responsabilidad internacional del estado ii

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LECCION 26.- LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL (II)
1.- LA RELACIÓN JURÍDICA NUEVA SURGIDA
DEL
HECHO
INTERNACIONALMENTE
ILÍCITO
La responsabilidad es una de las
consecuencias, la más normal, del hecho
internacionalmente ilícito. En cuanto tal, supone la
existencia de una relación nueva entre el sujeto al
que se atribuye la violación de una obligación
jurídico-internacional y el sujeto o los sujetos (un
Estado, varios Estados, una O.I., etc.) cuyo derecho
subjetivo resulta lesionado a raíz de dicha violación.
Partiendo de la distinción adoptada por la
C.D.I. entre normas primarias (las que imponen a
los Estados determinadas obligaciones) y normas
secundarias (las que determinan las consecuencias
jurídicas del incumplimiento de las obligaciones
establecidas en las normas primarias), el tema de la
responsabilidad internacional por el acto ilícito
caería en el ámbito de estas últimas.
Por otro lado, esa relación nueva en que
consiste la responsabilidad internacional supone la
concurrencia de dos situaciones jurídicas objetivas:
-
una activa, representada por el derecho
subjetivo lesionado
otra pasiva, representada por las nuevas
obligaciones
del
sujeto
responsable
derivadas de la violación de la obligación
impuesta por la norma primaria y que suelen
concretarse en el deber de reparar (sin
excluir por ello otras posibles expresiones de
la responsabilidad)
Estas situaciones jurídicas diferentes fueron
consideradas por RIPHAGEN al proponer como art.
1 de la 2ª parte del proyecto de la C.D.I. sobre
responsabilidad de los Estados un texto según el
cual: “El hecho internacionalmente ilícito de un
Estado crea obligaciones para ese estado y
derechos par otros Estados...”
En el art. 40 del proyecto de la C.D.I. se
distinguen, entre los derechos que pueden ser
objeto de lesión:
-
-
los nacidos de un tratado para cada uno de
los Estados partes
los nacidos de una decisión de un tribunal
internacional o de un órgano internacional
distinto de éste para los Estados
beneficiarios
los nacidos de un tratado para terceros
Estados
-
-
los nacidos de una norma de D.I.
consuetudinario para los Estados vinculados
por dicha norma
los de “todos los demás Estados”, en la
medida en que éstos pueden considerarse
Estados lesionados, en el supuesto de que el
acto internacionalmente ilícito constituya un
crimen internacional
En todo caso, y según se desprende del art.
36.2 del proyecto, las nuevas relaciones entre el
Estado lesionado y el Estado autor no hacen
desaparecer la relación básica creada por el ilícito,
por lo que las consecuencias jurídicas derivadas de
éste se entienden sin perjuicio del deber que pesa
sobre el Estado autor de cumplir la obligación que
ha sido violada.
2.- LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
DEL ESTADO
Teniendo en cuenta que el Estado, sujeto por
excelencia de las relaciones de responsabilidad
internacional actúa a través de individuos o
conjunto de individuos, el problema de la atribución
al Estado de un hecho internacionalmente ilícito –
originador en cuanto tal de su responsabilidad
internacional- se conecta básicamente a la calidad o
no de órganos del Estado predicable de las
personas autoras del hecho, así como a las
condiciones en que tales personas actúan.
A) POR HECHOS DE SUS ÓRGANOS
Es un principio básico el de que, por regla
general, se atribuyen al Estado los hechos de sus
órganos o agentes en tanto que integrantes de la
organización estatal. Este principio aparece
reconocido de antiguo por la jurisprudencia
internacional. Así, en los 7 laudos dictados en 1901
en relación con las reclamaciones de súbditos
italianos residentes en el Perú por daños sufridos
durante la guerra civil peruana, se afirma como
principio de D.I. universalmente reconocido “... que
el Estado es responsable de las violaciones del
derecho de gentes cometidas por sus agentes”.
Dada la capacidad del Estado para
autoorganizarse, por órganos o agentes del Estado
se entenderán aquellos que tengan tal condición
según el D. interno (art. 5 del proyecto de la
C.D.I.).
Es lógico, por otra parte, que sólo se
consideren hechos del Estado desde el punto de
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vista del D.I. los realizados por personas que
actúan en calidad de tales órganos, sin que quepa
atribuirles los realizados por personas a título
puramente privado o “sin apariencia alguna de
actuación oficial”, aunque a veces puede resultar
difícil probar que el hecho se realizó en esa calidad
privada (lo que excluiría la existencia de un hecho
del Estado) y no en la calidad de órgano aunque
actuando fuera de la competencia propia (lo que no
dejaría de hacer el hecho atribuible al Estado).
La conducta por la cual cabe declarar al
Estado internacionalmente responsable puede
consistir, bien en un hecho instantáneo, bien en
una cadena de hechos constitutiva de un proceso
en el cual suelen intervenir varios órganos del
Estado. En este caso, la acción ulterior de
autoridades superiores a aquella que realizó un acto
inicial de violación del D.I. puede evitar aún que el
resultado se frustre. Ello a llevado a algunos
autores a hacer la incorrecta generalización e que
el Estado no sería responsable sino por los hechos
de los órganos superiores, sin tener en cuenta que
los órganos subordinados son susceptibles de hacer
definitiva la violación de la obligación internacional.
El art. 6 del proyecto de la C.D.I. considera
por ello atribuible al Estado todo hecho de un
órgano suyo “cualquiera que sea su posición,
superior o subordinada, en el marco de la
organización del Estado”.
La responsabilidad del Estado por hechos de
órganos subordinados viene confirmada por
diversas decisiones de Comisiones mixtas de
conciliación como las instituidas en virtud del art.
83 del Tratado de Paz con Italia de 1947.
Es indiferente la pertenencia del órgano a
cualquiera de los poderes clásicos (legislativo,
ejecutivo, judicial) o el carácter internacional o
interno de las funciones del órgano (art. 6),
superándose así la vieja tesis de que el Estado sólo
es responsable por los hechos de los órganos
encargados de las relaciones exteriores.
En la doctrina del D.I. hay unanimidad en
cuanto a la posibilidad de considerar como hecho
del Estado la conducta de cualquiera de sus
órganos independientemente del poder al que
pertenezca.
El principio de responsabilidad del Estado por
hechos de sus órganos tanto ejecutivos como
legislativos y judiciales se da por sentado en toda
una serie de decisiones internacionales, en muchas
de las cuales se valoran conjuntamente desde el
punto de vista del D.I. las actuaciones concurrentes
de órganos de distinta naturaleza y rango.
Además de responder por los hechos de sus
órganos stricto sensu actuando en el marco de sus
competencias, el Estado responderá también:
a) Por la conducta de entidades públicas
territoriales u otras entidades que estén
facultadas por el D. interno del Estado para
ejercer prerrogativas del poder público (art.
7 del proyecto de la C.D.I.): corporaciones
locales, provincias, regiones, cantones,
CCAA, bancos oficiales, ciertas empresas
públicas autorizadas para ejercer funciones
de policía, etc.
El principio de la responsabilidad
internacional del Estado por hechos de
dichas entidades ha sido reconocido por la
jurisprudencia internacional.
Con respecto a la responsabilidad
internacional del Estado federal por hechos
de sus Estados miembros, y dándola por
supuesta en un plano general, la cuestión
de si se trata de una responsabilidad directa
(por hechos propios) o indirecta (por
hechos de otros sujetos) del Estado federal
dependerá en cada caso de la propia
estructura federal (posesión o no de
personalidad jurídica independiente por
parte de la entidad federada, capacidad o
no de la misma para contraer por su propia
cuenta ciertas obligaciones internacionales,
etc.)
b) Por la conducta de órganos puestos a
disposición del Estado por otro Estado o por
una O.I. la solución lógica de que sea en
este caso responsable de los hechos del
órgano en cuestión el estado a cuya
disposición, en cuyo provecho o bajo cuya
autoridad se pone, y no el Estado o la O.I.
que presta el órgano o agente, aparece
avalada por la doctrina y la jurisprudencia.
A sensu contrario, la responsabilidad del
Estado queda en principio descartada en los
casos de actuación en su territorio de
órganos de otro Estado o de una O.I. que
actúen en calidad de tales (representantes
oficiales
de
Estados
extranjeros,
funcionarios de bases militares extranjeras,
Fuerzas de pacificación de la ONU, etc.),
salvo que dicho Estado hubiera de
responder por los hechos de sus propios
órganos al mostrar estos una intolerable
pasividad
con
ocasión
de
hechos
perjudiciales para terceros Estados o
súbditos extranjeros causados por el
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órgano del Estado u Organización operante
en su territorio.
c) Por la conducta de órganos propios que
actúen excediéndose de su competencia
con arreglo al D. interno o contraviniendo
las instrucciones concernientes a su
actividad.
Tras una practica inicial fluctuante en que
no faltan alegatos de irresponsabilidad del
Estado,
la
práctica
estatal
y
la
jurisprudencia se orientan ya desde finales
del siglo XIX hacia la admisión del principio
de la atribución al Estado de los hechos
ultra vires o no autorizados por sus órganos
o agentes.
La jurisprudencia, aunque con diversos
matices, confirma el principio.
Así mismo, salvo contadas excepciones los
autores consideran atribuible al Estado todo
hecho ultra vires. Algunos hablan en este
caso de una responsabilidad subsidiaria del
Estado, otros, como KELSEN y VERDROSS
prefieren hablar de responsabilidad por
falta ajena, asimilando así el supuesto al de
la responsabilidad indirecta e incluso al de
la
responsabilidad
por
hechos
de
particulares. Otros, en fin, descartan la
responsabilidad estatal en los supuestos de
hechos ultra vires de órganos subalternos y
de incompetencia manifiesta del órgano.
Con buen acuerdo la C.D.I. propugna
considerar atribuibles al Estado, sin
excepción, los hechos aquí contemplados,
basándose en la idea de seguridad que
debe presidir las relaciones internacionales
así como en el hecho de que, de seguirse el
criterio contrario se le daría al Estado una
escapatoria para sustraerse a su propia
responsabilidad.
B) POR HECHOS DE LOS PARTICULARES
Los comportamientos de los particulares no
se considerarán como hechos del Estado salvo en el
supuesto de que actúen de hecho por cuenta del
Estado o ejerzan de hecho prerrogativas del poder
público en defecto de las autoridades oficiales (art.
8 proyecto C.D.I.), según ha expresado el T.I.J. en
la sentencia de 1980 relativa al personal
diplomático y consular de los EEUU en Teherán.
En cuanto a los comportamientos de los
particulares en sentido estricto, la regla general es
la no atribución de los mismos al Estado, lo que no
significa que el Estado no pueda resultar
responsable por su pasividad o falta de diligencia
en la prevención o represión de tales
comportamientos, en cuyo caso, el Estado no
estaría asumiendo como suyos los hechos de los
particulares, sino respondiendo internacionalmente
por sus propios hechos en cuanto constitutivos de
la violación de una obligación internacional de
vigilancia y protección (eje. Laudo de 1925 sobre el
caso de las reclamaciones británicas en la zona
española de Marruecos, decisión de 1925 en el
asunto Janes, sentencia del TIJ de 1980 en el
asunto relativo al personal diplomático y consular
de los EEUU en Teherán).
Con respecto a la obligación de prevención a
cargo del Estado en estos casos, habrá que tener
en cuenta diversas circunstancias, como la mayor o
menor previsibilidad de disturbios o revueltas, la
especial vulnerabilidad de los locales oficiales
extranjeros, etc. En este sentido, cabría incluso
llegar a plantearse la posibilidad de perfilar una
responsabilidad estatal basada no tanto en las
nociones de culpa o negligencia como en las de
garantía y riesgo. Pero la práctica internacional en
la materia tiende a basar la responsabilidad estatal
en la violación de un deber internacional de
vigilancia por parte de las autoridades públicas,
descartando la idea de una responsabilidad
automática o a todo evento por parte del Estado.
C)
POR
HECHOS
REALIZADOS
POR
MOVIMIENTOS INSURRECCIONALES
Si los comportamientos de los particulares no
pueden ser tenidos por hechos del Estado a efectos
de responsabilidad internacional, tampoco podrán
serlo los hechos realizados por movimientos
insurreccionales (grupos insurgentes, rebeldes con
estatuto de beligerancia, movimientos de liberación
nacional, frentes revolucionarios ...), en su
condición de entes dotados de un aparato
institucional propio, distinto y paralelo al del Estado
en cuyo territorio están establecidos y capaces por
ello de incurrir por sí mismos en responsabilidad
internacional, y ello independientemente de que el
objetivo de su lucha sea crear un nuevo Estado a
expensas del Estado constituido o sustituir el
gobierno de un Estado por un nuevo gobierno.
Este principio aparece formulado en el parr.
1 del art. 14 del proyecto de la C.D.I.: “No se
considerará hecho del Estado según el D.I. el
comportamiento de un órgano de un movimiento
insurreccional en el territorio de ese Estado o en
cualquier otro territorio bajo su administración”.
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No obstante, el Estado no quedaría exento
de responsabilidad por los hechos de sus propios
órganos consistentes en dejar de cumplir las
obligaciones de vigilancia, prevención y represión a
su cargo en relación con la actuación de los
rebeldes..
L a jurisprudencia internacional avala el
principio de la no atribución al Estado de los
comportamientos de movimientos insurreccionales
y confirma a la vez la eventual responsabilidad
estatal derivada de la omisión de la debida
diligencia.
Se considerará, en cambio, atribuible al
Estado todo hecho de un movimiento insurreccional
que resulte triunfante, esto es, que se convierta en
el nuevo gobierno de un Estado o cuya acción dé
lugar a la creación de un nuevo Estado. Dicha
atribución viene confirmada por la jurisprudencia
(laudo de 1928 de la Comisión franco-mexicana de
reclamación en el asunto Pinson), por la práctica de
los Estados (en relación, por ejemplo con la guerra
de secesión norteamericana) y por la doctrina.
3.- LA REPARACIÓN
A) LA REPARACIÓN LATO SENSU Y SUS
DISTINTOS ASPECTOS
La
consecuencia
normal
del
hecho
internacionalmente ilícito es la responsabilidad
internacional de su autor. Esta consecuencia, frente
a otras posibles, como la nulidad del hecho, se
conecta visiblemente con el derecho subjetivo
lesionado (se es responsable frente a alguien) y en
este sentido hace entrar en juego la noción del
daño o perjuicio resultante para uno o varios
sujetos de Derecho de la transgresión por otro de
una obligación jurídica a su cargo. Ese daño
causado a un sujeto de Derecho con la comisión del
acto ilícito es el que en general da lugar a la
obligación de reparar.
Ahora bien, esta obligación de reparar en
sentido lato cubre en realidad dos aspectos
distintos en D.I.
- la compensación del perjuicio (reparación
stricto sensu: resarcimiento, satisfacción)
- la cesación de la situación ilícita o vuelta a la
legalidad
A esos dos aspectos diferentes se refiere el
proyecto de la C.D.I. en sus arts. 41 y 42
respectivamente.
En su jurisprudencia, el Tribunal de La Haya
a distinguido esos dos aspectos al valorar la
conducta del Estado auto y decidir las
consecuencias de ella. Así, en su fallo de 1980 en el
asunto relativo al personal diplomático y consular
de los EEUU en Teherán estableció a cargo de Irán
la obligación de hacer cesar la situación ilícita que
persistía y la obligación de reparar el perjuicio.
b) LA REPARACIÓN Y EL DAÑO
1.- La relación de responsabilidad a que da
lugar el hecho internacionalmente ilícito se ha
venido concibiendo tradicionalmente como una
relación de Estado a Estado, con el Estado
perjudicado como único sujeto facultado para pedir
reparación del daño y resarcirse consiguientemente
del mismo.
2.- Aunque el factor del daño pueda
entenderse englobado en el elemento objetivo del
hecho internacionalmente ilícito, dicho factor cobra
relevancia en cuanto desencadenante de la
obligación de reparar.
3.- El daño puede consistir tanto en una
lesión directa de los derechos de otro Estado como
en una lesión ocasionada a un particular extranjero.
Pero desde el punto de vista jurídico internacional,
sólo el daño sufrido por el Estado es relevante, de
modo que cuanto un Estado asume la causa de un
nacional suyo perjudicado por un hecho ilícito de
otro Estado, no hace sino defender su propio
derecho, el derecho que le asiste de ver respetado
en la persona de sus súbditos el D.I.
4.- El daño del Estado consiste, pues, ya en
la lesión inmediata de un derecho o interés
exclusivamente suyo, ya en un perjuicio irrogado a
un nacional suyo cuya causa viene a asumir el
propio Estado, pudiendo representar o no un
perjuicio patrimonial:
-
-
si se trata de un perjuicio patrimonial
irrogado a un nacional del Estado, el monto
de la reparación se calculará, según el propio
T.P.J.I. de acuerdo con los daños sufridos
por el particular
si se trata de un perjuicio de carácter no
patrimonial (ofensa al pabellón del Estado,
hecho de autoridad realizado en el territorio
del Estado y sin su consentimiento por otro
Estado), surgirá un tipo de responsabilidad
especial, que podrá traducirse en la llamada
“satisfacción”.
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C) LA REPARACIÓN Y LA SANCIÓN
Desde que en el seno de la sociedad
internacional se empieza a tomar conciencia de la
oportunidad de distinguir diversos grados de
responsabilidad en razón de la distinta gravedad de
las violaciones del Derecho, se va afianzando el
reconocimiento, junto a la consecuencia específica
del ilícito internacional representado por la
reparación, de aquella que supone la posibilidad de
aplicar una sanción al sujeto responsable.
No se trataría de dos regímenes separados o
independientes, puesto que en el sistema de
responsabilidad
internacional
los
elementos
compensatorios (reparación) y os elementos
aflictivos (sanción) están ligados y entran en
combinación unos con otros.
Así, ciertos actos de coerción, como las
represalias, si en algunos casos tienen un valor
puramente represivo o de castigo (ejem. cuando un
Estado expulsa de su territorio a súbditos de otro
Estado), en otros pueden orientarse a asegurar el
éxito de una acción de reparación (ejem. cuando un
Estado bloquea haberes de otro para obtener la
compensación que se le debe), confluyendo en este
caso en la misma relación de responsabilidad
aspectos reparatorios y aflictivos.
bajo la determinación y el control de la comunidad
internacional organizada, esto es, de las N.U., al
margen del posible derecho de cada Estado a
reaccionar por su propia cuenta frente a dichos
hechos, dentro de los límites y condiciones
establecidos por el D.I.
Un caso de aplicación concurrente de
acciones de sanción y de reparación bajo la
autoridad de las N.U. es el de la invasión de Kuwait
por Irak el 2 de agosto de 1990 y su posterior
anexión, claro supuesto de agresión que daría lugar
a que el C. de S. decidiera adoptar medidas de
sanción económica contra el Estado transgresor
(Res. 661), instar a los Estados que estaban
cooperando con el Gobierno de Kuwait a ejercer un
bloqueo marítimo a fin de asegurar la efectividad
de aquellas medidas (Res. 665), autorizar a dichos
Estados a recurrir en su caso a la fuerza armada
para restablecer el status quo ante (Res. 678) y
una vez que cesaron las hostilidades activas, exigir
la aceptación por Irak de su responsabilidad “por
las perdidas, los daños o las lesiones sufridas por
Kuwait y por terceros Estados, sus nacionales y sus
empresas, como resultado de la invasión y
ocupación ilegal de Kuwait por Irak”, ordenando el
comienzo inmediato de la restitución de todos los
bienes kuwaitíes incautados por el Estado agresor y
otras medidas similares, algunas reparatorias y
otras de carácter más bien sancionador (Res. 686 y
687).
La distinción entre reparación y sanción halla
su campo más propicio de aplicación en la
distinción entre crímenes y delitos internacionales,
que constituye un cualificado exponente de la
transformación del tema de la responsabilidad
internacional, al abrir, respecto de los crímenes
internacionales, no solo la posibilidad de una actio
popularis para reclamar ante un tribunal
internacional la declaración de responsabilidad del
Estado autor (con el límite, no obstante, de lavas
voluntaria de la jurisdicción internacional), sino
también la posibilidad de que la comunidad
internacional institucionalizada opere en el marco
de las sanciones internacionales (a través de
sanciones colectivas) contra dicho Estado.
Por lo que respecta a las REPRESALIAS en
cuanto una de las posibles respuestas coercitivas a
un hecho internacionalmente ilícito, se han
caracterizado, dentro de las contramedidas en
general (art. 1 del Reglamento sobre el régimen de
las represalias en tiempo de paz aprobado por el
I.D.I.), como:
La noción misma de crimen internacional
presupone la posibilidad de una aplicación
simultánea de medidas reparatorias y medidas de
castigo preventivo, haciendo quebrar el orden de
prioridad lógico (reparación, y de no obtenerse
esta, sanción).
El T.I.J. ha sostenido que las contramedidas:
En todo caso, las sanciones a aplicar en el
supuesto de crímenes internacionales deben caer
- medidas de coerción, derogatorias de las
reglas ordinarias del Derecho de gentes
- tomadas por un Estado a resultas de hechos
ilícitos cometidos en perjuicio suyo por otro
Estado
- con el fín de imponer a éste, por medio de un
daño, el respeto del Derecho
a) deben ser adoptadas como respuesta a un
hecho internacionalmente ilícito y deben
dirigirse contra el Estado responsable del
mismo, tras la petición al Estado responsable
de que cese dicho acto internacionalmente
ilícito o lo repare
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b) deben
ser
proporcionales
internacionalmente ilícito
c) deben ser reversibles
al
hecho
En la segunda parte del proyecto de
artículos, la C.D.I., al considerar la reacción de los
Estados frente a un hecho internacionalmente
ilícito, justifica la adopción de contramedidas ante
el incumplimiento de sus obligaciones por parte del
Estado autor del hecho. Sin embargo, estas
contramedidas no justifican el incumplimiento de
obligaciones del Estado lesionado frente a un tercer
Estado, debiendo ajustarse, en todo caso, a las
siguientes condiciones:
1.- No ser desproporcionadas al grado de
gravedad del hecho internacionalmente
ilícito
2.- Se consideran contramedidas prohibidas por
el D.I.:
- el recurso a la fuerza en contra-vención
de la Carta de las N.U.
- las medidas extremas de coacción política
o económica que pongan en peligro la
integridad territorial o la independencia
política
del
Estado
incurso
en
responsabilidad
- cualesquiera
comportamientos
que
infrinjan la inviolabilidad de los agentes,
locales,
archivos
y
documentos
diplomáticos o consulares, vulneren
derecho fundamentales y en general
contravengan normas de ius cogens
internacional
3.- Antes de la adopción de las contramedidas,
el Estado lesionado debe cumplir la
obligación de negociar sin perjuicio de que
adopte las medidas necesarias para
preservas sus derechos
4.- Si el Estado lesionado adopta contramedidas
deberá recurrir a alguno de los medios
previstos en al 3ª parte del proyecto
(negociación, buenos oficios y mediación,
conciliación, arbitraje) o a cualquier otro
medio de solución de controversias vigente
entre él y el Estado autor del hecho
internacionalmente ilícito.
5.- Si el hecho internacionalmente ilícito ha
cesado, el Estado lesionado deberá
suspender las contramedidas cuando el
Estado autor aplique de buena fé el
procedimiento de solución de controversias
correspondiente y cuando la controversia
haya sido sometida a la decisión de un
tribunal competente para dictar decisiones
vinculantes para las partes.
Esta
obligación
de
suspender
las
contramedidas termina en el caso de que el Estado
autor no atienda un requerimiento o mandamiento
del mecanismo de solución de controversias.
En conclusión, puesto que las consecuencias
del hecho internacionalmente ilícito tienen especial
carácter de reacción orientada al restablecimiento
del equilibrio roto por ese hecho, debe regirse por
la regla de la proporcionalidad, variando en
naturaleza o en intensidad (hasta llegar a la sanción
coercitiva) según el contenido de la obligación, la
gravedad de la violación y otros factores.
De entre todas las posibles consecuencias,
las más normales y frecuentes son las que
responden a la idea de reparación en sentido lato
(ejecución tardía de la obligación, la restitutio in
integrum, la satisfacción, la pena pecuniaria, etc.)
dado que en función de la peculiar estructura de la
sociedad internacional, la noción de responsabilidad
se mueve en D.I. más en el plano de la reparación
que en el de la sanción.
D)
LA OBLIGACIÓN
MODALIDADES
DE
REPARAR:
SUS
La obligación de reparar alude a los diversos
medios con que cuenta el Estado para liberarse de
la
responsabilidad
derivada
del
hecho
internacionalmente ilícito, y que pueden resumirse
básicamente en tres modalidades:
-
la satisfacción
la restitución
la indemnización o resarcimiento
Mientras que la satisfacción es la forma
adecuada de reparación de los perjuicios no
materiales, la restitución y la indemnización operan
esencialmente en el campo de los daños
patrimoniales causados al propio Estado o a
particulares extranjeros.
a) La satisfacción
Forma particularmente adecuada para la
reparación de los perjuicios no materiales (daños
“morales”) ocasionados al Estado (ofensa al honor,
dignidad), aunque puede concurrir con otras formas
de reparación.
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En la noción e satisfacción se incluye una
seria de prestaciones como:
- la adopción por el Estado culpable de medidas
tendentes a evitar la repetición de la violación
- la presentación de excusas
- el castigo de los culpables
- el pago de una suma simbólica
- la verificación por una instancia imparcial
internacional del carácter ilícito del hecho
- etc.
La satisfacción puede darse a través de
varias prestaciones a la vez (disculpas, castigo de
los responsables e incluso indemnización de daños
y perjuicios). Tal fue el caso del Rainbow Warrior
(buque ecologista hundido en 1985 en un puerto
neozelandés por dos agentes del servicio de
seguridad franceses).
b) La restitución
Es en principio la forma más perfecta de
reparación en la medida en que apunta a
restablecer el status quo ante, borrando todas las
consecuencias del hecho ilícito (abrogación de una
disposición interna contraria a D.I. y anulación de
sus efectos; puesta en libertad de una persona,
etc.).
El art. 43 del proyecto de la C.D.I. dispone
que el Estado lesionado podrá obtener del Estado
autor “el restablecimiento de la situación que existía
antes de haberse cometido el hecho ilícito”. Pero la
restitutio in integrum es de hecho siempre
imposible: lo que ha sucedido ha sucedido y ningún
poder en la Tierra puede deshacerlo. Además,
aparte de los múltiples casos de restitución
imperfecta
(ejem.
devolución
de
bienes
deteriorados durante la retención), diversas
circunstancias pueden impedir (o desaconsejar) la
realización de esta forma de reparar, bien por
imposibilidad material (asesinato de una persona,
destrucción o desaparición de bienes) o por
imposibilidad jurídica (dificultad de eliminar “in
toto”las consecuencias de una ley o de una medida
administrativa), así como ciertos supuestos en los
que por diversas causas (oposición del Estado
responsable, desinterés del perjudicado al optar por
una indemnización, acuerdos de las partes, etc.) no
prospera esta modalidad de la reparación.
En tales supuestos (los más) opera el
mecanismo de la compensación o reparación por
equivalencia, situado ya fuera del ámbito estricto
de la restitución, siendo la forma más habitual de
reparación por equivalencia la indemnización.
c) La indemnización
Se emplea para la reparación de daños
patrimoniales, siendo la forma más común de
reparación, por lo que ha sido minuciosamente
analizada por la jurisprudencia internacional en sus
diversos aspectos.
Tiende,
en
cuantitativamente:
principio,
a
cubrir
- lo debido por equivalencia
- el resarcimiento de los daños sufridos que no
hayan sido reparados por el pago en efectivo
La reparación debe regirse por la regla de la
proporcionalidad, lo que significa que debe
ajustarse en lo posible a la entidad del daño, esto
es, que no sea inferior ni superior a éste.
Como elementos a tener en cuenta a la hora
de ponderar en cada caso la forma y el grado de
responsabilidad internacional, pueden señalarse,
entre otros:
- la naturaleza y circunstancias de la violación
de la obligación
- el origen y contenido de la obligación violada
- el carácter principal o “coadyuvante del
comportamiento”
- la calidad del órgano responsable
- la injerencia del ingrediente doloso
Una aplicación de esa regla de la
proporcionalidad en el supuesto de la restitución en
especie podría justificar el sustituir ésta por otra
forma de reparación. En este sentido, el apartado
c) del art. 43 del proyecto de la C.D.I. establece
que el Estado autor quedará liberado de la
obligación de restituir cuando ello le suponga “una
carga totalmente desproporcionada en relación con
la ventaja que se derivaría para el Estado lesionado
de la obtención de la restitución en especie en vez
de la indemnización”.
El que la reparación deba cubrir en lo posible
todo el perjuicio ha llegado a la jurisprudencia a
incluir en ella:
- la indemnización del lucro cesante
- el pago de intereses
- el resarcimiento por daños extrapatrimoniales
En relación con el lucro cesante y los
intereses, el art. 44.2 del proyecto de la C.D.I.
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viene a corroborar una práctica bien establecida al
prever que la indemnización, que cubrirá todo daño
económicamente valorable sufrido por el Estado
lesionado “podrá incluir los intereses y, cuando
proceda, las ganancias dejadas de obtener”, y en lo
que se refiere a los daños extrapatrimoniales, se
establece como una forma apropiada de
satisfacción, en caso de vulneración manifiesta de
los derechos del Estado lesionado, la indemnización
de daños y perjuicios correspondiente a la gravedad
de esa vulneración.
No se han solido conceder, en cambio,
reparaciones de tipo punitivo (penas pecuniarias) ni
se han admitido el resarcimiento de daños
indirectos (aquellos cuya conexión causal con el
hecho generador de la responsabilidad es remota o
poco clara). En cuanto a la primera, cabe citar la
negativa de la Comisión mixta EEUU/Alemania en
su opinión en el caso del Lusitania (1923) a otorgar
una indemnización de carácter ejemplar, o sea, con
una finalidad específica de castigo a una nación
soberana. En cuanto a lo segundo, es de evocar el
fallo de la comisión mixta EEUU/Venezuela en el
caso Dix (1903), que negó que en un supuesto de
apoderamiento de ganado de un súbdito
norteamericano por un grupo revolucionario
venezolano, pudieran incluirse en la indemnización
daños tales como haber tenido que vender a
pérdida el ganado restante.
Finalmente, hay que señalar que el propio
proyecto de artículos dispone que, además de las
consecuencias adjetivas que acarrea como todo
hecho internacionalmente ilícito, un crimen
internacional entraña unas consecuencias jurídicas
especiales (art. 51):
1ª.- La primera la que afecta a la relación
entre los Estados autor y lesionado al establecer
que el derecho de un Estado a obtener una
restitución en especie o una satisfacción no está
sujeto a las limitaciones previstas para los hechos
internacionalmente ilícitos (art. 52).
2ª.- La segunda establece unas obligaciones
para los demás Estados (consecuencias colectivas
mínimas de un crimen internacional, art. 53):
- deber de no reconocimiento de la legalidad de
la situación creada
- deber de no prestar ayuda ni asistencia que
permita al Estado autor del crimen
internacional mantener la situación creada
- deber de cooperar con otros Estados tanto en
el cumplimiento de las obligaciones anteriores
como en la aplicación de las medidas
encaminadas a eliminar las consecuencias del
crimen
4.- CAUSAS DE EXONERACIÓN Y MODIFICACIÓN
DE
LA
RESPONSABILIDAD
INTERNACIONAL
La responsabilidad internacional resulta de la
violación por un sujeto de D.I. de una obligación
internacional a su cargo en virtud de una regla
jurídico-internacional. Cuando en atención a
circunstancias especiales otra regla jurídicointernacional descarta la antijuricidad de un hecho
que de otro modo sería ilícito, quedan obviamente
excluidas las consecuencias negativas resultantes
para el sujeto al cual se atribuye el hecho en
cuestión (ejem. la legítima defensa definida en la
Carta de las N.U. en tanto que excepción a la
prohibición general del recurso a la fuerza
enunciada en la propia Carta).
Bajo esta óptica, es posible decir que la
exoneración de la responsabilidad internacional
resulta del hecho de que, en ciertas circunstancias
excepcionales, el comportamiento del Estado (o en
su caso de otro sujeto del D.I.) se ve exento de la
tacha de ilicitud.
La C.D.I. se ha manifestado en el sentido
expresado al manifestar que “toda circunstancia
que excluya la ilicitud de un hecho tiene
necesariamente
el
efecto
de
excluir
la
responsabilidad”.
Así, un hecho de un Estado que esté en
principio en contradicción con una obligación
internacional contraída por él respecto de otro
Estado, pero que haya sido realizado en aplicación
de “una medida legítima según el D.I. contra este
otro Estado” a consecuencia de un hecho
internacionalmente ilícito de este último, pierde, en
razón de tal circunstancia excepcional la tacha de
ilicitud, al no quedar el Estado obligado a obrar de
forma distinta de cómo lo hizo, resultando en
consecuencia exonerado de responsabilidad.
Ello no quita que pueda concebirse la
existencia de circunstancias que, excluyendo la
responsabilidad, no excluyen a la vez la ilicitud del
hecho.
Como causas de exclusión de la ilicitud, y por
ende, de exoneración de la responsabilidad
internacional, la C.D.I. recoge:
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1.- las contramedidas legítimas según el D.I.
(represalias ...)
2.- el consentimiento del Estado perjudicado
3.- la fuerza mayor y el caso fortuito
4.- el peligro extremo
5.- el estado de necesidad
6.- la legítima defensa
Estado de necesidad y legítima defensa
Recogidas en los arts. 33 y 34 del proyecto
de la C.D.I. Se han invocado con frecuencia por los
estadistas para justificar el recurso a la fuerza por
sus gobiernos. De ahí que la doctrina haya recogido
estas causas con reservas y sujetas a estrictas
condiciones.
El consentimiento del Estado perjudicado
Es condición básica que el mismo no esté
viciado por la coacción, el error o el dolo.
No podrá servir de causa de exoneración de
responsabilidad si la obligación violada dimanase de
una norma de ius cogens internacional.
Si el consentimiento interviene a posteriori de
la realización del hecho, equivaldría (en los
supuestos que fuera operativo) a una renuncia del
Estado a su derecho a la reparación o a la acción
conducente a obtenerla.
El T.I.J. en la sentencia del proyecto
Gabcikovo-Nagymaros ha reconocido que el Estado
de necesidad es causa de exclusión de la ilicitud de
un hecho contrario al D.I. y ha destacado su
carácter excepcional estimando que las condiciones
para su ejercicio recogidas en el proyecto de la
C.D.I. sobre la responsabilidad de los Estados
reflejan el D.I. consuetudinario.
Queda por resolver la cuestión de la eventual
responsabilidad del Estado autor respecto de un
tercer Estado.
La excepción de la legítima defensa debe
aceptarse con los condicionamientos estrictos
(respuesta a una agresión actual, carácter
provisional, subordinación al control del C. de S.,
etc.) con que aparece configurada en el art. 51 de
la Carta de las N.U.
Fuerza mayor
Ha sido expresamente reconocida como
posible causa de exoneración de responsabilidad
internacional por el Tribunal Permanente de
Arbitraje, en su fallo sobre la indemnización de
guerra de Turquía a Rusia.
Por lo demás, es preciso advertir que si en
todos estos supuestos queda excluida la ilicitud del
hecho, puede subsistir la obligación del Estado
autor de indemnizar al Estado perjudicado por los
daños resultantes, si bien por un concepto distinto
del de la responsabilidad por hecho ilícito.
Como manifestaciones características de esta
causa de exoneración en D.I. se han citado, entre
otros, los casos de penetración, sin autorización del
Estado territorial, de buques de guerra extranjeros
en aguas sujetas a su jurisdicción buscando refugio
en situaciones de peligro inminente.
Finalmente, aparte de las causas de
exclusión de la ilicitud, y por ende, de exoneración
de la responsabilidad citados, existen diversas
circunstancias que dejando la ilicitud y la
responsabilidad en pie, son susceptibles de
intervenir en cada caso para modificar la
responsabilidad, bien en sentido atenuante, bien en
sentido agravatorio.
La C.D.I. recogió la doble figura de la fuerza
mayor y el caso fortuito en el art. 31 de su
proyecto, caracterizándola bajo el supuesto de que
el hecho de un Estado contrario a una obligación
internacional a su cargo “se debió a una fuerza
irresistible o a un acontecimiento exterior
imprevisible ajenos a su control ...”.
El peligro extremo
Ha sido anunciada por la C.D.I. en el sentido
de que la licitud de un hecho de un Estado
“quedará excluida y el autor del comportamiento
que constituya el hecho de ese Estado no tenía otro
medio, en una situación de peligro extremo, de
salvar su vida o la de personas confiadas a su
cuidado”, salvo que dicho Estado haya contribuido
a que se produjera la situación de peligro extremo
(art. 32).
6.-
EL REGIMEN PARTICULAR DE LA
RESPONSABLIDAD POR ACTOS NO
PROHIBIDOS POR EL D.I.
Se suele hablar de responsabilidad objetiva
para designar aquel tipo de responsabilidad que
resulta de la realización de actividades en principio
no prohibidas aunque potencialmente generadoras
de daños.
Ello nos llevaría a distinguir en el plano de la
responsabilidad internacional, dos planos:
- el común de la responsabilidad por hecho ilícito
- el excepcional de la responsabilidad sin hecho
ilícito o por riesgo
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Algunos autores, como QUADRI, niegan la
existencia de este segundo tipo de responsabilidad,
basando el deber de reparar el eventual daño
derivado de actividades lícitas no en la idea de
responsabilidad sino en la más aséptica de garantía.
La mayoría en cambio lo admite,
reconociéndolo en sectores como la exploración
espacial, la utilización de la energía nuclear o
actividades susceptibles de afectar al medio
ambiente, si bien se suele advertir que la teoría de
la responsabilidad por riesgos es aplicable hoy por
hoy no como principio general de responsabilidad,
sino en ciertas condiciones y circunstancias bien
definidas por convenios internacionales.
El proyecto de artículos de la C.D.I. sobre
este tipo de responsabilidad se aplica “a las
actividades no prohibidas por el D.I. que se realicen
en el territorio de un Estado o que de alguna otra
manera estén bajo la jurisdicción o control de dicho
Estado y que entrañen un riesgo de causar, por sus
consecuencias físicas, un daño transfronterizo
sensible” entendiendo por tal riesgo “aquel que
implica pocas probabilidades de causar un daño
catastrófico y muchas posibilidades de causar otro
daño sensible”, lo cual significa que quedan fuera
las actividades que en su funcionamiento normal
causan daños transfronterizos y aquellas otras con
muy pocas posibilidades de causar daños
sensibles”.
Lo cierto es que las reglas y principios de D.I.
relativos a este nuevo tipo de responsabilidad
distan de estar bien establecidos y requieren más
precisos
desarrollos.
Tales
reglas
suelen
contenerse, además en convenios particulares y
adolecen, por tanto de un alcance restringido.
Ese especial énfasis puesto en el riesgo, lleva
a la C.D.I. a destacar la idea de prevención, hasta
el punto de que el proyecto de artículos se asienta
sobre el principio de que en el ejercicio de su
libertad de acción los Estados “adoptarán las
medidas necesarias para prevenir o minimizar el
riesgo de causar un daño transfronterizo sensible”.
Unas veces estas reglas se limitan a estipular
una cooperación en el campo de la prevención de
eventos dañosos, otras abordan específicamente la
cuestión de la reparación de los daños.
Por otra parte, esta obligación de prevención
está basada en la regla de la diligencia debida, que
establece el deber de adoptar todas las medidas
necesarias para prevenir o minimizar el riesgo.
Por otra parte, mientras que algunas de
estas reglas se refieren básicamente a la
responsabilidad internacional (ejem. las contenidas
en los convenios sobre actividades espaciales),
otras se centran en al responsabilidad civil con
arreglo a un D. interno aplicable (ejem. muchas
sobre utilización pacífica de la energía nuclear o
contaminación transfronteriza), sin que falten
soluciones híbridas que ponen en concurrencia los
dos planos de la responsabilidad de D.I. y de la
responsabilidad de D. interno (sobre todo en el
campo del D. del Mar), lo que provoca a veces
ambigüedades y complicaciones.
Además, y según el propio proyecto, el
Estado de origen tiene la obligación de informar
antes del inicio de la actividad a los Estados que
puedan resultar afectado por ella.
Consciente de las dificultades que presenta
este ámbito de la responsabilidad por riesgo, la
C.D.I. decidió prescindir de su tratamiento en la
elaboración de su proyecto sobre la responsabilidad
de los Estados, inscribiendo en su agenda el tema
de la “Responsabilidad internacional por las
consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos
en el D.I.”.
En sus trabajos en torno a este tema se ha
puesto especial énfasis en el riesgo ambiental
causado por la actividad humana.
Precisamente al centrarse los trabajos de la
C.D.I. en la espera de las consecuencias
perjudiciales de los actos no prohibidos, salta al
primer plano la idea de daño o perjuicio, lo que
serviría para distinguir las obligaciones de que se
traga aquí de aquellas que se derivan de actos
ilícitos, en la medida en que, mientras que todo
acto ilícito entrañaría una obligación de reparar, un
acto no prohibido sólo entrañaría tal obligación si
causase un perjuicio.
Podemos situar a las normas relativas al
tema que nos ocupa en la esfera de normas
primarias, lo cual significa que el régimen de la
responsabilidad por actos no prohibidos no
menoscaba la universalidad de la responsabilidad
por ilicitud, al moverse ambos regímenes en planos
diferentes, aunque complementarios.
Se
puede
sostener
que
el
D.I.
consuetudinario no ofrece suficiente protección
frente a las consecuencias dañosas de ciertas
actividades (ejem. utilización con fines pacíficos de
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la energía nuclear) que resulten inevitables, y que
esa laguna no puede cubrirse sino por vía
convencional o, en general, a través de la
enunciación de nuevas normas primarias de
obligación. En este sentido, se suele advertir en la
doctrina que la teoría de la responsabilidad por
riesgo (es decir, por actos no prohibidos que
entrañen riesgos excepcionales) sería hoy por hoy
aplicable sólo en los supuestos cubiertos por
convenios internacionales.
Ello no deja de ser cierto, y en tal sentido los
Estados se esfuerzan por regular esta materia a
través de regímenes convencionales cada vez más
abundantes y minuciosos, que incluyen reglas de
prevención e incluso de reparación, comprendiendo
ésta en su caso la obligación de indemnizar a las
víctimas de los accidentes.
En el seno de la C.D.I. se ha encarecido la
necesidad de seguir avanzando en un desarrollo
progresivo del D.I. en este ámbito a través, sobre
todo, de nuevos tratados internacionales.
Ello, no obstante, no supone desconocer el
valor, en el D.I. general, del principio de utilización
no lesiva del territorio, el cual implica la necesidad
de compatibilizar la libertad de acción del Estado en
el marco de su soberanía territorial con los
intereses dignos de protección jurídica de otros
Estados.
Dicho principio, expresado por el tribunal
encargado de dirimir el litigio que oponía a EEUU y
Canadá en el asunto de la Fundición de Trail en el
laudo de 1941, ha sido objeto de una más reciente
formulación contenida en el principio 21 de la
Declaración de Estocolmo.
También aparece reiterado en otras
importantes declaraciones de intención como la
Carta de derechos y deberes económicos de los
Estados adoptada por la A.G. de las N.U. en su
resolución 3281 (XXIX) o en la Declaración de Rio
sobre medio ambiente y desarrollo e 1992.
Con todo, se está en general de acuerdo en
que no es posible atribuir un valor absoluto a un
principio tan genérico, siendo imprescindible la
existencia de una serie de normas casuísticas, que
se inscriben en el intento de desarrollar el D.I. en
esta materia, en el doble plano de la prevención y
de la reparación.
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