A.D.R. 662/2015. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015
QUEJOSO Y RECURRENTE: **********.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
SECRETARIA:
MARÍA DEL CARMEN ALEJANDRA HERNÁNDEZ JIMÉNEZ.
Vo. Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS, para resolver los autos del amparo directo en revisión
identificado al rubro; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo directo.
Por escrito presentado el doce de noviembre de dos mil trece, ante la
Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********, por propio
derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en
contra las autoridades y los actos que en seguida se mencionan:
“1.- DE LOS MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LA CUARTA SALA
REGIONAL METROPOLITANA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA (A QUIEN SE NOMBRARÁ
RESPONSABLE EN TODOS LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
EXCEPTO EN EL DÉCIMO TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN): Se
reclama la sentencia definitiva que resolvió el juicio de nulidad bajo el
número de expediente **********, dicha sentencia definitiva expone en
sus resolutivos lo siguiente: ‘(Se transcribe)’.
2.- DEL CONGRESO DE LA UNIÓN (A QUIEN SE NOMBRARÁ
RESPONSABLE ÚNICAMENTE EN EL DÉCIMO TERCER
CONCEPTO DE VIOLACIÓN): Se reclama la inconstitucionalidad del
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 2 ]
artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos por contravenir la garantía de audiencia y por ende las
formalidades esenciales del procedimiento, dado que no contiene la
etapa de alegatos la cual debe ser posterior a la dilación probatoria, por
ello nunca pude ofrecerlos dentro del procedimiento de
responsabilidades.”
Mediante proveído de fecha veintiocho de noviembre de dos mil
trece, el Presidente del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, admitió la citada demanda,
registrando el juicio bajo el número **********. En sesión de veinticinco
de noviembre de dos mil catorce, ese tribunal dictó sentencia en la que
sobreseyó respecto de los actos reclamados al Congreso de la Unión
y negó el amparo solicitado.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con lo
anterior, el quejoso, interpuso recurso de revisión mediante escrito
presentado el catorce de enero de dos mil quince, ante el Décimo
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito.
Por acuerdo de doce de febrero de dos mil quince, el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el
recurso que se registró con el número de expediente 662/2015.
Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez
Dayán y se enviara a la Sala de su adscripción para la elaboración del
proyecto de resolución respectivo.
Mediante auto de veintiséis de marzo de dos mil quince, el
Presidente de la Segunda Sala determinó el avocamiento de ésta al
conocimiento del asunto y ordenó remitirlo a la ponencia de su
adscripción.
El proyecto del presente asunto, de conformidad con los artículos
73, segundo párrafo y 184, de la Ley de Amparo en vigor, fue
publicado en la página de internet de esta Sala del Máximo Tribunal.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 3 ]
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 107,
fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; y, 11, fracción
V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, en relación con lo previsto en el punto primero, fracción II,
inciso a), del Acuerdo 5/1999 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y los puntos primero y tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013, en virtud de que se interpuso en contra de
una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio
de amparo directo en materia administrativa, cuyo conocimiento
corresponde a esta Sala, y no se considera necesaria la intervención
del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad de recurso de revisión. El recurso de
revisión fue presentado oportunamente, de conformidad con las
siguientes consideraciones:
Se presentó dentro del plazo de diez días hábiles que para tal
efecto prevé el artículo 86 de la Ley de Amparo, toda vez que la
sentencia recurrida se notificó personalmente a la parte quejosa el
jueves once de diciembre de dos mil catorce, por lo que el plazo
aludido transcurrió del lunes quince de diciembre de dos mil catorce al
miércoles catorce de enero de dos mil quince, en tanto el escrito de
expresión de agravios, se presentó ante el Décimo Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito catorce de
enero de dos mil quince1.
Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el viernes doce de
diciembre de dos mil catorce y que fueron inhábiles los días trece y catorce de diciembre de dos mil quince y
tres, cuatro, diez y once de enero de dos mil quince por ser sábados y domingos; asimismo del martes
dieciséis de diciembre de dos mil catorce al miércoles treinta y uno de diciembre de dos mil catorce por
1
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 4 ]
TERCERO.
Legitimación.
Por
otro
lado,
el
medio
de
impugnación se promovió por parte legitimada para ello, toda vez que
el ocurso relativo lo suscribe, **********, quejoso en el juicio de amparo
**********, carácter que le fue reconocido por el Presidente del Tribunal
Colegiado del conocimiento, en el auto que tuvo por admitida la
demanda de amparo.
CUARTO. Procedencia. En principio, es necesario determinar si
en la especie se satisfacen los requisitos de procedencia del recurso
de revisión; al respecto de los artículos 107, fracción IX de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2 y 81, fracción
II de la Ley de Amparo en vigor,3 se desprende que el recurso de
revisión en amparo directo es procedente cuando se decida sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general;
cuando se establece la interpretación directa de un precepto
constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; o bien, si en
dichas sentencias se omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de
haber sido planteadas.
Por su parte, el Pleno de esta Suprema Corte emitió el Acuerdo
Número 5/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el
corresponder al segundo periodo vacacional y, el jueves uno de enero de dos mil quince por ser día inhábil de
acuerdo con el artículo 19 de la Ley de Amparo.
2
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en
materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases
siguientes: (…)
IX.- En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la
constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u
omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y
trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos
generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin
poder comprender otras;
(…).
3 Artículo
81. Procede el recurso de revisión: (…)
II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que
establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan
decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y
trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del
pleno.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 5 ]
veintidós de junio de mil novecientos noventa y nueve, aplicable en lo
conducente, cuyo punto Primero establece los requisitos que se deben
reunir para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, a
saber:
a) Que en la sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de una ley, tratado internacional o
reglamento, o se establezca la interpretación directa de un precepto
constitucional, o que, habiéndose planteado alguna de esas
cuestiones en la demanda de amparo, se haya omitido su estudio, y
b) Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de
un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio de la Sala
respectiva.
Además, se invoca al respecto la jurisprudencia de esta Segunda
Sala que a la letra dispone:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU
PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y
del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo
párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21,
fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de
revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de
la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del
recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la
sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la
interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha
sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se
hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo
referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme
a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea
improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen
los restantes”4.
4
Registro: 171,625. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVI, agosto de 2007.
Tesis: 2ª./J. 149/2007. Página: 615.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 6 ]
En orden de lo expuesto, debe examinarse si el presente recurso
de revisión reúne los requisitos de procedibilidad indicados.
Por lo que se refiere al primero, cabe hacer notar que en la
demanda de amparo directo se cuestionó la regularidad constitucional
del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, al considerarlo violatorio del derecho de
audiencia, previsto en el artículo 14 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por no prever una etapa de alegatos
precisando que ello debe ser posterior al periodo probatorio; y en los
agravios se insiste sobre el particular; además, se adujo la
interpretación directa del artículo 108 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En cuanto al segundo requisito, a juicio de esta Segunda Sala, el
caso cumple con los requisitos de importancia y trascendencia, porque
el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, se pronunció sobre el tema de constitucionalidad
sometido a su potestad, respecto del cual aún no existe jurisprudencia
aplicable.
De acuerdo con lo dicho, el recurso de revisión que nos ocupa es
procedente y debe entrarse a su estudio.
QUINTO. Antecedentes. Previamente a abordar el análisis del
presente asunto, conviene destacar los antecedentes relevantes del
caso que se desprenden de las constancias que obran en el juicio de
amparo directo **********, del índice del Décimo Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; así como
del expediente del juicio contencioso **********, radicado en la
Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 7 ]
Mediante escrito presentado el doce de noviembre de dos mil
trece, ante la Oficialía de Partes de las Salas Regionales
Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
**********, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en
contra de los actos de la Cuarta Sala Regional Metropolitana del
referido tribunal, consistente en la sentencia definitiva dictada en el
juicio de nulidad antes citado en que declaró la validez de la resolución
ahí impugnada.
Por auto de fecha veintiocho de noviembre de dos mil trece, el
Presidente del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, admitió la citada demanda,
registrando el juicio bajo el número **********, y en sesión de
veinticinco de noviembre de dos mil catorce, ese órgano dictó
sentencia en la que sobreseyó respecto de los actos reclamados al
Congreso de la Unión y negó el amparo solicitado.
Es preciso destacar que en el décimo tercer concepto de
violación, el quejoso cuestionó la regularidad constitucional del artículo
21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, por transgresión al derecho de audiencia,
contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, al no contener una etapa para formular “alegatos
de bien probado”.
El Tribunal Colegiado del conocimiento declaró infundado el
referido
planteamiento
de
constitucionalidad,
considerando
siguiente:

Precisó que del texto del artículo tildado de irregularidad
constitucional
establece
de
manera
general
que
el
procedimiento sancionador de responsabilidad administrativa
comienza con la citación del presunto responsable a una
audiencia en la que puede comparecer personalmente a
lo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 8 ]
rendir su declaración respecto de los hechos que se le
imputen, una vez concluida la audiencia cuenta con cinco
días para ofrecer pruebas; y posteriormente, el contralor
interno o titular del área de responsabilidades debe resolver
dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes.

Que por otra parte, el precepto 14 constitucional en su
segundo párrafo prevé el derecho fundamental de audiencia,
respecto de lo cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha establecido criterio sobre los requisitos
necesarios para garantizarlo, consistentes en que se debe
otorgar oportunidad de defensa al gobernado previamente al
acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o
derechos y su debido respeto impone a las autoridades la
obligación de que en el juicio se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento, a fin de garantizar su defensa
adecuada antes de la privación.

Que en la especie, el artículo impugnado establece las
reglas a partir de las cuales se notifica al presunto
responsable el inicio del procedimiento y sus consecuencias
y se otorga la oportunidad al servidor público de ofrecer
pruebas y alegar. Si bien esto último no
se establece
expresamente, ello no significa que esté proscrito, toda vez
que el diseño legislativo del procedimiento de mérito permite
que
se
ejerza
plenamente
ese
derecho
desde
la
comparecencia a la audiencia y hasta antes de que se emita
la resolución correspondiente.
Al respecto citó la tesis de esta Segunda Sala
2a.VII/2008, del rubro: “RESPONSABIIDADES ADMINISTRATIVAS
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN I, DE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 9 ]
LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE
AUDIENCIA”5.

Lo anterior, sin que obstara el argumento de que no se
dio oportunidad al accionante de realizar manifestaciones
posteriores al desahogo de pruebas, pues, estimó el
colegiado que no puede calificarse la constitucionalidad de la
norma a partir de la situación particular del peticionario.
VI. En contra de lo anterior, la parte quejosa interpuso el
presente recurso de revisión.
SEXTO. Agravios. El recurrente planteó en su escrito de
agravios lo siguiente:
En el primer agravio, sostuvo que el tribunal colegiado del
conocimiento debió analizar el artículo 21 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en
abstracto, para determinar si dicho numeral prevé la oportunidad de
formular alegatos “de bien probado”, lo cual omitió al resolver que en
el procedimiento previsto en ese numeral permite al servidor público
Novena Época. Registro: 170193. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, febrero de 2008.
Tesis: 2a. VII/2008. Página: 733. Con el texto: “El indicado precepto, al establecer que debe citarse al servidor público
para que comparezca personalmente a la audiencia respectiva a rendir su declaración en torno a los hechos que se le
imputen y que puedan ser causa de responsabilidad, y que de no comparecer sin causa justificada se tendrán por ciertos
los actos u omisiones que se le atribuyan, no viola la garantía de audiencia prevista en el artículo 14, párrafo segundo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el artículo 21 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece en sus distintas fracciones, las formalidades
que garantizan al gobernado la adecuada y oportuna defensa de sus intereses en forma previa al acto privativo, pues
conforme a esas reglas se le notifica el inicio del procedimiento y sus consecuencias, se le otorga la oportunidad de
ofrecer pruebas y de alegar, y se dicta una resolución que dirime las cuestiones debatidas. Ahora bien, la exigencia de
que el servidor público comparezca personalmente obedece a la naturaleza del procedimiento administrativo de
responsabilidad, al que por ser parte del derecho administrativo sancionador y constituir una manifestación de la
potestad sancionadora del Estado, le son aplicables los principios del derecho penal que este último ha desarrollado, en
lo que le sean útiles y pertinentes, mientras no se opongan a la imposición de las sanciones administrativas, entre los
que se encuentra el relativo a que en el proceso penal no se admite representación para el efecto de que el inculpado
responda por los actos u omisiones ilícitos que se le atribuyan, por lo cual la obligación de comparecer en el proceso y
de cumplir con la pena que en su caso se imponga es personal e insustituible, como lo sostuvo el Tribunal en Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. XXIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, página 125, con el rubro: "PROCESO PENAL. LA OBLIGACIÓN DE
COMPARECER A ÉL ES PERSONALÍSIMA E INSUSTITUIBLE."; lo que es aplicable al procedimiento previsto en la ley
de responsabilidades precisada, al seguirse éste contra los sujetos de tal ordenamiento, en relación con hechos propios,
vinculados con actos u omisiones individualmente considerados que se les atribuyan y que puedan llegar a constituir
infracciones a las obligaciones de los servidores públicos previstas en el cuerpo normativo de mérito, en concordancia
con los principios establecidos en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”.
5
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 10 ]
ejercer plenamente ese derecho desde su comparecencia a la
audiencia hasta antes de que se emita la resolución correspondiente,
de suerte que cae en una incongruencia al confundir las meras
alegaciones de defensa con los alegatos de “bien probado”, lo cual
influye en la ilegalidad de su determinación al tratarse de figuras
distintas.
Que al confundir esas dos cuestiones analizó indebidamente el
planteamiento de inconstitucionalidad que se hizo valer en la demanda
de amparo directo, dejó de observar que los alegatos “de bien
probado” necesariamente siempre deben ir después de la etapa
probatoria y antes del dictado de la resolución.
Asimismo, sostiene el recurrente la inconstitucionalidad del
artículo impugnado, al estimar que no prevé una etapa de alegatos
después de la fase probatoria, lo que denomina alegatos “de bien
probado”.
Afirma que la sentencia recurrida es incongruente pues mediante
una situación hipotética, el colegiado pretende justificar la inexistencia
de la etapa de alegatos de bien probado en el numeral impugnado,
ello al determinar que el servidor público puede ejercer el derecho de
alegar, lo cual es hipotético en tanto que no se encuentra previsto en
la ley. Y precisa que los alegatos “de bien probado” siempre van
después de la etapa probatoria y antes del dictado de la resolución.
En el segundo agravio, el inconforme adujo la procedencia del
recurso y planteó la indebida interpretación realizada por el Tribunal
Colegiado Auxiliar del artículo 108 constitucional, para determinar que
la autoridad responsable debía acreditar su calidad de servidor público
como presupuesto procesal para determinar la responsabilidad
administrativa.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 11 ]
En su agravio tercero, el recurrente se duele de que el órgano
colegiado de circuito, no acatara el criterio P./J. 100/2006 del Tribunal
Pleno de rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE
REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y
SANCIONES ADMINISTRATIVAS”; y contrario a ello fallara a la luz de la
jurisprudencia I 7º A J/52, Novena Época, del Séptimo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro:
“SERVIDORES PÚBLICOS. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE SUS ATRIBUCIONES Y
OBLIGACIONES NO ESTEN EXPRESAMENTE CONTEMPLADAS EN UNA NORMA
GENERAL, ES INSUFICIENTE PARA EXIMIRLOS DE RESPONSABILIDAD.”
Que la tesis invocada por el tribunal es inaplicable por ser
contraria a la emitida por el Pleno y además por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
Finalmente, el recurrente realiza denuncia de una posible
contradicción de tesis, ello entre los criterios sostenidos por esta
Segunda Sala en las Jurisprudencias 2a./J.122/2011 y 2a./J.135/2008.
A fin de resolver el planteamiento de inconstitucionalidad
señalado en el apartado primero de agravios, es menester considerar
que en el concepto de violación décimo tercero de la demanda de
amparo el quejoso plantea la irregularidad constitucional del artículo
21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, con motivo de que carecía de una etapa de
alegatos que forzosamente debía ubicarse con posterioridad a la etapa
probatoria.
Mientras que en la sentencia de amparo directo que ahora se
impugna, el órgano colegiado del conocimiento, atendió al estudió de
dicho motivo de disenso pero sólo en cuanto a que no preveía el
derecho de alegar, mas no emitió pronunciamiento expreso en relación
con la necesidad –como lo considera el quejoso–, de que dicha etapa
se ubique después de la etapa probatoria.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 12 ]
De lo anterior se llega a la conclusión de que resulta
parcialmente fundado el primer agravio, en razón de que el estudio
de inconstitucionalidad realizado por el Tribunal Colegiado, escapa de
ajustarse al artículo 74, fracciones I y II de la Ley de Amparo, pues no
atendió al concepto de violación relativo en los términos que
originalmente fue planteado.
Por tanto, de conformidad con el numeral 93, fracción V de la Ley
de Amparo, se procede a examinar integralmente el concepto de
violación relativo a la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, el cual se tiene por reproducido.
Al efecto, es menester citar el texto de dicho numeral.
“Artículo 21. La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se
refiere este Capítulo mediante el siguiente procedimiento:
I. Citará al presunto responsable a una audiencia, notificándole que
deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a
los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de
responsabilidad en los términos de la Ley, y demás disposiciones
aplicables.
En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá
verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta;
los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho
de éste a comparecer asistido de un defensor.
Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin
causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le
imputan.
La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera
personal al presunto responsable.
Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo
no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;
II. Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un
plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba
que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le
atribuyen;
III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la Secretaría, el
contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán
dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la
inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones
administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 13 ]
plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se
notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular
de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor
de diez días hábiles.
La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de
responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a
que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y
cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las
propias autoridades;
IV. Durante la sustanciación del procedimiento la Secretaría, el contralor
interno o el titular del área de responsabilidades, podrán practicar todas
las diligencias tendientes a investigar la presunta responsabilidad del
servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las
dependencias o entidades involucradas la información y documentación
que se relacione con la presunta responsabilidad, estando obligadas
éstas a proporcionarlas de manera oportuna.
Si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos
suficientes para resolver o advirtieran datos o información que
impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto
responsable o de otros servidores públicos, podrán disponer la práctica
de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias, y
V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la
Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades
podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o
comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación
de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la
responsabilidad que se le impute. La determinación de la Secretaría, del
contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar
expresamente esta salvedad.
La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá
los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo,
cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al
interesado.
La suspensión cesará cuando así lo resuelva la Secretaría, el contralor
interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente
de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el
presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del
servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se
dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.
En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no
resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia
o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus
derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el
tiempo en que se halló suspendido.
Se requerirá autorización del Presidente de la República para dicha
suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate
incumbe al Titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá
autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 14 ]
Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en
los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
En caso de que la Secretaría, por cualquier medio masivo de
comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la
resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta
circunstancia deberá hacerse pública por la propia Secretaría”.
Asimismo, cabe precisar que el Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha establecido de manera reiterada que entre las
“formalidades esenciales del procedimiento” se encuentran las siguientes: (1)
la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; (2) la
oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la
defensa; (3) la oportunidad de alegar; y (4) el dictado de una
resolución que dirima las cuestiones debatidas.
A la luz de ello, esta Segunda Sala considera que en el caso de
los procedimientos administrativos, dichas formalidades no pueden
tener el mismo alcance que tienen en los procedimientos judiciales; en
tanto, que las exigencias derivadas del derecho de audiencia deben
modularse para adaptarse a los procesos administrativos.
Conviene recordar el criterio expuesto por esta Segunda Sala en
el amparo en revisión **********, en relación a la posibilidad de formular
alegatos. En dicho precedente se estableció que: “no es necesario que los
procedimientos administrativos tengan las mismas características de un proceso
judicial -en el que se da a las partes la oportunidad de formular alegatos una vez
concluido el periodo probatorio y antes de dictar sentencia-, pues basta que se le dé al
particular afectado la oportunidad de ofrecer las pruebas en que finque su defensa y la
de ‘formular alegatos’ para apoyarla con las argumentaciones jurídicas que se estimen
pertinentes”.
En aquel asunto, se dio un alcance distinto a la posibilidad de
alegar en un procedimiento administrativo, al señalar que la expresión
“formular alegatos”, se traduce en expresar las razones jurídicas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 15 ]
necesarias para desvirtuar las pretensiones de la contraparte y que
dan sustento a las pruebas en que se finque la defensa.
Y se concluyó que: “tratándose de la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos, en respeto a la garantía de audiencia, el legislador debe prever
un procedimiento a través del cual se dé al presunto infractor la oportunidad de
expresar los argumentos jurídicos que estime convenientes para desvirtuar los hechos
que se le atribuyen y ofrecer las pruebas en que finque su defensa”.
Además, en el supuesto en estudio, esta Segunda Sala ha
retomado el precedente citado para dar respuesta al mismo
planteamiento que se formula en el presente recurso de revisión, en el
sentido de que el artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, es contrario a las
formalidades esenciales
del procedimiento por no contemplar
expresamente la posibilidad de formular alegatos.
En ese sentido, en el amparo en revisión ********** esta Segunda
Sala señaló que: “si bien es cierto que del análisis del artículo 21 aludido se
advierte la omisión del Legislador Federal de prever, en el procedimiento regulado por
éste, en forma expresa, la etapa o fase de alegatos, también lo es que con esa
omisión no se violan las formalidades esenciales del procedimiento y, por ende, la
garantía de audiencia, porque conforme al criterio actual de esta Sala para respetar la
garantía de mérito no es necesario que en los procedimientos administrativos se
permita expresamente formular alegatos, pues para ello es suficiente que la
oportunidad para hacerlo quede implícita en la permisión de externar argumentaciones
jurídicas idóneas para sustentar la defensa adoptada en el procedimiento respectivo,
en virtud de que en ese momento podrá formular los alegatos necesarios para
desvirtuar los actos u omisiones imputados, en los cuales se pretenda fundar la
responsabilidad administrativa, atribuida al presunto responsable”.
También se explicó que la exigencia de otorgar la posibilidad de
formular alegatos queda satisfecha: “porque de conformidad con lo
establecido en las fracciones I, II y III del precepto 21 impugnado, en el procedimiento
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 16 ]
relativo se debe citar al presunto responsable para que comparezca ante la autoridad
respectiva a rendir su declaración en relación con los hechos imputados a él y que
puedan ser causa de responsabilidad administrativa’, lo que pone de manifiesto que
‘el presunto responsable cuando comparece a declarar ya tiene pleno conocimiento de
los actos, hechos u omisiones que se le imputan y ahí se le concede la oportunidad de
externar los argumentos jurídicos que estime idóneos para desvirtuar tales actos u
omisiones, esto es, en ese acto aparte de refutar o controvertir éstos puede formular
los alegatos correspondientes para justificar o probar su defensa”.
Se señaló que: “después de concluida la audiencia respectiva se concede al
presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para ofrecer las pruebas
pertinentes, las cuales deben estar vinculadas con los hechos atribuidos a él; con esta
disposición se concede al interesado la facultad de probar los argumentos jurídicos en
los cuales apoye su defensa”.
De acuerdo con lo anterior se concluyó que: “el artículo 21 no
contraviene la garantía de audiencia pues respeta, fundamentalmente, las
formalidades esenciales del procedimiento, aun cuando no prevé de manera expresa
la etapa o fase de alegatos, lo cual es comprensible tratándose de un procedimiento
administrativo, porque éste no necesariamente debe tener las mismas
características de un proceso judicial, en el cual se da a las partes
contendientes la oportunidad de formular alegatos una vez concluido el periodo
probatorio y antes de dictar sentencia, pues en aquél para respetar la garantía de
audiencia y las formalidades citadas basta con que se dé al presunto infractor la
oportunidad de expresar los argumentos jurídicos a su juicio pertinentes o
convenientes (pues en ésta podrá alegar lo que a su derecho convenga) para
desvirtuar los hechos imputados a él y ofrecer las pruebas para demostrar su defensa
y que estas circunstancias se tomen en cuenta al emitir la resolución respectiva,
requisitos que en el caso se observan en el precepto en cuestión, razón por la cual se
reitera que no es violatorio de la garantía de audiencia, en virtud de que prevé las
formalidades esenciales para garantizar al gobernado la oportunidad y adecuada
defensa de sus intereses previamente al acto privativo”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 17 ]
En el precedente citado (amparo en revisión **********) también se
acudió a la aplicación del principio de interpretación del artículo 21 de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, conforme a la Constitución Federal, al estimar que no es
claro en su texto y que podría interpretarse de distintas formas.
En lo relativo a dicho principio, en lo que aquí interesa, se destacó
que: “En el caso a estudio la interpretación del artículo 21 citado se puede hacer
literal o gramatical y con base en ello se podrá establecer que es inconstitucional,
pues su texto es insuficiente y obscuro, en virtud de que en él se regula el
procedimiento administrativo, pero no se prevé de manera expresa la etapa o fase de
alegatos, omisión que a priori permitiría establecer que no observa las formalidades
esenciales del procedimiento, sin embargo esta interpretación conllevaría a un
resultado no acorde con el artículo 14, segundo párrafo, constitucional. - - - Por tanto,
para evitar el resultado indicado y armonizar el precepto 21 cuestionado con la Ley
Fundamental del país se opta por su interpretación conforme al artículo 14, segundo
párrafo citado, el cual dispone, entre otras cosas, que nadie podrá ser privado de sus
derechos, sino mediante juicio en el cual se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento, esto es, el precepto en comento prevé que para emitirse un acto
privativo de derecho se debe otorgar al afectado la garantía de previa audiencia, razón
por la cual, la disposición que regule ese tipo de actos debe respetar la garantía de
audiencia. - - - Luego, analizado el artículo 21 impugnado a la luz de la garantía de
mérito se considera que sí, la observa, pues en su fracción I prevé la notificación del
inicio del procedimiento y en la fracción III contempla sus consecuencias (imposición
de sanciones administrativas); en la fracción II prevé la oportunidad de ofrecer y
desahogar las pruebas en las cuales se apoye la defensa del servidor público; la
oportunidad de alegar, está prevista implícitamente en la primera fracción del precepto
en comento, en la parte en la cual se da oportunidad al presunto infractor de declarar
en torno a los hechos, actos u omisiones que se le imputan y en esta etapa aparte de
controvertir éstos, es donde puede formular alegatos, entendidos en sentido genérico
como la facultad de expresar las razones jurídicas necesarias para desvirtuar los
hechos atribuidos a él y para justificar la eficacia de su defensa.- Finalmente, no hay
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 18 ]
duda que en la resolución en la cual culmine el procedimiento administrativo, se deben
dirimir las cuestiones controvertidas, que se traducen en determinar si el servidor
público es responsable o no de los hechos, actos u omisiones que se le atribuyen. - Por tanto, con base en la interpretación conforme al artículo 14, segundo
párrafo, constitucional del precepto 21 impugnado se opta por interpretarlo en el
sentido de que sí prevé implícitamente la etapa de alegatos en el procedimiento
administrativo de responsabilidad de los servidores públicos; luego, la falta de
previsión expresa de esa etapa no es motivo suficiente para considerar que
viola la garantía de audiencia, pues de acuerdo a lo razonado con antelación sí
observa ésta; dado que con la interpretación de mérito se preserva la
constitucionalidad del precepto 21 cuestionado y se garantiza la supremacía de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. (El subrayado y
las negritas son agregados).
Cabe destacar que las consideraciones vertidas en el amparo en
revisión **********, así como en el diverso **********, a que se hizo
alusión en párrafos precedentes, sirvieron de sustento a esta Segunda
Sala al resolver en sesión de veintitrés de abril de dos mil catorce, por
unanimidad de cinco votos, el amparo en revisión **********, en el que
también se estudió la regularidad constitucionalidad del artículo 21 de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, a la luz del derecho de audiencia, en el que se analizó de
manera específica el tema relativo a la oportunidad de formular
alegatos en el procedimiento administrativo, y se determinó negar el
amparo y protección de la Justicia de la Unión respecto de dicho
numeral.
Asimismo, los anteriores criterios fueron retomados por esta
Segunda Sala al resolver el amparo directo en revisión ********** y
**********, en sesiones de veinticinco de junio y veintiséis de
noviembre, ambos de dos mil catorce, en el que fue sometido a su
potestad un planteamiento similar, pues se cuestionó la regularidad
constitucional del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 19 ]
Administrativas de los Servidores Públicos, desde la óptica de que
contraviene el principio de audiencia, al no prever una etapa específica
de alegatos en el procedimiento de responsabilidad administrativa,
argumento que fue declarado infundado y, por tanto, se confirmó la
sentencia recurrida.
Ahora bien, en torno al planteamiento concreto que se expone en
el presente asunto, es menester considerar que el hecho de que la
etapa de alegatos no se prevea expresamente para ser llevada a
cabo después de la etapa probatoria, no implica una violación al
derecho de audiencia, ya que la protección al derecho de formular
alegatos se entenderá siempre y cuando se tenga la oportunidad de
ejercer
tal
derecho
dentro
del
proceso
de
responsabilidad
administrativa, aun cuando no se establezca de manera sacramental
que el ejercicio de aquél será en un momento determinado, ya sea
antes o después de la etapa probatoria, lo que se entiende como
modulación.
En
conclusión,
el
artículo
21
de
la
Ley
Federal
de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no
infringe el artículo 14, párrafo segundo de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, como se anticipó, el
concepto de violación hecho valer al respecto es infundado.
Sirve de apoyo, por identidad jurídica, la tesis aislada de esta
Segunda Sala que establece:
“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL
RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El indicado
precepto, al establecer que debe citarse al servidor público para que
comparezca personalmente a la audiencia respectiva a rendir su
declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser
causa de responsabilidad, y que de no comparecer sin causa justificada se
tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le atribuyan, no viola la
garantía de audiencia prevista en el artículo 14, párrafo segundo, de la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 20 ]
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el
artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos establece en sus distintas fracciones, las formalidades
que garantizan al gobernado la adecuada y oportuna defensa de sus
intereses en forma previa al acto privativo, pues conforme a esas reglas se
le notifica el inicio del procedimiento y sus consecuencias, se le otorga la
oportunidad de ofrecer pruebas y de alegar, y se dicta una resolución que
dirime las cuestiones debatidas. Ahora bien, la exigencia de que el servidor
público comparezca personalmente obedece a la naturaleza del
procedimiento administrativo de responsabilidad, al que por ser parte del
derecho administrativo sancionador y constituir una manifestación de la
potestad sancionadora del Estado, le son aplicables los principios del
derecho penal que este último ha desarrollado, en lo que le sean útiles y
pertinentes, mientras no se opongan a la imposición de las sanciones
administrativas, entre los que se encuentra el relativo a que en el proceso
penal no se admite representación para el efecto de que el inculpado
responda por los actos u omisiones ilícitos que se le atribuyan, por lo cual
la obligación de comparecer en el proceso y de cumplir con la pena que en
su caso se imponga es personal e insustituible, como lo sostuvo el Tribunal
en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P.
XXIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, página 125, con el rubro:
‘PROCESO PENAL. LA OBLIGACIÓN DE COMPARECER A ÉL ES
PERSONALÍSIMA E INSUSTITUIBLE’.; lo que es aplicable al
procedimiento previsto en la ley de responsabilidades precisada, al
seguirse éste contra los sujetos de tal ordenamiento, en relación con
hechos propios, vinculados con actos u omisiones individualmente
considerados que se les atribuyan y que puedan llegar a constituir
infracciones a las obligaciones de los servidores públicos previstas en el
cuerpo normativo de mérito, en concordancia con los principios
establecidos en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos”6.
Asimismo, resulta ilustrativa, por el criterio que contiene, la tesis
aislada también sostenida por esta Segunda Sala que dispone:
“INSTITUCIONES DE CRÉDITO. EL ARTÍCULO 109 BIS 2, FRACCIÓN I,
DE LA LEY RELATIVA RESPETA EL DERECHO DE AUDIENCIA EN
FAVOR DE LOS CONTRIBUYENTES DURANTE EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR, AUN CUANDO NO ESTABLEZCA UN PERIODO
INDEPENDIENTE PARA OFRECER PRUEBAS Y FORMULAR
ALEGATOS. El numeral citado reglamenta el derecho de audiencia de las
partes del procedimiento administrativo de imposición de sanciones, al
disponer expresamente el deber de otorgar audiencia al infractor y otorgar
6
Novena Época. Registro: 170193. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVII, febrero de 2008.
Tesis: 2a. VII/2008. Página: 733.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 21 ]
para ello un plazo de 10 días hábiles, que incluso puede ampliarse en un
lapso idéntico, una vez valoradas las circunstancias correspondientes, a fin
de que manifieste por escrito lo que a su interés convenga, así como para
ofrecer pruebas y formular alegatos, lo que se fortalece con lo señalado en
el artículo 109 Bis del mismo ordenamiento, en el sentido de que deben
admitirse toda clase de pruebas; que la confesional a cargo de autoridades
ha de desahogarse por escrito; que es factible admitir pruebas
supervenientes, siempre que aún no se haya emitido la resolución
correspondiente, con lo cual no sólo se regula lo relativo al tipo de pruebas
que las partes pueden ofertar, sino que amplía la gama de medios
probatorios que han de admitirse en el procedimiento. En ese tenor, el
artículo 109 Bis 2, fracción I, de la Ley de Instituciones de Crédito respeta
el derecho de audiencia, sin que obste el hecho de que no establezca de
manera separada e independiente etapas específicas para ofrecer pruebas
y formular alegatos, pues esa circunstancia no constituye un aspecto
necesario para el cumplimiento de las formalidades esenciales del
procedimiento, en razón de que ese extremo depende del diseño legislativo
propio de cada procedimiento, de manera que basta que el precepto
correspondiente otorgue a las partes la posibilidad y el espacio procesales
de ser escuchados, ofrecer pruebas, exponer alegatos y que se emita la
resolución relativa, para que se satisfagan las mencionadas formalidades,
independientemente del esquema procesal en que se prevean”7.
No obstante lo anterior, con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 297, fracción II del Código Federal de Procedimientos Civiles,
aplicado en forma supletoria en términos del artículo 47 de la Ley de la
materia, esta Segunda Sala determina que a fin de establecer con
precisión el momento en que el servidor público tiene la posibilidad de
ejercer su derecho para expresar alegatos, la autoridad encargada del
procedimiento una vez que declare desahogadas las pruebas o
agotado el periodo para hacerlo, deberá poner el expediente a la vista
del interesado por el plazo de tres días con la finalidad de que
manifieste lo que a su interés convenga. Asimismo, de estos
razonamientos deberá hacerse cargo la resolución respectiva, a
condición de que se trate de argumentos que objeten o refuten las
pruebas, o de alegatos “de bien probado”, es decir, de aquellos que no
7
Décima Época. Registro: 2,002,543. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVI, enero de
2013. Tomo: 2. Tesis: 2a. LXXXVIII/2012 (10ª.). Página: 1686.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 22 ]
constituyan una mera reiteración de lo expuesto en forma verbal o
escrita al comparecer a la audiencia.
La anterior interpretación obedece a que dentro de las cuestiones
propiamente constitucionales se encuentra la fijación del alcance de la
disposición legal cuya constitucionalidad se cuestiona, cuando en
casos como el presente, del entendimiento de su contenido depende
en gran medida su regularidad, en términos de la siguiente
jurisprudencia:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES
PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE
RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA
POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA
CONSTITUCIONALIDAD
SE
IMPUGNA,
AL
RESOLVER
CUESTIONES DE LEGALIDAD. La circunstancia de que con base en
el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete del Texto
Fundamental, no implica que tenga alguna vinculación con la
interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los
tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento
constitucional para determinar en última instancia sobre la
constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Así,
los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en
la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, destacando al respecto, que dentro de las cuestiones
propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión
en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la
autoridad responsable o del Tribunal Colegiado de Circuito de la norma
general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si
ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se
conozca el significado de dicha norma.8”
Por cuanto al agravio segundo, consistente en que se realizó
una indebida interpretación del artículo 108 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, esta Segunda Sala advierte que la interpretación de
dicho precepto constitucional la solicitó el quejoso en su demanda de
8
Décima Época. Registro: 2006486. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 6, mayo de
2014. Tomo II. Tesis: 2a./J. 55/2014 (10a.). Página: 804.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 23 ]
amparo, que fue calificado como infundado, en razón de que la
situación contractual dentro del organismo descentralizado, de planta
confianza es suficiente para considerarlo como servidor público, dado
que la condición de trabajadores del Estado no se acredita solamente
a través del nombramiento, sino por el hecho de que, en el
desempeño de sus funciones aquellos sujetos actúen por cuenta del
Estado, como en el caso, al prestar el quejoso sus servicios de médico
cirujano especialista adscrito al Hospital Regional de Petróleos
Mexicanos, en la localidad de Salamanca, Estado de Guanajuato.
Al respecto, deviene inoperante el agravio relativo en que se
aduce la indebida interpretación del artículo 108 Constitucional,
básicamente sostenido en que la autoridad responsable debía
acreditar su calidad de servidor público como presupuesto procesal
para determinar la responsabilidad administrativa, en la forma
pretendida por el recurrente.
Se sostiene así, pues los argumentos de mérito no constituyen
propiamente un planteamiento de constitucionalidad en el que se
formule una interpretación abstracta de un precepto constitucional,
sino que consiste en una cuestión de valoración de pruebas, con el
objeto de determinar que ante la autoridad demandada en el juicio
contencioso administrativo, esto es, el Órgano Interno de Control del
Instituto Mexicano del Seguro Social, se debió acreditar su calidad de
servidor público con el nombramiento que contuviera los requisitos
previstos en el artículo 15 de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 de
la Constitución Federal.
Lo anterior, arroja que la pretensión del recurrente, de forma
alguna está dirigida a que el artículo 108 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, sea interpretado en su contenido y
alcance, sino que se dirima una cuestión de valoración, a efecto de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 24 ]
que en el procedimiento administrativo de origen, el Órgano Interno de
Control acredite, con nombramiento legalmente expedido, la calidad
de servidor público del quejoso, aspecto que constituye un tópico de
legalidad.
En su agravio tercero, se duele de que el órgano colegiado de
circuito, no acatara el criterio P./J. 100/2006 del Tribunal Pleno de
rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA
MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
ADMINISTRATIVAS”.
Resulta inoperante el motivo de disenso de referencia.
Ello es así, en tanto que el argumento estriba en demostrar la
indebida inaplicación de la jurisprudencia plenaria P./J. 100/2006 por
parte del Tribunal Colegiado Auxiliar que resolvió en el amparo directo;
lo cual encuadra en el supuesto contenido en la jurisprudencia de esta
Segunda Sala que a continuación se cita:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. NO PROCEDE CUANDO SE
PLANTEAN TEMAS AJENOS A CUESTIONES CONSTITUCIONALES,
COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN. Conforme a la fracción IX del artículo 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos
83, fracción V, 84, fracción II, 89, último párrafo, 90, último párrafo y 93 de
la Ley de Amparo, así como 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y punto primero del
Acuerdo Plenario 5/1999, el recurso de revisión en amparo directo tiene
un carácter excepcional, por lo que esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, como tribunal constitucional, debe estudiar solamente los
argumentos de los Tribunales Colegiados que decidan sobre la
constitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución o, cuando habiéndose planteado en la
demanda, se haya omitido su estudio, siempre que en dichos supuestos
se advierta que la resolución que llegare a dictarse entrañe la fijación de
un criterio de importancia y trascendencia para determinar su
procedencia. En esa tesitura, los agravios formulados por los recurrentes
que no se constriñan a demostrar que los pronunciamientos sobre la
constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de
la Constitución entrañen la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia y que, además, sostengan los criterios de interpretación
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 25 ]
constitucional que se estimen pertinentes; no deben ser estudiados, pues
no son de la competencia de este Alto Tribunal al conocer del recurso de
revisión en amparo directo, en virtud de que constituyen temas ajenos,
como ejemplificativamente pueden ser los referentes a la suplencia de la
queja, a la inoperancia de los conceptos de violación o a la preferencia
que se da a los planteados en la demanda al estudiarse, a la inaplicación
de la jurisprudencia de la Suprema Corte, a los efectos restitutorios del
fallo protector como consecuencia del pronunciamiento de
inconstitucionalidad en la sentencia, a los principios generales del juicio
de amparo, al trámite de éste, a las violaciones cometidas por los
tribunales de origen de la causa y, en general, los temas ajenos a las
cuestiones constitucionales de mérito.9”
Sin que se pase por alto el criterio contenido en la jurisprudencia
de esta Segunda Sala 2ª./J. 74/2009 de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO
DIRECTO. PARA QUE PROCEDA NO BASTA EL PLANTEAMIENTO DE QUE EL
TRIBUNAL COLEGIADO OMITIÓ APLICAR ALGUNA JURISPRUDENCIA DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARA LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY, SINO QUE ES NECESARIO VERIFICAR
SU APLICACIÓN AL CASO ESPECÍFICO”. La Segunda Sala, en la jurisprudencia 2ª.
/J. 37/99, de rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE CUANDO EL
TRIBUNAL COLEGIADO OMITE APLICAR LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA
CORTE
DE
JUSTICIA
DE
LA
NACIÓN
QUE
DECLARA
LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY’., estableció que en acatamiento a la
obligación prevista en el artículo 76 Bis, fracción I, de la Ley de Amparo, de suplir la
deficiencia de los conceptos de violación o de los agravios cuando la jurisprudencia
declara la inconstitucionalidad de una norma general, al producir sus efectos para
todos los casos concretos que se adecuen al supuesto precisado en ésta, el Tribunal
Colegiado debe conceder el amparo por fundarse el acto reclamado en un precepto
declarado inconstitucional, y que si no hace tal pronunciamiento, a pesar del deber
que tenía de suplir la queja deficiente, resulta procedente el recurso de revisión. Ahora
bien, en dicho criterio se parte de la base de que los casos específicos se ajusten a
los supuestos precisados en la jurisprudencia respectiva, pues de ello depende la
obligación de aplicarla, lo que implica que no basta el planteamiento de que en el caso
Novena Época. Registro: 171,626. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, agosto de
2007. Tesis: 2a./J. 122/2007. Página: 614.
9
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 26 ]
concreto
debió
aplicarse
algún
criterio
jurisprudencial
que
declaró
la
inconstitucionalidad de una norma general, para que resulte procedente la revisión en
amparo directo, sino que es necesario verificar, previamente, si el criterio invocado
tiene aplicación al caso específico”; en tanto que dicho criterio está dirigido
concretamente
a
jurisprudencias
en
que
se
declara
la
inconstitucionalidad de una norma general, lo cual en la especie no
acontece.
Además, deviene ineficaz el argumento relativo, dado que no se
combate en cuanto al alcance que se dio al dispositivo de referencia o
atribuyendo algún vicio de constitucionalidad. En todo caso el tribunal
colegiado de circuito citó el criterio plenario a efecto de orientar su
determinación, sin que de manera alguna hubiera decidido que
resultaba inaplicable o que debiera darle preferencia a la tesis aislada
originada en sede de un tribunal colegiado de circuito, sino que en un
ejercicio válido de autonomía e independencia judicial acudió al criterio
sostenido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, para corroborar sus razonamientos, sin dejar de
observar el criterio Plenario de este Alto Tribunal.
Asimismo, en cuanto el tema de reserva de ley que sostiene
básicamente en que el mismo debe cumplirse cabalmente para poder
sancionar a un servidor público, según se ha establecido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos; criterios que son obligatorios para los jueces
nacionales y no obstante que el colegiado aceptó que las normas
secundarias con que se integró el tipio administrativo son contrarias al
principio de reserva de ley, les otorgó eficacia para sancionar,
aplicando una tesis inaplicable al caso concreto por ser contraria a la
emitida por la el Pleno de esta Suprema Corte y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Que el principio de reserva de
ley es parte del núcleo duro, es decir no permite flexibilidad, lo cual es
coincidente con los criterios de la referida Corte Interamericana de que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 27 ]
toda sanción que no cumpla con dicho principio es contrario a los
derechos humanos.
Los argumentos de agravio de referencia no constituyen un tema
de constitucionalidad de norma que vincule su estudio en esta vía, y
por tanto, resulta inoperante.
Finalmente, respecto a la denuncia de contradicción de tesis que
plantea, dígase que en términos de los artículos 225, 226 y 227 de la
Ley de Amparo, este recurso de revisión no es el medio idóneo para
hacerla valer ni para que esta Segunda se pronuncie al respecto en
cualquier sentido, con independencia de que se advierte que el
recurrente pretende confrontar dos criterios de esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
SÉPTIMO.
interpretación
Concesión
del
del
artículo
amparo
21
de
con
la
motivo
Ley
de
Federal
la
de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en
materia del plazo para formular alegatos. Dada la conclusión
alcanzada en el considerando anterior con relación al momento a partir
del cual corre el plazo para externar alegatos, así como de la
dimensión del lapso para formularlos, esta Segunda Sala determina
que tal interpretación obliga a un nuevo estudio de las cuestiones de
legalidad, toda vez que si el Tribunal Colegiado del conocimiento no
tomó en cuenta que la Sala responsable tenía la obligación de poner el
expediente a la vista del quejoso por el plazo de tres días con el objeto
de que manifestara lo que a su interés convenga, y en su caso, de
analizar los razonamientos que formule en el supuesto en que objeten
o refuten las pruebas, o se trate de alegatos “de bien probado”;
procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal para
esos únicos y exclusivos efectos.
Sirve de apoyo a la anterior conclusión la siguiente jurisprudencia:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 28 ]
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA CONSIDERADA
COMO INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE
AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE
ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE
CONGRUENCIA. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V,
de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo
pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en
revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o
reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la
interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo
limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente
constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma considerada
como inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal
Colegiado de Circuito y, como consecuencia de ello, modifica o revoca
la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de
legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha
cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado de
Circuito, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que
de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron
el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría
contra el principio de congruencia que impera en las ejecutorias de
amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91,
fracciones I y III, de la Ley citada, pues en un mismo asunto estarían
sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación
de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica
desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad
tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando
el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación
de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente
constitucional que no puede desvincularse del de legalidad.10”
De acuerdo con la nueva interpretación formulada en esta
ejecutoria del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, en materia de alegatos, y
para hacer congruente el entendimiento de la disposición controvertida
con el análisis de la legalidad en su aplicación, lo procedente es
revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo solicitado para los
efectos precisados en este considerando.
Novena Época. Registro: 163274. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII, diciembre
de 2010. Tesis: 2a./J. 175/2010. Página: 673.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 662/2015 [ 29 ]
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a
**********, para los efectos precisados en el último considerando de
este fallo.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los
autos al Tribunal Colegiado que los envió, y en su oportunidad,
archívese.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil
siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
en esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos
supuestos normativos.