resolución
condiciona la aprobación de los tres pozos restantes que coronen el
proyecto, a la mera selección de una nueva localización de los mismos,
lo cual permite entender que no sería necesario un nuevo procedimiento
de EIA, cuando en realidad, la ubicación de una locación petrolera es
fundamental para inferir las condiciones de exploración y explotación, es
decir, se trata de un proyecto de exploración/explotación nuevo.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
X. La etapa judicial
La DIA se publica en el Boletín Oficial el día 21 de enero de 200346.
Para el día 3 de febrero, luego de grandes esfuerzos para conseguir la
información necesaria, Oikos red ambiental interpone una acción de
amparo colectivo, que cae en el Juzgado N° 14 Civil, Comercial y Minas,
a cargo del Dr. Gianella, quien se excusa alegando su simpatía con la
causa ecologista y porque miembros de su familia iniciaron acciones en
procura de resolver el conflicto, mucho tiempo antes de la época del
amparo. La causa recayó entonces en el Juzgado N° 15, a cargo de la
Dra. Maria Mercedes Herrera47.
El día 3 de marzo de 2003, la Jueza ordenó la paralización de las
obras en la laguna, hasta tanto pudiera decidir la cuestión de fondo, es
decir, el pedido de inconstitucionalidad de la norma que aprobó el proyecto
petrolero solicitado por la amparista48. La medida cautelar fue apelada
por el Gobierno de la Provincia de Mendoza y por la Fiscalía de Estado,
siendo rechazada por la Cámara de Apelaciones49.
El 29 de julio de 2003 la justicia dictaminó que la resolución 190AOP-2003 era inconstitucional, basada en una serie de afirmaciones
surgidas del expediente, entre las cuales figuraban la incertidumbre acerca
de los límites del área protegida y sobre las garantías de protección que
fueron dispuestas para preservar el área50.
Dentro del plazo establecido se presentaron las apelaciones por
parte de Fiscalía de Estado, Repsol YPF y la Asesoría de Gobierno, lo
cual fue resuelto por la Cámara de Apelaciones favorablemente para Oikos
red ambiental, ratificando el fallo en primera instancia y desestimando
los fundamentos de los apelantes51.
Posteriormente, la Fiscalía de Estado, el Gobierno de Mendoza a
través de la Asesoría de Gobierno y la empresa Repsol YPF, presentaron
sendos recursos de inconstitucionalidad y casación ante la Suprema
Corte de Justicia de la Provincia, los cuales fueron aceptados a fines de
diciembre de 2003, quedando a la espera de la sentencia definitiva.
El último hito en este caso fue el dictamen de la Procuración
General de la Suprema Corte de Justicia, del 21 de setiembre de 2004,
en el cual recomendó el rechazo de los recursos a todas las partes52.
237
Oikos red ambiental
XI. Llancanelo hoy
El conflicto por la preservación de los valores ecológicos de la
laguna y su entorno, dejaron al descubierto las fallas en los mecanismos
administrativos con que se administran los recursos naturales en la
provincia. También han permitido conocer las posiciones de los diversos
actores que participaron del mismo, así como la independencia de los
poderes del Estado frente al conflicto.
El gobierno de la provincia intenta avanzar sobre la confección de
un plan de manejo y la delimitación del área protegida, por ello ha
convocado a todos los actores presumiblemente interesados y afectados
por estas medidas, lo cual muestra el cambio de actitud en relación a
etapas anteriores del conflicto, donde la constante fue la falta de diálogo.
Por su parte, la empresa mejoró sus relaciones con la ONG, produjo
notables mejoras en los mecanismos para la elaboración de los estudios
de impacto ambiental y, motivada por el aprendizaje de este conflicto,
seguramente prestará mayor atención al cumplimiento de la ley por propia
parte y de la autoridad de aplicación.
Por su parte, a nivel social, el caso de la preservación de la laguna
movilizó a muchos sectores de la ciudadanía, en busca de mayor
información y el derecho a opinar sobre el tema. Los medios de
comunicación a nivel general, hicieron una extraordinaria contribución a
todo el proceso, difundiendo los acontecimientos de manera imparcial y
eligiendo la respuesta sensata y objetiva antes que la apelación a los
sentimientos, lo que demostró la madurez ante la posibilidad de generar
la noticia a partir de la sensibilización antes que la información. En
definitiva, la sociedad toda, algunos sectores obviamente más que otros,
acusaron el impacto de este conflicto. Ya nada será igual para ninguno
de los actores involucrados. Queda aún pendiente el debate central en
torno a la conservación de la naturaleza y los impactos de las actividades
hidrocarburíferas, quizá muy pronto las partes estén dispuestas a sentarse
para trabajar juntas.
238
Notas
1 La Convención para la Protección de los Humedales de Importancia
Internacional fue firmada en la ciudad iraní de Ramsar en 1971. Llancanelo
es el sitio Ramsar n° 759.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
2 Calcagno, Eric. Azaroso destino de YPF, en Le Monde Diplomatique ,
edición Cono Sur, N° 25 de Julio de 2001. Buenos Aires.
3 YPF, Anuario estadístico 1984.
4 Diario UNO. 7 de setiembre de 1999. “Llancanelo podría llenarse de
pozos petroleros”. Pag .16
5 Expediente 513-D-00-03834. Repsol YPF s/ evaluación de Impacto
Ambiental Plan de Acción II-Proyecto 2000. Explotación Petrolera Area
Llancanelo. Fojas 01/03.
6 Wetten, Cristian et. al . en Seminario Día Mundial del Medio Ambiente
2003. “Estudio de prospección del acuífero del área de Llancanelo,
Malargüe, Mendoza, como consecuencia de la presencia de petróleo en
el pozo de agua ww#1”. Cátedra Hidrogeología. Depto. Geología.
Universidad Nacional de San Juan. Ciudad de Mendoza, Junio 2003.
7 Art. 9 (Decreto 2.109/94): PROYECTOS EXCEPTUADOS. Están
exceptuados de solicitar la Declaración de Impacto Ambiental los
proyectos que no estén comprendidos en algunas de las categorías
establecidas en el Anexo I de la Ley 5961. Tampoco están comprendidos
aquellos proyectos que por su escaso impacto o magnitud no puedan
afectar el equilibrio ecológico de uno o más ecosistemas. Se entenderá
que las obras o actividades comprendidas en el proyecto puedan
previsiblemente alterar el equilibrio ecológico, cuando éstas puedan superar
la capacidad de carga del ecosistema. Para la obtención de ésta exención,
el proponente deberá presentar el Aviso de Proyecto previsto en el artículo
siguiente.
Art. 10 (Decreto 2.109/94): AVISOS DE PROYECTO. Los proponentes
de obras o actividades podrán presentar con carácter previo a la
Manifestación General de Impacto, el Aviso de Proyecto con arreglo a los
requisitos del artículo siguiente, solicitando de la Autoridad de Aplicación
una declaración en la cual, previa evaluación sumaria del posible impacto
magnitud y/o carácter interjurisdiccional del proyecto, se puede exceptuar
al mismo de cumplir con el procedimiento establecido en este Decreto
para obtener la Declaración de Impacto Ambiental. Recibido el Aviso de
Proyecto, la Autoridad de Aplicación deberá recabar el correspondiente
dictamen técnico en la forma que establece el artículo 15. El proponente
deberá pagar las tasas correspondientes.
8 las autoridades argumentaron que Fundación Cricyt es la entidad que
canaliza los trabajos de la institución, debido a una restricción del
239
Oikos red ambiental
CONICET respecto de la cobranza de los trabajos encomendados por
terceros.
9 Art. 32 (Ley 5961/93): El Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y
Vivienda o el Municipio correspondiente deberá recabar el dictamen técnico
de personas reconocidamente idóneas en el tema de que se trata o de
Universidades o Centros de Investigación públicos o privados, estatales o
no, provinciales -preferentemente-, nacionales o internacionales, respecto
a las Manifestaciones de Impacto Ambiental presentadas. La autoridad
de aplicación deberá, asimismo, pedir dictamen sobre la repercusión en
el ambiente a los organismos y reparticiones públicas con injerencia y/o
competencia en el proyecto.
Nota: obsérvese que nada dice de instituciones privadas como fundaciones.
10 La ley 6.045 en su artículo 24 dice “En las zonas restringidas queda
prohibido: (inciso a) La propiedad privada, arrendamiento de tierras y
otorgamiento de concesiones de uso de tierras de dominio del Estado;
Como se observa, la ley prohíbe en cualquiera de las tres zonas (intangible, restringida y de uso controlado) cualquier explotación hidrocarburífera
o minera, y este es un punto crucial que puede definir el tema si el caso
se judicializa.
11 UNO, 29 de setiembre de 2000. “Luz de alarma por Llancanelo”. Pág.
8.
12 Ley 2088/52 de creación de la Dirección de Bosques y la resolución
reglamentaria de la ley 4609, especifican las funciones de protección de
los recursos naturales de este organismo.
13 17 de octubre (Diario UNO) - Se menciona el posible veto a tres de los
pozos [sic] y por primera vez se mencionan irregularidades en la audiencia
pública. 18 de octubre (Diario Los Andes) - En la sección Escribe el Lector, Fundación Cullunche habla sobre el tema Llancanelo.
14 En Fojas 01/03 y 602/624 del expediente 513-D-00-03834 figuran las
corroboraciones a tal afirmación.
240
15 Art. 18 (Decreto 2109/94): AUDIENCIA PUBLICA. A los efectos de
convocar una Audiencia Pública a que se refiere el artículo 31 de la Ley
5961, el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, deberá
notificar por edictos, a cargo del proponente, en un diario de amplia difusión
y en el Boletín Oficial (dos veces en un mes) a las personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, estatales o no, potencialmente afectadas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
por la realización del proyecto y a las organizaciones no gubernamentales
interesadas, a concurrir a una Audiencia que se realizará con un intervalo
no mayor a diez días contados a partir de la última notificación. Los
municipios comprendidos en el proyecto serán notificados especialmente
para que participen en la referida audiencia pública.
16 Expediente 513-D-00-03834, fojas 428/432.
17 Diario UNO, 23 de setiembre de 2000. “Piden que comparezca el Jefe
de Recursos Naturales”. Pág. 4. Diario Los Andes, 29 de setiembre de
2000. “Senadores quieren más estudios para Llancanelo. Pág. 11.
18 Diario UNO, 12 de setiembre de 2000. “El área Llancanelo se abre al
petróleo”. Pág. 6.
19 21 de setiembre (Diario Los Andes) - el abogado Joaquín López Revol
objeta la explotación argumentando que la actividad se realizará dentro
del área protegida y que la ley 6045 es clara y terminante en el sentido
que prohíbe las actividades hidrocarburíferas en las áreas protegidas. La
DRNR asegura que la explotación puede realizarse siendo compatible
con el desarrollo local. La empresa Repsol-YPF no tiene nada que decir
sobre la legitimidad de la ley. López Revol argumenta que por la
categorización del área no se permite ningún tipo de actividad.
20 23 de setiembre (Diario UNO) - “Llancanelo es una inversión limpia”
asegura el gobernador Roberto Iglesias, adelantando que el proceso seguirá
su curso y se queja de quienes se oponen ya que con esta actitud espantan
a los inversores. A su vez, el senador Difonso pide que el Director de
Recursos Naturales Renovables comparezca ante la Comisión de Ambiente
de la HC de Senadores.
21 25 de setiembre (Diario Los Andes) - El ministro de Medioambiente y
Obras Públicas Julio Cobos asegura que el gobierno respeta la ley, y que
están estudiando la contraposición entre dos leyes (ley 6045 y decreto 9/
80), menciona al IADIZA, al INA, comenta que revisó la audiencia pública
y no encontró oposición y menciona que si hubiera sido ilegal por qué
nadie se quejó de la aprobación del Aviso de Proyecto que se realizó el
año pasado en la misma área [sic].
Nota: en el Aviso de Proyecto, no hay forma que el ciudadano se entere
de estas actividades sino cuando están concluidas, y si esto ocurre en
un área casi inaccesible, nadie podría argumentar tamaña relación.
22 28 de setiembre (Diario Los Andes) - Entrevista a la Subsecretaria de
241
Oikos red ambiental
Medioambiente Ing. Laura Fagot, quien apela al rol de defensor de la
laguna que posee el gobierno de la provincia, a su vez increpa a quienes
no se quejaron en su momento ante otros atropellos.
Nota: debemos destacar que las herramientas para la participación
ciudadana en los asuntos ambientales comenzaron a aparecer a partir de
1992, y que llevó tiempo y esfuerzo asimilarlas como instrumentos válidos
para la exigibilidad de los derechos ambientales. Aun en la actualidad, es
dificultoso acceder por las vías administrativas o judiciales.
23 27 de setiembre (Diario Los Andes) - “Ramsar Internacional vendrá a
monitorear el Proyecto Llancanelo”. El Director de la DRNR dice que llamará
a los investigadores internacionales a monitorear las actividades de la
empresa petrolera. Aseguró que las autoridades (de Ramsar) le dieron el
visto bueno al plan de trabajo impulsado desde la provincia. En breve el
organismo empezará a elaborar la resolución para autorizar los 8 pozos
[sic]. Además dice “de estos 8 pozos, cinco están fuera de los
recursos naturales. Se afirma que es necesario estudiar mejor la zona, y
aclarar la cuestión de los límites de la reserva.
32 16 de octubre (Diario UNO) - Legisladores provinciales de las comisiones
de medioambiente visitaron Llancanelo para conocer in situ las
características del proyecto, a la vez que se realizan anuncios sobre las
medidas para preservar la laguna y su entorno. El Ing. Ramón Martinez
menciona al petroleo como uno de los problemas, pero no el único, que
posee este ecosistema.
33 Diario UNO. “Quieren expropiar 19 mil hectáreas en Llancanelo”. Pág.
9.
242
34 27 de marzo de 2001 (Diario Los Andes) - Contaminación de un pozo
de agua en Laguna Llancanelo. El Departamento General de Irrigación a
través de su departamento Policía del Agua, analizó muestras de uno de
los pozos de agua de la explotación petrolífera del Area Llancanelo,
encontrando contaminación de hidrocarburos en una proporción 300 veces
mayor que la permitida por las normas. 28 de marzo (Los Andes) - Se
resume lo acontecido con el pozo contaminado por hidrocarburos, a la
vez que se señalan las visiones de los actores principales.
35 4 de abril (Diario Los Andes) - Tanto la Subsecretaria de Medioambiente
como el Director de la DSCA fustigaron las declaraciones de la DGI
considerándolas “livianas e irresponsables”. Además, el Ministerio de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Ambiente y Obras Públicas pide realizar análisis conjuntos con
Departamento General de Irrigación para dilucidar aspectos del análisis
de agua relacionado al pozo presuntamente contaminado. En Diario UNO
del 5 de abril, el periodista menciona los avances del conflicto, a la vez
que se expone por primera vez que existen 35 denuncias sobre el tema
en Fiscalía de Estado, aunque una sola con carácter de Denuncia
Ambiental. El informe finaliza con una dura exposición de la Prof. Elba
Pescetti del IADIZA, respecto del peligro de explotar hidrocarburos en
Llancanelo.
36 30 de marzo (Los Andes) - El Senado provincial pide informes sobre la
contaminación del pozo de agua, y requiere mayores explicaciones en
relación al viaje realizado por ellos tiempo atrás donde esta situación no
se evidenció.
30 de marzo (Diario Los Andes) - El periodista reflexiona sobre la situación
desencadenada por la contaminación de los pozos de agua, que obliga a
Fiscalía de Estado a tomar parte decisoria en la problemática de la
extracción de crudo del área mencionada. En otras notas complementarias
se muestra la riqueza faunística de la laguna.
37 6 de abril (Diario Los Andes) - El Fiscal de Estado opina sobre las
muestras de agua, solicita tanto a la DGI como al MAyOP que sean
“globales”, y que en un solo análisis vayan contenidos todos los
requerimientos. También en Diario UNO, 23 de abril de 2001. “Convenio
para proteger Llancanelo”. Pág. 7.
20 de abril de 2001 (Diario Los Andes) - Aún no se ponen de acuerdo las
autoridades del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas con el
Departamento General de Irrigación, acerca de la contaminación del pozo
de agua en Llancanelo. La periodista realiza un análisis del conflicto hasta
la fecha, reflexionando sobre la falta de respuestas del gobierno, y las
acusaciones cruzadas entre organismos. Por otra parte, se prepara una
nueva misión de legisladores e instituciones para conocer mejor el tema.
21 de abril (Diario Los Andes) - Se acuerda un nuevo grupo de análisis
sobre la contaminación del pozo de Llancanelo, además de enfatizarse
desde el gobierno que REPSOL YPF es la responsable por la
contaminación, y debe hacerse cargo de dichos estudios.
22 de agosto (Diario UNO) - El fiscal de Estado destrabó el proyecto,
emitiendo un dictamen por el cual recuerda a las autoridades que deben
realizarse una serie de estudios previos antes de emitir la DIA autorizando
243
Oikos red ambiental
a la empresa a explotar hidrocarburos. El artículo anuncia que antes de
fin de año podrían comenzar las obras en la laguna.
38 El Registro Montreux es un listado donde ingresan aquellos humedales
protegidos bajo la Convención Ramsar, en los que puede peligrar alguna
de las condiciones ecológicas por las cuales fue declarado humedal de
importancia internacional.
39 Diario UNO. 24 de setiembre de 2000. “Expertos europeos irán a
Llancanelo”. Pág. 10. También en Diario Los Andes. 24 de setiembre de
2000. “Expertos del mundo vienen a monitorear Llancanelo”. Pág. 18, en
2001. Pág. 9, en Diario UNO, 1 de noviembre de 2001. “Finaliza hoy
relevamiento internacional en Llancanelo”. Pág. 10.
40 El informe puede obtenerse en www.ramsar.org . También en expediente
513-D-00-03834. Fojas 2265/2298.
41 A fs. 919/924 -cuerpo 5- del expediente 513-D-00-03834 obra Nota N°
065-D-01-79806 del Departamento General de Irrigación donde acompaña
Acta de Inspección N° 00769 detallando el hecho.
42 Expte. N° 778-F-00-05179, acumulado a las presentes actuaciones y
originario de Fiscalía de Estado s/ Informes respecto del Proyecto
Llancanelo, obra a fs. 57/66 Dictamen Legal del citado organismo en
donde se condiciona el dictado de la Declaración de Impacto Ambiental
hasta tanto no se cumpla con la obligación convenida con el Departamento
General de Irrigación de priorizar la determinación del origen de los
hidrocarburos encontrados en el Pozo N° 1 del Yacimiento Llancanelo.
43 Diario Los Andes. 9 de octubre de 2002. “En días habilitarían la
explotación de Llancanelo”. Pág. 8. Nota: en subtitulado “Fue un pedido
de Repsol al prestar la plata del bono Aconcagua. El Yacimiento tendría
el 50 % de las reservas petroleras de Mendoza.
44 Diario UNO, 10 de octubre de 2002. “Habrá explotación en Llancanelo”.
Pág. 3. También en UNO, 11 de diciembre de 2002. “Darán explotación de
Llancanelo: se confirmará la semana próxima”.
244
45 Diario UNO. 18 de diciembre de 2003. “Llancanelo: luz verde al petróleo”.
Pág. 3. También en Los Andes, 18 de enero de 2003. “Vía libre para la
explotación de petróleo en Llancanelo”.
46 Boletín Oficial N° 26.825.
47 Diario Los Andes. 19 de febrero de 2003. “Cambió el Juez para decidir
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
sobre Llancanelo”. Suplemento Económico. Pág. 5A.
48 Diario Los Andes. 5 de marzo de 2003. “La justicia paralizó las obras
en Llancanelo”. Suplemento Económico. Pág. 5A. También en Diario Los
Andes, 4 de marzo de 2003. “Impiden que Repsol inicie la explotación de
Llancanelo”.
49 Diario Los Andes, 5 de marzo de 2003. “El Gobierno apelaría hoy el
freno judicial por Llancanelo”. Pág. 7A. También en Diario Los Andes, 6
de marzo de 2003. “Dura crítica del Gobierno a la justicia por Llancanelo”.
50 Diario UNO, 2 de agosto de 2003. “De Llancanelo no se puede sacar
petróleo”. Pág. 20.
51 Diario UNO, 17 de setiembre de 2003. “Nuevo fallo impide sacar petróleo
de Llancanelo”. También en Diario Los Andes, 17 de setiembre de 2003.
“Llancanelo: una Cámara consideró inconstitucional la actividad petrolera”.
Sección Sociedad. Pág. 10A, y en Diario UNO, 18 de setiembre de 2003.
“El Gobierno insistirá en Llancanelo”. Pág. 5.
52 Diario Los Andes, 25 de setiembre de 2003. “El procurador también
rechaza la explotación petrolera de Llancanelo”. Pág. 11.
53 Ver www.oikos.cjb.net Laguna Llancanelo – Documento Global n° 1.
2001.
54 Expediente n° 513-D-00-003834 “REPSOL YPF s/Evaluación de
Impacto Ambiental Plan Acción II Proyecto 2000 – Explotación Petrolera
A. Llancanelo”.
55 Creado por ley provincial n° 6045, pero que no sesiona desde 1999.
Reemplazado por comisiones ad hoc por cada área protegida, de la cual
se formó la del Parque Aconcagua.
56 Nuestra institución entiende como Parte Contratante al Gobierno de la
Nación, pero también corresponsabiliza al gobierno provincial como Parte
Contratante en carácter supletorio, al tener como facultad no delegada a
la Nación la protección ambiental (art. 121 C.N.). Además, el Comité
Nacional tiene un representante
57 Constitución Nacional, Artículo 121o.- Las provincias conservan todo
el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por actos especiales al tiempo de su
incorporación. Artículo 124o.- Las provincias podrán crear regiones para
el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades
245
Oikos red ambiental
para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de
la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el
crédito publico de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.
La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal
efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio. Artículo 128o.- Los gobernadores de
provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir
la Constitución y las leyes de la Nación.
58 Manual n° 1 para el uso racional de los humedales. Oficina de la
Convención Ramsar, Gland, Suiza. 2000
246
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La propiedad de la tierra y la conservación biológica
Conservar la naturaleza en tierras de propiedad
pública y privada
Luis Castelli*
I. Introducción
Si bien algunas modalidades de protección de la naturaleza
existieron desde la Edad Media, cuando los señores feudales, con el fin
de resguardar a sus animales de caza, tomaban medidas para conservar
los bosques y la fauna, el nacimiento de las áreas protegidas, en el
sentido moderno del término, tuvo lugar en 1872, cuando, una vez finalizada
la Guerra de Secesión en los Estados Unidos, las tropas del ejército
victorioso fueron destinadas a custodiar la región de Yellowstone. Se
creó así el emblemático parque nacional que lleva ese nombre.
No muchos años después, en 1904, la Argentina contaba con su
primer parque nacional, al ser aceptada la generosa donación de tierras
de Francisco P. Moreno en la región de Nahuel Huapi “para que fueran
conservadas como parque público nacional”.
Desde entonces, las áreas protegidas de dominio público han
constituido una herramienta fundamental para la conservación de las
riquezas naturales de nuestro país, particularmente de la fauna y la flora
autóctonas, y de las bellezas paisajísticas.
Debido a su extensión, la República Argentina cuenta con una
inusitada diversidad de hábitats: desde las silenciosas alturas de los
Andes hasta la extremada y violenta belleza del litoral atlántico, y desde
la enigmática puna hasta las voluptuosas lengas en Tierra del Fuego,
existen innumerables climas y regiones, que incluyen selvas, sabanas,
llanuras, bosques subtropicales secos y húmedos, montes, estepas,
tundras, páramos y humedales, con las comunidades biológicas más
interesantes.
247
Oikos red ambiental
Resulta esencial destacar, que las áreas protegidas públicas
(nacionales, provinciales o municipales) en Argentina, cubren apenas un
poco más de un cinco por ciento del territorio continental. Sin embargo
el gigantesco espacio restante no es un abismo de tierras calcinadas,
sino una naturaleza igual y, a veces, más intensa, que la protegida. Ello
hace evidente que la mayor parte de los valiosos recursos naturales
argentinos se encuentra sin protección alguna, sujeta a las actividades
que allí se desarrollan.
Es una situación angustiante, si se considera que el nivel de uso
de las tierras de propiedad privada está creciendo rápidamente: agricultura
intensiva, abundante uso de agroquímicos, explotación maderera y
minera, y un intenso pastoreo de ganado.
Como consecuencia de lo mencionado, es imprescindible contar
con nuevos instrumentos que incentiven a los propietarios privados a
conservar los valiosos recursos naturales que están en sus dominios.
Especialmente en aquellos lugares que puedan contribuir a aumentar la
cobertura y representación insuficiente de las áreas protegidas existentes,
que ayuden a ocupar vacíos territoriales para la estructuración de
corredores ecológicos, o preserven sitios con especial riqueza natural o
cultural.
Si bien puede afirmarse que hasta ahora las áreas protegidas
públicas han representado el método más importante para la conservación
de la naturaleza, asignarle a éstas todas las responsabilidades,
constituye una buena manera de asegurar la destrucción de la diversidad
biológica argentina.
Tomemos en cuenta que los permanentes desmontes que permiten
el incesante avance de la frontera agropecuaria ocurren en tierras de
propiedad privada. Ello implica un altísimo costo en términos de
biodiversidad y zonas de extraordinaria belleza natural, con capacidad
de generar recursos genuinos de un modo más perdurable.
248
Se hace entonces necesario incorporar a los regímenes de
protección aquellos terrenos identificados como prioritarios para la
conservación de la biodiversidad para contar con una adecuada
representatividad de los distintos ecosistemas. La protección de estos
ecosistemas de gran fragilidad, que hoy no se encuentran protegidas
mediante mecanismo alguno, constituye un gran desafío para el futuro y
una obligación para con las generaciones futuras.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Es cierto que el Estado, en algunos casos, ha realizado un esfuerzo
en incorporar estas nuevas áreas, pero sus restricciones financieras son
por todos conocidas. Como hemos visto, una parte importante de las
áreas que se consideran prioritarias se encuentran hoy en manos privadas.
Lejos de ser un obstáculo, este hecho nos habla de una de las alternativas
más promisorias de los últimos años en el campo de conservación.
La colaboración de agentes públicos y privados, convierte a las
ONGs, a los propietarios individuales y a las empresas, en sectores
claves para asegurar la conservación de la diversidad biológica. Estas
iniciativas que ya se encuentran en desarrollo en diversos países, requieren
para su fortalecimiento del intercambio de experiencias y apoyo en
diversos ámbitos. Aunque los avances en materia de conservación in
situ de la biodiversidad han sido importantes, en algunos casos, veremos
que los sistemas implementados para tales fines presentan diversas
restricciones e insuficiencias.
II. El marco legal argentino y la propiedad privada
Nuestro país cuenta con una Ley Nacional (N°22.351/80) que regula
las áreas protegidas y establece un sistema en virtud del cual los parques,
reservas y monumentos, para ser declarados como tales, dependen del
dictado de una ley, debiendo tratarse de un área del dominio y jurisdicción
del Estado Nacional. Dicha disposición no contempla principios para
promover la conservación de espacios naturales que se encuentren en el
dominio privado. Ello, en cierto modo implica que, con excepción de
algunas áreas privadas protegidas, las únicas tierras que tienen un
régimen especial de conservación son las áreas protegidas públicas
(nacionales, provinciales o municipales), lo cual supone delegar en éstas
toda la responsabilidad de proteger el patrimonio natural que excede,
indudablemente, el relativamente escaso territorio que ocupan.
La República Argentina –con una superficie territorial de 2.791.810
km2 sin considerar el territorio insular y antártico- cuenta con 302 áreas
protegidas, las cuales cubren una superficie de más de 15 millones de
hectáreas. De esas áreas protegidas puede afirmarse que 34 constituyen
territorios del dominio nacional y jurisdicción federal, que se encuentran
bajo la autoridad de la Administración de Parques Nacionales. Las 270
áreas protegidas restantes presentan diferentes tipos de dominios
(públicos provinciales, universitarios y municipales, privados y
249
Oikos red ambiental
comunitarios), distribuidos en veintitrés jurisdicciones provinciales y en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sujetas a distintos tipos de gestión
(gubernamental, provincial, municipal, universitaria, privada, a cargo de
organizaciones no gubernamentales, etc.).
Las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales se
encuentran bajo el control y vigilancia del Cuerpo de Guardaparques
Nacionales, constituyendo uno de los sistemas de áreas protegidas de
referencia en América Latina. Como contraste, y exceptuando seis
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, la mayoría de los sistemas de
áreas protegidas de jurisdicción provincial en nuestro país no cuentan ni
siquiera con un organismo administrador, y más del sesenta por ciento
de esas doscientas setenta áreas protegidas provinciales, carecen de
un manejo efectivo y de un mínimo control.
De acuerdo a lo anterior, resulta fundamental que los propietarios
de tierras se integren a los sistemas de protección de la naturaleza,
hasta ahora constituidos en su casi totalidad por tierras de dominio
público, y que las autoridades emprendan un proceso legislativo que
permita el funcionamiento ágil y dinámico de figuras que incentiven la
conservación de tierras de propiedad privada.
En el caso particular de la provincia de Mendoza, es importante
resaltar que la Ley de Áreas Naturales Provinciales (Ley Nº 6045/93) no
contempla instrumentos para la conservación privada de áreas naturales.
Es por ello que tampoco existen beneficios fiscales o económicos para
quienes desarrollan procesos de conservación de la naturaleza en sus
predios. De este modo, el sistema de conservación provincial esta sujeto
a un régimen cuyo principal protagonista es el Estado.
Expresamente el sistema contempla la posibilidad de expropiar
los bienes que sean necesarios para cumplir los objetivos de preservación
impuestos por la ley y, en particular, respecto de los bienes privados que
queden comprendidos en el ámbito de algún área protegida, se establece
que los mismos estarán sometidos a limitaciones y restricciones que
deberán incluirse en los títulos traslativos de dominio.
250
Por su parte, el Decreto 1939/96 – relativo a ordenamiento territorial
y usos del suelo- establece, con relación a la Ley 6045 y a las áreas
naturales, que el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas deberá “elaborar
un programa destinado a incorporar, a iniciativa de sus titulares, zonas
naturales o modificadas que por su condición tradicional o actual o su
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
valor ecológico sean de interés preservar mediante prácticas de
ordenamiento adecuadas, bajo el control de los propios interesados y la
supervisión técnica de la Autoridad de Aplicación”. A estas zonas las
llama “reservas naturales voluntarias”.
III. Competencia en materia de recursos naturales y derecho de
los titulares de la tierra
La República Argentina tiene un sistema federal de organización,
donde cada provincia conserva el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio. De acuerdo a ello, la primera
característica significativa que aparece en el derecho positivo argentino
en lo que respecta al ambiente y a los recursos naturales, es la
coexistencia de tantos regímenes legales como provincias existen, a lo
que debe sumarse la legislación de carácter nacional, aplicable en
determinadas jurisdicciones o en actividades específicas.
En el ordenamiento jurídico argentino, los derechos reales son
considerados numerus clausus, es decir, sólo pueden ser creados por la
ley. Si alguien pretendiera constituir un derecho real distinto a los
enumerados en el Código Civil, ya sea por contrato o disposición de
última voluntad, valdría sólo como constitución de derechos personales,
pero no sería nunca un derecho real.
Así, los derechos reales contemplados son: el derecho de dominio
y el de condominio, el derecho de usufructo, el derecho de uso y de
habitación, las servidumbres activas, el derecho de hipoteca, la prenda y
la anticresis.
Para que la adquisición o transmisión de derechos reales sobre
inmuebles sea válida frente a terceros, resulta necesario proceder a la
inscripción de los respectivos títulos en los registros inmobiliarios de la
jurisdicción que corresponda.
El derecho real más completo es el derecho de dominio, pues
confiere a su titular la prerrogativa de poseer la cosa, disponer o servirse
de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular, y de reivindicarla
de quien injustamente la posea. Siguiendo los principios del derecho
romano, podría afirmarse que la propiedad del suelo se extiende al espacio
aéreo suprayacente en líneas perpendiculares y a toda su profundidad,
comprendiendo –en principio- todos los objetos que se encuentran bajo
251
Oikos red ambiental
la superficie, como los tesoros y las minas salvo –y esto resulta
fundamental con relación al tema que analizamos- las modificaciones
dispuestas por las leyes especiales sobre ambos objetos. Es por ello
que, más adelante, resaltamos el caso particular de la actividad minera,
cuya legislación específica separa la titularidad de las minas de la
titularidad del fundo superficiario, otorgando claros privilegios para la
explotación del subsuelo en desmedro del derecho de dominio del
superficiario, aún cuando se establecen las indemnizaciones
correspondientes.
Desde otro punto de vista, podemos afirmar que el dominio es
pleno o perfecto cuando es perpetuo y no se encuentra gravado con
ningún derecho real hacia terceros. Por el contrario, el dominio es
imperfecto, en primer lugar, cuando no es perpetuo –lo cual indica que
debe resolverse al fin de un cierto tiempo o al acaecimiento de una
condición, como en los casos del dominio fiduciario y del dominio
revocable. En segundo lugar, el dominio también es imperfecto cuando
un inmueble se encuentra gravado respecto de terceros, con algún
derecho real, como la servidumbre, el usufructo, etc.
De acuerdo al Código Civil, las restricciones impuestas al dominio
privado sólo en interés público, como es el caso de una servidumbre
para permitir el paso de una línea de alta tensión, son regidas por el
derecho administrativo.
IV. Limitaciones voluntarias respecto a la disposición de los
inmuebles
En cuanto a las limitaciones que puede imponer el propietario
respecto a la disposición de su inmueble, deben resaltarse principalmente
dos:
252
No puede obligarse a no enajenarlo a persona indeterminada. Si
aún obligándose a no enajenarlo, lo hiciera, la operación será válida, sin
perjuicio de las acciones que tuviera que enfrentar por incumplir con el
acto al que se hubiere obligado (de no enajenar). En otras palabras, no
podría comprometerse a no venderlo.
En el caso de que lo donara o lo dejara por testamento, no puede
prohibir (a los donatarios o sucesores, en su caso) que el mismo sea
enajenado, por un plazo mayor al de diez años.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Ambas disposiciones constituyen una restricción importante para
aquellos que deseen comprometer sus tierras a sistemas de conservación
de la naturaleza a perpetuidad o por plazos extensos. En este caso, la
prohibición de impedir la venta de los inmuebles por un período mayor de
10 años, implica un límite para el libre acuerdo de voluntades y,
consecuentemente, constituye un obstáculo para aquel que quiera integrar
sus tierras bajo un sistema de conservación sin límite temporal o por un
plazo prolongado. Simplificando nuevamente, no podría donar sus tierras
en la condición de que éstas fueran dedicadas, para siempre, a la
conservación de su riqueza biológica o su paisaje. A los 10 años, este
impedimento perdería su valor. O de otro modo, si una persona dispusiera
en su testamento que su inmueble debe conservarse a perpetuidad, su
voluntad quedaría sujeta a la voluntad de sus descendientes, quienes
podrían enajenarlo luego de transcurridos 10 años sin restricción alguna.
V. La explotación minera
Uno de los principales riesgos para la conservación de la naturaleza
en el dominio privado lo constituye la actividad minera (incluida la
explotación de hidrocarburos). De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico,
como ya lo adelantamos, la legislación minera separa la titularidad de
las minas, de la del fundo superficiario, estableciendo determinados
privilegios para la explotación del subsuelo en desmedro del derecho de
dominio del superficiario. Así, las minas forman una propiedad distinta
de la del terreno en que se encuentran y toda persona física o jurídica
puede solicitar de la autoridad permisos exclusivos para explorar un área
determinada. Ello ocurre debido a que en Argentina, la explotación de
las minas, su exploración, concesión y demás actos consiguientes,
revisten el carácter de utilidad pública.
Ahora bien, la actividad minera implica evidentemente, una serie
de actividades que poseen un alto impacto sobre los recursos naturales.
Así, una demanda excesiva de agua, importantes tareas de desmonte,
la construcción de caminos, de grandes obras de infraestructura, la
instalación de torres y líneas de alta tensión, una notable generación de
residuos peligrosos, y excavaciones que afectan, irremediablemente, al
paisaje natural.
Es por eso que aquel propietario que se encuentre llevando a cabo
tareas de conservación de la naturaleza, está sujeto al permanente riesgo
253
Oikos red ambiental
de que, en razón del carácter de utilidad pública –e independientemente
de la posible remediación o indemnización que pudiere recibir-, alguna
persona emprenda tareas de exploración o explotación minera en su
predio, destruyendo así el esfuerzo de años de conservación.
Especialmente cuando la actividad se fundamenta en las características
biológicas o paisajísticas del área.
Sin bien no se trata de un área de propiedad privada, vale mencionar
como ejemplo del riesgo al que están sujetas las áreas naturales
protegidas, el caso de la Reserva Provincial Laguna de Llancanelo, en
Malargüe, Mendoza. Un espejo de agua de aproximadamente 42.000
hectáreas cuyo principal riqueza biológica consiste en la nidificación de
más de 150.000 aves de 73 especies diferentes, entre las cuales se
destacan los flamencos, cisnes de cuello negro y cisnes coscoroba.
Pese a tratarse de un área protegida, se encuentran instalaciones
petroleras y se prevé realizar un proyecto de explotación de hidrocarburos
que contempla instalar 80 pozos petroleros en la zona de la laguna.
VI. Instrumentos jurídicos para la conservación
La Servidumbre
De acuerdo al Código Civil Argentino, la servidumbre es un derecho
real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual
se puede usar de él, o ejercer ciertos derechos de disposición, o bien
impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad.
En una servidumbre deben existir dos predios: el dominante y el
sirviente. El dominante es aquél en cuyo beneficio se constituyen derechos
reales. El predio sirviente es aquél sobre el cual se constituyen las
restricciones.
254
Debe destacarse que no resulta indispensable que ambos predios
sean colindantes, pero sí que exista una ventaja real para el predio
dominante, aunque sea de mero recreo. De acuerdo con la práctica
reconocida, aunque las propiedades no sean adyacentes, deben
encontrarse lo suficientemente cerca como para permitir su ejecución.
En otras palabras, una servidumbre puede establecerse a favor de una
propiedad que se encuentre a varios kilómetros de distancia del fundo
sirviente, siempre y cuando exista una relación de utilidad entre ambos.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La servidumbre ecológica
Podemos considerar a la servidumbre ecológica como “un acuerdo
entre dos o más propietarios, en el cual, al menos uno acepta
voluntariamente limitar el uso de su propiedad para conservar los recursos
naturales existentes en ella.” O como “aquel derecho que un titular tiene
para limitar o restringir el tipo o intensidad de uso que puede tener lugar
en un inmueble ajeno, con el fin de preservar los atributos naturales, las
bellezas escénicas, o los aspectos históricos, arquitectónicos,
arqueológicos o culturales de ese inmueble”.
En el derecho civil argentino, no hay previsión de servidumbres
ecológicas sino simplemente de servidumbres, es por ello que, para su
constitución, se requiere de un fundo dominante y un fundo sirviente.
En países como Estados Unidos y Canadá, que siguen el sistema
del common law, las servidumbres pueden constituirse sin fundo
dominante, lo cual otorga una mayor libertad para su funcionamiento. En
este caso, pueden requerir su cumplimiento las partes que originalmente
las constituyeron o los sucesivos titulares de los derechos. Un ejemplo
sería la constitución de una servidumbre, por su propietario, en la que
restringe voluntariamente sus actividades en el propio predio, incluso de
manera perpetua.
La figura de la servidumbre, a la cual podríamos llamar “ecológica”
por su finalidad de conservar los recursos naturales, podría resultar de
utilidad cuando, por ejemplo, existan inmuebles de propiedad privada,
ubicados en el interior o en el entorno de un parque nacional, respecto
del cual puedan funcionar como fundos sirvientes.
Podría aplicarse también esta figura en el caso de propietarios
vecinos de corredores biológicos, o ubicados sucesivamente en una región
de riqueza en biodiversidad. Así, podrían constituirse servidumbres entre
distintos fundos que actuaran como dominantes y sirvientes recíproca o
sucesivamente. También podría resultar beneficioso cuando se buscara
mantener la cobertura forestal de un área con especial riqueza en
biodiversidad. En este caso, las distintas servidumbres se brindarían
beneficios recíprocos –lo cual implicaría cumplir con el requisito de
otorgarse una ventaja real. Otra posibilidad sería si, entre vecinos, se
utilizara para obtener beneficios tales como el mantenimiento de un parque
sin cortar los árboles. De este modo, la limitación de un vecino respecto
del otro –y viceversa, si así se desea- asegura un escenario más
255
Oikos red ambiental
agradable, lo cual indudablemente valoriza su propiedad –por el tiempo
que dure la servidumbre y de un modo perpetuo si ningún plazo se
estableciera- sin necesidad de tener que comprar la propiedad vecina.
De un modo creativo, esta figura puede utilizarse en todos aquellos
casos que permita la imaginación, siempre que otorgue una ventaja al
fundo dominante y que no se vulnere la ley. De esta manera, puede
resultar de utilidad para limitar la construcción de edificios más allá de
determinada altura, para evitar la caza de animales o el uso de plaguicidas,
para el mantenimiento de ciertas condiciones ambientales, paisajísticas,
etc.
Creemos que por tratarse de una figura de derecho privado, la
servidumbre tiene la ventaja de que su constitución depende solamente
del acuerdo entre dos particulares. En segundo lugar, permite que la
propiedad de los inmuebles se mantenga en poder de sus titulares y que
el propietario del predio sirviente no quede imposibilitado de seguir
realizando otras actividades –siempre que éstas no resulten contrarias a
los objetivos de conservación impuestos al constituir la servidumbre. En
estos casos, una vez que está constituida formalmente, la servidumbre
perdura independientemente de que se produzca un cambio de titularidad
del inmueble.
En síntesis, la servidumbre contemplada en el ordenamiento
jurídico argentino, si bien tiene la limitación de requerir de un fundo
dominante al cual brinde utilidad, constituye un instrumento que puede
utilizarse para la conservación de tierras privadas. Un buen ejemplo de la
aplicación de esta figura lo constituye la experiencia de Costa Rica que
ha inscripto numerosas servidumbres en América Central. Ello no implica
que no resulte deseable la incorporación, en el Código Civil, de una figura
que no requiera la necesidad de contar con un fundo dominante, de modo
de otorgar, a los propietarios privados, una mayor flexibilidad para disponer
sus propiedades a favor de un manejo conservacionista.
El Fideicomiso
256
En el ordenamiento jurídico argentino, y según el artículo 1º de la
ley 24.441, habrá fideicomiso cuando “una persona (fiduciante) transmita
la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario) quien
se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
(beneficiario) y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo o condición al
fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario”.
Conforme la regulación legal, el mismo puede tener por objeto
cualquier clase de bienes y derechos. Tal cual está estructurado, en el
contrato de fideicomiso intervienen cuatro “protagonistas”:
· El fiduciante, que es quien transmite la propiedad fiduciaria de
los bienes;
· El fiduciario, que es quien recibe los bienes del fideicomiso, con
las facultades de un propietario, pero sin su provecho económico;
· El beneficiario, que es quien recibe la utilidad del fideicomiso
mientras éste dura;
· El destinatario final o fideicomisario, que es a quien deben
entregarse los bienes vencido el plazo o cumplida la condición a la
que se subordina la existencia del contrato de fideicomiso.
El dominio Fiduciario
En nuestro ordenamiento jurídico, el dominio fiduciario, constituye
un patrimonio independiente del patrimonio personal del fiduciario, por lo
cual ni sus acreedores ni los acreedores del fiduciante pueden tener
acceso a su ejecución, salvo en caso de fraude. Por el otro lado, si
ingresan nuevos bienes en ese patrimonio, pasan a formar parte del
fideicomiso y no del patrimonio del fiduciario.
Según el art. 2662 de nuestro Código Civil –modificado por la ley
24.441-, “El dominio fiduciario es aquél que se adquiere en un fideicomiso
constituido por contrato o testamento, y está sometido a durar solamente
hasta la extinción del fideicomiso, para el efecto de entregar la cosa a
quien corresponda según el contrato, testamento o la ley”.
Al extinguirse el contrato, el fiduciario debe restituir la cosa a quien
se encuentre designado al momento de su celebración, aunque podría
no existir en ese momento.
Si bien el dominio fiduciario es un dominio “imperfecto” o “revocable”,
no deja por ello de ser dominio. En consecuencia, el fiduciario tiene el
derecho de disponer de la cosa y el derecho de uso y goce, aunque
como ya dijimos, con ciertas limitaciones. Ahora bien, el carácter fiduciario
257
Oikos red ambiental
del dominio tendrá efecto frente a terceros desde el momento en que se
cumplan las formalidades registrales exigidas de acuerdo con la naturaleza
de los bienes transmitidos.
Nuestra ley de fideicomiso complementa las obligaciones del
fiduciario estableciendo su obligación de rendir cuentas a los beneficiarios,
al menos una vez por año.
En cuanto a su duración, el fideicomiso se encontraba ya regulado
en el Código Civil sin estar sujeto a plazo alguno de duración. La ley
24.441 estableció que “no podrá durar más de 30 años desde su
constitución, salvo que el beneficiario fuere un incapaz, caso en el que
podrá durar hasta su muerte o el cese de su incapacidad”.
VII. Factibilidad de utilizar la figura del fideicomiso para la
conservación de tierras particulares
De acuerdo a lo mencionado, el fideicomiso presenta varias
características que lo convierten en una de las figuras más aptas para la
conservación de la naturaleza en tierras de propiedad privada.
En primer lugar, y en miras a desarrollar figuras que alienten la
conservación, tiene el beneficio de ser una figura flexible que permite, de
algún modo, conservar la propiedad de los bienes al finalizar el contrato.
A su vez, puede utilizarse libremente entre particulares, sin necesidad
de que intervenga ningún organismo público que pueda imponer cargas
burocráticas.
Seguramente será relevante la persona del fiduciario, de quien
dependerá la realización de una buena gestión, que conserve los recursos,
para lo cual podrá ser de utilidad la incorporación de alguien que audite
regularmente el cumplimiento de sus funciones. Todo esto se
complementa con la posibilidad de solicitar al fiduciario que, al menos
una vez por año, rinda cuentas de su accionar, de tal forma de poder
seguir de cerca la administración y gestión que realice del patrimonio
fiduciario.
258
Si bien es cierto que resulta ideal contar con figuras que permitan
realizar una conservación a perpetuidad, consideramos que el plazo de
30 años, en lugares donde no existe experiencia en el desarrollo de
mecanismos de conservación privada a largo plazo, resulta un término
adecuado para iniciar el proceso de cambio de usos de la tierra.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Esto se complementa por el hecho de que el contrato de
fideicomiso permite al fiduciante imponer, de un modo detallado, las
obligaciones del fiduciario. Así, las facultades de administración del
fiduciario pueden ser restringidas, constituyendo un factor importante de
incentivo para un particular que desea destinar su propiedad a un fin
conservacionista, asegurándose de que se cumpla fehacientemente con
sus disposiciones y de que el fiduciario no podrá utilizar el patrimonio
para otro fin que el establecido en el contrato.
El otro aspecto fundamental reside en que los bienes aportados,
desde el momento en que se transmiten al fiduciario, son inembargables
por deudas particulares del fiduciante o del fiduciario, y esta transmisión
de bienes que confiere la titularidad fiduciaria, únicamente lo faculta para
ejercitar los derechos y acciones para alcanzar los fines del fideicomiso.
De este modo, los bienes quedan fuera del alcance de los acreedores
del fiduciante y del fiduciario y pueden ser destinados completamente a
la conservación.
Sin que sea un hecho marcadamente negativo en esta etapa,
debemos mencionar que, como existe una transferencia del derecho de
la propiedad, la utilización de esta figura implica asumir los costos
registrales que ello requiera.
VIII. Incentivos para la conservación de tierras privadas
Tal como se ha aclarado, en Argentina, al igual que en la mayoría
de los países de América Latina, la mayoría de las tierras se encuentran
en propiedad privada. Sin embargo, la protección de áreas de especial
riqueza en biodiversidad o belleza natural, se lleva a cabo en tierras
públicas, declaradas como áreas protegidas.
La decisión de proteger tierras privadas por parte de sus propietarios
se ha realizado, hasta el momento, gracias al aporte desinteresado de
aquellos, pocos, que han reconocido la importancia de proteger los
recursos naturales presentes en ellas.
Pese a ello, puede afirmarse que aún no existe un marco político
y legal adecuado que promueva y facilite la incorporación de tierras
privadas a sistemas de manejo similares al de las áreas protegidas,
complementando así los esfuerzos de conservación llevados a cabo
principalmente por las entidades públicas y organizaciones no
gubernamentales de la región.
259
Oikos red ambiental
En este sentido, y teniendo en cuenta que los países en desarrollo
no cuentan con recursos suficientes para comprar grandes extensiones
de tierra y asegurar su protección efectiva, resulta fundamental contar
con un sistema que promueva la puesta en marcha de planes de manejo
adecuados para la conservación de la naturaleza en tierras de dominio
privado.
Sobre la base de lo anterior, y con la finalidad de incrementar las
áreas protegidas en tierras privadas, resulta necesario diseñar e
implementar incentivos que sean lo suficientemente atractivos para que
los propietarios participen de estos esquemas de protección.
Puede mencionarse que las provincias argentinas que contemplan
en su legislación la creación de áreas de conservación en el dominio
privado han utilizado algunos incentivos con la finalidad de promover su
desarrollo. Las distintas modalidades utilizadas intentan poner en marcha
regímenes de promoción económica, crediticia o fiscal, que puedan
aplicarse en el ámbito provincial y municipal.
IX. Incentivos de Servicio
Los incentivos indirectos de servicio son aquellos que brindan
facilidades a los agentes económicos para la conservación de la
naturaleza. A diferencia de los incentivos directos en especie o en dinero,
los incentivos indirectos de servicio se brindan mediante la asistencia y
apoyo de personal capacitado hacia los propietarios de tierras, en las
diferentes áreas requeridas. Así, una asistencia técnica integral y efectiva
dirigida a la mejor asignación y utilización de los recursos naturales mejora
la productividad y los ingresos de los propietarios de tierras. De un modo
complementario, o independiente, la promoción puede ser un incentivo
adecuado que permita tener un acceso oportuno y directo a los mercados,
como por ejemplo el del ecoturismo.
260
X. Consideraciones finales acerca de la conservación de la
naturaleza en tierras de propiedad privada en Argentina
De modo indudable, la puesta en marcha de alguna de las figuras
analizadas implica desatar un proceso necesario de integración de los
propietarios privados en la conservación de nuestro patrimonio natural.
Cualquiera de ellas puede funcionar y, sin necesidad de decidir cuál es
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la más adecuada, creemos que constituyen una herramienta fundamental
para conservar la biodiversidad y los paisajes relevantes así como para
evitar los cambios de uso del suelo.
Merece destacarse que la crisis política y económica que atraviesa
el país, la reconocida indiferencia de las autoridades frente a la
problemática ambiental, junto a la necesidad creciente del Estado de
aumentar su recaudación impositiva, debilitan la posibilidad de poner en
vigencia normas que otorguen incentivos para la conservación de tierras
privadas basados en la desgravación de impuestos.
Tampoco puede desconocerse que el alto grado de incumplimiento
en el pago de impuestos en todo el país, descarta la posibilidad de utilizar,
en la mayoría de los casos, un sistema de incentivos basado en la
exención. Creemos que, en todos los casos, los incentivos deberían
considerar los servicios ambientales que brinda la conservación y
adecuarse, también, a las restricciones que se imponen al propietario.
En el caso de que la conservación de un predio tenga por fundamento el
mantenimiento de bellezas escénicas, no puede otorgarse el mismo
incentivo a quién –además de conservarlas-, permita el acceso público,
que a aquél que lo impide.
Si bien pueden aparecer como menos importantes, consideramos
que resultan de gran utilidad los incentivos que otorgan asistencia técnica
para el manejo y la utilización de los recursos naturales, o los que implican
tareas de promoción, recurso fundamental para aquellos que pueden
desarrollar actividades como el ecoturismo.
Ciertas figuras como el fideicomiso o la servidumbre civil constituyen
instrumentos idóneos para comenzar a poner en práctica figuras de
conservación privada. Estos instrumentos son muy flexibles y, si bien
implican la restricción de ciertos derechos sobre la propiedad, permiten
continuar con actividades que no afecten el objetivo de la conservación,
tales como un manejo forestal adecuado, el turismo, etc. No debe olvidarse
que tampoco resulta necesario disponer de toda la propiedad para poner
en funcionamiento alguna de esas figuras, sino que pueden aplicarse
sobre alguna parte de un predio.
El fideicomiso, como vimos al analizarla, constituye una figura
flexible que permite conservar la propiedad de los bienes y, a su vez,
puede utilizarse libremente entre particulares, sin la necesidad de que
intervengan organismos públicos que muchas veces pueden imponer
261
Oikos red ambiental
cargas burocráticas innecesarias. Esta figura tiene el beneficio de que
los bienes aportados se transformen en inembargables para los acreedores
del fiduciante y del fiduciario, y pueden ser destinados completamente a
la conservación. Además permite un plazo de 30 años que, si bien no
tiene las ventajas de las figuras que pueden utilizarse a perpetuidad,
constituye un término razonable, al menos para comenzar el proceso de
preservación del área.
La figura de la servidumbre puede resultar de utilidad cuando un
inmueble, de propiedad privada, que pueda funcionar como fundo sirviente,
esté ubicado en el interior o en el entorno de un área protegida, pudiendo
actuar como una zona de amortiguación del fundo dominante (en este
caso un Parque) o también constituyendo parte un corredor biológico.
Esta figura tiene la ventaja de depender solamente del acuerdo entre dos
particulares para su establecimiento, permitiendo que la propiedad de
los inmuebles se mantenga en poder de los titulares.
En figuras como la servidumbre o el fideicomiso, debe resaltarse
que, por ser de carácter privado, su efectivo control queda a cargo de una
de las partes. En el caso de la servidumbre, el control estará a cargo de
quien sea titular del fundo dominante, y en el caso del fideicomiso, podrá
estar a cargo del fiduciante, el fiduciario o el propio beneficiario. Ello
implica la necesidad de contemplar que aquél que tenga ese carácter
deberá contar con los medios para hacerlo. Este aspecto constituye, en
nuestro criterio, una debilidad a mediano y largo plazo, en razón de que
los sucesivos titulares del dominio deberán continuar con las tareas de
monitoreo y control.
262
Es por eso que la servidumbre, que puede constituirse a
perpetuidad, implica la necesidad de contar con alguien –a perpetuidadque lleve a cabo el control del efectivo cumplimiento de las restricciones.
Para casos así, indudablemente será mas apropiado la incorporación de
organizaciones con experiencia y seriedad que tomen a su cargo dichas
actividades. Cuando el fundo dominante sea un área protegida,
posiblemente este aspecto presente menos inconvenientes, ya que
aquellos que monitorean el área pueden constatar el cumplimiento efectivo
de las restricciones en el fundo sirviente.
Desde otro punto de vista reiteramos que, en todos los casos, los
propietarios privados están sujetos al riesgo que implica la explotación
de las minas –e hidrocarburos -, ya que esta actividad reviste el carácter
de utilidad pública en Argentina. En consecuencia, queda latente la
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
posibilidad de que alguna persona pueda solicitar de la autoridad permisos
exclusivos para explorar el área. Este riesgo seguramente podrá reducirse
a través de una mayor concientización y participación publica en los
procesos de conservación de la naturaleza y en la revalorización de los
servicios ambientales que presta, debiendo resaltarse que esta actividad
tiene, evidentemente, un carácter innegable de utilidad pública.
Respecto a la posibilidad de introducir una nueva ley sobre
conservación privada en el ámbito nacional, y teniendo en cuenta que en
la Argentina las provincias tienen el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio y que “corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias, las necesarias para complementarlas”1, cualquier regulación
nacional solamente podría contener presupuestos mínimos en la materia.
Otro caso que debe analizarse en el ámbito nacional lo constituye
la propuesta de una modificación del Código Civil, con la finalidad de
incluir la figura de las servidumbres sin fundo dominante. De este modo,
podrían constituirse a favor del Estado, o de organizaciones, con la
expresa finalidad de conservar un fundo con especiales condiciones
naturales, sin la necesidad de contar con un fundo dominante, tal como
ocurre en los países sujetos al sistema del common law.
Quizás podría utilizarse una figura como la de las Reserva Particular
de Patrimonio Natural (RPPN) de Brasil, que sin necesidad de otro fundo
–u otro persona física o jurídica-, permite disponer de las tierras a
perpetuidad. Algo similar contempla la legislación de áreas protegidas
de la provincia de Chubut, que establece que la autoridad podrá acordar
con los titulares de las tierras, la constitución de servidumbres ecológicas
a favor del Estado Provincial, así como gestionar la obtención de beneficios
adicionales para el sirviente.
Además de las figuras contempladas en el Código Civil, cabe
mencionar el caso de la provincia de Misiones, que cuenta con una ley
sobre Parques y Reservas que expresamente contempla la adhesión al
régimen de reservas privadas por tiempo indeterminado - por un período
mínimo de veinte (20) años-, la cual se debe formalizar a través de un
convenio especial, ante el organismo de aplicación, por el cual pasan a
integrar el Sistema de Áreas Naturales Protegidas.
También la legislación de la provincia de Salta resulta interesante
ya que cuenta con una nueva ley, aún no reglamentada, que contempla
263
Oikos red ambiental
la creación de reservas privadas, considerando por tales a las áreas con
elementos naturales similares a los de un Parque Provincial, las que,
mediante convenios especiales, pasan a formar parte del Sistema
Provincial de Áreas Protegidas. En este caso particular, la ley
expresamente establece que la adhesión al sistema podrá contemplar
ciertos beneficios de carácter tributario, técnico, científico y de otra índole.
En principio, la adhesión resulta por tiempo indeterminado y, transcurridos
20 años, podrá renunciar al sistema, pero ello implica la pérdida -con
carácter retroactivo- de los beneficios que se hubiesen otorgado.
De acuerdo al análisis realizado consideramos que existen
elementos suficientes para integrar a los propietarios privados en el
proceso de conservación de tierras privadas. Son varias las provincias
que ya cuentan con herramientas jurídicas que permiten su
funcionamiento. Sin embargo, no puede desconocerse que aquellos pocos
entusiastas que han decidido dedicar sus propiedades a la conservación
de la naturaleza lo han hecho a su costo y no han recibido, todavía, un
apoyo que compense, económicamente, su actividad. Resulta sensato
pensar que sin esos incentivos será difícil frenar el avance de la explotación
agropecuaria intensiva y la destrucción de paisajes irrepetibles.
XII. Conclusiones
Si bien puede afirmarse que las áreas protegidas públicas han
representado hasta ahora la modalidad más importante para la
conservación de la naturaleza, asignar sólo a ellas todas las
responsabilidades en la protección del colosal patrimonio natural
argentino, constituye una buena manera de consentir la devastadora
pérdida -en términos biológicos, económicos y culturales- que ocurre
fuera de sus límites.
264
No debe olvidarse que en esa riqueza reside la base de las funciones
y servicios que presta la naturaleza: la preservación de muestras
representativas de recursos biológicos y genéticos (quizás, los remedios
para curar múltiples enfermedades), la regulación de cuencas hídricas,
la fijación de suelos, los intercambios de gases de la masa vegetal y, en
muchos casos, el valor escénico para fines turísticos, recreativos y de
goce estético.
Teniendo en cuenta, entonces, lo escaso del territorio sujeto a
algún sistema de protección y los limitados fondos del Estado para
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ampliarlo, resulta imprescindible crear mecanismos que alienten a los
propietarios de tierras de especial atractivo natural o cultural a integrarlas
en sistemas de conservación con una perspectiva similar a la de las
áreas protegidas públicas. En especial, en áreas que contengan sistemas
naturales insuficientemente representados, en corredores ecológicos o
para preservar sitios de especial riqueza natural, de modo de complementar
el objetivo de conservar la naturaleza para las futuras generaciones.
Con estas medidas se evitaría, además, que las áreas protegidas
públicas se transformen en verdaderas islas naturales rodeadas por
inmensos espacios alterados por la actividad humana.
Es por eso que resulta tan equivocada la propuesta displicente de
prohibir la compra de tierras a los extranjeros que quieren emprender
procesos de conservación en la Argentina, como si ellos fueran los
responsables de los graves sufrimientos que vive el país o como si el
hecho de excluir a quien ha nacido en otra geografía significara un orden
superior de valores.
Detrás de esa concepción que pretende arrogarse los cimientos
absolutos de la ética, y que desconoce las bases de nuestra Constitución,
que otorgan igualdad ante la ley a todos los habitantes del suelo argentino,
se olvida el impulso que la libre inmigración generó en nuestro país y,
fundamentalmente, se olvida que la conservación de los recursos naturales
argentinos no depende de la nacionalidad de sus propietarios, sino de
una legislación efectiva para la planificación de usos del suelo. También
depende de la voluntad política de aplicarla -por cierto, escasa en la
Argentina- a quien quiera sea el propietario: extranjero o argentino.
Ello no significa convalidar las actitudes antisociales que unos
muy pocos extranjeros -y también algunos argentinos- mantienen con
sus vecinos, a los que impiden el acceso a sitios públicos. Pero no se
puede encontrar racionalidad en una posible prohibición de vender tierras
a los extranjeros. Cabe preguntarse si tal prohibición se fundamenta en
las conductas que lejanas etnias podrían mantener en nuestro territorio
o en la presunción de que los nacionales de los países más desarrollados
poseen siempre los despiadados rasgos de sus gobernantes. Se trata
de una propuesta en la que es posible percibir y hasta palpar cierta
hipocresía, oportunismo político e ignorancia de los mecanismos de
conservación de los recursos naturales.
265
Oikos red ambiental
Estas posiciones, lejos de preservar nuestras riquezas naturales
y de suscitar comportamientos tendientes al bien común, no han hecho
sino generar más dudas en las personas y en las organizaciones
internacionales que desean apoyar la muchas veces solitaria tarea de
nuestras prestigiosas organizaciones no gubernamentales, con la
consiguiente pérdida de la oportunidad de instrumentar mecanismos
adecuados para conservar los recursos argentinos.
La naturaleza no entiende de propietarios ni del carácter público o
privado de las tierras, sino que constituye una unidad. Un país, en este
caso. El desafío legislativo está en otro lado: es necesario contar con
una política que valore los múltiples beneficios ambientales que los
ecosistemas brindan. Para ello hay que incentivar a los propietarios
privados para que administren sus tierras de modo similar al que se
aplica en las reservas públicas, y a los responsables de las áreas
protegidas públicas para que integren a sus vecinos, con la idea de ampliar
las áreas preservadas. Tendremos así una política que no sea sólo
maquillaje, sino que constituya una invitación entusiasta a sumarse al
desafío de preservar, a largo plazo, nuestra flora y fauna autóctonas y los
maravillosos paisajes del país.
Notas
266
*
FUNAFU (Fundación Naturaleza para el futuro)
1
Art. 41. Constitución Nacional de la Rca. Argentina. 1994.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Planificación y gestión del piedemonte
al oeste de la ciudad de Mendoza: un asunto
pendiente
Elena Abraham (1), Fidel A. Roig (2) y Mario Salomón (3)*
I. Introducción
El piedemonte de la Precordillera de Mendoza, San Juan y La
Rioja, o Sierra de Uspallata, es una estrecha franja, no mayor de 15/20
km de ancho, que se extiende entre la vertiente oriental de las sierras y
la llanura, aproximadamente entre los 1500 m s. m. y los 800 m s. m.
Constituye un ambiente frágil e inestable debido a sus grandes pendientes,
lluvias estivales violentas y concentradas en sectores parciales de la
cuenca, vegetación escasa y degradada, suelos no consolidados y
acelerados procesos de erosión, principalmente hídrica. A esto se suma
desde el punto de vista climático el dominio de las condiciones de aridez
y la escasez de recursos hídricos: no existen en el piedemonte cursos
de agua permanente, sólo vertientes de escaso caudal y cauces
temporarios, torrentes o wadis.
La cercanía de la ciudad de Mendoza genera una gran atracción
sobre este ambiente y lo somete a una alta presión de uso, con acelerados
procesos de deterioro evidenciados fundamentalmente por el avance de
la desertificación. Entre los impactos y conflictos más importantes se
encuentra, en primer lugar, la urbanización acelerada y no planificada.
Esta se manifiesta no sólo en relación con los asentamientos espontáneos
o marginales sino también en los planificados desde el Estado (IPV,
Municipios) y en los nuevos asentamientos cerrados dirigidos a actores
de alto nivel adquisitivo. Todos ellos se caracterizan por procesos de
urbanización no adaptados al ambiente pedemontano, con alto impacto
y degradación ambiental, mal uso de los escasos recursos de agua y
suelo, destrucción de la vegetación natural, aceleración de la escorrentía
y degradación del paisaje. A estos impactos generados por la urbanización
se suman los incendios provocados por intención o por negligencia, la
extracción irracional de áridos, los depósitos a cielo abierto de residuos
sólidos urbanos y de escombros, las instalaciones de industrias
contaminantes, actividades deportivas inadecuadas, y las deficiencias
267
Oikos red ambiental
en la aplicación del marco legal que regula las actividades y usos del
suelo.
La consecuencia general de tales impactos, con efectos locales y
en el Gran Mendoza, se traduce en la acentuación de los riesgos, sobre
todo los aluvionales, donde los impactos mencionados al modificar las
pendientes generales por aplanamiento y especialmente la de los cauces
e interfluvios, se manifiestan en el aumento de la violencia y magnitud de
los aluviones y, en última instancia, en el aumento de las condiciones de
riesgo, pobreza y marginación social. Estos efectos desencadenan un
progresivo avance de la desertificación sobre el área, manifestándose en
la disminución de la calidad de vida no sólo de los pobladores del
piedemonte sino también de los habitantes de la ciudad de Mendoza,
con la cual el sistema pedemontano está directamente vinculado.
Desde principios de la década del ’80 y aún antes si nos enfocamos
en los estudios de riesgo aluvional, numerosas investigaciones, proyectos
y trabajos han sido realizados sobre estos problemas del piedemonte,
constituyéndose probablemente en uno de los ecosistemas mejor
estudiados de la provincia. Estos estudios, en un valioso proceso de
relación entre el sector de ciencia y técnica y los ámbitos de legislación
y gestión del gobierno provincial, condujeron a la reglamentación – Decreto
1077/95- de la primera Ley de usos del suelo con que cuenta la provincia:
la Ley 5804/91 de Planificación global del piedemonte y al diseño de
herramientas para la planificación y gestión durante la década del ’90.
Desde el año 1995 se encuentra en tratamiento legislativo el Proyecto
de Ampliación del área legislada por Ley 5804/91 hasta la divisoria de
aguas por el oeste, el río Mendoza al sur y el Cordón de Las Peñas al
norte, con lo cual se podría instrumentar en forma integral la planificación
ambiental de todas las unidades de paisaje, cuencas y geoformas.
El objetivo de este artículo es presentar estos trabajos y preguntarse
desde una visión crítica, cual ha sido la causa del fracaso en la
implementación del ordenamiento territorial del piedemonte, que aún queda
como una cuestión pendiente en su aplicación en los procesos de gestión
de este conflictivo territorio.
268
II. El piedemonte y la ciudad de Mendoza
La ciudad de Mendoza, situada a 700 m s. m. entre los 32º 47´ de
latitud sur y 69º 05´ longitud oeste, está emplazada al pie de la Cordillera
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de los Andes, sobre el corredor bioceánico más importante del cono sur.
Se extiende en la zona de contacto entre el piedemonte de la precordillera
(Sierra de Uspallata) y las extensas llanuras orientales, sobre el gran
cono aluvial del río Mendoza.
A pesar de las condiciones de aridez (200 mm de precipitación
media anual), esta localización aporta una serie de potencialidades entre
las que se destacan la disponibilidad de terrenos llanos aptos para el
crecimiento urbano, suelos aluviales con aptitud agrícola y la posibilidad
de captación y aprovechamiento de recursos hídricos superficiales y
subterráneos. Al mismo tiempo, los condicionantes físicos de esta
localización predisponen a aumentar las situaciones de riesgos
aluvionales, sísmicos y contaminación atmosférica, esta última agravada
por la dirección de los vientos predominantes (SE) y las frecuentes
condiciones de inversión térmica invernal dada por la cercanía del frente
montañoso. La existencia de la precordillera y su piedemonte por el oeste,
condicionó fuertemente en un primer momento el crecimiento de la ciudad,
dado que las primeras estribaciones de las cerrilladas que flanquean por
el este el piedemonte (cuyo ejemplo más conocido es el Cerro de la
Gloria) funcionaron como barrera para el crecimiento urbano al oeste, y
la ciudad se expandió sobre la llanura, en sentido meridiano y al oriente.
Los ambientes pedemontanos son sistemas de extraordinario
dinamismo y alta fragilidad ambiental, dado que son unidades de enlace
–extensas rampas de erosión- que conectan los relieves positivos de las
montañas y las grandes extensiones planas de las llanuras, generando
intensos procesos de intercambio originados tanto en las dinámicas
naturales como en las de acción antrópica. En el caso del piedemonte
de la Sierra de Uspallata, esta situación se enriquece por el asentamiento,
en la parte distal, de la Ciudad de Mendoza. Se genera así un flujo de
intercambio -de origen antrópico- con sentido inverso al natural. Es en
esta situación donde se superponen interfases naturales y sociales,
activas y pasivas, que generan una amplia gama de conflictos y también
de potencialidades (Abraham, 1990).
El progresivo crecimiento del conglomerado urbano que constituye
el Gran Mendoza y su necesidad de nuevas tierras para urbanizar ha
tomado dos direcciones claramente identificables: una, hacia el oasis
irrigado, invadiendo una rica y limitada zona de producción agrícola
intensiva; y la otra, hacia el oeste, ascendiendo sobre el piedemonte. En
este último caso, los sucesivos asentamientos humanos planificados o
269
Oikos red ambiental
espontáneos, lejos de generar procesos integradores y adaptados al
medio, han colaborado para producir un constante deterioro de la calidad
ambiental. La denominada “Ciudad-Oasis” ha pretendido crecer sobre el
piedemonte con su tradición urbanística de llanura, no advirtiendo a tiempo
que un territorio distinto requiere respuestas distintas.
El piedemonte es el escenario de una rica variedad de
asentamientos que responden a distintos actores sociales, desde los
“villeros” de los asentamientos marginales a los “ricos” de los barrios
cerrados, conviviendo en relaciones de contigüidad y de enfrentamiento.
Entre estos dos extremos se sitúan los asentamientos formalizados
desde el Estado, pequeños y grandes barrios, entre los que se destaca
“La Estanzuela”.
El piedemonte del Gran Mendoza constituye un área periférica
propia de las aglomeraciones latinoamericanas, donde la ausencia de
servicios, el bajo costo de los terrenos, la buena localización relativa y
los problemas de titularidad de la tierra, configuran un ámbito propicio
para la atracción de población de escasos recursos. En este aspecto,
se destaca como factor decisivo de instalación, la cercanía a fuentes
laborales de carácter marginal, como basurales y ripieras. Estas
situaciones que tienen sus orígenes en la actual situación macroestructural
y globalización económica, han configurado un territorio donde un alto
porcentaje de la población se encuentra con sus necesidades básicas
insatisfechas. En los últimos quince años, el estado provincial y los
municipios, mediante la implementación de planes sociales (vivienda,
salud, empleo), han hecho esfuerzos para atender las necesidades
urgentes de esta población. Sin embargo, la creciente demanda sobrepasa
en muchos casos la capacidad de respuesta, y la marginalidad y la
pobreza, constituyen aún uno de los grandes flagelos de este territorio.
En tanto la situación macroeconómica de crisis y desempleo subsista,
los procesos de ocupación del territorio resultarán difícilmente controlables
270
III. Un ambiente de alta fragilidad, con grandes potencialidades y
restricciones
La dinámica natural
La dinámica natural se conforma de la relación clima/relieve/suelo
y biota en los tres subsistemas: precordillera, piedemonte y planicie
aluvial (Fig. 1).
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
FIGURA 1. Perfil de pisos altitudinales a la latitud de la
ciudad de Mendoza
Dicha relación se produce a través de un gradiente oeste - este de
flujos de energía, expresados en la configuración de pisos altitudinales
de vegetación y procesos morfodinámicos. El gradiente se expresa sobre
todo a través de la humedad y la pendiente, en la generación, transporte
y sedimentación de agua y sedimentos en los tres subsistemas
mencionados. La Precordillera se eleva a más de 3.000 m.s.n.m., y el
nacimiento de su piedemonte se produce alrededor de los 1.500 m s.m,
extendiéndose entre 10 y 20 km hacia el este. Este desnivel, de más de
1.500 m, implica una energía erosiva de gran magnitud. La llanura oriental
se extiende aproximadamente desde los 800 m.s.n.m. hasta el río
Desaguadero a 490 m.s.n.m.
Las cumbres y la vertiente oriental de la Precordillera son las áreas
que presentan condiciones de mayor humedad, proporcionada por las
precipitaciones que transportan las masas de aire del anticiclón del
Atlántico sur, que luego de recorrer más de 1000 km de territorio continental
271
Oikos red ambiental
depositan por excitación orográfica la escasa humedad que aún
transportan. Es sobre la cota de de 2500 m.s.n.m. donde se produce el
mayor volumen de precipitaciones medido del área. Sobre los 1500
m.s.n.m., además, se verifica el nivel de condensación de nubes de
invierno (Minetti, 1989), lo que se manifiesta en un mayor aporte hídrico
en forma de rocío no medido hasta el momento pero suficientemente
importante a juzgar por su expresión en la vegetación. En este piso
aparece un pastizal que fue muy aprovechado por la explotación ganadera.
Este piso, además, está definido (hasta los 1400 m.s.n.m.) por la acción
del hielo sobre los primeros centímetros del suelo, que tiene gran
importancia en la destrucción de su estructura y cohesión, dejando los
materiales sueltos que luego serán removidos por el viento o los agentes
hídricos. Las precipitaciones decrecen hacia el E, alcanzando su punto
mínimo al conformar la división entre piedemonte semiárido y árido, en la
cota 1.120 m.s.n.m. (Abraham, 1989).
Desde el punto de vista geológico, todo el borde oriental del sistema
montañoso está ocupado por un potente complejo sedimentario triásicoterciario de materiales sueltos, fanglomerádicos (remanentes de este
primitivo relleno son los conglomerados como el Cerro de la Gloria o los
del Challao). Desde el final del Terciario estos depósitos fueron sometidos
a intensos procesos tectónicos, evidenciados por las potentes fallas que
los surcan y que evidencian la magnitud del riesgo sísmico del área.
Durante el Cuaternario, hace aproximadamente dos millones de años,
durante el Pleistoceno, estos materiales sufrieron una planización
generalizada por efectos de los procesos de erosión hídrica (la denominada
erosión mantiforme, que constituye una lámina de agua que al descender
va desgastando como un cepillo la superficie) y se generaron las actuales
geoformas dominantes del área: los niveles de glacis o pedimentos,
compuestos por clastos mal rodados y poco cementados del Pleistoceno.
Posteriormente, al encauzarse el escurrimiento se profundizaron cada
vez más los ríos secos o wadis que cortan los pedimentos en sentido
principal oeste-este.
272
Otras geoformas destacables del piedemonte son las cerrilladas
pedemontanas, que conforman una asociación de cerros y lomadas
constituidas por conglomerados terciarios, que se extienden como una
barrera en sentido N - S, a lo largo de un importante sistema de fallas.
Las cerrilladas funcionaron en un primer momento como efectiva barrera
natural para la expansión urbana y para el escurrimiento, desde el oeste,
del agua subterránea. Aparecen además extensas cuencas de vaciamiento
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
hídrico constituidas por crestas de areniscas y badlands o tierras malas,
como puede apreciarse en las cuencas del arroyo Frías, Papagayos,
Maure y San Isidro, verdaderos paisajes de destrucción, conformados
por una sucesión de “huaycos” o surcos de erosión, sumamente dinámicos
y con gran atracción desde el punto de vista del paisaje desértico
(Abraham, 2000)
La vegetación característica del piedemonte es una estepa arbustiva
de Larrea sp. (jarillales) y pastos duros, inducidos por el fuego. El “jarillal”
de Larrea cuneifolia deja paso, a partir de los 1.200 m s.m. al de Larrea
divaricata, que se extiende hasta los 1.800 m s.m. (Roig, 1976). Disectan
estos glacis, los ríos secos o wadis. La única posibilidad de asentamiento
en este ambiente desde la época prehispánica está dada por las líneas
de aguadas. Las intensas precipitaciones estivales que se concentran
en sectores parciales de las cuencas, con grandes volúmenes en cortos
períodos, la evacuación rápida genera las violentas crecidas “aluviones”
que producen cuantiosos daños en la zona más densamente poblada de
la llanura, depositando grandes masas de agua y sedimentos sobre la
ciudad de Mendoza. El empobrecimiento de la cubierta vegetal por la
presión antrópica generada por el crecimiento desordenado y acelerado
de la ciudad de Mendoza sobre este ambiente (asentamientos no
adecuados, extracción de leña, sobrepastoreo, tala, incendios
intencionales, etc.) acelera cada vez más el escurrimiento de las aguas,
magnificando la violencia de los aluviones.
IV. El subsistema construido
Sobre esta dinámica natural se implanta el subsistema construido.
El área metropolitana del Gran Mendoza está conformada por el continuo
urbano de las ciudades cabeceras de los departamentos de Capital, Las
Heras, Guaymallén, Godoy Cruz, Luján y Maipú, constituyéndose en el
principal centro poblacional y de servicios del oeste argentino. El
crecimiento de este conglomerado ha unido paulatinamente los núcleos
de las cabeceras departamentales, conformando una ciudad de gran
extensión y relativamente baja densidad.
El Gran Mendoza evidencia el alto grado de concentración
existente, con una población estimada de 950.000 habitantes, según
proyección realizada para el año 1999 por la Dirección de Estadísticas
de la Provincia- la cual representa más del 62 % de la población total
273
Oikos red ambiental
provincial. En el período intercensal 1970 - 1991 la población aumentó en
un 47 %. Por estar Mendoza localizada dentro del oasis irrigado, el
crecimiento de la ciudad ha ido consumiendo tierras destinadas
anteriormente al cultivo, produciendo serios perjuicios económicos y
ecológicos, ya que los recursos son limitados. En estos momentos los
ejes de crecimiento se orientan hacia el este y el sur, justamente donde
se desarrolla la vitivinicultura de mayor calidad y en menor medida hacia
el oeste (Reina, 2000)
Los procesos de urbanización del piedemonte se aceleran en el
último tercio del siglo XX. Según los trabajos dirigidos por Abraham y
Roig, (1990, 1993, 1994), hasta esos momentos, la ciudad se encontraba
limitada hacia el oeste por el Parque Gral. San Martín y la cerrillada
pedemontana. La tendencia de crecimiento se verifica hacia el E-SE-N y
en menor medida al SO y O. El cinturón suburbano apenas rebasa por el
NO y el SO el piedemonte distal. Los flujos de agua se encauzan hacia
el canal Cacique Guaymallén, colector general, que dirige la distribución
hacia el oasis irrigado. El fenómeno aluvional se registra con intensidad,
a través de los cauces pedemontanos, pero no hay desbordes importantes
del canal Guaymallén por saturación. El acueducto “Puesto Lima” es
suficiente para cubrir los objetivos de su construcción: el riego del Cerro
de la Gloria y Zoológico.
Siguiendo la misma disposición de los cauces naturales O - E, se
implanta la infraestructura caminera del piedemonte. A través de estos
caminos la población de Mendoza se acerca a la vertiente oriental de la
precordillera, que conforma espacios de grandes atractivos turísticos.
Salvo el Hotel de Villavicencio, no hay una gran infraestructura hotelera
en el área, pero, debido a su cercanía con la ciudad, el mendocino la
utilizaba frecuentemente para el turismo de fin de semana. Se destacan
además, hasta este momento, los puestos. Estos son asentamientos
aislados de larga tradición en el piedemonte, en dependencia de las
fuentes de agua, con explotación de ganado caprino y bovino.
274
Esta situación, planteada como estado inicial, comienza a
transformarse con el crecimiento urbano sobre el piedemonte y los
procesos de degradación ambiental que éste conlleva. Los primeros
asentamientos urbanos del piedemonte son claramente marginales,
orientados a actores de escasos recursos. En la década del ‘50 se instalan
las primeras villas y entre los ‘60 y ‘70 se ejecutan los primeros
emprendimientos gubernamentales -modestos barrios- sobre el área.
Esto, unido al bajo costo de los terrenos pedemontanos y a la confusión
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de títulos brinda el ámbito propicio para el asentamiento de la población,
donde comienzan a destacarse los inmigrantes chilenos. La gran mayoría
de los asentamientos son espontáneos, con carencia de servicios e
infraestructura. El crecimiento urbano se acelera con el sismo del año
1985, a partir del cual el piedemonte se transforma en depositario de
toda clase de escombros y asentamientos transitorios y precarios. El
proceso de suburbanización rebasa los límites naturales del Parque y
las cerrilladas y se expande siguiendo la dirección de los ejes fluviales.
Todos los asentamientos cercanos al Arroyo Papagayos se surten de
agua “pinchando el caño” del acueducto Puesto Lima que, ya deteriorado
por el tiempo y el uso, apenas alcanza el Cerro de La Gloria. Esto se
traduce en la afectación de esta parte del Parque. La presión de
asentamiento hacia el oeste va acompañada de un cambio de actividades.
En relación con la expansión de los basurales municipales en el área –
asociados a las zonas de extracción de áridos- el cirujeo y la cría de
porcinos desplaza a la actividad tradicional de la cría de cabras, caballos
y vacas: los puestos empiezan a ser abandonados o se transforman en
sitios de acopio de basura y cría de cerdos. Los caminos se deterioran
y, en los casos en que atraviesan propiedades privadas, son clausurados
para evitar el cuatrerismo. Se interrumpe así la relación del habitante de
la ciudad con los ambientes precordilleranos, desvalorizándose el atractivo
turístico y recreativo del área.
Crece irracionalmente la explotación de áridos sobre los lechos
de los arroyos secos, aguas abajo de los diques, modificando el nivel de
base y activando los procesos de erosión. La construcción de nuevas
defensas aluvionales para los barrios del oeste recarga al canal Cacique
Guaymallén, excediendo -en casos de aluvión- sus posibilidades de
evacuación. Esto, unido al rápido escurrimiento de las aguas torrenciales
en las áreas urbanizadas provoca desbordes en la zona baja de la ciudad
(Salomón, 2001).
A partir de la década del ‘80 comienza un proceso más intensivo
de ocupación del piedemonte a través de barrios planificados por el
Estado y particulares, atraídos por el bajo costo de los terrenos y la
proximidad a la ciudad, con el único limitante de la escasa disponibilidad
de agua potable, ya que la zona se ubica por encima del nivel de las
plantas de producción. Se superponen así a las lógicas de la ocupación
espontánea y marginal de grupos sociales excluídos, las de actores de
alto poder económico, con intereses inmobiliarios, y entre estos extremos,
los asentamientos formalizados desde el Estado.
275
Oikos red ambiental
En los últimos años la presión sobre la zona ha ido creciendo
constantemente, generando toda clase de conflictos y superando las
posibilidades de gestión del área, a pesar de la existencia de un marco
normativo.
V. La ciudad de Mendoza y sus posibilidades de expansión
De acuerdo con los trabajos realizados por la DOADU (Dirección
de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano) del Ministerio de
Ambiente y Obras Públicas del Gobierno de Mendoza, durante la década
del ’90, el crecimiento ordenado sobre el piedemonte se ubica en 5º
lugar entre las premisas de crecimiento del AMM, según las siguientes
prioridades:
Consolidación y densificación urbana: se trata de: a) ocupar
los lotes baldíos o bolsones urbanos que ya cuentan con servicios y
equipamiento y b) incorporar más cuñas verdes en la periferia con
urbanizaciones parque y clubes de campo.
Fortalecimiento de centros intermedios: para lograr el desarrollo
policéntrico del área metropolitana y mejorar el conjunto del oasis se
propone complementar la metrópolis funcionalmente, con las ciudades
intermedias y centros menores, permitiendo el fortalecimiento y desarrollo
de estos últimos (Perdriel, Agrelo, Ugarteche, Coquimbito, Colonia
Segovia, Fray Luis Beltrán, etc.), preservando el área rural.
Conservación y ampliación de los espacios verdes: asegurar
los pulmones verdes que rodean el Gran Mendoza, las zonas parquizadas
de urbanización no intensiva como Chacras de Coria, Vistalba, Bermejo,
San Francisco del Monte y Panquegua, entre otras, y construir nuevos
parque metropolitanos.
276
Declaración de áreas de protección agrícola: tiene por objeto
preservar las zonas de gran valor ecológico y/o de tradición enológica,
como los viñedos para la producción de vinos con “Denominación de
Origen” y también favorecer las zonas periurbanas con explotaciones de
bajo impacto ambiental y ciertos valores estéticos.
Crecimiento ordenado y planificado hacia el oeste: se propone
ordenar el espacio pedemontano al oeste del Gran Mendoza, y urbanizar
sólo en los sectores habilitados para tal fin por la legislación vigente,
siguiendo las pautas y normas específicas para generar urbanizaciones
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de bajo impacto ambiental, adaptadas a los valores paisajísticos del
piedemonte de la precordillera y con los necesarios recaudos para la
protección del riesgo aluvional tanto para los emprendimientos dentro
del área pedemontana como los ubicados aguas abajo, en el Gran
Mendoza. Estas pautas buscan generar un nuevo sector residencial con
alto porcentaje de terrenos parquizados, que unidos a la oferta paisajística
generarán una nueva zona residencial adaptada, de alto valor.
Como se puede apreciar, “construir sobre el piedemonte” se enmarca
dentro de las políticas vigentes de expansión del Área Metropolitana del
Gran Mendoza. Ahora bien: no se trata de construir de cualquier modo:
la urbanización y las construcciones sobre el área pedemontana
pueden realizarse con el mínimo impacto ambiental si están
adaptadas a las particulares condiciones naturales del piedemonte
y consideran la prevención y/o mitigación de riesgos aluvionales,
sísmicos y de desertificación.
Sobre este punto, la primera consideración al respecto es que hay
numerosos trabajos realizados que pueden ser consultados y sobre los
que se ha basado el proceso de planificación y gestión. Entre ellos
merecen citarse los ejecutados por el Instituto Argentino de
Investigaciones en las Zonas Áridas, y el Instituto Argentino de Nivología
y Glaciología, el Instituto Nacional del Agua, la Facultad de Ciencias
Agrarias de la UNC, y el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas a
través de sus direcciones de Hidráulica y de Ordenamiento Ambiental y
Desarrollo Urbano.
VI. Desigualdades sociales: los grandes contrasentidos ¿A quién
le importa?
La zona oeste del Gran Mendoza se presenta como una zona
heterogénea desde el punto de vista socio-económico. Este hecho plantea
problemas de habitabilidad con diferentes grados de intensidad, por
interferencia de actividades y usos incompatibles entre sí y con el medio,
entre los que se destacan los usos residenciales. Esto genera alta
degradación ambiental, deficiente calidad de vida, conflictos de convivencia
entre distintos grupos poblacionales, desinterés por parte de los
organismos de aplicación y administración, situaciones irregulares de
tenencia y problemas sociales crecientes: marginación, exclusión,
violencia, degradación e inmovilidad. Teniendo en cuenta datos con base
277
Oikos red ambiental
en el año 1990, se estima que viven 114.800 habitantes al oeste del Gran
Mendoza, considerando toda aquella población que se ubica al oeste del
área irrigada. Godoy Cruz es el departamento en el que se asientan el
80% de barrios nuevos del oeste, como consecuencia de la escasez de
espacios libres de dicha comuna, lo que llevó al crecimiento urbano hacia
el piedemonte (Salomón, 2003)
Existen distintos tipos de asentamientos: los formales, informales,
y en vías de formalidad. Los asentamientos formales son aquellos
complejos habitacionales realizados por iniciativa privada o bajo programas
del Estado, que presentan rasgos distintivos de formalidad estructural,
como tenencia regular de la tierra, construcción reglamentaria,
equipamientos e infraestructura social básica o urbanización común, con
factibilidad de servicios de los organismos de aplicación competentes.
En las cuencas del Maure, Papagayos, Frías y San Isidro, se han
desarrollado asentamientos colectivos de viviendas con fin social
construidos por el Estado Provincial y Municipios de Godoy Cruz, Capital
y Las Heras. Si se considera el diseño urbano se pueden distinguir formales
tradicionales y no tradicionales. Los primeros – cuyo ejemplo más acabado
es “La Estanzuela”- corresponden a aquellos emplazamientos realizados
bajo la linealidad del damero, con perfiles de calle tipo, perfiles
longitudinales continuos, plazas centrales, cunetas tipos, etc. que
predominan en la planicie aluvial, ya que este medio físico es el que
subordina a ese esquema urbano. Los no tradicionales se destacan por
ser urbanizaciones que respetan ciertas pautas ambientales de
emplazamiento con algunas propuestas innovadoras al modelo urbano
tradicional. En este caso – cuyo mejor exponente es el Barrio Supe- hay
mayor relación del F.O.T. (Factor de ocupación territorial) y F.O.S. (Factor
de ocupación del suelo), riego urbano adaptado, sistema de desagües
no tradicional, mayor cantidad de espacios verdes, menores movimientos
de tierra, etc.
278
Se entiende por asentamientos informales a la concentración o
grupo de viviendas edificadas en tierras que no pertenecen a aquellos
que las han construido, con inexistentes relaciones formales inmobiliarias.
Los asentamientos residenciales de este tipo nacen en forma aislada y
sin organización, aunque se han constatado distintos niveles de avance
hacia la formalidad en los circuitos económicos, sociales y políticos. En
la variada tipología de asentamientos marginales pueden distinguirse
aquellos con perfil urbano y los suburbano-rurales. Los primeros, de neto
corte urbano con irregular trazado de calles y algún tipo de servicio (luz,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
agua) y con su población dedicada a múltiples actividades urbanas y los
segundos de tipo rural-marginal donde se observa viviendas o caseríos
dispersos con gran apropiación del espacio y dedicados sus habitantes
en general al cirujeo y a la crianza de cerdos. Estos asentamientos
subsisten y están asociados con estrategias de supervivencia
relacionadas con la cría de porcinos- cirujeo-basurales-extracción de
áridos y empleos informales en las zonas residenciales más próximas.
En ambos casos, pero predominantemente en el primero, los factores de
localización están directamente relacionados con la cercanía a la zona
urbana consolidada y la disponibilidad de agua como factor de localización
(conexiones, cercanía a canales o acueductos, asistencia municipal
mediante viajes con tanques de agua u otras formas). Normalmente estos
asentamientos se emplazan en sitios con superposición de jurisdicciones
como zonas aluvionales, de seguridad o restricción al uso y dominio del
terreno como acueductos, colectores y electroductos. (Salomón, 2001).
No puede dejar de mencionarse en este punto los asentamientos
cerrados “tipo country” destinados a actores de alto poder adquisitivo e
implementados por empresas con fines de alta rentabilidad inmobiliaria:
Dalvian y Presidente fueron pioneros en estos diseños urbanísticos. En
todos los casos, primero se planiza y luego se construye, y se implanta
un modelo que, a pesar de la existencia de espacios verdes –campos de
golf, lagos artificiales- y la suntuosidad de las viviendas, los
acondicionamientos al ambiente están lejos de ser considerados.
Los aspectos legales de la tenencia de la tierra es uno de los más
graves problemas que enfrenta el piedemonte y que impide efectuar
distintos tipos de emprendimientos o proyectos. Existen en el área tres
tipos de tenencia: particular, pública y apropiación. Actualmente es
significativo el número de propiedades con problemas de tenencia por
superposición de títulos, invasión de propiedades particulares y fiscales
por asentamientos precarios, falta de cierre o alambrados de predios,
terrenos fiscales con límites no precisos o inexistencia de deslindes
administrativos, ocupación de terrenos, realización de títulos supletorios
y falta de cumplimiento a la restricción al dominio o uso de propiedades
afectadas por cauces aluvionales. Todas estas circunstancias dan lugar
a permanentes y agotadores juicios entre particulares y entre particulares
y el Estado, que retrasan la gestión del ordenamiento territorial.
En el piedemonte del Gran Mendoza, en general la ocupación se
inició con fraccionamientos rurales para viviendas de fin de semana, que
279
Oikos red ambiental
enfrentan un largo proceso de regularización dominial y legal, dado que
la mayoría no ha cumplimentado con las exigencias de infraestructura,
equipamiento y servicios requerida por los municipios y el gobierno
provincial. Esto tiene que ver con la falta de cumplimiento de la Ley de
Loteos Nº 4341, que exige que todo terreno que se subdivida en
determinado número de parcelas y tamaño mínimo, debe cumplimentar
con una serie de requerimientos legales, de infraestructura, equipamiento
y servicios exigida por el municipio y demás entes con competencia
funcional. Entre estos se destacan las factibilidades de provisión de agua
potable, evacuación pluvial, riego de arbolado público, apertura de calles,
equipamiento básico, etc., sin las cuales no se aprueba el loteo y los
adquirientes no pueden escriturar.
En el piedemonte, una práctica común es la venta de terrenos a
particulares a través de la figura de fraccionamientos rurales o consorcios
privados con mecanismos similares a los de la propiedad horizontal para
evadir la ley de loteos y las exigencias derivadas de la misma. En este
caso los propietarios de terrenos de mayor extensión gestionan la
realización de fraccionamientos de determinado tamaño y superficie, que
a lo largo del tiempo son intrincados loteos sin cumplimiento de exigencias
urbanísticas ni factibilidad. Esto da lugar al desarrollo de asentamientos
con o sin equipamientos mínimos, en terrenos sin condiciones de
urbanización que a lo largo de los años generan graves problemas -algunos
de irreversible solución- para los pobladores y terrenos adyacentes
(Salomón, 2001)
VII. El problema aluvional
280
En al año 1969 se sanciona en Mendoza la ley Nº 3596, la cual
dispone que no se aprobará ningún loteo que no tenga la debida
construcción de obras de defensa contra los aluviones, cuando el mismo
sea realizado en los cauces aluvionales o en zonas afectadas por ellos.
Esta ley tiene como finalidad proteger a terceros que desconocen estas
situaciones y que posteriormente solicitan a las autoridades la
construcción de defensa aluvional. Esta ley obliga al propietario que desee
realizar un loteo urbano rural, emplazado en alguna zona determinada
por las autoridades competentes como de riesgo aluvional, a realizar las
defensas pertinentes y disponer la construcción de desagües para el
agua de lluvia que cae sobre ese terreno.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La infraestructura aluvional en el piedemonte, comprende
básicamente obras de corrección como el Colector Escudo Blanco
Encalada, Sosa, Liniers, Tejo-Viamonte, Maure, Frías, Papagayos, San
Isidro, Colector Las Heras y Boulogne Sur Mer. En tanto las obras de
control existentes, que corresponden a pequeñas presas como las del
Maure, Frías y Papagayos, fueron proyectadas en la década del ‘40 y
acondicionadas en la década del ‘70, con las limitaciones de capacidad
consiguientes. Esta infraestructura no permite contrarrestar la
problemática aluvional, ya que no existen obras de control integrales ni
se ha dado tratamiento adecuado al agua torrencial en la mayoría de los
asentamientos existentes. Además debe destacarse que, al no existir
obras que regulen los caudales generados, son cada vez más significativos
los efectos aluvionales sobre la planicie aluvial y Canal Cacique
Guaymallén (Abraham, et. al, 2002)
VIII. Un proceso de planificación y gestión sometido a fuertes
presiones políticas y económicas
El piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza, constituye el
único territorio provincial que cuenta con una normativa de regulación de
los usos del suelo. Desde el año 1983, en que se promulga la Ley 4886
para el sector distal pedemontano, se han sucedido una serie de leyes,
decretos y ordenanzas municipales que tienen por objeto el ordenamiento
de los usos y de sus impactos.
Los municipios asumieron la responsabilidad de planificar sus
respectivos territorios, ante la carencia de un marco normativo general Ley de Usos del Suelo - que regule y conduzca estos procesos dentro
de una estrategia general de desarrollo. Estos, con fuertes restricciones
de recursos humanos, técnicos y presupuestarios, desde los gobiernos
locales, han conducido los procesos de crecimiento urbano careciendo,
en la mayoría de los casos, de una perspectiva regional e ignorando el
comportamiento del sistema ambiental en su conjunto. Esta situación
ha generado una urbe, en muchos aspectos desarticulada, con crecientes
problemas ambientales que no son encarados en forma integral y
sistémica (Reina, 2000).
El ejecutivo provincial inició durante la década del ’90, distintos
planes de acción, asumiendo la responsabilidad de convocar a todos los
sectores -especialmente a los municipios, e instituciones científicas y
281
Oikos red ambiental
técnicas- con el fin de implementar una gestión participativa, como
estrategia para conducir los procesos de desarrollo de la zona. Esta
estrategia de gestión, que tiene como principio el consenso y el respeto
por la autonomía municipal, sufre limitaciones en los resultados sobre el
territorio, ya que para los procesos de ocupación de carácter no
interjurisdiccional el gobierno provincial carece de facultad para intervenir.
No obstante, el proceso de gestión se ha ido ajustando en la medida en
que las distintas partes han ido comprendiendo la realidad y la necesidad
de realizar un manejo integral, que supere los límites administrativos
jurisdiccionales. Esta alternativa de ordenamiento territorial ha permitido
iniciar un paulatino proceso de gestión, partiendo desde una etapa inicial
en la que se reguló el territorio con un conocimiento genérico de la realidad
ambiental
Hasta 1983, el piedemonte constituye un territorio periurbano del
Gran Mendoza para el cual no se implementan políticas específicas de
ordenamiento y regulación de los usos del suelo. Considerada un área
periférica de secano no se aprecia la implementación de regulación a
través de ordenanzas municipales. Hasta estos años, los procesos de
ocupación del área son aislados y puntuales. En este aspecto se destacan
los usos mineros (ripieras) sobre las cuencas del Maure y Papagayos y
una creciente presión de usos residenciales formales en el oeste de los
departamentos Capital (Dalvian, Alta Mendoza, ATSA) y Godoy Cruz
(SUPE, Gráfico). Los asentamientos marginales se mantienen bajo la
línea (al este) del Acueducto de OSM (Calle Presidente Perón). En la
zona media y alta predominan los usos ganaderos extensivos sin manejo
y asentamientos rurales o puestos en sectores que disponen de recursos
hídricos.
282
En el año 1983 se sanciona la Ley 4886. Esta norma tiene
aplicación sobre el piedemonte medio y distal de los departamentos de
Godoy Cruz, Capital y Las Heras. Zonifica el área en 13 zonas, y regula
los usos del suelo en áreas críticas con alta posibilidad de ocupación.
Se crea el Organismo Consultor de la Zona Oeste del Gran Mendoza,
con el objetivo de emitir dictámenes en lo referente a los usos del suelo
en la zona oeste. Esta norma es básicamente restrictiva, sin ofrecer
alternativas para canalizar la creciente presión de usos sobre el área.
Debe destacarse además el contexto socio-político en el que se sancionó
esta norma, como resultado de estudios técnicos efectuados con el
denominado PLANZO (Plan Zona Oeste) desde finales de la década del
‘70, inserto en un esquema centralizador. Su aplicación resultó dificultosa,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
no contando con el necesario respaldo político provincial y municipal,
razón por la cual en varias oportunidades se sancionan Leyes de
excepción (Leyes 5046/85, 6129/94, 6506/97). Sin embargo, esta primera
norma alcanzó a regular parcialmente el proceso de ocupación formal
anárquico que se venía produciendo. En Diciembre de 1991, por iniciativa
de la Honorable Cámara de Diputados, se sanciona la Ley 5804, que
declara de interés y utilidad pública, sujeta a expropiación, a regulación
del uso de la tierra o a creación de reservas naturales, a la zona con
mayor ocupación intensiva, ubicada inmediatamente al oeste del Gran
Mendoza. Por otra parte, encomienda al Poder Ejecutivo realizar la
planificación global de toda el área. Se trata de una norma genérica, con
aplicación sobre un territorio más amplio que la 4886, pero de todos
modos restringido a sólo un sector del piedemonte, con límites
geodésicos.
Recién en Agosto de 1995, por decreto 1077/95 se reglamenta la
Ley 5804/91. En este decreto se destaca la zonificación ambiental y la
creación de la Comisión Reguladora del Piedemonte (CRP), como Órgano
Asesor del Poder Ejecutivo y los Municipios, cuyas atribuciones serán
coordinar, evaluar y recomendar la autorización y/o rechazo de los usos
y emprendimientos sobre el área pedemontana. En este período (1995 98), las acciones de gestión ejercidas por la CRP son muy limitadas, no
contando con el respaldo político suficiente y real del Poder Ejecutivo y
los Municipios. Las acciones de esta Comisión estaban limitadas por la
falta de recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la
deficiente articulación en la toma de decisiones entre los integrantes de
la CRP (técnicos y profesionales) y sus respectivas autoridades
superiores. En síntesis, se contaba con un marco normativo adecuado
pero, la gestión efectiva era deficiente.
Integran esta Comisión, en calidad de Miembros Permanentes,
los Municipios de Las Heras, Capital, Godoy Cruz y Luján de Cuyo, y la
Dirección de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano. Como
Miembros No Permanentes, la integran organismos como las Direcciones
de Hidráulica, Vialidad, Minería, Catastro, de Escuelas, de Recursos
Naturales, Departamento de Irrigación, EPAS, IADIZA, IANIGLA,
Administración de Parques, Consejo Provincial del Ambiente,
Subsecretarías de Turismo y de Deportes, Universidades de Cuyo y de
Mendoza. Esta Comisión está funcionando regularmente, tratando y
proponiendo soluciones para los diversos temas que llegan para su
dictamen. Su tarea se ha visto fortalecida con la vigencia del Decreto
283
Oikos red ambiental
1939/96, que prohíbe la ocupación del área de piedemonte, siendo el
órgano encargado de establecer las posibles excepciones a dicha norma.
En especial se tratan los aspectos inherentes a los asentamientos ya
existentes en la zona, proponiendo soluciones para su adecuación al
medio y para evitar perjuicios en el lugar y aguas abajo. En el caso de
las propuestas de nuevos emprendimientos, se estudian y evalúan en
profundidad todos los aspectos involucrados, solicitando las
correspondientes evaluaciones de impacto ambiental y todo tipo de
estudios necesarios para evitar efectos ambientales negativos.
En el año 1996, se promulga el Decreto 1939/96 que agrega
responsabilidades adicionales a la CRP: ejecutar un código urbano
específico para el piedemonte, hacer cumplir la prohibición de realizar
nuevos fraccionamientos, loteos o urbanizaciones y considerar las posibles
excepciones a esto último. Los principales resultados en este período
fueron por primera vez la creación de un ámbito de discusión técnico
entre distintos municipios y organismos públicos centralizados y
descentralizados. La implementación de este Decreto redundó en una
mayor limitación en el uso del territorio en lo que respecta a
emprendimientos formales públicos o privados
284
También ha sido beneficiosa para el ordenamiento territorial de la
zona la promulgación y aplicación de la Ley 5961 de Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) y Decreto Reglamentario Nº 2109 que exige que cualquier
proyecto, incluido el de asentamientos, debe cumplimentar con una serie
de presentaciones para evaluación ambiental de los organismos
competentes. No obstante estos mecanismos de control previstos por el
ejecutivo provincial, hay casos en los que se produce la venta de lotes en
forma clandestina, cuyos emprendimientos no son tramitados oficialmente
en su momento, siendo en este caso el municipio quien debe intervenir
por facultad constitucional, ejerciendo el poder de policía territorial. Esta
situación, y la falta de apoyo político, ha dificultado grandemente la
efectividad de la Comisión Reguladora del Piedemonte (CRP), que no ha
logrado consolidarse, en un accionar conjunto con los municipios, para
encausar las demandas formales, tanto del propio Estado como de
particulares, a través de procedimientos administrativos efectivos y
adecuados. (Paván et al., 1994, Salomón, 2003).
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
IX. El proceso de planificación y ordenamiento territorial
En el año 1989, el Gobierno de Mendoza se propuso generar un
Plan de Ordenamiento Territorial con una visión ambiental integral, que
permitiera controlar los procesos de degradación, mejorar las condiciones
ambientales y conducir racionalmente la urbanización del piedemonte.
Los estudios técnicos fueron confiados al IADIZA1, que conformó un equipo
interdisciplinario, enriquecido con el aporte de representantes del Ejecutivo
provincial, de los Municipios, Instituciones públicas y privadas y entidades
y personas con ingerencia en el piedemonte.
Fueron objetivos específicos del trabajo: a) promover un proceso
de planificación y gestión; b) contribuir a la formulación de un marco
normativo; c) plantear estrategias para compatibilizar la conservación
con el desarrollo de la región y mantener un equilibrio entre el uso y la
capacidad dinámica del ecosistema; d) fomentar la participación y el
consenso de los distintos actores sociales involucrados; e)inducir
actitudes y promover aptitudes en la población que conlleven a la
comprensión de los mecanismos de la naturaleza, especialmente
relacionados con la dinámica de las tierras secas.
Se inició el proceso de planificación utilizando como marco de
referencia la Metodología de Proyectación Ambiental y la planificación
de áreas protegidas implementada por el Programa del Hombre y la
Biosfera (MAB-UNESCO) para diseñar los planes de manejo de reservas
de Biosfera, complementada con desarrollos propios del grupo de trabajo
para la evaluación integrada de recursos.
El proceso de planificación y gestión puede resumirse en tres
etapas: la primera, destinada a obtener la información básica para definir
los conflictos y potencialidades del área y establecer las hipótesis y
campos de actuación, se inicia con la formulación del marco teórico y
metodológico esencialmente interdisciplinario para abordar la complejidad
del problema. Se basa en el inventario integrado de recursos, el análisis
de las condicionantes ambientales (especialmente fragilidad y peligro de
desertificación) y la evaluación del impacto ambiental por urbanización.
El resultado de esta etapa es el diagnóstico de las potencialidades y
restricciones del área y la definición de la prezonificación y de las unidades
ambientales de referencia, clasificando y compatibilizando los distintos
tipos de uso con la sustentabilidad del área.
285
Oikos red ambiental
La segunda etapa consistió en un proceso de consulta y
planificación participativa, donde se trabajó con los distintos actores con
intereses en el piedemonte para discutir la prezonificación realizada y la
clasificación de usos actuales y posibles con vistas a su regulación.
Este proceso se desarrolló a lo largo de dos meses, con reuniones
semanales, y registro a través de Actas de los acuerdos logrados.
Participaron representantes del ejecutivo provincial y municipal,
legisladores, científicos y técnicos, organizaciones no gubernamentales,
organizaciones de base, empresarios y pobladores. El resultado fue la
elaboración de la zonificación ambiental definitiva y el cuadro de regulación
de actividades y usos (permitidos, restringidos y prohibidos) por zonas y
por unidades de aplicación, compatibilizándose los usos posibles con la
conservación del piedemonte (Figura 2).
La tercera etapa consistió en la propuesta de un marco jurídiconormativo para conducir la tarea de planificación y gestión (Decreto 1.077/
95, Reglamentario de la Ley 5.804 y Proyecto de Modificatoria de la
misma con la ampliación del área propuesta por esta ley, hasta la divisoria
de aguas al oeste, del Río Mendoza al sur y el Cordón de Las Peñas al
norte. Con esta propuesta de ampliación se hubiera podido instrumentar
la planificación ambiental de todas las unidades de paisaje, cuencas y
geoformas del piedemonte, pero hasta el momento aún se encuentra en
tratamiento legislativo el Proyecto de Ampliación del área legislada por
Ley 5804/91.
Con los resultados obtenidos, en un proceso inédito en la provincia,
se viabilizaron los aportes para reglamentar la Ley de Planificación global
del piedemonte, a través de un proceso de planificación participativa,
con los aportes de todos los actores con incumbencia en la problemática
del sistema pedemontano y fundamentos científicos para la toma de
decisiones. El Decreto provincial Nº 1.077/95, básicamente, crea dos
instrumentos de manejo:
a) La zonificación del área, que define los usos del suelo permitidos,
en función de las características ambientales y las necesidades de
protección.
286
b) La creación de la Comisión Reguladora del Piedemonte, que
tiene a su cargo la supervisión y autorización de usos y emprendimientos
propuestos, con representantes de los Municipios involucrados en el área
y del Gobierno Provincial.
La zonificación ambiental explicitada en el Decreto 1077/95,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
reglamentario de la Ley 5804/91, contempla la existencia de tres grandes
zonas.
CAPITULO II – USOS
Art.7- USOS PERMITIDOS: Aquellos que no impliquen riesgos
para el ambiente.
Art.8- USOS RESTRINGIDOS: Aquellos que impliquen un potencial
perjuicio para el ecosistema, pero que pueda conjurarse ateniéndose a
las pautas de uso que surjan de la reglamentación específica de la zona
y se autoricen previamente por la Comisión Reguladora del Piedemonte
(CRP).
Art.9- USOS PROHIBIDOS: Aquellos con consecuencia altamente
perjudicial para el ecosistema. No podrán ser autorizados bajo ningún
concepto.
Art.10- Los usos que no se encuentren explícitamente permitidos,
o restringidos, en cada zona o unidad ambiental, se considerarán
prohibidos.
Art.11- AUTORIZACION: Los usos que se pretendan realizar, y
que encuadren en las categorías de permitidos o restringidos, deberán
ser previamente autorizadas por la Comisión Reguladora del Piedemonte,
en función del cuadro de clasificación de usos y actividades en las zonas
y unidades ambientales que como Anexo forma parte integrante de la
presente reglamentación.
Art.12- En los casos en que la actividad que se pretende desarrollar
comprenda dos o más unidades de aplicación diferentes, de deberá
analizar en forma integral el emprendimiento y, si surgiera duda, se
deberán tener en cuenta para su autorización las normas de mayor
restricción.
Art.13- USOS Y ACTIVIDADES NO PREVISTOS: Cuando se
pretenda realizar usos que no se encuentren previstos, deberán ser
evaluados por la Comisión a fin de incluirlo, si correspondiere, en alguna
de las categorías de usos establecidas.
Art.14- INFRAESTRUCTURA PARA USOS PERMITIDOS O
RESTRINGIDOS: Dentro de los sitios o circuitos que se definan para
cada uso o actividad, el desarrollo se limitará a la construcción de
infraestructura esencial, teniendo en cuenta la protección de los recursos,
287
Oikos red ambiental
que no promueva la concentración de gran número de individuos ni afecte
negativamente el ambiente. Para esto podrán seleccionarse áreas de
pequeña extensión de uso intensivo, hacia donde se canalizarán la
mayoría de los visitantes.
Art.15- EVALUACION CONTINUA: Recomiéndase a los Municipios
con jurisdicción sobre el área de la presente reglamentación implementar
un sistema de control y evaluación continua de la capacidad de carga de
la misma, a fin de detectar señales de deterioro de los recursos, siguiendo
las pautas que fije la CRP en sus dictámenes técnicos.
Art. 16- USO RESIDENCIAL ADAPTADO: Hasta tanto se realicen
códigos urbanos específicos para el Piedemonte, éste uso estará
reglamentado por la Ley 4886/83, Capítulo V, Art. 10, Urbanización Parque.
A su vez la C.R.P. podrá autorizar aquellos emprendimientos que tengan
en cuenta las siguientes pautas de diseño urbano y hallan realizado
previamente las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes,
de acuerdo a ley Provincial.
· Sitio de emplazamiento en zonas y unidades de aplicación
habilitadas para este uso en la presente reglamentación.
· Adaptación del trazado urbano a la forma del terreno.
· Emplazamiento de la mayor parte de las calles en forma paralela
a las principales curvas de nivel.
· Conservación de la red de avenamiento natural, evitando la
alteración de cauces de 3º o más orden. Cuando la red de avenamiento
sea muy alta (mayor a 20 km/km2), no deberá permitirse éste tipo de
uso.
· Empleo de Sistemas de aprovechamiento de agua pluvial,
vertientes y subterráneas para riego y/o consumo.
· Empleo de sistemas diseñados para reducir el consumo de agua
potable por persona.
288
· Empleo de sistemas para favorecer la infiltración y evitar dirigir
excedentes pluviales fuera del predio.
· Tratamiento de efluentes cloacales que considere el reciclaje de
los líquidos.
· Forestación con especies adaptadas al lugar, para fijación de
suelos, sombra, mejoramiento del paisaje, acondicionamiento sanitario,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
prevención de la erosión y recreación.
· Diseños especiales en la construcción de la vivienda y
urbanización para permitir el aumento de los TC y la infiltración.
· Evitar la existencia de espacios abiertos sin cobertura vegetal.
· Aprovechamiento de los recursos del clima y microclima para el
acondicionamiento ambiental.
Estudios complementarios
Paralelamente y para brindar mayor sustento técnico al proceso
de planificación y gestión, se realizaron una serie de estudios especiales
con los temas prioritarios:
· Determinación de áreas de aptitud urbana
· Diseño de asentamientos urbanos adaptados al piedemonte
· Aprovechamiento y demanda de agua
· Localización, impacto y rehabilitación de ripieras
· Circuitos turísticos
· Mejoramiento del paisaje por forestación y manejo de la vegetación
natural
· Tenencia de la tierra y Marco legal
Esta información se puso a disposición de los organismos de
gestión. Por su importancia para la implementación de las estrategias
de urbanización, haremos sólo una breve referencia al estudio sobre la
determinación de áreas de aptitud urbana.
Se seleccionaron variables e indicadores para definir la aptitud
urbana y mediante el procesamiento de imágenes satelitales,
fotointerpretación y verificaciones en el terreno se generaron mapas
temáticos a un mismo nivel de resolución. Mediante técnicas de
superposición y ajuste se obtuvo el mapa final, con la determinación de
áreas con aptitud para asentamientos urbanos y suburbanos. Las
conclusiones del trabajo fueron sorprendentes y contribuyeron a
desmitificar la hipótesis de la urbanización total del piedemonte, dado
que considerando sectores con aptitud urbana los espacios entre cauces
de mayor orden e interfluvios relativamente planos con pendientes de
289
Oikos red ambiental
hasta el 5%, no perturbados por fallas regionales, las áreas con similar
aptitud para uso urbano y residencial en el piedemonte no superan las
5419 ha (Abraham, et al., 2002)
X. Conclusiones… o el mito del eterno retorno
Como se ha podido apreciar, en este territorio se han conjugado
una diversidad de aspectos naturales y antrópicos que han desencadenado
situaciones ambientales críticas. Frente a ello, el Estado Provincial y
Municipios, implementan un proceso de planificación y gestión basados
en el estudio y conocimiento de los procesos, el abordaje interdisciplinario
de los problemas, la participación de distintos sectores de la comunidad
con intereses en ese territorio, y el respeto por las autonomías
municipales. Lamentablemente, este proceso ha carecido de la
continuidad y del apoyo político e institucional necesarios para enfrentar
la magnitud de las presiones de ocupación del área pedemontana. En
este sentido, la legislación provincial ha generado leyes y
reglamentaciones que han intentado evitar o minimizar los efectos
perjudiciales para el ambiente, con hasta ahora escasos resultados.
Cabe destacar que el área pedemontana, al oeste de la ciudad de
Mendoza, constituye el único territorio de la provincia que cuenta con
una normativa de regulación de los usos del suelo.
En un valioso proceso de generación de conocimiento para la toma
de decisiones, y de complementación entre el sector científico y los
ámbitos de gestión, financiados por el gobierno de Mendoza, desde el
año 1987, se han desarrollado diferentes estudios ambientales tendientes
a ordenar el piedemonte. A través de un proceso de planificación que
careció de la continuidad necesaria, se logró alcanzar recién en el año
1995, un marco regulatorio de los usos del suelo: Ley Nº 5804, Decreto
Reglamentario Nº 1077/95 y Decreto Nº 1939/96, que brindaron las
posibilidades de controlar parcialmente la ocupación anárquica de esta
zona.
290
Se constituye entonces el piedemonte en un territorio ampliamente
estudiado y con regulaciones de uso del suelo, que sin embargo aún
plantea desafíos para su conocimiento y gestión. De la amplia gama de
estudios realizados, nunca se obtuvo el financiamiento necesario para
completar la planificación detallada para el ordenamiento territorial del
área, ni llegó a formularse un código urbano adaptado a las específicas
condiciones ambientales del piedemonte, a pesar de las reiteradas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
gestiones que diferentes grupos de trabajo realizaron para culminar los
estudios necesarios para una adecuada gestión del territorio. Los trabajos
de manejo de cuencas quedaron inconclusos por variadas razones, de
índole científica y presupuestaria y tanto el ejecutivo provincial como los
municipios, abordaron la gestión a través de una normativa difícil de aplicar
por la ausencia de una Ley marco de usos del suelo que obligara a la
conciliación de los conflictos institucionales y sectoriales.
Ya en 1995 se planteaba: “La Planificación Global realizada es
sólo la primera parte del proceso iniciado. Es necesario llegar a la
confección de un modelo de evaluación de desertificación para la
redacción de un Código Urbano-Ambiental especial para dicha área,
debido a que sus características son totalmente distintas a las del resto
de la ciudad, y por ello no puede regirse por las mismas normas, en
especial las de índole urbanística y de fraccionamientos de terrenos.
Deben identificarse las áreas factibles de urbanizar, y en qué condiciones;
planificar las vías de comunicación, los espacios verdes, la creación de
áreas de reserva natural; y solucionar la problemática aluvional, uno de
los temas más acuciantes para el conglomerado urbano”.2
En cuanto al aspecto aluvional, debe destacarse que si bien el
mismo constituye uno de los limitantes de localización básicos para la
ocupación del área, su solución requiere ser abordada desde una
perspectiva integral, ya que las obras de corrección o control que se
diseñen y ejecuten son los medios y no los fines para alcanzar un uso
adecuado y concertado del territorio. Con este criterio el Estado Provincial
está implementando una evaluación integral y sistemática de todos los
trabajos y alternativas de obras realizadas y a realizar en la zona,
incluyendo la reformulación del Proyecto Chacras de Coria y Trasvase
de Cuencas (Salomón y Reina, 1999).
Ante la realidad de que se ha proyectado el área pedemontana,
con gran cantidad y calidad de estudios interdisciplinarios, sectoriales e
integrados, que contemplaron la participación y el encuentro de los
distintos actores en el proceso de planificación y ordenamiento de los
usos y actividades del piedemonte; que se definieron las zonas
ambientales y las unidades de aplicación y que existe un marco
regulatorio, al menos para una porción importante del mismo e
instrumentos de control, nos preguntamos porqué las deficiencias en la
gestión ambiental del territorio. Quizás la respuesta esté dada por las
reflexiones de un grupo de alumnos del último año de la Carrera de gestión
291
Oikos red ambiental
ambiental de la Universidad de Congreso, que analizaron y buscaron
explicaciones a esta situación. Sus opiniones pueden resumirse en las
siguientes consideraciones:
· El crecimiento de la presión de uso residencial, impulsada por la
especulación inmobiliaria y la necesidad de asentamientos de los
sectores marginales crecientes, generados por los procesos de
exclusión social.
· La caótica situación de la tenencia de la tierra y ocupaciones de
hecho que sumadas a la pobreza y la crisis de desempleo hacen
continuar el avance de los asentamientos informales.
· Desinformación de la población en relación con los impactos
generados por la urbanización no adaptada en el piedemonte.
· Intereses sectoriales de los departamentos, en conflicto con un
crecimiento armónico.
· Superposición de jurisdicciones y ámbitos de aplicación de
diferentes organismos gubernamentales.
· Existencia de conflictos de intereses entre el sector público y el
privado y falta de decisión y apoyo político a los organismos de
gestión y planificación para aplicar el marco normativo.
· Inexistencia de una ley marco de regulación de los usos del
suelo en todo el territorio provincial.
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Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Notas
(1) y (3) Laboratorio de Desertificación y Ordenamiento Territorial
IADIZA (2) Unidad Botánica y Fitosociología IADIZA
*
1 Instituto Argentino de Investigaciones de las Zonas Áridas. Bajo la
dirección de Elena M. Abraham y Fidel A. Roig, entre 1989 y 1994 se
ejecutó el Proyecto “Planificación y Ordenamiento Ambiental del
Piedemonte al Oeste de la Ciudad de Mendoza”, que contó con la
participación lo largo de sus distintas etapas, de José Avanzini, Roberto
Herrera, Rosana Llorens, Enrique Paladini, Irma Paván, Gloria Pedrozo,
Alejandro Pizarro, José Reina, Mario Salomón y Ernesto Osvaldo Vazquez.
Extraído de Presentación de solicitud de financiamiento para completar
los estudios necesarios para el ordenamiento territorial y gestión del
piedemonte (Abraham y Roig, 1995.)
2
295
Oikos red ambiental
Los espacios urbanos recreativos: Parque
Central: ¿ciudad verde o ciudad sustentable?
Arq. Verónica Escudero
I. Factores determinantes para el desarrollo de la actividad
residencial
El área metropolitana de Mendoza, a lo largo de la ultima década,
ha sufrido una serie de modificaciones en cuanto al uso del suelo,
fundamentalmente en lo referido a la actividad residencial.
A partir del análisis de diversos elementos entre los que se incluyen
los datos censales, resulta notable el éxodo de la actividad residencial
del área urbana consolidada, específicamente de la Capital, y un
crecimiento paulatino de esta actividad en la periferia rural de la región.
Este desplazamiento de la población permite inferir que la ciudad
o el área urbana consolidada ya no contiene los elementos cualitativos
para ser elegida como lugar de residencia. Sin embargo es importante
aclarar que esta dinámica poblacional ha sido favorecida también por
una disminución de la renta agraria, que ha provocado alteraciones en el
valor del suelo permitiendo el avance de esta actividad sobre tierras de
alto valor productivo.
La actividad mencionada se ha establecido en pequeños núcleos
existentes, como Chacras de Coria, o en loteos privados. Esto último
resulta un fenómeno de relevancia, ya que son modelos urbanos que
contienen los elementos cualitativos determinantes para el desarrollo de
la residencia, demandados por el habitante, no resueltos en el ámbito de
la ciudad pero si resueltos por un ente privado.
296
Los elementos a partir de los cuales se estructuran estos modelos
generalmente son una generosa dotación de espacios verdes, seguridad
garantizada y el diseño de un trazado vial que regula tanto el volumen
como la velocidad de los vehículos.
Si bien la seguridad de los habitantes y la regulación vehicular
constituyen elementos importantes para el armónico desarrollo de esta
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
actividad, en esta exposición sólo será tratado el tema de los espacios
verdes.
II. Implicancia de los espacios verdes en el desarrollo residencial
La decisión de radicarse en las inmediaciones de los espacios
verdes sean naturales o no, tiene que ver con diversos factores que van
desde lo físico hasta lo psicológico.
En el caso de Mendoza, dada las características de un clima
semidesértico, este fenómeno tiene que ver fundamentalmente con los
beneficios ambientales y específicamente térmicos que el mismo
proporciona. Tal es así que la desproporción entre espacio verde y
construido en la trama urbana consolidada provoca un incremento de la
temperatura, estableciendo una notable diferencia, en este sentido, con
la periferia rural y con la zona pedemontana.
Esta tendencia en el caso de nuestra provincia tiene una trayectoria
histórica, ya que justamente los principales núcleos residenciales se
han desarrollado en función de los espacios verdes. A continuación se
citan alguno de los mas relevantes:
Entre los años 1561-1776, el damero se organiza a partir de la
plaza fundacional.
Entre los años 1861 - 1940 : Un terremoto en 1861 destruye la
ciudad fundacional y surge la concreción de una nueva ciudad organizada
a partir de cinco plazas. Se concreta el parque del Oeste, conectado por
un eje de carácter monumental, con la plaza Independencia.
La alameda es el primer paseo público arbolado, la población,
especialmente la gente pudiente estableció sus viviendas sobre la calle
San Nicolás y la Alameda. La arteria atrajo enseguida al comercio que
se volcó como un aluvión. La calle San Nicolás, bautizada luego Gral.
San Martín es el sitio mas animado de la ciudad.
La calle que sirve de nexo al parque con la nueva ciudad da origen
a la vía residencial mas prestigiosa, Av. Emilio Civit. En el año 1913 son
expropiados los terrenos entre la ciudad y el parque para la apertura de
calles en este sector
Otro cambio de peso para la estructura de la ciudad fue el traslado
de los edificios gubernamentales a los terrenos de la antigua Quinta
297
Oikos red ambiental
Agronómica. Conformando así el Centro Cívico rodeado de una gran
superficie parquizada, el parque cívico. El núcleo residencial contiguo a
este sector es el barrio Bombal.
Tanto los parques y las plazas, en la provincia, son concretados a
partir del riego artificial y de carácter publico. El carácter publico de las
plazas y los parques promueven una intensa actividad social en el sector
que en forma conjunta con la residencial alienta el desarrollo de
equipamiento comercial. El desarrollo armónico de estas actividades,
comercio, residencia y esparcimiento, promueve y asegura la vida de las
calles generando seguridad para el habitante.
Plazas y parques: áreas de refugio en caso de catástrofe
sísmica
Los espacios públicos aparecieron en Mendoza hace ya un siglo
para solucionar los problemas higiénicos sanitarios, y fueron distribuidos
de manera equidistante a los efectos de que sirvieran como áreas de
refugio en caso de catástrofe sísmica.
Resulta oportuno destacar este aspecto funcional de los espacios
abiertos, ya que si observamos un plano del área urbana consolidada
actual, se observa no sólo una gran desproporción de espacio verde y
construido, sino también una pérdida de este criterio a la hora de densificar
determinados sectores de la ciudad.
Parque Central: ¿oportunidad o amenaza?
El objeto de esta exposición pretende demostrar mediante el
análisis, la necesidad de protección y las posibilidades de materialización
de este pulmón, abogando además en defensa del suelo, un recurso del
cual no se toma debida conciencia en cuanto a su “NO RENOVABILIDAD”,
siendo el mismo, el soporte único del objeto de cualquier planificación y
298
voluntad política: el hombre y su calidad de vida, La ciudad y su
habitabilidad.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Oportunidad
Si observamos el plano del área urbana consolidada del
departamento de Capital, se aprecia un sector de gran superficie libre de
construcciones, en lo que podría ser el centro geométrico de la trama
urbana. Este sector representa la única oportunidad de equilibrar espacio
verde y construido, tendiendo a la regeneración y reactivación residencial
en su área de influencia, en función de los fundamentos expuestos.
Esta alternativa se plasmó en el plan regulador del año 1942 y fue
adquirido por la provincia en el año 91 por ley 5727, declarado zona de
Reserva Ambiental por ley 5761, afectado al uso exclusivo de parque.
Estos y todos los terrenos, incluyendo los de los departamentos de Las
Heras y Godoy Cruz, que quedaron en desuso por el cese del servicio
ferroviario.
Amenaza
En octubre del año 1994, se firma un convenio a través del cual el
predio es cedido al departamento de Capital a cambio de que realice el
traslado de la estación de cargas al departamento de Palmira. El municipio
capitalino solicita a su vez la desafectación de una parte de los terrenos
a los efectos de financiar el traslado de la estación a Palmira a través de
la venta de los mismo. Asimismo, cabe mencionar que en el convenio
299
Oikos red ambiental
firmado, además, aproximadamente una hectárea queda destinada a la
concreción de un hotel cinco estrellas.
Actualmente los terrenos desafectados se encuentran habilitados
para la concreción de emprendimientos inmobiliarios de carácter
residencial, desarrollados en altura con alta densidad de población, en
función de los factores de ocupación del suelo establecidos por la norma
municipal.
Si observamos en el plano podemos apreciar la notable reducción
de superficie de lo que originariamente se llamó “Parque Central”, y hasta
qué punto han sido condicionados los beneficios pretendidos por aquel
plan regulador del 42 y la ley 5761 de Reserva Ambiental.
El futuro Parque Central no sólo ha quedado reducido a la mínima
expresión sino que, a su vez, contendrá un serie de construcciones de
gran afluencia publica reduciendo aún más la superficie de verde efectivo
convirtiéndolo en algo que tendrá aproximadamente una vez y media la
superficie de la plaza Independencia.
Las decisiones tomadas respecto de la superficie del Parque
Central y el destino o uso que se le ha otorgado a los distintos sectores
que originariamente constituían la reserva ambiental, no sólo condicionan
los beneficios ambientales y urbanísticos propios de los espacios verdes,
sino que compromete gravemente la calidad ambiental de los habitantes
por el excesivo tránsito vehicular que se prevé en el sector. Si
consideramos que los terrenos del Parque Central se encuentran
enclavados en una zona de alta densidad poblacional y la misma será
casi duplicada por los nuevos emprendimientos inmobiliarios, a lo que
se le sumará la afluencia periódica de personas y vehículos por las
actividades que tendrán lugar en los edificios que se construirán dentro
del predio: Catedral, hotel cinco estrellas y edificios culturales y recreativos.
El Parque Central y el riesgo sísmico
300
Considerando que una catástrofe no es otra cosa que un peligro
mal manejado, ya que, como el caso del terremoto, es imposible de
modificar, la única alternativa viable, a los efectos de disminuir la
vulnerabilidad de bienes y personas, es que el peligro sea contemplado
dentro de la configuración del territorio urbanizado.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Desde el punto de vista de los daños que provocan los movimientos
sísmicos, estudios específicos han demostrado que existe una intima
relación con los daños y las zonas cercanas a las fallas activas. Estas
áreas, donde los sismos provocan un efecto destructivo mayor, han sido
denominadas Zonas de Peligro de Desplazamiento Superficial, (ZPDS).
El primer intento a nivel mundial desde la órbita legislativa, para
disminuir efectivamente el peligro de desplazamiento superficial de fallas,
fue propuesto por el Estado de California mediante el decreto Alquist –
Priolo Geologic Hazard Zones Act en el año 1971. El propósito de esta
norma legal es prohibir la localización de estructuras para uso humano
sobre trazos de fallas activas, mitigando de esta forma el peligro de
fallamiento superficial.
El fundamento más relevante en la evaluación y moderación de
este peligro geológico primario radica en que la recurrencia del fallamiento
superficial futuro se espera fundamentalmente al lo largo del trazo de
fallas activas.
La efectividad del programa Alquist – Priolo fue comprobada en el
desierto de Mojave, cuando la California Division of Mines and Geology
emitió los mapas oficiales de la ZPDS para las fallas activas del sector
central del desierto, luego del terremoto de Landers de 1992. Mediante
este estudio pudo comprobarse que el 92% de los 85 km. de ruptura
superficial de falla ocurrieron dentro de la zona de peligro delineada,
especialmente dentro de una franja de aproximadamente 60 m. desde el
trazo de falla principal. El 8% restante correspondió al desarrollo de
fallamiento secundario nuevo.
El primer intento realizado en Argentina, y hasta en
Sudamérica fue aplicado en Mendoza, al extremo sur de la falla La Cal,
en donde ésta penetra por unos 9 a 10 Km dentro del núcleo urbano del
Gran Mendoza (departamentos Las Heras y Capital). Estos resultados,
que podríamos considerar como preliminares, demuestran que la
regulación del desarrollo urbano (para el peligro primario referido), es una
necesidad básica en esta región sismotectónica inestable del Norte de
Mendoza.
La ZPDS para el extremo sur de la falla activa La Cal fue delineada
siguiendo la normativa actual vigente en California, con la variante de que
su parámetro dimensional (ancho) fue establecido en 500 m. a ambos
lados del trazo de falla. El criterio adoptado obedece fundamentalmente
301
Oikos red ambiental
a la complejidad local del trazo de falla estudiado, a su tipo genético
(empuje migrando al Este) y la presencia del evidente fallamiento
secundario identificado en el departamento de Capital, y a su distancia
máxima con respecto al trazo de falla principal.
Todo lo expuesto sobre la problemática derivada del riesgo
sísmico ha sido desarrollado por personal altamente idóneo y sirvió como
fundamentos para la redacción y presentación de un proyecto de ley que
fuera presentado en la Legislatura Provincial el 12 de noviembre del año
2002. El principal objetivo de este proyecto fue que el Programa de Zonas
de Peligro de Desplazamiento Superficial de Falla regulase el desarrollo
urbano en las cercanías de fallas activas y de esta forma mitigar
efectivamente el peligro de desplazamiento o ruptura superficial de falla
futura.
La relación entre la falla La Cal y el Parque Central, con toda la
obra urbana que se pretende realizar en el sitio y la densidad poblacional
que se prevé en el sector, resulta altamente temible. Este riesgo de
considerable magnitud quedó demostrado con la exposición del personal
a cargo de la investigación mencionada, del mapeo del trazo de la falla
La Cal. La misma tuvo lugar en la Legislatura Provincial y en el Taller
inter institucional organizado por la Universidad de Mendoza y Universidad
Nacional de Cuyo el 26 de setiembre del año 2003. El mapa que muestra
el trazo de la falla estudiada, evidencia el sector del Parque Central como
una zona comprometida, ya que el sitio no sólo está surcado por la falla
La Cal (en las inmediaciones de calle Perú) sino que contiene el fallamiento
secundario mencionado (inmediaciones de calle Tiburcio Benegas).
Implicancia térmica y ambiental:
La ciudad, por su gran superficie, por las características térmicas
de los materiales de construcción, el calor generado por la combustión
de los automóviles y el generado por los seres humanos en sus procesos
metabólicos, genera un sistema termodinámico que interactúa con su
entorno natural y espacios verdes.
302
La energía calórica puesta en juego en este sistema (ciudad), da
siempre como resultado el calentamiento de ésta durante el día. Esto
produce a su vez el calentamiento de las masas de aire, que al tener
menor peso y densidad tienden a elevarse, originando no sólo la succión
de masas de aire de menor temperatura de zonas aledañas menos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
irradiadas o con materiales de baja inercia térmica, como por ejemplo
terrenos sin pavimento o masas de aire enfriada por efecto de la
evotranspiración de vegetales.
Este sencillo análisis, manifiesta la dinámica de la corriente de
brisas nocturnas entre la cuidad y el piedemonte y el parque Gral San
Martín en nuestra ciudad. Este efecto evidente desde calle Belgrano (5°
y 6° Sección), es denominado “sistema de parque” o “efecto parque”.
Este movimiento de las brisas, en nuestra ciudad también es
beneficiado por la pendiente natural Oeste- Este, colaborando a que las
masas de aire frío, más denso y pesado, descienda con mayor facilidad
hacia la misma.
Es importante destacar que, tanto la Quinta como la Sexta Sección,
actúan como interfase entre el parque y la ciudad dada las características
urbanísticas en cuanto a la proporción entre espacio verde y construido
además de la altura de las edificaciones, que junto con el arbolado público,
colaboran a que las brisas no se calienten en el sector, sino que se
incrementan.
El Parque Central representa una verdadera oportunidad de hacer
extensivo, el “efecto parque” más allá de la Calle Belgrano, ventilando y
refrescando el centro, cuarta y tercera sección. Este fenómeno puede
ser extensivo a la zona Oeste de Guaymallén, considerando al Parque
O’Higgins como integrante del mismo sistema.
La propuesta del municipio Capitalino condiciona excesivamente
este beneficio al reducir la superficie verde y aumentar la superficie de
radiación, a través de la desafección de los terrenos mencionados para
un uso de parque en pos del desarrollo inmobiliario, potenciando el efecto
no deseado al incrementar la superficie de radiación a través de (asfalto,
hormigón, seres humanos, etc.). El aumento de la densidad del sector,
como así también la altura de los edificios, en función de los factores de
ocupación propuesto por la comuna para este sector, condicionará no
sólo el flujo de las brisas (disminuyendo su velocidad y recalentándolas
en la transferencia de energía), sino también arrojará sombra sobre
viviendas existentes de menor altura al Este y Sur de las torres previstas
en la propuesta.
303
Oikos red ambiental
BIBLIOGRAFIA
Rosa Goycochea de Onofri, Revista Suma sobre Mendoza, setiembre
1990.
304
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Kilómetro 8 - Acusaciones cruzadas, conflictos
potenciados.
Eduardo Sosa1
I. Introducción
El conflicto por los impactos ambientales de la planta de irradiación
de moscas en el distrito de Kilómetro 8, fue uno de los más importantes
en el año 2002. Recientemente, el ISCAMEN (Instituto para la Sanidad y
la Calidad Agropecuaria de Mendoza), manifestó su interés en trasladar
la planta a alguno de los departamentos del este provincial, cuestión que
es tratada mediante el procedimiento de evaluación de impacto ambiental
y que tiene pendiente su aprobación.
Es probable que en el futuro este conflicto se reanime, movilizado
por la siempre escasa información acerca de los potenciales peligros
para la salud humana, que deviene de la instalación y manejo de tecnología
compleja, además de la casi nula incidencia de la ciudadanía y sus
valoraciones sociales, frente al imperativo tecnológico cuando se toman
las decisiones políticas.
II. Algunas consideraciones
La tecnología empleada para combatir plagas siempre ha sido del
máximo interés por parte de las organizaciones ecologistas, de los
gobiernos y de los ciudadanos. Basta recordar el debate internacional
provocado por el uso indiscriminado del DDT (un pesticida a base de
compuestos orgánicos persistentes de comprobada peligrosidad). Durante
las décadas del 50 y 60 en los Estados Unidos. Esto motivó la aparición
en escena del movimiento ecologista, a partir de la famosa publicación
“Primavera Silenciosa” de Rachel Carson en 1962, que trataba sobre el
uso de los pesticidas y su efecto sobre la salud humana y la vida silvestre.
El libro originó un doble debate internacional. Por una parte, si los
pesticidas y toda su carga química podrían finalmente controlar a las
plagas, cada vez más resistentes a la exposición de estos agentes
305
Oikos red ambiental
químicos; por la otra, la discusión se planteó en términos de ética
corporativa, ya que las grandes compañías petroquímicas y agroquímicas,
financiaban las investigaciones de las universidades sobre el uso de estos
productos, incidiendo sobre la información pública que se difundía sobre
el poder cancerígeno de los mismos y el daño que causan a la naturaleza.
A partir de esta crisis, surgieron investigaciones que hasta entonces
se consideraban alternativas o marginales al sistema científico, las cuales
normalmente pretendían minimizar los riesgos que se asocian
normalmente al mal manejo de estos compuestos tóxicos. Una de las
nuevas tecnologías para el combate de plagas es la esterilización de
poblaciones y su posterior liberación, la cual provoca que los insectos
compitan por reproducirse con especies fértiles, que con el paso del
tiempo van dejando lugar a las nuevas especies. Así, las poblaciones
van reduciéndose paulatinamente, hasta llegar a niveles que permiten
desarrollar sin interrupciones las actividades productivas.
La mosca de la fruta o del Mediterráneo, de gran dispersión
geográfica, constituye un serio problema para los agricultores, ya que su
producción queda restringida a pequeños mercados cuando está infestada
con este insecto. Una tecnología que ha resultado probadamente exitosa
en el combate de esta plaga, es la irradiación de machos con cobalto
radiactivo, que en dosis específicas provoca infertilidad en la especie.
Una vez esterilizados, los machos son liberados en los sitios donde se
encuentra la plaga, provocando la reducción poblacional mencionada en
el párrafo anterior. Sin embargo, la tecnología requiere de cuidadosa
atención, puesto que es sabido que la radioactividad incrementa la
probabilidad de contraer enfermedades como el cáncer, un flagelo del
cual la humanidad aún no puede deshacerse, a pesar de los apabullantes
logros de la ciencia médica en los últimos treinta años.
306
Para ello, se han creado protocolos de seguridad radiológica, con
los cuales se pretende reducir al mínimo posible los riesgos asociados a
esta actividad; sin embargo, es cierto también que la energía nuclear
posee muy mala fama, debido entre otras cosas al recuerdo de Hiroshima
y Nagasaki durante la segunda guerra mundial, al peligro de destrucción
planetaria con la cual alegremente, las superpotencias amenazan al resto
de la humanidad desde la década del 60, a accidentes nucleares que
tuvieron amplia cobertura en los medios de comunicación, y a la falta de
información con que la industria nuclear se maneja en sus relaciones
con la ciudadanía. “La industria nuclear necesita el secreto para subsistir”,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
decía Santiago Vilanova2, cuando alertaba acerca de los peligros de la
tecnología nuclear. Otros autores han acercado visiones aún más
desesperantes sobre el manejo de algunos países de su tecnología
atómica3. Si a ello le sumamos la manipulación de la información y la
complejidad de la misma para el ciudadano medio, el asunto del riesgo
tecnológico que pesa sobre esta actividad la convierte en un tema
mayúsculo. Es lógico suponer entonces, que todo aquello que nombre
las palabras “radioactividad”, “cáncer” y otras normalmente asociadas,
cause escozor a la ciudadanía y provoque en muchos casos la aparición
de conflictos, como el que comentaremos a continuación. Es
imprescindible que las autoridades permitan el libre acceso a la
información a toda la ciudadanía y sus instituciones, a fin de difundir las
ventajas y desventajas de esta actividad.
III. El inicio del conflicto
El 17 de diciembre de 2001 varios pobladores del distrito Kilómetro
8, del departamento Guaymallén, se presentaron ante Fiscalía de Estado
solicitando el traslado de la Planta de Esterilización de insectos, conocida
como la “Bioplanta” del ISCAMEN, debido a los numerosos casos de
cáncer, malformaciones, y muertes por diversas causas, ocurridos en la
zona en los últimos años, achacados al mal manejo de los equipos
productores de rayos gamma4 con los cuales se esterilizan los insectos.
Inmediatamente tomó estado público el caso a través de los medios
de comunicación, las autoridades del Ministerio de Ambiente y Obras
Públicas contactaron a los pobladores con respuestas tranquilizadoras5,
las cuales fueron rechazadas por los pobladores, nucleados en torno a
la Unión Vecinal del distrito. Luego de este hecho, las mismas autoridades
salieron también a difundir su versión de los hechos ante los medios de
comunicación, convocando al Ministerio de Salud para la realización de
un estudio epidemiológico que corroborara los dichos de las autoridades,
en el sentido de que el nivel de las radiaciones se encontraba dentro de
los parámetros normales para la zona, y que los casos de cáncer no
superaban la media establecida para la provincia6.
Pronto el conflicto pasó a la legislatura, donde se realizaron
reuniones con los principales involucrados, quienes mantuvieron sus
posturas inamovibles7, lo que ocasionó la detención del proceso de
negociación incipiente.
307
Oikos red ambiental
En el camino los medios de comunicación alertaban tanto sobre
cifras alarmantes en la cantidad de casos identificados, superando en
varias veces los promedios internacionales8, como de otros estudios que
afirmaban lo contrario.
El 6 de febrero de 2002, cerca de 250 vecinos de la localidad
realizaron un corte de ruta en reclamo de soluciones que no llegaban9.
Una semana más tarde se reunían las autoridades provinciales de las
distintas áreas involucradas, además de una comisión del Ministerio de
Salud de la Nación, del programa Vigía, que realiza vigilancia
epidemiológica. Unos días más tarde se realizó una encuesta
epidemiológica, cuyos resultados se conocieron en abril de 2002. Luego
del estudio, las autoridades llegaron a la conclusión de que los casos de
cáncer registrados se encontraban dentro de las cifras esperables,
cuestión que fue ampliamente rechazada por los pobladores, aun mucho
tiempo después de presentado el informe epidemiológico10, quienes
atacaron especialmente la metodología del mencionado estudio11.
Por aquellos días se conocía la noticia que el laboratorio había
sido instalado en 1991 con un permiso de cuatro años, pero que siguió
funcionando hasta la fecha, e incluso modificó sus instalaciones sin
someterse a la evaluación de impacto ambiental prevista por la ley.
Mientras tanto, Fiscalía de Estado desestimó el traslado de la
bioplanta en el mes de febrero de ese mismo año, provocando un
recrudecimiento del conflicto12.
Ya en el año 2003, el 13 de febrero se produce un furioso ataque
de más de 200 vecinos contra la planta de ISCAMEN, argumentando
estar hartos de las dilaciones gubernamentales y de no encontrar
respuesta a sus reclamos13.
308
Por aquellos momentos comienza a mencionarse el posible
traslado de la bioplanta14. Para fin del año 2003, las posibles plazas para
el traslado son el Parque Industrial en Luján de Cuyo, el Parque Industrial
de Las Heras, Corralitos en el departamento Guaymallén y un terreno en
el departamento Junín15. Comienza a vincularse el traslado de la bioplanta
con la necesidad de mejorar la producción y aumentarla para acceder a
nuevos mercados. Los departamentos inician a su vez consultas internas,
ya que aducen que no existen pedidos oficiales al respecto16. Con el
tiempo se caen las propuestas de ubicación en Luján y Las Heras, por
distintos motivos.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Se inicia posteriormente el procedimiento de evaluación de impacto
ambiental para la instalación de la bioplanta en el departamento Junín,
pero un hecho sin precedentes, como es la manifestación de
aproximadamente 500 personas en contra de este proyecto, provocó la
paralización de la propuesta a nivel institucional. El ISCAMEN decide
entonces retirar la propuesta de Junín y abocarse a la ubicación de nuevos
sitios. Una nueva posibilidad se abre para el traslado de la bioplanta
cuando el municipio de Gral. San Martín ofrece las instalaciones del
PASIP (Parque de Servicios e Industria Palmira)17, lo cual también es
rechazado por vecinos e instituciones locales. Las autoridades acabaron
seleccionando al departamento Santa Rosa para un nuevo intento18.
En la actualidad, se realiza un procedimiento de evaluación de
impacto ambiental para la instalación de la bioplanta en el departamento
Santa Rosa, el cual sigue su curso normal, previéndose la audiencia
pública para el mes de marzo del 200519. Sin embargo, La Cámara de
Comercio de Santa Rosa manifestó públicamente su oposición a la
instalación del emprendimiento. De concretarse el procedimiento de
evaluación de impacto ambiental, una vez otorgada la DIA (Declaración
de impacto ambiental) el proyecto podría ejecutarse en aproximadamente
10 meses.
IV. Conclusiones
Hay una diferencia sustancial en el tratamiento de los impactos
ambientales entre los actores enfrentados. Si bien para las autoridades
provinciales, debe existir una estricta rigurosidad científica a la hora de
tomar la decisión, es igualmente válida la percepción social de los
impactos ambientales, puesto que la valoración que una comunidad realiza
sobre el estilo de vida que desea para sí misma, es tan importante como
la validación científica de la tecnología propuesta. Las soluciones
tecnológicas que dejan afuera las soluciones sociales, siempre provocarán
la aparición de conflictos, igualmente que las decisiones que se toman
entre los sectores dirigentes, que dejen afuera la decisión comunitaria
sobre el tema en discusión. Sería apreciable que los involucrados en
este conflicto tomaran esta experiencia como un gran aprendizaje. A
continuación, directivos y personal del ISCAMEN desean expresar su
posición acerca del tema.
309
Oikos red ambiental
Notas
1
Licenciado en Gestión Ambiental, presidente de Oikos red ambiental.
Vilanova, Santiago. Chernobil: el fin del mito nuclear. Editorial Anthropos.
1988. Barcelona.
2
Murray Feshback, Alfred Friendly y otros como Alan Durning o Shridath
Rampal, han escrito acerca de los peligros planetarios que trae el uso de
la energía nuclear. En la otra vereda, defendiendo los alcances y beneficios
de la industria se encuentran la OIEA (Organización Internacional de
Energía Atómica) y varias organizaciones asociadas. También se
encuentran en Internet mucho material con ambas posturas, movimientos
pro y anti nucleares, redes de información sobre energía nuclear, etc.
3
La radiación gamma es energía en forma de ondas electromagnéticas,
tal como la luz, las microondas o los rayos X utilizados en la confección
de placas radiográficas. Por su frecuencia dentro del espectro de radiación
electromagnética, este tipo de energías, llamadas ionizantes, pueden
causar alteraciones a nivel celular provocando enfermedades o
mutaciones, según el grado de exposición del ser vivo ante la fuente de
irradiación.
4
Diario de Bolsillo, 13 de febrero de 2002. “Investigan enfermedad en
Km.8”.
5
Diario Los Andes, 31 de enero de 2002. “Alarma en Kilómetro 8 por el
aumento en los casos de cáncer”.
6
En Diario Los Andes del 13 de enero de 2002, el senador Provincial
Sergio Miranda comenta que no se puede seguir avanzando, puesto que
no existe negociación entre los sectores, ya que los vecinos están
decididos a lograr el traslado de la bioplanta, mientras que las autoridades
del ISCAMEN se oponen a tal medida.
7
Los Andes, 2 de febrero de 2002. “Nuevas estadísticas por casos en
Kilómetro 8”. Se asegura en esta nota que los casos detectados están
por debajo de la media para a zona, mientras que en Los Andes del 31
de enero de 2002, se sindica lo contrario, afirmando que los casos triplican
lo recomendado por la Organización Mundial de la Salud.
8
310
Diario UNO, 7 de febrero de 2002. “Los vecinos de kilómetro 8 están en
guerra por una ola de muertes por cáncer”.
9
10
Diario UNO, 29 de enero de 2003. “Queja barrial va a ente internacional”.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
11
Diario UNO, 3 de abril de 2002. “Laboratorio de Km 8 no genera cáncer”.
Expdte. 3376-O-02-80527, Fiscalía de Estado. Denuncia Ambiental
vecinos Distrito Kilómetro 8.
12
Diario UNO, 14 de febrero de 2003. “Vecinos de Kilómetro 8 se
impacientan”.
13
14
Diario UNO, 15 de febrero de 2003. “ISCAMEN en alerta por ataque
vecinal”.
Diario UNO, 22 de diciembre de 2003. “La planta de Iscamen iría a
parar a Junin”.
15
16
Diario UNO, 9 de diciembre de 2003. “Indefinido traslado de bioplanta”.
Diario Los Andes, 1 de setiembre de 2004. “Palmira propone ser la
sede de la planta de ISCAMEN”. Ver también Diario Los Andes, 2 de
setiembre de 2004. “El Concejo de San Martín apoya la llegada de
ISCAMEN”.
17
18
Diario Los Andes, 6 de octubre de 2004. “Harán la planta de ISCAMEN”.
19
Diario Los Andes, 19 de noviembre de 2004. “Audiencia pública por el
traslado de ISCAMEN”.
Nota: el siguiente análisis se refiere a un caso que aún no se define. Se
presenta la opinión de una de las partes involucradas en el conflicto, por
lo tanto, la responsabilidad por los dichos corre por cuenta exclusiva del
autor y la institución que lo avala. En futuras ediciones y en virtud del
avance del caso, intentaremos encontrar a un interlocutor válido para
que pueda expresar una nueva perspectiva del caso objeto de análisis.
311
Oikos red ambiental
El caso de la bioplanta de producción de
insectos estériles kilómetro 8
La prevalencia de los argumentos emotivos sobre los
argumentos racionales
Iscamen *
I- Introducción
El tema de la Bioplanta Km8 para la producción de insectos
estériles ofrece distintos puntos de abordaje; en esta problemática es
posible distinguir muchos planos diferentes, pero todos de gran
complejidad para su análisis.
En primer lugar, el presente trabajo pretende explicar claramente
el proceso que en la planta se desarrolla, así como explicitar qué es y
cómo se utiliza el equipo irradiador móvil que allí se emplea para esterilizar
los insectos.
El objetivo es aprovechar este espacio para esclarecer al lector
sobre lo que a criterio del INSTITUTO DE SANIDAD Y CALIDAD
AGROPECUARIA MENDOZA (ISCAMEN), constituye un problema
generado aprovechando el legítimo dolor de algunos habitantes del distrito
de Km8 en el Departamento de Guaymallén, el temor universal que
provoca el tema radiación, la falta de seriedad y profundidad de muchos
actores en el análisis del tema y la debilidad y falta de credibilidad de las
instituciones públicas.
312
La política institucional seguida por ISCAMEN, respecto a este
tema, ha sido de firmeza técnica, sostenida internacionalmente por la
probada inocuidad y eficiencia de la Técnica del Insecto Estéril basada
en la esterilización de la mosca del Mediterráneo; pero al mismo tiempo
de apertura para atender todas las inquietudes, reclamos y sugerencias
debidamente fundadas, concientes de que el proyecto sólo es y será
viable en el marco de un amplio consenso de la sociedad y el apoyo de
los beneficiarios directos de los resultados de la aplicación de la técnica
No se podrá alegar que desde el ISCAMEN se desoyeron los
reclamos; muy por el contrario, se abrió el debate, se participó de todas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
las comisiones y discusiones, se sometió a la auditoría y evaluación de
los más diversos organismos públicos, internacionales, provinciales y
nacionales.
Nunca se detectó y nadie ha demostrado el más mínimo indicio
de alguna relación entre las supuestas malformaciones y casos de cáncer
denunciados con el proceso que en la planta se desarrolla.
II – Manejo Integrado de Plagas
Para la erradicación y control de plagas naturales se han
desarrollado diversos métodos que difieren en efectividad y en el impacto
que producen en el ecosistema donde se utilizan. En la actualidad prima
el concepto de “Manejo Integrado de Plagas”, el cual supone la
combinación de métodos, con el objeto de lograr mejores resultados sin
alterar el medio ambiente.
La Técnica del Insecto Estéril (TIE), es una técnica no
contaminante propiciada por la “Organización de Las Naciones Unidas
Para la Agricultura y la Alimentación (FAO)” y se encuadra en lo que se
denomina “Control Autocida”
Etimológicamente autocida significa la autodestrucción de una
plaga determinada (AUTO=propio, CIDA=muerte). Este método de control
biológico propone la utilización de insectos para controlarse a sí mismos.
A grandes rasgos el método consiste en la cría masiva de insectos
de una especie, a los que se esteriliza para que luego, al ser liberados
en la naturaleza y en gran número, estos insectos esterilizados puedan
competir y aparearse con las hembras silvestres de su especie.
Considerando que la mayor parte de las hembras copulan una sola vez
en su vida, se produce una reducción de la fertilidad de la población
natural, disminuyendo así la cantidad de la misma, hasta provocar incluso
su desaparición o erradicación.
El método no es nuevo, se originó en la década del 40 en el Centro
de Investigaciones Entomológicas del Departamento de Agricultura de
los Estados Unidos, en el equipo del Dr. Edward Knipling.
La formulación de la original teoría de Knipling supone que si en
una población natural de insectos, compuesta en un 50% de machos y
un 50% de hembras, se introduce un determinado número de “machos
313
Oikos red ambiental
estériles”, y admitiendo que estos machos poseen las mismas
características biológicas que los naturales, se produce una competencia
entre ellos para fecundar a las hembras y algunas de éstas se aparean
con individuos estériles, de lo que resulta una disminución en el número
de huevos fértiles puestos. Esto se verá reflejado en una disminución en
el número de individuos de la siguiente generación. Si durante el tiempo
que se estime necesario se mantiene constante el número de machos
estériles y en una proporción adecuada respecto de los silvestres, se
obtiene una aceleración en el proceso de disminución de la cantidad de
huevos fértiles producto de las picaduras en la fruta o en el organismo
vivo en el cual ovipositen los huevos las hembras silvestres y por
consiguiente la población de la plaga disminuye hasta inclusive su
eliminación.
La validez de su teoría fue confirmada por la erradicación de la
mosca barrenadora del ganado en la isla de Curaçao en el Caribe en
1955 y posteriormente en Florida en 1959.
El éxito de este programa fue un estímulo para trabajar en otras
especies y particularmente en toda clase de moscas de la fruta y es el
método que en la provincia se utiliza con singular éxito para la erradicación
de la mosca del Mediterráneo.
Las ventajas que ofrece este método de control sobre los
convencionales de lucha con agroquímicos, por ejemplo, son
considerables. Sus efectos se centran únicamente en la especie dañina
y no comprometen al resto de los insectos, ni directamente a los demás
seres que integran la comunidad. Además es un método no contaminante.
Las plantas de producción masiva de insectos de este tipo que
aplican la técnica en el mundo para el control de diferentes plagas son
las siguientes:
314
Infruitec Medfly Facilities
Florida Department of Agriculture
El Pino
Carob Moth Facility
Centro de Producción de Insectos
Estériles
Stellenbosch, Sud Africa;
Gainsville, Estados Unidos
Santa Rosa, Guatemala
Túnez
Mexican Fruti Fly Rearing Facility
Edimburg, Estados Unidos
Arica, Chile
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Queensland Fruti Fly Production
Facility
Philippine Fruti Fly Mass Rearing
Facility
Irradiation Center for Agricultural
Development
Biofábrica do Programa MadeiraMed
Ketri
Institut Haiwan Screwworm Fly
Laboratory
Okinawa Prefect Ural Agricultural
Experiment Station”
Enea
UOC-Fruit Flies
Pink Bollworm Rearing Facility
Otis Plant Protection Center
Entomology Unit
Okanagan-Kootenay Sterile Insect
Release
Entomology Laboratory
Tsetse and Tripanosomiasis
Research Institute
De Groene Vlieg
Moscafrut
SIT for red Palm Weevil
USDA Pacific Basin Area Res. Lab.
Research
Camden, Australia
Quezón City, Filipinas
Bangkok, Tailandia
Camacha, Portugal
Kikuyu, Kenia
Kluang Johor, Malasia
Okinawa, Japón
Roma, Italia
Heraclion, Grecia
Phoenix, Estados Unidos
Otis, Estados Unidos
Seiberdorf, Austria
Osoyoos, Canada
Beijing, China
Tanga, Tanzania
Nieuwe Tonge; Holanda
Chiapas, México
Mumbai; India
Honolulu, Estados Unidos
Ex Estación Experimental la Molina Lima, Perú
Centre Internacional de Recherche
et Development sur lElevage en
Dobo-Dioulasso, Burkina Faso
Zone Subhumide
Ethiopian Science and Technology
Dais Abada, Etiopía
Comisión
Comisión México Americana para
la erradicación del Gusano
Chiapas, México
barrenador del Ganado
315
Oikos red ambiental
FUENTE: Organización Internacional de Energía Atómica (OIEA)
III. Proceso de producción de insectos estériles
La mosca del Mediterráneo corresponde al grupo de las moscas
de los frutos, las cuales se caracterizan por colocar sus huevos en el
interior de las frutas. Es un poco más pequeña que la mosca doméstica,
de cuerpo amarillo y negro, con alas transparentes que tienen áreas de
bandas oscuras. Algunas hembras depositan entre 300 y hasta 800
huevos durante su ciclo de vida.
La mosca del Mediterráneo pasa de huevo a larva o gusano, luego
pupa o capullo de la cual emerge el ejemplar adulto completando así su
ciclo biológico
Las hembras adultas de mosca del Mediterráneo colocan huevos
perforando la piel de las frutas; los cuales al cabo de 3 o 4 días se
transforman en larvas. Las larvas se alimentan de la pulpa de la fruta y
causan su pudrición. Las larvas son de color blanco amarillento y miden
alrededor de 1 cm cuando están totalmente desarrollados. Este desarrollo
se completa entre los 7 y los 10 días desde que eclosionó el huevo y es
cuando abandonan la fruta, caen al suelo, se entierran y se transforman
en pupas o capullos.
Para empupar la larva deja de moverse paulatinamente hasta la
inmovilidad total, en este estado comienza una metamorfosis que culmina
en aproximadamente 10 días si la temperatura es uniforme y de
aproximadamente 22º. El adulto tarda 2 o 3 días en alcanzar la madurez
sexual; una vez lograda se produce la cópula; 4 o 5 días después del
apareamiento, la hembra está en condiciones de poner huevos (ovipositar).
El desarrollo desde huevo hasta adulto puede ocurrir en menos de tres
semanas, pero tal vez requiere de tres meses o más, en condiciones
desfavorables. Existen generalmente varias generaciones por año,
dependiendo del lugar.
316
En Mendoza este insecto pasa el invierno como pupa en el suelo
y como larva en los cítricos que sirven de puente natural para la
continuidad de la plaga, durante el ciclo invernal.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
IV. Esterilización de insectos en la Bioplanta de Km8
La Bioplanta del ISCAMEN, ubicada en Km8, es una instalación
industrial para la cría masiva de moscas del Mediterráneo. Para ello se
reproducen condiciones ambientales similares a las naturales. Cuando
las moscas alcanzan el estado de pupas, se procede a esterilizarlas.
La esterilización se realiza por medio de un equipo irradiador denominado
IMCO-20.
El Servicio de Irradiación, para la esterilización de las moscas, fue
brindado desde su inicio por la ex empresa Nuclear Mendoza Sociedad
del Estado (NMSE); que fue creada en el año 1.977 por el Gobierno de
Mendoza para participar activamente en los planes de la Comisión
Nacional de Energía Atómica (CNEA), especialmente en el tratamiento
de los minerales de uranio, dado los importantes yacimientos que se
encuentran en la provincia.
A partir de la liquidación de NMSE en el año 2001, dicho Servicio
fue integrado al ISCAMEN, continuando su función específica. En la
actualidad está inserto dentro de la organización de la Bioplanta, y
funcionalmente depende de la Coordinación del Programa de Erradicación
de la mosca del Mediterráneo. Para su accionar se acopla con las áreas
de Producción, Control de Calidad, Mantenimiento y Seguridad e Higiene
Industrial.
El personal permanente de este Servicio está integrado por un
Jefe de la Instalación, responsable de su funcionamiento y licenciado
específicamente a tal efecto por la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN).
un responsable del mantenimiento del equipamiento y de la protección y
seguridad radiológica, reemplazante eventual del Jefe de la Instalación,
y además el personal de operación, de nivel técnico, que presta servicio
en turnos rotativos, previstos para ser cumplidos durante las veinticuatro
horas del día y todos los días del año, según lo requiera el Programa de
Erradicación de la plaga. Estos operadores también están capacitados y
licenciados para desempeñarse en el equipo irradiador, por la ARN.
Las tareas que desarrolla el personal del Servicio de Irradiación
responden en su totalidad a normas de procedimiento confeccionadas
especialmente para el IMCO-20 y aprobadas por la ARN. El equipo
irradiador IMCO-20 fue fabricado por la empresa INVAP Sociedad del
Estado, de la provincia de Río Negro, por encargo de NMSE. Se tuvo en
cuenta en su diseño y construcción un alto rendimiento en la producción
317
Oikos red ambiental
de pupas estériles, variabilidad de dosis a entregar a los insectos y
homogeneidad de dosis (baja relación entre dosis máxima y mínima).
Se trata de un equipo autoblindado y transportable, que utiliza
fuentes radioactivas de Cobalto 60, con una actividad máxima de carga
de 22.000 Curies. Consta de un cuerpo principal de alrededor de 8
toneladas de peso, revestido en acero inoxidable y relleno en su interior
de plomo, lo que constituye el blindaje protector de radiaciones. Centrada
en su interior se encuentra la fuente radiactiva, que en realidad está
constituida por cuatro fuentes industriales de Cobalto 60, selladas
mediante un triple envainado de acero inoxidable, cada una. El conjunto
de las cuatro fuentes está ubicado en una grilla portafuentes que se
aloja en un plano horizontal y centrado del recinto de irradiación.
Por encima y por debajo de la grilla portafuentes se desplazan
horizontalmente dos “magazines” vinculados entre sí que transportan las
pupas de mosca para su esterilización. Exteriormente el equipo irradiador
presenta mecanismos que son necesarios para mover y posicionar los
productos a irradiar. Todo el conjunto se encuentra montado en un
acoplado semirremolque para facilitar su desplazamiento, especialmente
cuando debe ser trasladado al Centro Atómico Ezeiza en Buenos Aires
para su repaso anual de mantenimiento preventivo.
V . La Radiación
La radiación es la emisión y transmisión de energía a través del
espacio en forma de ondas. La radiación Gamma es energía en forma de
ondas electromagnéticas, tal como lo es la luz, las microondas, las ondas
de radio o los rayos X,
318
“En líneas generales los conocimientos del público relativos a la
radiación son escasos o nulos. Incluso en países de alto desarrollo técnico
mucha gente no sabe que es la radiación, ni siquiera en términos sencillos.
La mayoría de los que saben algo sobre ella la asocian a accidentes,
armas, precipitación radioactiva y cáncer. Muy pocos asocian la radiación
con la generación de energía, el diagnóstico y terapia en el área médica,
la erradicación de plagas y aplicaciones industriales o son conscientes
de la normal exposición a la radiación de fondo procedente de las fuentes
naturales”
No deben desconocerse ni dejar de controlarse los riesgos por la
exposición a las radiaciones de bajo nivel; pero hay que admitir que son
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
significativamente inferiores a los riesgos para la salud originados por
otros agentes con los que se convive cotidianamente”1
“Tanto los elementos radioactivos como la radiación que ellos emiten
existían en nuestro planeta mucho antes de la aparición de la vida sobre
el mismo”. “Los materiales radiactivos se convirtieron en parte integrante
de la tierra desde el momento de su formación” No obstante hace
relativamente poco tiempo que la humanidad descubrió este fenómeno
elemental y universal
Todas las fuentes radiactivas tienen como característica
fundamental un decaimiento propio de su inestabilidad. Se agotan con el
transcurso del tiempo.
IV. 1. Fuentes Naturales: La radiación debida a fuentes naturales
es aquella a las que los seres vivos están expuestos indefectiblemente,
incluye:
La producida por los rayos cósmicos que tienen su origen en las
profundidades del espacio; algunos son consecuencia de las
deflagraciones solares. Aunque ningún lugar escapa a este bombardeo
terráqueo invisible, algunas partes del globo son más afectadas que otras.
Las zonas polares reciben un flujo mayor que las zonas ecuatoriales, al
ser desviada la radiación por el campo magnético terrestre. La exposición
aumenta también con la altitud sobre el nivel del mar – factor más
importante que el anterior- al disminuir la protección dispensada por la
admósfera.
La producida por los materiales radiactivos que existen en la corteza
terrestre desde su origen. Los niveles de radiación terrestre varían de un
lugar a otro según la concentración de esos materiales en la corteza. La
proveniente de los radionucleidos ingeridos y retenidos en el cuerpo.
También se encuentra como la fuente más importante de radiación
natural un gas invisible, insípido, inodoro y siete veces más pesado que
el aire denominado radón.
La magnitud de estas exposiciones depende de varios factores
como por ejemplo la altura sobre el nivel del mar, que afecta el nivel de
radiación cósmica (más altura implica mayor exposición); la geología
local, que determina radiación del suelo; y la ventilación de las viviendas
que modifica la exposición a la radiación proveniente del gas radón (el
319
Oikos red ambiental
cual es un elemento presente en el aire y que se concentra más en el
interior de las viviendas).
Según el informe realizado por la máxima autoridad en la materia
que es la Autoridad Regulatoria Nuclear, los niveles de radiación a los
que se expone el público por el funcionamiento del IMCO-20 en la Bioplanta
de Kilómetro 8, no pueden diferenciarse de los provenientes de la radiación
natural y el riesgo que conllevan es irrelevante para la salud de la población
frente a otros riesgos que los individuos asumen voluntariamente por vivir
en sociedad, tales como gases de combustión o tabaquismo,
La radiación recibida por la población del lugar, presenta valores
normales y similares a los valores que corresponderían a la radiación
natural si no estuviera el irradiador IMCO-20 en la zona. “Por lo tanto,
carece de sustento técnico cualquier intento de relacionar el
funcionamiento del IMCO-20 con cualquier parámetro relacionado con el
estado de salud de la población vecina al irradiador o a su modificación.”
IV.2. Fuentes artificiales:
Entre las fuentes de radiación creadas por el hombre, es decir
artificiales, están los equipos de diagnóstico y terapia en medicina, las
fuentes de uso industrial (como es el caso del IMCO-20) y los reactores
nucleares que se usan para la producción de energía eléctrica, la
investigación y la producción de radioisótopos
“En la actualidad la medicina es la fuente más importante de
exposición del hombre a la radiación artificial” “La utilización de rayos X
en diagnóstico es, en la práctica, la forma más común de irradiación
médica”
Los rayos Gamma se usan industrialmente para lograr la
esterilización de materiales empleados en el cuidado de la salud y para
la descontaminación de alimentos, entre otras utilidades.
320
La utilización de Cobalto 60 en el tratamiento de enfermedades
oncológicas constituye actualmente una práctica que ha alcanzado amplia
difusión en nuestro país y en el mundo entero, tanto por su eficacia
como por su seguridad. Se la conoce como cobaltoterapia o radioterapia
y consiste en la exposición del tejido tumoral a los rayos Gamma, para
ello se utilizan las llamadas unidades de cobaltoterapia que están provistas
de un cabezal blindado que contiene el Cobalto 60 y de dispositivos para
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
controlar en forma exacta el grado de exposición que cada caso en
particular requiere para un adecuado tratamiento de la enfermedad.
Esencialmente la energía simplemente pasa a través del material
expuesto, pero a diferencia de los tratamientos químicos, no deja ningún
tipo de residuo.
Estas ondas penetran totalmente en los productos expuestos. Al
igual que las microondas que se utilizan para cocción de alimentos o los
rayos X que se utilizan para radiografías, no transmiten radioactividad al
material tratado.
Como la radiación se emite desde una fuente, la distancia en
relación a esa fuente hace que un organismo esté más o menos expuesto
de acuerdo con la cercanía y la lejanía de esa fuente, quienes se
encuentran expuestos a recibir una mayor dosis (energía por unidad de
masa) son quienes desempeñan sus tareas cerca de la fuente, por ello
es imprescindible la medición de las dosis que reciben.
La unidad de medida (Sv-Sievert) indica la energía que recibe la
unidad de masa de un organismo vivo.
Los operarios de una fuente artificial de energía como en el caso
del IMCO-20, según está dispuesto internacionalmente, pueden recibir
hasta 20 mSv al año sin que esto provoque efecto alguno para su salud.
Por ello se registran las dosis que reciben diariamente mediante
instrumentos especiales denominados dosímetros.
Desde 1992 todas las exposiciones a radiaciones son monitoreadas
por el Departamento de Radiofísica Sanitaria que depende de la Fundación
Escuela de Medicina Nuclear (FUESMEN) y que tiene asignado el
contralor en esta materia, que ha sido delegado por las autoridades
nacionales y provinciales competentes.
V. Contexto social, económico y político
Otro aspecto a considerar es el contexto social, económico, político,
institucional en el que se desarrolló la primera etapa de este “problema
ambiental”
Contexto de clímax de una prolongada crisis institucional en el
que la credibilidad sobre el Estado y las instituciones vinculadas al mismo
era prácticamente nula. No fue raro entonces que sistemáticamente los
321
Oikos red ambiental
argumentos científicos y técnicos esgrimidos por ISCAMEN, Ministerio
de Economía de la Provincia, Ministerio de Salud, Ministerio de Medio
Ambiente y otros organismos fueran desacreditadas, sin ningún estudio
concreto, por el sólo hecho de provenir de organismos estatales.
Aún los aportes de entidades de acreditada autoridad científica
como la Fundación Escuela de Medicina Nuclear y la Universidad
Nacional de Cuyo no fueron tenidos en cuenta
La falta de consenso, la falta de credibilidad con su consecuente
falta de legitimidad impregnó los únicos estudios serios y científicos
realizados alrededor de este tema ya que en contraposición sólo se
presentaron argumentaciones, supuestos, estimaciones que al provenir
de una institución “pretendidamente” neutral “Unión Vecinal Km8” generó
un halo de credibilidad cimentado en el tratamiento mediático dado a la
problemática.
Argumentos emotivos versus argumentos racionales, estudios y
controles técnicos versus supuestos carentes de fundamentación,
generaron una discusión que transcurrió por planos distintos impactando
fuertemente a nivel general el plano de lo supuesto, lo no probado, lo
emocional.
La recomendación final de la Fiscalía de Estado de la provincia de
Mendoza sintetizó la posiciones al no hacer lugar a la denuncia que
atribuye como causa de eventuales casos de cáncer en la zona de Km8
al irradiador y determinar que aún cuando no existe riesgo para la población
o el ambiente en general, ”la opinión y el deseo” de la Unión Vecinal de
Km8 no debe ser pasada por alto, por lo que ISCAMEN deberá analizar
su cambio de domicilio aunque la causal que se invoca para la
relocalización no sea jurídicamente idónea, ni se haya podido comprobar
ninguna otra”.2
322
La descalificación de los argumentos técnicos se ha basado en
una supuesta falta de objetividad de los mismos por provenir de “órganos
interesados” como el caso de ISCAMEN, ante este hecho desde
ISCAMEN se decidió que se involucraran otros organismos que
garantizaran a quienes podían esgrimir dudas de objetividad un tratamiento
serio de la problemática, cuando los otros organismos estatales como el
Ministerio de Salud y sus estudios fueron cuestionados, se dio intervención
a la Organización Panamericana de la Salud que avaló los estudios
realizados por este organismo; cuando fueron puestos en duda los
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
estudios del Ministerio de Medio Ambiente se buscó desde ISCAMEN la
intervención de la Agencia Internacional de Energía Atómica que avaló
los informes de la Autoridad Regulatoria Nuclear dependiente de la
Presidencia de la Nación.
En el plano de las sensaciones y de las suposiciones todo es
posible y en este plano cabría suponer que detrás del miedo infundado
que se sembró sistemáticamente en la población se pueden articular
intereses de particulares motivados por desconocidas intenciones. Claro
que esto constituye un supuesto, una hipótesis no probada, carente de
toda fundamentación
Bibliografía
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Ley N° 19.587: Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Leyes nacionales N°: 17.557, Ley Nacional de Rayos X. 1967.
Nº 24.804. Ley Nacional de la actividad Nuclear. 1997.
Ley provincial Nº 4.966. para personal que maneja radiaciones ionizantes.
323
Oikos red ambiental
1984.
Normas Regulatorias. Autoridad Regulatoria Nuclear. 2000.
Notas
*
Instituto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza.
Informe Técnico Sobre el Irradiador IMCO-20, Autoridad Regulatoria
Nuclear, Buenos Aires 5 de Abril de 2002
1
Resolución Fiscalía de Estado, Provincia de Mendoza, Expte 3320-M01-80527, Epte 3376-O-02-80527.
2
324
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Aprovechamiento racional de la fauna silvestre: el
caso de la silvestría de guanacos en la Payunia
Eduardo Sosa
“Trataré de trasmitirle al lector una impresión de lo que es una
cacería de guanacos; pero me temo que será un pobre intento, ya que la
lengua más rica quedaría impotente, según me parece, para expresar
toda la excitación y el entusiasmo que una ocasión tan especial le impone
a un deportista europeo…1”
“…De pronto, hacia el lado de las montañas a la izquierda, oímos
el largo llamado del gaucho…para enviar información sobre la presencia
de caza en la vecindad…distinguí a cierta distancia los largos pescuezos
esbeltos de unos treinta o cuarenta guanacos… conociendo sus hábitos
peculiares, decidí rodearlos… formando un círculo que se cerrara
gradualmente hacia el centro, donde podríamos matar por lo menos media
docena”
“… los guanacos parecieron algo intrigados por nuestros
extraordinarios movimientos…poco a poco el circulo se hizo menor, y
consiguientemente nuestras presas se mostraron más alarmadas;
precipitándose todas juntas por breves distancias, ora en una dirección,
ora en otra, hasta que al fin se vieron completamente rodeadas en un
círculo de unas doscientas yardas de diámetro. El dedo me ardía por
apretar el gatillo…pero la prudencia susurraba, ¡todavía no!”
“…Al fin hicieron un último intento y cargaron todos decididos en
una misma dirección…No pude contenerme más y disparé… cayó uno,
pero hubiera sido imposible errarle de tan cerca…”
“…las altas figuras poderosas de los gauchos, parados en los
estribos y haciendo girar las boleadoras sobre sus cabezas con tremenda
fuerza y velocidad, fueron una visión inolvidable. En pocos segundos
podían verse guanacos cayendo y luchando por liberar sus patas de las
cuerdas firmemente enrolladas en ellas; pero sus esfuerzos eran inútiles…
hasta que por fin, exhaustos y jadeando, se rendían…”
325
Oikos red ambiental
“… se nos había reunido otro gaucho, que tenía dos galgos
mestizos, bestias rápidas y fuertes, exactamente lo necesario para ese
terreno y esas presas…después de diez minutos de dura persecución
vimos que nuestros guanacos estaban subiendo las laderas…”
“… el gaucho los persiguió y nos informó que los animales se
habían metido en una trampa, y que si hacíamos las cosas bien podríamos
cazar al rebaño entero… los guanacos estaban a unos mil quinientos
metros, quietos y mirándonos…”
“… Mientras tanto, los perros se habían lanzado tras los guanacos,
y se les acercaban rápido. La meseta estaba casi completamente rodeada
por una fosa natural profunda, formada por el torrente invernal de montaña;
su profundidad era considerable y su ancho era excesivo para que lo
saltara nadie, ni un guanaco...”
“… los guanacos se asomaban al borde y se retiraban, espantados
por la profundidad… al fin, cuando los perros ya estaban casi sobre
ellos, uno saltó, seguido por otro, y otro, hasta que todos salvo unos
diez hubieron pasado…”
“…las últimas (boleadoras) acertaron a uno, que dio un salto y
empezó a revolcarse en el suelo hasta acercarse al borde del precipicio,
por el que cayó, arrastrando a uno de los perros. El entusiasmo se
generalizó entre los hombres… pero quedamos decepcionados pues de
pronto todos los guanacos saltaron juntos y aterrizaron abajo con un
estruendo que no anunciaba nada bueno para sus estructuras óseas…nos
quedamos mirándonos como tantos otros presuntos criminales
defraudados por sus victimas. Nos precipitamos hacia el borde, y vimos
allá abajo los restos de dos guanacos, con el pobre perro yaciendo a su
lado, muerto según toda apariencia…” (Fragmentos tomados de “Viaje a
través de los Andes, de F. Ignacio Rickard, viajero ingles que narró estos
hechos, ocurridos en mayo de 1863 en las primeras estribaciones de la
cordillera sanjuanina, cerca de la actual localidad de El Zonda, donde la
partida de gauchos y este visitante, lograron finalmente cazar a siete
guanacos y un avestruz).
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I. Introducción
La fauna silvestre siempre fue objeto de uso consuntivo por parte
del hombre, sea por el indígena, por el europeo o por el criollo, nuestros
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
principales animales fueron desapareciendo de las grandes extensiones
del país, acorralados por el avance de la frontera agropecuaria, perseguidos
por cazadores o directamente por la pérdida de su hábitat natural.
Últimamente, descubrimientos científicos vinculan la pérdida de diversidad
biológica y la reducción de poblaciones otrora abundantes, con el cambio
climático y otros fenómenos globales.
Por ello, la fauna silvestre fue reduciendo drásticamente su
presencia cotidiana, para refugiarse en sectores donde por su
inaccesibilidad, o porque se encuentran protegidos por la ley o por la
voluntad humana, pueden ponerse a salvo de las amenazas de la vida
moderna. En la actualidad la fauna silvestre, incluso las aves, solamente
puede salvarse a partir del enorme esfuerzo de conservación, traducido
en la preservación de aquellos ecosistemas más significantes, donde
pueda desenvolverse la vida sin mayores perturbaciones. También las
especies nativas han cedido espacio a otras que vienen de lejanas
regiones del globo, traídas con fines cinegéticos u ornamentales, pero
que una vez liberadas, supieron adaptarse y desplazar a sus similares a
otros sitios, fuera de sus óptimos ecológicos. Así por ejemplo, el ciervo
colorado europeo desplazó a nuestros ciervos autóctonos, el jabalí, hoy
considerado una plaga, hizo lo propio con nuestros pecaríes, y así
podríamos enumerar decenas de ejemplos en donde nuestra fauna
silvestre ha perdido su estatus local frente al ingreso de especies exóticas.
Esta situación se ha acelerado increíblemente, en particular a partir
del siglo XX. Muchos viajeros que pasaron por estas tierras, dejaron en
sus notas apreciaciones interesantes sobre la fauna autóctona, las cuales
nos retrotraen a un pasado de abundancia que nuestras generaciones no
han conocido y que nuestros descendientes no podrán ver jamás. En
relación al guanaco, uno de los viajeros más famosos, Charles Darwin,
deja sus comentarios en el libro ícono del naturalismo científico Viaje de
un naturalista alrededor del mundo, publicado en 1859.
“… al estado natural, el guanaco, con su largo cuello y sus finas
patas, es un animal muy elegante. Es muy común en todos los lugares
templados del continente y se extiende hacia el sur hasta las islas
cercanas al cabo de Hornos. Vive de ordinario en pequeños rebaños que
comprenden de cinco a treinta individuos; sin embargo... hemos visto
uno que debía de estar compuesto a lo menos por quinientos individuos…”
Refiriéndose a la provincia de Santa Cruz, en su libro de viaje el día
22 de abril de 1834, escribe:
327
Oikos red ambiental
“… El paisaje sigue siendo de poquísimo interés. La semejanza
absoluta de las producciones, en toda la extensión de la Patagonia,
constituye uno de los caracteres más chocantes de este país…”
“… por muy pobre que sea la Patagonia en ciertos aspectos, sin
embargo puede envanecerse de poseer quizá mayor número de pequeños
roedores que ningún otro país del mundo… un zorrillo, de formas muy
delicadas, muy abundante, se alimenta sin duda exclusivamente de esos
animalitos. Aquel lugar es el verdadero país del guanaco; a cada instante,
yo podía ver rebaños compuestos de cincuenta a cien individuos y, como
ya lo he dicho, pude ver uno que comprendía por lo menos quinientas
cabezas. El puma caza y come esos animales, yendo escoltado a su
vez por el cóndor y el buitre. A cada instante yo veía huellas del puma a
orillas del río y, a menudo, también esqueletos de guanacos con el cuello
dislocado y los huesos rotos, lo cual indicaba, sin lugar a dudas, cuál
había sido el género de su muerte”
También se conocía en aquéllas épocas la capacidad de
domesticación del guanaco, sus usos primarios en alimentación y se
esbozaban sus primeros usos comerciales. F. Richard en su libro sobre
el cruce de los Andes, señala a William Bollaert como un viajero avezado
en estas regiones, el cual le acerca información sobre los camélidos en
general. Bollaert, en la publicación inglesa sobre caza deportiva Sporting
Review, de febrero de 1863, habla sobre la llama, la alpaca y el guanaco:
“.. el guanaco es más grande que la llama, pero de figura más
delicada… la piel está cubierta de excelente lana y pelo. Es un animal
salvaje, pero si se lo captura joven puede ser parcialmente domesticado.
Se lo mata por la carne y el cuero… la lana es más corta y tupida que la
de la llama y es de longitud casi uniforme en todas las partes del
cuerpo2…al guanaco se lo encuentra todo a lo largo de los Andes, desde
Colombia hasta el estrecho de Magallanes; a veces solo y en pareja,
pero con más frecuencia en rebaños de entre diez y doscientos
individuos””.
328
Por su parte, Darwin aporta información en el mismo sentido,
además de hacer maravillosas apreciaciones sobre las costumbres de
este animal:
“… A esos animales se les reduce fácilmente al estado de
domesticidad, y he tenido ocasión de ver cerca de las casas, en la
Patagonia septentrional, un gran número de ellos reducidos a ese estado,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
y sin alejarse de allí aun cuando no se tome nadie el trabajo de encerrarlos.
Entonces se vuelven muy atrevidos y atacan con frecuencia al hombre
golpeándole con las patas traseras”.
II. El guanaco como recurso natural renovable
La caza y la pérdida del hábitat, redujeron drásticamente las
poblaciones de guanacos a pocos relictos, principalmente en la zona
cordillerana, inaccesible aún en la actualidad en gran parte de su longitud,
y a otros pocos sitios del país. La Payunia, región ubicada en el sur de
la provincia de Mendoza en el departamento Malargüe, además de ser
uno de los campos volcánicos más grandes del planeta y el más joven
de todos ellos, alberga una de las poblaciones de guanacos más
importantes del país. Algunas investigaciones calculan su cantidad en
hasta 12.000 ejemplares, refugiados en ese ámbito y mantenidos a salvo
gracias a la labor de protección que realizan los guardaparques, en un
área considerada como núcleo de conservación, que en realidad
representa un porcentaje pequeño dentro de la inmensidad de la Payunia.
El interés por el aprovechamiento de la carne y la lana del guanaco,
han generado un importante debate entre la comunidad científica, las
organizaciones ecologistas y los productores interesados. En la
Patagonia, existen regulaciones que canalizan este negocio, de manera
tal que pueda realizarse un manejo sustentable de la actividad. Es de
destacar que en toda la Patagonia podrían haber cerca de 600.000
animales silvestres (Amaya, 2001), mientras que en Mendoza existen
pocos relictos y su número no superaría los 15.000, aunque existen
investigadores que afirman que podría llegar a los 40.000 ejemplares en
toda la provincia (Amaya, 2003).
III. El cambio en los paradigmas de la conservación del guanaco
Muchas cosas han cambiado desde que se dieron las primeras
posibilidades para la cría comercial del guanaco y su aprovechamiento
como recurso natural renovable. Desde la protección estricta, la
preservación de las especies requirió luego un cambio de actitud,
procurando la conservación a partir del uso racional, hasta la actualidad,
en que para realizar un manejo sostenible debemos apelar a la viabilidad
ambiental, social y económica de los emprendimientos, y donde es
329
Oikos red ambiental
imprescindible la incorporación del hombre de campo como colaborador
principal en las tareas de manejo de las especies. Si bien esto implica
subsumir el valor intrínseco de las especies a los imperativos del mercado
y la globalización, parece ser la tendencia que en algunos casos permitirá
resolver los dilemas de la sustentabilidad en la conservación del ambiente.
Por otra parte, aparecen nuevos usos del recurso, ya no consuntivos
o “crematísticos”, al decir de Joan Martinez Alier3, sino que plantean
nuevos desafíos para las sociedades modernas, como lo es el turismo,
con el cual muchos países se perfilan como avanzada en el uso sostenible
de sus especies y ecosistemas. Mendoza posee numerosas alternativas
para desarrollar un turismo responsable, que haga un sabio uso de los
recursos naturales a partir del desarrollo de circuitos ecoturísticos y la
concientización del turista “convencional” que visita la provincia.
También la sociedad civil ha comenzado a intervenir en los procesos
de toma de decisiones, apostando a procesos participativos y a la
incidencia en la agenda política, a través de la acción de las organizaciones
ambientalistas y ecologistas, de la mayor cobertura de los medios de
comunicación, otrora indiferentes a la problemática ambiental, o del
activismo y “cyber-activismo” de grupos locales, nacionales y globales.
El futuro de la conservación de las especies de flora y fauna no
será ya una cuestión marginal de las acciones de gobierno, en la medida
que estas tendencias sigan afirmándose, y en donde la sustentabilidad
ecológica, social y económica, el manejo integrado de las especies,
además de la preocupación por el bienestar animal, serán los pilares
para cualquier desarrollo que se pretenda realizar con el guanaco y
cualquiera de las demás especies de nuestra fauna.
IV. El aprovechamiento de la lana del guanaco
330
Básicamente, en la actualidad hay dos maneras de realizar el
aprovechamiento sostenible de la lana del guanaco. La primera se refiere
a la cría en semicautiverio, para lo cual hay que domesticar a los animales
partiendo de un plantel inicial de ejemplares, generalmente capturados
del medio natural, disponer de potreros con suplemento alimentario y de
control sanitario otorgado por veterinarios y organismos de control
públicos. La segunda opción es la llamada silvestría, técnica que requiere
perseguir a poblaciones silvestres de guanacos, conducirlas hacia un
sector destinado al encierre temporal de los ejemplares, a la espera de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
su esquila, para luego ser liberados y eventualmente, ser capturados el
año próximo para la misma finalidad. Para este caso, las instalaciones
se montan para la ocasión y luego se desmantelan completamente. Según
la zona y la densidad de animales, la tenencia de la tierra y otros factores,
los métodos pueden alternarse.
El valor de la fibra en el mercado internacional ronda los U$S 150
por kilogramo, pudiendo extraerse entre 300 y 500 gramos de cada animal
esquilado. Estas tareas deben complementarse con un plan integral que
incluya el monitoreo de las poblaciones existentes, programas de
capacitación del personal en las tareas que demanda el arreo de los
animales, la esquila y el procesamiento de la fibra. También contar con
datos que permitan el manejo preventivo de las poblaciones silvestres,
en el caso de la silvestría, junto a la realización de experiencias piloto
para corroborar los resultados con el trabajo de campo, a fin de alertar a
los emprendedores sobre la rentabilidad real de los proyectos propuestos
según la zona considerada.
V. Algunas consideraciones respecto al aprovechamiento del
guanaco
Mendoza posee una importante población de guanacos en el área
de la Payunia, mientras que en el resto del territorio poco se sabe respecto
a la densidad de las poblaciones y sus hábitos. Además, la situación del
guanaco es heterogénea, por lo cual no pueden extrapolarse resultados
ni modelos de aprovechamiento de otras regiones del país, si no cuentan
con un exhaustivo análisis del caso local4.
Por otra parte, existe una diferencia clave en el sistema de
apropiación de los ejemplares para iniciar la actividad, ya que por lo
general, los establecimientos que se dedican a la cría del guanaco poseen
planteles silvestres en los campos privados, mientras que en la provincia,
la mayor cantidad de guanacos, que permitirían una escala rentable en
la actividad de cría, se encuentran en tierras de dominio público, sujetas
a medidas de conservación ejecutada por los gobiernos provinciales, con
fondos del erario público, por lo que la ciudadanía y sus instituciones
deberían estar presentes en el proceso de toma de las decisiones.
Los costos de instalación de un criadero de guanacos dependen
de varios factores que afectan la rentabilidad total del emprendimiento,
en particular tienen que ver con el acceso a las poblaciones de guanacos,
331
Oikos red ambiental
el tamaño y densidad de las mismas, la accesibilidad al terreno y las
distancias a los centros de provisión de los insumos, entre otros. Por
ello es necesario calcular adecuadamente el costo de los proyectos, a
fin de conocer la situación antes de la puesta en marcha. En virtud de
esto, la silvestría representa una alternativa más viable desde el punto de
vista económico-financiero para este tipo de aprovechamiento faunístico.
Respecto de la viabilidad social de los emprendimientos, es
imprescindible a estas alturas prever la participación protagónica de la
comunidad residente, proveyendo no solamente capacitación en tareas
marginales, sino su participación plena en los beneficios económicos de
la actividad. Como recurso natural cuyo dominio originario recae en las
provincias, según la Constitución Nacional, puede decirse que el guanaco
pertenece al patrimonio provincial, de cuyo beneficio participa toda la
sociedad. Por ello, los beneficios no pueden quedar en manos de pocos
y en desmedro de los principales involucrados e interesados en el goce
de la fauna.
Por último, los proponentes de proyectos deben ajustarse a normas
nacionales, provinciales y municipales de habilitación, además de permitir
el control por parte de organismos de salud, de protección ambiental, de
promoción económica y de inspección territorial, como así también
ajustarse a los cupos que permiten las autoridades, en base a las
convenciones internacionales como CITES, en la cual el guanaco se
encuentra incluido.
VI. La legislación provincial en relación al guanaco
332
La regulación de la caza y el uso consuntivo de esta especie, se
ha realizado desde el siglo XIX, cuando el gobernador Felix Aldao expidió
un decreto en setiembre de 1843, por el cual impedía que durante la
veranada5, ganaderos chilenos cruzaran la cordillera para alimentar su
ganado sin tributar al fisco local y cazaran guanacos, que proveía de la
valiosa lana a la industria textil artesanal local, además de ser utilizado
como bestia de carga cuando se lo domesticaba, en reemplazo de la
llama, abundante en el norte chileno pero escasa en la región central.
Sucesivos gobiernos, a favor de la protección de los límites, más que por
una cuestión conservacionista, establecieron o mantuvieron idéntica
restricción, lo cual favoreció la disminución de la presión de caza en ese
sector de la provincia, no así en otros sectores del llano. Durante las
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
décadas del 60 y 70 del siglo XX la caza del guanaco fue muy intensa en
el sur provincial y en los valles cordilleranos, lo cual produjo la retracción
de las poblaciones, que aún no han recuperado su número6. Ya en la
década del 80, la explotación hidrocarburífera intensiva y la presencia en
mayor escala de ganado ovino, caprino y vacuno, provocaron una
reducción aún mayor de las áreas habitables para esta especie, que en
algunos casos entró en competencia directa con el ganado por el escaso
alimento y agua presentes en la región.
En el año 1979, la ley provincial N° 4386, reguló la protección y
aprovechamiento de la fauna en el territorio provincial, estableciendo
prohibiciones y restricciones de uso, pautas de manejo para la
conservación de las especies y sanciones por su incumplimiento,
derogando la ley provincial 3622 referida al mismo tema.
Al poco tiempo la provincia promulgó la ley Nº 4602, la cual adhiere
a la Ley Nacional N° 22.421 de Conservación de la Fauna Silvestre. El
decreto reglamentario N° 1998/82 establece una detallada regulación de
las actividades de aprovechamiento de la fauna local.
Surgida la preocupación durante los ochenta por la conservación
de esta especie, y movilizada por la aparición de la Estrategia Mundial
para la Conservación7 y tratados internacionales como el de CITES8, el
gobierno de la provincia sancionó en 1982 el decreto-ley 3.917, creando
la Reserva Total El Payén, a partir de la delimitación surgida de campos
fiscales en poder de la provincia. La reserva, originalmente pensada con
una superficie de 450.000 hectáreas, en la practica tenía 192.000
hectáreas de tierras públicas, correspondiendo el resto a campos privados
sobre los que no pesaban restricciones al dominio, ni sus tierras estaban
declaradas de utilidad pública y sujetas a expropiación, lo cual disminuía
las probabilidades de proteger efectivamente al guanaco y otras especies.
Durante varios años la protección de las especies y sus hábitats naturales
se redujo al accionar de particulares interesados, hasta que en 1993
surgieron por un lado, la ley provincial N° 6045, la cual homogeneizó el
marco regulatorio de las áreas protegidas, y por el otro, el plan de manejo
de la Reserva El Payén, fruto del trabajo de un grupo de Investigadores
del IADIZA9, organizando la protección a partir de la presencia del Cuerpo
de Guardaparques provinciales, de reciente creación y que había iniciado
sus actividades en el área a comienzos de los noventa. Tanto la ley de
áreas protegidas como el plan de manejo de El Payén, contribuyeron de
manera decisiva a la conservación del guanaco en el área de la Payunia
333
Oikos red ambiental
desde el aspecto formal, pero hay que reconocer igualmente la valiosa
presencia de hombres amantes de la naturaleza y comprometidos con la
conservación de la misma.
En el año 1994 se sanciona la ley provincial N° 6245, que regula el
uso de vehículos todo terreno en áreas reservada para las especies
silvestres, introduciendo un factor de cambio importante en la preservación
de especies como el guanaco, ya que una de las prácticas más utilizadas
hasta entonces era la persecución de los animales con vehículos todo
terreno, una práctica además prohibida por las leyes de fauna nacional y
provincial.
Por su parte, la ley provincial N° 6599, del 12 de mayo de 1998 y
publicada en el Boletín Oficial en agosto de ese mismo año, declaró
monumento natural a varias especies de la fauna nativa y sus hábitats
naturales, entre ellas el guanaco, estableciendo la veda total y permanente
para la caza. Sin embargo, la ley provincial N° 7066, sancionada en
octubre de 2002, modifica un artículo y agrega otro, permitiendo el “manejo
sustentable” y su caza con fines educativos, científicos y de subsistencia
de las especies, estableciendo además, que el guanaco podrá ser
aprovechado económicamente de tal manera que no afecte a las
poblaciones silvestres y se realice de manera ecológica y socialmente
sustentable.
A nivel nacional, la ley N° 28.861 declara de interés el
aprovechamiento sostenible del guanaco.
334
Con la aparición de proyectos de cría de guanacos en cautiverio o
de otras características, la Dirección de Recursos Naturales Renovables,
organismo dependiente de la Subsecretaria de Medio Ambiente de la
provincia, dictó la resolución 184/2004-DRNR, por la cual regula el
establecimiento de emprendimientos de cría en cautiverio del guanaco y
establece un comité de evaluación de carácter vinculante sobre estos
emprendimientos, compuesto por organizaciones sociales, investigadores
e instituciones académicas reconocidas, entre otras cosas. Esta
resolución completa un vacío normativo en cuanto a las condiciones
técnicas que deben poseer los proyectos de este tipo.
A la fecha de edición de este trabajo, un grupo interdisciplinario
conformado por ONG’s, investigadores y personal técnico del estado
Provincial, impulsan ante la legislatura provincial la sanción de una ley
que regularice la situación de las tierras de la Reserva El Payén10.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
VII. El caso de la silvestría de guanacos en la Payunia
En el año 2001, la sociedad mendocina asistió a una pelea entre
organizaciones ecologistas y el gobierno, debido a un emprendimiento
de uso comercial del guanaco, propuesto por un particular propietario de
campos en el departamento Malargüe, ubicado en el sur provincial.
En enero de 2001 el propietario aludido captura guanacos en el
área de Payunia, tras lo cual los animales son intervenidos por la Dirección
de Recursos Naturales Renovables y trasladados a la ciudad de Malargüe,
en carácter de custodia legal a los propietarios del predio. Sin embargo,
al poco tiempo, la misma repartición autoriza al propietario, a quien habían
encontrado en infracción, a la captura de nuevos ejemplares, lo cual se
realiza inmediatamente, llevándolos a la ciudad de San Rafael, a un
criadero de guanacos, no autorizado hasta la fecha.
Por otra parte, los chulengos (la cría del guanaco) capturados en
primera instancia y ubicados en Malargüe, son entregados en el año
2004 en propiedad al dueño del predio, autorizándosele a realizar una
esquila, la cual se practicó en el mismo año.
Mientras tanto, algunas entidades y grupos de interés comienzan
a pronunciarse en contra del emprendimiento11.
Respecto del caso principal de análisis en este documento, en el
mes de agosto de 2003, mediante expediente N° 1955-R-03-03873 de la
Dirección de Recursos Naturales Renovables, caratulado “Roldán, Aurelio
- Uso sustentable de guanacos silvestres, esquila en vivo”, se propone
un proyecto de esquila en vivo en dos campos del departamento Malargüe,
cuya dirección técnica está a cargo de la profesional Carolina Montes,
en representación del Grupo Consultor Camélidos Sudamericanos. Este
grupo le manifiesta al proponente del proyecto las condiciones a las
cuales deberá someterse para iniciar una relación comercial12, como parte
del proyecto de referencia.
Con fecha 2 de setiembre de 2003, un informe técnico del
departamento Fauna de la Dirección de Recursos Naturales Renovables
recomienda no dar curso a la solicitud, hasta tanto se cumplan con
requisitos técnicos indispensables, además de definir la incumbencia
legal de leyes aparentemente contrapuestas.
Un nuevo informe técnico de esta jefatura con fecha 26 de febrero
de 2004, afirma que la experiencia es viable, de acuerdo a experiencias
335
Oikos red ambiental
realizadas en la provincia de Río Negro, pero que por estar dentro de los
límites fijados por el Plan de Manejo de la Reserva El Payén, debería
dictaminar el área correspondiente. En igual sentido, el departamento
legal de la repartición recomienda la autorización de la experiencia.
Finalmente, la Dirección de Recursos Naturales Renovables
autoriza la experiencia mediante Resolución N° 1678, del 2 de setiembre
de 2004, la cual formulaba las siguientes indicaciones:
- la actividad quedaba condicionada a la suscripción de un convenio
entre el proponente y la repartición pública;
- la previa determinación del sitio donde se realizará la actividad,
un detalle de las instalaciones, personal técnico, metodología
detallada y censo poblacional;
- la inspección previa de técnicos gubernamentales;
- la prohibición en la utilización de medios mecánicos;
- la posibilidad de suspender las tareas si se infringe daño a los
animales;
- la supervisión de todas las actividades por parte de la repartición
gubernamental y expertos del IADIZA (Instituto Argentino de Zonas
Aridas).
Con fecha 20 de setiembre de 2004, el proponente solicita
modificación de la resolución de autorización, e inmediatamente presenta
recursos de revocatoria cuatro días más tarde contra la citada resolución,
la cual es aceptada mediante Resolución N° 1876. Esta, además deja
sin efecto los demás artículos, librando al proponente de la firma de
convenios y de la supervisión técnica de los investigadores del IADIZA,
quienes por otra parte se sindican como los principales expertos en el
tema en la provincia.
336
El 5 de octubre de 2004, a pesar de la oposición de la Unidad de
Ecología Animal del IADIZA y de organizaciones ambientalistas y
ecologistas, la Dirección de Recursos Naturales Renovables autoriza la
realización de la experiencia.
Unos días más tarde y previo a la realización de la esquila, la ONG
Oikos red ambiental interpuso acción de amparo13 contra las resoluciones
N° 1855 y 1678, logrando se haga lugar a la medida cautelar suspendiendo
las actividades hasta que la justicia resuelva la cuestión de fondo. La
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
solicitud que fundamenta este pedido a la justicia, se basa en la necesidad
de que este tipo de proyectos sean sometidos al procedimiento de
evaluación de impacto ambiental que prevé la ley provincial N° 5961 y su
decreto reglamentario 2109/94. De esta manera, se le da participación a
la ciudadanía en la toma de las decisiones, a través de la audiencia
pública, además de transparentar el proceso de autorización al intervenir
organismos técnicos y profesionales idóneos en los dictámenes técnicos
e informes sectoriales.
Con posterioridad a la presentación del amparo, y respondiendo a
la solicitud del proponente del proyecto, la autoridad de aplicación
prolongó el plazo para la realización de la esquila hasta el mes de enero
de 2005.
A la fecha de conclusión de este trabajo, aún no se resuelve el
amparo, la actividad de silvestría está detenida, la Dirección de Recursos
Naturales Renovables pretende conformar una experiencia piloto de
silvestría con un organismo de carácter nacional, y se ha puesto en
marcha el Comité de Evaluación de Proyectos de Extracción del Medio
Silvestre, creado por la Resolución N° 184/04-DRNR.
VIII. Conclusiones
A la luz de los acontecimientos, es lógico concluir que aún no
están dadas las condiciones para el aprovechamiento sostenible de la
fauna en el territorio provincial. El marco normativo no se encuentra
preparado para prevenir y minimizar los impactos ambientales negativos,
de una actividad tan sensible al equilibrio ecológico. Por otra parte, el
desarrollo de una actividad productiva de estas características, debe ir
acompañado por un fuerte componente de capacitación de la población
local, de tal manera que, a la par de apropiarse de la actividad para
incorporarla al acervo social, permita disponer de personal capacitado
para generar nuevos emprendimientos, en los que los principales
beneficiarios sean los propios pobladores de las áreas rurales donde
transitan los animales.
Es un desafío para las autoridades compatibilizar las necesidades
de desarrollo local y conservación. Esto implica saber reconocer aquellos
emprendimientos que pueden revertir el círculo vicioso de la pobreza, de
aquellos que pretenden usufructuar los recursos naturales en desmedro
del beneficio social.
337
Oikos red ambiental
Respecto del futuro de la especie, es indispensable analizar la
viabilidad numérica de las poblaciones para realizar los emprendimientos
aludidos, así como diseñar una estrategia de conservación de la especie
que involucre a todas las partes interesadas. Solo así el guanaco tiene
una posibilidad de subsistir ante el avance incontenible y a veces irracional
del hombre. Ya el notable naturalista Guillermo Hudson14 decía al respecto,
“… me apresuro a decir que el guanaco no está a punto de extinguirse, ni
es probable que eso ocurra pronto, pese a que muchos hombres
civilizados, se dedican con entusiasmo a exterminar a los más nobles
mamíferos, en una gloriosa cruzada cuyo término triunfal será presenciado
por la generación siguiente, más favorecida en ese sentido que la nuestra”
Notas
Rickard, Francisco. Viaje a través de los Andes. 1ra. Edición-Buenos
Aires. Emecé Editores. 1999.
1
2
Idem.
Alier, J. De la economía ecológica al ecologismo popular. REDES.
Editorial Nordan-Comunidad. 1995. Barcelona.
3
Puig, S. et.al Distribución de densidades de guanaco (Lama guanicoe)
en el norte de la reserva La Payunia y su área de influencia. GEMAVERUnidad de Ecología Animal, IADIZA. Multequina 12. Mendoza. 2003.
4
Epoca del año cuando se abren los pasos cordilleranos y permite a los
ganaderos caprinos arrear su ganado hasta los valles de altura, donde
las pasturas y el agua son abundantes. Generalmente el periodo de
permanencia es corto, y está determinado por la llegada de los primeros
fríos, tras lo cual el ganado es conducido a las zonas bajas nuevamente.
5
6
Puig. Et. al. Idem
Documento elaborado por la UICN (Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza), el WWF (World Wildlife Fund) y las
Naciones Unidas, que resume el paradigma de la conservación de los
años 80.
7
338
8
CITES (Convention on Internacional Trade of Endangered Species)
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Candia R. et.al. Diseño del Plan de Manejo para la Reserva Provincial la
Payunia. Multequina 2. IADIZA. Mendoza. 1993.
9
Ver Diario Los Andes.”Presión para frenar las expropiaciones en la
Payunia” (9 de julio 2004), “Protegerían a puesteros que viven en tierras
fiscales de la Payunia” (16 de setiembre de 2004), y Diario UNO. “Frenan
plan de expropiación en la Payunia” (29 de setiembre de 2004).
10
Diario Los Andes. “La cría comercial de guanacos para consumo genera
desacuerdos”. 10 de mayo de 2003.
11
12
Foja 2, expediente 1955-R-03-03873. DRNR.
Diario Los Andes. “Oikos presentó un amparo por guanacos de
Malargüe”. 15 de octubre de 2004.
13
Hudson G. El naturalista en el Plata. Ediciones El Elefante Blanco.
1997. Buenos Aires.
14
339
Oikos red ambiental
La contaminación de las aguas subterráneas: el
caso de los acuíferos de Ugarteche- Carrizal
José Reta*
La contaminación del acuífero Ugarteche Carrizal es uno de los
temas más controvertidos y polémicos de la relación entre las empresas
petroleras, los regantes y la Provincia de Mendoza: la contaminación de
un importante acuífero subterráneo –utilizado para consumo humano y
riego de cultivos– en unas 13.000 hectáreas de la margen derecha del
Río Mendoza es un tema pendiente en la agenda ambiental de los
mendocinos. El presente informe describe los antecedentes técnicos
existentes en la materia y la situación actual que arrojan los estudios.
De igual forma se presenta una apretada síntesis de las causas
que originan el conflicto, amen de las responsabilidades que a cada actor
le compete por los impactos ambientales evidenciados en el terreno.
Este informe presenta los argumentos esgrimidos por cada una de las
posiciones, sin pretender tomar partido a favor de ninguna de ellas.
I. Antecedentes.
340
La actividad petrolera en la subcuenca Ugarteche- Carrizal tiene
su origen en la década del 50’, mientras que la actividad agrícola tiene
antecedentes desde el siglo XIX. Desde la coexistencia de ambas
actividades se sucedieron un sin número de problemas entre los
productores agrícolas y las empresas petroleras (en principio la única
petrolera estatal YPF) derivados de expropiaciones, imposición de
servidumbres, roturas de alambrados y cauces de riego, abandono de
chatarra, derrames de aguas de purga y crudo.
Los primeros 25 años de la actividad petrolera sucedieron sin
mayores sobresaltos. El monopolio estatal, las fuertes medidas de
seguridad que restringían el acceso a un bien considerado de seguridad
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
nacional, los beneficios marginales de una actividad floreciente, la
ausencia de legislación y conciencia ambiental, hicieron la vista gorda a
un proceso de degradación hídrico ambiental de impacto sinérgico y
creciente.
A mediados de la década del 70’, el fenómeno del impacto ambiental
sobre la calidad de las aguas subterráneas comenzó a adquirir notoriedad
por parte de los productores que transitaban la culminación de un período
de bonanza para el sector vitivinícola. Movidos por la evidencia física de
algunos impactos y la sospecha de su origen, fueron los productores
quienes advirtieron a la autoridad de aplicación (Departamento General
de Irrigación) sobre la existencia de signos salinos de las aguas
subterráneas.
Por su parte, y con fines investigativos el Centro Regional de Aguas
Subterráneas (C.R.A.S Mendoza), ya en diciembre de 1978 realizo un
informe referente a las zonas de Ugarteche y Barrancas, donde se aludía
a contaminación salinas de las aguas subterráneas vinculadas a la
explotación petrolera. En dicho informe se describe como preocupante
el aumento de salinidad, el fuerte olor y sabor a combustible y manchas
de aceite en el agua extraída. Pero este informe recién se conoció nueve
años más tarde, en 1987.
De igual modo en 1983 el CRAS elaboro un esquema de
funcionamiento que representaba las características hidroquímicas de
subcuenca, con una recopilación de datos del año 1967 hasta la fecha,
en la cual se observó una estratificación o zonificación vertical de la
salinidad del agua subterránea, la que disminuía con la profundidad de
explotación. Se comprobó que las propiedades químicas del agua de
recarga del río Mendoza tienen característica cálcicas sulfatadas.
Posteriormente, en 1986, el CRAS desarrollo un estudio para
analizar las variaciones salinas del agua subterránea, ocurridas desde
1967 hasta 1983, que concluyó en lo siguiente:
- Incremento de la salinidad en el 78,6% de los pozos muestreados
en el primer nivel de explotación (hasta los 100 metros de
profundidad).
- Los incrementos máximos de salinidad se producen hasta 1979.
- Disminución de los tenores salinos y recuperación de los niveles
estáticos al sur del arroyo El Carrizal.
341
Oikos red ambiental
- Disminución de la salinidad al oeste de Anchoris.
- Incremento salino, de entre un 20 y 30 % de los pozos al sur de
Ugarteche, producidos por la infiltración de aguas de riego.
- Definición de las condiciones hidroquímicas del acuífero, como
normales y su evolución natural del mismo, debido a la infiltración
de aguas de riego y fluctuaciones de almacenamiento y recarga
del acuífero.
Durante todo este período de explotación petrolera en la zona, era
una práctica normal acumular aguas de purga para su infiltración en piletas
de tierra. La conductividad eléctrica de dichas aguas oscila en los 39.500
micomho/cm y el cálculo de infiltración se estimo en cientos de m3 por
día. De igual modo, se detectaban numerosas roturas en las cañerías de
explotación y pozos inyectores, los que también produjeron su impacto
aunque más difuso y menos evidente.
Este estudio demostró la relación directa entre el agua contaminada
de las piletas de infiltración con la de las perforaciones del acuífero
hasta los 80 metros, concluyendo en un elevado contenido salino de
características cloruradas sódicas, netamente diferenciadas de las
normales del acuífero sulfatado cálcico.
El estudio estuvo centrado en una pileta de infiltración y un grupo
de 4 perforaciones, las pruebas fueron utilizadas como argumentos para
un sin número de reclamos administrativos y demandas judiciales, con
dispares resultados hasta el presente.
Si bien éste y otros estudios posteriores han demostrado la
existencia de impacto sobre el recurso hídrico subterráneo, producto de
la actividad petrolera, todos concluyen en un proceso de contaminación
localizado y de ningún modo generalizado que alcanza fundamentalmente
al primer nivel de explotación que comprende los primeros metros del
espesor saturado, inutilizando el recurso hídrico subterráneo para diversas
aplicaciones (consumo humano, riego y uso industrial).
342
Ya en el primer estudio técnico del año 1967, se observa que el
mismo tuvo como motivación la preocupación de los agricultores ante
las actividades petroleras en la zona. Esta situación se prolonga hasta
el presente, en la que se suman dos nuevos elementos que sirven de
caldo de cultivo para alimentar el conflicto.
El primero de ellos relacionado con el alto valor inmobiliario de las
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
tierras a partir del furor vitivinícola del eslogan “Primera Zona”, lo que
aumenta el celo y la competencia por mantener la imagen de una región
ambientalmente libre de cuestionamientos y sospechas, que de otro modo
pondría en tela de juicio la calidad y salubridad de sus vinos.
El segundo, está directamente vinculado por el acceso al agua. Si
bien, esta variable pronto será un eje común en muchos de los próximos
conflictos ambientales en Mendoza, en el caso de Ugarteche Carrizal
asume una dimensión especial el establecimiento de restricciones al
uso. El Departamento General de Irrigación por Resolución N° 107/98
de Superintendencia y otras normas complementarias, declaro zona de
restricción al acuífero en cuestión, basándose en informes técnicos del
Instituto Nacional del Agua y el Ambiente, y el propio Departamento
General de Irrigación. Mediante esta norma se limito la construcción de
nuevas perforaciones con el objeto de restablecer el equilibrio hídrico en
el acuífero. Éste había sido alterado por las variaciones del
almacenamiento por sobre explotación, lo que contribuyo a aumentar el
tenor salino. El insuficiente escurrimiento del Río Mendoza en los años
1991- 1998 caracterizados por periodos de sequías, y consecuente
infiltración, acompañado de una demanda creciente por las aguas
subterráneas, produjeron esta descompensación volumétrica en las
reservas del acuífero, aumentando la concentración salina de las aguas
por la alteración del equilibrio hidrogeológico.
A la luz de los estudios actuales, se puede concluir en que
subsisten tres causas en la salinización de la Subcuenca Ugarteche
Carrizal: el impacto de la actividad petrolera, la concentración salina por
las deficiencias del riego localizado y la sobre explotación del acuífero. A
la fecha no existe un estudio técnico que cuantifique el grado de
responsabilidad que cada causa tuvo y tiene sobre el estado del acuífero.
En Mendoza, un 35% del agua utilizada en distintos sectores y
actividades es de origen subterráneo. El principal sector usuario del agua
subterránea es el sector agrícola, que posee más del 90% de los pozos
en nuestra provincia. Este recurso es la principal fuente hídrica para el
sector industrial y hay poblaciones cuya provisión de agua potable proviene
únicamente de los acuíferos subterráneos.
A pesar de su rol estratégico, es un recurso relativamente renovable
que se ve amenazado tanto en cantidad y calidad. El Banco Mundial ha
alertado sobre la salinización de aguas y suelos causado por la
sobreexplotación de acuíferos y el deterioro de las perforaciones,
343
Oikos red ambiental
considerando la contaminación de acuíferos como el problema más
importante de contaminación en nuestro país.
II. Situación actual
Entre las causas que han generado los actuales problemas
ambientales y el conflicto en torno a la Subcuenca Ugarteche Carrizal,
podemos mencionar causas de orden a administrativo, legal, ambiental
y la ausencia de mecanismos de participación y consenso social.
A. Causas Administrativas
La administración de los recursos hídricos en la Provincia de
Mendoza se ha convertido en un factor crítico para cualquier estrategia
de desarrollo sustentable, dado el agotamiento sistemático de los recursos
naturales, en especial el agua, por la escasa capacidad de reacción del
sistema hídrico a los cambios y las fluctuaciones cíclicas naturales de
la oferta frente a las crecientes demandas en sus diversos usos. En el
actual contexto debemos entender por desarrollo un proceso que lleva a
potenciar los recursos de un territorio para que de forma acompasada
satisfaga los objetivos de incrementar la actividad económica, para elevar
la calidad de vida de la población respetando el equilibrio del ecosistema
en el que están inmerso los frágiles oasis mendocinos.
El carácter de bien público que tiene el agua en Mendoza hace
que la función reguladora del Estado sea imprescindible para equilibrar
los intereses sectoriales y asegurar el bien común a costos que permitan
la competitividad del sector productivo. La promoción por parte del Estado
del principio de equidad en el uso de los recursos hídricos implica no
solo facilitar el suministro de agua potable y saneamiento de las mismas,
sino crear igualdad de oportunidades para el uso del agua como insumo
de producción.
344
La política hídrica como política pública se conforma a partir de un
conjunto de lineamientos, reglas generales y principios de organización
que determinan cómo los recursos hídricos serán administrados y
utilizados por la sociedad. Ninguna política pública puede llevarse a cabo
sin la consolidación institucional de la administración con los usuarios;
sin concientización y educación ambiental, sin procedimientos simples,
expeditos no burocráticos diseñados para atender prioritariamente los
objetivos de los usuarios. Esta ausencia es una las causas que nos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ayudan a entender el problema ambiental en el que está inmerso el
acuífero de la margen derecha del Río Mendoza
Es de especial importancia en el actual grado de desarrollo de las
instituciones estatales encontrar el modelo apropiado tendiente a
reestructurar los sistemas de coordinación entre las diversas instituciones
con competencias superpuestas en el tema hídrico y ambiental a los
efectos de evitar la dilución de responsabilidades que se produce entre
las mismas y la no-optimización de los resultados de diseñar y aplicar
políticas públicas sin tomar en cuenta que en determinadas áreas se
produce interacción entre ellas.
La ausencia de criterios para una gestión integrada sobre el acuífero
de la Subcuenca el Carrizal sobrepasa las fronteras sectoriales del
Departamento General de Irrigación y va mucho más allá involucrando al
propio Municipio, al EPAS y al Ministerio de Ambiente y Obras Públicas,
a quien le corresponde ejercer esta función de coordinación
interinstitucional. Esta falta de integridad y eficacia de las distintas
políticas o improntas descoordinadas en materia de decisiones del Estado
han generado, entre otros, los siguientes resultados:
- Falta de capacidad de organización para conciliar la oferta con la
demanda de agua.
- Aumento en el costo de gestión por el proceso de toma de
decisiones aisladas.
- Aumento en el grado de conflicto interinstitucional entre
Organismos Públicos frente al usuario por la aparición de
competencias compartidas, superpuestas, descoordinados y
enfrentadas
- Insolvencia legal frente a los usuarios para atender conflictos
judiciales y pleitos entre partes.
Esto nos plantea el interrogante de cuán responsables son los
Órganos del Estado del problema ambiental de Ugarteche- Carrizal, ya
sea por la falta de acción o por la acción descoordinada y contradictoria
entre ellos que facilita el incumpliendo y la judicialización de los conflictos.
Un capítulo especial merece el Poder Judicial al respecto, ya que
por desconocimiento procedimental, carencia de peritos calificados y un
incipiente derecho ambiental, no ha sido capaz de resolver las demandas
planteadas, ni desarrollar las investigaciones conducentes para ello. Antes
345
Oikos red ambiental
bien, ha privilegiado derivar el conflicto al seno administrativo, donde
justamente se había iniciado, haciendo nuevamente a los órganos de
control juez y parte del problema.
A.1. Administración organizada en función de los usos: Cuando
la demanda empezó a igualar y luego a superar la disponibilidad de los
recursos naturales, los gobiernos aparecieron en escena, primero para
regular y controlar el uso de los mismos, dado el proceso de apropiación
que le dan los particulares, y más tarde, para practicarlos ellos mismos
impulsando la creación de empresas como el caso de YPF Sociedad
del Estado.
La actividad gubernamental consistió desde entonces no solo en
regular y controlar esos usos, sino también en prestar al público servicios
derivados de tales recursos, o en explotar los recursos como fuentes de
ingresos fiscales. Se crearon instituciones gubernamentales para atender
cada uso y organismos públicos para regular y proveer agua potable,
irrigación, suministro eléctrico, etc. Estos organismos tomaron en cuenta
los usos, pero no el recurso.
Los usos múltiples de un mismo recurso natural como el agua
requieren tener en cuenta la interdependencia entre los usos, y también
entre las actividades realizadas para controlar sus efectos nocivos, y
sus eventuales efectos benéficos. La gestión integrada de cuencas
aparece como el mayor avance en la administración del agua a la vez
que intenta crear un ámbito para la discusión en el que confluyen los
intereses de diferentes sectores de usuarios sobre un mismo recurso.
“Las cuencas hidrográficas han sido tomadas en varios países
como unidades regionales, de manejo del agua y de coordinación con el
uso de otros recursos naturales correlativos. La administración por cuenca
es una forma de gestión integrada del recurso hídrico en regiones que en
Mendoza no se ha ensayado suficientemente” 1.
346
La cuenca hidrográfica constituye la unidad territorial más apta
para la planificación integral del recurso hídrico, dado que tiende a
considerar la totalidad de las ofertas y demandas hídricas disponibles,
facilitando el proceso de reasignación y transferencia de derechos hacia
las áreas críticas. El análisis y la gestión integral de recurso bajo el
concepto de cuenca es el mecanismo más idóneo para individualizar las
externalidades (perjuicios a terceros e impactos ambientales) generados
por el suministro y/o vertidos, en especial cuando se trata de cuencas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
endorreicas2. Si bien los recursos hídricos se encuentran naturalmente
organizados en cuencas o en acuíferos, la administración no debe hacer
otra cosa que legislar y regular sobre la base de esa organización.
Los principales problemas en la gestión de los recursos hídricos
sobre el acuífero de Ugarteche Carrizal son los siguientes:
- El agua es un recurso único, las instituciones que intervienen
sobre su gestión e impacto son muchas.
- Existen conflictos sectoriales entre los usuarios y no hay instancias
de coordinación y dialogo propiciadas desde el Estado.
- La diversidad de instituciones con directa injerencia en el recurso
hídrico ha estado acompañada generalmente, por una escasa
comunicación y coordinación interinstitucional lo que ha
desencadenado no pocos conflictos por los requerimientos de los
recursos hídricos demandados para el cumplimiento de fines
específicos. Esta situación aumenta la complejidad de las
soluciones y genera incertidumbre en el ejercicio del derecho por
el acceso a un agua libre de contaminación.
- El financiamiento disperso entre Nación, Provincia y Municipio,
organizaciones de usuarios, favorece el aumento de los costos
totales del sistema. Es decir, existen múltiples fuentes de
financiamiento no conectadas entre sí.
- El conocimiento, registro y evaluación del recurso está disperso
en diversas instituciones, lo que conspira contra la adecuada toma
de decisiones y diluye la responsabilidad entre las mismas.
- Existe un fenómeno de “feudalismo administrativo” entre las
diversas instituciones intervinientes, cada una con su propia cultura
organizativa, sus propias normas y planes estratégicos, no
integrados entre sí.
- La gestión fragmentada de los aspectos relativos a la calidad y
sustentabilidad ambiental de las aguas.
- Ausencia de planes adecuados de conservación ambiental y
descontaminación.
- La cultura del agua, con sólidas bases en los sectores rurales no
se ha trasladado a las conductas de las empresas y la población
urbana en general, que se comportan como si vivieran en una zona
347
Oikos red ambiental
distinta a la que habitan y no internalizan apropiadamente los
fenómenos de sequía.
- Desvinculación de la gestión del agua con el ordenamiento territorial.
A.2. Descentralización operativa: El avance hacia una
descentralización creciente de la gestión estatal es un proceso
generalizado en el ámbito internacional, corriente que se ha inaugurado
en América Latina, dentro del ámbito de la profundización de la
democracia. En efecto la descentralización es un movimiento paralelo a
la instauración de la democracia participativa y ambas deben cumplir su
proceso de desarrollo en perfecta armonía, ya que no hay
descentralización eficaz sin participación y no hay participación real sin
que el proceso descentralizador que brinde posibilidades a los usuarios
de influir en el proceso de toma decisiones.
El agua subterránea es la gran reserva estratégica de Mendoza.
Como tal merece una política sustentable que ayude a una utilización
racional, tendiente al equilibrio entre su uso productivo y la conservación
para futuras generaciones. La descentralización en la gestión del agua
subterránea debe ser entendida por el Estado como una herramienta que
fomente la participación de los usuarios, en tanto estimule el crecimiento
de las bases sobre las que funciona todo el sistema hídrico. La
descentralización tiene un doble objetivo, robustecer la gestión del Estado
a partir de obtener el necesario consenso que hoy escasea sobre las
políticas que implementa, y establecer el proceso de gestión asociada
donde los usuarios asumen la concreción de obras y la prestación de
servicios para resolver algunos problemas.
La desconcentración administrativa parte de la búsqueda de una
mayor eficacia-eficiencia administrativa apuntando a reducir la velocidad
entre la decisión política y la ejecución administrativa. La eficacia y
performance están vinculadas a la calidad de los servicios, lo que supone
una lógica de gestión basada en la demanda más que en la oferta.
B. Causas Legales
348
La utilización del agua superficial está llegando paulatinamente a
límites cada vez más estrechos, aunque su aprovechamiento no sea
todo lo eficiente que se desea. De igual modo, la sobreexplotación del
agua subterránea ha generado la necesidad de coordinar el uso de las
fuentes superficiales y subterráneas de forma complementaria.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
En general los sistemas de recursos de agua superficial y
subterránea están estrechamente relacionados. Así, la recarga natural
de los acuíferos depende esencialmente de la infiltración de los ríos. En
contrapartida, las importantes reservas de agua de los embalses
subterráneos permiten, en un uso conjuntivo agua superficial / agua
subterránea, una regulación interanual que supere los periodos de sequía.
“En el sistema natural, el manejo del agua subterránea se hace
divorciado del agua superficial, desconociendo que los acuíferos son una
notable infraestructura provista en forma gratuita por la naturaleza, que
pueden actuar como verdaderos embalses reguladores y de este modo
ahorrar recursos cuando se deben desarrollar obras hídricas para el agua
superficial de almacenamiento y transporte. Un enfoque integrador que
tome en cuenta las interacciones entre el agua superficial y subterránea
debe ser tenido en cuenta para una gestión eficiente”3.
Las tierras de riego de toda la Provincia de Mendoza tienden a
usar interactivamente los recursos de aguas superficiales como también
aguas subterráneas para cultivos de riego. En algunas áreas, el desarrollo
de pozos de aguas subterráneas y el bombeo asociado han aumentado
en tiempos recientes, para suplementar el suministro de agua en tiempos
de necesidad critica, cuando el suministro de agua superficial no existe
o no es seguro. En otras áreas, el suministro localizado de aguas
subterráneas ha sobrexplotado los acuíferos subyacentes, por lo que se
ha recurrido al suministro de agua superficial para ayudar a sostener la
base de la producción agrícola.
En Mendoza, la operación de la Presa Potrerillos ubicada en la
cabecera de cuenca y en el tramo de recarga del acuífero Norte debería
ser un modelo de operación, convertirse en el tiempo en el primer ejercicio
de “uso conjunto regulado” mediante el cual se pueden embalsar los
excedentes hídricos en un lago artificial. Los escurrimientos aguas abajo
facilitarían una recarga controlada de los acuíferos como sistema de
embalse subterráneo alternativo. Embalsar en lagos artificiales los
excedentes en períodos hidrológicos ricos y tenerlo disponible para los
períodos de sequía; ha generado a la provincia un gran problema económico
derivado de la construcción de tales obras provocando paralelamente
algunas situaciones críticas derivadas del riesgo de contaminación,
evaporación, etc.
El acuífero aguas debajo de la presa deberá ser considerado
legalmente como una verdadera estructura de embalse a la vez que es
349
Oikos red ambiental
un buen pulmón natural para regular el uso conjunto de aguas superficiales
y subterráneas, toda vez que se reducen las posibilidades de
contaminación y evaporación generada por los embalses artificiales. Aquí
se maximizan los objetivos de cantidad y calidad del recurso hídrico en
donde adquiere un sentido- racional lógico de manejo al considerar el
uso conjunto de un embalse superficial y un acuífero, en esencial cuando
se conoce en detalle el área de recarga sobre la que se pueden derivar
los excesos provenientes de crecidas4.
Una discusión no menos importante es la que a menudo surge en
el seno de la planificación técnica, respecto de los criterios legales a
adoptar para el manejo conjunto de las aguas de riego. Al menos tres
criterios igualmente importantes pueden ser sopesados para inclinar la
balanza para un uso mayoritario sobre otro:
- El menor costo de captación
- La menor pérdida por infiltración
- El menor impacto ambiental o el más sustentable
Este uso combinado de ambas fuentes de riego es antiguo en la
Provincia de Mendoza, pero posee escasos instrumentos legales para
maximizar sus beneficios. Existen al menos dos razones. La primera
surge como una fuente alternativa de provisión de agua para reforzar las
dotaciones en períodos de sequía, que por Ley se le asigna a los regantes.
Mientras que la segunda, más reciente en su desarrollo, ha tomado auge
a partir de la necesidad de atemperar la carga salina que presentan la
mayoría de las perforaciones por el uso intensivo de los acuíferos.
350
El agua subterránea se usa como una especie de embalse
regulador privado de cada uno de los concesionarios de agua superficial.
Hasta la fecha no se ha logrado asignar una cuota anual de agua por
parcela independientemente de la fuente. De hecho, la superposición de
derechos es a menudo la causa de la baja eficiencia. Aquí aparece un
problema adicional para gestionar el uso conjunto, ya que en el caso de
Mendoza los límites entre cuencas hidrológicas y cuencas hidrogeológicas
no son los mismos, y en más de un caso, dos cuencas hidrológicas
deben compartir una misma cuenca hidrogeológica. Entonces se reaviva
en escena el fantasma del divorcio aguas arriba / aguas abajo donde las
causas del desacuerdo son la disminución de los niveles piezométricos
y el deterioro de la calidad.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El problema del uso conjunto es legal, institucional y gerencial,
antes que técnico. En la práctica, los usuarios han avanzado rápidamente
en el uso conjunto más que la administración, donde aún permanecen
importantes vacíos legales. De allí que esta práctica no esté planeada ni
regulada por la administración y lejos de aumentar la eficiencia en el
uso, ha fomentado el despilfarro y la concentración de derechos en
algunos casos. Más adelante analizaremos las desviaciones de la
administración en este sentido.
El desarrollo histórico del riego en Mendoza estuvo caracterizado
por una oferta inelástica en la distribución del recurso. La entrega a la
demanda debe contemplar no sólo la asignación de agua a los
requerimientos del cultivo, sino también la solución administrativa a las
demandas de quejas y reclamos.
C. Causas Ambientales
La salinidad del agua subterránea es un proceso creciente que
inició su desarrollo en la segunda mitad del siglo pasado. Con el desarrollo
de nuevas tecnologías para la captación del recurso y las recurrentes
sequías, acompañado de la expansión del mercado vitivinícola en la
década del 50, se difundió rápidamente el uso del agua subterránea para
complementar los déficit estaciónales producidos por el agua superficial.
La expansión de las fronteras cultivadas generó la creación de micro
oasis regional cuya única fuente de abastecimiento para riego y consumo
humano ha sido hasta entonces el agua subterránea.
A fines de la década del 60 y comienzos de la del 70, se dio la
confluencia de tres importantes determinantes del crecimiento del sector
agrícola provincial, que fueron a) la permanencia de elevados precios
para los productos regionales, particularmente la uva, que generó
condiciones de ingresos apropiados para realizar inversiones b) la aparición
de importantes degradaciones impositivas para todo lo que fuese
inversiones en zonas áridas, tales como nuevos viñedos y perforaciones
para la obtención de agua subterránea; y c) la secuencia de cinco años
hidrológicamente pobres, que presentaron derrames muy por debajo de
la media, y que colaboraron en el tremendo auge de la explotación del
agua subterránea.” 5
El desarrollo posterior del agua subterránea, que en nuestro caso
ha resultado ser el mejor sistema para la entrega de la demanda,
desencadenó un proceso de degradación de la calidad del agua
351
Oikos red ambiental
subterránea, que comenzó a ser advertido a mediados de la década del
80, cuando un sin número de propietarios apreciaron disminución en el
rendimiento de sus cultivos y tuvieron que reperforar sus pozos en busca
de otros niveles de saturación permanente de mejor calidad.
Como regla hidrologeológica general, el agua subterránea se puede
caracterizar en nuestros acuíferos como un sistema de bicapa, o dicho
en otros términos, se trata de un acuífero con dos niveles de saturación
permanente, ya que presenta dos estratos acuíferos semiconfinados y
bien definidos con distintas calidades. El primer nivel de explotación se
encuentra en avanzado estado de salinización por el vertido incontrolado
en el pasado de agua de purga a piletas e infiltración y eventuales
derrames actuales, por influencia del proceso de riego, concentración de
sales y lixiviaciones, producto de los vertidos de los asentamientos
humanos e industriales. Su profundidad media oscila entre los 35 y 80
metros con una concentración salina de 2000 a 5.500 micomho/cm. El
segundo medio, con una profundidad dentro los 120 y 250 metros de la
superficie, presenta características de agua de muy buena calidad que
en la mayoría de los casos no supera los 800 micomho/cm.
El segundo acuífero más profundo y último, constituye la reserva
de agua dulce más importante para las generaciones futuras de la región
y todavía conserva buenos niveles de calidad. No obstante, existen
evidencias de que el proceso de salinización del acuífero superior lo está
afectando por la doble influencia de la intensificación de la explotación y
la presión hidráulica.
352
La contaminación en el área crítica se produce bajo los tres
fenómenos que a continuación se detallan: a) Por perforaciones rotas o
en mal estado, por cementación deficiente o uso de cañerías de mala
calidad lo que facilita un acelerado proceso de corrosión. Estas causas
generan lo que llamamos la contaminación vertical. b) Por las técnicas
de riego y la evapotranspiración con los sucesivos riegos a manto que ha
generado una creciente concentración salina en los suelos y del acuífero
somero. c) Por disposición en superficie de aguas salobres provenientes
de actividad petrolera, que aún presenta casos sin remediación en la
zona y puede estar percolando a los niveles profundos del acuífero. Dado
que el agua salada es más pesada, se ejerce una permanente presión
hidráulica del acuífero somero sobre los profundos de baja presión los
que a su vez son sobreexplotados para satisfacer las necesidades de un
sistema de riego deficiente en suelos de alta permeabilidad. Esto provoca
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
un ciclo de concentración salina de la superficie al acuífero y del acuífero
a la superficie que termina debilitando el semi-confinamiento y provoca
una intrusión salina permanente. A esto debe sumarse la falta de un
inventario y evaluación permanente de las extracciones de los pozos de
agua dulce.
Para amortiguar estos impactos es necesario instrumentar tres
medidas simultáneas y complementarias entre si:
1) Vigilar el balance hidrológico del acuífero.
2) Instrumentar un Plan de Saneamiento para los impactos de la
actividad petrolera y su abultado pasivo ambiental en la zona.
3) Asignar cupos adicionales de agua superficial para disminuir el
bombeo.
Es de suma importancia la evaluación permanente de los acuíferos,
con proyección de utilización del recurso hídrico. Es necesaria la
generación de información sistemática a nivel de acuífero, a los efectos
de determinar la evolución en el tiempo de ciertas variables hidrológicas
e hidroquímicas, con el propósito de disponer de un Marco de Referencia
Actualizado.
Las redes de monitoreo hidrológico e hidroquímico, constituyen la
herramienta necesaria para generar series históricas de datos que
permitan ser utilizados en diversos análisis del comportamiento del
acuífero. Como por ejemplo, tender a detectar tendencias negativas
impuestas por el mal manejo del acuífero, vinculadas a prácticas de
sobreexplotación, las que podrán incidir en un adecuado balance para el
sector y/o en las características químicas del acuífero.
El monitoreo de las variables fisicoquímicas y de sus sustancias
contaminantes, tiene por finalidad tender a conocer la evolución
hidroquímica y detectar algún tipo de tendencia de variabilidad en el tiempo
y/o determinar las posibles modificaciones en las concentraciones, que
pudieran producirse en los niveles de explotación de la fuente.
El monitoreo de las variables hidrológicas, tiene por objetivo
determinar la dinámica de oscilación de la superficie piezométrica del
acuífero, establecer las magnitudes de las variabilidades estacionales y
anuales de la presión y conocer de esta manera el comportamiento de
las mismas en el área de explotación. Sin estos estudios de evaluación
permanente será imposible determinar la trazabilidad de los agentes
353
Oikos red ambiental
contaminantes, sus causas y responsables, para conocer el origen y el
grado de responsabilidad que le cabe a cada actividad sobre la salinización
del acuífero.
D. Mecanismos de participación y consenso social
El D.G.I. ha tenido intentos dispares y carentes de sostenibilidad
en el desarrollo de una gestión transformadora en la administración del
recurso hídrico subterráneo. Estas transformaciones estuvieron referidas
a modificaciones en las tarifas de usos, vedas o restricciones a la
explotación, exigencias en las características constructivas de las
perforaciones para evitar contaminación, control de la contaminación
petrolera y saneamiento del padrón de usuarios, lo que ha provocado
rispideces y enfrentamientos con los usuarios. Frente a esta resistencia
social a los cambios es necesario crear mecanismos para la participación
de los usuarios con el objeto de buscar el consenso en la implementación
de la nueva política de agua subterránea. La participación real se logra
sólo cuando los interesados forman parte del proceso de toma de
decisiones.
Los riesgos de generar un proceso de participación sin la necesaria
transferencia de información puede ser un boomerang, cuyo único
resultado posible es la alimentación del protagonismo de grupos de interés
y factores de presión. La mezquindad de los sectores técnicos por
monopolizar la información ha sido la principal causa de la contaminación
de los acuíferos en Mendoza. He aquí el fruto más perverso del feudalismo
administrativo y los costos de la no-calidad asociados a la administración.
La información promueve la participación de los usuarios que
compiten por una mayor equidad distributiva. Por este medio, la
Administración mejora sus decisiones imprimiendo sobre ellas un sello
de racionabilidad.
354
La publicidad de los actos de la Administración y la transferencia
de información deben ser una rutina tan permanente como la planificación,
conservación y utilización del agua. Ninguna política de aguas exitosa
puede ser sustentada sobre la base de la ignorancia de los usuarios. La
participación ordenada es la mejor herramienta para un proceso de
renegociación de conflictos y el desarrollo de escenarios de cambio.
La participación requiere que los interesados tengan un impacto
efectivo sobre las decisiones de los distintos niveles de la administración.
Los mecanismos implementados han sido las audiencias públicas, los
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
consejos de cuenca, las asambleas de usuarios y la descentralización
participativa; las que a la fecha no registran una continuidad de acciones
ni mecanismos para conciliar las diferencias entre los usuarios y la propia
administración. Un fiel reflejo de ello lo encarnan proyectos de obras de
riego como Luján Sur o el Proyecto de Ley Nacional del Diputado Llano.
En la medida en que las demandas por el uso del agua crecen,
aumenta más que proporcionalmente el número y complejidad de las
disputas, conflictos e intereses por la apropiación de un bien finito en su
cantidad y escaso en su calidad. Estos desencuentros por el
aprovisionamiento de los recursos naturales es una constante de las
sociedades modernas. El consenso sólo se logra cuando la
Administración alcanza el equilibrio entre las políticas públicas y los
intereses de los usuarios.
III. Conclusiones
Existen distintos trabajos de investigación, la gran mayoría de
ellos realizados por el Instituto Nacional del Agua (INA), que han detectado
casos puntuales de contaminación con “metales pesados” en algunos
sectores del acuífero. Concretamente, se halló cadmio y cromo en
porcentajes superiores a los que permiten las normas vigentes. Aunque
siempre los resultados han sido considerados oficialmente como
“preliminares”.
En el largo conflicto por las denuncias de contaminación en el
acuífero subterráneo del sur de Luján por la actividad petrolera, hasta el
propio Concejo Deliberante de Luján resolvió pasar a los hechos al intimar
a las compañías petroleras a suspender en forma inmediata la inyección
de agua de purga en los pozos que se encuentran en el departamento.
Cabe aclarar que este órgano carece de competencia formal sobre la
actividad petrolera, y en los antecedentes administrativos del Municipio
de Luján no se observa una actuación coherente en la materia.
El último informe oficial, se conoció en agosto del corriente año.
El mismo versa sobre el estudio de diez perforaciones en la zona de
Ugarteche y concluye en que el agua de la zona es apta para consumo
humano y cuenta con el aval técnico del EPAS, Departamento General
de Irrigación, el Instituto Nacional de Agua (INA) y la Dirección de
Saneamiento y Control Ambiental. Esto es lo que anunciaron las
instituciones que participaron del estudio pedido por el Gobierno, a fin de
355
Oikos red ambiental
despejar dudas y llevar tranquilidad a la gente que vive en el lugar. De
todos modos, el estudio, al igual que todos los realizados con anterioridad
por el INA recomienda seguir con los controles y aclara que los resultados
de la presente investigación tiene el carácter de preliminar. Los análisis
de rigor fueron realizados por el laboratorio del INTI.
Estas conclusiones, contradicen los datos preliminares y los
estudios realizados con anterioridad, incluso por algunos de los
organismos participantes de esta investigación. Algunos de los estudios
anteriores detectaron la presencia de metales pesados -la mayoría nocivos
para la salud y los cultivos- en los niveles hidroquímicos superiores, que
tienen relación directa con el consumo y el uso de agua para riego. Otra
crítica al último informe es que pretende generalizar para todo el acuífero
una conclusión sobre la base de tan sólo catorce pozos de los más de
700 existentes en la zona de estudio, lo que arroja importantes dudas
sobre la validez científica y en especial metodológica de las técnicas de
muestreo.
Otro punto observable en este estudio es el criterio tomado para
seleccionar las perforaciones objeto de estudio, ya que el informe oficial
sostiene que cuatro se encontraban fuera de servicio, razón por la cual
no se pudo obtener muestras de la misma. En realidad, deberían haberse
tomado no menos de 30 perforaciones, con análisis seriados, que éstas
estuvieran ubicadas en las inmediaciones de viejas piletas de infiltración
de agua de purga o cercanas a pozos inyectores, o en zona de accidentes
por derrames.
356
Un aspecto a considerar en la lucha por la calidad del agua en
Ugarteche está vinculado al poder de negociación de los actores
involucrados. Por una parte, los regantes carentes de recursos y con
escaso margen institucional de reconocimiento en el Departamento
General de Irrigación, donde aparece un importe número de usuarios de
aguas subterráneas que no cuentan con representación y organización
en defensa de sus intereses, lo que se traduce en acciones administrativas
insuficientemente conducidas y procesos judiciales aislados. Por otra
parte, se encuentran las empresas petroleras, con instancias de
organización nacional, un fuerte sustento económico, con capacidad para
actuar como grupos de presión y factores de poder frente a los gobiernos
provinciales, ya que aportan alrededor del 21% del presupuesto provincial
en concepto de regalías petroleras por coparticipación federal.
Es importante destacar que en tanto persistan las causas del
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
conflicto anteriormente mencionadas, es lógico suponer que el conflicto
permanecerá en estado de ebullición con altibajos provocados por las
medidas de gobierno o la aparición de nuevos hechos que aporten
argumentos a favor o en contra de las causas y fundamentos que han
esgrimido en el tiempo cualquiera de las partes.
Notas
Licenciado en Ciencias Políticas. Docente de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de Universidad Nacional de Cuyo.
*
CANO, GUILLERMO J. 1979. Recursos Naturales y Energía. Derecho,
Política y Administración. Fondo Editorial de Derecho y Economía. BS,
AS, pag 63.
1
DIAZ, GUSTAVO E. 2000. Principios rectores de la política hídrica.
SSRH., pag 12.
2
Bertranou, Armando. 1977. El agua subterránea y la gestión integral
de los recursos hídricos. El Caso Argentino; Instituto Nacional del Agua.
Centro de Economía, Legislación y Administración del Agua, pag. 5.
3
FERNÁNDEZ C. Pedro. 1976. Nociones preliminares de ideología y
uso conjunto; en Uso Conjunto de Aguas Superficiales y Subterráneas
INELA, Mendoza, Argentina, pag. 34.
4
Llop, Armando. 2000. Economía del manejo de la calidad del agua
subterránea en el este mendocino – CELA – INA, , pág. 4.
5
357
Oikos red ambiental
3
Una mirada hacia el futuro de la
gobernabilidad y el desarrollo
sostenible
358
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
¿Crisis de gobernabilidad en la gestión
ambiental?: los desafios de la institucionalidad
pública ambiental para los proximos años
Por Eduardo Adrian Sosa*
I.Resumen
La cuestión ambiental invade todos los ámbitos de la vida cotidiana
de los ciudadanos. Los gobiernos en todos los niveles, tanto como el
resto de los actores involucrados, deben apropiarse del desafío de
interpretar este proceso, al par de generar los ámbitos adecuados para
prevenir o minimizar la crisis y la ruptura del paradigma de un modelo de
gobierno ambiental que ha estado vigente hasta el presente, y que no se
presenta como el más adecuado para resolver los problemas y conflictos
ambientales del siglo veintiuno.
El presente trabajo explora los campos transversales que cruzan
la cuestión de la gobernabilidad en lo ambiental, desde las perspectivas
de la exigibilidad ciudadana de los derechos de tercera generación, la
justicia ambiental y la responsabilidad socio-ambiental de sus actores,
aplicado al contexto de la provincia de Mendoza y en función de la
aspiración de lograr una mejor calidad de vida para todos sus habitantes.
Tales campos de trabajo deben reorientarse e incorporarse a una
estrategia de gobernabilidad para una gestión ambiental que tenga como
meta última el desarrollo sustentable. La propuesta de este trabajo implica
explorar nuevos enfoques hacia esta meta, en especial la reforma de la
institucionalidad pública ambiental, la incorporación de los “nuevos
actores” en el proceso de toma de decisiones, los temas clave para las
futuras gestiones de gobierno, y la visión de la cuestión ambiental desde
la perspectiva de la resolución de los conflictos ambientales, como medio
por el cual acercarnos al ansiado desarrollo sustentable.
II. Contexto de trabajo para la gestión ambiental: mitos y rupturas
Hay una serie de mitos que deben ser aclarados al momento de
359
Oikos red ambiental
reflexionar acerca de nuestra relación con el medio que nos rodea. Uno
de los más extendidos es que lo “ecológico”, o por extensión lo “ambiental”,
está reservado por aquellos sectores de alto poder económico, y no para
aquellos que deben preocuparse por la supervivencia diaria. Si bien esta
concepción tiene orígenes profundamente
ideológicos y que aún reflotan en las discusiones norte-sur, o en
otros ámbitos de la ecología política o la economía ecológica1, representan
en la practica y en la superficialidad cotidiana, una gran ruptura en los
procesos de apropiación del ambiente por parte de grandes colectivos
sociales, y a la vez una vía de escape que prolonga el tratamiento de los
temas que componen la agenda ambiental ciudadana. No es objeto de
este artículo discutir los innumerables ejemplos de que este prejuicio no
tiene asidero por estas regiones del planeta, sin embargo, produce un
gran impacto negativo entre quienes buscan que la población tome
conciencia sobre ciertos procesos degradatorios que nos afectan, al tener
que realizar la tarea previa de lograr que los problemas ambientales sean
asumidos como tales, antes de pasar a su resolución.
El segundo mito es que todo aquello que conforma “lo ecológico”,
no forma parte de nuestra cotidianeidad, que nuestras vidas cotidianas
no están marcadas por fenómenos propios de la ecología, y que por
ende, estos temas quedan reservados para grupos más bohemios o con
las ilusiones aún en pie. La falacia de esta afirmación queda
“cotidianamente” corroborada solamente haciendo un listado de los
principales problemas ambientales con los cuales nos enfrentamos a
diario en nuestras áreas urbanas y rurales2. Sin embargo, incorporar
esta nueva afirmación –o mejor dicho, construir entre todos un “sentido
ecológico”- en la mente de los ciudadanos exige de un esfuerzo adicional
y supremo, previo a toda acción en busca del desarrollo sustentable.
Asumir el problema es la condición sine quanom para iniciar el camino
hacia su solución.
360
Luego viene la cuestión de la gobernabilidad, de la que tanto se
habla últimamente. Es tentador pensar que la gobernabilidad, en tanto
“estado colectivo de conciencia facilitador” de los procesos democráticos,
queda exclusivamente a cargo de los gobiernos, de otros poderes
corporativos como las empresas, los partidos políticos mayoritarios, los
sindicatos y otros, y que el resto de los actores deben, en el mejor de
los casos, limitarse al monitoreo y la observancia de tales procesos. La
gobernabilidad, como ejercicio de la autoridad política, económica y
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
administrativa en la gestión de un territorio en todos los planos3, requiere
para su correcto funcionamiento de la participación del sector empresario
tanto como del llamado sector social, que con su accionar avalan tal
ejercicio democrático, participan plenamente de las decisiones y
comparten equitativamente sus consecuencias. Por ello, no hay
gobernabilidad si no hay involucramiento de toda la sociedad. Así, es de
vital importancia que quienes asumen roles protagónicos en este proceso,
entiendan lo que significa este concepto para el buen gobierno de una
unidad territorial. No existe la gobernabilidad democrática si no
participamos todos en las escalas de decisión correspondientes, en los
momentos adecuados, y en un proceso integrador antes que excluyente,
abarcativo antes que reduccionista, y proactivo antes que reactivo. Bajo
estas premisas de trabajo, los futuros gobiernos encontrarán escenarios
cambiantes, nuevos actores y nuevos fenómenos con los cuales lidiar,
en el proceso de ejecutar una política ambiental que nos lleve a la
sustentabilidad.
III. Participación de nuevos actores en la gestión ambiental en
Mendoza
Entendida la gobernabilidad para el desarrollo sustentable como
un proceso basado en la participación y la discusión, en busca de
consensos que permitan avanzar en el camino hacia una visión conjunta
del desarrollo local, el siguiente paso es identificar tanto a los actores
clave, como a los nuevos actores que aparecen en la escena. En la
provincia de Mendoza comienzan a manifestarse nuevos grupos que
pugnan por ingresar en el debate sobre lo que le conviene a la provincia
en cuanto al desarrollo local. Entre los más destacados podemos
encontrar los siguientes:
Las empresas ambientalmente responsables, que muestran sus
logros a partir del mejoramiento de procesos y productos, “ecologizando”
su mensaje para capturar la atracción del consumidor, y desarrollando la
dialéctica del empresariado responsable, más allá de sus motivaciones
y expectativas. A partir de la experiencia de las grandes empresas
multinacionales y de emprendimientos pequeños propiedad de
empresarios extranjeros, algunos grupos locales de empresarios
comienzan a cuestionarse el estado actual de las cosas4, y reclaman al
gobierno que los acompañe en la búsqueda de nuevos mercados globales,
de la mano de la producción orgánica, y de productos específicos de alto
361
Oikos red ambiental
valor agregado y no contaminantes, como el vino. En los próximos años,
veremos la inserción de empresarios ambientalmente responsables en
los ámbitos de discusión acerca de las cuestiones del desarrollo local y
el planeamiento estratégico. Incluso algunos procesos de planificación
llevados adelante por grupos empresarios locales, culminaron la etapa
de diagnóstico, identificando a la contaminación que producen ciertas
actividades industriales o la debilidad de la legislación ambiental en ciertos
temas, como fuertes condicionantes para el desarrollo local5.
Las organizaciones sociales de nueva generación, entre ellas
organizaciones ambientalistas y de consumidores, aparecen tímidamente
en escena de la mano de equipos profesionales en cuestiones técnicas
y legales, con el propósito de generar una masa crítica con la cual revertir
la razón tecnológica y reduccionista6 del desarrollo que promueven otros
grupos de poder, entre ellos algunas instancias gubernamentales. Estas
organizaciones son grupos pequeños, de gran flexibilidad y movilidad,
que reaccionan rápidamente ante los cambios de escenario, y utilizan
argumentos legales y técnicos frente a aquellos argumentos espirituales
y reflexivos que, lamentablemente sin éxito, procuró imponer durante 30
años el movimiento ecologista. Veremos en los próximos años un aumento
de las acciones directas y de las demandas de estos grupos, unido a la
judicialización de casos de interés público.
Los consumidores, aun no organizados en la provincia, serán en
los próximos años un factor de peso para considerar, ante dilemas
políticos que involucren cuestiones ambientales, y viceversa. En la
actualidad, el movimiento de consumidores no percibe la temática
ambiental como prioritaria en relación con sus demandas, sin embargo,
la aparición de casos que involucren temas de salud con el consumo
responsable, o la relación entre las empresas y el medio ambiente, serán
determinantes para atraer la atención de los consumidores y sus grupos
integrados, en la discusión de políticas ambientales.
362
Los colectivos sociales agrupados (foros, federaciones vecinales,
etc.), constituyen uno de los grupos más interesantes de todos los que
están surgiendo en la provincia. Estas organizaciones de la sociedad
civil llevan adelante gestiones concretas y directas a favor del medio
ambiente local, dejando de lado las demandas relacionadas con los
impactos negativos directos en sus barrios, y avanzando en reclamos
relacionados a la salud ambiental de la región por residuos patológicos7
o transformadores presumiblemente contaminados con bifenilos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
policlorados, por poner solo dos ejemplos. También algunas barriadas
comienzan a contactarse a través de sus líderes vecinales, para tratar
temas relacionados a la contaminación por fuentes industriales o móviles.
Estos grupos se animan a contactar a organizaciones especializadas en
la temática ambiental, cuentan con recursos humanos suficientes para
organizar acciones, y se autoconvocan para discutir sobre los reclamos
que efectúan ante gobiernos y empresas. En el futuro, estas
organizaciones tendrán un gran peso específico en las decisiones, y
producirán fuertes impactos sociales si sus demandas no son atendidas
convenientemente.
Los movimientos globales, cada vez más cerca de cada rincón del
planeta, afectan de manera directa o indirecta las acciones de los
gobernantes. Para quien vive en una provincia, la noticia de que activistas
de Greenpeace denuncian mediante una acción directa a un legislador o
algún funcionario, produce un pequeño revuelo local, que no logra muchas
veces la labor paciente y dedicada de organizaciones similares ubicadas
en la provincia. Los gobernantes temen a las declaraciones de organismos
internacionales u organizaciones globales que trabajan en campañas de
lobby, y este factor es percibido con gran interés por otros grupos, toda
vez que este tipo de acciones contribuya al logro de sus objetivos
particulares. Veremos en el futuro muchas acciones –principalmente
desde el campo del ambiente- vinculadas a la presencia física o virtual
de estas organizaciones globales.
La justicia, es el actor más reciente de todos en el campo
mendocino de la gobernabilidad en lo ambiental, y si bien las sentencias
en temas ambientales tienen varios antecedentes en el país, en nuestra
provincia ha existido una inusual inactividad, en particular si lo vinculamos
con la riqueza legislativa que posee la provincia y con la existencia de
conflictos ambientales de proporciones. Con la reforma constitucional
de 1994, y el impulso a la creación de un cuerpo normativo ambiental
provincial integrado a partir de 1992, los ciudadanos y sus instituciones
–tanto públicas como privadas- poseen un conjunto de derechos e
institutos que comienzan a ser ejercidos por algunos de los grupos
brevemente comentados en párrafos anteriores. Ante el aumento de la
conflictividad, y debido a un mayor conocimiento de los deberes y
derechos, sin duda la justicia tendrá trabajo adicional dirimiendo conflictos
ambientales, y en este sentido su papel será definitorio en muchos
aspectos de la política ambiental, y de las estrategias ciudadanas para
observar el cumplimiento del mandato de dicha política.
363
Oikos red ambiental
Por su parte, las diversas confesiones religiosas han capturado e
incorporado a su mensaje de fe la cuestión de la armonización humana y
espiritual con la naturaleza, en un reencuentro que nos lleva a las raíces
de las tradiciones sapienciales milenarias, corporizadas en las
enseñanzas de las religiones semíticas como el Islam, el cristianismo y
el judaísmo, las tradiciones aborígenes y las llamadas “religiones de la
nueva era”, de las cuales se han escrito numerosos libros y artículos8.
Todo esto obviamente incidirá en la forma de pensar de miles de
ciudadanos y potenciará el trabajo de las organizaciones confesionales,
las cuales por lo general tienen grandes capacidades de movilización en
la búsqueda de nuevos adeptos, promoviendo fuertes corrientes de opinión
sobre el futuro social, económico y ambiental de la provincia9.
También se encuentran los sindicatos, que otrora veían a los temas
ambientales como obstáculos a la generación de empleos, hoy comienzan
a ser considerados como aliados en la lucha por el condiciones de trabajo
más dignas, y quienes pueden ver el largo plazo, observan en los temas
ambientales una agenda que puede promover acciones en la búsqueda
de comportamientos más responsables de los empresarios, o promover
en el mediano y largo plazo mayor empleo gracias a una mejor protección
del ambiente a través de su uso racional, lo que alarga el periodo de vida
de la actividad laboral en determinadas actividades industriales.
364
Por último, los medios de comunicación, si bien siempre jugaron
un papel preponderante en la gestión de los conflictos ambientales, hoy
reaparecen con un enfoque más fresco en el tratamiento de la temática,
o mejor dicho, de la “problemática ambiental”. El sector del periodismo
de investigación ha producido notables producciones sobre conflictos
ambientales, vinculados en muchas ocasiones a temas de corrupción o
desidia de algunos de sus actores, y los periodistas suelen prestar mayor
atención a los reclamos ambientales que en años anteriores, y cuando
están motivados por intereses diversos, incluso realizan campañas con
posiciones claras ante determinados proyectos o actividades
potencialmente peligrosas para el medio ambiente. Asistiremos al
aumento de la cobertura de los conflictos ambientales, así como de
intensas campañas promovidas por las mismas empresas de medios,
que incidirán notablemente en la toma de las decisiones, y los
comportamientos que influyen en el alcance de la ansiada gobernabilidad.
Todos estos nuevos actores buscan posicionarse ante conflictos
ambientales específicos, y por el momento, no pretenden establecerse
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ni vincularse entre sí con un enfoque estratégico. Sin embargo, es obvio
que en los próximos años, comenzarán a formarse alianzas, y desde la
perspectiva de la gobernabilidad, el desarrollo sustentable no podrá
alcanzarse si los actores no comienzan a conocerse y reconocerse en
sí mismos, como parte de un proceso de cambio en la forma de gestionar
el ambiente.
IV. Las tendencias y dilemas que deberá enfrentar la
institucionalidad pública ambiental en los próximos años
Los futuros gobernantes deberán tener en cuenta la
multidimensionalidad que involucra la toma de decisiones en el campo
del medio ambiente y la política, tanto en sus causas como en sus
consecuencias. Al intentar la ejecución de una política ambiental, los
gobernantes deberían apelar tanto a los principios básicos de
gobernabilidad, sustentabilidad y justicia ambiental, como a aquellas
acciones que los lleven a gestionar las crisis de mejor manera, dejando
de lado el “tablero de control” de las decisiones, y favoreciendo una gestión
compartida de las acciones y responsabilidades con otros sectores de
la sociedad, a sabiendas que en el camino pueden cometerse errores,
pero con la suficiente entereza como para asumir decisiones complejas
en contextos de incertidumbre 10. Los gobernantes de Mendoza
encontrarán un contexto bastante diferente al que encontraron las últimas
administraciones, y algunos de los aspectos más sobresalientes de este
nuevo marco de trabajo se esbozan a continuación.
Aumento de las demandas en materia de miedo ambiente
En el futuro, las demandas de tipo ambiental aumentarán, debido
principalmente a un mayor conocimiento de los derechos ambientales,
al probable colapso de algunos sistemas como el de salud, de
saneamiento o de transporte, que vienen dando señales preocupantes
desde hace algún tiempo y a otros factores que se destacarán más
adelante. Al respecto existen algunos sondeos de opinión y trabajos
más concienzudos a nivel local que reflejan tales afirmaciones11. A este
panorama hay que agregar el contexto político regional y la realidad
nacional, las nuevas manifestaciones ciudadanas por una mejor calidad
de vida, vinculadas a alternativas de desarrollo local y sus consecuencias
socio-ambientales, y fundamentalmente, una mayor madurez de la
ciudadanía que le permitirá reconciliarse con las instituciones
365
Oikos red ambiental
democráticas, y diferenciarlas a su vez de las acciones de los hombres.
Las demandas ciudadanas se caracterizarán por su especificidad
(oposiciones a proyectos o actividades concretas) y diversidad (pluralidad
de temáticas), abarcando temas de interés público y a muchos actores,
con los cuales habrá que negociar para obtener avances graduales en el
proceso de resolución del conflicto. Para estos casos, la información
deberá ser profusa y clara, entregada en el momento oportuno y deberá
responder a los principales interrogantes que surgirán del conjunto de
los involucrados. Los gobernantes deberán abrir el juego a la participación
de los sectores afectados, en un proceso transparente y dinámico, donde
puedan discutirse y replantearse las estrategias a seguir. Por otra parte,
las demandas serán cada vez más complejas, y las presiones de los
distintos actores aumentará, gracias a una mejor organización y
conocimiento de los derechos que los asisten, y en éste entorno, los
gobernantes deberán velar porque los grupos con menor capacidad de
respuesta o más vulnerables, queden incluidos en el proceso de resolución
del conflicto.
Mas conflictos ambientales
366
En el futuro, la conflictividad socio-ambiental condicionará en mayor
grado muchos de los aspectos de la gobernabilidad, debido mayormente
a la complejización de la problemática ambiental, un mayor estado de
reflexión sobre las consecuencias sobre el ambiente de ciertas actividades
y proyectos, al colapso anunciado de algunos sistemas, como el de los
residuos o el transporte, a una mayor cantidad de “experiencias
ambientales”, derivadas de buenas practicas tanto como de conflictos
no resueltos, y del “timing” y la “expertise” de algunos de los nuevos
actores, tales como las organizaciones ambientalistas, equipos de
mediación y negociación en conflictos y otros, que llevarán las demandas
ciudadanas al terreno de la oposición fáctica12, y que los gobiernos
deberán atender de manera preventiva antes que reactiva. No hay que
dejar de considerar el colapso ambiental derivado de algún evento
catastrófico natural como un terremoto, o producto del mal empleo de la
tecnología como la liberación masiva de sustancias tóxicas, lo cual
demandará grandes esfuerzos de organización para la gestión de la crisis,
y que podrían manejarse con sistemas adecuados de alarma y equipos
de intervención rápida, que hoy no están disponibles. La lentitud en resolver
este tipo de eventos generará conflictos sociales que tienen su origen en
aspectos ambientales no considerados, y por ello, los gobernantes deberán
preocuparse en construir un sistema de respuesta que involucre a toda
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
la sociedad, ya no como víctima pasiva de la ayuda que llega tarde o
nunca lo hace, sino como sujeto activo en la gestión de salida de la
crisis. Esto implica construir una red compleja de instituciones con
funcionarios y dirigentes entrenados, en estructuras no jerarquizadas y
con plena participación de los receptores del daño ambiental y de los
generadores del mismo.
Crisis en los servicios públicos
El crecimiento desorganizado de las zonas urbanas frente al
despoblamiento de las zonas rurales, presenta a la provincia de Mendoza
como uno de los casos más preocupantes del país, debido a la fragilidad
de sus ecosistemas, a la concentración de las actividades humanas en
una proporción tan pequeña de territorio y a la inacción de las sucesivas
administraciones en materia de políticas demográficas y estrategias
sociales, económicas y ambientales para combatir la pobreza y el
desempleo.
Por otra parte, algunos sectores con gran peso específico pugnan
por tomar el control de servicios fundamentales para la vida en las
ciudades, sin considerar los intereses del resto de la sociedad, y en
este contexto los intereses ambientales chocan con fuertes intereses
económicos y sociales, los cuales requieren también mucha atención.
En la actualidad, los sistemas de recolección, tratamiento y disposición
de residuos sólidos urbanos y peligrosos, de transporte público de
pasajeros y tráfico urbano, de control de actividades contaminantes, el
sistema de provisión de energía y los sistemas de provisión de agua
potable y cloacas, se encuentran en diverso grado de colapso, debido a
múltiples y complejas causas. El resultado final es que las ciudades se
han transformados en espacios inhóspitos para la vida del hombre, donde
el caos urbano se hace presente a cada instante y generalmente asociado
a causas y consecuencias ambientales. Observaremos en los años
siguientes luchas sectoriales por la apropiación de los pocos espacios
públicos que aún quedan, conflictos relacionados a las consecuencias
ambientales de ciertos servicios públicos, y oposiciones a proyectos y
actividades con probables impactos ambientales y sociales, constituidos
en verdaderos casos de interés público. Los gobernantes del futuro
deberán extremar sus precauciones a la hora de considerar
transformaciones en los servicios públicos o disponer la realización de
obras que se vinculen al cambio en la calidad de los mismos.
367
Oikos red ambiental
Mayor concentración en las ciudades
El último Censo Nacional de Población del año 2001 muestra que
en la provincia de Mendoza, las ciudades concentran cada vez más
habitantes en relación a las áreas rurales. La diferencia intercensal
muestra que la tendencia a la concentración de personas persistirá durante
mucho tiempo, y que esta situación de espiral ascendente producirá
desequilibrios sociales, económicos, y ambientales inciertos, producto
de la mayor demanda de espacios y de recursos, con los cuales sostener
una expectativa de desarrollo local prudente. Si a esta situación queremos
aplicarle el concepto de sustentabilidad, en la cual la explotación de los
recursos naturales debe responder a una cuestión de equidad
intergeneracional y de justicia ambiental, entonces el desafío será
incorporar a las políticas ambientales las políticas territoriales que
permitan resolver esta aguda desproporción. Las ciudades consumen
como agujeros negros los recursos naturales de su periferia, y en el
caso de Mendoza, el secano ha sido la víctima principal de este despojo.
Existe una injusticia ambiental que merece una reparación histórica, y
que los gobernantes deberán resolver de manera preventiva. Para los
años siguientes, las administraciones provinciales y municipales deberán
ejecutar fuertes políticas de redistribución territorial, atendiendo a la
minimización de los impactos sociales y ambientales, y al mejoramiento
de las condiciones de habitabilidad urbana, en un marco de equidad y
justicia ecológica, a fin de no potenciar nuevos conflictos por el uso de la
tierra y los recursos naturales.
Mayor presión en los ecosistemas
368
El crecimiento demográfico, la necesidad de alimentar, alojar y
proveer de diversos artículos de consumo a las ciudades, no solo causa
impactos en los ecosistemas urbanos, sino que provocan profundas
huellas en los ecosistemas naturales. A este proceso hay que agregar el
interés en la explotación de ciertos recursos naturales por parte de
gobiernos y empresas, lo cual impacta directamente en el valor de opción
de dichos recursos, y por ende, presiona al resto de la sociedad a
enfrentarse con el falso dilema de la sustentabilidad o la rentabilidad a
corto plazo. Se espera que en los próximos años surja el interés por la
explotación de recursos naturales hoy no integrados al sistema productivo
y financiero, en particular a través de emprendimientos mineros y
energéticos, turísticos e inmobiliarios, que producirán profundos cambios
en los ecosistemas mendocinos. Los casos paradigmáticos de Laguna
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Llancanelo13 o de Esquel son de esperar que se repitan en todo el país,
y en particular en nuestra provincia, estos se referirán a la exploración y
explotación de nuevas regiones, hasta hoy vírgenes o utilizadas en
actividades extensivas y con pocos impactos ambientales, las cuales
serán reclamadas para uso intensivo y grandes escalas productivas,
principalmente por actividades extractivas, de la mano de proyectos con
financiamiento internacional y la participación de empresas
transnacionales. Los gobernantes que sucedan a los actuales deberán
buscar caminos para conciliar los intereses empresarios con la protección
ambiental, rediseñando un sistema que combine la sustentabilidad y la
responsabilidad empresaria en el cuidado ambiental, con los intereses
económicos regionales, basados en el principio del resguardo del interés
público antes que del privado, y en donde las decisiones no causen
impactos desproporcionados que beneficien a pequeños grupos en
desmedro de grandes mayorías, lo que básicamente es el principio de
justicia ambiental, y se acerca conceptualmente a los principios de
equidad intergeneracional y de sustentabilidad estipulados por la ley
Nacional N° 25.675 en su artículo 4°.
Mayor conciencia ecológica y ambiental de los ciudadanos
La ciudadanía como cosa abstracta, es un constructo teórico, y
más bien una reducción de gran utilidad, a la hora de señalar procesos
que involucran a colectivos sociales con intereses y expectativas más o
menos similares. En la práctica, la ciudadanía está compuesta por
personas con intereses individuales antes que colectivos, con diferentes
percepciones sobre una misma cuestión, y con niveles diversos de análisis
de la realidad, a partir de realidades socioculturales diferentes y
experiencias únicas ocurridas a lo largo de sus vidas.
Cuando hablamos de ciudadanía en referencia a la cuestión
ambiental, nos referimos a hombres y mujeres con distintas percepciones
sobre su ambiente, distintos grados de conciencia de los procesos que
afectan su vida cotidiana, y distintos grados de conciencia sobre la
problemática que los rodea, por lo tanto, hablar de mayor conciencia
ecológica y ambiental, implica simplificar procesos muy complejos de
apropiación del ambiente y de reflexión sobre las actividades humanas y
sus impactos en lo local y en lo regional. Sin embargo, hay consensos
básicos entre los ciudadanos sobre cómo deben comportarse los distintos
sectores de la sociedad para que su funcionamiento sea más o menos
369
Oikos red ambiental
armónico. Y uno de los consensos se refiere a que debemos fundar
nuestro desarrollo en el respeto hacia los demás, y hacia nuestro entorno.
Este principio básico de convivencia se resquebraja cuando ciertos
proyectos o actividades amenazan la integridad física o los bienes y
servicios colectivos que nos brindan los ecosistemas en los que vivimos
y trabajamos. Y cuando las diferentes percepciones se suman a impactos
ambientales reales o potenciales y a una gestión deficiente, surgen los
conflictos ambientales.
Con este escenario, los gobernantes deben velar por el
establecimiento de un “pacto ambiental” de convivencia, que permita a
cada sector participar en la ejecución de la política ambiental, ya sea
desde la escuela o desde la educación informal, en los ámbitos laborales
y sociales en general, desde la solicitud de intervención de la justicia por
parte de los ciudadanos afectados u organizaciones, desde la gestión
productiva responsable en el ámbito de la empresa, o desde la vida
confesional, promoviendo un reencuentro con nuestra espiritualidad a
partir de la reflexión sobre nuestros vínculos con la naturaleza, y
entronizando valores como la solidaridad intra e intergeneracional. La
solución de la problemática ambiental pasa más por un nuevo sentido de
la existencia humana que por la sanción de nuevas normas regulatorias.
Este nuevo sentido debe erradicar de la vida del hombre la condición de
consumidor de lo material sin expectativas ni horizontes de reconciliación
con la naturaleza, y orientarlo hacia una espiritualidad ligada a la
coexistencia armónica con la madre tierra.
370
En los próximos años encontraremos a las personas más
conscientes de la magnitud de los procesos planetarios que amenazan
nuestra propia existencia, y más dispuestas a aprehender los preceptos
ecológicos por la misma lógica de la supervivencia que nos lleva a proteger
la vida frente a cualquier riesgo. Los gobernantes deben promover esta
reconciliación fortaleciendo los procesos de formación e información
ambiental, para incrementar la participación en el proceso de toma de
decisiones. La formación ambiental no debe reducirse al aprendizaje en
la edad escolar, sino que debe extenderse a toda las etapas de la vida.
La cuestión central es saber cuáles de estos grupos pueden promover
una aceleración en el proceso que nos lleve hacia la promesa de la
sustentabilidad.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Mayor ideologización de la lucha ambientalista
En el futuro, el movimiento ambientalista en su percepción más
amplia, comenzará a conectarse con otros movimientos de carácter local,
tanto desde las posiciones más extremas y reaccionarias como los
pensamientos más pragmáticos sobre el desarrollo y sus vínculos con el
medio ambiente. Movimientos antiglobalización o que se oponen al
modelo de globalización impuesto, movimientos antidesarrollistas y de
ecología profunda, movimientos de los pueblos originarios, junto a
movimientos que propugnan la responsabilidad social y ambiental de los
actores clave del desarrollo, son algunas de las vertientes que el
movimiento ambientalista tendrá a disposición. También habrá que
considerar las luchas sectoriales, llevadas a cabo principalmente por los
sindicatos, en particular aquellos que alcancen a comprender la vinculación
entre la degradación ambiental y la pérdida del empleo.
Todo este cóctel llevará al movimiento ambientalista a entablar
sus conflictos desde una nueva dimensión, que hemos llamado ideológica,
y que en algunas de sus alternativas, lejos de promover la resolución
pacífica de los conflictos, podría exacerbar los ánimos. Los futuros
gobiernos deberán hacer todos los esfuerzos por considerar las múltiples
dimensiones presentes en los conflictos socio-ambientales.
Aumento de incidentes y desastres ambientales
Fenómenos como el cambio climático y el efecto invernadero han
venido para quedarse. A pesar de los avances, aún no han sido
respondidos la mayoría de los interrogantes formulados, relacionados a
las consecuencias que tendrán estos procesos en nuestras vidas.
También hay que considerar en el plano de los factores naturales, la
probabilidad de que ocurran terremotos y erupciones volcánicas, debido
a la sismicidad de nuestra región. Por otra parte, otros procesos no
menos importantes como la desertificación, y los riesgos tecnológicos,
incrementan aún más la vulnerabilidad de las personas. Las industrias
de base tecnológica, como aquellas que manufacturan sustancias
consideradas peligrosas, deben ser controladas por el resto de la
sociedad, de tal manera que sus actividades se realicen asumiendo
riesgos razonables, que permitan una respuesta rápida si se produjeran
incidentes como derrames o liberaciones masivas de sustancias a la
atmósfera. Es de esperarse que en los próximos años puedan producirse
accidentes agudos de grandes proporciones, o condiciones crónicas que
promuevan conflictos por el uso de los recursos. Los gobernantes del
371
Oikos red ambiental
futuro deberán atender esta posibilidad como un hecho cierto para el
cual habrá que estar preparado. La correcta gestión de estos accidentes
o la salida adecuada de las crisis ambientales puede significar un gran
avance hacia la gobernabilidad para el desarrollo sostenible.
Menor capacidad para imponer políticas por parte del
gobierno
La capacidad de los gobiernos en imponer su voluntad es cada
vez menor, debido en parte al modelo económico imperante, donde el
Estado se ha minimizado o ha desaparecido de varios campos, entre
ellos el ambiental. Mientras los países europeos pretenden incorporar
como responsabilidad indelegable a la protección ambiental, a la altura
de la salud, la justicia, la seguridad y la educación, en los países
subdesarrollados esta situación tiende hacia el extremo opuesto, así
que nos encontraremos en los próximos años con graves conflictos donde
el Estado estará incapacitado para reaccionar eficazmente, y en los cuales
las decisiones deberán ser consensuadas por muchos sectores a través
de negociaciones largas y delicadas, para lograr cierto grado de
sustentabilidad y gobernabilidad.
Mayor control ciudadano
372
A partir de nuevas realidades democráticas nacionales y locales,
unidas a enfoques menos “representativos” y más participativos, se advierte
la aparición de nuevos roles para los ciudadanos, cumplidos a través de
las instituciones que representan sus intereses. En el caso ambiental,
estos roles están enfocados en el control de la gestión pública y privada
del ambiente, en un mayor poder de elección de ciertos sectores
consumidores, y a una mejor comprensión del rol ciudadano para una
mejor calidad de la democracia14. A nivel provincial, los medios de
comunicación juegan un rol preponderante en la paulatina incorporación
de nuevos sectores en el control de las políticas públicas ambientales, y
es así que las estructuras partidarias comienzan a reflejar en sus
propuestas la idea del control y la rendición de cuentas ante la ciudadanía,
la incorporación de procesos participativos y propuestas específicas para
resolver problemas ambientales. En el futuro no será posible gobernar si
no se consulta y se mantiene informada a la ciudadanía y todos los
sectores que están involucrados en la cuestión ambiental, ya que los
ciudadanos comprenderán la importancia de ser ciudadanos “de tiempo
completo” antes que meros votantes, y este cambio de perspectiva llevará
a potenciar procesos participativos, auditorias ciudadanas, revocatoria
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de mandatos y en definitiva, una toma del control para conducir el
desarrollo hacia la sustentabilidad.
V. La gobernabilidad desde la perspectiva ambiental
Tal como se observa la situación, la gobernabilidad en lo ambiental
será un proceso delicado para conducir, en un camino plagado de
conflictos y dilemas ambientales que enfrentará a todos los sectores
con sus debilidades más marcadas, salpicados de eventos
conmocionantes que pondrán a prueba la capacidad de gestión tanto
pública como privada, y en donde no habrá una receta para alcanzar la
sustentabilidad, sino pocas experiencias comprobables y modelos
exitosos difíciles de adaptar a otros contextos.
El desafío de la gobernabilidad debe centrarse en la capacidad de
lidiar con la complejidad, en la habilidad para incorporar a todos los
sectores con similares condiciones para negociar e idénticas posibilidades
de hacerse escuchar, y en el apego estricto a los compromisos de
conformar una ética ambiental y un sentido espiritual y colectivo de la
defensa del ambiente, más que en procesos y estructuras
predeterminadas, de aportes y soluciones sectoriales a problemas
multidimensionales, o de la aplicación directa de recetas que provengan
de otros temas u otras regiones, sin ser previamente evaluadas por los
sectores involucrados en la resolución concreta de los conflictos y
problemas ambientales, o en la discusión de las políticas ambientales.
Así las cosas, la búsqueda del desarrollo sin una gobernabilidad
efectiva expone a grandes secciones de la población a elevados niveles
de riesgo por los peligros ambientales naturales e inducidos por el hombre,
lo que generará incontables conflictos ambientales, que por su
complejidad alcanzarán a muchos otros sectores de la realidad local,
produciendo un “caos ambiental” difícil de superar.
Una nueva agenda ambiental debe declararse, a partir del
reconocimiento de todos los actores, el compromiso compartido por
alcanzar el desarrollo sustentable y una nueva ética ambiental, tendiente
a fortalecer las capacidades de los gobiernos, las organizaciones sociales,
la ciencia local y las empresas, para identificar los problemas y conflictos
ambientales, y encontrar soluciones flexibles e innovadoras a los
problemas de la salud y la educación ambiental, el acceso a la justicia
en temas ambientales, los problemas que genera la desigualdad extrema
373
Oikos red ambiental
y las actividades humanas que provocan conflictos por el uso de la tierra
y casos de injusticia social y ecológica15.
La Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro de 1992 le concedió un
papel preponderante a los gobiernos locales en la búsqueda de un
ambiente más propicio para alcanzar el desarrollo sustentable. La Agenda
21 es el documento más contundente en este sentido, rescatando el
papel de los gobiernos locales y sus gobernados en el tratamiento de los
problemas ambientales más acuciantes de aquel entonces, hoy
agudizados y potenciados por un esquema autodestructivo de relaciones
de poder.
El desafío actual de los gobiernos locales consiste en reunir un
conjunto de instrumentos con los cuales hacer frente a los escenarios
ambientales del futuro, marcado por luchas globales por la apropiación
de los recursos naturales, la exacerbación de la violencia en todas sus
formas, la agudización de los problemas ecológicos globales y la pérdida
de la diversidad cultural y las expresiones locales a manos de la
mundialización económica, y a la vez dirigir al conjunto de la sociedad
por un camino de desarrollo sustentable que respete los saberes
tradicionales y locales, la diversidad cultural y los múltiples factores que
involucra el desarrollo. Algunos de estos instrumentos o herramientas se
esbozan a continuación.
VI. Herramientas para la gestión de la gobernabilidad ambiental
La gestión integrada del ambiente
374
La consideración integrada de la complejidad de la temática
ambiental ha sido abordada por numerosos autores e instituciones en
temas específicos como los recursos hídricos o la calidad del aire, o en
áreas como la planificación urbana y el manejo de áreas protegidas, por
citar solo algunos ejemplos. La gestión integrada requiere reconocer la
multicausalidad de las situaciones ambientales que se nos presentan, y
a la vez especular sobre la multidimensionalidad de las consecuencias
ambientales y sociales que tienen los procesos de degradación o de
recuperación y rehabilitación del medio ambiente. Además, requiere que
los participantes se despojen de visiones fragmentarias y reduccionistas,
acerca de las soluciones que necesitan ser aplicadas a los principales
problemas y conflictos ambientales, y encaren procesos de reflexión
compartidos sobre aquello que es medular para eliminar los obstáculos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
que ralentizan el proceso de desarrollo sustentable. Y a todo esto hay
que agregar la variable temporal, a través del análisis de todos aquellos
procesos socio-históricos que reflejan los estilos locales para hacer frente
a los problemas que afectan su propio desarrollo. La gestión integrada
del ambiente es una alternativa válida para nuestra provincia, ya que
existe una predisposición natural en el carácter local que promueve un
enfoque interdisciplinar en el tratamiento de la problemática ambiental,
recursos humanos suficientes y disponibles para encarar un proceso de
reconocimiento conjunto de los factores que afectan el desarrollo local y
regional, y la tecnología necesaria para iniciar un proceso de eficientización
de procesos y operaciones ligadas a las principales actividades productivas
y de servicios de la provincia.
El acceso a la justicia ambiental
El derecho internacional continúa su avance, reconociendo
explícitamente derechos ambientales y enlazándolos en una gran trama
con el conjunto de derechos humanos y el desarrollo. La cuestión central
para los futuros gobiernos, será encontrar una manera para que los
ciudadanos puedan acceder por un camino más expedito hacia el logro
de la justicia en temas ambientales, favoreciendo un conocimiento más
profundo de los derechos y deberes ciudadanos, estableciendo alianzas
que favorezcan la reducción de los costos de este acceso, procurando
estimular la capacitación de los magistrados y otros colaboradores del
sistema judicial –incluidos los abogados-, y proponiendo reformas que
favorezcan el cumplimiento de los derechos consagrados por las normas.
El acceso a la justicia podrá reducir las desigualdades producidas por
las actividades de algunos sectores que impactan desproporcionadamente
en otros, y ayudará a corregir posibles “desviaciones” en el cumplimiento
del mandato de política ambiental por parte de las autoridades.
Indicadores de sustentabilidad
Se han producido muchos avances en cuanto al logro de indicadores
que nos informan sobre el estado del desarrollo sustentable, a partir del
monitoreo de variables tangibles e intangibles, realizadas principalmente
por científicos e instituciones dedicadas al monitoreo y al análisis de
procesos sociales. Será un nuevo desafío de los futuros gobiernos
encontrar nuevas formas de medir el avance hacia el desarrollo
sustentable, monitoreando indicadores que sean accesibles a la masa
ciudadana y las organizaciones sociales, que no poseen conocimientos
técnicos suficientes como para analizar los actuales indicadores
375
Oikos red ambiental
ambientales o sociales. La formulación de un conjunto de indicadores de
sustentabilidad permitirá a la sociedad civil seguir la marcha de los
procesos que conducirán a la provincia a alcanzar el desarrollo sustentable,
y a la vez solicitar correcciones a aquellas decisiones que resulten por
ende, “insustentables”.
Las tecnologías de información
El uso de las tecnologías de información provocará un fuerte impacto
en la protección del ambiente, el desarrollo económico y los progresos
sociales. Sin pretender que el uso de estos instrumentos se transformen
en la panacea para lograr el desarrollo sustentable, no cabe duda que el
empleo democrático de este recurso reducirá los desequilibrios en el
acceso a la información, promoverá a nuevos actores en el debate
ambiental y provocará que nuevos sectores –hasta ahora no percibidos o
tenidos en cuenta- acudan a instancias alternativas, administrativas y
judiciales de resolución de conflictos.
El gasto público
Alcanzar el desarrollo sustentable dependerá de cómo se reoriente
el gasto público en materia de protección ambiental, promoción del
crecimiento económico, la salud y la educación. El aumento en las
partidas presupuestarias para inversión en salud, educación y protección
ambiental, es un factor clave para asegurar un futuro sustentable, con
menores desequilibrios territoriales y mayor cantidad de “incluidos
sociales y ambientales”. Por su parte, una mayor inversión en la
preservación ambiental y en educación redundará en una disminución
del gasto en salud, y a su vez, una reorientación del gasto en salud
hacia la atención primaria de la salud significará también una notable
reducción del gasto en el área, ya que es una hipótesis hartamente
corroborada que la inversión en políticas preventivas produce una reducción
en el gasto de acciones paliativas. Gasto preventivo antes que remediativo,
esa será la consigna en cuanto al gasto público.
La reforma de la institucionalidad pública ambiental
376
La gestión integrada del ambiente requiere además de enfoques
interdisciplinarios y holísticos, de estructuras adecuadas que los
contengan. Los modelos fragmentarios en el manejo de los recursos
naturales y la gestión del ambiente en general, han probado ser ineficaces,
con solapamientos en las funciones de las diversas reparticiones,
abundante legislación en algunos ámbitos y escasez en otros, con áreas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
sobrecargadas de roles y funciones conviviendo con otras sin actividades
concretas, y todo en un ambiente de escasez presupuestaria, lo que
constituye un caldo de cultivo para los oportunistas, los lobbies
corporativos y la burocracia aplastante. En Mendoza las últimas dos
administraciones provinciales han intentado avanzar hacia un modelo
concentrado-descentralizado de gestión pública ambiental, donde una
única agencia de protección ambiental cubría la mayor parte de los temas,
con presencia en cada lugar del territorio a través de las administraciones
municipales o de sedes locales de la misma repartición pública, pero por
diversas razones estas intenciones fueron truncadas por otras prioridades
políticas. Así, el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda
pasó a ser Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, pero siempre sujeto
a un tema con mayor agenda política, por lo que la cuestión ambiental
generalmente quedó subsumida en temas como la obra pública o los
proyectos de inversión económica.
Una de las herramientas más importantes para los futuros gobiernos
será la transformación de la actual institucionalidad pública ambiental,
tanto a nivel provincial como municipal, para poder avanzar en otros
aspectos que potencien el desarrollo sustentable. La cuestión ambiental
debería tener la mayor jerarquía posible, en nuestro caso el nivel
ministerial o depender de la misma gobernación, y contar con un
presupuesto adecuado a las funciones otorgadas, además de ser tratada
como política de Estado, incorporando definitivamente la variable ambiental
en todas las decisiones, tal como reza el artículo 5° de la ley provincial
N° 5.961 sobre el mandato de política ambiental.
La nueva institucionalidad pública ambiental debería favorecer la
coordinación entre las áreas municipales y provinciales en el tratamiento
de los problemas ambientales, promover el acceso libre a la información
y la participación de los ciudadanos a través de formas de democracia
semi-directas, promover la educación ambiental y la protección colectiva
del ambiente, la responsabilidad ambiental de todos los actores y el
control estricto de las actividades que supongan riesgos para la calidad
ambiental de vida, además de cumplir con otras premisas mencionadas
en párrafos anteriores acerca de la rendición de cuentas y la transparencia
en sus actos.
La reforma legislativa
El nuevo marco Constitucional y Legislativo en materia de
presupuestos mínimos de protección ambiental16 debe promover un
377
Oikos red ambiental
minucioso análisis de las nuevas leyes de presupuestos mínimos
recientemente sancionadas, y una adecuación de nuestro marco normativo
provincial complementario a tales requerimientos. Esta titánica tarea
implica lograr consensos básicos de gobernabilidad, que permitan avanzar
a paso firme en la tarea de reestructurar nuestro esquema legislativo y
adecuarlo a los nuevos tiempos. La sociedad deberá avanzar hacia una
propuesta que garantice el ejercicio de los derechos ambientales,
promueva de manera amplia e igualitaria el acceso a la educación e
información ambiental, y de manera particular contenga mecanismos
para acceder a tales derechos, como así también a la justicia en materia
ambiental. La posible reforma constitucional provincial brinda una
oportunidad adicional de incorporar las expectativas de la sociedad sobre
temas de ambiente y desarrollo sustentable. Será una tarea urgente
recuperar el espíritu de comienzos de los ’90, y retomar el camino hacia
la construcción de un esqueleto normativo que contenga todas las
aspiraciones ciudadanas en los temas mencionados.
VII. Temas transversales de la gobernabilidad ambiental hacia el
futuro
Información ambiental
378
Los futuros gobiernos deberán enfatizar su gestión en un constante
flujo de información hacia y desde la ciudadanía, partiendo de una
“construcción” colectiva del ambiente deseado, antes que en políticas
que vengan de las “altas esferas” de decisión. En la práctica esto implica
un reconocimiento explícito de los gobernantes del derecho a la
información ambiental, su operativización a través de marcos legales
adecuados y programas que desburocraticen los procedimientos de
solicitud y apropiación de la información, y canales de comunicación
permanentes con los ciudadanos y sus instituciones, empresarios y todos
aquellos que tengan algo que decir respecto del desarrollo sustentable.
Estas premisas deben ejecutarse partiendo del fomento a una “cultura
de la información”, que promueva una ciudadanía reflexiva e informada a
la hora de tomar posición sobre los dilemas a los que se enfrentarán las
sociedades posmodernas.
Participación ciudadana
La participación deberá ampliarse territorialmente, alcanzando a
los municipios a través de programas de promoción de la participación,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ejercicios ciudadanos, utilización de herramientas como las audiencias
públicas y otras instancias de consulta, además de promover un marco
legal que promueva la participación, garantice el derecho a participar y a
objetar las decisiones gubernamentales, y promueva su aplicación en
espacios más específicos (por ejemplo EIA, áreas protegidas, etc.) así
como aliente la búsqueda de alianzas intersectoriales que se basen en
la gestión participativa y asociada o el manejo colaborativo del ambiente.
Este campo deberá ser fuertemente promovido en el futuro, como
condición insoslayable para alcanzar la gobernabilidad para el desarrollo
sustentable.
Resolución de conflictos
Los conflictos ambientales deben ser tomados como expresiones
de una ciudadanía activa, y como reflejo de expresiones más potentes
de la sociedad que aún no despiertan de su letargo, por lo tanto los
gobernantes deberán prestar gran atención a los futuros conflictos socioambientales y sus procesos de resolución, tratando de caracterizarlos
para poder intervenir en el futuro con mejores probabilidades de éxito.
Para operativizar esta premisa, habrá que crear sistemas de resolución
de disputas convencionales y alternativos, métodos de resolución que
eviten el ingreso en el sistema judicial, programas formación y capacitación
de dirigentes y organizaciones en la resolución de conflictos y estrategias
de negociación ambiental, y sistemas de monitoreo de conflictos que
permitan anticiparse a las crisis y evitar o minimizar las consecuencias
de conflictos sociales y ambientales. Los conflictos ambientales
constituyen obstáculos a la gobernabilidad, y por ende, al alcance del
desarrollo sustentable, y por esto deberán ser atendidos con máxima
prioridad.
Formación ambiental
Los gobernantes podrán disfrutar de un futuro más sustentable, si
antes pueden lograr la creación y fortalecimiento de una conciencia
ambiental y un estilo de vida más “ecológico” y sano desde las edades
más tempranas. Si la educación es básica para el desarrollo de los
pueblos, la formación y educación ambientales será probablemente la
que salve a este planeta y nos otorgue una posibilidad de lograr el
esperado desarrollo económica, social y ambientalmente sustentables.
La educación y formación ambiental deberá darse en ámbitos formales
(currícula de educación básica y media) tanto como en los informales
(incorporación de “lo ambiental” en “lo cotidiano”) como política de
379
Oikos red ambiental
Estado17, haciendo hincapié en los procesos globales y los asuntos
locales, generando enfoques innovadores de los problemas y conflictos
ambientales que condicionan nuestro estilo de vida y promoviendo una
nueva forma de pensar el ambiente.
VIII. Conclusiones
Los pilares de la gobernabilidad para el desarrollo sustentable son
una clara visión estratégica del desarrollo sustentable nacional, el
compromiso por respetar el imperio de la ley y de la justicia, una elevada,
eficaz y eficiente capacidad de respuesta ante las crisis ambientales, la
promoción del desarrollo económico, ambiental y social con equidad, la
búsqueda incesante de la participación y el consenso con los demás
actores, la cotidiana rendición de cuentas en respuesta al derecho
ciudadano a recibir la información relevante para la toma de las decisiones
y la transparencia en el manejo de los bienes públicos como condición
esencial del buen gobierno.
El gran desafío de los gobiernos del nuevo milenio será alcanzar
un equilibrio dinámico entre el logro de una economía competitiva y, al
mismo tiempo, proteger el ambiente natural y social, incorporar a los
excluidos, mejorar la calidad de vida de la población y combatir la pobreza.
En este sentido, todavía tenemos que establecer el contexto para
una gobernabilidad local estable y democrática, en la cual cada sector
ofrezca su contribución específica: los gobiernos creando el ambiente
político y jurídico propicio para el desarrollo económico con equidad, el
sector privado generando riqueza y promoviendo la responsabilidad social
y ambiental, y la sociedad civil, construyendo lazos de solidaridad humana
y social, facilitando las interacciones políticas y sociales, así como la
movilización y participación de grupos en las actividades económicas,
sociales y políticas.
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381
Oikos red ambiental
Notas
Martinez Alier, J. De la economía ecológica al ecologismo popular, Icaria
Editorial s.a. Barcelona, 1992.
1
También otros autores como Vandana Shiva, Eduardo Galeano desde el
comienzo de la década del 70 y los escritores norteamericanos de la
Environmental Justice que desde 1982 tratan la temática de la apropiación
del ambiente por parte de los grupos vulnerables, los pobres, o los
“misrepresented and underserved communities”, según quien los
mencione.
Agnes Heller en su obra sobre la Vida Cotidiana, hace referencia a que
la vida cotidiana va marcando desde temprana edad nuestro estilo de
vida hacia el futuro, a través de la re creación de los actos cotidianos. La
cuestión ambiental no es re-creada en nuestra cotidianeidad, y por ello
no forma parte de la misma, a pesar de que convivimos con una especie
de mundo paralelo cruzado por problemas y conflictos de raíz ambiental.
2
Satterthwaite, D. Environmental Problems in an Urbanizing World,
Earthscan Publication, IIED, Washington, 1998.
3
La Federación Económica de Mendoza (FEM) inició en marzo de 2003
un programa denominado “Producción más limpia y ecoeficiencia
industrial”, asumiendo el reto de avanzar hacia la responsabilidad socioambiental de la empresa mediana y pequeña.
4
5
CEM Consejo Empresario Mendocino, Plan Estratégico Mendoza 2010.
Leff, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad,
complejidad, poder. PNUMA – CIICyH. Siglo Veintiuno Editores. México
D.F., 2da. Edición, 2000.
6
Diario UNO, “Denuncia de Vecinos de Luján por abandono de residuos
patológicos” (10/05/2003). Ver También en Internet http://
www.unomendoza.com.ar
7
Charlene Spretnak, referente del movimiento feminista cultural y del
ecofeminismo, es probablemente la autora que más ha contribuido a
conectar el movimiento ecologista con las raíces espirituales de las
principales creencias religiosas. También es un icono del movimiento
político verde europeo y una referente obligada del actual posmodernismo
ecológico. Sus libros Green Politics (escrito junto a Fritjof Capra) y Status
of Grace se consideran entre los más importantes en los temas
mencionados.
8
382
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Diálogo Argentino, movimiento social donde confluyen numerosos líderes
religiosos y empresarios.
9
Lagadec P. Et. al, El Fin del Riesgo Cero. Editorial El Ateneo. 1ra.
Edición, Buenos Aires, 2002.
10
Luna, E. Encuesta de percepción ciudadana: Elecciones Provinciales
2003. FAVIM acción ciudadana (inédito), Mendoza, 2003. También
consultar Diario Los Andes, Suplemento Día Mundial del Ambiente (05/
06/2003), o Diario UNO nota Observatorio Regional de Conflictos
Ambientales (30/06/2003).
11
12
McNeely J. Conservation and the future: Trends and Options toward
the year 2025. IUCN Biodiversity Policy Coordination Division. IUCN,
Gland, 1997. P. 50
Conflicto ambiental generado por la intención de la petrolera española
Repsol YPF de extraer hidrocarburos en un área de alta sensibilidad
ambiental en el sur de la provincia de Mendoza, llamada Laguna
Llancanelo, que llegó a las instancias judiciales luego de tres años de
negociaciones, y cuyo resultado parcial es una declaración de
inconstitucionalidad de la autorización del Gobierno de Mendoza por parte
de la justicia local. El caso actualmente se encuentra en la Suprema
Corte de Justicia de la Provincia
13
Cunill, N. en Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las nuevas
democracias latinoamericanas, Editores Peruzzotti – Smulovitz, Grupo
Editorial s.r.l., Buenos Aires, 2002, analiza de manera muy interesante a
algunos autores sobre la forma de regular la conducta política a través de
estructuras “externas al propio régimen democrático”, al decir de autores
como Dahl, y suficientemente contraargumentada por autores como
Guillermo O’Donnell, en el sentido que la democracia excede los límites
de un régimen político. Sabsay, D. y Tarak, P. también avanzan sobre el
tema de las democracias participativas.
14
Moore, Walter. Eco Democracia, el modelo Post-capitalista. Editorial
MED y CEIS, Buenos Aires, 1ra.edición español, 1998.
15
Documento preliminar del Primer Taller de Diálogo Ambiental y
Desarrollo Sustentable. Movimiento de Dialogo Argentino y PNUD. San
Nicolás, Buenos Aires, 17 y 18 de junio de 2003.
16
17
Ibidem 16.
383
Oikos red ambiental
La aplicación y el cumplimiento de la normativa
ambiental. Aspectos relevantes en América Latina1
Maria Eugenia Di Paola2
I. Introducción
Nuestra realidad latinoamericana ofrece claras falencias en materia
de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental. Por esta razón,
es más que nunca necesario aunar esfuerzos con la finalidad de identificar
los problemas existentes vinculados a las deficiencias que se observan
en torno al tema que nos ocupa, y construir herramientas y estrategias
que permitan que las normas ambientales se “hagan cumplir”.
El objetivo del presente documento es presentar ejes disparadores
que permitieron y permiten el desarrollo de un análisis conjunto para la
construcción del Programa sobre Aplicación y Cumplimiento de la
Normativa Ambiental para América Latina, que comenzó a gestarse en el
mes de Mayo del año 2002 mediante la realización de la Primera
Conferencia sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
en América Latina.3
En primer lugar identificaremos conceptos y elementos
fundamentales vinculados a la aplicación y al cumplimiento de la normativa
ambiental:
· La formulación y aplicación de la normativa ambiental.
· Aspectos institucionales, coordinación interjurisdiccional y
administrativa en relación a la aplicación y al cumplimiento de la
normativa ambiental.
384
· Mecanismos concretos de aplicación y cumplimiento de la
normativa ambiental. Coordinación entre el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo.
· Promoción del cumplimiento de la normativa ambiental por parte
de la comunidad regulada.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
· Iniciativas regionales en América Latina y su consideración para la
aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental.
II. Definiciones y Elementos vinculados a la Aplicación y el
Cumplimiento de la Normativa Ambiental
¿De qué hablamos cuando nos referimos a la aplicación y el
cumplimiento de la normativa?
Es difícil encontrar un término que traduzca el concepto
enforcement del inglés al castellano. Si bien existen diversas posiciones
acerca del alcance del mismo, en general, en castellano se presentan
consideraciones más amplias que las que implica el término en inglés.
En cuanto a la normativa ambiental, se presenta similar situación en
relación al concepto environmental enforcement. Abreva en tal sentido la
conclusión que acerca de la aplicación y el cumplimiento de la normativa
ambiental se presentó en el diálogo electrónico realizado sobre este tema
en el año 2002:
“La aplicación y el cumplimiento de las normas ambientales podría
definirse como el proceso mediante el cual la autoridad, en cualquiera de
sus niveles (nacional, regional o municipal) realiza un acto potestativo
imparcial, que tiene como objetivo que los responsables de las actividades
reguladas por las normas ambientales acaten las mismas. La aplicación
y el cumplimiento de las normas ambientales supone una actitud activa
por parte del estado, un “hacer cumplir las normas” o “hacer eficaz el
orden jurídico”, y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad
de la norma. En este sentido, el Poder Ejecutivo actúa prioritariamente,
a través de la aplicación de leyes y la promulgación y aplicación de
normas administrativas; el Poder Judicial aplicando la legislación vigente
en la resolución concreta de controversias; y el Poder Legislativo, en la
sanción de instrumentos legales ambientales adecuados. Existe,
asimismo, un rol básico de la ciudadanía relacionado con el deber de
impedir la violación de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar
el cumplimiento del orden jurídico a las autoridades y el derecho a
participar en el procedimiento de elaboración y aplicación de las normas.”
¿En qué se diferencian los conceptos de aplicación y cumplimiento
de la normativa ambiental?
Podemos considerar a la aplicación como la ejecución de la
normativa ambiental que debe ser cumplida por los individuos o por las
385
Oikos red ambiental
personas jurídicas que causan o puedan causar contaminación. Reúne
el conjunto de esfuerzos que realiza el gobierno u otros sectores para
que la comunidad regulada cumpla con la normativa ambiental y para
corregir situaciones que puedan afectar el ambiente. El gobierno aplicará
la normativa ambiental a través de distintos medios, tales como los
sistemas administrativos de control y las inspecciones. Asimismo podrá
promover el cumplimiento de la normativa a través de programas de
incentivos.
Los grupos no gubernamentales pueden también involucrarse en
el proceso de aplicación de la normativa ambiental a través de denuncias
respecto de aquellos que no cumplan, reuniones con las autoridades
respectivas, y/o entablando acciones legales concretas cuando la
normativa así lo prevea.4
Por otro lado, el cumplimiento de la normativa ambiental implica
que quienes deban acatarla, no sólo actúen en consecuencia, sino que
también alcancen los objetivos planteados por la misma. Observamos
entonces que el cumplimiento de la normativa ambiental posee dos
aspectos relacionados a la eficacia y a la eficiencia de la misma. La
norma puede ser cumplida por la comunidad regulada y en tal sentido
será considerada eficaz, más deberá asimismo lograr sus objetivos para
poder ser eficiente.5
La comunidad regulada puede también, a través de sus propios
sistemas de gestión, promover el cumplimiento voluntario de dicha
normativa y otra más estricta que por políticas sectoriales considere
adecuada, tal es el caso de las compañías que se plantean objetivos de
calidad con vistas a su certificación para beneficios comerciales.
En este sentido, la comunidad puede ser incentivada para cumplir,
mas será muy difícil que esto pueda ser efectivo si a su vez no existe un
sistema sólido de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental,
en el cual la autoridad de aplicación ejerza su poder de policía en forma
adecuada.6
386
Ambas caras, la de la aplicación y el cumplimiento, requieren ser
integradas para que exista una eficaz y eficiente aplicación de la normativa
ambiental.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
III. Factores fundamentales que afectan la aplicación y el
cumplimiento de la normativa ambiental
Tanto la aplicación como el cumplimiento de la normativa ambiental
se encuentran condicionados por diversos elementos. A continuación se
mencionan algunos considerados de envergadura para el desarrollo de
este tema.
a. Clara asignación y distribución de roles
El reparto de roles en las esferas gubernamentales, privadas y no
gubernamentales, constituye el escenario en el cual las normas
ambientales son concebidas, aplicadas y cumplidas. Tanto los principios
de la Red Internacional para la Aplicación y el Cumplimiento de la
Normativa Ambiental (INECE son sus siglas en inglés), como así también
los lineamientos establecidos y aprobados en el mes de febrero del año
2002 en la Reunión de Cartagena del Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), consideran este tema como fundamental
para una mejor aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.7
a. 1. Distribución de competencias a nivel gubernamental
La asignación de competencias a nivel gubernamental es
fundamental para que sepamos quién está a cargo de establecer la
normativa ambiental, como así también quién debe aplicarla. Esto no es
ni más ni menos que la definición de quién ejerce el poder de policía
ambiental en un sistema, tanto en sentido restringido como en sentido
amplio.8
En general los problemas ambientales no reconocen límites
geográficos y justamente allí nos encontramos con que no sólo existen
problemas ambientales transnacionales, sino también
transjurisdiccionales dentro de un mismo país, lo cual acarrea la necesidad
de su tratamiento por parte de las distintas jurisdicciones involucradas.
En el desarrollo de la temática relativa a mecanismos de coordinación
interjurisdiccional y administrativa, trataremos este aspecto fundamental
y la incidencia que pueden tener o no los distintos sistemas de distribución
de competencias ambientales y los mecanismos de coordinación
interjurisdiccional y administrativa en diversos países de América Latina.
a.2. Rol del sector privado
Cuando consideramos al sector privado, en general lo vinculamos
al concepto de comunidad regulada. En este sentido, es crucial que la
387
Oikos red ambiental
comunidad regulada esté bien identificada, sepa qué normas le son
aplicables y cómo debe cumplirlas, para ser incentivada al cumplimiento
de las mismas. Nuevamente aquí se vinculan la necesidad de un sistema
claro y sólido de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental,
junto con el de promoción de incentivos.
a.3. Rol de la sociedad en su conjunto
La participación de la sociedad en el proceso de formulación y
aplicación de políticas ambientales representa un factor de marcada
incidencia para lograr que una norma sea eficiente y efectiva. Esto debe
plantearse tanto en la esfera legislativa como administrativa. Asimismo,
la posibilidad de exigir mediante denuncias y acciones judiciales que la
normativa ambiental sea aplicada, garantiza una adecuada participación
de la sociedad y asimismo contribuye al control ambiental que ejerce la
autoridad gubernamental.
b. Transparencia
Esta es una conditio sine qua non para garantizar un sistema de
gobernabilidad y sustentabilidad. Asimismo sólo puede ser establecida
si existe una verdadera conciencia de parte de la sociedad, que implique
un accionar transparente de parte de los gobernantes y la existencia de
mecanismos de control institucionalizados y utilizados por la ciudadanía.
Por esta causa, podemos considerarla como una condición transversal a
los otros principios y que debe nutrir a todo el sistema. Los distintos
componentes de un sistema de participación que contribuyen a garantizar
la transparencia de la gestión pública, han sido reconocidos por la
Declaración de Río 92, Agenda 21, la Declaración de Johannesburgo, los
principios de INECE y los lineamientos del PNUMA para lograr una
adecuada aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental. Se
constituyen como pilares de un sistema de participación: el acceso a la
información, a los procesos de toma de decisiones públicas y a la justicia.
c. Consistencia de las políticas ambientales y económicas
en un país
388
La existencia de diversos sistemas de distribución de competencias
y roles no debe actuar en contra de la consistencia de las políticas
ambientales y económicas de un país. La consistencia debe ser territorial,
temporal e interdisciplinaria.
En cuanto al aspecto territorial, es menester que la política
ambiental no favorezca ningún tipo de competencia desleal entre regiones
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e
industrias. Debe evitarse que debido a políticas ambientales desiguales,
el desarrollo de un área geográfica se fundamente en el desequilibrio
ambiental de otras áreas.
En relación al segundo tema, esto es, el temporal, los horizontes
que se plantean en vinculación a las políticas ambientales y económicas
deben poseer una coherencia que aúne los criterios que se presenten
para las decisiones en el corto, mediano y largo plazo.
La cuestión interdisciplinaria, por otra parte, guarda una gran
relación con la consistencia de las políticas ambientales y económicas
en un país, ya que si no existe este análisis desde el origen de la toma
de decisiones vinculadas al ambiente y a la economía, será muy difícil
pretender arribar a la noción de sustentabilidad.
Las últimas dos variables, esto es, la temporal e interdisciplinaria,
han sido analizadas por la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) que ha identificado la falta de coordinación en estos
aspectos, considerando que muchas veces el horizonte temporal de un
año fiscal colisiona con la planificación de políticas ambientales de
mediano y largo plazo.9
d. Consideración preeminente de las fortalezas locales
El principio considerado anteriormente debe aunarse al de
preeminencia de las fortalezas locales. Este concepto, basado en la
proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar
en la cosa pública y por ende en las decisiones ambientales comunes,
es fundamental a la hora de resolver los problemas más cercanos a la
comunidad y a la realidad cotidiana del ciudadano. Ahora bien, los
mecanismos de control y participación serán fundamentales para lograr
que la gestión municipal y la transparencia vayan de la mano.10
Junto a ello, los mecanismos de coordinación jurisdiccional serán
también fundamentales en torno a las decisiones que trasciendan el
ámbito municipal.
e. El principio de disuasión
Cuando una norma ambiental es aplicada por la autoridad, y la
comunidad toma conocimiento de ello, el efecto de la aplicación de esa
norma a una situación particular no sólo afecta a quien recibe la sanción,
sino que también tiene el poder de alertar al resto de la comunidad.
389
Oikos red ambiental
Mediante la utilización de mecanismos sancionatorios ejemplificadores,
la autoridad tiene la posibilidad de demostrar el ejercicio de la policía
ambiental a la comunidad. Ahora bien, para que este principio de disuasión
opere en forma adecuada es necesario que la sanción correspondiente a
la infracción sea apropiada, rápida e implementada en forma transparente,
conforme a derecho y que la opinión publica tome conocimiento de ello.
Otro componente importante es el grado de probabilidad que existe de
que una infracción sea detectada. Un criterio que se aplica en algunos
países es el de considerar sanciones más estrictas respecto de aquellas
conductas que son más difíciles de detectar, justamente para que, a
través del impacto docente de una sanción, se evite que el resto de la
comunidad regulada no cumpla con la norma.11
f. El factor económico y las decisiones ambientales
La economía influye constantemente en las decisiones de los
individuos. Las decisiones que afectan al ambiente no escapan a esta
lógica. Por esta causa, es menester tener en cuenta cuándo el factor
económico puede actuar en detrimento o a favor de que una persona
física o jurídica cumpla una norma ambiental. Generalmente los factores
económicos guardan una estrecha relación con la evaluación costobeneficio de la gestión y las inversiones ambientales. Veamos algunos
ejemplos en los cuales el individuo debería optar por mejorar su conducta
ambiental realizando dicha evaluación:
· Implementación de mecanismos de gestión ambiental que resulten
más favorables y económicos que pagar una multa.
· Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental que
impliquen ahorrar dinero (en general esto se traduce en ahorros a
mediano o largo plazo).
· Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental por las
cuales se reciban subsidios del Estado.
390
Ahora bien, si no existe esta ecuación del beneficio de cumplir a
la hora de aplicar las sanciones a infracciones a la normativa ambiental,
va a ser muy difícil que la comunidad regulada sea efectivamente
incentivada a cumplir con la normativa ambiental. Un punto fundamental
en este sentido es que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial tengan
en cuenta este elemento para el establecimiento de sanciones tanto en
las leyes, las normas administrativas y en las sentencias judiciales.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
g. La credibilidad institucional y los factores culturales
La credibilidad institucional tiene que ver con las normas sociales.
Estas normas sociales se vinculan al valor que la ley y las instituciones
poseen en un país. Justamente este es un punto crucial para considerar
respecto de la motivación que puede existir para que la gente cumpla
con la normativa ambiental. Este tema comprende no sólo las cuestiones
que hacen al paradigma comunitario y la voluntad del ciudadano de cumplir
o no con las normas, sino también a la voluntad política de aplicar las
mismas.
En general, las normas ambientales de América Latina encuentran
su origen en el desarrollo legislativo de las últimas décadas del Siglo XX.
En este sentido, aún cuando puede considerarse que en muchos casos
existen normas ambientales, la inercia reinante en las instituciones y en
la sociedad muchas veces pueden dificultar la voluntad de cambio en el
sistema.
h. El conocimiento científico y las posibilidades tecnológicas
Existen dos aspectos vinculados al conocimiento que poseen una
marcada influencia en la aplicación y el cumplimiento de la normativa,
cuales son, 1) el conocimiento científico como insumo para la elaboración
y actualización de la normativa ambiental y 2) el acceso a las tecnologías
para cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental.
h.1.El conocimiento científico para la elaboración de la normativa
ambiental y su actualización.
En forma previa al establecimiento de objetivos ambientales y
medidas para alcanzarlos, es de suma importancia contar con estudios
de diagnóstico y monitoreo de las condiciones ambientales de base. Los
mismos se relacionan en general con las características de los distintos
cuerpos receptores, esto es, aire, agua y suelos, las sustancias, su
injerencia en la salud humana y en los ecosistemas, las caracterización
de los ecosistemas y su biodiversidad. Generalmente los mencionados
estudios pueden ser realizados de diversas formas y requieren de un
insumo importante en materia estadística12. En muchos países de
Latinoamérica no se cuenta con los recursos para costearlos y finalmente
se termina recurriendo a estudios de diagnóstico, monitoreo y riesgo de
otros países, por ejemplo de la Agencia de Protección Ambiental de los
EE UU. Cabe en este sentido formular dos consideraciones: En primer
lugar es claro que ante la ausencia de recursos deban observarse y
391
Oikos red ambiental
consultarse situaciones análogas comparadas.
No obstante ello, y dadas las peculiaridades de cada lugar
(características poblacionales, epidemiológicas, de los ecosistemas, etc.
) esto debe reconocerse como una falencia a tener en cuenta para sortear
y en lo posible, realizar estudios de base locales y regionales que
contemplen estos temas. En segundo lugar, la comunidad científica debe
participar en el proceso de elaboración y actualización de la normativa
ambiental para poder analizar qué estudios son necesarios y en su caso,
las salvedades que deben considerarse al interpretar estudios provenientes
de la normativa comparada. Se cuenta con experiencias de Comités
Asesores para la elaboración de la normativa ambiental y su actualización
en diversos países con resultados positivos.13
h.2. El acceso a las tecnologías para cumplir y ejecutar la normativa
ambiental.
Para que una ley pueda aplicarse, la comunidad regulada debe
poseer la capacidad para cumplir con la misma. La normativa no debe
plantear objetivos inasibles que luego se tornen ilusorios en su aplicación.
En términos de acceso al conocimiento científico es fundamental que
puedan sobrepasarse los obstáculos resultantes de las asimetrías socioeconómicas. En este sentido debemos tener en cuenta que en algunos
casos los pobladores de lugares pobres poseen un capital de
conocimientos que puede resultar muy útil en relación a emprendimientos
vinculados a recursos naturales (p.e. programas forestales, piscicultura
y ganadería en pequeña escala). No obstante ello, existen asimismo
“técnicas de avanzada que permiten utilizar recursos humanos, físicos y
naturales disponibles mejorando la sustentabilidad e incrementado los
ingresos reales de miembros de la comunidad”14.
392
En este sentido dos aristas deberán ser tenidas en cuenta en
relación al diseño de las políticas ambientales y de las normativas
respectivas: las posibilidades de acceso al conocimiento científico y a
tecnologías de avanzada, y su relación con el objetivo que la norma desea
plantear. Será menester considerar por ejemplo, que la norma podrá exigir
“emplear la mejor tecnología disponible, a cualquier costo, o emplear la
tecnología más apropiada a las condiciones económicas de los usuarios
ambientales y de la sociedad”15. Estos son temas fundamentales a la
hora de decidir cómo formular y diseñar la normativa ambiental para su
efectiva aplicación en América Latina.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
i. El diseño y la evaluación de los programas de aplicación
y cumplimiento de la normativa ambiental
Si bien los temas que trataremos en el próximo acápite,
relacionados a la formulación y la aplicación de la normativa ambiental
se encuentran absolutamente vinculados al diseño y la evaluación de los
programas de aplicación y cumplimiento de la normativa, este tópico
merece una mención aparte dada su importancia.
Existen elementos considerados básicos para el diseño de un
programa de estas características, tales como los recursos con los que
el programa cuenta o debe contar, a saber:
· Financiamiento: podrá originarse en la asignación presupuestaria
respectiva o en fondos provenientes de sanciones o tasas16.
· Información básica con la que se cuenta, se va a contar y a la que
se debe aspirar recabar y construir, tanto para desarrollar
prioridades como para monitorear el cumplimiento de la normativa.
· Personal y capacidades disponibles y a las que se debe aspirar.
· Las actividades vinculadas a la capacitación constante del personal
son fundamentales para el logro de los objetivos del programa17.
Asimismo un programa sobre aplicación y cumplimiento de la
normativa ambiental debe poseer un criterio de evaluación de su
desempeño. No obstante el progresivo desarrollo en materia de indicadores
ambientales y de sostenibilidad que se presenta en el marco de la
experiencia internacional y comparada18, la mayoría de los países de
América Latina no cuenta con indicadores sobre aplicación y
cumplimiento de la normativa ambiental empleados en forma
sistematizada. Dichos indicadores son fundamentales para evaluar de
una manera objetiva la forma en que las normas se están aplicando, y
deben responder a las características y las necesidades locales y de la
región. Pueden constituirse como elementos propicios para el análisis
del escenario de implementación de la normativa ambiental y asimismo
para el desarrollo de políticas efectivas y eficientes.
En este sentido, es menester mencionar las acciones piloto que
se están llevando a cabo en Argentina, Brasil y Méjico, en el marco del
proyecto sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa
Ambiental – Agua y Aire- con el apoyo y financiamiento del Instituto del
Banco Mundial, por FARN en Argentina y en coordinación con otras
393
Oikos red ambiental
organizaciones de Brasil (Instituto para un Planeta Verde) y de Mejico
(CEIBA) y el apoyo de CEPAL y INECE. Esta iniciativa, que se encuentra
actualmente en desarrollo, constituye un paso de suma importancia,
dadas las coincidencias y realidades diversas de los países mencionados,
y ha tomado en consideración las experiencias internacionales y
comparadas, volcadas en gran parte en la metodología del Grupo de
Expertos de INECE19.
IV. Temas de desarrollo específico
a. Formulación y aplicación de la normativa ambiental
La existencia de requisitos ambientales cumplibles está
íntimamente relacionada con la forma en la cual las normas ambientales
son gestadas. Lamentablemente, en nuestra tradición jurídica estamos
acostumbrados a no participar en el proceso de elaboración de las normas
y esto redunda en que la norma sea identificada muchas veces como
algo extraño o separado de la vida común de la gente, las empresas y el
Estado. Esta lógica debería revertirse para lograr que las normas sean
aplicables y que su diseño contemple la gradualidad en su ejecución.
Distintos factores podrían coadyuvar a que la normativa ambiental
y los requisitos establecidos por la misma sean cumplibles:
· Identificación de la comunidad regulada y consideración de la
capacidad de los destinatarios de la norma ambiental para cumplir
con la misma.
· Fijación de prioridades de aplicación y cumplimiento en un marco
de razonabilidad.
· Existencia de mecanismos institucionalizados de participación
pública para la formulación y la aplicación de la normativa
ambiental.
· Gradualidad en la aplicación de la normativa ambiental.
394
· Consideración de la asignación presupuestaria correspondiente y
relación de la misma con las prioridades fijadas.
· Establecimiento de una estrategia de aplicación y cumplimiento
de los requisitos ambientales.
· Evaluación periódica de la estrategia, pautada de acuerdo a
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
indicadores.
Distintas experiencias relacionadas al diseño de la normativa
ambiental expresan resultados positivos de elaboración de normativa
consensuada a través de la participación de distintos actores sociales20.
En contraste, se presentan experiencias de frustración de los actores
sociales cuando su participación no influye en la decisión final21.
Cabe en este sentido, traer a colación los elementos rectores que
surgieron como conclusiones del Taller sobre Formulación y Aplicación
de la Normativa Ambiental realizado en la Primera Conferencia sobre
Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental22, a saber:
· Una etapa preparatoria eminentemente diagnóstica que contemple
un relevamiento exhaustivo del estado de situación de la temática
que se pretende normar, teniendo en cuenta los objetivos de la
norma, sus objetivos y se defina la estrategia de aplicación y
cumplimiento de la misma.
· Participación pública institucionalizada como elemento clave en
todo el proceso de formulación normativa.
· Una mirada coherente entre lo global, lo regional y lo local,
considerando que las referencias locales (contexto político, social
y económico, sus características y restricciones) son elementos
que delinean la razonabilidad de la norma, su aplicabilidad y
cumplimiento, teniendo en cuenta aspectos básicos de la realidad
como la necesidad de gradualidad en la aplicación.
· Una armonización normativa que evite la superposición en este
sentido.
· La información clara y oportuna, la educación y difusión como vías
primarias de acción.
b. Aspectos institucionales, coordinación interjurisdiccional
y administrativa en relación a la aplicación y el cumplimiento de
la normativa ambiental
Los aspectos relacionados a la asignación de roles en las esferas
gubernamentales inciden en forma relevante en la aplicación y el
cumplimiento de la normativa. La coordinación para la elaboración de la
normativa ambiental, la fijación de estándares e indicadores y su aplicación
entre los distintos niveles de gobierno, a nivel inter e intrajurisdiccional, y
395
Oikos red ambiental
la ausencia de mecanismos que tiendan a tal articulación, han sido
identificados como temas fundamentales23.
Dificultades notorias vinculadas a este tema son la superposición
de competencias ambientales, y la deficiencia en la construcción de
criterios comunes y consistentes en un mismo país con distintas regiones.
En este sentido, han sido traídas a colación las experiencias en esta
materia de países con estructuras disímiles: Argentina, Brasil y Chile,
los cuales serán referidas posteriormente.
A continuación consideraremos dos conceptos que pueden
ayudarnos en nuestro análisis, cuáles son la organización institucional y
administrativa, y los mecanismos de coordinación interjurisdiccional y
administrativa.
b.1. Organización institucional y administrativa
Organización institucional
Se vincula fundamentalmente al reparto de competencias entre
los diversos niveles gubernamentales de un país. La organización de
Estado en función del territorio, que podrá ser federal o unitaria, incidirá
en cómo se definan los roles de sus diversos estratos jurisdiccionales
(federal, regional, estadual, provincial o municipal) y esto por cierto será
conditio sine qua non para entender el sistema de distribución de
competencias ambientales en un país24.
Organización administrativa
Se encuentra relacionada a la asignación de roles de las diferentes
oficinas o agencias de un mismo nivel de gobierno (p.e. las distintas
oficinas de la misma administración federal, estadual o provincial). La
forma en que esté organizada la administración en una jurisdicción servirá
para entender cómo aplica las normas ambientales y el nivel de prioridad
que le otorga al tema ambiental25.
b.2. Mecanismos de coordinación interjurisdiccional y administrativa
Mecanismos de coordinación interjurisdiccional
396
Este tipo de herramientas tienen por objeto coordinar las
competencias ambientales de los distintos niveles jurisdiccionales tanto
para la fijación de la normativa como para su aplicación. Pueden ser
formales (institucionalizados por normas específicas o convenios) o
informales (los funcionarios y técnicos de distintas jurisdicciones,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
sabiendo su conveniencia, intentan aunar esfuerzos mediante reuniones,
comunicaciones y la búsqueda de criterios comunes).
Mecanismos de coordinación administrativa.
La finalidad de estos mecanismos es coordinar las actividades de
las distintas oficinas de una misma administración. Cabe resaltar que
gran parte de la normativa ambiental es administrativa y que en este
sentido este tipo de coordinación será de suma importancia para una
mejor formulación y aplicación de la misma. También pueden ser formales
o informales. Veamos a continuación algunos casos de nuestra realidad
latinoamericana:
Chile
Posee una organización de estado unitaria, compuesta por un
gobierno nacional, regiones y municipalidades. En cuanto a su
organización administrativa ambiental, Chile no optó por constituir un
ministerio de medio ambiente, sino por un “modelo coordinador”, mediante
la creación de la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)26. La
CONAMA se constituye como un órgano coordinador interministerial y
multisectorial, compuesto por un Consejo Directivo de Ministros de
distintas carteras de la administración que posean competencias con
aristas ambientales27, un Consejo Consultivo multisectorial28, y una
Dirección Ejecutiva.
Por otra parte, CONAMA posee oficinas regionales en todo el
territorio chileno (COREMAS), las cuales reproducen su esquema en
cada región29. El modelo coordinador por el que optó Chile surgió
principalmente a pedido de la gente, que no quería más oficinas
administrativas amplias y costosas. Una ventaja del mismo es cómo
aborda la característica transversal de la cuestión ambiental, creando un
compromiso de cada agencia ambiental gubernamental en los temas de
esta índole. En contrapeso, una desventaja del mismo es que requiere
de una fuerte voluntad política respaldatoria30. De todas formas, esta
característica no atenta en contra de este modelo si recibe dicho apoyo
político del Presidente y los ministerios.
Brasil
La República Federativa de Brasil, tal como su nombre lo indica,
posee una organización federal con distintos niveles de gobierno: la Unión,
los estados miembros, el distrito federal y los municipios. La Unión posee
397
Oikos red ambiental
competencias para legislar en gran parte de las cuestiones ambientales
en forma general.
Los estados miembros pueden complementar dicha legislación.
Los municipios a su vez, pueden complementar la legislación federal y
estadual. En cuanto al ejercicio del poder de policía ambiental, la
Constitución de Brasil establece el sistema de federalismo cooperativo,
y señala que una ley regulará la normas de cooperación entre los distintos
niveles de gobierno. Dicha norma aún no fue sancionada. No obstante
ello, Brasil posee el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA)31.
constituido por sus distintas jurisdicciones.
Forman parte del SISNAMA órganos ejecutores a nivel federal
(IBAMA), estadual (Secretarias de Medio Ambiente) y local (Secretarias
Ambientales de los Municipios). Este sistema de organización de las
competencias ambientales involucra los distintos niveles
gubernamentales. A nivel federal, si bien cuenta con un Ministerio de
Medio Ambiente, también posee un órgano consultivo y deliberativo
colegiado, como es el CONAMA.
Existen necesidades consideradas en relación a este sistema,
tales como la definición de prioridades en conjunto (por parte de la Unión,
los Estados y los municipios), que se tienda a una gestión compartida, y
que el proceso de descentralización se vea acompañado del accionar de
organismos de Fiscalización32.
Argentina
398
La República Argentina posee una organización federal con cuatro
niveles jurisdiccionales: Nación, provincias, municipios y la Ciudad de
Buenos Aires. De conformidad a la Constitución Nacional de 1853/60, la
materia ambiental era una competencia no delegada por los gobiernos
provinciales al nacional. En 1994, la reforma constitucional abreva un
nuevo concepto: los presupuestos mínimos de protección ambiental que
debe establecer la Nación y que pueden complementar las provincias.
En 2002, luego de ocho años, los presupuestos mínimos de protección
ambiental han comenzado a ser establecidos por el Congreso Nacional.
En este sentido, ha sido sancionada la Ley General del Ambiente que
crea el Sistema Federal Ambiental, y las leyes de presupuestos mínimos
sobre acceso a la información pública ambiental, residuos industriales y
de actividades de servicios, domiciliarios, PCBs y Aguas33.
Por otra parte, el ejercicio del poder de policía ambiental se
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
encuentra compartido entre los distintos niveles de gobierno, de acuerdo
Lamentablemente los mecanismos formales de coordinación
interjurisdiccional han estado ausentes del marco institucional ambiental
de la Argentina. Sin embargo, es menester mencionar al Consejo Federal
de Medio Ambiente (COFEMA), que nuclea a las autoridades ambientales
provinciales, de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires. Este organismo
fue creado en 1990 frente a la necesidad de las autoridades ambientales
de intercambiar información y coordinar políticas ambientales en el país.
Actualmente, tanto la Ley General del Ambiente como las Leyes de
presupuestos mínimos en materia de acceso a la información pública
ambiental, residuos industriales, domiciliarios y de PCBs otorgan al
COFEMA funciones fundamentales en cuanto a la coordinación de
políticas ambientales de carácter transjurisdiccional34.
Asimismo, y específicamente en materia de residuos peligrosos,
un mecanismo utilizado por las autoridades es el de la firma de convenios
entre jurisdicciones para coordinar aspectos de aplicación de las normas
ambientales (p.e. acuerdos con Misiones para la puesta en marcha del
Registro de Residuos Peligrosos). También los convenios con la Policía
Aeronáutica y la Prefectura Naval presentan experiencias interesantes
en materia de coordinación administrativa. En el año 1999, el Registro
Nacional de Residuos Peligrosos comenzó un proceso de reuniones entre
autoridades nacionales y provinciales para tender a la coordinación entre
autoridades en este tema35.
Cabe asimismo considerar los diversos mecanismos de
coordinación que los funcionarios y técnicos implementan en el día a
día, tales como las inspecciones conjuntas, y las reuniones informales
tendientes a articular la implementación de las políticas ambientales.
De todas formas, y no obstante los esfuerzos de las autoridades
para lograr aunar criterios en este sentido, es menester destacar que en
Argentina no han existido mecanismos formales que presenten un sistema
sólido de coordinación de competencias ambientales. El horizonte podría
comenzar a cambiar, con el importante rol que al COFEMA atribuyen las
normas de presupuestos mínimos de protección ambiental y la voluntad
de los distintos niveles gubernamentales.
Aspectos relevantes recomendados
A continuación se sintetizan aspectos específicos de las
conclusiones de los talleres sobre Administrativa para la aplicación y el
cumplimiento de la normativa ambiental de la Primera Conferencia
399
Oikos red ambiental
Latinoamericana sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa
Ambiental36.
· La formulación de la legislación ambiental: los gobiernos centrales
deben establecer las normas básicas, pero dejando espacios a
los gobiernos subnacionales para regular la materia ambiental en
función de las especificidades locales. Estas normas deben prever
mecanismos de coordinación interjurisdiccional y administrativo.
· Frente a la transversalidad de la cuestión y la superposición
normativa, se señala que el criterio de aplicación debe ser el de la
norma ambiental más estricta.
· Los mecanismos de coordinación formales constituyen
herramientas de suma importancia tanto en la realidad de los países
de estructura federal como unitaria. La formalización de este tipo
de mecanismos debe llevarse a cabo con una previa revisión de
las competencias de cada jurisdicción. Es menester considerar la
necesidad de que los acuerdos interjurisdiccionales posean
mecanismos de resolución de controversias y superposición de
competencias. Asimismo, cobra importancia la participación
ciudadana en dichos organismos, tanto en la definición de los
objetivos deseados, como así también en el control de los
organismos interjurisdiccionales existentes o a crearse.
· Resulta necesario fortalecer el rol de los gobiernos locales en la
aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental, de
conformidad a los principios de subsidiariedad y proximidad.
· La idea de la regionalización puede dar respuesta a necesidades
que por su dimensión exceden las jurisdicciones locales y no puede
ser atendidas por la Nación.
4.c. Mecanismos concretos de aplicación y cumplimiento de
la normativa ambiental. Roles del Poder Judicial y del Poder
Ejecutivo
400
En cuanto a los mecanismos concretos de aplicación y
cumplimiento de la normativa ambiental, debemos tener en cuenta los
roles preponderantes que poseen los poderes Ejecutivo y Judicial. Diversos
temas han sido identificados de envergadura en relación al accionar de
ambos poderes, tales como:37
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
· la existencia de mecanismos de aplicación y ejecución de las
normas ambientales que persistan en el tiempo,
· las capacidades institucionales y operativas de los dos poderes,
· la existencia de una estructura ágil con suficientes recursos,
· los criterios de la voluntad política gubernamental.
Los problemas considerados en vinculación a estos temas son
básicamente:
En el ámbito del Poder Ejecutivo:38
· La falta de continuidad de la decisión política particular;
· La subordinación de la gestión administrativa al partido de turno
en desmedro de los objetivos institucionales y legales de los
funcionarios públicos,
· La existencia de una estructura burocrática lenta, deficiente y sin
procedimientos transparentes,
· Dificultades para la implementación de cambios,
· La inestabilidad funcionaria administrativa,
· Un deficiente conocimiento y compromiso de los decisores públicos.
En el ámbito del Poder Judicial:39
· La complejidad científico-técnica de los casos ambientales,
· Los intereses colectivos involucrados y la carencia de normas y
falta de organización del Poder Judicial para receptarlos,
· La magnitud de los costos de la prueba y el proceso y la imposición
de costas,
· El tiempo de duración del litigio en contraste a la necesidad de
soluciones urgentes a los problemas ambientales,
· La resistencia al cambio por parte de los jueces,
· La falta de adecuación de los procedimientos.
En relación a ambos poderes40.
· Una deficiente capacidad institucional y operativa,
· La falta de indicadores para evaluar la aplicación de las normas,
· Los problemas presupuestarios en cuanto a la existencia como a
401
Oikos red ambiental
la asignación de recursos para la gestión y capacitación de estas
áreas,
· La falta de suficientes mecanismos institucionales que posibiliten
una adecuada participación ciudadana.
En general existe un principio de preeminencia de la actuación del
Poder Ejecutivo en la aplicación de la normativa, y el Poder Judicial toma
intervención como ultima ratio para resolver una controversia. Es lógico
que la autoridad administrativa posea un rol preeminente en la aplicación
de la normativa ambiental, dado que la misma es, en su gran mayoría,
de carácter administrativo. La función de la administración en los distintos
niveles de gobierno es fundamental en cuanto a la implementación de la
normativa ambiental a través de: otorgamiento de licencias o permisos,
muchas veces dependientes de requisitos establecidos en la misma
legislación y/o del cumplimiento del procedimiento de Evaluación de
Impacto Ambiental, asimismo, a través de la realización de inspecciones
para constatar que la comunidad regulada cumple con la normativa,
respecto de distintas obligaciones (por ej. Registros de operaciones,
libros con resultados de monitoreos). La autoridad administrativa puede
interponer sanciones y todo procedimiento administrativo debe garantizar
su control jurisdiccional, como una garantía para los derechos de los
administrados a un medio ambiente adecuado.
En este sentido, cabe traer a colación una síntesis de las
principales conclusiones vertidas en los talleres sobre esta temática
realizados en la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE
APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN
AMERICA LATINA, a saber:
402
· Es necesario que las autoridades administrativas asuman un rol
proactivo en la ejecución de las normas ambientales y el control
de su cumplimiento. En este sentido, resulta relevante que los
funcionarios se capaciten para perfeccionar su tarea. Asimismo
es menester que la administración adopte mecanismos para
incorporar la participación de la ciudadanía en la tareas vinculadas
al control del cumplimiento de la normativa ambiental. Es importante
que la administración cuente con laboratorios y profesionales
acreditados y especializados para el logro de su misión,
propendiendo a la estabilidad funcionaria de los cuerpos técnicos
de la misma, en vista de la necesidad de implementar políticas
ambientales con continuidad en el tiempo. Respecto a la asignación
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
de presupuestos adecuados para el funcionamiento de la
administración ambiental, los recursos obtenidos por la misma
(por concepto de cobro, tasas, multas, etc,) deben ser destinados
a fondos propios, creados a efectos de la gestión ambiental y no a
las cuentas generales de la administración. El control del
cumplimiento coordinado entre el Poder Administrador y el Poder
Judicial resulta fundamental, principalmente en todas las cuestiones
vinculadas con el control de la contaminación y a la recolección
de pruebas.
En el ámbito judicial, no obstante los avances que se han
presentado respecto del rol de los jueces en el desarrollo de la
jurisprudencia ambiental, y de los valiosos aportes que esto ha brindado
a distintos temas específicos del acceso a la justicia ambiental41, aún
subsisten varias asignaturas pendientes. Brañes considera que “la
solución expedita y completa de este tipo de conflictos hace necesario
un marco jurídico que sea congruente con la naturaleza de los intereses
que se deben tutelar, y que, dicho en términos generales, hasta ahora no
existe, por los menos en la forma que sería deseable”42.
Asimismo, el autor clasifica tres ámbitos en los cuales existe lo
que denomina un “amanecer” en América Latina, y los prioriza por su
grado de avance: constitucional, administrativo, penal. El ámbito civil
representa otro estadio separado que no se acerca en su desarrollo a los
anteriores. En cuanto a la justicia constitucional, Brañes señala la
importancia que ha tenido el reconocimiento del Derecho al ambiente y
de la garantía de su amparo en distintas constituciones
latinoamericanas43.
En el ámbito penal se destaca la creciente tipificación de los delitos
de conductas lesivas para el medio ambiente en los países de
Latinoamérica, que se ha plasmado a través de diferentes vías: leyes
sectoriales protectoras de ciertos recursos naturales, leyes generales
ambientales, códigos penales44 y leyes ambientales penales especiales45.
Un problema que ha sido identificado en relación a la tipificación de
conductas penales en contra del ambiente, ha sido el de la construcción
de tipos delictivos sin el suficiente respaldo moral social que dificultan
luego su aplicación46.
En cuanto al ámbito administrativo, ya ha sido señalada la
importancia de la existencia de un control jurisdiccional que garantice
los principios de legalidad de la norma y asimismo el derecho del
403
Oikos red ambiental
ciudadano al ambiente sano. El ámbito civil, merece un capítulo aparte,
dado que tradicionalmente se vincula a las relaciones entre las personas,
físicas o jurídicas. El rol del Estado en este sentido, será el que tendrá
como persona jurídica de derecho público (y la afectación de sus bienes),
pero no el de controlador de la norma. En cuanto a la responsabilidad por
el daño ambiental, el mismo abre un capítulo diferenciado de la
responsabilidad civil. En este sentido, existen países en los cuales el
daño ambiental ha sido reconocido en sus textos constitucionales. Otros
países han avanzado y poseen un reconocimiento legislativo de lo que
podría darse en llamar una acción civil extendida, considerando la
existencia de acciones civiles públicas que pueden ser ejercidas tanto
por ciudadanos como por organismos públicos y por la sociedad civil47.
Otros países presentan la existencia de dos acciones desglosadas, una
indemnizatoria en cabeza del afectado y otra por daño ambiental que
persigue la reparación del ambiente, que puede ser ejercida por órganos
públicos48. La Ley General del Ambiente de la Rca. Argentina reconoce
al daño ambiental per se y la creación de un fondo de compensación
ambiental con la finalidad de reparar el mismo49.
El rol del Poder Judicial, como así también el del Ministerio Público,
han sido temas especialmente resaltados en la Primera Conferencia
Internacional sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
en America Latina y han dado lugar a la realización de diversas actividades
especialmente destinadas a magistrados, entre las cuales cabe mencionar
el diálogo electrónico sobre el rol de los jueces y fiscales en esta temática,
realizado y el Simposio Latinoamericano de Jueces y Fiscales- Aplicación
y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, ambos realizados en el año
200350. De este último han surgido diversas conclusiones que fueron
volcadas por los magistrados presentes (directores de escuelas judiciales,
jueces y fiscales con trayectoria en la temática) en la Declaración de
Buenos Aires51.
404
No obstante la amplitud y el detalle presentado en los eventos y
documentos señalados, a continuación se transcriben aspectos que
consideramos fundamentales en relación al rol de los jueces y los fiscales
en materia de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental: 52
· Resulta fundamental contribuir a lograr una clara independencia
del Poder Judicial para que el mismo pueda controlar la aplicación
y el cumplimiento de la normativa ambiental en cualquier proceso
que deba intervenir.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
· El Ministerio Público posee una tarea diferente a la del Poder
Judicial, en la medida en que el mismo se desempeña como un
órgano extrapoderes, con necesidades y objetivos distintos a los
de la Justicia (este aspecto se resaltó, más allá de la conformación
que puedan tener en los distintos regímenes jurídicos de América
Latina).
· Se destaca la importancia que reviste el control social, y rol de la
sociedad civil en los procesos judiciales sobre temas ambientales.
· Es necesario promover, con carácter urgente y prioritario, la
capacitación interdisciplinaria de jueces y fiscales.
· El derecho procesal debe adaptarse a los requerimientos que hoy
impone el proceso judicial ambiental.
· Es necesario conformar cuerpos especializados técnicos que
contribuyan a la producción de pruebas en esta materia.
· Se destaca la necesidad de que el Poder Judicial y el Ministerio
Público adopten un rol proactivo en el control de la normativa
ambiental, ya que, de acuerdo a las experiencias existentes, el
mismo se erige como un fuerte elemento disuasivo en aras de un
mayor cumplimiento de la normativa ambiental para los distintos
sectores.
· Se alienta asimismo, y cuando el caso lo permita, la resolución de
conflictos mediante acuerdos extrajudiciales y mecanismos
alternativos de resolución de controversias.
4.d. Promoción del cumplimiento de la normativa ambiental por
parte de la comunidad regulada
La temática específica de incentivos económicos y fiscales para
cumplir con la legislación, fue considerada como un concepto vinculado
a la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental en América
Latina. En este sentido, pudieron identificarse diversos problemas tales
como la falta de consideración de estos incentivos tanto en la normativa
ambiental como en las políticas de gestión, la falta de un sistema
económico y financiero sólido en algunos países de América Latina, y la
falta de incentivo estatal al desarrollo de políticas de autogestión
empresaria.
Cabe entonces traer a colación la diferencia entre mecanismos de
comando y control y la de instrumentos económicos basados en el
405
Oikos red ambiental
mercado. Los mecanismos de instrumentación para aplicar la normativa
ambiental pueden considerar, además del esquema de aplicación directa
de la norma, que presupone la existencia de una sanción aplicable por
un órgano que es el que vela por su cumplimiento, elementos basados
en el mercado. Estos últimos indicarían a los consumidores cuál es el
costo de producir un bien en particular, y a los productores cuáles son
las valuaciones relativas de los consumidores. Ahora bien, en el supuesto
de existir un sistema de precios completamente libre, el uso de los bienes
y servicios “ambientales” actualmente de precio cero, tales como el aire
y el agua, se tornaría prácticamente inmanejable. Este problema surge a
partir de las características de los bienes y servicios ambientales que
por ser susceptibles de apropiación común no reciben una valuación
específica.
Como el precio de los bienes y servicios no refleja la totalidad de
los recursos utilizados para producirlos, los mercados fallan en la
asignación eficiente de tales recursos, existiendo una divergencia entre
el costo privado y el social. La reestructuración de esta falla del mercado
debería llevarse a cabo asegurando que esos valores se incorporen en
los precios de los bienes y servicios. Esto no significa sin embargo, que
los mercados actuando libremente no puedan obtener mejoras en lo que
se refiere a la calidad del medioambiente. Si los consumidores cambiaran
sus preferencias en favor de aquellos productos menos contaminantes,
las fuerzas del mercado conducirían un cambio en el contenido de
contaminación de los bienes y servicios finales. Si bien el “consumismo
verde” posee una capacidad relativa para alterar los procesos de
producción, pueden ocurrir cambios en los procesos si también la industria
comienza a ser “ambientalmente consciente”, y/o si sus señales de
costos se ven alteradas.
El Principio Contaminador-Pagador
406
El Principio Contaminador Pagador busca rectificar esta falla del
mercado haciendo que los contaminadores “internalicen” los costos o la
degradación de los recursos ambientales53. La meta es integrar el uso
del medio ambiente a la esfera económica, a través del uso de señales
de precios y de instrumentos económicos tales como impuestos a la
contaminación, tasas de uso y permisos. En este marco surge la
definición de los “mecanismos de instrumentos basados en el mercado”,
que se ha presentado como contrastante al concepto de “mecanismos
de comando y control”. Los economistas argumentaron durante mucho
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
tiempo que los mecanismos de instrumentos basados en el mercado
son más eficientes que el control directo. Sin embargo, los controles de
contaminación que han predominado en los países industrializados han
sido los directos.
La utilización de instrumentos económicos en la regulación
ambiental
Existen diversos instrumentos económicos que pueden
incorporarse a la regulación ambiental, tales como las tasas, los
subsidios, los depósitos y reembolsos, los incentivos punitivos, y los
mecanismos de mercado. Entre estos últimos, pueden considerarse por
ejemplo, los permisos de emisión negociables54.
De acuerdo a las experiencias mencionadas en el diálogo
electrónico citado, existen iniciativas interesantes en América Latina que
promueven el cumplimiento de la normativa ambiental incentivando al
sector privado, tales como la implementación de programas de auditoría
ambiental voluntarios, concertados con el industrial con un alcance más
allá de la ley, preventivo, con tiempos de cumplimiento y con
reconocimiento oficial en forma simultánea a la aplicación rigurosa de la
normativa existente (Ej. Programa de auditoría ambiental de México)55.
Nos encontramos asimismo con incentivos que resultaron en el marco
de un contexto socioeconómico pero que fallaron en la continuidad de su
aplicación en el control de la contaminación hídrica en Argentina, tal es
el caso de la cuota de resarcimiento que, debido al cambio de la realidad
económica y a la falta de decisión de la autoridad, frustró sus objetivos
con el tiempo56.
De las diversas posturas y opiniones en cuanto a la utilización de
los instrumentos económicos en relación a la regulación ambiental y del
estudio de casos realizado por la CEPAL, podemos considerar que la
figura de contraste entre los instrumentos basados en el mercado y los
directos debería ser redefinida por la de complementación, dada la
importancia de combinar los mismos y contribuir a que las estrategias
regulatorias cumplan sus objetivos. En este sentido, será menester contar
con un marco institucional sólido, y los necesarios aspectos fiscales y
administrativos que contribuyan a conformar el andamiaje necesario para
que la utilización de los instrumentos económicos pueda desarrollarse
con éxito57.
Asimismo, es remarcable señalar que la implementación de este
tipo de instrumentos requiere la promoción de herramientas tales como
407
Oikos red ambiental
la sensibilización, la capacitación, la difusión y el acceso a la información
pública no sólo de la comunidad regulada, sino también en el ámbito de
la autoridad de aplicación. En este sentido, se ha coincidido en la
necesidad de propiciar espacios de participación de los distintos actores
involucrados, atendiendo a las realidades locales, como así también en
la necesidad de que el formento de incentivos económicos posea una
mirada hacia el motor externo (por. ej. Sellos verdes) como también hacia
el motor interno (por ej. El desarrollo de industrias limpias con beneficios
impositivos)58.
4.e. Iniciativas regionales en América Latina y su consideración
para la aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental
La experiencia en América Latina ofrece aristas disímiles para
nuestro análisis. En este sentido, realizaremos a continuación una
clasificación metodológica que coadyuvará al estudio del escenario actual
y de las futuras posibilidades de trabajo que podríamos considerar para
una mejor aplicación y cumplimiento de la normativa en nuestra región.
Diferenciaremos aquellas iniciativas formales regionales (basadas
en tratados internacionales entre países) de aquellas iniciativas de trabajo
en red, dado que estas últimas ofrecen en general mayor flexibilidad y
pueden involucrar actores de diversa índole (tanto del ámbito
gubernamental, no gubernamental como del sector privado).
Iniciativas Formales
De conformidad a las conclusiones arribadas en los diversos
encuentros mencionados, un tema de importancia es la Consideración
de los acuerdos de integración para fortalecer la aplicación y el
cumplimiento de las normas ambientales (ej: Proceso de armonización
del Mercosur). Como problemas vinculados a dicho tema, se identificaron:
el incipiente desarrollo de los procesos de armonización en la Región y
las diferencias entre los países latinoamericanos aún cuando existe
multiplicidad de similitudes en cuanto a los problemas identificados59.
408
En el ámbito del Mercosur existe un proceso gradual de integración,
que se encuentra aún en medio de la definición del perfil que desea
adoptar60. Asimismo, las diferencias entre los países se relacionan tanto
a sus aspectos económicos como a sus formas de organización
(Argentina y Brasil, organización federal; Paraguay y Uruguay,
organización unitaria)61.
Existen asimismo otros tratados de integración que comprenden
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
a países del área del Río de la Plata, tales como: ALADI (Asociación
Latinoamericana de Integración), ALCA (Asociación Latinoamericana de
Comercio para las Américas), el Tratado de la Cuenca del Plata. En
relación a los mismos y al Mercosur, las asimetrías entre los miembros,
sumadas a la ausencia de un sistema de solución de controversias con
participación ciudadana opera en detrimento de la consideración de
mecanismos efectivos de aplicación y cumplimiento de la normativa
ambiental62.
Ahora bien, ¿significa esto desechar cualquier posibilidad de
consideración de las iniciativas regionales para una efectiva aplicación y
cumplimiento de la normativa ambiental? Por el contrario, esto constituye
un mayor desafío a la hora de plantear mecanismos que tiendan a fortalecer
la implementación de las normas a escala regional63.
Redes
Existen diversas experiencias a nivel internacional y regional en
materia de redes formadas con diversas finalidades ambientales. Sin
embargo en materia específica de aplicación y cumplimiento de la
normativa ambiental, la red pionera es INECE64. INECE fue fundada en
1989 por las agencias ambientales de EE.UU. y del Gobierno del Reino
de los Países Bajos, con la asistencia del PNUMA, el Banco Mundial, la
Comisión Europea y otros. El objetivo de INECE se plantea principalmente
en aras del cumplimiento de los principios señalados en la Agenda 21 en
cuanto a la necesidad de fortalecimiento de la aplicación y el cumplimiento
de la normativa ambiental, y se apoya en los lineamientos planteados
por el PNUMA relativos a la aplicación y el cumplimiento de la normativa
ambiental. Se trata de una red internacional que nuclea instituciones y
especialistas de todo el mundo involucrados en el mejoramiento de la
aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental, y ha llevado a
cabo encuentros internacionales cada tres años desde su creación.
Existen redes en otros contextos regionales, tales como la Red
Europea para la implementación y aplicación de la normativa ambiental,
(IMPEL) Y AC-IMPEL, que comprende también a los países candidatos
a la Unión Europea, la Red de nuevos estados independientes sobre
Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, la red BERCEN,
que comprende a los países de la península balcánica y el grupo de
trabajo de Norteamérica en temas de cooperación sobre aplicación y
cumplimiento para la CCA.
En la Sexta reunión de INECE realizada en Costa Rica en Abril de
409
Oikos red ambiental
2002, un tema identificado como de clara necesidad ha sido el desarrollo
de una red regional en Latinoamérica que tienda al fortalecimiento de la
aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental en la región.
Particularmente, y a partir de la PRIMERA CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA del 2002 se han realizado
reuniones y organizado actividades conjuntas en red con diferentes
actores en el ámbito latinoamericano que han servido como pivot para la
coordinación de esfuerzos en este sentido65. Se trata de un trabajo que
requiere de un esfuerzo mancomunado, más aún si anhelamos que el
desarrollo sustentable y su pilar institucional sean reales66.
Notas
1 El presente documento se sustenta en los lineamientos ya presentados
en el Paper “Hacia la construcción de un programa de aplicación y
cumplimiento de la normativa ambiental en América Latina” que constituyó
el documento de trabajo de la PRIMERA CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA en el año 2002.
2 María Eugenia Di Paola es Directora del Área de Investigación y
Capacitación de FARN (Fundación Ambiente y Recursos Naturales). Es
abogada (UBA) Especialista en Régimen Jurídico de los Recursos
Naturales (UBA) y Master en Derecho Ambiental de Pace University
School of Law (USA). Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de
UICN. Miembro del Grupo de Expertos de INECE sobre indicadores de
aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental. Co-directora del
Suplemento de Derecho Ambiental FARN- La Ley. Profesora docente de
posgrado en temas de Derecho Ambiental en la Universidad Austral, en
la Universidad Torcuato Di Tella, en el Instituto Tecnológico de Buenos
Aires y en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires.
410
Agradezco la colaboración de: María Esperanza Alonso, Asistente en
Política Ambiental y Contaminación del Área de Capacitación e
Investigación de la FARN y la Sra. Elida E. Gómez durante la
compaginación del presente artículo, y Natalia Miano, Asistente de
Capacitación del rea de Investigación y Capacitación.
3 La PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA
LATINA se llevó a cabo los días 28 y 29 de mayo de 2002 y fue precedida
por un diálogo electrónico preparatorio. Fue organizada por FARN, con el
apoyo del Instituto del Banco Mundial y el Gobierno del Reino de los
Países Bajos. Apoyaron la Conferencia las siguientes instituciones:
Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS),
Comisión de Ecología y Desarrollo Humano de la Cámara de Senadores
de la Nación, Comisión de Recursos Naturales y Conservación del
Ambiente Humano de la Cámara de Diputados de la Nación, International
Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE), Instituto
o Direito por um Planeta Verde, Programa de Derecho Ambiental de la
UICN, Sección Informativa y Cultural de la Embajada de los Estado Unidos,
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Secretaría
de Medio Ambiente y Planeamiento Urbano del G.C.B.A., Sociedad
Boliviana de Derecho, Ambiental, Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental (SPDA).
4 Ver INECE Principles of Environmental Enforcement. http://
www.inece.org/enforcementprinciples.html, EPA Principles of
Environmental Enforcement.
5 Esquivel, J. (1972) Nota bibliográfica del libro Foundations of
Jurisprudence de Jerome Hall, Crítica vol. VI, núm. 16-17, pp.139-142.
La eficiencia de una norma jurídica implica el logro del objeto, propósito
o fin de una norma jurídica o de una ley. Esta noción es distinta de la de
eficacia. Una ley puede ser eficaz (tener eficacia), i. e., ser obedecida
por los sujetos de la misma, sin que su objeto haya sido alcanzado.
6 En este sentido el sistema de “zanahorias y garrotes” (carrots & sticks)
debe articularse en forma oportuna y razonable. Ver Item IV.d de este
documento.
7 Ver Principios INECE, Op. Cit. Ver asimismo Documento del Consejo
de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente,
http://www.unep.org/governingbodies/gc/specialsessions/gcss_vii/
“Proyecto de directrices sobre cumplimiento y observancia del
cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para
mejorar el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales.
Directrices para la observancia en materia de medio ambiente a nivel
nacional y la cooperación internacional en la lucha contra la violación de
411
Oikos red ambiental
las leyes en virtud de las cuales se aplican los acuerdos ambientales
multilaterales”.
8 En cuanto al concepto de poder de policía, Ver Sabsay, D, Garcia, M.,
Nápoli, A. y Ryan, D. (2002). Región Metropolitana de Buenos Aires.
Aporte Jurídico-Institucional para su Construcción. Buenos Aires: FARN
Pág. 64. “El concepto de Poder de Policía, en su sentido amplio, hace
referencia a las facultades legislativas propias de los diversos niveles de
gobierno para regular y reglamentar los derechos individuales reconocidos
por la ley a fin de asegurar su ejercicio por todos los ciudadanos y en
última instancia la concreción del bienestar general. De esta regulación
surgen limitaciones a los derechos individuales cuya aplicación le compete
a la autoridad administrativa que ejerce el poder de policía en sentido
restringido. Esta es una función administrativa que consiste en ejecutar
y hacer cumplir las disposiciones legales.”
9 CEPAL ha identificado dos razones de la falta de coordinación en este
sentido: “1) La riqueza temática y la complejidad técnica de los problemas
específicos de cada área, 2) La falta de información que tienen los
especialistas sobre los problemas básicos, los marcos teóricos y los
enfoques metodológicos del área vecina.” Sin embargo, esta situación
empezaría a cambiar gracias a la percepción de “segmentos líderes de
beneficios que pueden derivarse de una mayor integración entre la esfera
económico-social y el medio ambiente”. Ver CEPAL “El Desarrollo
Sustentable: Transformación Productiva, Equidad y Medio Ambiente” LC/
G.1648 (CONF.80/2), 1991. Pág. 54.
10 Ver en este sentido Huerta Malbrán, M.A. (2000). Descentralización,
municipio y participación ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala.
Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Alberto Hurtado, Universidad
Rafael Landivar, UPD-OEA. Ver también las publicaciones de la Estrategia
sobre Autonomía y Participación Pública en la Provincia de Buenos Aires
http://www.farn.org.ar/autonomia.
11 Ver Principios de INECE ya citados.
412
12 Por ejemplo, en materia de evaluación de riesgo de sustancias, existen
diversas posturas científicas en cuanto a cómo llevarla a cabo. Por esta
causa, actualmente el estudio de riesgo se encuentra en un proceso de
replanteo. Dicho replanteo debe considerar, entre otras cosas, la
importancia de que los estudios de riesgo evalúen riesgo y no peligro, y
asimismo la necesaria consideración de parte de los decisores de dichos
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
estudios y asimismo de la percepción pública. Ver Heyvaert, Veerle.
Reconceptualizing Risk Assessment. (1999). RECIEL, Volume 8, Issue
2. Blackwell Publishers Ltd., UK & USA.
13 Ver conclusiones del diálogo electrónico preparatorio a la PRIMERA
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA
del año 2002. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html
14 Ver CEPAL Op. Cit. Nota 9.
15 Ver Olivera Angel, Manuel Felipe. Hacia una Regulación Ambiental
Moderna, apropiada, cumplible, concertada y gradual. Gerencia de
Asuntos Ambientales ANDI.
16 Esta asignación puede dificultarse en paises en los cuales el monto
de las multas es destinado a la cuenta general del Estado y no a la
particular de la repartición administrativa.
17 Ver Principios de INECE ya citados. Part III: Implementation and
Experience.
18 Ver p.e. CEPAL. Informe del Seminario Indicadores de Desarrollo
Sostenible en América Latina y el Caribe Santiago, Chile, noviembre de
2001; Indicadores ambientales de OCDE, 2001: OECD Environmental
Indicators: Towards Sustainable Development http://www.oecd.org/env;
Indicadores de la Comisión de Desarrollo Sustentable de Naciones
Unidas, 2001 United Nations Commission on Sustainable Development,
Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies:
http://www.un.org/esa/sustdev/program.htm. (29-30 septiembre, 2001).
Informe del Seminario Indicadores de desarrollo sostenible en América
Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. Naciones Unidas;
Shyamsundar, Priya. (January, 2002). Poverty – Environment Indicators.
Environment Department Papers. Paper No. 84. Toward environmentally
and socially sustainable development. Environmental Economic Series.
The World Bank; Henninger, Norbert and Hammond, Allen. January, 2002);
Environment strategy papers. Environmental indicators relevant to poverty
reduction. Strategy Series. Number 3. Washington D.C: The World Bank
Environment Department; Performance Monitoring Indicator Handbook.
World Bank Technical paper. No. 334; Millennium Development goals.
From World Development Indicators 2002. WB.
19 Measuring what matters. Proceedings from the INECE-OECD
Workshop on Environmental Compliance and Enforcement Indicators 3-4
413
Oikos red ambiental
November 2003, OECD Headquarters, Paris, France. Mas información
sobre la Iniciativa sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la
Normativa Ambiental para Argentina - Agua y Aire disponible en:
www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/indicadores.html
20 Ver conclusiones del diálogo electrónico (2002). Experiencias
relacionadas a la Toma de Conciencia, Educación y Participación Publica.
Esta conclusion se basa en el aporte de Marcela Flores que mencionó
como ejemplos: la elaboración de normas específicas en la Provincia de
Buenos Aires (decreto de residuos especiales, de actividades mineras,
de aire y ley integral del ambiente) y en Ciudad de Buenos Aires (decreto
de residuos patogénicos). www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/
dialogo02.html
21 Ver conclusiones del diálogo electrónico (2002). Esta conclusión se
basa en el aporte de Paz que mencionó como ejemplo la propuesta de
creación de un área natural en Río Negro que no obtuvo éxito en la decisión
final. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html
22 Ver Taller 1. Formulación y aplicación de la normativa ambiental.
Facilitadoras Maria Fabiana Oliver y María Esperanza Alonso (2002).
PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/
26_Concl1.pdf
23 Ver conclusiones del diálogo electrónico (2002) ya citadas.
24 Ver BIDART CAMPOS, Germán Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino. Tomo I El Derecho Constitucional de la Libertad.
EDIAR, Buenos Aires, 1988. El autor considera las formas de estado
posibles basadas en la relación poder-territorio: unitarismo y federalismo.
“La una centraliza territorialmente el poder; la segunda lo descentraliza
territorialmente.” Pág. 63
25 Ver NOVICK, Sheldom Ed. “Law of Environmental Protection.” Chapter
8 (2000).
414
26 Creada en 1994 por la Ley de Bases del Medio Ambiente de Chile.
27 Componen el Consejo Directivo de la CONAMA representantes de la
Secretaría General de la Presidencia, Economía, Fomento y
Reconstrucción, Obras Publicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud,
Minería, Vivienda y Urbanismo, Transporte y Telecomunicaciones,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Planificación y Cooperación, Relaciones Exteriores, Educación, Defensa,
y el Director Ejecutivo.
28 Componen el Consejo Consultivo de la CONAMA: dos científicos, dos
representantes de ONGs, dos representantes de Centros Académicos,
dos representantes del empresariado, dos representantes de trabajadores
y un representante del Presidente.
29 El esquema regional posee: Direccion Regional, Consejo Directivo y
Consejo Consultivo.
30 Ruthenberg, I. M. (Julio 2001). Una década de gestión ambiental en
Chile. Environment Department Papers, The World Bank.
31 Creado en 1981 por la Ley Nº 6.938.
32 Ver Capelli, Silvia (2002) . Gestão Ambiental No Brasil: Sistema
Nacional de Meio Ambiente- Do Formal à Realidade., Pág 49. PRIMERA
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/
08_Capelli.pdf
33 La Ley General del Ambiente es la Nº 25.675 (B.O. 21-11-2002), La
Ley de Presupuestos Mínimos en materia de Residuos Industriales y de
actividades de servicio es la Nº 25.612 (B.O. 20-07-2002), y la Ley de
Presupuestos Mínimos en materia de Gestión y Eliminación de PCBs es
la Nº 25.670 (B.O. 19-11-2002), la Ley de Gestión Ambiental de Aguas
es la Nº 25.688 (B.O. 03-01-2003), Ley 25.831 de Acceso a la Información
Pública Ambiental (B.O: 07/01/2004) y la Ley 25.916 – Gestión de
Residuos Domiciliarios (B.O: 07/09/2004).
34 El COFEMA se constituyó mediante un tratado interjurisdiccional
firmado en 1990, que fue ratificado por la Nación con la misma sanción
de la Ley General del Ambiente. El mismo ha sido reconocido como un
ámbito de suma importancia por el Pacto Federal Ambiental, otro tratado
interjurisdiccional firmado en 1993. En cuanto al COFEMA, si bien han
ratificado el mismo el número de provincias mínimo para que el organismo
pueda comenzar a funcionar, aún no lo han hecho todas. El COFEMA
tiene reuniones periódicas y sus conclusiones acerca de distintos temas
de interés se constituyen como recomendaciones o resoluciones. Los
cambios de funciones conferidos a este órgano coordinador por las leyes
de presupuestos mínimos están requiriendo que el organismo se
415
Oikos red ambiental
reorganice y superen los problemas de disenso entre jurisdicciones, por
fórmulas de consenso y cooperación.
35 Proyecto “Aspectos de la descentralización ambiental” con la
colaboración del Instituto del Banco Mundial.
36 Ver talleres 2 y 3. Coordinación interjurisdiccional y administrativa
para la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental.
Facilitadores taller 2: Andrés Nápoli y Daniel Perpinal. Facilitadores taller
3: Daniel Ryan y Ariel Perez Castellón. 2002. PRIMERA CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE
TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/27_Concl2.pdf,
www.farn.org.ar/docs/p32/28_Concl3.pdf
37 Ver conclusiones del diálogo electrónico ya citadas.
38 Ver conclusiones del diálogo electrónico ya citadas.
39 Aportes realizados por Andrés Nápoli, Director del Área Promoción de
la Participación Pública, FARN.
40 Ver conclusiones del diálogo electrónico ya citadas.
41 Ver Conclusiones del diálogo electrónico. Experiencias relacionadas
al rol del Poder Judicial, Registro Nacional de Residuos Peligrosos de la
República Argentina. En este sentido ver Nonna, Silvia (2002). “La
experiencia en materia de residuos peligrosos en Argentina. Rol de los
poderes Ejecutivo y Judicial.” Pág. 91. PRIMERA CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA . MATERIAL DE
TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/113_Nonna.pdf
416
42 Ver Brañes, R. (2001). El acceso a la justicia ambiental en América
Latina y la legitimación procesal procesal en los litigios civiles de
naturaleza ambiental en los países de la región. Justicia Ambiental. Las
acciones judiciales para la defensa del Medio Ambiente. Jornadas
Internacionales en Derecho del Medio Ambiente. Universidad Externado
de Colombia.
43 En total 11 de los 20 países de la región han reconocido el derecho a
un ambiente sano y la garantía de su defensa en forma explícita o implícita.
Ha realizado un reconocimiento explícito en este sentido: Argentina (art.
43), Chile (art. 20), Colombia (art. 86), Ecuador (art. 95) y Venezuela (art.
26).
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
44 México ha hecho uso de las tres vías primeras en forma “alternativa y
sucesiva”. Argentina ha hecho uso de la primera y la tercera (tipifica
delitos en la ley de protección de la fauna silvestre y la de residuos
peligrosos que abrevan en las facultades del Congreso de sancionar los
códigos de fondo, y justamente complementan el Código Penal agregando
dichas conductas tipificadas a su texto, aún cuando no existe un texto
ordenado del Código Penal que las incluya).
45 Venezuela (1992) y Brasil (1998) han hecho uso de esta vía.
46 Ver conclusiones del diálogo electrónico ya citadas. Experiencias
relacionadas al rol del Poder Legislativo. La consideración de este
problema se basa en el aporte realizado por Juan Rodrigo Walsh, a raíz
de los tipos delictivos contemplados en la Ley Nacional de Residuos
Peligrosos, Argentina.
47 Ejemplos: Brasil y Colombia. Ver Brañes. Op. Cit.
48 Ejemplos: Chile y Cuba. Ver Brañes. Op. Cit.
49 El daño ambiental per se y la obligación de recomponerlo ya habían
sido reconocidos en el texto del artículo 41 de la Constitución Nacional.
La Ley General del Ambiente, Nº 25.675 (B.O. 21-11-2002), incorpora
este concepto en sus artículos 27 a 33.
50 El SIMPOSIO DE JUECES Y FISCALES DE AMERICA LATINAAplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental de 2003, fue
organizado por FARN, con el apoyo y financiamiento de PNUMA y el
Instituto del Banco Mundial, en colaboración con Instituto para un Planeta
Verde (Brasil) y con un grupo asesor conformado por las siguientes
instituciones: INECE - UICN - CEPAL - SPDA (Perú) - IDEA (Paraguay) FIMA (Chile). El material de trabajo, y sus conclusiones se encuentran
publicadas en Simposio de Jueces y Fiscales de AméricaLatina Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental-Material de Trabajo
y Declaración de Buenos Aires (2003). www.farn.org.ar/docs/p38/
index.html
51 Ver Declaración de Buenos Aires (2003) en www.farn.org.ar/docs/p38/
index.html
52 Ver talleres 4 y 5. Mecanismos específicos para la aplicación y el
cumplimiento de la normativa ambiental. Rol de los Poderes ejecutivo y
judicial. Facilitadores taller 4: Andrés Nápoli y Daniel Perpinal.
417
Oikos red ambiental
Facilitadores taller 5: Daniel Ryan y Ariel Perez Castellón. (2002).
PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. Ver asimismo Simposio
de Jueces y Fiscales de AméricaLatina - Aplicación y Cumplimiento de
la Normativa Ambiental-Material de Trabajo y Declaración de Buenos Aires
(2003). www.farn.org.ar/docs/p32/29_Concl4.pdf,www.farn.org.ar/docs/
p32/30_Concl5.pdf. Ver también www.farn.org.ar/docs/p38/index.html.
53 El uso internacional efectivo del Principio Contaminador Pagador
requiere coordinar los mecanismos de regulación para evitar distorsiones
en el comercio internacional (p.e.: si algunos países subsidian la inversión
privada en control de la contaminación mientras otros no lo hacen). El
principio de eficiencia en teoría económica, sugiere que el contaminador
(empresa, individuo o gobierno) debería pagar el costo total del daño
ambiental causado por su actividad. Esto crearía un incentivo para la
reducción del daño, por lo menos hasta el nivel en que el costo marginal
de reducir la contaminación es igual al costo marginal del daño causado
por tal contaminación.
54 Kaufman define a los permisos de emisión negociables como
“mercados establecidos para permitir a los contaminadores negociar las
limitadas cantidades existentes de derechos de contaminación. La
restricción del suministro se refleja en los precios positivos por tales
derechos, los cuales actúan desalentado la polución, a la vez que las
reducciones de contaminación son distribuidas de modo eficiente entre
los contaminadores”. Ver Kaufman, G. Al. La razonabilidad de la regulación
ambiental. La Ley, 9 de junio de 1995, Buenos Aires.
55 Ver Conclusiones del diálogo electrónico ya citadas. El aporte de
Carlos Gonzalez Guzman ha fundamentado esta conclusión
418
56 Ver Conclusiones del diálogo electrónico ya citadas. El aporte de
Oscar Lascaray ha fundamentado esta conclusión: El Ing. Lascaray
consideró como el Régimen llamado Cuotas de Resarcimiento por
Contaminación (Decreto 2125/78) planteaba un sistema para cubrir los
mayores costos que tuviera Obras Sanitarias de la Nación en la
potabilización del agua, tomada del Río de la Plata. Fue así que se requirió
a quienes volcaran efluentes líquidos al río la presentación de una
declaración jurada y de análisis de la calidad del efluente durante los dos
primeros años de vigencia de la norma. Esto movilizó a los responsables
de establecimientos industriales, quienes debieron conocer la normativa
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
y su propia situación. La norma señalaba que aquel que no solucionara
su situación debía pagar cada año un monto mayor y esto implicaría al
sexto o séptimo año pagarle al Estado el monto de una planta de
tratamiento de efluentes líquidos. A los dos años de vigencia de esta
norma, el contexto socio-económico del país cambió, y la decisión política
fue no hacer crecer dicha cuota, generándose un incentivo económico
contrario al establecido en forma primigenia, al industrial le convenía
finalmente pagar la cuota y no invertir en una planta de tratamiento de
efluentes líquidos.
57 Ver Acuña, G. (2002) Experiencias en el uso de instrumentos
económicos para la Gestión Ambiental en América Latina y el Caribe y
su relación con el cumplimiento de la normativa ambiental. Pág . 97.
PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/p32/docs/
14_Acuna.pdf Ver también las conclusiones del Taller 6 sobre La
Promoción de incentivos para el cumplimiento de las normas ambientales,
facilitado por Ma. Fabiana Oliver y Ma. Esperanza Alonso (2002), Pág.
215. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN
Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA
LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES.www.farn.org.ar/
p32/docs/31_Concl6.pdf
58 Ver conclusiones del taller citado en nota anterior.
59 Ver conclusiones del diálogo electrónico ya citadas.
60 Ver en este sentido, las citas realizadas por RYAN, Daniel en “Mercosur
y Ambiente”. Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, La Ley, 2000, Pág.
386, en relación al perfil del Mercosur en comparación a la Unión Europea
y el TLCAN (NAFTA- siglas en inglés), : “La U.E. es un fenómeno único
de la política internacional; es una organización con caracteristicas de
supranacionalidad, con una fuerte aspiración de integración política que
fluye de la cooperación y el intercambio económico. En este marco, la
temática ambiental es una de las áreas más dinámicas del accionar de
la U.E.; de acuerdo a Konrad von Moltke, actualmente no queda casi
área de la gestión ambiental de los Estados iembros que este al margen
de la legislación de la U.E.; en un primer momento, era posible identificar
argumentos de carácter económico para justificar este accionar, hoy, la
protección y la promoción de la calidad ambiental se plantea como
objetivos en si mismos del accionar de la Unión Europea. El Nafta, en
419
Oikos red ambiental
tanto, es un acuerdo tradicional de libre comercio, diseñado como un
sistema de concesiones mutuas que conducen a la reducción y, en gran
medida, a la eliminación de las barreras arancelarias entre los Estados
partes. El texto del tratado contiene numerosas y significativas
disposiciones que regulan las tensiones propias de la liberalización
comercial y la protección ambiental, y en este sentido, el Nafta ha sido
descripto como el “más ambiental de todos los acuerdos tradicionales
de comercio”. Moltke, Konrad, “The Environment in the European Union
and Nafta: Lessons for Mercosur?, ponencia (en trámite de publicación)
presentada en el Taller organizado por FARN, sobre los Principios de
Winnipeg y el Mercosur; Argentina, abril 1999.”
61 Ver Aguero, R. (2002) Legislación Ambiental en el Mercosur. Pág.
119. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN
Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA
LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/
16_Aguero.pdf
62 Ver Flores, M.(2002) Iniciativas Regionales sobre Aplicación y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental. Presentación sobre Integración
Regional entre los Países del Area del Río de la Plata. Pág. 107. PRIMERA
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIÓN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA.
Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/
15_Flores.pdf
420
63 La experiencia en otros ámbitos, tal como el existente en el ámbito
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), a través de
la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), prevé un mecanismo
por el cual los ciudadanos o las Organizaciones No Gubernamentales
puedan presentar a la CCA peticiones cuando el gobierno de un estado
miembro del tratado no aplique de manera efectiva de la legislación
ambiental. Existe ya jurisprudencia en este sentido. Los países del TLCAN
firmaron un Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte
(ACAAN) en vigencia desde 1994, para apoyar los objetivos del TLCAN.
Dicho acuerdo dispuso la creación de la Comisión para la Cooperación
Ambiental (CCA). Ver COMISION PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL.
“Derecho y políticas ambientales en América del Norte”. Peticiones
Ciudadanas sobre Aplicación de la Legislación Ambiental.
Determinaciones del Secretariado en términos de los artículos 14 y 15
del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (agosto de
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
1997 a agosto de 2000). Volumen 5, Quebec, Canadá, 2000.
64 Ver Zaelke, D. & Markowitz, K. & Highdon, T. (2002). Fortalecimiento
de la Aplicación y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental a través de
redes. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE
APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN
AMERICA LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/
docs/p32/17_Zaelke.pdf
65 Ver Simposio de Jueces y Fiscales de América Latina - Aplicación y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental (2003) ya citado. Cabe mencionar
también entre dichas actividades las Jornadas sobre Medio Ambiente de
Salta, organizadas por FARN junto con la Escuela de la Magistratura, el
Poder Judicial y el Gobierno de Salta en mayo de 2004 y el taller Binacional
argentino-uruguayo sobre “Garantías Judiciales para la Protección del
Medio Ambiente”, organizado por FREPLATA, la Escuela Judicial del
Consejo de la Magistratura de la República Argentina, el CEJU y FARN
en Colonia también en el año 2004. Mayor información sobre estas
actividades en: www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_02.html /
www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_01.html
66 Para más información sobre las actividades e instituciones consultar:
http://www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/index.html
421
Oikos red ambiental
La Ley 25688: una ilegítima y unitaria norma de
preservación de las aguas
Por Mauricio Pinto
I- El reparto de competencias en materia de ambiente
Desde la conformación de la República, los Estados provinciales
preexistentes han sido titulares de toda potestad no delegada, tal como
surge del actual artículo 121 de la Constitución Nacional en forma
concordante con el texto del art. 104 de la Constitución de 1853.
El “uti posidendi iuris” resultó el fundamento jurídico del dominio y
consiguiente jurisdicción provincial sobre los recursos naturales que
conforman el ambiente, no habiéndose delegado al respecto al
conformarse la Nación Argentina.
La Constitución Nacional de 1994 al regular la cuestión ambiental
introdujo en el tercer párrafo de su artículo 41 una alteración a dicho
encuadre de competencias, al disponer que “Corresponde a la Nación
dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección,
y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales”.
Sostiene Bidart Campos1 que “la cláusula tercera del artículo 41
CN es una norma que corresponde a la parte orgánica de la Constitución,
porque define el reparto de competencias entre el estado federal y las
provincias. Al Estado federal le incumbe dictar las normas de presupuestos
mínimos”, y a las provincias las normas “necesarias para
complementarlas”.
422
Dichos presupuestos mínimos, resultan una suerte de legislación
sustantiva común a todos los argentinos2, aunque no son realmente
derecho de fondo, ya que –como se especificará- el Congreso no cuenta
con la amplia facultad para legislar en la materia con que cuenta en los
demás casos de derechos sustantivos que se delegan en el art. 75 CN;
sólo puede regular lo mínimo y exclusivamente puede hacerlo en materia
de protección del sustrato ecológico.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
De esta forma, aparece una nueva categoría legislativa en el
derecho argentino, que incluye en forma bidimensional a los “presupuestos
mínimos de protección ambiental” que debe dictar el Congreso, y a las
“normas complementarias” que corresponde a cada provincia, y que
convive con las restantes leyes nacionales (federales o de fondo).
II. Aproximación a las recientes leyes de presupuestos mínimos
de protección ambiental
El Congreso de la Nación ha sancionado diversas normativas que
pretenden enmarcarse dentro de los presupuestos mínimos de protección
ambiental que autoriza el artículo 41 de la Constitución Nacional,
encontrándose en trámite varios proyectos más3.
Sin embargo, y bajo la excusa del ejercicio de la facultad delegada
a la Nación en el tercer párrafo de la referida cláusula constitucional, se
esconde en realidad un decidido avance en menoscabo a las
jurisdicciones locales y sus instituciones definidas bajo la formula federal
adoptada desde 1853.
En algunos casos, dicho avance es mayor y se presenta en la
integridad del texto normativo4. En otros, sólo alcanza aspectos parciales
de la norma. Pero lo cierto es que en general desde el Poder Nacional
existe una tendencia unitaria que atenta contra las instituciones locales5.
III. La histórica política centralista del poder nacional
Tal como ya se ha esbozado, nuestra Constitución Nacional adoptó
un régimen de gobierno federal (art. 1), donde conviven dos niveles de
gobierno (provincial y nacional), cada uno en orden a sus competencias.
En este esquemas, las provincias conservaron todo poder no
delegado expresamente en la Constitución al Gobierno Nacional (art.
121), y determinaron darse sus propias instituciones y elegir sus
funcionarios sin intervención del Gobierno federal (art. 122). Pueden
celebrar tratados y constituir regiones con sus propios órganos de
administración (art. 124 y 125).
A pesar de esta claridad constitucional, nuestra historia nos advierte
un constante menoscabo de las autonomía y poderes provinciales desde
los órganos de poder que componen el Estado Nacional, que pareciera
423
Oikos red ambiental
repetirse cíclicamente. “Sedes animi est in memoria recuerda el adagio
latino, pero como todo lo que acontece en Argentina, el olvido del pasado
-en donde vive el ánimo de la especie-, genera un futuro en donde el error
volverá a repetirse”6.
En materia de manejo de los recursos naturales, el centralismo
acuñado en algunos ámbitos de los poderes nacional no es nuevo. Es
tan viejo como nuestra Nación y alcanza a todo recurso natural de
importancia económica7. El conflicto ha sido constante en la vida
institucional argentina, y sus fundamentos han variado en el tiempo, pero
siempre ha instado un “sistema de metrópoli y colonias” que supone –
como observa Cano- un país gobernado desde Buenos Aires mediante
un vasallaje del interior por la capital8.
En un primer momento, y en relación a la materia hídrica, se
pretendió que los ríos resultaban de dominio nacional, y de allí la Nación
podía disponer sobre los mismos. Este argumento comenzó a debilitarse
en la celebre discusión que se dio en el Congreso de la Nación con
motivo de la aprobación de la contratación de la construcción del puerto
de Buenos Aires en 1869 en el Río de la Plata, y donde el Senador
Bartolomé Mitre supo contrarrestar las centralistas teorías del Ministro
Vélez Sársfield que impulsaba por el gobierno del Presidente Sarmiento9.
Se debilitó aún más la tesis del dominio nacional de las aguas y
sus cauces cuando el Procurador Gral. de la Nación Dr. Costa emitió su
célebre dictamen de 1889, donde reconociendo el anterior error de la
Procuración por la falta de estudio del tema, aceptó que el dominio de
los ríos, sean navegables o no, corresponde a las Provincias por no existir
delegación alguna a la Nación que las mismas constituyeron en 185310.
424
La Corte Suprema de la Nación terminó de tirar por el piso las
pretensiones centralistas cuando en dos fallos emitidos en 1909 sentenció
sobre el dominio provincial de los ríos, incluso los navegables. Las causas11
versaban sobre la construcción de instalaciones nacionales sobre el
dominio público hidráulico en la Provincia de Santa Fe, habiendo
pretendido la Nación disponer de los terrenos a título propio y sin
reconocimiento de las potestades provinciales.
En concordancia con todo ello, nuestra Constitución de 1994
receptó en forma expresa el reconocimiento del dominio originario
provincial sobre sus recursos naturales (art. 124). Sin embargo, una mera
consulta a la versión taquigráfica de la Convención Nacional
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Constituyente12 permite observar como el espíritu federal que en materia
de recursos naturales guió al constituyente, fue atemperado por un
censurador despacho de la Comisión de Redacción13.
A medida que la tesis del dominio nacional se debilitó, surgió una
nueva estrategia centralista, cual fue argumentar que más allá del dominio
provincial, la jurisdicción para reglamentar sobre las aguas
interprovinciales radicaba en el Congreso. Este encuadre, fue adoptado
como norma por el Decreto 6767/45 (luego Ley 13030) y convalidado por
la Constitución nacional vigente entre 1945 y 1956, aunque no tuvo una
materialización concreta en nuestra vida institucional, ni en
reglamentaciones concretas ni en actos de gobiernos.
La oposición provincial a este nuevo embate comenzó con la
minoritaria doctrina que en Cuarta Conferencia Nacional de Abogados de
1936 expuso el experto mendocino Dr. Guillermo Cano14, y que no
resultaba otra cosa que un repaso de la normativa constitucional (fuera
del periodo 1945/56) que reconoce a la Nación sólo aquellos poderes
que expresamente le han sido otorgados, entre lo que no se encuentra
regular sobre las aguas, ni siquiera en el caso de la interjurisdiccionalidad
de las mismas. Consecuencia de ello, las aguas interprovinciales debían
ser reguladas por acuerdo de las provincias ribereñas, y a falta de acuerdo
los estados locales debían dirimir sus disputas ante la Corte Suprema
de la Nación.
Esta doctrina federal –en concordancia con la letra constitucional
fijada en los art. 121, 122, 124, 117, 127 CN de 1994- tomó fuerza en
desmedro de las pretensiones centralista tanto en la doctrina como en la
realidad institucional argentina, siendo reconocida por todas las
jurisdicciones locales que presentaban recursos hídricos compartidos, e
incluso el Estado Nacional, que celebraron casi una veintena de acuerdos
interprovinciales para regular sobre el uso de los mismos15. Igualmente,
ante falta de acuerdo por el uso de las aguas, la Corte nacional ha admitido
su jurisdicción en la disputa interprovincial, siendo ejemplo de ello los
pleitos entre Mendoza y La Pampa por las aguas del río Atuel16, y entre
Santa Fe y Buenos Aires por las aguas de La Picassa17.
Hoy en día, y ante el fracaso de las tesis centralistas esbozadas
desde el dominio y la jurisdicción de las aguas, se produce una nueva
embestida sobre las provincias argentinas, invocando indebidamente la
cláusula ambiental que contiene el artículo 41 de la CN.
425
Oikos red ambiental
Si bien nunca las provincias han delegado en la Nación regular
sobre aguas, sí han delegado desde 1994 dictar los presupuestos mínimos
de protección ambiental, los que no deben afectar las jurisdicciones
locales. Ello, sin perjuicio de la facultad provincial de dictar normas que
complementen dichos presupuestos mínimos.
Bajo esta excusa, el Congreso ha sancionado la Ley 25.688,
definiéndola como norma de presupuestos mínimos de protección
ambiental. “No podemos menos que considerar que este tipo de
legislación que enfrentamos no persigue otra cosa que la transferencia
de las facultades no delegadas por las provincias al Estado nacional.
Hay una suerte de desesperación jurídica por lograr convertir al país federal
en un país unitario, sin necesidad alguna de realizar una reforma
constitucional”18.
IV. La Ley 25688 y su inconstitucional exceso centralista
1. La Ley 25.688 no es de presupuestos mínimos
Si bien el alcance de la expresión “presupuestos mínimos” que
incorpora el art. 41 CN conlleva un cierto grado de ambigüedad, se ha
expresado que los mismos pueden entenderse como pautas básicas19.
Dicho concepto es coincidente con el antecedente inmediato de nuestro
texto constitucional en el derecho comparado: los “presupuestos básicos”
de la Constitución española.
Al decir de Quiroga Lavié, “dictar bases no puede significar la
regulación completa de la materia, sino los objetivos que el legislador
quiere proteger (los fines y no los medios), el piso o el techo de algún
tipo de producción de recursos, o alternativas válidas, entre las cuales
puede el legislador provincial elegir la más conveniente a sus necesidades.
Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulación completa de la
materia, pues deberá impugnarse la constitucionalidad de la ley nacional”20.
426
Sin embargo, la Ley 25.688, lejos de considerar cuestiones
mínimas, básicas, que resulten el piso a partir del cual las provincias
puedan dar sus normas complementarias, ha avanzado en aspectos
normativos que exceden dichas cuestiones.
En tal sentido se ha expresado Valls, quien sostiene que con
excepción de los art. 3 y 7, la Ley 25688 reforma “el Código Civil en
materia de uso de aguas y organizan un sistema administrativo nacional
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
para cumplir determinadas funciones con relación a las cuencas
interjurisdiccionales, pero no establecen presupuestos mínimos”21.
Igual observación expresa Pigretti: “Tampoco creemos que se trate
de presupuestos mínimos, pese a que nos encontramos frente a una ley
muy breve. Pese a su brevedad, su contenido es de presupuestos
máximos de manejo de aguas, pero nada de ambiente”22.
Cuando la referida Ley 25.688 dispone la creación de organismos
consultivos específicos (art. 4), más que fijar objetivos o establecer bases
que las provincias desarrollen complementariamente de acuerdo a sus
necesidades, ha pretendido fijar la “solución” definitiva a la cuestión
interjurisdiccional, olvidándose de las distintas realidades y necesidades
existentes en cada provincia y cada cuenca, así como las diversas
alternativas de solución que la forma federal reinante en nuestro país
puede dar lugar23.
Otro ejemplo claro en este tema, es la fijación de la cuenca como
unidad de gestión indivisible (art. 3). ¿Y que ocurre con los trasvase de
cuencas, tan necesarios en diversas áreas secas de nuestro país? ¿Será
imposible la gestión conjunta de ambas cuencas aunque se consideren
antes, durante y después de concretarlos las variables ambientales en
juego?. Obviamente, poco margen –por no decir ninguno- queda al
legislador local sobre sus ríos internos, o sobre los ríos compartidos con
otras provincias con las que medien acuerdos de gestión.
2. La Ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección.
Los presupuestos mínimos que debe dictar la Nación en materia
ambiental no resultan de cualquier contenido o materia. De acuerdo al
texto constitucional expreso, deben ser exclusivamente de protección24.
Así lo ha reiterado además la Ley 25675 al definir conceptualmente el
alcance de los “presupuestos mínimos” (art. 6)
Una simple lectura de la Ley 25.688 permite observar que la misma
profundiza su regulación exclusivamente en aspectos de gestión, y delega
la materia de protección a la reglamentación (art. 7), incurriendo en una
práctica constitucionalmente prohibida (art. 76 CN) que invalida cualquier
regulación que se dicte en tal marco.
Es decir, nos encontramos ante una ley de “protección” que
justamente lo que no regula es dicha materia. En cambio, si se entromete
en aspectos propios de la administración general de las aguas,
conceptualizando desde su artículo 1º que determina presupuestos
427
Oikos red ambiental
mínimos para el aprovechamiento y uso racional de las aguas. Igualmente,
se excede la materia de protección autorizada constitucionalmente y se
entromete en acciones propias de la gestión que corresponde a los
Estados provinciales cuando se fija la unidad ambiental de gestión del
agua (art. 3), cuando se crea organismos consultivos de la autoridad
responsable de la gestión hídrica, a los que les encomienda colaborar en
dicha labor de gestión (art. 4), cuando se establece el contenido de
“utilización de las aguas” (art. 5), cuando estipula preceptos sobre usos
de las aguas (art. 6), o cuando establece facultades de declaración
administrativa de áreas de reserva (art. 8).
3.
ambiental
La Ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección
Aldo Rodríguez Salas ha explicado en un análisis de claridad
magistral el necesario encuadre de los presupuestos mínimos en un
objeto limitado a la protección ambiental, excluyendo de los mismos
cualquier intromisión en el régimen de los recursos naturales. Por ello,
sólo deben asegurar las condiciones básicas para el mantenimiento del
sustrato ecológico, es decir del equilibrio ecológico o la capacidad de
carga de los ecosistemas25. Esta observación se mantiene concordante
con la noción ya referida que se ha dado en el art. 6 de la Ley 25675.
428
Esto resulta de claridad conceptual si entendemos que el Derecho
Ambiental -cuya consagración constitucional se ve plasmada en el artículo
41 de la carta magna- resulta de contenidos distintos al Derecho de los
Recursos Naturales26 –cuyos contenidos permanecen en forma completa
bajo la competencia provincial reservada. Así, se ha explicado que “Esta
orientación es útil para distinguir la política y el derecho de los recursos
naturales de la ambiental. Mientras que la primera tiene por fin exclusivo
maximizar el rendimiento de los recursos naturales con el objeto de
satisfacer las necesidades del Hombre, la segunda sólo fija el nivel de
modificación permisible por la Naturaleza, procurando mantener y
preservar las reglas de la Tierra. Así se podría distinguir ... al agua como
recurso natural útil para el consumo humano, la recreación, la navegación,
la explotación agrícola y la hidroelectricidad, para lo cual el derecho de
aguas regula su titularidad, su manejo productivo, modos de determinación
de prioridades de uso (incluso el del receptor de contaminación); del
agua como elemento ambiental que cumple un papel fundamental en los
sistemas vitales de la naturaleza. En este caso la política y el derecho
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
ambiental velan por preservar las características intrínsecas del agua
como elemento ambiental para que pueda seguir respondiendo a las
reglas propias de la naturaleza y satisfaciendo necesidades humanas.
Surgen así los conceptos de fijación de estándares de calidad y niveles
máximos para efluentes industriales o domiciliarios (estándares de
tratamiento y pretratamiento), prohibición de verter ciertos residuos
peligrosos, aplicación de tecnologías apropiadas de tratamiento de
efluentes, etc”27.
No se propicia aquí el desconocimiento de la interdependencia
existente entre todos los recursos naturales, incluyendo ello al agua28.
Tal principio, desarrollado especialmente desde el movimiento
conservacionista impulsado por Gifford Pinchot, resulta indiscutible. Y
justamente esa interdependencia es la que introduce la necesidad de
las normas ambientales y su atención al equilibrio ecológico, las que
separándose de las normas que regulaban sobre recursos naturales,
surgieron orientadas al entorno como conjunto global y su control
ecológico en base al funcionamiento ecosistémico29.
Pero esa interdependencia entre el agua y los demás recursos
naturales no implica que bajo el pretexto de regular sobre las bases
ambientales, el Congreso pueda usurpar las competencias reservadas
por las provincias, dictando normas que lejos de regular la conservación
del sustrato ecológico avanzan en materia propia de la explotación del
recurso hídrico en base al uso autorizado del dominio público hidráulico.
No es que no puedan darse normas ambientales que tengan por
objeto al agua30. Pero no todo aspecto de regulación hídrica es propio de
la materia ambiental; sólo lo es cuando regula la preservación sistémica
del sustrato ecológico. Y por ello, el artículo 41 CN no ha autorizado al
Congreso a desplazar la competencia provincial sobre la regulación de
sus aguas en el marco de sus reglas de dominio público.
En esta línea de pensamiento, es obvio que la Ley 25.688 se
separa de la materia ambiental que se condice con los contenidos
mínimos de protección colocados en manos del Congreso desde 1994,
y avanza en materia propia de la gestión de recursos naturales que las
provincias se han reservado dentro de sus competencias originarias sobre
sus propios recursos naturales.
En este orden de ideas expresa Pigretti que “la Ley 25688 se
denomina Régimen de Gestión Ambiental de Aguas, y para ser sincero,
de cuestiones ambientales no trata y sí en cambio se presenta como
429
Oikos red ambiental
una ley de manejo político de las aguas. La cuestión ambiental es
incidental en su texto. Lo que sí puede decirse desde una visión políticojurídica, es que la ley elabora una auténtica centralización de la decisión
hídrica. Ello se logra mediante la aplicación de la norma por cómo se
organiza la toma de decisión unitaria que propone”31.
Este exceso de la norma queda expuesto simplemente con la
consideración de la totalidad de su texto, pudiendo resaltarse
especialmente los aspectos por los que cada artículo invade el ámbito
de la gestión hídrica que permanece en manos de las Provincia.
La Ley 25.688, en su artículo 1º refiere expresamente al
aprovechamiento y uso racional de las aguas. ¿Es que bajo la excusa
ambiental la Nación puede entrometerse en aspectos de uso y
aprovechamiento racional como podrían ser, por ejemplo, la eficiencia de
los sistemas de riego provinciales, o la dotación de agua fijada para cada
tipo de uso?
Su artículo 2º define agua y cuenca hídrica superficial. Sin entrar a
considerar la corrección de dichos conceptos, o su aplicabilidad a todas
las realidades que existen en el territorio nacional, es claro que responden
a una temática ajena de lo ambiental y propia de la gestión del recurso
natural agua.
Su artículo 3º nuevamente refiere a la gestión del recurso agua,
aunque busca relacionarlo con la gestión ambiental. Seguramente que el
agua, tal como se expresó previamente, no puede gestionarse en forma
estanca de los demás recursos naturales. Pero eso sólo implica que la
gestión de cada recurso natural, incluyendo el agua, debe tener en cuenta
los principios de política ambiental fijados, instituidos mediante
planificaciones y desarrollados mediante instrumentos específicos
(Evaluación de Impacto Ambiental, etc). Si la ley se centrara en materia
ambiental, requeriría que toda gestión de recursos naturales contemple
las necesidades fijadas en la política y planificación ambiental, así como
el cumplimiento de los instrumentos básicos de dicha materia32.
430
En su artículo 4º se crean los comité de cuenca hídricas para
asesorar en la gestión del agua, y colaborar en la gestión ambientalmente
sustentable de las cuencas. Sin embargo, como ya se expresó, la
jurisdicción local, a través de sus instituciones, es enteramente
responsable de la regulación y desarrollo de la gestión del agua como
recurso.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
En el artículo 5º encuadra el contenido de “utilización de las aguas”,
lo que es notoriamente extraño a la cuestión ambiental. ¿O es que el
uso de cualquier elemento material (natural o no), o de las fuerzas de la
naturaleza, o incluso cualquier desarrollo cultural, no tienen tantas
connotaciones ambientales como el uso de las aguas? Obviamente, todo
lo que refiere a la vida humana se encuentra abarcado en el ambiente,
pero ello no implica que todo deba ser regulado enteramente por el
Congreso. La Ley 25.675 ha regulado el ambiente en general –incluyendo
las aguas- al fijar los presupuestos mínimos de protección ambiental.
En el artículo 6º se fijan reglas para dar lugar al uso del agua. La
notoriedad del exceso de esta cláusula en desmedro del derecho público
provincial y del sistema normativo que regula los bienes de dominio
público33 evita cualquier otro comentario.
El artículo 7º, si bien refiere a ciertos aspectos ambientales que
encomienda determinar a la autoridad administrativa, excede la
competencia nacional al referir –en concordancia con el art. 1º- al
aprovechamiento y uso racional de las aguas.
En su artículo 8º, la ley regula sobre la declaración bajo protección
a determinados acuíferos, lo que nuevamente nos lleva a una interferencia
en aspectos de la gestión del recurso, que no guardan necesaria relación
con el equilibrio ecosistémico que surge de la concepción ambiental
dada en el art. 41 CN34.
Debe considerarse además que en el marco del artículo 121 de la
Constitución Nacional, la competencia otorgada a la Nación mediante la
norma constitucional resulta de excepción, por resultar toda facultad no
delegada propia de las provincias35. En este encuadre, no corresponde
dar al texto del artículo 41 CN una interpretación extensa que desvirtúe
la materia delegada en forma excepcional, la que se restringe
exclusivamente a la protección del sustrato ecológico. Más aún, cuando
la única cláusula de la ley que refiere parcialmente a aspectos ambientales
(art. 7) se limita a delegar su regulación a la autoridad administrativa,
evadiendo así el Congreso el establecimiento concreto de tales
presupuestos mínimos.
4.
La Ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección
ambiental y altera las jurisdicciones locales y el dominio provincial
De acuerdo al artículo 122 de la Constitución Nacional, las
431
Oikos red ambiental
Provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin
intervención del Gobierno Federal.
Nuevamente, debe recordarse que la administración de las aguas
de dominio provincial compete exclusivamente a las provincias, habiendo
dejado a salvo expresamente la cláusula ambiental de la Constitución a
las jurisdicciones locales, en concordancia con el principio general fijado
por el artículo 121 de dicha norma fundamental.
Como muy bien han señalado Daniel Sabsay y María Di Paola36,
la incorporación del art. 41 junto al art. 124 en la reforma de 1994 implica
que las normas de presupuestos mínimos deben ser dictadas sin vaciar
el dominio que las Provincias ostentan sobre sus propios recursos
naturales. Este fue la clara concepción que manifestó el máximo tribunal
nacional al sentenciar la causa Roca Magdalena c/Buenos Aires, Provincia
de s/inconstitucionaidad37, y a partir de la cual no puede un poder de
gobierno nacional como el Congreso imponer mecanismos e instituciones
ajenos a la voluntad de los Estados provinciales.
Obviamente, cuando dicho dominio provincial resulta compartido
entre más de un Estado, corresponde a los mismos, en el marco del
derecho interestadual, acordar convencionalmente sobre su
administración y sobre las instituciones necesarias para ello38. Y a falta
de acuerdo, nuestro régimen federal instaurado constitucionalmente brinda
potestad a la Corte Nacional para dirimir el conflicto, pero nunca al órgano
legislativo nacional.
En este contexto, la Ley 25.688 violenta el sistema federal al
constituir órganos que son propios de la jurisdicción provincial (art. 4 y
6), por más que ello abarque a más de una jurisdicción provincial.
Igualmente, violenta las jurisdicciones locales y sus instituciones
cuando dispone diversas medidas propias de las jurisdicciones locales
en manos de una autoridad ajena a dichas jurisdicciones (arts. 6, 7 y 8).
V. Conclusiones
432
La Ley 25.688, dictada como supuesta norma de presupuestos
mínimos de protección ambiental, lejos de pertenecer a dicha categoría
legislativa constituye una indebida intromisión del Congreso en
competencias que le resultan ajenas, cayendo por ello en el campo de la
inconstitucionalidad.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Quizás el más grande problema en materia ambiental, no sólo en
Argentina, sino en toda Latinoamérica, sea la falta de seguridad jurídica.
La inseguridad jurídica representa una problemática indirecta que inhibe
los intentos legislativos de solucionar los reales problemas ambientales,
al dejarlos sin regulación legal efectiva. La falta de eficacia y eficiencia
del Derecho Ambiental provoca una pérdida de su vigencia real,
convirtiendo a la norma en letra muerta. Esta situación es posiblemente
peor que la existencia de una laguna jurídica, ya que sin que exista vacío
legal existe una verdadera desprotección del ambiente como bien jurídico
tutelado39.
Una adecuada técnica legislativa, debe esmerarse en generar
normas claras de derecho de observancia general y de cumplimiento
inexorable por los gobernados y por los que gobiernan, manteniendo una
coherencia con los restantes preceptos que integran el orden normativo,
y guardando siempre una adecuada subordinación al orden jerárquico
establecido por la pirámide jurídica y el art. 31 CN40. Violentar el alcance
del texto constitucional del art. 41 CN provoca un indefectible conflicto
de competencias que diluye la eficacia del derecho, convirtiéndolo en un
mero cuerpo simbólico41 afectado por un estado de anomia productora
de subdesarrollo42.
La sanción de normas nacionales en exceso de las pautas básicas
delegadas y sobre materias ajenas a la protección ambiental, sólo conlleva
al debilitamiento general del derecho como sistema tuitivo del entorno,
dificultando la labor administrativa de protección ambiental que queda
inmersa en un notorio espectro de litigiosidad y falta de certeza43.
Notas
1 Germán Bidart Campos, “Manual de la Constitución Reformada”, Tº
II, Ed EDIAR, Buenos Aires, 1998, p. 89.
2 Roberto Dromi y Eduardo Menem, “La Constitución Reformada.
Comentada”, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 144.
3 Leyes de presupuestos mínimos sobre residuos industriales N° 25612
(BO 29/07/02) sobre PCBs N° 25670 (BO 19/11/02), sobre política
ambiental N° 25675 (BO 28/11/02), sobre gestión de aguas N° 25688
(BO 03/01/03) y sobre acceso a la información ambiental N° 25671 (BO
07/01/04). Existen diversos proyectos en trámite sobre presupuestos
mínimos: de residuos domiciliarios” (D-5144/02 y S-1632/01), de residuos
433
Oikos red ambiental
patológicos (S-2696/02, S-406/02, D-6587/02 y D-7613/02)., de gestión
de pilas y baterías (S-828/02).
4 Mauricio Pinto, “Consideraciones sobre la pretendida norma de
presupuestos mínimos ambientales en materia hídrica. A propósito de la
ley 25688”, La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, Bs As, 2003, p1.
En igual sentido, expte M- 391 Provincia de Mendoza c/Estado Nacional
p/ acción de inconstitucionalidad, presentada ante la SCJN el 19/03/03.
5 Amilcar Moyano, “El Derecho Ambiental en el Estado Federal
Argentino”, en La Ley Gran Cuyo, T° 2003, p. 439. El Consejo Federal
del Medio Ambiente (COFEMA) por Resolución 80/04 ha concluido que
las leyes de presupuestos mínimos sancionadas avanzan sobre
competencias reservadas constitucionalmente a las provincias, existiendo
necesidad de modificarlas.
6 Amílcar Moyano, “la inconsistencia de la ley de cuencas hídricas
para Mendoza”, en La Ley Gran Cuyo, T° 2003, p. 289
7 El referido centralismo se ha presentado mediante normas que brindan
injerencias y derechos al Estado Nacional sobre recursos naturales
provinciales que nunca fueron delegadas constitucionalmente. Así, por
ejemplo, en materia petrolera por Leyes 14773 y 17319 se nacionalizó el
dominio y jurisdicción sobre los yacimientos de hidrocarburos de dominio
provincial; en materia nuclear por Ley 24804 se regula el contralor y
regulación de dicha actividad por organismos nacionales; en materia de
hidroeléctrica la Ley 15336 dispuso la jurisdicción nacional sobre las
fuentes de generación hidroeléctrica con un criterio amplio; en materia
pesquera la Ley 17500 dispone la nacionalización del dominio y
jurisdicción sobre recursos vivos marítimos hasta entonces provinciales.
8 Guillermo Cano, “Estudios de Derecho de Aguas”, Ed. Valerio Abeledo,
Buenos Aires, 1943, p. 128.
434
9 Miguel Marienhoff, “Régimen y Legislación de las Aguas Públicas y
Privadas”, Ed Abeledo Perrot, 1971, p 297; Guillermo Allende, “Derecho
de Aguas con anotaciones hidrológicas”, Ed EUDEBA, Buenos Aires,
1971, p 249.
10 Guillermo Allende, ob cit, p. 252.
11 CSJN in re “Gob Nac y Soc del Pto de Rosario c/Prov de Sta Fe”
(Fallos 111: 181) y “Soc del Pto de Rosario c/Emp Muelle y Dep de
Comas” (Fallos 111:197)
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
12 28ª Reunión - 3 ª Sesión Ordinaria (Continuación) - 10/11 de agosto de
1994.
13 Las comisiones de Competencia Federal y del Régimen Federal, sus
Economías y Autonomías Municipales, habían dictaminado
favorablemente por unanimidad al texto propuesto: “Las provincias tienen
el dominio originario de sus territorios, su suelo, subsuelo, ríos
interprovinciales, mar, costas, lechos, plataforma continental, espacio
aéreo y de todos los recursos naturales, renovables o no, cualquiera sea
su origen, que en ellas se encuentren, ejerciendo la jurisdicción en todas
las materias que no han delegado expresamente a la Nación en esta
Constitución. La administración y la explotación de los recursos naturales
existentes en el mar más allá de las primeras doce millas marinas, serán
realizadas por las provincias y la Nación en forma conjunta”; pero la
Comisión de Redacción redujo tal texto a “corresponde a las provincias
el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Este cambio significó la queja de distintos convencionales, como entre
muchos otros, la Convencional Arellano de Santa Cruz, versión taquigráfica
de la Convención Constituyente de 1994, p. 3723: “Sin embargo, no ocurrió
lo mismo con el tratamiento del tema de la propiedad y del dominio que
ejercen las provincias sobre los recursos naturales. Desde mi punto de
vista no se ha innovado en absoluto en esa materia.. El despacho de la
Comisión de Redacción ha dinamitado a través del segundo párrafo del
artículo 106 bis lo acordado por la mayoría en el dictamen de la Comisión
de Competencia Federal, que establecía: “Las provincias tienen el dominio
originario de sus territorios, su suelo, subsuelo, ríos interprovinciales,
mar, costas, lecho, plataforma continental, espacio aéreo y de todos los
recursos naturales, renovables o no, cualquiera sea su origen, que en
ellas se encuentre, ejerciendo la jurisdicción en todas las materias que
no hayan delegado expresamente a la Nación en esta Constitución.” Esto
fue reformulado en la Comisión de Redacción en el siguiente y escueto
párrafo: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio”.Igualmente, el Convencional y actual
Presidente de la Nación Nestor Kirchner fue claro al expresar en p. 3752
de dicha versión taquigráfica que “realmente imaginaba otro contorno y
otro contenido para el día que tratáramos definitivamente el tema federal
o, como han dicho algunos, el nuevo núcleo de esta Convención. Como
convencional y hombre del interior no puedo dejar de decir que lo que
hizo la Comisión de Redacción al cambiar totalmente el dictamen que
ingenuamente firmamos en la Comisión de Competencia Federal fue un
435
Oikos red ambiental
acto de una falta de respeto total y absoluta. Tuvieron que reunirla en
cinco minutos en los rincones del paraninfo para no soportar quince
minutos de discusión democrática. Había que tapar las disidencias, parar
a la democracia e imponer un dictamen de cualquier forma. (Aplausos)
Ese era el objetivo que se buscaba. Este hecho me duele porque viene
de mi propio partido, que tiene historia y capacidad para discutir todos
los temas de cara a la sociedad. Pareciera ser que no fuera necesario ni
útil tratar de discutir a fondo cuestiones que son fundamentales.”
14 Postura presentada en la Cuarta Conferencia Nacional de Abogados
de 1936, JA, T° 61, sec. Doc., p. 250
15 El primero de ellos, fue el Tratado de Santa Rosa de 1956, por el que
Mendoza, La Pampa, Neuquen, Río Negro y Buenos Aires encauzaron la
temática del Río Colorado en lo que luego resultó el COIRCO., pudiendo
consultarse sobre la casuística de dichos acuerdos en Guillermo Cano,
“Derecho, política y administración de Aguas”, Tº III, vol. 2, Ed. INCYTH,
Mendoza, 1976, p. 627. En igual sentido, Joaquín López, “Problemas
generados por el aprovechamiento de Ríos Interprovinciales”, LL, 1975A, p. 1020
16 CSJN, in re “La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/
acción posesoria de aguas y regulación de usos” , Fallos 310:2478,
publicado en ED, tº 129, 1988, p 546.
17CSJN, in re “Buenos Aires, Provincia de c/Santa Fe provincia de s/
sumarísimo – derivación de aguas”, Fallos 323: 1877, publicado en LL.
27-10-00.
18 Eduardo Pigretti, “Gestión Ambiental de las Aguas”, publicado en
Anales de la Legislación Argentina, Bol 1/2003, p. 42 (LXIII-A-1417); del
mismo autor, “Derecho Ambiental Profundizado”, Ed La Ley, Bs As, 2003,
p. 90.
436
19 Daniel Sabsay y José Onaindia, “La Constitución de los argentinos”,
5º ed, Ed. ERREPAR SA, julio 2000, Buenos Aires, p. 152. Humberto
Quiroga Lavié, “La protección del ambiente en la reforma de la
Constitución Nacional”, en Revista La Ley, 18 de marzo de 1996, p. 1;
del mismo autor, “El estado ecológico de derecho en la Constitución
Nacional”, en Revista La Ley, 16 de abril de 1996, p. 1.
20 Humberto Quiroga Lavié, ob cit, p 1
21 Mario Valls, “Ley 25688 de Régimen de Gestión Ambiental de Aguas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
¿Presupuestos mínimos ambientales o policía federal de actividades que
causen impacto ambiental significativo sobre otras jurisdicciones”,
publicado en JA, abril 16 de 2002- JA 2003- II, fascículo n. 3. Sin perjuicio
de la opinión de este destacado jurista, entendemos que una norma que
regula sobre usos de las aguas públicas no puede ser encuadrada en la
materia civil, perteneciendo al derecho público que debe regular cada
provincia.
22 Eduardo Pigretti, ob cit.
23 A modo de ejemplo, pueden considerarse las distintas modalidades
institucionales que las Provincias han desarrollado en nuestro país,
pudiendo constatarse algunos ejemplos de la experiencia argentina en
la materia en Guillermo Cano, “Derecho, política y administración de
Aguas”, Tº III, vol. 2, Ed. INCYTH, Mendoza, 1976, p. 627. En igual sentido,
Joaquín López, “Problemas generados por el aprovechamiento de Ríos
Interprovinciales”, La Ley, 1975-A, p. 1020.
24 Mariana Valls, “Derecho Ambiental”, Ed. Ciudad Argentina, Bs. As,
1999, p. 35.
25 Aldo Rodríguez Salas, “Consideraciones sobre la vigencia de las
nuevas normas ambientales”, en Revista del Foro de Cuyo, Tº 36-1999,
p. 56 y 58. Mariana Valls, “Derecho Ambiental”, ob cit, p. 43, considera
en base a un análisis del texto íntegro del art. 41 CN que los
presupuestos mínimos podrían alcanzar a la utilización racional de los
recursos naturales, siempre que respete el dominio originario de las
provincias. Sin embargo, tal como explica claramente Joaquín López,
“Problemas generados por el aprovechamiento de Ríos Interprovinciales”,
ob cit, p. 1013, “el dominio, sobre todo el dominio público, no se ejerce ni
puede ejercerse cabalmente si no se tiene jurisdicción. La jurisdicción
es lo que realmente da vida al dominio como poder; sin jurisdicción, no
hay dominio efectivo”.
26 Edgardo Díaz Araujo, en su Prólogo a Augusto Juan Menéndez,
“La Constitución Nacional y El Medio Ambiente”, Ed Jurídicas de Cuyo,
Mendoza, 2000, p. 11, observa con claridad que el derecho ambiental
no viene a reemplazar a loa antiguos derechos agrarios, mineros o de
aguas, sino que se dedica a estudiar las relaciones de todos esos
elementos entre sí y el hombre, lo que refiere indudablemente al encuadre
sistémico entre todos los elementos ambientales.
27 Pedro Tarak, “La política y la legislación ambiental: una respuesta al
437
Oikos red ambiental
desafío del siglo”, FARN, 1993, inédito, citado por Aldo Rodríguez Salas,
“Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales”,
ob cit.
28 Amilcar Moyano, “Aspectos legales e institucionales de la
contaminación hídrica”, La Ley 1993-C, p. 686, observa que generalmente
el derecho ambiental es identificado por la totalidad de los recursos
naturales de los que se sirve el hombre, identificando los mismos como
“el sistema natural, o simplemente la naturaleza”, distinguiendo así al
derecho de aguas como circunscripto a la hidrosfera, del derecho
ambiental que considera el sistema dado por la unidad de aquella junto a
atmósfera, la litosfera y la biosfera.
29 Guillermo Cano, “Derecho, Política y Administración Ambientales”,
Ed. Depalma, Bs. As, 1978, p. 97.
30 Sostener lo contrario implicaría desconocer el papel del agua y su
ciclo como principal factor de unificación de los ecosistemas
31 Eduardo Pigretti, ob cit.
32 La Ley 25675, dictada por el Congreso Nacional estableciendo los
prepuestos mínimos requeridos por el art. 41 CN, determina los principios
políticos mínimos de protección ambiental y los instrumentos para
cumplirlos. Obviamente, la presente ley 25.688 es innecesaria para
concretar tales extremos ya fijados por la referida Ley 25.675.
33 Ver al respecto Miguel Marienhoff, “Tratado de Dominio Público”,
Ed. TEA, Buenos Aires, 1960.
34 Sin perjuicio de ello, debe observarse además que resulta en desmedro
de la división de poderes propia de nuestro sistema republicano supeditar
tal actividad eminentemente administrativa al pedido de una autoridad
jurisdiccional.
35 Daniel Sabsay y José Onaindia, “La Constitución de los Argentinos”,
ob cit, p. 151.
438
36 Daniel Sabsay y María Di Paola, ”El federalismo y la Nueva Ley
General del Ambiente”, Anales de la Legislación Argentina, Boletín
Informativo, Ed La Ley, Buenos Aires, 2002, n° 32, p. 47/54; “Comentarios
sobre la Ley General del Ambiente”, en FARN/UICN, “Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental. Recomendaciones para su
reglamentación”, Ed. FARN, Buenos Aires, 2003, p. 19. Daniel Sabsay,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
“El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la distribución de
competencias Nación-Provincias”, Doctrina Judicial, Ed. La Ley, T° 1997,
p. 783.
37 SCJN, “Roca Magdalena c/Buenos Aires, Provincia de s/
onconstitucionaidad”, Fallo R. 13. XXVIII, donde se sostuvo “que sean
las autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de
Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta
aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo
concerniente a la protección del medio ambiente. En efecto, corresponde
reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios
de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar
de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar
si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes
propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe extraerla
de la propia Constitución, la que, si bien establece que le cabe a la
Nación “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la
materia, las que no pueden ser alteradas (artículo 41, tercer párrafo,
Constitución Nacional)””.
38 Amilcar Moyano, “Tratados sobre recursos hídricos compartidos en
Argentina. A propósito del Río Colorado”, La Ley 1998-A, p 1062
39 Mauricio Pinto, “La inseguridad jurídica ambiental y las reliquias
arqueológicas”, en La Ley Actualidad, Buenos Aires, martes 24 de octubre
de 1997, p. 1.
40 Joaquín López, “Técnica legislativa en materia ambiental”, en Revista
del Foro de Cuyo, Tº 8-1993, p. 30
41 Paul Wolf, “¿La irresponsabilidad organizada? Comentarios sobre la
función simbólica del derecho ecológico”, en El Derecho, Tº 136, 1990,
p. 820, observa que si bien los propósitos del derecho ecológico resultan
nobles, sus efectos son dudosos por no poseer ni la capacidad, ni la
potencia, ni la voluntad para lograr soluciones, por lo que lo considera
“un tigre de papel” que lejos de tener un carácter instrumental, sólo tiene
un carácter simbólico.
42 Carlos Nino, “Un país al margen de la ley”, Ed Emecé, Buenos Aires,
1992, observa que la anomia que históricamente caracteriza a nuestro
país provoca bajos niveles de productividad y eficiencia social, por lo que
encuadra a Argentina como uno de los pocos países del mundo en
439
Oikos red ambiental
pronunciadas vías de subdesarrollo por una notable y rápida reversión de
su desarrollo social y económico.
43 Mauricio Pinto, “Ley de presupuestos ambientales hídricos”,
La Ley Gran Cuyo, T° 2003, p. 292.
440
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Regimen jurídico ambiental para la minería
en la provincia de Mendoza
Dr. Victor Guillermo Hernandez*
I. introducción
La Provincia de Mendoza, en virtud de las facultades
jurisdiccionales otorgadas por la Constitución Nacional de 1.853 y en la
órbitas de los poderes no delegados al Gobierno Federal (ex. Art. 104 de
la Constitución Nacional ), ha dictado a lo largo de su historia numerosas
normas y leyes de protección al medio ambiente y de los recursos
naturales: Ley General de Aguas de 1.886 y demás normas hídricas
complementarias, Ley 4.602 de protección de la fauna, Leyes 2.088,
2.376, 4.609 y modificatorias de conservación de los recursos forestales
y del arbolado público, Ley 4.428 de pesca y protección de los recursos
piscícolas, Ley 6.034 de protección del patrimonio histórico, cultural y
arqueológico, Ley 6.045 de Areas Naturales Protegidas, Ley 5.100 de
protección del recurso aire y atmósfera. También la provincia ha dictado
normas ambientales referidas al régimen legal de los residuos peligrosos,
la n° 5.917, y la de implementación de un sistema de gestión integral de
los residuos urbanos n° 5.970.
Sin embargo, debemos destacar que el andamiaje jurídico ambiental
de Mendoza se basa y se funda en la Ley General del Ambiente n° 5961,
de preservación, conservación, defensa y mejoramiento del Ambiente, al
cual debe agregarse los distintos decretos y resoluciones que al efecto
se han dictado y que en el futuro se dicten. En virtud de ello, se aprobaron
los decretos n° 437/93, n° 691/93 y Resolución Ministerial n° 362/93,
referidas al Impacto Ambiental de la Actividad Petrolera y los decretos n°
2109/94 y 605/95 que regulan el procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental (E.I.A.).
II – Regimen jurídico ambiental de la Ley Nº 5.961
El marco legal en la provincia de Mendoza, referido a la protección
441
Oikos red ambiental
del medio ambiente, así como su preservación, defensa y mejoramiento,
derivados de las actividades mineras en todas sus etapas (cateo,
exploración, explotación, industrialización, transporte, etc.) deriva de la
aplicación de la Ley 5961. Efectivamente, lo expuesto surge de las razones
que sucintamente se detallan:
1) Esta ley declara que las normas emanadas de la misma son de
Orden Público (art.. 1ero)
2) Se declara de Interés Provincial las acciones y actividades
destinadas a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento
de los ambientes urbanos, rurales y naturales, y sus elementos
constitutivos (art. 2do)
3) Son tareas inherentes a los objetivos fijados por la ley, entre
otros, el control, reducción y eliminación de factores, procesos,
actividades o componentes del medio que ocasionen o puedan
causar perjuicios al ambiente, a la vida del hombre y demás seres
vivos (art. 3ero, inc.f), las cuales quedan incluidas el control y
monitoreo de las actividades mineras;
4) La defensa jurisdiccional del ambiente o “amparo ambiental”, que
permite a cualquier persona directamente damnificada,
organización no gubernamental ecologista o que tenga entre sus
objetivos principales la defensa del entorno, o al Fiscal de Estado
de la Provincia, sea de oficio o por impulso de cualquier
denunciante, interponer ante los Tribunales Ordinarios o Federales
de la Provincia, acciones de prevención para evitar daños graves o
inminentes al ambiente o la inmediata cesación de las mismas, o
acciones de reparación , cuando por causa de hechos u omisiones
se generen lesión, privación, perturbación o amenaza a intereses
difusos o derechos colectivos, que produzcan o pueden producir
desequilibrios ecológicos o afecte la sustentabilidad ambiental
(Titulo IV de la Ley);
442
5) La evaluación de impacto ambiental, como procedimiento
destinado a identificar e interpretar, asÍ como a prevenir las
consecuencias o efectos sobre el medio ambiente producidos o
que se puedan producir por proyectos o actividades de obras o
servicios privados o públicos (Titulo V).
Sin lugar a dudas, La Evaluación de Impacto Ambiental es el aspecto
normativo más importante de la ley 5.961 que nos debe interesar en
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
materia de regulación ambiental de la actividad minera, en virtud de ella
y de los decretos reglamentarios dictados a tal efecto, la minería queda
comprendida en los términos de la norma, y sujeta al procedimiento de
E.I.A., por lo que en principio deberá, antes de iniciar sus actividades,
contar con la Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A), emitida por la
autoridad pública competente.
III – Evaluación de Impacto Ambiental para las actividades mineras
El régimen jurídico ambiental para la actividad minera en la
Provincia de Mendoza se integra necesariamente por todas las normas
ambientales provinciales que fueran expuestas utsupra, y básicamente
por la ley 5.961 y sus decretos reglamentarios.
A partir de la sanción de la ley 24.585, que agrega un capítulo o
anexo al Código de Minería de la Nación y modifica el art. 282 del citado
cuerpo legal, el espectro legal si bien se complica, se completa a los
efectos de contar con la pertinente Declaración de Impacto Ambiental.
Ello implica que todo empresario que decida encarar una actividad
relacionada con la minería deberá tener muy especialmente en cuenta
la existencia de un plexo normativo ambiental estricto que deberá cumplir,
a fin de evitar sanciones que van desde el apercibimiento hasta la
suspensión de las actividades o la clausura misma del establecimiento.
Es decir, además de las normas propias que hacen a la minería, deberá
respetar y aplicar las normas referidas a la protección del agua, flora,
fauna, etc, las cuales tienen por ley un régimen sancionatorio específico
y designadas sus respectivas autoridades de aplicación.
Debemos destacar, sin embargo que la normativa más importante
a tener en cuenta por parte del minero, que es la que en definitiva le va a
evitar la aplicación de sanciones administrativas y/o civiles o penales, es
la Evaluación de Impacto Ambiental.
La E.I.A en la actividad minera presenta ciertas particularidades y
complejidades, que no la presentan el resto de las actividades productivas
o económicas. Representan un conjunto de normas provinciales y
nacionales, con las correspondientes reglamentaciones, que deberá
cuidadosamente analizar el empresario minero al encarar cualquier
actividad y, especialmente, antes de decidir cualquier tipo de inversión.
443
Oikos red ambiental
IV – Código de Minería de la Nación - Ley Nº 24.585.
A raíz de las modificaciones instauradas en la Constitución Nacional
a partir de la reforma de 1994, el panorama jurídico nacional en materia
ambiental y minero se ha complicado desde el punto de vista
constitucional. Efectivamente, el nuevo texto en su art. 41, tercer párrafo,
dice expresamente: “...Corresponde a la Nación dictar normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias
las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las
jurisdicciones locales...” Sin embargo en materia minera existe un
antecedente jurídico-constitucional muy importante que es la obligación
por parte del Congreso de la Nación de dictar un Código de Minería (art.
75 inc. 12 Constitución Nacional de 1994), por lo que la normativa minera
es sustancial o de fondo, por lo tanto vedado su dictado a los estados
provinciales. Este tema es sumamente complejo y espinoso, de alta
sensibilidad política, atento los grandes intereses económicos en juego,
dado el sistema republicano federal existente, el congreso de la Nación
dictó la ley 24.585, de protección ambiental por la actividad minera, la
cual integra el Código de Minería, atentando principios constitucionales
establecidos por el art. 41 de la Constitución Nacional.
444
Por un error, a mi juicio de técnica legislativa, el Congreso de
Minería da normas ambientales como normas de derecho sustancial o
de fondo. Es conteste la doctrina constitucional más relevante, que la
Nación no puede arrogarse facultades legislativas que las provincias no
le han delegado expresamente. El texto del art. 41 sólo faculta al Congreso
a dictar normas ambientales de contenido mínimo, debiendo las provincias
sancionar las complementarias, sin delegar jamás su carácter de autoridad
de aplicación. Al darle a la ley 24.585 el carácter de norma sustancial,
inhibe a las provincias la posibilidad de instrumentarla, complementarla
y reglamentarla, acorde a sus necesidades socio-económicosambientales. Distinto es el caso de que la misma sea considerada como
norma de presupuestos mínimos. En este caso las provincias determinarán
en cada caso concreto las normas necesarias para implementarla dentro
de sus territorios, como asimismo el régimen sancionatorio aplicable.
Este último punto también es álgido pues la ley 24.585 hace una remisión
al Código de Minería, lo que es claramente violatorio a lo dispuesto por el
art. 41 de la Constitución Nacional. Máxime cuando dichas normas se
contradicen en muchos aspectos con la provincial, siendo en todos los
casos mucho más severa que el régimen dispuesto por la ley 5961 y el
decreto 2109/94.
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
Pero en aras de lograr la efectiva aplicación de las normas
nacionales y provinciales en vigencia, a fin de lograr una concreta
promoción de la actividad minera en consonancia con un deseado
desarrollo sustentable para el país, la interpretación que entendemos
correspondería aplicar y que más se acercaría a nuestro sistema federal
de gobierno es la siguiente:
1 – El Congreso de la Nación dentro de las atribuciones del art. 75,
inc 12, tiene la potestad exclusiva de dictar las normas de fondo
sustantivas, de aplicación obligatoria para todo el territorio del país.
Entre dichas atribuciones, están las de dictar un Código de Minería,
que regula aspectos referidos a la propiedad minera, concesiones,
exploración, explotación, categorías, etc. En ese sentido debemos
entender el art. 282 del Código de Minería.
2 – El mismo Congreso Federal, también dicta normas ambientales
para la actividad minera, pero ahora dentro de las atribuciones del
art. 41 de la Constitución Nacional, es decir normas ambientales
de presupuestos mínimos. Dentro de ese esquema se entiende
que es dictada la ley 24.585.
3 – En tal línea de pensamiento, las provincias dictan las
complementarias y se reservan expresamente la jurisdicción local,
de acuerdo a lo establecido por el art. 41 de la Constitución
Nacional y de lo que se infiere necesariamente por aplicación del
art. 124 in fine de nuestra Carta Magna que establece el dominio
provincial originario de los recursos naturales en su territorio.
Ejemplo de ello es la ley 5961 y sus pertinentes reglamentaciones.
V – Régimen jurídico aplicable
De acuerdo a lo expuesto en el punto anterior, el procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental para la Actividad Minera se regula por
las siguientes normas, las que debemos interpretar del siguiente modo:
1 – El Congreso Nacional al sancionar la ley n° 24.585, como
modificación al Código Minero de la Nación, introduce por primera
vez normas ambientales de protección en la actividad minera. A tal
efecto modifica el art. 282 del C.M, en donde impone la obligación
de los mineros de cumplir con las normas ambientales y de
protección del patrimonio natural y cultural establecidas en el Titulo
445
Oikos red ambiental
Complementario y las que oportunamente se establezcan en virtud
del art. 41 de la Constitución Nacional. El Titulo Complementario,
en veinticinco artículos, desarrolla un régimen de protección
ambiental para la actividad minera en el que someramente se
establece el ámbito de aplicación; régimen de responsabilidad por
el daño ambiental; procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental; autoridad de aplicación; creación de registros de
consultores y de infractores; régimen sancionatorio; educación
ambiental; deber de información y disposiciones transitorias y
generales.
446
2 – La provincia de Mendoza, como ya se expusiera anteriormente,
ha dictado la ley 5961 en donde se establece el procedimiento de
E.I.A, el cual es reglamentado minuciosamente por los decretos
n° 2109/94 y 605/95. La actividad minera como tal, está sujeta a la
E.I.A. en el Anexo de la ley 5961, como Extracción Minera a cielo
abierto. Los decretos mencionados fijan o determinan un ámbito
de aplicación; los requisitos que deben cumplir los proponentes
de un proyecto sometido a la E.I.A., tales como la presentación
de la Manifestación General de Impacto Ambiental, Descripción
del Proyecto, Identificación y Valoración de Efectos en el Ambiente,
Manifestación Específica de Impacto Ambiental, Avisos de
Proyectos, Proyectos Exceptuados de E.I.A, Normas de Calidad
Procedimiento Administrativo de E.I.A, Registro de Consultores,
Dictamen Técnico y Dictamen Sectorial, Audiencia Pública,
Información Pública, Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A). El
reglamento también establece normas de vigilancia ambiental
(Auditoría Ambiental) como asimismo un pormenorizado
procedimiento de Evaluaciones Permanentes para las actividades
económicas ya iniciadas, con eventual o posible impacto en el
entorno. Finalmente el decreto 2.109/94, reglamenta el régimen
sancionatorio en cuanto al mecanismo de aplicación de las
sanciones, la confidencialidad de informaciones sujetas a la ley
11.723 de propiedad intelectual, y la aplicación de las tasas que
deberá solventar el proponente para someterse a la E.I.A .
3 – Las leyes y decretos antes mencionados deben ser aplicados
por la autoridad de aplicación provinciales, pues son las que
detectan el poder de policía, tanto minero como ambiental. Sin
embargo un problema a resolver que tienen los gobiernos
provinciales es el referido a cómo la autoridad de aplicación va a
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
fiscalizar el cumplimiento de la nueva normativa minero-ambiental.
El Código de Minería establece que la misma es la autoridad que
designe la provincia, dentro de su ámbito. El mayor escollo a
superar será ciertamente la capacidad técnica y operativa del
organismo público en cuestión para poder llevar adelante, en forma
eficiente, su ejercicio del poder de policía minero-ambiental. Es
válido pensar que las autoridades mineras no estén capacitadas
para ello, pues nunca lo han hecho. Dentro de un proceso de
restricciones presupuestarias y achicamiento del Estado, es poco
probable que se le otorgue prioridad al equipamiento y capacitación
del personal para llevar adelante las tareas de control y auditoría
ambiental, con los serios riesgos para el entorno que ello implica.
En la Provincia de Mendoza se llegó a una solución que
consideramos “precaria” y entendemos que transitoria, pero de
todos modos inteligente. Dentro del decreto n° 1939/96, denominado
“Decreto Verde”, se dictó el artículo 17 que especifica que, en
cumplimiento de lo dispuesto por el art. 5 de la Ley 24.585, se
designa como Autoridad de Aplicación de las normas sobre
protección del ambiente en la actividad minera, en forma conjunta
a la Dirección General de Minería e Hidrocarburos y la Dirección
de Saneamiento y Control Ambiental. De este modo se aprovechó
la experiencia y capacitación en materia ambiental de un organismo
como la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental, con la
Dirección de Minería en su materia específica, ahorrando tiempo y
costos.
Este último punto merece una reflexión: la ortodoxia indica que el
control y fiscalización de las leyes ambientales debe estar en manos de
la autoridad ambiental, independiente, y no en aquella que tiene por otra
parte la tarea y obligación de promover y fomentar la minería, pues
seguramente en algún momento van a existir, intereses contrapuestos, y
hasta litigiosos. Esta solución debería ser considerada transitoria,
entretanto se disponga la designación de la autoridad de aplicación más
capacitada para ello. Si se avanza en la reglamentación y efectiva puesta
en vigencia del decreto provincial n° 1939/96, en poco tiempo mas se
implementará la Agencia Ambiental en donde, a modo de la EPA de los
Estados Unidos de América, concentrará en su ámbito todo el poder de
policía en materia ambiental vigente que corresponda sea por ella
detentado. Debemos , entonces, considerar a dicho organismo como el
válido para expedir el pertinente certificado en el cual conste la Declaración
447
Oikos red ambiental
de Impacto Ambiental. Considerar que la autoridad minera, es dejar en
manos de quien es juez y parte en un proceso, el determinar la
sustentabilidad y vialidad del mismo, con los consiguientes riesgos que
ello implica.
VI – Conclusión
De lo expuesto a lo largo del presente trabajo podemos sintetizar
lo siguiente .La actividad minera está sujeta a numerosas restricciones
legales en materia ambiental y de los recursos naturales, a las cuales
debe inexorablemente respetar, sino quiere sufrir sanciones pecuniarias,
que incluye hasta la clausura del establecimiento.
448
Todo ello sin prejuicio de las responsabilidades civiles y penales
que pudiesen corresponder. La minería posee ahora un régimen jurídico
ambiental autónomo, que está establecido en el Código de Minería de la
Nación. Dicho reglamento o estatuto, repetimos, debemos entenderlo
como dictado dentro de las atribuciones del art. 41 de la Constitución
Nacional, y no conforme a las del art. 75 inc. 12 de la norma suprema.
Este punto creemos que debe ser comprendido en el sentido antes
expuesto, a los efectos de salvaguardar la constitucionalidad de la Ley
24585, en virtud del nuevo esquema constitucional vigente a partir de
1994. Ello implica que las provincias pueden, y deben dictar todas las
normas complementarias a tal efecto, sin perjuicio de que las mismas
son la autoridad de aplicación en materia minero-ambiental, ejerciendo
el poder de policía ambiental que les compete. Si bien la provincia de
Mendoza dictó un espectro normativo ambiental antes de la modificación
de la Constitución Nacional, el mismo no ha sido ni puede ser derogado
pues está dictado dentro de su competencia y jurisdicción. A tal efecto,
La Nación y la Provincia deberán coordinar y compatibilizar algunos
aspectos del régimen de la Evaluación del Impacto Ambiental establecido
por la Ley 5961 y los decretos 2109/94 y 605/95, el cual debería ser
modificado y ajustado en pocos aspectos. Dicha adecuación es sólo
reglamentaria y complementaria, pues la Ley 5961 es absolutamente
aplicable y compatible con el régimen nacional de E.I.A. para la actividad
minera.
Es decir, a los efectos de lograr una adecuación y complementación
a la nueva normativa nacional, el gobierno Provincial sólo debería adecuar
por la vía de la sanción de un decreto reglamentario de la ley 5961, un
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
régimen específico de Evaluación Minera, el cual se basaría en los
decretos 2109/94 y 605/95 y la Ley 24.585.
Entendemos que si no se cumplen con los preceptos fijados en el
punto anterior, pues los empresarios mineros van a desconocer a ciencia
cierta cuál es la normativa ambiental aplicable, más grave aún va a ser el
régimen sancionatorio al cual someterse. En aras de una interpretación
de la normativa constitucional vigente, que redunde en beneficios para
las partes, es decir empresarios, Estado Nacional y Provincial,
crecimiento económico sustentable y protección del ambiente, se deberá
implementar un mecanismo de consulta y coordinación permanente entre
la Nación y el Gobierno de Mendoza y las demás provincias obviamente,
a fin de unificar en forma definitiva el mecanismo de aplicación de las
normas ambientales para la actividad minera. Dichos ámbitos de consenso
podrían ser el recientemente creado Consejo Federal Minero (COFEMIN),
en donde se encuentran representados los intereses económicos y
políticos referidos a la minería, que son quienes mayor énfasis deben
poner en la resolución de tal naturaleza, como el Consejo Federal del
Ambiente (COFEMA), que considero como el ámbito idóneo de discusión
de soluciones ambientales para los conflictos ambientales de ámbito
nacional o interjurisdiccional.
Bibliografía
1) Bellorio Clabot, D. 1997. Tratado de Derecho Ambiental Edit. Ad Hoc.
655 pags. Buenos Aires.
2) Bustamante Alsina J. 1995. Derecho Ambiental. Fundamentación y
normativa. Edit. Abeledo Perrot. 316 pags. Buenos Aires.
3) Pigretti, E. 1996. Manual de Derecho Minero. Edit. Desalma. 405
pags. Buenos Aires.
4) Programa de Investigación y Difusión del Derecho Ambiental.
Ministerio de Medio Ambiente y Urbanismo y Vivienda de Mendoza. 1993.
Edit. EDIUM. 444 pags. Mendoza.
449
Notas
*
Consultor juridico ambiental
Oikos red ambiental
4
Recomendaciones a la actual y
futura institucionalidad pública
ambiental
450
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
La educación ambiental como
política vinculada a la gestión pública:
obstáculos y posibilidades
Ana Scoones
La gestión ambiental en la provincia ha estado marcada por avances
y retrocesos. Ligada a esto, la educación ambiental ha tenido un desarrollo
dispar, más fuerte en la práctica escolar puntual que en la producción
teórica y metodológica.
En la bibliografía especializada abundan los análisis de
experiencias, propuestas y actividades de educación ambiental así como
de los principios, metodologías, contenidos, en relación a la concepción
de educación, pero son escasos los análisis desde el punto de vista de
las políticas del Estado en cuanto a gestión ambiental. ¿Se incorpora la
Educación Ambiental como una estrategia básica para la gestión?. ¿Es
un componente presente en las políticas?. En los análisis que abordan
otros autores en este libro se mencionan los desafíos que enfrenta hoy
la institucionalidad pública y los futuros gobiernos de la provincia. Entre
estos desafíos aparecen distintos actores, distintos componentes, sin
los cuales no se puede articular una verdadera gestión del ambiente. La
educación abarca transversalmente estos componentes, en diferentes
ámbitos, tanto formal como no formal.
Uno de los tópicos a discutir es ¿Cuál es la vinculación de la
educación ambiental con las políticas públicas en materia de gestión
ambiental?. La educación forma parte de las políticas públicas y debe
plantearse como una estrategia más encaminada hacia la prevención,
identificación y solución de los conflictos ambientales. Si la política
ambiental se convierte en una política reactiva, también la educación se
convertirá en una actividad puntual necesaria para acompañar la solución
de un problema específico, tendrá una duración limitada en el tiempo y
sólo alcanzará a una población determinada. En general, este tipo de
proyectos ejecutados por iniciativa del gobierno, se han debilitado y
finalmente, han concluído, con el cambio de la gestión gubernamental.
451
Oikos red ambiental
No se han instalado como práctica permanente, a pesar de la
obligatoriedad que establece la ley.
Se espera que en un contexto de sociedad con un avanzado estado
de concientización, el proceso de instalación de la EA debería producirse
en forma espontánea como resultado de preocupaciones sociales y
ciudadanas. Pero hay que reconocer que esa secuencia “lógica” de
legitimación de temáticas de reflexión y espacios experienciales, resulta
muy lenta respecto al acelerado proceso de deterioro planetario y local”1.
Dadas estas circunstancias, la implementación de la educación para la
comprensión de los procesos que afectan al ambiente debería producirse
en dos planos, desde las autoridades gubernamentales, como decisión
política, y desde las bases, con amplia participación de los actores
involucrados, docentes, organizaciones barriales, comunidad educativa,
instituciones, etc.
¿Qué educación ambiental necesita Mendoza?
Una de las primeras tareas pendientes en esta materia, es la
discusión y reflexión sobre qué educación ambiental debe asumir la
provincia, qué perspectiva, qué estrategias, hacia dónde y con qué
objetivos. Este debate es necesario para fundar propuestas claras y no
seguir repitiendo experiencias que no dieron resultado.
Profundizar las discusiones teóricas para esclarecer posiciones
educativas y hacia el ambiente permitirá detectar “tradiciones” vigentes
en la práctica, concepciones subyacentes y definir los contenidos
concretos de un programa provincial. Como se ha expresado
anteriormente el enfoque de la educación ambiental que ha dominado
este campo, ha cambiado desde posiciones muy naturalistas a las
posturas más globalizantes, en que no se separan las cuestiones
históricas, sociales, culturales y políticas del ambiente natural.
452
En los últimos años, se ha abierto un nuevo campo de investigación
acerca de las representaciones sociales de los docentes sobre los
problemas ambientales, y el modo en que influyen sobre las actitudes y
prácticas pedagógicas. Los expertos consideran que el “primer paso para
la realización de la educación ambiental consiste en la identificación de
las representaciones que tienen las personas involucradas en el proceso
educativo”2. Según Ferreira Da Silva –quien ha estudiado este tema en
Brasil- las representaciones sociales por lo general definen las prácticas
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
en el aula sobre el ambiente.
Coincidiendo con González Gaudiano: “ no basta la existencia del
elemento objetivo (degradación), es necesario que la sociedad humana
relacione dicha situación con determinadas causas antrópicas y, además,
que considere tal estado como crítico. Eso también es un producto
histórico”3. Debe respetar la idiosincrasia y las pautas culturales de cada
comunidad, los problemas propios. Las propuestas homogeneizadoras
han fracasado. Es necesario la consulta y el contacto con los líderes y
representantes de cada comunidad, barrio, distrito, para acotar las
propuestas al contexto.
Una propuesta para Mendoza de Educación Ambiental debería
formularse sobre los siguientes ejes:
Una educación para la participación ciudadana: ¿Puede la escuela
incidir en las políticas públicas?. La participación pública ha sido,
generalmente, una de las fuerzas motoras para introducir los temas
ambientales en la agenda pública, tanto a nivel nacional como
internacional. El enfoque educativo orientado hacia la participación
ciudadana en problemas ambientales permite preparar en la capacidad
de tomar decisiones, resolver problemas y tomar iniciativas en cuanto a
las problemáticas que preocupan a la comunidad. La educación ambiental
puede convertirse en espacio fundamental para la construcción de una
ciudadanía comprometida con la calidad ambiental.
Una educación para ejercer los derechos ambientales: es importante
reconocer la dimensión política de la educación ambiental, como práctica
pedagógica que contribuye a formar el espíritu crítico. La reforma
constitucional de 1994 reconoció la existencia de “derechos de incidencia
colectiva” y expresamente, el derecho de protección al ambiente, la
igualdad ante la ley, al usuario y al consumidor, incorporando como
garantía para la protección de estos derechos, al recurso de amparo.4
Estos derechos colectivos se caracterizan por abarcar una variedad de
intereses difusos, que no están en la cabeza de un sujeto particular, sino
esparcidos, difundidos entre todos los miembros de una comunidad. El
derecho a la información pública ambiental y a gozar de un ambiente
sano pueden incluirse en la enseñanza de contenidos curriculares
tradicionales como “formación ética y ciudadana”.
Una educación para el desarrollo sustentable que comprenda la
visión histórica, local/global, interdisciplinaria del ambiente: el desafío de
453
Oikos red ambiental
un modelo de desarrollo sustentable, que pretenda integrar lo económico,
lo social y lo ambiental requiere de estructuras educativas aptas para
abordar tal complejidad, a la vez que una flexibilidad conceptual y
metodológica. En este sentido, la formación en todos los planos, desde
los niveles básicos hasta la educación universitaria es fundamental para
integrar la comprensión del ambiente en el sistema educativo.
Aun cuando el campo teórico se ha fortalecido, muchos aspectos
continúan sin resolverse. Algunos de los actuales cuestionamientos
responden a indefiniciones en distintas áreas:
- ¿Cómo formar valores y qué valores transmitir?
- ¿Es mejor estudiar el ambiente sectorizado en el curriculum
escolar?
- ¿Cómo transversalizar en el currículo los valores ambientales?
- ¿Cómo integrar la educación formal y la no formal?
- ¿Cómo relacionar lo económico con lo ecológico en proyectos
ambientales?
Estos y otros cuestionamientos se nos presentan en este campo,
que por esa razón es dinámico, vivo y en construcción.
La Ley del Ambiente 5961 confiere al Poder Ejecutivo, a través de
los organismos gubernamentales competentes, el deber de incluir la
educación ambiental y los planes y programas de estudio de todos los
niveles de la educación obligatoria y sistemática de la Provincia de
Mendoza” (Ley 5961, Título VI, Cap. I, art. 43). Con respecto a la
financiación, establece en el Artículo 45º: el poder Ejecutivo determinará
las partidas necesarias para financiar el programa de política y gestión
ambiental que se crea por esta ley.
Tomamos de González Gaudiano la propuesta básica para
comenzar a trabajar en educación ambiental:
Líneas de trabajo
454
Breve explicación
1. Relación global/local
Necesidad de interrelacionar los
problemas visibles inmediatos
con los de mayor largo alcance
2. Jerarquía de prioridades
Cómo seleccionar y jerarquizar
los problemas ambientales
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
3. Valoraciones implícitas
Implicaciones ideológicas no
siempre explícitas de los planes
o proyectos en educación
ambiental.
4. Concepción de educación
Discusión del enfoque educativo
5. Mediaciones subyacentes
6. Fuente de ideas que
sostienen el programa
Lo relativo a la forma cómo se
transmite el mensaje
Análisis del cuerpo teórico que
está por detrás del proyecto
educativo
¿Cómo implementar una educación ambiental?
Superando barreras...
En general, los argumentos para justificar la no práctica de la
educación ambiental gira en torno a distintos obstáculos que se presentan
en la realidad provincial y que atentarían contra la implementación.
Algunos de ellos son cuestiones que dependen de una decisión política,
como la falta de presupuesto, otros están implícitos en el sistema y son
más difíciles de superar. Mencionaremos algunas de estas dificultades:
· No hay documentación de experiencias anteriores. El registro de
estos programas y acciones implementadas constituiría el marco
referencial y un gran apoyo en el proceso de construcción de nuevas
propuestas.
· La formación docente en el campo de lo ambiental es débil. Si nos
referimos a los docentes de EGB, la inclusión de conceptos
relacionados con el ambiente se reduce a las ciencias naturales.
No hay ofertas de especialización o cursos de capacitación
regulares que estén al alcance de los docentes para sistematizar
una formación en este campo.
·
Escasa bibliografía, sobretodo con enfoque didáctico y
metodológico. Escasas experiencias de abordaje interdisciplinario.
·
El conocimiento ambiental es sobretodo global, existe poca
circulación de información sobre los problemas locales
·
Desarticulación entre los principales actores responsables de la
gestión pública en materia ambiental y educativa.
455
Oikos red ambiental
·
Escasa relación provincia-municipio para emprender acciones
en común sobre ambiente.
Las posibilidades de una implementación
A modo de sugerencias, algunas acciones que se pueden articular
para superar los obstáculos son:
·
Reconocer y conocer nuestros problemas
Para integrar un plan de educación a la gestión ambiental, se
debe contar con buena información para conocer nuestra realidad.
Para ello, en Mendoza existen centros de producción científica y
tecnológica como las Universidades públicas y privadas, el CRICYT,
donde se genera el conocimiento, donde hay almacenada mucha
información valiosa sobre nuestros problemas, información que
los gobernantes luego “contratan” con expertos o consultores. Hay
investigaciones científicas serias, actualizadas y de origen local.
Recientemente, el Plan estratégico 2012 lanzado por la Universidad
Nacional de Cuyo, que incluye la variable ambiental, es un material
disponible para la toma de decisiones.
Pero esta información debe ser mediada, debe ser transferida al
ámbito educativo formal y no formal con lenguaje adecuado y accesible.
Se debe evitar la disociación entre escuela y científicos. Esto requerirá
de nuevos enfoques pedagógicos.
·
456
Articular las distintas jurisdicciones
Establecer vínculos a nivel nacional, pero fundamentalmente mirar
la propia realidad y generar propuestas que respondan a las
demandas de las distintas jurisdicciones y que concentren los
esfuerzos hacia la solución de los problemas ambientales de todos
los departamentos. En esto, las autoridades locales son las que
mejor conocen la raíz y el estado de situación de tales problemas,
las potencialidades de su comunidad y las posibilidades de un
proyecto exitoso. El Municipio es un ámbito ideal para aplicar
programas de educación ambiental, sobretodo no formal,
articulando con otros sectores de la gestión.
· Articular acciones con la Dirección General de Escuelas
Trabajar en conjunto con la DGE es una premisa fundamental,
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
pues es el organismo que conoce y maneja el sistema educativo,
las instituciones y los docentes. Si se pretende introducir el enfoque
ambiental en la curricula, se deberá negociar y llegar a un lenguaje
común, respetar los tiempos de las transformaciones y evitar las
imposiciones. Este proceso se vincula con el punto siguiente de
la formación de docentes.
· Trabajar con el tercer sector, sobretodo con organizaciones no
gubernamentales que se dedican a la defensa del ambiente
· Formar recursos humanos
Preparar a los futuros docentes en el análisis de los problemas
socio-ambientales, que pueda generar desde las aulas un cambio
paulatino que se reproduzca en sus comunidades. Por lo tanto, la
formación inicial de los docentes sería un primer paso a tratar de
abordar en una implementación de la educación ambiental integral.
En esto la Universidad tiene un papel relevante en la promoción de
la investigación y la extensión comprometida con la sustentabilidad
ambiental.
Por otro lado, planificar la capacitación a los docentes implica
tener en cuenta algunos aspectos para asegurar la permanencia en el
tiempo. La escuela ha sido objeto de numerosos cambios curriculares
en los últimos años. Sin embargo, el intento de implementar innovaciones
ha tenido una cierta resistencia de las instituciones y de los docentes.
Muchos expertos analizan estos procesos y coinciden en apuntar
algunos factores que han hecho fracasar o retrasar la renovación. Por un
lado, los cambios han sido impuestos desde las autoridades del gobierno
escolar, con casi nula participación de sus protagonistas, los docentes.
Se debe considerar a los profesores desde los fundamentos de las
propuestas, ver sus posibilidades reales, tener consultas permanentes
con todos los sectores docentes. Se rechaza la capacitación tradicional
del “especialista” en el tema, hacia el “ejecutor”, el maestro de aula.
Estas experiencias de trabajo han provocado resistencia por parte del
ámbito docente, impidiendo una verdadera transferencia. Se debe propiciar
la amplia participación de todos los integrantes de la comunidad educativa,
para lograr que todos se apropien del proyecto. El sentido de pertenecer
a la ciudadanía y ser protagonista en la defensa de los derechos es
fundamental para influir en la conciencia social sobre los problemas
ambientales. Es recomendable generar procesos en red, mediante la
457
Oikos red ambiental
formación de capacitadores que multipliquen sus experiencias en equipos
docentes en los propios establecimientos, en un trabajo cooperativo
donde no se establezcan jerarquías.
Tareas pendientes
Después del análisis realizado, aparecen muchos temas
pendientes, en especial desde la Administración Pública. Hay una tarea
que se debe emprender ahora, pero que no puede abarcar solamente
una gestión gubernamental: la educación para la comprensión y valoración
del ambiente. Debe ser una política de Estado y superar las diferencias
y las posiciones de cada signo político que asuma el gobierno de la
provincia. Es una tarea planificada, con metas alcanzables a corto,
mediano y largo plazo, para lo cual es necesario plantear estrategias
vinculadas a las características específicas de cada comunidad
específica. Además, algunas tareas que se pueden encarar son:
· Elaborar una gama de indicadores para evaluar proyectos y
estrategias de Educación ambiental llevadas a cabo
· Producción local de bibliografía que apoye al docente en su tarea.
· Aumentar las publicaciones y su difusión en este campo.
· Incidir en la políticas ambientales a mediano y largo plazo.
458
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
El futuro del agua
José Reta
A pesar de que a la Tierra se la llama “Planeta Azul” debido a su
contenido de agua, el ser humano tiene acceso sólo al 0.26% de los
recursos hídricos; porque el 97.5% corresponde a agua salada y sólo el
2.5% es agua dulce, cuya inmensa mayoría está atrapada en los
casquetes polares, en glaciares o en capas subterráneas profundas. Los
más amenazados por su escasez en un futuro son África, Asia y por
supuesto América Latina.
En el mundo el 69% del agua dulce está destinado a la agricultura,
23% a la industria y 8% a uso doméstico. Pero de ese apenas 8% del
0.26% esta sometido a una acelerado proceso de contaminación. Un
claro ejemplo de esto es que mientras los italianos utilizan 200 litros de
agua al día, los mexicanos utilizan 300 litros de agua al día; en Mendoza
la cifra supera los 450 litros por habitantes día, en general en nuestro
país se desperdicia el 60% del elemento vital por roturas de cañerías,
infiltración y otras deficiencias, estadística que se encuentra también en
nuestra Provincia.
Mil cien millones de personas carecen de agua potable en el mundo
y 2.400 millones viven sin servicios sanitarios ni de alcantarillado, según
las cifras publicadas por la agencia de la Organización de Naciones Unidas
(ONU) Agua Sanidad e Higiene para Todos (WASH, por sus siglas en
inglés).
Unas 2.2 millones de personas, principalmente niños, mueren cada
año en los países pobres a consecuencia de enfermedades causadas
por la carencia de agua potable, de servicios sanitarios adecuados y por
la falta de higiene.
Cada día, 6 mil niños mueren de diarrea. El simple acto de lavarse
las manos con agua y jabón reduce 33 por ciento este tipo de
enfermedades. La mejora de la calidad del agua baja los casos de diarrea
entre 15 y 20 %, la utilización de escusados los reduce 40 un %.
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El año 2003 fue consagrado como el Año Internacional del Agua
Dulce, instituido por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) a
través de su Centro de Información, y se recordaba que el agua es un
bien indispensable cada vez más limitado y desigualmente distribuido,
tanto en el tiempo como en el espacio.
La disponibilidad del agua potable para el riego, es cada vez más
escasa por el continuo incremento de usos no agrícolas y la contaminación
de las aguas subterráneas. Además, el abandono de muchos pozos,
entre otras causas, favorece la contaminación de las aguas subterráneas
más profundas, por infiltración de las capas superficiales salinizadas.
Sobre este proceso existen informes alarmantes en el seno del
Departamento General de Irrigación e INA respecto del acelerado proceso
de contaminación de las aguas subterráneas en el Este provincial,
peligrando la actividad económica de casi 40.000 ha. El umbral de vida
útil de este acuífero se calcula en no más de 15 años de mantenerse las
actuales condiciones de explotación y manejo administrativo.
Este problema tiene, además, una trágica contracara: prolongadas
sequías en distintas zonas de Mendoza, que muchas veces han acabado
en voraces incendios que no pueden ser combatidos por las escasas
reservas de agua
Estudios del INA han datado el agua de la zona, en alrededor de
50.000 años. Paradójicamente lo que a la naturaleza le costo 50.000
años construir, el hombre y su administración han destruido en 50 años
de explotación, a una tasa de deterioro del 1000% anual. Esta inflación
ambiental es la mejor unidad de medida para evaluar la sustentabilidad
de las políticas que se aplican.
Según el nuevo informe 2004 del Fondo Mundial para la Naturaleza
(WWF, por sus siglas en inglés) Gland, Suiza, anualmente podrían verse
en riesgo bienes y servicios por un valor de U$S 70 mil millones en
recursos provenientes del agua dulce, si los gobiernos no logran manejar
sus humedales de manera sustentable.
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En cuanto a las reservas naturales de agua, conviene traer a primer
plano los humedales existentes en nuestra Provincia: si no se realizan a
tiempo las obras para evitarlo, la erosión podría terminar con el humedal
del sistema Guanacache, entre las provincias de San Juan, Mendoza y
San Luis que en 1999 fue reconocido como un humedal de importancia
internacional (Ramsar) y que es necesario restablecer y cuidar. De
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
continuar este fenómeno de erosión, se calcula que en 10 o 20 años
podría desaparecer el sistema de lagunas y con él muchas zonas aptas
para pastoreo, así como la fauna y la flora de uno de los humedales más
extensos de la región del Gran Cuyo.
Muchas veces a los humedales se les atribuye escaso o ningún
valor económico, comparado con actividades de uso de suelo que pueden
arrojar beneficios económicos más visibles y de corto plazo”. Los
gobiernos deben reconocer el valor económico, social y ambiental de los
humedales, debiendo también incluir dentro de sus agendas nacionales
el manejo sustentable de estos ecosistemas. También deberían incluir
sus humedales más valiosos bajo la Convención Ramsar, el único tratado
internacional existente para la protección de los mismos.
Más de 70% de los desastres que ocurren en el mundo se
relacionan con el agua: tornados, tempestades, truenos, tormentas,
ciclones, inundaciones y sequías, generan pérdidas de vida, daños
económicos y sufrimiento de la humanidad, advirtió la Organización
Metereológica Mundial (OMM). La falta de una política aluvional traerá
consecuencias inmensurables sobre los bienes y las personas, sumados
al urbanismo irracional del piedemonte, su desmonte, impermeabilización
y la ocupación de cauces naturales. Las experiencias de Centro América
en la materia parecen no haber dejado ningún aprendizaje entre nuestros
funcionarios.
El Proyecto Millenium, con sede en Washington, viene trabajando
desde hace 3 décadas en la construcción de escenarios de futuro. El
mismo a publicado recientemente 14 temas prioritarios que serán objeto
de conflicto para el mundo en los próximo 40 años, entre ellos el agua
ocupa el segundo lugar en orden de importancia :
1. Crecimiento de la población mundial;
2. Disminución del agua potable y conflictos por el uso y apropiación
de los derechos;
3. Brecha cada vez mayor entre ricos y pobres;
4. Enfermedades nuevas y recurrentes y microorganismos inmunes;
5. Disminuye la capacidad de tomar decisiones y aumenta la
necesidad que éstas sean globales;
6. Proliferación del terrorismo;
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7. Dinámica humano-ambiental interactiva;
8. Cambios en el status de la mujer;
9. Hostilidades religiosas, étnicas y raciales;
10. Desarrollo y avance de la Tecnología de la Información;
11. Crecimiento y sofisticación del crimen organizado;
12. Crecimiento económico;
13. Envejecimiento de centrales nucleares;
14. Pandemia de HIV;
15. Cambio de la naturaleza del trabajo.
Pensar el futuro de Mendoza sin el agua, es imaginar una nueva
Provincia con otras bases de trabajo y desarrollo. Sin duda, nuestro futuro
hídrico se parece más al de Israel que a la Mendoza que hoy conocemos.
De mantenerse esta tendencia, y nada indique que el curso de la
administración del agua vaya en otra dirección, habrá que pensar en la
limitación de algunas actividades económicas centrales para nuestro
desarrollo como la agricultura o el desarrollo con exclusividad en agua
de reuso. Es necesario, aunque hoy resulta difícil pensar una Mendoza
sin vitivinicultura, una industria sin agua, una ciudad con escaso arbolado
público, actividades recreativas con aguas salada y agua de uso domestico
reciclada dentro del hogar.
Desafíos para el futuro
La administración del agua deberá en los próximos años afrontar
los desafíos que la crisis hídrica le presenta, los siguientes son algunos
de ellos:
· El sistema jurídico deberá flexibilizarse para posibilitar la
transferencia de derechos y mejorar la eficiencia en el uso.
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· Es conveniente crear una única Autoridad de Aguas, pero de no
ser posible, es necesario reducir los costos provocados por el
proceso de toma de decisiones aisladas y los conflictos
interinstitucionales frente al usuario, por la aparición de
competencias compartidas, superpuestas, descoordinadas y
enfrentadas. Es necesario crear ámbitos de coordinación fuertes
Conflictos Socio-ambientales y Políticas Públicas
que pongan limites al “feudalismo administrativo” que causa la
gestión fragmentada del recurso.
· La gestión integrada por cuenca hidrográfica constituye la unidad
territorial más apta para la planificación integral del recurso hídrico,
dado que tiende a considerar la totalidad de la oferta y demanda
hídrica, facilitando el proceso de asignación y transferencia de
derechos hacia las áreas críticas. Además, permite individualizar
las externalidades y perjuicios a terceros e impactos ambientales,
en especial cuando se trata de cuencas endorreicas.
· Tarde o temprano se utilizará y reutilizará toda el agua fácilmente
disponible, por lo cual deben prevenirse los conflictos entre usuarios,
trabajando con anticipación y en forma conjunta para corregir los
vacíos legales y organizacionales de la Administración. El valor
económico del agua deber ser reconocida en todas las decisiones
de la Administración, para que luego ese reconocimiento alcance
a la cultura colectiva de los usuarios.
· Es necesario endurecer la implementación de normas ambientales
puesto que luego de 15 años de legislación, concientización y
capacitación a llegado la hora de actuar, de forma ordenada, con
metas de mejora progresiva, pero sin dilaciones en función de la
tasa de deterioro ambiental existente.
Notas
Sessano, Pablo. Educación ambiental en el sistema educativo de Buenos
Aires. En : Eco-portal, revista electrónica, 11 abril 2004.
1
Ferreira Da Silva, Rosana. 2002. Representaciones sociales de medio
ambiente y educación ambiental de docentes universitarios(as). en:
Revista Tópicos en Educación Ambiental nº 4, Universidad de Guadalajara,
México. p. 24.
2
González Gaudiano, E. 2003. En pos de la Historia en educación
ambiental, en : Revista Tópicos de Educación Ambiental Nº 8, p.39.
3
Artículos 41, 42 y fundamentalmente 43 de la CN. Vale señalar que el
derecho público provincial, habia mostrado una evolución más temprana
en este tema; ya durante la década del 80’ diversas provincias habían
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comenzado a reconocer diferentes modalidades de tutela de los intereses
colectivos o difusos (por ejemplo, la constitución de la Pcia. de Córdoba
-art. 53- reformada en 1987, la ley 10.000 de Santa Fe del año 1986,
entre otros casos).
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