informe final de evaluación externa del componente iii, del

ASOCIACION
VELNEC – R H V
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN EXTERNA
DEL COMPONENTE III, DEL PROGRAMA
NUESTROS NIÑOS
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA
INFANCIA Y ADOLESCENCIA EN EL
ECUADOR
(VERSIÓN FINAL)
QUINTO INFORME TRIMESTRAL: 1- C
Quito, 7 de Diciembre del 2004
Quinto Informe Trimestral: TOMO I - C
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
EQUIPO TÉCNICO PARTICIPANTE:
Eco. Mariana Naranjo Bonilla
Directora de Proyecto
Dr. Víctor Manuel Gómez
Asesor Internacional del Proyecto
Dr. Farith Simon
Especialista Legal
Eco. Felipe Larrea Angermeyer
Profesional en Gestión Financiera
Christian de la Torre
Profesional de apoyo
Eco. Santiago Rodríguez
Profesional de apoyo
PERSONAL DE APOYO:
Claudia Gutiérrez
Quito, 7 de Diciembre del 2004
Asociación VELNEC – RHV
2
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN DEL COMPONENTE III:
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL A LA INFANCIA Y
ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
I.
Introducción
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
Elementos para la comprensión del Fortalecimiento Institucional:
El contexto institucional en que se desenvolvió el Programa Nuestros Niños
Objetivos y metas del Componente de Fortalecimiento Institucional
Nivel, Distribución y Ejecución Presupuestaria
Factores condicionantes del desarrollo del componente (Externos e Internos)
II.
Grado de Aporte del Programa al Fortalecimiento
Institucional y Reforma Legal del Sector de la Infancia
2.1. Aporte en la reforma institucional y formulación de políticas para fortalecer la
capacidad de las instituciones rectoras de política en el sector
2.2. Aporte del Programa Nuestros Niños al fortalecimiento de las dependencias
y entidades ejecutoras de política
2.3. Aporte del Programa al Fortalecimiento de la gestión Financiera de las
entidades relacionadas con la infancia
2.4. Aporte del Programa en el Avance de la Reforma Legal del sector de la
infancia en Ecuador
2.5. En la participación de la Sociedad Civil en el Sector
III. Grado de Aporte del Programa Nuestros Niños en cuanto a
Sistemas de Información e Informática para el Sector de la
Infancia
3.1. Evaluación de los sistemas de información desarrollados por el PNN
3.1.1 Evaluación del sistema de información estándar de Gestión para
programas de atención a la infancia
3.1.2 Evaluación del sistema de seguimiento de causas para los juzgados de la
niñez y la adolescencia
3.1.3 Sistema de información estándar de costos para organizaciones de
atención infantil
3.1.4 Evaluación del sistema Gerencial del INNFA
3.1.5 Sistema de información de inscripción y seguimiento de organizaciones
que trabajan por la infancia (SIOCDI)
3.1.6 Evaluación del sistema de registro de Entidades para los consejos
cantonales de la niñez
3.1.7 Modificaciones al sistema informático para la unidad técnica de adopciones
de la DNPM (SIPA)
Asociación VELNEC – RHV
3
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
3.2
3.3.
Distribución de Hardware y otros equipos informáticos
Calidad de las capacitaciones en sistemas informáticos
IV. Aplicación de Incentivos a las organizaciones ejecutoras
vinculadas al Programa
4.1.
4.2.
Diseño de Incentivos para Organizaciones Ejecutoras
Aplicabilidad de los Incentivos
V. Desarrollo de Estudios de Pre-inversión para orientar
acciones del Sector
5.1. Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez de 0 a 18 años
5.2. Diagnóstico de la problemática de los Niños y Adolescentes entre 6 y 18
años
5.3. Propuesta de Políticas de Atención Emergente y Protección Especial para
Niños y Adolescentes de 6 a 18 años
5.4. Diseño de la propuesta del Programa Nuestros Niños: Fase II
5.5. Implementación del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI)
5.6. Síntesis de los aportes de los estudios de preinversión
VI. Resultados no esperados y sostenibilidad de los Logros
Alcanzados
6.1. Logros no previstos inicialmente por el programa
6.2. Sostenibilidad de las innovaciones introducidas por el PNN: sostenibilidad
técnica, financiera y política
6.3. Limitaciones en la ejecución del componente
VII. Lecciones aprendidas
7.1. Lecciones aprendidas en torno a las metas propuestas para fortalecer la
institucionalidad del sector
7.2. Lecciones aprendidas en torno a los ámbitos intervenidos por el PNN, para
fortalecer la institucionalidad del sector
7.3. Lecciones aprendidas en torno al relacionamiento con las instituciones del
sector
VIII. Recomendaciones para acciones futuras en el sector
IX. Anexos del Informe
X.
Bibliografía y fuentes utilizadas en el Informe
XI. Glosario de términos
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4
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN DEL COMPONENTE III:
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL A LA INFANCIA Y
ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR
PRESENTACIÓN
El presente documento constituye el informe final de evaluación de resultados
alcanzados por el Componente de Fortalecimiento Institucional llevado adelante
por el Programa Nuestros Niños, durante seis años de operación (1999-2004).
Este informe, sistematiza los hallazgos alcanzados hasta el 31 de Octubre de
20041. El cual se sustenta fundamentalmente de la visión de los actores externos
clave, directamente vinculados a su dinámica (INNFA, ORI, PRONEPE y otros),
de la información y análisis de la documentación entregada por la UCP-PNN, más
la opinión de los coordinadores técnicos de las organizaciones ejecutoras
encuestadas sobre el tema.
Para la comprensión de este informe partimos de los objetivos y metas expuestos
en el Contrato de Préstamo y en el marco lógico actualizado (2003); tomando en
cuenta el contexto y las modificaciones que se dieron tanto en el entorno
institucional del sector de la infancia, como en el ámbito del Ministerio de
Bienestar Social (dentro de la cual opera el PNN) y de las principales entidades
contrapartes del Programa Nuestros Niños (INNFA, ORI, PRONEPE, ONG´s).
El objeto del presente informe es proporcionar los resultados de la evaluación
practicada a las acciones desarrolladas por el Componente III del Programa
Nuestros Niños, en términos de su pertinencia, idoneidad y efectividad.
En ese sentido, el contenido de este documento, se sustenta en cuatro fuentes
fundamentales2: i) análisis y validación de la información proveniente de la Unidad
Coordinadora del Programa (UCP-PNN); ii) de la percepción de actores
institucionales externos, considerados como informantes claves para el proceso
de investigación (INNFA, ORI, PRONEPE y otras), por su relación con el
programa Iii) la encuesta aplicada a gerentes de proyecto y coordinadores
técnicos de las organizaciones adjudicatarias de la subasta (ONG´s) y, iv) la
contrastación de las fuentes de información antes citada, realizada por los
evaluadores.
De allí que los resultados de la evaluación que contiene este informe, sistematiza
críticamente las fuentes antes citadas; vale aclarar, las percepciones y opiniones
de los directivos INFA, PRONEPE y ORI consultados a nivel central3 y provincial;
además de otras consultas a representantes de instituciones relacionadas con la
1
Si bien el Programa cierra sus operaciones el 30 de Diciembre, para efectos de la evaluación, la
fecha de cierre es 31 de octubre de 2004.
2
El detalle pormenorizado de la metodología se presenta en el Anexo 1 del presente Informe.
3
No se incluye información del ORI central porque las autoridades a nivel central no tuvieron
apertura para el trabajo; durante 5 meses se insistió para conseguir su apertura, misma que
finalmente se logró, pero casi una vez cerrado el proceso de consultas.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
ejecución del componente, como el Consejo Nacional de la Niñez y la
Adolescencia (CNNA), Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), Defensoría
del Pueblo, Ministerio de Economía y Fianzas, entre otras4; la información
recogida en el trabajo de observación de campo, realizado por los evaluadores en
diez provincias5; así como los resultados de la encuesta a beneficiarios.
El presente Informe contiene: en la Primera Sección, el análisis de contexto
institucional en el que se inscribieron y desarrollaron las actividades del
Componente III del Programa Nuestros Niños.
En esta sección se señalan los factores condicionantes del desarrollo del
componente, relacionados con la visión de lo que se entiende por fortalecimiento
institucional, las dinámicas institucionales de las entidades relacionadas, los
objetivos y metas del Componente dentro de dicho contexto. Otro aspecto
importante para contextualizar la evaluación del Componente, es el análisis del
volumen de recursos disponible para estas acciones y el nivel de ejecución
presupuestaria del Componente III.
La segunda sección presenta el grado de aporte del Programa al Fortalecimiento
Institucional del sector de la infancia, en la que se especifican los aportes en el
fortalecimiento de las dependencias rectoras de política, formulación de políticas
para el sector y fortalecimiento a las entidades ejecutoras de política.
En esta sección también se analiza las acciones relacionadas con aportes en
materia de gestión financiera para el sector de infancia, con base en los distintos
énfasis que imprimieron tanto los estilos como las prioridades determinadas
desde las respectivas direcciones ejecutivas y despachos ministeriales,
responsables de la ejecución del Programa Nuestros Niños.
Se incluye el análisis de los aportes en cuanto a la Reforma Legal del sector, con
el objetivo de establecer algunos hallazgos sobre la contribución del PNN en
cuanto a reformas legales clave para el fortalecimiento del sistema legal de
protección de menores de seis años.
En la tercera sección se desarrolla el grado de aporte del Programa Nuestros
Niños en cuanto al desarrollo de Sistema de Información para la infancia, grado
de aplicabilidad de la tecnología y soluciones informáticas desarrolladas por el
componente III para el sector de la infancia en Ecuador. A partir de un proceso de
análisis técnico y verificación, se evaluaron cada uno de estos sistemas, en
términos de diseño de los datos, diseño arquitectónico y diseño de interfaz y su
utilidad práctica para el sector.
También se examinaron las contribuciones del programa en cuanto a la provisión
de hardware y software a entidades del sector de infancia y sobre la
sostenibilidad de dichas innovaciones.
4
Ver listado de actores consultados/entrevistados en el Anexo 2.
5
Ver listado de las provincias visitadas en el Anexo 3.
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6
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
La cuarta sección presenta el análisis del diseño y aplicación de incentivos a las
organizaciones ejecutoras vinculadas al Programa, como un proceso que se
encuentra en la fase preparatoria, a la fecha se ha concluido la propuesta para la
aplicación de los incentivos y se ha diseñado las bases para dicho concurso. Se
espera que la aplicación del mecanismo de incentivos se dirija a reconocer y
potenciar los logros alcanzados por las Organizaciones Ejecutoras del Programa
Nuestros Niños y estimule a continuar con el trabajo en el sector, más allá de la
permanencia del PNN.
En la quinta sección se examina el aporte de los estudios de Pre-inversión
desarrollados por el PNN, para orientar acciones del Sector, entre los cuales se
mencionan: la participación en la Encuesta de Medición de Indicadores de la
Niñez y de los Hogares EMEDINHO-2000, el Diagnóstico de la problemática de la
niñez, y el diseño de proyectos para el sector. Así mismo, se evalúa los aportes
relacionados con la creación e implementación del Fondo de Desarrollo Infantil
(FODI), que constituye un importante esfuerzo del PNN en procura de la
sostenibilidad de la atención a los niños y niñas menores de seis años, que ha
impulsado el PNN durante su ejecución.
En la sexta sección, se presentan los resultados no esperados del programa en
este componente; a su vez, se examina la sostenibilidad técnica, financiera y
política de las innovaciones introducidas por el PNN, dentro del marco de
intervención del Componente III.
Finalmente, en la séptima sección, se sintetizan las lecciones que se
desprenden de la experiencia de seis años de trabajo del programa, en el
Fortalecimiento Institucional del sector; con el objeto de reflexionar sobre los
factores que contribuyen a determinar efectos importantes en programas similares
futuros, como lecciones para la institucionalidad del sector de infancia en
Ecuador.
Esperamos que los hallazgos aquí presentados sirvan de base para la discusión y
reflexión en el sector. Pero sobre todo, esperamos que los aprendizajes y
lecciones de la experiencia que estamos evaluando, sirva de antecedente para
futuras intervenciones en este campo. Toda vez, que el objeto y sentido de la
evaluación es la transformación de la realidad.
Finalmente, el equipo evaluador expresa un agradecimiento muy especial para
todas y cada una de los funcionarios e instituciones que facilitaron el presente
proceso de evaluación. Gracias al valioso aporte de dichos técnicos y
autoridades, fue posible arribar a las conclusiones que en adelante se presentan,
particularmente: a INNFA, PRONEPE, STFS y direcciones provinciales del ORI.
Hacemos especial mención, al equipo del componente III de la UCP-PNN,
quienes siempre mostraron: apertura, disponibilidad, inteligencia y sentido de
autocrítica en el marco de la evaluación; su permanente retroalimentación y
valiosas críticas a los múltiples borradores de este informe, permitieron hacer la
presente entrega.
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7
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
RESUMEN EJECUTIVO
Fortalecimiento institucional: en términos generales, y en ausencia de definiciones
operacionales específicas, por fortalecimiento institucional de un sector de
gobierno o de política pública; como el sector de atención a la infancia; se
entiende un conjunto de acciones, mutuamente interdependientes y sinérgicas,
orientadas al logro de objetivos tales como: coordinación de instituciones y
recursos del sector; definición de políticas, metas y objetivos, a mediano y largo
plazo; modernización técnica y gerencial de las instituciones pertinentes; y
fortalecimiento de la capacidad intelectual de investigación e innovación sobre la
temática del sector.
Es necesario comprender la complejidad y multidimensionalidad de las funciones
encargadas al Componente III del Programa Nuestros Niños, así como de las
dificultades propias del contexto institucional en el que éste opera. En efecto, el
PNN fue concebido como una nueva entidad, con propósitos de desarrollo y
fortalecimiento de las instituciones públicas y semipúblicas existentes, vinculadas
con servicios de atención a la infancia, interesada en propiciar la
descentralización de estos servicios de atención y de generar la participación y
colaboración de la sociedad civil interesada (ONG.s) en la prestación de dichos
servicios. El desarrollo y fortalecimiento a las instituciones públicas de atención a
menores de seis años, por parte del PNN, debía darse en las dimensiones
técnicas, de formulación de políticas, normativas o jurídicas, propositivas y de
liderazgo del sector, de gestión, información y de manejo de recursos.
Pero el cumplimiento de estos objetivos múltiples, se ha dado en un difícil
contexto institucional, caracterizado por:
a) La existencia previa de varias instituciones públicas (ORI, INNFA, PRONEPE),
a cargo de diversas funciones de atención a la población infantil,
pertenecientes a diversas entidades gubernamentales, con agendas y
recursos propios, y responsables (accountable) no ante el PNN, sino a sus
respectivas entidades.
El PNN surge como una „innovación‟ en el sector, como nueva entidad a cargo de
funciones coordindoras, facilitadoras, promotoras en el sector de atención a la
infancia ecuatoriana. Sin embargo es necesario señalar dos problemas. El
primero, es el recelo derivado del origen del PNN como institución financiada y
promovida por el BID, y con funciones que afectan directamente a instituciones
pre-existentes; con experiencias, logros, tradiciones, identidades, lealtades,
intereses y dinámicas propias; y con determinados roles y estatus adquiridos en el
tiempo en la estructura del Estado Ecuatoriano. El segundo, se refiere a diversas
modalidades de resistencia, activa o pasiva, de parte no sólo de funcionarios de
esas instituciones pre-existentes, sino también de sectores y grupos políticos que
usan recursos estatales, práctica clientelista común en Ecuador y en otros países
de la región.
Como consecuencia se generan diversas dificultades, como celos y competencias
inter-institucionales, resistencias a la nueva función del PNN y la imposibilidad de
este nuevo programa para controlar y evaluar los resultados de sus acciones en
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8
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
dichas instituciones. Por otra parte, la independencia de las instituciones preexistentes, respecto al PNN, implicó que este programa no tuvo la autoridad ni
siquiera para lograr evaluar su desempeño en estas instituciones, sino solamente
pudo brindar aportes limitados a su modernización informática y de gestión, de tal
manera que las características esenciales de estas instituciones no fueron
afectadas ni modificadas por la acción del PNN.
b) La alta inestabilidad en la dirección de algunas de estas instituciones, sujetas
a avatares de políticas clientelistas, lo que ha impedido la continuación de
políticas y programas, y dificultando aún más, la comunicación y colaboración
con el PNN.6
Recortes presupuestarios (o desinversión) en algunas de estas entidades, con
efectos negativos sobre la continuidad de programas y proyectos. Lo cual afecta
la eficacia de acciones del PNN.
La novedad misma del PNN, en cuanto nuevo programa o estrategia de
intervención sectorial, financiado e impulsado por el BID; y la carencia de
antecedentes o experiencias previas de las cuales derivar conceptos,
aprendizajes útiles y estrategias eficaces. Por tanto, gran parte del aprendizaje
inicial del PNN se realizó por ensayo y error. Lo cual limitó significativamente su
eficacia, sobre todo en los primeros años de funcionamiento. Su desempeño en
los últimos dos años pudo haber sido más eficaz si desde el inicio se hubiera
contado con una adecuada estrategia de interacción con las otras instituciones del
sector. Otro importante factor negativo fue la carencia o debilidad de una clara
política y organización de la atención a los niños y niñas, que hubiera guiado y
orientado con certeza las prioridades de acción del PNN.
Por estas razones, sólo a partir del 2003 hay un panorama claro de política, al
aprobarse la Ley (Código de la Niñez y Adolescencia), lo que facilitó las
intervenciones PNN (pero ya al final), ya que su accionar y particularmente este
componente, es muy dependiente de actores externos.
La importancia de señalar estas dificultades del contexto institucional radica en
que la evaluación del PNN y particularmente de este componente, no puede
realizarse mediante una medición lineal y mecánica de objetivos/logros, pues se
desconocerían o minimizarían así las realizaciones logradas a pesar de las
dificultades del contexto. Es decir, la evaluación del PNN en cuanto a innovación
institucional, ha tomado en consideración tanto las realizaciones como las
dificultades; por ello, este “balance final” evaluativo contempla una síntesis de
ambos tipos de consideraciones.
Adicionalmente, es necesario tomar en cuenta que, según el Contrato de
Préstamo, se debía asignar el 9.4% del presupuesto total del programa a este
componente, pero en la práctica se asignó el 6.3% del mismo, es decir, dos
terceras partes de lo presupuestado. Su distribución se concentró en el rubro
6
Desde 1998 el Ministerio de Bienestar Social ha tenido ocho (8) ministros, cuatro(4) Secretarios
Técnicos del frente Social, nueve (9) directores del ORI, siete (7) directores del INNFA y tres (3) de
PRONEPE.
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9
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Instituciones Públicas (92,3%), fundamentalmente para Sistemas de Información
e Informática (50% de este rubro).
Hasta el 30 de septiembre de 2004, se ha ejecutado el 81%. El rubro
Instituciones Públicas registra una ejecución del 86%. Los rubros de Reforma
Legal y Gestión Financiera se han ejecutado casi en su totalidad (98 y 97%
respectivamente). Sistemas de Información e Informática presenta una ejecución
del 93%. Contrarrestando estos altos niveles de ejecución se encuentra el rubro
Incentivos, para el cual sólo se ha ejecutado el 3.1%, debido a que dicho sistema
todavía no se aplica.
Con los antecedentes expuestos, y desde esta perspectiva se señalan a
continuación los logros (y debilidades) más significativos alcanzados por el
componente III del PNN, hasta la fecha de cierre de la evaluación7.
A. En cuanto al fortalecimiento institucional:
El fortalecimiento institucional al sector, desde el PNN se dio en cuatro ámbitos
fundamentales:
Reforma institucional y formulación de políticas para fortalecer la capacidad
de las instituciones rectoras de política en el sector.
Fortalecimiento de las entidades ejecutoras de política.
Fortalecimiento de la gestión Financiera de las entidades relacionadas con la
infancia y
Apoyo a la reforma legal del sector de la infancia
a.1. En cuanto a fortalecer la capacidad de las instituciones rectoras de
política en el sector
Particular mención merece los aportes del PNN, para la reestructuración del
CONAME, actualmente, la nueva instancia encargada de formular políticas para la
población de 0 a 18 años, se denomina Consejo Nacional de la Niñez y la
Adolescencia (CNNA). Dicho cambio constituye un avance por cuanto por
primera vez en el país existe un órgano rector de política para el sector de la
niñez y adolescencia. Uno de los principales objetivos de esta nueva entidad
(CNNA), es elevar las políticas públicas del sector al estatus de políticas de
estado, de manera que trasciendan el ámbito o período de una gestión
gubernamental en materia de atención a la niñez y adolescencia.
Tanto la reestructuración del
Ex CONAME, cuanto la incorporación de
representantes de la sociedad civil al CNNA se ha concretado; el carácter de su
actual conformación es percibida por los actores sectoriales como un factor que
en buena medida, contribuye a garantizar la sostenibilidad de su actual y futura
gestión como rector de las políticas públicas para la infancia. No obstante, es
necesario tener presente el alto grado de inestabilidad de los actores políticos
principales de las secretarías de Estado allí representadas, lo cual constituyen un
7
La fecha de cierre del presente Informe, es 30 de Octubre del 2004; pero el Programa cierra sus
operaciones el 30 de Diciembre.
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10
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
factor de alto riesgo para la sostenibilidad política de la gestión del nuevo
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia.
El CNNA está sesionando y funcionando periódicamente. Inclusive, ya existe un
plan (Plan Decenal de Protección a la Infancia) en el cual se define las políticas
para los próximos 10 años, como guía de su accionar. Los expertos del sector
consideran que el Plan puede llegar a ser un importante referente de acciones en
el sector los próximos años. Esto contribuye a garantizar la sostenibilidad de la
gestión, en su rol como rector de las políticas públicas.
a.2. En cuanto a fortalecer la capacidad de las instituciones ejecutoras de
política en el sector
El conjunto de acciones desarrolladas para el
fortalecimiento de las
dependencias y entidades ejecutoras de política involucró a la Dirección Nacional
de Protección de Menores (DNPM), el Instituto Nacional del Niño y la Familia
(INNFA), Operación Rescate Infantil (ORI), Programa Nacional de Educación
Inicial (PRONEPE) a través de las siguientes acciones:
reingeniería organizacional
capacitación en gerencia social, capacitación en diseño y evaluación de
proyectos
Desarrollo de sistemas de información y dotación de equipos informáticos; y,
aporte a la descentralización
En cuanto a reingeniería organizacional, esta ha sido un área débil de
incidencia de la UCP, debido principalmente a las dificultades ya señaladas de
interacción entre el PNN y las entidades pre-existentes, la inexistencia de
evaluaciones externas sobre las instituciones, la escasa legitimidad del PNN, las
resistencias a su actuación y la ausencia de una clara orientación de política de
atención a la niñez. Por estas razones, los esfuerzos para la reforma institucional
del ORI y de la DNPM, se quedaron en informes de consultoría, mismos que no
pudieron implementarse por la inestabilidad de las autoridades correspondientes,
entre otros factores.
Nótese sin embargo, que la reingeniería organizacional del Ministerio de
Bienestar Social, tuvo su aplicación; la actual estructura organizacional del
MBS, basada en procesos e instrumentos administrativos de las diferentes
áreas y programas, es la que está vigente.
En cuanto a la capacitación en gerencia social, se capacitó a 74 personas
(MBS, ORI, DNPM, PRONEPE) en el tema de Formulación de Proyectos
Sociales; a 45 en el tema de Monitoreo y Evaluación de proyectos (MBS, ORI,
DNPM, PRONEPE), y a 80 personas en Manejo de instrumentos, guía didáctica y
evaluación en desarrollo infantil (ORI). Es decir, si bien se cumplió la meta
propuesta, no se dispone de elementos para evaluar la calidad de la misma8.
8
Dichas actividades se realizaron antes de que se inicie el proceso evaluatorio, por ello no fue
factible efectuar la evaluación de dichas acciones, dentro del marco de esta evaluación.
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11
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Con respecto a la entrega de equipos informáticos, y desarrollo de sistemas de
información, el PNN cumplió completamente con sus metas (inclusive sobrepasó
las metas propuestas)9.
Finalmente, en cuanto al aporte a la descentralización, cabe señalar que, en
primer lugar, ni siquiera estuvo claro en su diseño lo que se estaría entendiendo
por descentralización, ni se desarrollaron esfuerzos posteriores en este sentido; la
estrategia de descentralización –bajo cualquiera de sus concepciones- no se ha
desarrollado. No se identifican resultados visibles en este sentido y
aparentemente la causa para ello es la inestabilidad de las autoridades del MBS,
cuya transitoriedad ha imposibilitado continuar procesos de esta naturaleza.
En virtud de las razones expuestas, la evaluación sumaria sobre el aporte del
Programa Nuestros Niños a las dependencias y entidades ejecutoras de política
es modesto, a excepción del apoyo en sistemas de información (muy reconocido).
B. En cuanto al fortalecimiento de la gestión financiera de las entidades y
organizaciones relacionadas con el sector de la Infancia
Uno de los aportes en este campo tiene que ver con las acciones para establecer
los costos unitarios reales de los servicios de atención: determinación de los
costos y desarrollo del Sistema de Información Estándar de Costos, mismo que al
momento se encuentra en su fase de prueba, pero los primeros resultados
sugieren la potencialidad de esta herramienta para el futuro.
Otro aporte es la preparación de la Propuesta de Reordenamiento de los
Clasificadores Presupuestarios del Presupuesto General del Estado, que permite
identificar las partidas que destina el Estado al sector, a fin de demandar su
incremento, analizar las fuentes y permitir la rendición de cuentas del sector de la
infancia, a la hora de exigir reprogramaciones presupuestarias.
La propuesta de reordenamiento del Plan de Cuentas del sector, dentro del
Presupuesto Nacional, si bien tuvo implicaciones en la primera etapa
(reordenamiento de los clasificadores presupuestarios), no ha tenido
implicaciones prácticas, por cuanto su aplicación implica consideraciones de
manejo presupuestario que dependen del MEF, proceso que no culminó, toda vez
que la STFS formuló observaciones a la propuesta, mismas que no pudieron
incorporarse, ya que no se continuó el proceso.
Hay que relevar los esfuerzos que la UCP está llevando adelante para sostener y
ampliar las inversiones en el sector de la infancia. Con este propósito se denota
las acciones vinculadas a la creación e implementación del FODI, como
mecanismo que permita la sostenibilidad financiera y técnica de los logros
alcanzados por el programa. El rol del Programa Nuestros Niños ha sido crucial
en la creación del Fondo de Desarrollo Infantil.
En cuanto al objetivo de establecer nuevos sistemas de administración financiera,
no se cumplió, dado que el SIGEF está en vigencia y cumple los requisitos de la
9
Más adelante se analiza este tema en acápite aparte.
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12
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Ley. El PNN trató de apoyar su implementación a nivel nacional, pero solo
consiguió hacerlo en el ORI. En el tema de capacitación si hubo avances. Se
capacitó a 120 técnicos en siete diferentes cursos ofrecidos, con temas
pertinentes en este campo.
C. El aporte en el avance de la Reforma Legal
El Programa Nuestros Niños ha hecho contribuciones significativas al proceso de
reforma legal-institucional desarrollado en el país en los últimos años y que tiene
como principal referente la aprobación y vigencia del Código de la Niñez y
Adolescencia10. La participación activa del PNN se efectuó a través de diversas
actividades: conformación y apoyo de los estudios iniciales y equipos redactores,
participación en el Comité Consultivo, acciones de cabildeo en el Congreso,
divulgación del Código (20.000 ejemplares), acciones de capacitación de
funcionarios, y participación en el Comité de Implementación.
Las contribuciones del PNN se han reflejado en el proceso de difusión de la
propuesta de reforma, el funcionamiento de Comités de Gestión Local, la revisión
de algunos aspectos de la reforma (especialmente lo referente al sistema
descentralizado de protección y garantía de los derechos y algunas medidas de
protección como la adopción), el proceso de cabildeo para la aprobación, la
difusión de la ley, y los procesos iniciales de implantación de la Ley. Gran aporte
del PNN ha sido también el haber logrado una muy alta participación de la
sociedad civil en todo este proceso.
Los expertos del tema consideran que esta es la mayor transformación normativa
en el tema desde 1938, que tiene profundas implicaciones en la institucionalidad
pública dirigida a la protección de los derechos de los niños/as.
Muchas son las innovaciones que la nueva ley introduce, desde el uso de nuevos
conceptos jurídicos (por ejemplo niño, niña y adolescente que asumen un
contenido jurídico específico, la desaparición de la declaración de abandono, la
declaratoria de adoptabilidad, el acogimiento familiar e institucional, etc.), hasta el
desarrollo normativo de una institucionalidad encargada de promover y garantizar
los derechos que desarrolla11 la Ley (por que ya se encontraban plenamente
reconocidos y declarados en la Convención sobre los Derechos de los Niños y en
la Constitución), concretando principios como el de la corresponsabilidad del
Estado, la sociedad y la familia, mejorando algunas instituciones jurídicas
específicas (patria potestad, alimentos, responsabilidad penal juvenil, etc.).
Sin embargo, en opinión de los expertos y consultados, la contribución más
importante de la nueva ley, en el ámbito de protección de derechos, es el
establecimiento de un conjunto de mecanismos de exigibilidad de los derechos
10
Ley No. 100, publicada en Registro Oficial 737 de 3 de Enero del 2003 y vigente desde el 3 de julio
de ese mismo año.
11
“Desarrollar “se usa en el sentido que los redactores del Código le otorgan “dotarle de
contenido” a esos derechos estableciendo algunas de las implicaciones de los derechos
declarados, ejemplo notable de esto son las normas sobre el derecho a la identidad.
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13
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
declarados, tanto individuales como colectivos; el desarrollo de un sistema
nacional descentralizado de protección integral a la infancia y adolescencia; el
establecimiento de fuentes de recursos para el financiamiento de programas
dirigidos a la infancia; los mecanismos para establecer políticas públicas a nivel
nacional y local; los medios para establecer estándares de calidad de los servicios
y los mecanismos de seguimiento de los mismos.
Como muestran las encuestas aplicadas, el PNN fue el mayor difusor de la Ley y
proveedor de capacitación a las organizaciones ejecutoras al Programa (83 y 78%
respectivamente). El 84,6 % de las personas entrevistadas reportan haber
recibido material de difusión de parte del PNN, así mismo estas entidades
conocen lo que significan los sistemas locales de protección (79,7 %). En el
numeral 2.4. del Informe, se presentan de manera diferenciada los aspectos
principales del accionar del PNN en este campo.
Las acciones del PNN en este tema han sido pertinentes y muy efectivas. Los
resultados antes expuestos son de trascendencia nacional, y auguran
implicaciones positivas a mediano y largo plazo para la niñez ecuatoriana.
D. Aporte en la participación de la sociedad civil en el sector.
Durante toda su ejecución, el Programa Nuestros Niños apoyó la participación de
la sociedad civil y de los grupos organizados de niñas, niños y adolescentes en
los diferentes espacios de discusión de política pública dirigida a la infancia:
Propició el Encuentro de organizaciones de niños y de adultos para para analizar
la propuesta del reglamento de elecciones de representantes de la sociedad civil
al Consejo Nacional de niñez y adolescencia, para el análisis de las versiones
preliminares del Código de niñez y adolescencia, entre otras acciones.
Hubo una alta participación de la sociedad civil; por ejemplo, para la elección de
los representantes de la sociedad civil en el CNNA, 67.8% de las Organizaciones
Ejecutoras participaron de una u otra manera en dicho proceso.
E. En cuanto al desarrollo de Sistemas de Información para el sector de la
infancia
El PNN ha cumplido todas las metas establecidas en el Marco Lógico del Contrato
de Préstamo (y actualizado), en cuanto a entrega de equipos, desarrollo de
sistemas de información y capacitación en informática, como se describe a
continuación.
Adquirir aproximadamente 300 equipos de informática. El PNN adquirió y
entregó 388 computadores, 8 servidores con sus licencias, 10 computadores
portátiles, 336 fuentes ininterrumpidas de poder (UPS)s, 324 impresoras, 41
concentradores de red (HUB), 16 reguladores de voltaje y mobiliario necesario
para su ubicación, lo que significa un cumplimiento del 120%.
Mejorar los Sistemas de Información y Estadísticas. El PNN desarrolló los
sistemas: Estándar de Gestión para programas de atención a la infancia, de
Seguimiento de Causas para los Juzgados de la Niñez y la Adolescencia, de
Asociación VELNEC – RHV
14
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Información Estándar de Costos para Organizaciones de atención Infantil,
Gerencial del INNFA, de Información de Inscripción y seguimiento de
Organizaciones que trabajan por la Infancia (SIOCDI). El PNN entregó,
además, a las instituciones del sector de la niñez, 25 paquetes de software con
353 licencias.
En cuanto a la meta de elaborar metodologías adecuadas para determinar
costos, el PNN desarrolló del Sistema Estándar de Costos para
Organizaciones de atención Infantil, el cual se encuentra en fase de pilotaje.
Capacitación a 80 técnicos del ORI, INNFA, PRONEPE en estadística y apoyo
informático. El PNN capacitó a 351 personas del INNFA, ORI, PRONEPE,
DNPM, MBS y Juzgados de la Niñez en Lotus Notes, Norton Antivirus, Data
Warehouse, SYBASE SQL Anywhere Studio; con un cumplimiento muy
superior a la meta establecida. Adicionalmente, el PNN capacitó a 1293
personas en la implementación de los Sistemas de Información (ver detalle en
los Anexos 11).
Además de los sistemas mencionados, el PNN está diseñando el Sistema de
Registro de Entidades para los Concejos Cantonales de la Niñez, los indicadores
Macro para la página web del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia.
En cuanto al diseño de los sistemas, estos cumplen en mayor medida principios
de diseño, y se dio una participación de todas las instituciones involucradas en el
proceso de diseño e identificación de necesidades; la mayor parte de ellas han
sido recogidas por los sistemas de información. Los sistemas han sido diseñados
de acuerdo a la realidad tecnológica en el país, por lo que fue acertado el diseño
de los mismos. Los sistemas de información desarrollados por el Programa
Nuestros Niños, según los encuestados, responden en gran medida a las
necesidades de gestión técnica de las Organizaciones Ejecutoras de la Subasta.
Según los consultados en las entrevistas a profundidad y en las encuestas, los
equipos informáticos y el mobiliario entregados por el PNN han resultado ser de
gran utilidad para las instituciones y Organizaciones beneficiadas, sobre todo
porque el acceso a éstos es reducido, en virtud de las restricciones
presupuestarias del gobierno. Sin embargo, las necesidades en este sentido aún
son muy grandes y requieren de mayores inversiones, sobre todo en provincias,
para suplir las futuras necesidades de dotación de equipos, sobre todo
considerando que éstos se vuelven obsoletos con el avance tecnológico.
El grado de implantación de los sistemas de información no es integral en todas
las instituciones y los tiempos dependen, en la mayoría de los casos, del grado de
desarrollo informático de cada una de las instituciones, así como de la estabilidad
del personal técnico y de la voluntad de los directivos de continuar los procesos
iniciados. El Sistema Gerencial del INNFA fue implantado pero se está
modificando, según los técnicos INNFA, porque no responde a la nueva estructura
de la entidad (fue reestructurada recientemente).
El 95% de las Organizaciones Ejecutoras encuestadas, cuenta con el Sistema de
Información Estándar de Gestión, el mismo que se encuentra funcionando y es
considerado de mucha utilidad. Para un 6,8% de las Organizaciones Ejecutoras,
Asociación VELNEC – RHV
15
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
el sistema no se implantó con la oportunidad del caso, pues no han contado con
el sistema desde que iniciaron la atención a los niños.
La capacitación impartida por el Programa para el manejo de los sistemas
informáticos ha sido calificada por la gran mayoría de los técnicos y usuarios
como oportuna y adecuada, aunque casi todos coinciden en señalar que no ha
sido suficiente. La insuficiencia de personal capacitado obedece, en realidad, a la
rotación del personal capacitado (28% de los capacitados por el PNN 12), hecho
reconocido por los mismos consultados, y que escapa a la responsabilidad del
PNN. La capacitación en sistemas de información es calificada por el 73% de los
encuestados como oportuna, suficiente y adecuada.
Los sistemas informáticos se están utilizando en las instituciones en las que
fueron instalados, excepto por el Sistema Gerencial del INNFA, y el Sistema para
el otorgamiento de Personería Jurídica y autorización de funcionamiento de
programas SIOCDI, que casi no se utiliza en las oficinas provinciales de la DNPM
por falta de equipos.
Los sistemas desarrollados por el Programa Nuestros Niños son de gran utilidad
para las instituciones que los utilizan. El aporte más destacado en este campo es,
quizás, el hecho de que el sector de la infancia hoy cuenta con un sistema
unificado como es el Sistema de Información Estándar de Gestión, utilizado por
casi todas las instituciones (excepto el INNFA). Así, el Sistema de Información
Estándar de Gestión les permite al ORI, PRONEPE y DNPM contar con
información de cobertura, asistencia, desarrollo de niños y niñas, aplicación de los
estándares de calidad cumplimiento de derechos básicos de niños y niñas,
permite realizar seguimiento a las unidades de atención, y resulta de gran utilidad
para el sector pues ha permitido estandarizar o unificar procesos, criterios e
indicadores básicos sobre atención a la infancia.
Existen algunas falencias mencionadas por los entrevistados, y éstas comprenden
básicamente la no-adecuación del sistema a todas las actividades y
particularidades de cada institución, pero estas necesidades podrían ser cubiertas
solamente dotando con un sistema diferente a cada entidad, y no se contaría con
un sistema estándar, que es precisamente lo que se buscó imprimir. En todo
caso, los actores y usuarios entrevistados señalan la flexibilidad del sistema para
elaborar reportes específicos.
La utilidad del sistema, llamado “MATRACA” para las Organizaciones Ejecutoras
reside en que provee información sobre estándares de calidad, registro del aporte
de la comunidad y otras, la cual permite orientar esfuerzos para elevar la calidad
de los servicios, permite hacer seguimiento del programa y planificar.
Es la primera vez que se tiene información de este tipo en el sector, la cual
permite conocer y analizar el nivel de cumplimiento de los estándares de calidad;
entre otros aspectos importantes sobre la atención.
12
Ver Anexo 11-G del presente Informe.
Asociación VELNEC – RHV
16
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
El Sistema de Información Estándar de Gestión ha sido un gran aporte del PNN
por cuanto éste ha permitido demostrar la importancia de invertir en primera
infancia, además ha sido visto como una herramienta clave por buena parte de los
ejecutores, así como por los responsables de tomar decisiones técnicas,
económicas y políticas en las respectivas instituciones. Esta operación,
acompañada de la respectiva capacitación para el ingreso de información, como
del equipamiento informático a instituciones y organizaciones ejecutoras, ha sido
identificada por los consultados, como un logro trascendente del Programa
Nuestros Niños y particularmente del componente III.
El sistema de Seguimiento de Causas brinda a los Juzgados de la Niñez y
Adolescencia información estadística de los procesos judiciales, así como del
estado de cada uno de los procesos iniciados. Concretamente, permite conocer
el número de causas que ingresa a un juzgado de la Niñez y su tipología
(tenencia, alimentos, maltrato, etc.). Cumple su objetivo de reportar la causa por
las cuales se entablan procesos judiciales que involucran a la población infantil
del Ecuador; información que puede contribuir a reestructurar las organizaciones.
El Sistema de Información Estándar de Costos para organizaciones que ejecutan
programas de atención infantil, permite determinar el costo de atención de un niño
y medir el aporte de otros actores, comunidad y padres de familia, en
comparación con el aporte del Estado. Además cada una de las modalidades de
atención, incluyendo costos que normalmente no son considerados; por ejemplo,
aportaciones no monetarias.
El Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de Organizaciones que
trabajan por la Infancia (SIOCDI) genera una mayor eficiencia en el manejo de la
información, y permite realizar seguimiento a los centros de atención a la infancia.
El sistema de adopciones, una vez que se realicen las adecuaciones al nuevo
Código de la Niñez y Adolescencia, será una herramienta eficiente para
establecer el orden cronológico de los pasos del proceso de adopciones y la
situación de cada caso.
En resumen, el aporte del Programa Nuestros Niños en materia de desarrollo e
implantación de sistemas de información y equipos informáticos ha sido
significativo, siendo fundamental para instituciones como la DNPM, el PRONEPE,
ORI, organizaciones ejecutoras y el CNNA se encontraban muy atrasadas en este
aspecto.
F. Con relación al Sistema de Incentivos para las Organizaciones
Ejecutoras
Hasta el momento no se ha aplicado el Sistema de Incentivos. El proceso sigue
aún en la etapa preparatoria, se dispone de la Propuesta para la aplicación de los
incentivos y de las Bases para el concurso y entrega de los mismos. Todavía no
se ha difundido la existencia de este incentivo entre las entidades e instituciones:
el 83% de organizaciones encuestadas no tienen conocimiento del mismo.
Asociación VELNEC – RHV
17
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
G. Con relación a Estudios de Preinversión para orientar acciones en el
Sector
Los esfuerzos del Programa Nuestros Niños en este ámbito, apuntaron a
identificar y delimitar el campo de acción de los programas a favor de la niñez, en
primer lugar, y de la adolescencia del país. Estos esfuerzos han logrado trasladar
de la realidad varios indicadores que servirán para la toma de decisiones sobre
políticas y medidas a tomarse en este sector.
En lo referente a la atención de niños y niñas de 0 a 6 años de edad, los estudios
de preinversión se centran en la búsqueda de acciones a favor de la niñez, desde
el sector público, para que éste sea el desarrollador de intervenciones futuras en
este campo, dando continuidad al proceso actual del PNN (FODI, por ejemplo).
Para el sector de los jóvenes, los estudios de preinversión marcan el principio de
las acciones a tomarse en su favor, acciones que tendrán un sustento sobre la
base de los estudios de la realidad en la que se desarrolla la juventud
ecuatoriana, y que podrán ser dirigidas a la solución de los problemas de este
grupo poblacional.
La Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez de 0 a 18 años se llevó a
cabo de acuerdo a la propuesta sobre la misma, con gran apoyo del PNN. Este
es un esfuerzo significativo, que provee al Sistema Estadístico Nacional por
primera vez de una base de datos de esta naturaleza.
El Diagnóstico de la Problemática de los Niños y Adolescentes entre 6 y 18 años
ha servido para recolectar información valiosa acerca de esta porción de la
población, información que no se conocía y que permitirá una mejor planificación
de las nuevas acciones que los actores sociales tomen respecto a la niñez y la
adolescencia del país.
Con respecto a la Propuesta de Políticas de Atención Emergente y Protección
Especial para Niños y Adolescentes de 6 a 18 años, a través de la consultoría
realizada se logró obtener información muy importante referente al enfoque del
trabajo con la adolescencia que se da en el país, y junto con el análisis de otros
documentos, se logró construir un marco conceptual acerca de la adolescencia y
el riesgo.
Con respecto a los estudios para la creación del FODI, la elaboración de la
propuesta fue motivadora, inclusive la creación del fondo es una realidad. Ha sido
creado mediante acuerdo ministerial y actualmente se desarrolla el reglamento
para su operación. La operación del FODI constituiría un aporte valioso para el
sector de la infancia.
Por los motivos anotados, los estudios realizados con aporte del Programa
Nuestros Niños y de las Instituciones que han colaborado en la ejecución de los
mismos, constituye un aporte valioso para el desarrollo futuro de los programas y
proyectos encaminados a la atención integral de niños, niñas y jóvenes en el
Ecuador.
Asociación VELNEC – RHV
18
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
H. Pertinencia, idoneidad y efectividad de las acciones emprendidas por el
Componente III del PNN
Las acciones del PNN fueron pertinentes, idóneas y efectivas; los índices
construidos para medir dichas categorías indican que13: i) el índice de pertinencia
de la estrategia desarrollada por el programa, para fortalecer la institucionalidad
del sector es de 0.76, lo cual es indicativo de un relativamente alto nivel de
pertinencia; igualmente, ii) el índice de idoneidad de la estrategia desarrollada por
el programa, para fortalecer la institucionalidad del sector es de 0.71, lo que
sugiere, que los procesos llevados adelante tuvieron un buen nivel de aceptación
en los involucrados; por su parte, iii) el índice de efectividad de la estrategia
desarrollada para fortalecer la institucionalidad del sector es de 0.83, es decir, los
resultados propuestos tuvieron un alto grado de cumplimiento.
El índice resumen de desempeño del Componente de Fortalecimiento Institucional
fue de 0.77, lo cual refleja un nivel de desempeño relativamente alto en su gestión
técnica. Sin embargo, debe anotarse, que hubo debilidades y fracasos, pues no
se han obtenido resultados favorables en determinados campos, como se detalla
más adelante.
I. Síntesis de resultados de evaluación
Debido en gran medida al origen “exógeno” del PNN y a dificultades de
interacción y legitimidad con esas instituciones, la eficacia del programa se vio
significativamente reducida en la etapa inicial. También influyó en esta situación la
carencia de claras directrices de política de infancia en el país, lo que obligó al
aprendizaje sobre la marcha. Los esfuerzos para la reforma institucional del ORI y
de la DNPM, se quedaron en informes de consultoría, porque sus autoridades, de
quienes dependía su aplicación, no tuvieron la voluntad política para hacerlo 14.
Muchas de las concreciones de los objetivos de este Componente estuvieron, en
gran medida, determinados por la dinámica y decisiones de otras instituciones del
sector, sobre las cuales el PNN no tuvo poder ni control, sólo financiador y en
ciertos procesos liderazgo.
Sin embargo, es necesario acreditar la capacidad de aprendizaje rápido y de
adaptación del PNN a estas circunstancias adversas. En relativamente poco
tiempo logró impulsar y apoyar reformas de la mayor trascendencia para la
infancia, como el marco legal de protección al menor, el nuevo ente rector de
niñez y adolescencia (CNNA), el plan decenal de acción, el reglamento al Código,
el sistema estándar de gestión, la capacitación y el equipamiento informático.
En todas estas importantes iniciativas el PNN tuvo un papel protagónico, de tal
manera que puede válidamente afirmarse que tanto la política, como el marco
legal y las instituciones de atención a la infancia en Ecuador han tenido una
13
El detalle pormenorizado de la Matriz de indicadores de desempeño, construida a propósito de
estos Índices; así como la metodología correspondiente, se presenta en extenso en el Informe
Global de Evaluación (Tomo I, del Informe Final de Evaluación del Programa).
14
El actual Ministro, ni siquiera tiene conocimiento sobre dicho esfuerzo.
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19
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
trasformación significativa mediante la acción institucional del PNN.
Transformación que hubiera podido ser de mayor trascendencia si el PNN hubiera
tenido poder ejecutivo sobre las otras instituciones públicas del sector de atención
a la infancia.
De aquí se deriva una importante lección o aprendizaje para estrategias futuras
de innovación institucional en el sector público en países de la región. En estos
países es común la coexistencia de varias instituciones a cargo de funciones
similares y/o complementarias, pero que „pertenecen‟ a diferentes sectores del
Estado y, en algunos casos, a partidos o grupos políticos, los que derivan poder e
influencia del control de los recursos de estas instituciones.
Por tanto son muy fuertes y poderosas las fuerzas y tendencias hacia el
mantenimiento del estado de las cosas: los particularismos, el aislamiento
institucional, las resistencias a la colaboración, la defensa de las instituciones
existentes, las resistencias al cambio En este contexto de „particularismos‟,
intereses creados, luchas internas y ausencia de sinergias y propósitos comunes
en la estructura y funcionamiento del Estado, cualquier iniciativa de innovación
institucional, como el PNN, debe partir del reconocimiento y evaluación de este
contexto, que permita sustentar estrategias orientadas a integrar las diversas
instituciones hacia el logro de objetivos compartidos.
Cabe preguntarse entonces por la eficacia sistémica de un programa (PNN)
carente de poderes de intervención y redireccionamiento de las otras
instituciones, y cuya eficacia depende básicamente de su capacidad de liderazgo,
de sus logros en algunas dimensiones, y de la capacidad temporal de asignación
de recursos escasos. ¿Tiene esta estrategia el poder suficiente para transformar
el ya señalado „estado de las cosas‟ en la estructura y funcionamiento del Estado
Ecuatoriano?
La creación y funcionamiento del CNNA y del FODI, en los que es evidente el
aporte del PNN, puede contribuir significativamente a integrar sinérgicamente a
las diversas instituciones hacia el logro de metas compartidas. Si esto se logra se
habrá justificado plenamente la creación del PNN y su evaluación será a todas
luces positiva. Pero estos logros, y esta evaluación, pertenece al próximo futuro.
Por ahora, es importante relevar el aporte decisivo del PNN a la creación de estas
nuevas entidades, en las que residen grandes esperanzas de integración y
consolidación del sector institucional de atención a la infancia en Ecuador.
En el capítulo de Recomendaciones se presentan nueve (9) temas de importancia
para la acción del CNNA y del FODI, entidades en las que ahora recae la
responsabilidad de atención al sector de infancia. Todos estos temas conforman
lecciones o aprendizajes derivados de la evaluación del PNN. Esta evaluación
cumple entonces una importante función propositiva al señalar los errores que hay
que evitar en el futuro y las acciones positivas que son necesarias para garantizar
el fortalecimiento de las instituciones y políticas futuras para el sector de atención
a la infancia en Ecuador.
Asociación VELNEC – RHV
20
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
I.
INTRODUCCIÓN
1.1. Elementos para la comprensión del fortalecimiento institucional
Fortalecimiento institucional: en términos generales, y en ausencia de definiciones
operacionales específicas, por fortalecimiento institucional de un sector de
gobierno o de política pública, como el sector de atención a la infancia, se
entiende un conjunto de acciones, mutuamente interdependientes y sinérgicas,
orientadas al logro de objetivos tales como: coordinación de instituciones y
recursos del sector; definición de políticas, metas y objetivos, a mediano y largo
plazo; modernización técnica y gerencial de las instituciones pertinentes; y
fortalecimiento de la capacidad intelectual de investigación e innovación sobre la
temática del sector.
1.2. El contexto institucional en que se desenvolvió el Programa Nuestros
Niños
El contexto institucional del sector de la infancia en 1999, año en que inician las
actividades del PNN, había experimentado un significativo avance derivado de la
Nueva Constitución, Artículo 52: “El Estado organizará un Sistema Nacional
Descentralizado, de protección integral para la niñez y adolescencia, encargado
de asegurar el ejercicio y garantía de sus derechos. Su órgano rector de carácter
nacional se integrará paritariamente entre Estado y sociedad civil y será
competente para la definición de políticas. Formarán parte de este sistema todas
las entidades públicas y privadas. Los gobiernos seccionales formularán políticas
locales y destinarán recursos preferentes para servicios y programas orientados a
niños y adolescentes”15.
El Art. 204 del Código de Menores de 1992, preveía la conformación del Consejo
Nacional de Menores, cuya composición determinó que este cuerpo colegiado no
incida suficientemente al carecer de autoridad social.
De otro lado, los ministerios del Frente Social, los programas públicos como la
Unidad Ejecutora Operación Rescate Infantil (ORI), el Instituto Nacional del Niño y
la Familia (INNFA), los municipios y sus patronatos de la niñez, las
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales mantenían sus
propias agendas, planificaciones y presupuestos.
El Plan de acción para la supervivencia, protección y desarrollo de los niños en la
década de los 90, no constituía un referente para los actores institucionales
públicos y privados al momento de planificar, ejecutar, evaluar o rendir cuentas
sobre las acciones desarrolladas.
De la misma forma, el Ministerio de Bienestar Social, responsable de la ejecución
del Programa Nuestros Niños sufría el impacto de la desinversión estatal en el
sector social público como también del atraso en cuanto a sistemas organizados
eficientes.
15
Constitución de la República del Ecuador. Quito, Ediciones Legales, 2002
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21
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
A pesar del avance en términos de propuesta que representó la Nueva
Constitución, el Código vigente a la fecha de arranque del Programa Nuestros
Niños no terminaba por adecuarse a lo que ésta contemplaba, por lo mismo era
un sector carente de direccionamiento estratégico.
Desde una mirada retrospectiva, se tiene que el Componente de Fortalecimiento
Institucional del Programa Nuestros Niños, debió enfrentar una situación
compleja, caracterizada por la sectorización e individualidad institucional, sin
vínculos, ni propósitos explícitos de coordinación y cooperación interinstitucional o
intersectorial que integren y representen un sector cohesionado de atención a la
infancia. Situación que a su vez implicó, desarrollar un largo y arduo proceso de
sensibilización y acercamiento de visiones y posiciones político institucionales que
imperaban en ese entonces (1999), procurando viabilizar el logro de sus objetivos
y metas.
Previo a la operativización de las acciones definidas para el fortalecimiento
institucional de las dependencias rectoras de políticas, el PNN debió afrontar los
obstáculos y restricciones propias de un escenario sectorial que se encontraba
operando sin potenciar sus capacidades, competencias y esfuerzos
articuladamente en favor de la infancia ecuatoriana.
Los resultados de las acciones desarrolladas en este contexto, durante los 6 años
de ejecución del componente, son el objeto de evaluación a lo largo del presente
informe.
1.3. Objetivos y metas del Componente de Fortalecimiento Institucional
Los objetivos que fueron estipulados dentro del Contrato de Préstamo del
Programa Nuestros Niños16 para el Componente de Fortalecimiento Institucional
fueron los siguientes:
1.3.1. Objetivos y metas del Componente III

El financiamiento de las actividades dirigidas a reestructurar y ampliar la
composición del CONAME como órgano encargado de formular políticas para
la población de 0 a 18 años.

El financiamiento de la implantación de un sistema de seguimiento y
evaluación y la mejora del sistema de estadística e informática.

Gestión financiera sectorial:
a) Reordenar el Plan de Cuentas del Presupuesto Nacional y dar
transparencia a las asignaciones al sector y a las entidades que se
financian con recursos públicos.
16
Contrato de Préstamo No. 998/SF-EC, entre la República del Ecuador y el Banco
Interamericano de Desarrollo, Programa de Atención Integral a Menores de Seis Años, 19 de
octubre de 1998.
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22
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
b) Establecer nuevos sistemas de administración financiera y control del
gasto.
c) Capacitar a los funcionarios que trabajan en estas áreas y contratar
auditores externos.
d) Estimular las contribuciones de las ONG y gobiernos municipales para el
financiamiento de nuevos proyectos.
 Financiar las actividades de la Dirección Nacional de Protección al Menor,
Direcciones Administrativa, Contable, Financiera y de Auditoria Interna en
acciones para:
a)
b)
c)
d)
e)
Mejorar los sistemas de información y estadísticas.
Elaborar metodologías para determinar costos.
Capacitar 50 técnicos y directivos en áreas especificas.
Apoyar la revisión de las leyes de protección al menor.
Dotar de aprox. 300 equipos de informática.
 Acciones de fortalecimiento para el ORI, INNFA, PRONEPE, mediante la
capacitación de 80 técnicos en estadística y apoyo informático y 20 técnicos en
manejo financiero, contable y control del gasto.
 Financiamiento de servicios de consultoría para desarrollar un mecanismo de
incentivos que complemente el sistema de evaluación, para motivar el mejor
rendimiento de los principales actores del sector. (Los incentivos consistirán en
premios simbólicos)
 Financiar actividades dirigidas a:
a) Determinar a nivel nacional las áreas de expulsión de niños y
adolescentes.
b) Seleccionar tres comunidades urbanas expulsoras de niños para efectuar
un diagnóstico participativo con las familias y otras entidades.
c) Identificar los programas existentes dirigidos a solucionar estos problemas.
d) Financiar asistencia técnica para preparar un programa específico dirigido
a los menores de 6 a 18 años.
Tanto el Reglamento Operativo como el Informe del Proyecto establecen
responsabilidades específicas para la UCP que no fueron consideradas en los
POAs iniciales, pero tampoco se hacen observaciones respecto de las razones
que motivaron su no consideración.
Cabe recalcar que durante la ejecución del Programa se readecuaron, los
objetivos mencionados (marco lógico actualizado del 2003), en función del nuevo
Código de la Niñez y Adolescencia, enfatizando su accionar hacia el desarrollo de
actividades que impulsen la conformación y funcionamiento de esta instancia.
Asociación VELNEC – RHV
23
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
1.4. Nivel, Distribución y Ejecución Presupuestaria
1.4.1. Nivel y distribución presupuestaria
Al componente de Fortalecimiento Institucional se le asignó el 9,4% del
presupuesto total del programa; denotándose que finalmente ejecutó el 6,3%
(3´480.000 dólares), es decir, 3,1% menos de su presupuesto originalmente
previsto en el Contrato. Dicha reducción obedeció a la baja ejecución
presupuestaria de las actividades de este componente en sus dos primeros años
de operación, a la dificultad inicial para concretar las acciones en este campo con
las entidades del sector y a la evidencia de que, dada la dinámica del
componente, que depende de la voluntad política de terceros, para concretar sus
acciones, no alcanzaría a ejecutar su presupuesto.
Frente a ello las autoridades de la UCP-PNN, con la autorización correspondiente,
decidieron transferir dichos recursos, al fondo para la subasta de recursos
(modalidades de atención a niños y niñas), dentro del marco del componente II
del PNN.
Cuadro 1
Presupuesto del Componente III Vigente al 30/09/2004, en USD:
Categoría
Instituciones Públicas
Incentivos
Estudios de Preinversión
Total
BID
3.213.000
200.000
67.000
3.480.000
Local
Total
0
0
0
0
3.213.000
200.000
67.000
3.480.000
Porcentaje
Presupuesto
respecto al
Total PNN
total del PNN
5,8%
0,4%
0,1%
6,3%
54.995.954
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo Financiera, Reporte BID; Quito,
Octubre 2004
El 92,3% del presupuesto del Componente se asignó al rubro Instituciones
Públicas; mientras que el 5,7% al Programa de Incentivos; y el 1,9% a los
Estudios de Preinversión. Tanto la importancia relativa dentro del programa,
cuanto su distribución interna, reflejan la poca importancia que desde su diseño
se le asignó se le asignó a este componente.
Dada la trascendencia que tiene el fortalecimiento institucional para la concreción
y sostenibilidad de innovaciones de este tipo, y dadas las debilidades
institucionales del sector que tradicionalmente atiende a la infancia, un 6% del
total del programa, resulta modesto.
Asociación VELNEC – RHV
24
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 1:
Distribución relativa del Presupuesto para el Componente III:
Incentivos
5,7%
Estudios de
Preinversión
1,9%
Instituciones
Públicas
92,3%
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo Financiera, Reporte
BID; Quito, Octubre 2004
Igualmente, la distribución interior, no privilegió acciones sustantivas en materia
de fortalecimiento de las entidades rectoras y ejecutoras de política, sino más bien
la provisión de equipos y desarrollo de sistemas de información (50%), que siendo
importantes, sin acciones en los otros campos de la institucionalidad, sus aportes
se perderán en el mediano plazo.
Dentro del rubro Instituciones Públicas se encuentran presupuestadas las
siguientes actividades del Componente III: Sistemas de Información e Informática
(50% del presupuesto de Instituciones Públicas); Gestión Financiera (8%);
Actividades de Fortalecimiento al MBS (17%); Reforma Legal (9%); y Sistema de
Monitoreo y Evaluación (16%).
Gráfico 2
Distribución relativa del Rubro Instituciones Públicas
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
16%
Reforma Legal
9%
Actividades de
Fortalecimiento
al MBS
17%
Sistemas de
Información e
Informática
50%
Gestión
Financiera
8%
Fuente: PNN, Coordinación Componente 3, Dirección Administrativo Financiera
Asociación VELNEC – RHV
25
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
1.4.2. Grado de Ejecución Presupuestaria
Cuadro 2:
Gasto Acumulado del Componente III al 30/09/2004, en USD:
Instituciones Públicas
Incentivos
Estudios de Preinversión
Total
BID
2.759.281
6.144
46.779
2.812.204
Local
6.707
0
0
6.707
Total
2.765.988
6.144
46.779
2.818.911
Fuente: Dirección Administrativo Financiera del Programa Nuestros Niños,
Reporte BID; Quito, Octubre 2004
Del monto presupuestado para el Componente III, hasta el 30 de septiembre de
2004, se ha ejecutado el 81%; es decir, el gasto acumulado asciende a 2.818.911
USD, de los cuales 6707 USD son de contraparte local. Denotándose que la
diferencia ya está comprometido y se concluirá la ejecución en los próximos días.
De este total, el rubro Instituciones Públicas registra una ejecución del 86% del
presupuesto. En los rubros Reforma Legal y Gestión Financiera ya se ejecutó casi
todo el presupuesto hasta el 30 de septiembre de 2004; pues registran niveles de
ejecución presupuestaria de 98% y 97%, respectivamente. Sistemas de
Información e Informática presenta una ejecución del 93%. También presentan
porcentajes de ejecución presupuestaria relativamente altos los rubros Sistema de
Monitoreo y Evaluación (79%); Actividades de Fortalecimiento al MBS (77%); y
Estudios de Preinversión (70%). Al contrario, para Incentivos se ha ejecutado
apenas el 3,1% del presupuesto asignado, debido a que aún no se aplica el
Sistema de Incentivos, dicho rubro está contemplado ejecutarse a fines del
presente año (2004).
Gráfico 3:
Grado de Ejecución Presupuestaria del Componente III; al 30/09/2004:
Grado de Ejecución
86,1%
69,8%
98,4%
78,5%
76,6%
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
Reforma
Legal
Actividades de
Fortalecimient
o al MBS
Gestión
Financiera
Sistemas de
Información e
Informática
Instituciones
Públicas
Estudios de
Preinversión
3,1%
Incentivos
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
97,3%
92,7%
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo Financiera, Reporte BID; Quito,
Octubre 2004
Asociación VELNEC – RHV
26
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
1.4.3.
Evolución de la Ejecución Presupuestaria
La evolución de la ejecución presupuestaria del Componente III refleja el ritmo de
operación de sus actividades; así, en los primeros años (1999 y 2000), apenas
ejecutó el 4% de su presupuesto total; mientras que el año 2002 se distingue por
ser el año en que se realiza la mayor parte del gasto (38%). Este comportamiento
obedece básicamente a la concreción del gasto efectuado en el rubro
instituciones públicas que, además de constituir la mayor parte del gasto del
Componente, dependió en su ejecución de la coordinación con otras instituciones
e instancias, lo que incluye la conciliación de intereses de las instituciones con la
UCP-PNN, lo cual tomó tiempo; además de los procesos licitatorios respectivos
(adquisición de los equipos de computación).
En el año 2003 el ritmo de ejecución ha sido de alrededor del 23% y en lo que va
del presente año, se ha ejecutado el 17% del presupuesto total; al concluir el
2004, ejecutará aproximadamente el 20% del presupuesto total. Lo anterior
refleja, que a partir del 2002 las actividades despegaron y se desarrollaron con
relativa normalidad.
Gasto de Inversión (USD)
Gráfico 4
Evolución de la ejecución presupuestaria del Componente III:
1.081.140
1.200.000
1.000.000
800.000
663.800
493.000
600.000
466.263
400.000
200.000
0
114.708
0
1999
2000
2001
Componente 3
2002
2003
EneroSeptiembre
2004
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo Financiera,
Reporte BID; Quito, Octubre 2004
La mayor parte del gasto de los estudios de preinversión corresponde a los años
2002 y 2003, cuando se realizaron las consultorías mencionadas en la sección V;
y en menor medida en 2004. En el rubro Incentivos el PNN realizó gastos
principalmente en el año 2004, sin que a la fecha de cierre presupuestario para
este Informe de evaluación, haya logrado ejecutar su presupuesto total. La UCP
tiene previsto ejecutar estos recursos, hasta el 30 de diciembre del presente año.
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27
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gasto de Inversión (USD)
Gráfico 5
Gastos de inversión del Componente III
según año de ejecución, y por rubro:
1.059.362
1.200.000
1.000.000
800.000
643.382
493.000
600.000
455.536
400.000
200.000
0
114.708
0
1999
2000
2001
2002
2003
Gasto de Inversión (USD)
Instituciones Públicas
21.778
25.000
18.168
20.000
15.000
6.833
10.000
5.000
0
0
1999
2000
0
0
2001
2002
2003
Estudios de Preinversión
Gasto de Inversión (USD)
EneroSeptiembre
2004
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
EneroSeptiembre
2004
3.894
2.250
0
0
0
0
1999
2000
2001
2002
Incentivos
2003
EneroSeptiembre
2004
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo
Financiera, Reporte BID; Quito, Octubre 2004
En el año 1999 no se ejecutó el presupuesto del Componente; en los dos años
siguientes el grado de ejecución presupuestaria anual fue baja (menor al 45%). El
porcentaje de ejecución se incrementó a partir de 2002, cuando se gastó el 72%
del presupuesto anual, llegando a un grado de ejecución de 96% en el año 2003
(ver Gráfico 7). Esta situación obedece a las dificultades mencionadas en las
secciones anteriores en relación a su fase de arranque17, y en virtud de que el
Componente debía fortalecer una institucionalidad que estaba experimentando
cambios sustanciales, aspectos que a su vez incidieron en su marcha.
17
Y anotada puntualmente en el numeral siguiente.
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28
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 6
Porcentajes de Ejecución de los Presupuestos anuales
del Componente III:
Grado de Ejecución
96,2%
100%
72,3%
80%
38,8%
60%
41,4%
43,1%
40%
20%
0,0%
0%
1999
2000
2001
2002
2003
EneroSeptiembre
2004
Fuente: Programa Nuestros Niños, Dirección Administrativo Financiera, Reporte BID; Quito,
Octubre 2004
En forma sumaria, se tiene que el Componente de Fortalecimiento Institucional
contó con el 6.3% del presupuesto total del Programa. Su distribución se
concentró en el rubro destinado a instituciones públicas, fundamentalmente para
Sistemas de Información e Informática; y, el grado de ejecución presupuestaria a
la fecha de cierre de este informe es relativamente alto (81%).
Otro aspecto significativo es el comportamiento del gasto, registrándose que la
mayor parte de éste, se produjo a partir del año 2001, alcanza su mayor expresión
en el período 2002 y mantiene un ritmo conforme a lo esperado en los años
subsiguientes, lo que a su vez, da cuenta del período de mayor impulso al
desarrollo de las acciones apoyadas por el componente III del PNN.
1.5. Factores condicionantes del desarrollo del componente (Externos e
Internos)
El factor condicionante de mayor significación, a criterio de los entrevistados, ha
sido la insuficiente coordinación del Programa Nuestros Niños y su Componente
III con los actores institucionales clave del sector (especialmente en su primera
etapa)
Según los entrevistados, las entidades y organizaciones de la sociedad civil en
ese entonces, percibieron al Componente III como el apoyo no para el
fortalecimiento de todo el sector, sino como una oficina con excesiva dependencia
de la agenda del despacho ministerial, lo que determinó en la fase de
implantación el retraso y resistencia por parte de las principales contrapartes, a
las propuestas planteadas por la UCP-PNN.
Es decir, en sus inicios, parecería haber existido una limitación en la comprensión
del rol del Programa Nuestros Niños y de las acciones que demandaban las
organizaciones e instituciones del sector de la infancia que venían actuando con
anterioridad a que la UCP funcionara. De ahí la resistencia de las organizaciones
del sector, al primer decreto ejecutivo para la conformación del Consejo Nacional
de Niñez y al reglamento de elecciones para operacionalizar éste.
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29
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Un condicionante externo determinante de la marcha del componente, habría sido
la falta de continuidad y alta rotación de las autoridades de las contrapartes
institucionales (MBS, INNFA, ORI, PRONEPE). Esto acompañado del cambio casi
íntegro del equipo de asesores: tanto de los Ministros como de los directivos de
las entidades públicas involucrados en el Programa, lo que ha demandado de los
directivos PNN, una constante explicación de los objetivos y metas del Programa
Nuestros Niños en general y del Componente III en particular, a las distintas
autoridades de turno.
De las entrevistas practicadas al personal técnico de la UCP-PNN18, identifican
como condicionante interno para el desarrollo de los objetivos y metas del
Componente, la falta de oportunidad en la composición del equipo completo del
Componente III, así, no fue sino hasta septiembre de 2001 (29 meses más tarde)
cuando se contrató al técnico financiero, que se completó el equipo base. Cargo
que pocos meses más tarde volvió a estar vacante19, lo cual afectó el
desenvolvimiento de los objetivos propuestos por el componente.
Posteriormente, desde enero de 2002 hasta octubre de 2003 el componente
operó sin coordinador titular; desde Noviembre de 2003, hasta abril de 2004
estuvo en funciones un nuevo coordinador, mismo que fue reemplazado desde
mayo del presente año, por la actual titular. Ello explica en parte, la ausencia de
una estrategia clara en la marcha del componente, durante casi todo su período
de ejecución.
Los elementos expuestos en la Sección precedente, constituyen los antecedentes
necesarios a tener presente durante el desarrollo de la evaluación, y por tanto en
la lectura e interpretación de los resultados de la evaluación que se exponen a
continuación.
II.
Grado de Aporte del Programa al
Fortalecimiento
Institucional y Reforma Legal del Sector de la Infancia
El fortalecimiento institucional al sector desde el PNN se dio en cuatro ámbitos
fundamentales:
Reforma institucional y formulación de políticas para fortalecer la capacidad de
las instituciones rectoras de política en el sector
Fortalecimiento de las entidades ejecutoras de política
Fortalecimiento de la gestión Financiera de las entidades relacionadas con la
infancia y
Apoyo a la reforma legal del sector de la infancia
18
Entrevistas a: Dr. Fernando Sánchez, ex director del PNN; Dr. Ernesto Delgado, Coordinador del
Componente de Fortalecimiento Institucional del PNN. Quito, Marzo del 2003.
19
El entonces técnico financiero del componente, pasó a ser Director Administrativo Financiero de
la UCP-PNN.
Asociación VELNEC – RHV
30
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
A continuación se presenta la evaluación de la intervención del PNN en estos
ámbitos de acción.
2.1. Aporte en la reforma institucional y formulación de políticas para
fortalecer la capacidad de las instituciones rectoras de política en el
sector
El PNN cumplió con la meta presentada en el marco lógico, de reestructurar
el CONAME y que funcione el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia
(CNNA).
La estructuración y funcionamiento del CNNA constituye un gran avance, por
primera vez el Ecuador cuenta con un órgano rector de política para el sector
de la niñez y adolescencia.
Inicialmente se manejó esta actividad de manera independiente a la reforma legal
integral que ya se había iniciado antes del PNN20, el esfuerzo se centró en la
reorganización del Consejo Nacional del Menor por modificación normativa
secundaria, especialmente se modificó el nombre (asumió el nombre actual
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia) y una nueva composición. En este
proceso se dio especial importancia a la reglamentación para la elección de los
representantes de la sociedad civil al Consejo.
Particular tratamiento merece el análisis sobre la reestructuración del ex CONAME, actualmente, la nueva instancia encargada de formular políticas para la
población de 0 a 18 años, se denomina Consejo Nacional de la Niñez y la
Adolescencia. Dicho cambio constituye un avance por cuanto, por primera vez en
el país existe un órgano rector de política para el sector de la niñez y
adolescencia, además tiene singular importancia, en la medida que la finalidad del
CNNA es elevar las políticas públicas del sector al estatus de políticas de estado,
de manera que rebasen el ámbito o período de una gestión gubernamental en
materia de atención a la niñez y adolescencia.
El CNNA lo conforman los representantes de los Ministerios de Bienestar Social,
Educación, Salud Pública, Trabajo, del Instituto Nacional del Niño y la Familia
(INNFA), representante de la Asociación de Municipalidades y de Organizaciones
de la Sociedad Civil. La inclusión de cuatro representantes de la sociedad civil, al
actual Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), en la opinión de
los entrevistados, constituye un logro para el sector, en la medida que posibilita la
participación efectiva de representantes de la sociedad civil. Esto es, en el marco
de un proceso de elecciones y con base en el reglamento de elecciones
elaborado para el efecto.
20
En realidad el proceso de reforma legal se da inicio en el año 1995 con el análisis de las
limitaciones de la legislación vigente. El proceso cobra forma definitiva en el año 1998, de manera
paralela al proceso de la Asamblea Constituyente.
Asociación VELNEC – RHV
31
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Por lo expuesto, El ex CONAME, ha sido reestructurado al punto de haberse
logrado la conformación de un nuevo cuerpo colegiado que lo reemplaza, esto es,
el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA). En cuanto a su
funcionamiento, se conoce que el CNNA está sesionando y funcionando
periódicamente21. Dentro de sus actividades: se realizó la elección de secretario
ejecutivo. Han tomado resoluciones de autoridad central. Han aprobado el
reglamento interno del Consejo. Han expedido la Resolución que crea los
comités de Asignación Familiar.22 Dando cumplimiento a lo dispuesto en el
Acuerdo Ministerial No. 0483 el 18 de octubre del 2003 se llevaron a cabo 20
asambleas provinciales, y 8 días posteriores se realizaron las dos asambleas
provinciales restantes. En dichas asambleas se designaron los electores
provinciales que las representarían en la asamblea nacional. También resolvieron
expedir el Reglamento interno para el funcionamiento del Consejo23.
El Consejo se encuentra constituido y tiene órganos ejecutores. Ya se tiene
definida la política par los próximos10 años, contenido en el Plan Decenal de
protección a la Infancia, financiado y liderado por el PNN. En forma sumaria, se
puede concluir que tanto la reestructuración del Ex CONAME, cuanto la
incorporación de representantes de la sociedad civil al CNNA se ha concretado, lo
cual contribuye a garantizar la sostenibilidad política de la gestión del CNNA.
No obstante, es necesario tener presente el alto grado de inestabilidad de los
actores políticos principales de las secretarías de estado allí representadas y
fundamentalmente del Ministro de Bienestar Social24, que es quien lo preside,
aunado al débil compromiso social de los decisores con las políticas de largo
plazo, constituyen un factor de alto riesgo para la sostenibilidad política de la
gestión del nuevo Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia25.
Sin embargo, el carácter de su actual conformación es percibida por los actores
sectoriales como un factor que en buena medida, concurre a garantizar el aspecto
de la sostenibilidad de su actual y futura gestión en el rol de rector de las
políticas públicas.
Adicionalmente, el PNN ha contribuido a la formulación de políticas, mediante la
elaboración del Plan Decenal de Protección a la Infancia, el cual fue coordinado
21
Según certificación escrita de la Dra. Cecilia Oviedo, Secretaria Ad-hoc del CNNA y como se
constata en las actas del Consejo, algunas de ellas publicadas en los Registros oficiales No. 392,
394, 412 y 611.
22
Contenido en la Resolución 17, Registro Oficial 394 de 6 de Agosto del 2004.
23
Contenido en la Resolución 12, Registro Oficial 392 de 4 de Agosto del 2004.
24
Desde que el PNN inició su gestión, se han sucedido hasta la presente fecha, 14 Ministros de
Bienestar Social.
25
Tal como es de conocimiento público, en lo que va del actual período gubernamental (enero
del 2003 hasta la presente fecha), se han sucedido siete Ministros de Bienestar Social y
concomitantemente con ello, se produce un alto índice de remoción de funcionarios cercanos a la
máxima autoridad y que inciden en la toma de decisiones.
Asociación VELNEC – RHV
32
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
por la Secretaría Técnica del Frente Social. El PNN tuvo un importante aporte en
dicho proceso.
El objetivo del Plan es “Determinar los grandes compromisos y objetivos
nacionales con relación a los niños, niñas y adolescentes y sus derechos en los
próximos 10 años, los mismos que serán directrices obligatorias, a nivel nacional
y local, para las entidades estatales y privadas, nacionales e internacionales, ya
que orientarán sus propuestas e inversión y dinamizarán la nueva institucionalidad
establecida en la Constitución Política del Estado y en el Código de la Niñez y
Adolescencia”.
El Plan se trabajó por medio de un grupo de consultores, cada uno de ellos a
cargo de una sección, este documento ha sido sometido a un proceso de
validación y por ello debería llegar a ser un importante referente de acciones en el
sector los próximos años, considerando que tiene políticas por 10 años, las
mismas que se deben acatar de carácter obligatorio en el sector.
2.2. Aporte del Programa Nuestros Niños al Fortalecimiento de las
dependencias y entidades ejecutoras de política
No se logró un significativo fortalecimiento del MBS, DNPM, ORI, INNFA, y
PRONEPE en sus capacidades de gestión, meta planteada en el marco
lógico.
Sin embargo, algunos esfuerzos si fueron realizados, cumpliendo la meta de
financiamiento de la implantación de un sistema de seguimiento y evaluación
y la mejora del sistema de estadística e informática. Además se cumplió la
meta de proveer de 300 equipos de informática, misma que fue inclusive
superada.
El conjunto de acciones establecidas por el Programa Nuestros Niños para el
fortalecimiento de las dependencias y entidades ejecutoras de política involucró a
la Dirección Nacional de Protección de Menores (DNPM), el Instituto Nacional del
Niño y la Familia (INNFA), Operación Rescate Infantil (ORI), Programa Nacional
de Educación Inicial (PRONEPE) a través de las siguientes acciones:
a) reingeniería organizacional
b) capacitación en gerencia social, capacitación en diseño y evaluación de
proyectos
c) dotación de equipos informáticos; y,
d) aporte a la descentralización
a) En cuanto a reingeniería organizacional, esta ha sido el área más débil de
incidencia de la UCP, debido principalmente a la concepción inconexa con el
sector que tuvo el componente III en la primera fase y a las dificultades
posteriores para imprimir un direccionamiento claro en este sentido. Así los
esfuerzos para la reforma institucional del ORI y de la DNPM, se quedaron en
informes de consultoría, no se implementaron las recomendaciones de la
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33
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Deloitte & Touche (Consultoría para la reingeniería institucional) en virtud de
que dicha acción es de entera competencia de dichas entidades; mismas que
no implantaron (fundamentalmente por la inestabilidad de autoridades); si
éstas no tienen la voluntad para emprender los cambios, la UCP-PNN, poco
puede hacer; una vez más se refleja el carácter dependiente de la concreción
de las acciones de este componente, a decisiones institucionales de terceros.
b) En cuanto al aporte del Programa en materia de fortalecimiento institucional a
través de la capacitación en gerencia social, se capacitó a 74 personas
(MBS, ORI, DNPM, PRONEPE) en el tema de Formulación de Proyectos
Sociales; a 45 en el tema de Monitoreo y Evaluación de proyectos (MBS, ORI,
DNPM, PRONEPE), y a 80 personas en Manejo de instrumentos, guía
didáctica y evaluación en desarrollo infantil (ORI).26 Y si bien se cumplieron
las metas, en términos de la calidad de dichas capacitaciones, nada podemos
señalar en virtud de que las mismas se realizaron antes de iniciar el proceso
de evaluación y los consultados poco recuerdan sobre la calidad de las
mismas.
c) Con relación a la entrega de equipos a las entidades del sector y desarrollo de
los sistemas de información, la UCP-PNN, cumplió sus metas a entera
cabalidad, tal como se detalla pormenorizadamente en la Sección siguiente de
este Informe
d) Finalmente, en cuanto al aporte a la descentralización, de responsabilidad de
la Comisión Técnica de Descentralización del Ministerio de Bienestar Social,
apoyada por el PNN para promover la participación de la sociedad civil y de
los gobiernos locales, cabe señalar que, la estrategia de descentralización no
se ha desarrollado. No se identifican resultados visibles, al momento, no
encontramos sino sólo convenios suscritos con algunos municipios y
aparentemente la causa para ello es la inestabilidad de las autoridades del
MBS, cuya transitoriedad imposibilita continuar procesos de esta naturaleza.
Adicionalmente, es preciso reparar que tanto la reingeniería institucional, cuanto
la descentralización, implican procesos de largo aliento, en los que intervienen
varios actores externos a la Unidad de Coordinación del Programa Nuestros
niños, cuyos cambios dependen de la voluntad y decisión política de los
ejecutores directos, los cuales, a la hora de ser implementados, generalmente se
enfrentan a resistencias de orden cultural y político institucional, generalmente
arraigadas en las estructuras de las instituciones públicas.
En virtud de las razones expuestas, la evaluación sumaria sobre el aporte del
Programa Nuestros Niños a las dependencias y entidades ejecutoras de política
es modesto, a excepción del apoyo en sistemas de información (muy reconocido),
las organizaciones involucradas y consultadas, no identifican con claridad ningún
otro aporte en este campo.
26
En el Anexo 4 se presentas los temas relativos a la capacitación en gerencia social, las
instituciones beneficiarias y el tipo de capacitación impartida.
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34
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
2.3. Aporte del Programa al fortalecimiento de la gestión financiera de las
entidades y organizaciones relacionadas con el sector de la Infancia27
No se visualizan resultados ni transformaciones significativas en este campo;
lo que sí se encontró durante el proceso evaluatorio, son intentos por
introducir innovaciones, mismas que por las características del componente,
cuyas realizaciones están mediadas por las acciones de terceros, no pudieron
cristalizarse.
Entonces, las metas planteadas en este tema no fueron cumplidas
exitosamente.
El análisis de este numeral se organiza de acuerdo a los objetivos específicos que
debe cumplir el Componente de Fortalecimiento Institucional en lo relativo a
Gestión Financiera Sectorial. Así:
a) Reordenar el Plan de Cuentas del Presupuesto Nacional y dar
transparencia a las asignaciones del sector y las entidades que se
financian con recursos públicos28
Esta actividad que se desarrolló en dos etapas: la primera etapa se caracterizó
por el trabajo coordinado entre el responsable técnico del Componente de
Fortalecimiento Institucional del PNN, y los Ministerios de Educación y Cultura,
Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Bienestar Social, el Ministerio de
Economía y Finanzas, y la Secretaría Técnica del Frente Social para proponer
reformar los presupuestos internos de dichas instituciones, a través de la
sensibilización de la importancia de un manejo presupuestario coherente a las
normas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Luego se realizaron acciones, reuniones y acuerdos dirigidos y llevados a cabo
principalmente por el PNN y el Ministerio de Economía y Finanzas, para procurar
el reordenamiento de los Clasificadores Presupuestarios, dentro del Ministerio de
Finanzas. Cabe señalar que estos esfuerzos se cristalizaron a través de la
propuesta para reclasificación de todos los rubros destinados a infancia con el
denominador de partida I 300.
También, dentro de cada Ministerio se procedió a apoyar y a capacitar las
acciones encaminadas a reformar los presupuestos internos, ya que las partidas
27
Información tomada de Entrevista realizada al Economista Rubén Cañas, acerca del Diagnóstico
y Propuesta de Reordenamiento de los Clasificadores Presupuestarios del Presupuesto General
del Estado – FASE II, lunes 22 de marzo de 2004; Información tomada de Entrevista realizada a la
Economista Alexandra Lastra, acerca del Diagnóstico y Propuesta de Reordenamiento de los
Clasificadores Presupuestarios del Presupuesto General del Estado – FASE II, jueves 25 de
marzo de 2004.
28
Contrato de préstamo No. 998/SF-EC entre la República del Ecuador y el Banco Interamericano
de Desarrollo, Programa de Atención Integral a Menores de Seis Años, 19 de octubre de 1998.
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35
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
que se utilizaban no permitían cuantificar claramente los montos de inversión
destinados al sector infancia. Se llevó a cabo el reordenamiento de los rubros
dentro de la clasificación presupuestaria, con lo que se consiguió transparentar la
inversión pública dirigida hacia el sector infancia dentro de estos Ministerios,
aplicando la base legal presupuestaria vigente. Este cambio dentro de las
partidas implica también cambios en los sistemas de manejo presupuestario. Fue
necesario además lograr un cambio de actitud de las personas encargadas del
manejo presupuestario dentro de estas instituciones mediante talleres y
capacitaciones al respecto.
En la segunda etapa, se procedió a la preparación de la Propuesta de
Reordenamiento de los Clasificadores Presupuestarios del Presupuesto General
del Estado – FASE II, mediante el cual se introdujo un nuevo esquema de
clasificación presupuestaria que fue entregado a la Secretaría Técnica del Frente
Social para proceder a su aprobación e implementación, procesos que deben ser
llevados a cabo por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Según el Informe Final de la Consultoría realizada con este propósito, sugiere
nuevos mecanismos técnicos de aplicación en el ámbito presupuestario para la
asignación de recursos bajo el esquema de la participación local. Dado que,
según la consultoría, la estructura presupuestaria actual tiene varias dificultades y
limitaciones, no tiene buenas perspectivas de afianzarse como soporte técnico del
subsistema de presupuesto público29
Se presentó dicha Propuesta a la Secretaría Técnica del Frente Social30 para que
este organismo la presente a los Ministros del Frente Social y al Ministerio de
Economía y Finanzas. El proceso no culminó ya que, según el Acuerdo 182,
norma 3.3.4, siendo los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos
instrumentos para la formulación de presupuestos del SPNF, su modificación y
actualización corresponde al MEF.
La función de la STFS en este tipo de procesos es la intermediación entre los
Programas y Ministerios del Frente Social ante el Director de la STFS. La
propuesta debía ser presentada al Consejo de Ministros del Frente Social y
posteriormente al MEF. Luego de la evaluación técnica de la Propuesta realizada
por varios especialistas presupuestarios (mediante una reunión realizada por la
STFS), no hubo acuerdos técnicos sobre la Propuesta y la STFS pasó esta
información al PNN, para que se realicen los cambios sugeridos. El PNN no ha
presentado ningún documento adicional desde entonces31. Consecuentemente, la
STFS no ha procedido a enviar el documento al Consejo de Ministros ni al MEF32.
29
Informe Final de la Consultoría sobre Diagnóstico y Propuesta de Reordenamiento de los
Clasificadores Presupuestarios del Presupuesto General del Estado – FASE II, págs. 10, 11.
30
Información tomada del Oficio No. 361 STFS, del 28 de julio de 2003.
31
Según autoridades de la UCP-PNN, porque no hubo en ese momento coordinador del C-III que
se encargara de ello y además porque el plazo de la consultoría para ese propósito concluyó.
32
Información tomada de Entrevista realizada a la Economista Alexandra Lastra, acerca del
Diagnóstico y Propuesta de Reordenamiento de los Clasificadores Presupuestarios del
Asociación VELNEC – RHV
36
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
La propuesta de reordenamiento del Plan de Cuentas del sector, dentro del
Presupuesto Nacional, tuvo implicaciones prácticas en las instancias
correspondientes, en su primera fase. Dentro de cada ministerio se trabajó en
dicho reordenamiento (Ministerio de Educación y Ministerio de Salud). Pero en la
segunda fase, que comprende la aplicación dentro de la estructura del Ministerio
de Economía y Finanzas, la propuesta no avanzó, porque no se continuó con el
proceso. Una evidencia de ello, es precisamente la imposibilidad de reflejar la
evolución de las inversiones en el sector de la infancia (1.999-2004) para este
informe. Ni el Ministerio de Finanzas, ni las entidades directamente, han
proporcionado la información que permita tal constatación33. De otra parte, los
consultados en finanzas, manifestaron, que cualquier propuesta que esté fuera
del marco de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, vigente, no tiene
viabilidad.
Adicionalmente, hay que relevar los esfuerzos que la UCP apoyó para sostener y
ampliar las inversiones en el sector social. Así se desarrollaron dos consultorías
clave, la primera sobre el análisis de los costos unitarios de los servicios de
atención infantil, los montos estatales e institucionales de inversión y la segunda,
sobre la búsqueda de mecanismos jurídicos institucionales que permitan la
sostenibilidad económica, financiera y política de los logros alcanzados en los
otros componentes. La creación del FODI es precisamente, un resultado concreto
en este campo.
b) Apoyo al proceso de consecución de un Fondo para la Infancia.
El PNN aportó en lo que es la iniciativa FODI desde la riqueza de sus propios
aprendizajes y experiencias de operación, que engloba cambios e innovaciones
técnicas y financieras profundas en la estructura organizativa del sistema de
atención a la infancia.
Por un lado, se remite al hecho de haber ejecutado una experiencia alternativa de
entrega de recursos que en primera instancia, parece eficiente34. Y por otro lado,
el haber demostrado que la mecánica de financiación de recursos es factible y
probablemente replicable.
Otro elemento desde el cual el PNN aportó a la creación del FODI es, a través
del fuerte impulso de sensibilización al Ministerio de Bienestar Social, respecto de
la importancia del Fondo. A partir de allí, la decisión política de disponer la
transferencia de los recursos, se hizo manifiesta y expresa para concretar la
creación del Fondo.
Presupuesto General del Estado – FASE II, jueves 25 de marzo de 2004.
33
Sólo la Secretaría Técnica del Frente Social, dispone de Información al respecto, pero es
incompleta, se refiere principalmente al 2003 y 2004 y no está desagregada por grupo de gastos.
34
El Informe Final de Evaluación del Componente II, entregará criterios concluyentes al respecto.
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37
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Actualmente, la operacionalización del Fondo de Desarrollo Infantil es una
realidad. Según información proporcionada por su ex - director35, se ha dictado un
Acuerdo Ministerial creando el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) y el reglamento
para su respectiva operación, en cuya fase se encuentra actualmente.
La premisa central del FODI es, universalizar la cobertura de atención a la primera
infancia, mejorar la calidad de atención, sostener la cobertura, reorientar la
calidad del gasto y canalizar los programas y proyectos de atención a la infancia
a través de esta instancia.
En suma, se concluye que el rol del Programa Nuestros Niños ha sido crucial en
la creación del Fondo de Desarrollo Infantil. Y se puede afirmar que los
aprendizajes de su operación, en materia de la subasta y ampliación de la
cobertura de atención mediante modalidades alternativas y otros aspectos claves
de la propia experiencia de los ejecutores, constituyen aprendizajes nacionales
que se están imprimiendo para mejorar las bases de la Primera Subasta del
Fondo de Desarrollo Infantil, hoy en proceso de ejecución.
c) Estimular al aporte de recursos no fiscales para el sector.
En este tema no se ha encontrado evidencia sobre los aportes del Componente III
en este campo; no obstante vale mencionar, los aportes de las acciones del
Componente II del programa en este campo, las cuales fueron muy importantes36.
d) Establecer nuevos sistemas de administración financiera y control del
gasto37.
En referencia a este tema, no se establecieron nuevos sistemas de administración
financiera, ya que está en vigencia y cumple con los requisitos de la Ley el
SIGEF. El Componente de Fortalecimiento institucional del PNN trató de apoyar
la implementación de este sistema a nivel nacional, pero solo logró implementarlo
en el ORI. No se llegó a implementar este sistema en las subsecretarias del MBS
y de la DNPM, dado que este proceso del contrato de préstamo del BIRF al
Ministerio de Economía, en un principio quedó en stand-by; y aunque
posteriormente se reactivó (agosto de 2003), no existen resultados a la fecha,
debido a que con posterioridad a la salida del técnico financiero del componente,
no se contrató al especialista respectivo para que continuará con dichas labores.
Nótese, que también se realizaron diagnósticos de factibilidad en dichas
entidades.
Un aporte importante en esta área, es el relativo al desarrollo de metodologías
para determinación de costos, traducido al Sistema Estándar de Costos, cuyo
35
Según información proporcionada por el Dr. Fernando Sánchez, Director del FODI, mediante
entrevista realizada el 13 de julio de 2004.
36
Detalles al respecto se presentan en el Informe de Evaluación el Componente II del Programa.
37
La información de esta sección está tomada de Entrevista realizada al Economista Rubén
Cañas, lunes 22 de marzo de 2004.
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38
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
sistema se tradujo en Software, hoy en su fase piloto de aplicación. La evaluación
y el aporte de este producto se desarrolla más adelante, dentro de los otros
sistemas informáticos desarrollados por el Componente III del programa.
e) Capacitar a los funcionarios que trabajan en Administración Financiera y
Control del Gasto y contratar auditores externos.
Las capacitaciones que se han llevado a cabo dentro del marco del componente
tres, han estado dirigidas fundamentalmente a técnicos y autoridades centrales,
en los siguientes campos38:
o 25 funcionarios del MBS, ORI, DNPM y PRONEPE capacitados en
Contabilidad de Costos.
o 40 funcionarios del MBS, ORI, DNPM y PRONEPE capacitados en un curso
sobre metodología para elaborar el Plan de Inversiones y planes operativos.
o 160 funcionarios del MBS, ORI y PRONEPE capacitados en actualización
tributaria.
o 90 funcionarios del ORI capacitados en Gerencia y Finanzas Públicas.
o 80 funcionarios del MBS, ORI y PRONEPE, capacitados en Control de Gestión
y Administración Pública..
También el programa ha realizado dos auditorias externas: la primera que auditó
el período 1999-2001, en la cual no se identificaron problemas de administración
financiera, y la segunda, que actualmente está practicando la Contraloría General
del Estado, al período 2002-2004, cuyos resultados todavía están en proceso.
2.4. Aporte del programa en el Avance de la Reforma Legal del sector de la
infancia en Ecuador
El PNN cumplió con éxito la meta de apoyar la revisión de las leyes de
protección al menor, y más específicamente, la meta de la aprobación y
vigencia del Código de la Niñez y Adolescencia.
La gran relevancia en este aporte radica en el hecho de que esta reforma
legal modificó de manera sustancial la estructura institucional vinculada a los
derechos de la infancia y adolescencia.
Existe una importante reforma legal que modificó de manera sustancial la
estructura institucional vinculada a los derechos de la infancia y adolescencia, por
tanto un tema esencial de la presente evaluación fue el determinar el aporte del
PNN en este proceso.
38
Ver Anexo 5.
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39
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
En este campo la actividad más importante, no solamente del PNN sino del
conjunto de las organizaciones comprometidas con los derechos de la infancia y
adolescencia, fue el proceso de redacción, discusión y aprobación del Código de
la Niñez y Adolescencia. A continuación presentamos lo que consideramos la
mayor contribución del PNN:
Debido a no tener documentación oficial o información suficiente no se logró
determinar la forma en que el PNN contribuyó en la fase inicial de redacción del
Código de la Niñez y Adolescencia39. En una fase posterior se pudo constatar las
actividades siguientes: análisis general del Código40, análisis del tema adopciones
(esto cuando el Código ya estaba redactado). Adicionalmente se reporta que el
programa apoyó el informe para el segundo debate legislativo.
a) El PNN contribuyó al proceso de consulta social del la Ley.
Este proceso inicialmente estuvo impulsado por el Foro de la Infancia, el Instituto
Nacional del Niño y la Familia, UNICEF, Projusticia y la Comisión Especializada
del Niño, Mujer, Familia y Juventud del Congreso Nacional41, se constituyó un
“Comité” de la Ley formado por las organizaciones antes señaladas, a la que se
sumo el MBS (es a este nivel que participó el PNN).
Este Comité había ya organizado un “equipo técnico redactor” a cargo de la
preparación de los textos legales y dio inicio al proceso de consulta social a
escala nacional42.
Para el desarrollo del proceso de consulta se formó por parte del Comité un
Equipo de Participación Ciudadana, quien fomentó los procesos de consulta en el
ámbito nacional y canalizó las propuestas y comentarios de los diferentes
proponentes43.
La consulta social convocada por el Comité, se articuló alrededor de 29 “Comités
de Gestión Local por los Derechos de los niños, niñas y adolescentes” que se
organizaron en todo el país. El resultado de este proceso fue la participación
directa de más de 200 instituciones (públicas y privadas), de más de 18000
personas (en los que se incluyeron grupos de niños, niñas y adolescentes,
autoridades locales y nacionales, profesionales, etc.). Además, se organizaron
más de 300 talleres de discusión y validación de la Ley.
39
Esta fase estuvo apoyada por UNICEF por medio de un Convenio con Projusticia.
40
Esto no siempre se encontraba vinculado a aportar al mejoramiento de los contenidos sino a
responder a los requerimientos políticos del Ministerio de Bienestar Social.
41
Posteriormente Plan Internacional asumió de manera decidida apoyar el proceso de aprobación
de la Ley.
42
El proceso seguido estuvo claramente inspirado en la experiencia venezolana, que al momento
de iniciarse la redacción de la Ley ecuatoriana había culminado con la presentación del proyecto
de Ley a la legislatura de ese país.
43
Estas acciones se realizaron gracias al apoyo del INNFA y en coordinación con diferentes
organizaciones no gubernamentales.
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40
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
El PNN contribuyó especialmente a la consulta social del la Ley, especialmente
valioso es su aporte al proceso de consulta y movilización de los Comités de
Gestión Local.
b) En el cabildeo para la aprobación de la Ley en el Congreso Nacional.
El PNN apoyó de manera activa varias acciones de cabildeo al interior del
Congreso, sin embargo existe (como veremos más adelante) una actuación no
siempre consistente de apoyo al proyecto de Ley, esto especialmente por el
cambio permanente de autoridades del MBS que no siempre apoyaron a la Ley.
Esto aparece reflejado en el informe 2001 y 2002 del PNN y en algunas opiniones
de las personas consultadas.
c) En la difusión de los contenidos de la Ley. El Programa ha sido el principal
difusor del texto completo de la Ley.
El PNN apoyo la mayor impresión del texto de la Ley, verificándose la publicación
y distribución a nivel nacional de 20.000 ejemplares, así como la elaboración de
afiches y otro material de difusión. En las encuestas aplicadas a los ejecutores del
Programa el 83,1 % de los entrevistados reportaron conocer el Código de la Niñez
y Adolescencia por la acción del PNN, el 98,3 % sabía que este ha sido aprobado
y el 96,6 % que se encuentra vigente. Un 100 % de entrevistados dice conocer los
contenidos de la Ley.
Conocimiento sobre la aprobación
del Codigo de la Niñez y la
Adolescencia
100,00%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
Sí
No
No obstante la afirmación anterior, al investigar sobre lo que conocen del código,
el 74.6% de los encuestados mencionan tener conocimiento de los Derechos de
los niños, únicamente el 16.9% de las organizaciones tiene conocimiento sobre el
tema de la “Protección de los Adolescentes”, abordado en el Código, sólo el
10.2% de los consultados tiene conocimiento acerca del tema de “Maltrato
Infantil”, comprendido en el Código, así también, hay otros temas de gran
importancia tratados en dicho Código, como la “Maternidad Gratuita”, o la
“Obligación de los Gobiernos Locales”, de los cuales ni el 2% de los encuestados
señalaron conocer.
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41
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
d) En el apoyo a la implantación del Código, el PNN forma parte del Comité de
Implementación de la Ley44.
El principal instrumento del PNN en este campo fue el acuerdo suscrito con el
Foro Ecuatoriano Permanente de Organizaciones por y con los Niños, Niñas y
Adolescentes. Este Acuerdo estaba dirigido al desarrollo e impulso de “acciones
conjuntas tendientes a lograr la puesta en vigencia por parte del Señor Presidente
de la República, del Código de la Niñez y Adolescencia aprobado por el Congreso
Nacional, así como apoyar su implementación a través de difusión y elaboración
de una agenda unificada de trabajo para todas las organizaciones públicas y
privadas del sector infancia, incluyendo a las futuras autoridades del país”.
El acuerdo también incluye el “apoyo a la implementación del Código, se trabajará
especialmente en impulsar la constitución del Consejo Nacional de la Niñez y
Adolescencia, la organización del Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral para todos los niños, niñas y adolescentes, la organización de
los Cabildos de niños y niñas, y sus Consejos Consultivos, la creación del Fondo
de Desarrollo Infantil y la elaboración del Plan de Acción para la Década”.
Los resultados esperados en el Convenio eran: un documento “elaborado por el
sector de infancia, que contendrá: un Acuerdo por la Niñez y Adolescencia, la
Agenda Unificada por la Niñez y Adolescencia, y las estrategias para la
Implementación del Código de la Niñez y Adolescencia”; “difusión nacional del
documento antes mencionado”; y, “un nuevo gobierno con conocimiento del
Código de la Niñez y Adolescencia que recién entrará en vigencia, y que recibe un
documento con los acuerdos, agendas y estrategias elaboradas por y para el
sector de infancia del país”.
Lamentablemente en las entrevistas y en la documentación disponible no se logró
identificar los resultados del Convenio en general, pero como veremos más
adelante el PNN ha desarrollado actividades importantes de apoyo a la
implantación de la Ley.
Es de resaltar que en el proceso de implantación de la Ley se ha visto enfrentada
a tres limitaciones fundamentales, los pocos recursos económicos disponibles, la
dispersión de acciones y el débil papel del Consejo Nacional de la Infancia y
Adolescencia. Al tener en su Plan de Trabajo acciones de implantación de la Ley,
estos factores han atenuado el impacto del accionar del PNN.
En términos generales las principales contribuciones del Programa a la
implementación del Código son:
El apoyó al proceso de elección de representantes de la sociedad civil al
Consejo Nacional (esto incluyó la preparación de la reglamentación que reguló el
proceso, la difusión del proceso de elección y el acompañamiento a la elección).
Este proceso es resaltado como importante por diferentes sectores, el
conocimiento del proceso y la participación en el mismo dio cuenta de los
44
Otras organizaciones que forman parte son: UNICEF, AME, Foro de la Niñez, INNFA y el MBS
(por medio de PNN).
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42
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
esfuerzos que se desarrollaron para asegurar en la reglamentación y en el
proceso de elección la más amplia participación posible, si bien existe
antecedentes de procesos participativos este es el más amplio y ambicioso
verificado hasta el momento en el país.
Se diseño una página web con toda la información y se difundió de manera
permanente los requisitos, condiciones y fechas del proceso para asegurar la
más amplia participación y conocimiento posible. Se diseñó un sistema de
información para el proceso de acreditación de representantes de la sociedad civil
para la elección y para la selección de delegados y elección de candidatos al
CNNA.
La evaluación de este proceso es positiva, ya que se logró la más amplia
participación posible de las organizaciones a nivel nacional, el desarrollo de
sistemas de información y la difusión social que se dio al proceso como forma de
dar relevancia a la elección.
e) Apoyo del PNN al proceso de reglamentación del Código.
El PNN apoyó la elaboración del Reglamento para la elección de representantes
de la sociedad civil al Consejo de la Niñez y Adolescencia, el Reglamento de
Centros de Internamiento (coordinadamente con UNICEF) y apoyó la elaboración
del Reglamento General al Código.
El proceso de reglamentación general al Código se encuentra a cargo de un
grupo de consultores seleccionados para el efecto y siguiendo una metodología
similar a la utilizada en el proceso de redacción del Código, con un proceso
reducido de consulta de acuerdo a la documentación revisada.
Este momento se encuentra en proceso de consulta por parte de especialistas
una segunda versión del Reglamento. En nuestra opinión esta versión presenta
una mejora importante con relación a la primera que circuló. Pese a que tiene
algunas limitaciones (la revisión del contenido del proyecto de Reglamento
requiere una análisis específico) creemos que es un aporte interesante, pero por
las demoras sufridas ha contribuido a las dificultades de aplicación de la Ley.
En el proceso de capacitación, hubo cursos dirigidos a los jueces de la Niñez y
Adolescencia, a los Procuradores de Adolescentes, a los miembros de la
Defensoría del Pueblo y a las entidades ejecutoras del PNN. Para los jueces se
dictaron tres cursos. Son las únicas capacitaciones que han recibido los
procuradores.
Se reconoce que el PNN ha hecho esfuerzos significativos para apoyar la
capacitación en la Ley, de hecho en las encuestas a las organizaciones
ejecutores del Programa un 84,7 % afirmaron tener alguna capacitación sobre el
Código, siendo en un 78 % de los casos responsable el PNN.
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43
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Provisión de Capacitación (Código de
la Niñez y Adolescencia)
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
78,00%
18,00%
Programa
Nuestro
Niños
INNFA
16,00%
Otros
10,00%
Foro de la
Niñez
4,00%
Ministerio
de
Bienestar
Social
De la revisión de los contenidos y de las opiniones recabadas respecto de dos de
los procesos de capacitación apoyados por el PNN que se pudieron identificar
(Defensoría del Pueblo y el Programa de Capacitación para los aspirantes a
Procuradores de Adolescentes), se ha determinado que los contenidos eran
adecuados y fueron las únicas actividades de capacitación para preparar la
vigencia del Código en esas instituciones.
Otra actividad de capacitación relevante apoyada por el Programa, con los jueces
de la niñez y adolescencia (la capacitación inicial previa la entrada en vigencia del
Código), tiene serias críticas por parte de algunos jueces de la niñez y
adolescencia, ya que consideran que la misma no contribuyó mayormente a su
preparación. La opinión generalizada es que cursos sueltos y poco sistemáticos
no contribuyen mayormente a la adquisición de nuevas destrezas y habilidades
para la aplicación de la nueva Ley.
2.5. En la participación de la sociedad civil en el sector
El PNN contribuyó significativamente en cuanto ha logrado una gran
participación de la sociedad civil, en función de procesos nacionales que han
determinado la presión al cambio institucional como también a su formación y
capacitación sobre temas de niñez y adolescencia.
Este aporte se da a pesar de no existir metas al respecto.
Tanto en la primera como en la segunda fase de aprobación de la Ley, el
Programa Nuestros Niños apoyó la participación de la sociedad civil y de los
grupos organizados de niñas, niños y adolescentes, con diferente énfasis, como
se anotó anteriormente.
Las actividades que se apoyaron en la primera fase fueron:
 Encuentro de organizaciones de niños y de adultos para analizar el documento
propuesto por Naciones Unidas para la II Cumbre Mundial de la infancia que
se desarrolló en mayo de 2001.
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44
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
 Tres reuniones regionales para analizar la propuesta del reglamento de
elecciones de representantes de la sociedad civil al Consejo Nacional de niñez
y adolescencia.
En la segunda fase:
a) Varios talleres de análisis de las versiones preliminares del Código de
niñez y adolescencia.
b) Varios talleres de las organizaciones ejecutoras de los contratos del
componente 2 para creación de una organización de segundo grado como
de capacitación sobre el Nuevo Código.
c) Varios talleres con diputados y organizaciones de la sociedad civil para
apoyar la aprobación del Nuevo Código.
d) Actos públicos y concentraciones masivas en respaldo del Nuevo Código.
e) Reuniones consultivas para definir la estrategia de elaboración del Plan
decenal de acción.
f) Reuniones de difusión y capacitación sobre el proceso de elección de
representantes de la sociedad civil al Consejo Nacional.
g) Talleres de la Coordinadora de organizaciones y programas de desarrollo
infantil.
Como se identificó arriba, la participación de la sociedad civil ha sido apoyada por
el Programa Nuestros Niños, siempre en función de procesos nacionales que
determinaron la presión al cambio institucional como también a su formación y
capacitación. También apoyó al proceso de participación infantil-juvenil, por
ejemplo apoyando a os temas gobiernos estudiantiles.
En este ámbito la actividad más importante apoyada por el PNN es el encuentro
nacional de gobiernos estudiantiles, la misma que se trabajó con Defensa de los
Niños Internacional-Sección Ecuador, con resultados positivos de acuerdo a los
entrevistados.
Según los encuestados, el 67.8% de las Organizaciones Ejecutoras participaron
en el proceso de elección de sociedad civil para el Consejo Nacional de la Niñez y
la Adolescencia. Este es un dato que indica el alto grado de involucramiento de
las diferentes organizaciones en el proceso de reformas legales, tan importante
para un fortalecimiento consistente de la institucionalidad en el sector.
Involucram iento de las
Organizaciones Ejecutoras
32%
Sí
No
68%
Sin embargo, en la Amazonía existe aún una débil participación, siendo ésta
apenas del 20%, frente a una participación mayoritaria de 71.4% y 73.1% de la
Costa y Sierra, respectivamente.
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45
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
De las organizaciones ejecutoras participantes, el 44.7% integró una comisión
organizadora, el 21.1% participó en la elección, y solo el 5.3% estuvo involucrado
en la elaboración de reglamentos. Nuevamente la Amazonía demuestra su atraso
frente a las otras regiones, en este caso con una nula participación en la comisión
organizadora, en la elección, entre otras principales responsabilidades.
III. Grado de Aporte del Programa Nuestros Niños en cuanto a
Sistemas de Información e Informática para el sector de la
Infancia
Esta sección, presenta los resultados alcanzados por el programa durante los seis
años de operación (1999 - 200445), en lo correspondiente a sistemas de
información; y contiene lo siguiente: la evaluación del diseño de los sistemas de
información, que comprende el cumplimiento de los principios de diseño de cada
sistema, así como la participación de las entidades en el proceso de diseño e
identificación de necesidades de información. También se evalúa la
implementación de los sistemas informáticos, que comprende la instalación de
equipos, sistemas de información, capacitación y la utilización de los mismos en
las instituciones y organizaciones que trabajan por la infancia.
Finalmente, se evalúa la comprensión de cada uno de los sistemas desarrollados,
en las distintas entidades, así como su utilidad para las actividades que
desarrollan y como herramienta para la toma de decisiones46.
Las Metas en cuanto a sistemas de información47
La presente evaluación, parte del análisis de las metas iniciales del Programa. En
dicho documento, para el fortalecimiento en el área de sistemas de información se
establece:
(1)
(2)
(3)
(4)
mejorar los sistemas de información y estadísticas;
elaborar metodologías adecuadas para determinar costos;
capacitar 50 técnicos y directivos en áreas específicas;
adquirir aproximadamente 300 equipos de informática” (Anexo A del
Contrato de Préstamo, Pág.5)
Estas acciones de fortalecimiento se realizaron en las dependencias del ORI,
INNFA, PRONEPE, la Dirección Nacional de Protección al Menor, DINEIB,
Organizaciones ejecutoras y otras. En el Marco Lógico actualizado a agosto de
45
Se recuerda, que la fecha de cierre del programa, para efectos del presente informe final de
evaluación es 30 de Septiembre de 2004.
46
En el Anexo No. 1 se presenta la nota metodológica que describe el procedimiento utilizado para
la evaluación de esta Sección.
47
Tomado del Contrato de Préstamo 1056/OC-EC Pág. 5 Anexo A y del Marco Lógico actualizado
a Agosto del 2003.
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46
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
2003 no se establecen metas específicas en cuanto a sistemas de información y
dotación de hardware, por lo cual nos remitiremos al marco lógico del Contrato de
Préstamo.
La presente evaluación de los sistemas diseñados por el PNN se realiza
siguiendo cada una de las etapas macro de un proyecto informático; éstas son:
a)
b)
c)
d)
e)
Evaluación del Diseño de los Sistemas
Evaluación de la Comprensión de los sistemas de información
Evaluación de la implementación de los sistemas
Evaluación de la Utilidad de los sistemas de Información
Evaluación de la Sostenibilidad de los sistemas de información desarrollados
por el PNN
3.1 Evaluación de los sistemas de Información desarrollados por el PNN
A partir de la investigación practicada en la Unidad Coordinadora del Programa
Nuestros Niños, del examen de las herramientas informáticas desarrolladas por
éste, de la consulta a usuarios de los sistemas, pertenecientes a las principales
instituciones a las cuales estuvo dirigida el fortalecimiento institucional48, de la
consulta en provincias a través de especialistas de la Asociación49 y de la
aplicación de la encuesta de evaluación final; como síntesis evaluatoria
encontramos lo siguiente.
El PNN emprendió proyectos concretos sobre siete sistemas de información: Los
sistemas desarrollados por el Programa Nuestros Niños son:
Sistema de Información Estándar de Gestión para programas de atención a
la infancia
Sistema de Seguimiento de Causas para los Juzgados de la Niñez y la
Adolescencia
Sistema de Información Estándar de Costos para Organizaciones de
atención Infantil
Sistema Gerencial del INNFA
Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de Organizaciones
que trabajan por la Infancia (SIOCDI)
El Sistema de Registro de Entidades para los Concejos Cantonales de la
Niñez
Modificaciones al Sistema Informático para la Unidad Técnica de
Adopciones de la DNPM (SIPA).
La descripción de las características de cada uno de los sistemas antes citados se
48
Se practicaron 20 entrevistas a 25 técnicos de INNFA, ORI, PRONEPE, DNPM, MBS y
Juzgados I, II y III de la Niñez de la ciudad de Quito, entre los meses de Abril, Agosto y
Septiembre de 2004.
49
Nuestros especialistas visitaron 10 provincias (Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi,
Tungurahua, Cañar, Azuay, Loja, Esmeraldas y Guayas), a propósito de consultar sobre los
aspectos concernientes a esta Sección.
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47
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
encuentra en el Anexo 6 del presente Informe. Estos sistemas fueron
desarrollados por el PNN e implementados en las instituciones u organizaciones
del sector de la niñez.
Con el objetivo de evaluar los sistemas desde la concepción, la evaluación del
diseño es importante abrirla en tres aspectos: i). las premisas de análisis, ii). el
establecimiento de los requerimientos de información y iii). el nivel de
cumplimiento de los principios del diseño.
a). Premisas para el análisis de los Sistemas de Información
Los principios a considerar para la evaluación del diseño son los siguientes:
a)
b)
a.
Se debe presentar y entender el dominio de la información a manejar en
el sistema de información.
Se debe definir las funciones que debe realizar el Software.
Se debe establecer modelos que representan la información, funciones y
comportamiento.
La aplicación de estos principios a los sistemas de información diseñados por el
Programa Nuestros Niños es lo que se evalúa en adelante
Del análisis técnico de las herramientas, encontramos que los sistemas
desarrollados por el PNN cumplen en mayor medida los principios antes
anotados. En la medida en que la fase de diseño contempló talleres para
establecer la información básica de los sistemas, indicadores y necesidades de
las instituciones, se cumple el primer principio. Aún cuando para algunas de las
instituciones el Sistema Estándar de Gestión no satisface todas las necesidades
de información, debe recordarse que se trata de un sistema estandarizado.
En cuanto al segundo principio, las funciones a realizar por parte del software
están bien definidas. Los sistemas también cumplen el tercer principio, pues está
bien representada la información, las funciones y el comportamiento; aunque el
Sistema Información de Inscripción y seguimiento de Organizaciones que trabajan
por la Infancia (SIOCDI) es bastante rígido y no están perfectamente definidas las
funciones.
b). Identificación de Requerimientos de información
En cuanto a la identificación apropiada de requerimientos específicos de
información para cada uno de los sistemas antes descritos; encontramos, que si
bien el PNN, durante la fase de diseño de los sistemas, trató de involucrar a las
organizaciones del sector de la infancia, para identificar los requerimientos de las
instituciones en cuanto a sistemas de información, las organizaciones
consultadas: INNFA, ORI, PRONEPE y DNPM50, fueron consultados,
dependiendo del sistema. Así, para el diseño del Sistema de Información
Estándar de Gestión se realizaron talleres, en los cuales participaron técnicos del
INNFA, ORI, PRONEPE y DNPM, en los cuales se plantearon las necesidades
50
En el Anexo C se presenta la lista de las personas entrevistadas en la ciudad de Quito.
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48
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
específicas de cada institución.
En cuanto al Sistema Gerencial para el INNFA, las personas entrevistadas
afirman que no fueron consultadas, no obstante, el diseño de dicho sistema
estuvo bajo responsabilidad de la propia entidad (INNFA). Para el diseño del
Sistema de Seguimiento de Causas, se consultó al personal de los Juzgados de
la Niñez respecto a las necesidades de información de dichas entidades. Para el
diseño del Sistema de Otorgamiento de Personería Jurídica (SIOCDI), los
entrevistados de la DNPM y del MBS afirman que fueron consultados y
participaron en el proceso. En cuanto al Sistema Estándar de Costos, dada la
temática (que requiere otras destrezas) la participación de los involucrados en el
diseño fue menor, denostándose que es la primera vez que se trabaja sobre
costeo de la atención a la infancia.
Con base en los resultados obtenidos en dichos talleres se concretaron los
requerimientos específicos en términos de: la información que debía contener
cada sistema y los procedimientos que se seguirían con dicho propósito.
En suma, el cumplimiento de la identificación de requerimientos de información de
los sistemas desarrollados por la UCP-PNN ha sido alto, considerando que el
proceso implicaba la coparticipación de todos los involucrados.
c). Nivel de Cumplimiento de los principios de diseño
El nivel de cumplimiento de los principios de diseño se establecerá en términos
del análisis de los puntos débiles y fuertes del diseño de los Sistemas, en las
siguientes dimensiones:
Valoración de herramientas utilizadas
Orientación del diseño
Parametrización
Interfaz con el Usuario Final
A continuación la evaluación de estos principios para cada uno de los sistemas
desarrollados por la UCP-PNN, dentro del marco del Componente III del
programa:
3.1.1. Evaluación del Sistema de Información Estándar de Gestión para
programas de atención a la infancia
La meta de mejorar los sistemas de información y estadísticas se cumple
fundamentalmente por la generación de este sistema.
Este sistema constituye el mayor avance en cuanto a desarrollo,
implementación y utilidad de sistemas informáticos, siendo una herramienta
práctica para la obtención de información.
Este Sistema tiene como objetivo apoyar la gestión y toma de decisiones en la
Unidad de Atención de los programas de atención a la infancia, en la
Asociación VELNEC – RHV
49
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Organización ejecutora y en la Unidad de Coordinación General del Programa; a
través del registro de información de la unidad de atención, los niños atendidos, la
asistencia de los niños, el desarrollo infantil, el estándar de calidad del servicio, el
presupuesto planificado y la inversión realizada. Define un conjunto de estándar
de información mínima obligatoria a ser reportada por los diferentes programas de
atención infantil existentes en el país, hacia las instancias locales y nacionales de
definición de políticas sobre niñez y adolescencia.
a). Evaluación del Diseño del Sistema de Información Estándar de Gestión
Este sistema tiene como características técnicas las siguientes.
1. Herramienta de desarrollo de la interfaz con el usuario es visual Basic 6.0.
2. Base de datos Sybase Anywhere Studio Vr. 7.0.
Desde el análisis de diseño, la interfaz con el usuario es amigable y ágil en su
operación, su utilización es muy sencilla y va guiando al usuario de acuerdo a las
necesidades del mismo.
El mantenimiento del Sistema de Información Estándar de Gestión resulta ser una
labor sencilla en términos que en su manual técnico está muy bien especificada la
notación estándar de programación, y con base a su proceso explicativo denota la
forma en que el grupo de programadores estructuró el sistema.
Su diseño fue orientado con el fin de aprovechar las ventajas de las herramientas
en que se desarrollaron, como son el manejo multiusuario y cliente / servidor.
Su diseño de base de datos denota un buen proceso de normalización de
información, lo que conlleva que la parametrización del sistema es sencilla y
fácilmente puede ampliarse su funcionalidad.
Dentro de los pasos de ingeniería del software donde se hace mayor énfasis es
en las pruebas que se realicen al sistema de información. Dentro de lo expresado
por los entrevistados de las organizaciones, indican que hizo falta hacer énfasis
en esta fase del desarrollo, ya que en los procesos iniciales de operación el
sistema era muy inestable; aunque con el tiempo de madurez que ha tenido el
sistema ha hecho que estos inconvenientes hayan sido superados.
Específicamente en la Organización Ejecutora Comuna Pucará de San Roque
identifican como una falencia de diseño el no poder realizar cortes de información
a cualquier fecha; el sistema sólo permite realizarlos mensualmente.
El Sistema de Información Estándar de Gestión para Programas de Atención a la
Infancia ha sido un avance para la recolección estandarizada de la información
más relevante de los proyectos de atención a la primera infancia; los instrumentos
diseñados se adaptan a los objetivos de los proyectos y a las condiciones de
operación de las organizaciones, el flujo de información diseñado permite
recolectar información de la cobertura a nivel Nacional y desagregada por
unidades territoriales menores; información general de las Unidades de Atención;
información general de niños, niñas o adolescentes atendidos; asistencia del niño,
Asociación VELNEC – RHV
50
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
niña ó adolescente; registro de metas semestrales en términos de niños
atendidos, estándares de calidad, entre otros; evaluación de organizaciones;
cumplimiento de derechos de los niños.
Los entrevistados de las distintas instituciones (técnicos del INNFA, PRONEPE y
DNPM, ORI51), indican que el Sistema no recoge todos los aspectos específicos a
los campos de acción de las entidades; sin embargo, debe tenerse presente que
se buscó contar con un sistema estandarizado que unifique criterios e indicadores
dentro del sector infancia; lo cual no siempre permitió atender demandas
específicas.
En todo caso, en términos de la identificación de requerimientos de información
del Sistema de Información Estándar de Gestión (MATRACA), encontramos que
éste recoge la mayor parte de indicadores básicos del sector infancia; los
entrevistados en la DNPM reconocen que el sistema es coherente y pertinente
con las necesidades de la institución; en el caso del PRONEPE, es coherente
aunque no contempla ciertos indicadores específicos para la institución.
El sistema se desarrolló de acuerdo a las necesidades del ORI; por ejemplo, la
hoja de datos del niño fue basada en el Sistema del Niño del ORI, y los cambios
introducidos en el módulo para registrar las transferencias se perdieron con el
cambio del personal técnico; sin embargo, en las entrevistas los técnicos actuales
del ORI desconocen su participación52.
Es importante señalar que la percepción sobre la falta de especificidad del
Sistema, es sentida especialmente en aquellas entidades donde no tienen
capacidad tecnológica y hay limitaciones para generar valor agregado a procesos
de este tipo, la desventaja parece ser mayor, cuando éstas no pueden adaptar
eficientemente el sistema a sus particularidades, pese que es factible; lo que en
la mayor parte de los casos, no implicaría esfuerzos técnicos sofisticados, sino,
mas bien procesos sencillos.
Para el 69,5% de los encuestados en las Organizaciones Ejecutoras53, el Sistema
de Información Estándar de Gestión responde en gran medida a las necesidades
de la gestión técnica de su organización; para el 20% responden medianamente;
para el 1,7% responden poco; y el 9,5% de las Organizaciones no responden.
51
Los funcionarios actuales del ORI dicen no haber participado ni haber sido consultados para el
diseño del Sistema Estándar de Gestión; sin embargo, técnicos entrevistados de las demás
instituciones confirman la participación de personal técnico del ORI en el proceso.
52
Los funcionarios actuales del ORI dicen no haber participado ni haber sido consultados para el
diseño del Sistema Estándar de Gestión; sin embargo, técnicos entrevistados de las demás
instituciones confirman la participación de personal técnico del ORI en el proceso.
53
Los resultados de las encuestas a los organismos ejecutores sobre el desarrollo del
Componente 3 del PNN (Formulario 1), con énfasis en Sistemas de Información, y dirigidas a
Gerentes de Proyecto en la Organización Ejecutora, se encuentran en el anexo 14 A.
Asociación VELNEC – RHV
51
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 7
Correlación de los sistemas de Información con las necesidades de las
Organizaciones Ejecutoras
(Preg J7) ¿En qué m edida responden los sistem as de
inform ación a las necesidades de la gestión técnica de su
organización: bastante, m edianam ente, poco o nada?
Poco Nada
1,7% 8,5%
Medianamente
20,3%
Bastante
69,5%
Fuente: Asociación VELNEC-RHV, Encuesta de Evaluación Externa, Agosto 2004;
Formulario 1: Organizaciones Ejecutoras.
Al examinar los resultados por regiones, encontramos: en el Oriente todos los
consultados indican que los sistemas responden en gran medida a las
necesidades de información de la Organización. En la Sierra, en el 57.7% de las
organizaciones ejecutoras indican que los sistemas de información guardan una
alta correspondencia con sus necesidades; para el 27% la correspondencia es
media; y para el 15,4% no guardan correspondencia. En la Costa, el 75% indica
que responden bastante a sus necesidades; el 17,9% responden medianamente;
y el 3,6% indican que poco y nada.
Por modalidades de atención, en las Organizaciones Ejecutoras que aplican CRA
se observa un mayor grado de correspondencia, según los entrevistados; pues el
70% indica que los sistemas de información responden en gran medida a las
necesidades de gestión técnica, y el 30% indica que responden medianamente.
En las organizaciones que aplican CNH, el 73% opina que los sistemas
responden bastante a sus necesidades, 11,5% que medianamente, mientras que
el 3,8 y el 11,5% responden que responden poco y nada a sus necesidades,
respectivamente.
Para WKW, el 66,7% opina que los sistemas responden en bastante a sus
necesidades, para el 22,2% medianamente, y para el 11,1% que no responden en
nada.
En las organizaciones con Centros Integrados de Desarrollo Infantil se presenta
un menor número de respuestas referentes a un alto grado de relación con las
necesidades de la Organización (64,3%); sin embargo, el porcentaje de
encuestados que opinan que los sistemas responden medianamente a sus
necesidades es mayor que para las modalidades CNH y WKW (28,6%); y el 7,1%
opina que no responde a sus necesidades.
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52
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 8
Correlación de los sistemas de Información con las necesidades de las
Organizaciones Ejecutoras, según Modalidad de Atención y Región
(Preg J7) ¿En qué medida responden los sistemas de información a las
necesidades de la gestión técnica de su organización: bastante,
medianamente, poco o nada?
Modalidad
WKW
66,70%
CRA
22,20%
70,00%
CNH
30,00%
73,10%
CIDI
11,50% 3,80%11,50%
64,30%
0%
20%
Bastante
11,10%
28,60%
40%
Medianamente
60%
7,10%
80%
Poco
100%
Nada
(Preg J7) ¿En qué medida responden los sistemas de información a las
necesidades de la gestión técnica de su organización: bastante,
medianamente, poco o nada?
Región
Amazonía
100,00%
Sierra
57,70%
Costa
75,00%
0%
Bastante
20%
15,40%
26,90%
40%
Medianamente
17,90%
60%
Poco
3,60% 3,60%
80%
100%
Nada
Fuente:
Encuesta de Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños, Agosto 2004;
Formulario 1: Organizaciones Ejecutoras
Para las Organizaciones Ejecutoras en las que opinan que los sistemas de
información responden bastante a sus necesidades, los principales motivos
nombrados son: que los sistemas brindan información oportuna (48,8%), que
ayudan a tomar decisiones (19,5%), les brinda asesoramiento inmediato (6,8%); y
les permite llevar un control del niño y de la asistencia de los niños (3,4% cada
una). Para aquellos que opinan que los sistemas de información responden
medianamente a las necesidades de su Organización Ejecutora, las razones por
las cuales los sistemas sí responden son: brindan información oportuna (33,3%);
ayudan a tomar decisiones y son una herramienta de asesoramiento inmediato
(8,3% cada una).
Las principales razones por las cuales los sistemas no responden son: que no se
ha manejado el sistema desde el inicio (25%); no ayudan a realizar un control, y
que la información se tenga que enviar a Quito por diskettes (8,3% cada una).
Asociación VELNEC – RHV
53
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Para la totalidad de los encuestados que indicaron que el Sistema e Información
Estándar de Gestión responde poco a sus necesidades, la razón esgrimida es que
no se ha manejado el sistema desde el principio. Para las Organizaciones en las
que indican que el sistema no responde para nada a sus necesidades dan el
mismo argumento (no se ha manejado el sistema desde el principio), en el 40%
de los casos; el 60% restante no supo dar un argumento. Esto indica, por tanto,
que en realidad el grado de correspondencia de dicho sistema de información es
mayor, y los que responden que el sistema no responde a sus necesidades están,
en realidad, manifestando su disconformidad al no haber sido implantado el
sistema con la oportunidad del caso.
b). Capacitación en el Sistema
En provincias, los entrevistados indicaron que los digitadores del ORI y técnicos
del PRONEPE han recibido capacitación que les ha servido para el ingreso de
información de los formularios para el Sistema de Información Estándar de
Gestión. Los entrevistados del PRONEPE indicaron que la capacitación ha sido
compleja para los educadores parvularios que tienen que ingresar la información
al sistema. En todas las instituciones consultadas se señala que la capacitación
no ha sido suficiente, y en el caso del ORI, señalan que no ha habido continuidad
en el proceso, toda vez que se perdió el nexo con el Programa Nuestros Niños.
Los entrevistados en la DNPM indican que se necesita capacitación adicional,
para poder aprovechar al máximo las posibilidades que ofrece el Sistema de
Información Estándar de Gestión, sobre todo a niveles más altos, a fin de que el
Sistema sirva para la toma de decisiones. En el PRONEPE califican como
suficiente la capacitación inicial para la implementación del Sistema, pero indican
que se requiere de más capacitación actualmente. En el ORI y MBS, la rotación
del personal trae como resultado un déficit de personal capacitado en la
institución. Así, la persona que conocía el Sistema de otorgamiento de personería
jurídica en el departamento jurídico del MBS ya salió de la institución, por lo que
ha habido dificultades para utilizar el sistema en dicho ministerio.
Sobre la capacitación impartida por el PNN, los entrevistados coinciden en indicar
que ésta es sencilla y básica para técnicos en informática, pero resulta compleja
para los digitadores que ingresan la información, que en el caso del Sistema de
Información Estándar de Gestión son los promotores y mediadores pedagógicos.
En las oficinas provinciales del PRONEPE califican la capacitación recibida como
altamente positiva, pues les ha permitido manejar el Sistema de Información
Estándar de Gestión.
c).
Implantación del Sistemas de Información Estándar de Gestión
Si bien la Unidad Coordinadora del Programa Nuestro Niños diseñó una
estrategia de implantación a pequeños pasos, lo cual se considera acertado por
cuanto permite al personal de las organizaciones ir aprendiendo paulatinamente
sobre su operación, al igual que ir automatizando ordenadamente sus procesos
operativos. El grado de implantación del sistema no fue integral en todas las
instituciones, y los tiempos dependen, en la mayoría de los casos, del grado de
Asociación VELNEC – RHV
54
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
desarrollo informático de cada una de las instituciones, así como de la estabilidad
del personal técnico y de la voluntad de los directivos de continuar los procesos
iniciados.
El Sistema de Información Estándar de Gestión fue instalado en las 21 provincias
en las que operan el ORI, PRONEPE y en 9 provincias de operación de la DNPM,
y en las Organizaciones Ejecutoras de las Subastas del PNN. Según la encuesta
aplicada a 59 Organizaciones Ejecutoras, el 95% de los entrevistados respondió
que cuenta con el Sistema de Información Estándar de Gestión. El resto de
entrevistados señaló otro sistema, pero en ninguna Organización respondieron
que no cuentan con ningún sistema de información.
De acuerdo a la encuesta realizada, el Sistema de Información Estándar de
Gestión ha alcanzado un grado de implantación mayor en la Sierra, en donde el
92% de Organizaciones lo tienen instalado y funcionando. En contraste, en el
31% de Organizaciones de la Costa, el Sistema se maneja manualmente; es
decir, se envían los formularios físicamente para ser ingresada la información al
sistema en el Programa Nuestros Niños en Quito. En la Amazonia, el 20% de las
Organizaciones envían los formularios a Quito.
Gráfico 9
Estado de implantación del Sistema de Información Estándar de Gestión en
las Organizaciones Ejecutoras
(Preg J2) ¿En qué estado de implantación se encuentra
el
Sistema
Estándar de Gestión (MATRACA) en su
organización:
instalado y funcionando, instalado pero no se utiliza o se
lo
registra
manualmente?
Se registra
manualmente
18%
Instalado pero no
se utiliza
2%
Instalado y
funcionando
80%
Fuente: Encuesta de Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños,
Agosto 2004; Formulario 1: Organizaciones Ejecutoras
Al preguntar a los coordinadores técnicos de las Organizaciones Ejecutoras, el
58,9% indicó que la información es registrada manualmente al sistema en la
Organización, es decir, a través de los formularios; mientras que el 36,1%
respondió que se ingresa en el computador de la Organización. Solamente en la
Sierra y en la modalidad CIDI, la mayoría de coordinadores técnicos entrevistados
indicaron que la información se ingresa directamente al computador en la
organización; las respuestas de los mediadores pedagógicos corroboran estos
datos.
Asociación VELNEC – RHV
55
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
En cambio, a nivel general, el 45,4% de los mediadores indicó que la información
es ingresada al Sistema de Información Estándar de Gestión manualmente, y el
43,4% respondió que se ingresa directamente en el computador. Comparando
estos resultados con las respuestas de los gerentes de proyecto, se desprende
que el manejo del Sistema de Información Estándar de Gestión a nivel de
personal de campo comprende, más que nada, el registro de información a los
formularios.
Gráfico 10
Estado de implantación del Sistema de Información Estándar de Gestión en
las Organizaciones Ejecutoras
(Preg K3) ¿En su organización, ¿cómo se ingresa la
información al Sistema Estándar de Gestión,
MATRACA: manualmente o directamente en el
computador? (según Coordinadores Técnicos de las
OE)
Directamente
en el
computador
36,1%
Fuente:
Otra No sabe / NR
0,1%
4,9%
(Preg i3) ¿En su organización, ¿cómo se ingresa la
información al Sistema Estándar de Gestión,
MATRACA: manualmente o directamente en el
computador? (según Mediadores Pedagógicos de las
OE)
Otra
6,0%
Manualmente
58,9%
No sabe / NR
5,3%
Manualmente
45,4%
Directamente
en el
computador
43,4%
Encuesta de Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños, Agosto 2004;
Formulario 2: Unidades de Atención
Formulario 3: Aspectos Pedagógicos
Respecto a la oportunidad en la implantación, específicamente el Sistema de
Información Estándar de Gestión, en el 6,8% de las Organizaciones Ejecutoras
encuestadas manifestaron que los sistemas de información no se implementaron
desde que las Organizaciones iniciaron la atención a los niños.
En el ORI, los entrevistados sobre el Sistema de Información Estándar de Gestión
señalan que la implementación les produjo una carga laboral en el sentido que
tienen que llevar dos sistemas paralelos de información, para cumplir con los
requisitos que requiere su operación.
Adicionalmente, manifestaron que no se implantó totalmente, pese a que se
realizaron las modificaciones para incorporar el módulo que registra las
transferencias, sin embargo, no se llegó a migrar la plataforma del Sistema del
Niño al MATRACA, por cuanto el personal técnico fue removido y se perdieron
todos los avances en ese sentido.
d).
Comprensión del Sistemas de Información Estándar de Gestión por
parte de los Usuarios
Uno de los primeros resultados del proceso de implantación de los sistemas de
información es el nivel de comprensión de los usuarios, dado por la aplicabilidad
del conocimiento adquirido en los procesos de capacitación y seguimiento que ha
venido realizando el Programa Nuestro Niños.
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56
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Según las entrevistas aplicadas, en el PRONEPE los usuarios en Quito (técnicos
nacionales y técnicos en sistemas) comprenden el sistema, pues lo utilizan en sus
rutinas, y mencionan las limitaciones y bondades del mismo. Para educadores
parvularios, que son los encargados de ingresar la información al sistema, el
grado de comprensión no es total, pues indican que ha sido complejo para
educadores y secretarias.
En la Dirección Nacional de Protección de Menores, los entrevistados señalan
que falta capacitación en el ámbito de análisis y utilización de la información; es
decir, la comprensión del sistema no es total a nivel de directivos y de toma de
decisiones. Los técnicos en informática comprenden el sistema y señalan sus
bondades y limitaciones.
En el ORI, el sistema es básico para los técnicos en informática, pero complejo
para los digitadores, según manifestaron los entrevistados.
En cuanto a las Organizaciones Ejecutoras de la subasta, en el PNN indican que
existen algunos problemas en el reporte de la información, pues continuamente se
presenta el hecho de que las organizaciones que envían los formularios de
asistencia de los niños al PNN no envían la “Ficha Niño” de los nuevos niños, lo
que trae como resultado la subestimación de la información de cobertura. Otros
errores en el ingreso de la información pueden ser detectados y corregidos por el
administrador del sistema.
En el 78% de las Organizaciones encuestadas han podido resolver todos los
problemas que se han presentado con el Sistema Estándar, el 7% ha podido
solucionar algunos problemas, y el 9% no ha podido solucionarlos; mientras que
en el 4% de las Organizaciones visitadas no han tenido problemas con el sistema.
En la Amazonia y en las organizaciones que aplican la Modalidad WKW han
tenido más dificultades para solucionar los problemas.
En las Organizaciones Ejecutoras de la Sierra se aprecia un mayor grado de
comprensión del Sistema Estándar, pues en el 65% de los casos, los problemas
han sido solucionados por los mismos funcionarios de la Organización; en la
Costa éste es el caso en el 46% de las Organizaciones, y en el Oriente, en el
33%. En 23% de las Organizaciones los problemas han sido solucionados por la
coordinación central del PNN o por la administración del Sistema (8%).
En provincias, los entrevistados del ORI y PRONEPE conocen el Sistema
Estándar de Gestión, y tienen un grado de comprensión que les permite llenar las
fichas e ingresar la información, y además, identificar su utilidad, así como los
problemas que se presentan.
Por ejemplo, en la coordinación provincial del PRONEPE en Azuay indican que en
la planta central no se modifica la información que ellos envían por medio de
disquete (no tienen acceso a correo electrónico); es decir, la falta de tecnología
complica el trabajo ente planta central y provincias. En la sede provincial del
PRONEPE en Cañar manifestaron los entrevistados que falta apoyo a las
educadoras para el manejo de los formularios del Sistema.
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57
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
e).
Utilidad del Sistemas de Información Estándar de Gestión para
programas de atención a la infancia
Es el sistema más conocido y utilizado de todos los desarrollados por la UCPPNN. En el ORI se lo considera de utilidad, por cuanto provee de información
sobre estándares de calidad y desarrollo de los niños y niñas atendidas, y ayuda a
realizar reportes de asistencia a partir del cual se realizan los pagos, y el
“Reporte Ejecutivo de Cobertura”. Destacan como bondad del sistema el que
cuente con una base de datos más estable y segura.
Cabe indicar que su utilidad hubiera sido mucho mayor si no se hubieran perdido
las modificaciones que se hicieron al módulo de transferencias, y si se hubiera
podido migrar la base de datos del “Sistema del Niño”. En provincias, destacan
su utilidad como indicador de cobertura confiable y real, ya que al crearse la ficha
del niño, en la que tiene que constar su partida de nacimiento, no se pueden
ingresar niños “fantasmas” o inexistentes al sistema. Además, les ha ahorra el
trámite y recursos que se necesitaban para el envío de formularios por valija.
Para la DNPM, el sistema ha permitido estandarizar procesos, unificar criterios e
indicadores, ha reducido el volumen de información a procesar, provee de
información oportuna, y permite realizar una serie de reportes. Alrededor de 250
instituciones y organizaciones de nueve provincias le reportan información a la
DNPM a través del Sistema Estándar de Gestión.
En el PRONEPE manifiestan que el llamado “MATRACA” es de gran utilidad para
la toma de decisiones, pues permite tener un mejor control y administración de las
Unidades de Atención y contribuye a verificar y procurar el cumplimiento de los
derechos de los niños y niñas Por ejemplo, los educadores pueden identificar qué
niños y niñas no cuentan con partidas de nacimiento, y proceden a solicitar a los
padres de familia que hagan los trámites del caso.
Además le brinda al PRONEPE importante información sobre cobertura y la
situación de los jardines integrados de las diferentes provincias. Gracias a la
implementación del sistema, la institución ha mejorado los procesos de establecer
costos, cuenta con indicadores útiles para la toma de decisiones y brinda
información sobre los estándares de calidad.
En la sede del PRONEPE en Loja destacan la utilidad del Sistema Estándar para
realizar una sectorización de la atención en la provincia, además de proporcionar
información estadística sobre las edades de los niños, así como de la cobertura; y
permite realizar seguimiento a los jardines integrados. En ésta y en las demás
provincias visitadas destacan la utilidad del sistema por su agilidad para
recopilación y consolidación de información de los niños; por ejemplo, en temas
como la asistencia y la vacunación.
Sin embargo, debido a que las oficinas provinciales del PRONEPE no cuentan
con los equipos suficientes, y a que el sistema Estándar no funciona en red, el
personal de las direcciones provinciales lo aplican en forma manual, usando las
plantillas y /o matrices del sistema. Posteriormente, esa información es transcrita
en el ordenador y enviada periódicamente a la planta central en disquetes. Esta
Asociación VELNEC – RHV
58
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
situación limita las potencialidades de los sistemas informáticos por un lado, y por
otro, se desvía la actividad de los técnicos respecto del sistema, reduciéndose a
una tarea que deben cumplir y nada más. No obstante, el sistema se ha
institucionalizado en el PRONEPE.
Cabe indicar que el INNFA no lo usa, ya que según sus técnicos y directivos, su
operación obedece a una realidad distinta a las demás instituciones. Han
desarrollado su propio sistema y lo han universalizado en el marco de su
institucionalidad en todas las Unidades Técnicas Descentralizadas (UTD) en todo
el país.
Respecto al grado de aporte de los sistemas de información para mejorar la
gestión y toma de decisiones en las Organizaciones Ejecutoras, el 67,8% de los
encuestados manifestó que los sistemas informáticos han contribuido en mucho;
el 22% en algo; el 1,7% en poco; y el 5,1% en nada. Los sistemas han contribuido
más para las Organizaciones que aplican las modalidades CIDI y CRA (con un
71,4% y 70% de respuestas para mucha contribución, respectivamente, y 21,4% y
30% para algo de contribución, respectivamente).
En estas modalidades no se registran respuestas que indiquen que los sistemas
no hayan contribuido en poco o nada. El grado de contribución es alto para el
66,7% de las organizaciones de modalidad WKW; mientras el 22,2% indican que
han contribuido en algo, y el 11,1% restante no responde. En la modalidad CNH,
para el 65,4% de Organizaciones los sistemas han contribuido mucho a mejorar la
gestión y toma de decisiones; el 19,2% indica que han contribuido en algo; el
3,8% indican que poco y el 11,5% respondieron que los sistemas no contribuyen
en nada a mejorar la gestión y toma de decisiones. Por regiones, el mayor grado
de contribución con la gestión y toma de decisiones en las Organizaciones se
registra en el Oriente (80%), siendo menor en la Costa (71,4%) y en la Sierra
(61,5%).
Gráfico 11
Grado de aporte de los sistemas de información para mejorar la gestión y
toma de decisiones en las Organizaciones Ejecutoras
(Preg J8) ¿En qué m edida han contribuido los sistem as de
inform ación desarrollados con el apoyo del PNN a m ejorar la
gestión y tom a de decisiones en su Organización Ejecutora:
m ucho, algo, un poco o nada?
Nada
Un poco 5,1%
1,7%
Algo
22,0%
No está
seguro / NR
3,4%
Mucho
67,8%
Fuente:
Encuesta de Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños, Agosto 2004;
Formulario 1: Organizaciones Ejecutoras
Asociación VELNEC – RHV
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
La utilidad de los sistemas de información para las organizaciones ejecutoras
consiste en: que brindan información completa y detallada (26,4%); brindan
información oportuna (20,8%); les permite evaluar el programa y planificar
(15,1%); para mayor organización (11,3%); les permite detectar problemas
(7,5%); y el 13,2% no está seguro o no responde.
Gráfico 12
Utilidad de los sistemas de información para mejorar la gestión y toma de
decisiones en las Organizaciones Ejecutoras
(Pre g J8a - m últiple ) ¿Cóm o han contribuido?
Demora en instalación del sistema
Ayuda a tomar decisiones
1,90%
1,90%
7,50%
Otros
Detectar problemas
7,50%
11,30%
Mayor organización
13,20%
No está seguro/NR
Evaluación del programa/planif icar
15,10%
20,80%
Inf ormación oportuna
26,40%
Inf ormación completa y detallada
0,00%
Fuente:
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
Encuesta de Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños, Agosto 2004;
Formulario 1: Organizaciones Ejecutoras
La principal utilidad de los sistemas para las Organizaciones que aplican la
modalidad CIDI estriba en que proveen de información completa y detallada
(38,5%); proveen de información oportuna (30,8%); permiten realizar evaluación
del programa y/o planificar (15,4%); les permite una mayor organización (15,4%);
y ayuda a detectar problemas (7,7%). Para las Organizaciones de la modalidad
CNH, los sistemas proveen de información completa y detallada (22,7%); proveen
e información oportuna (18,2%); permiten realizar evaluación del programa y/o
planificar (18,2%); les permite una mayor organización (13,6%).
Entre las Organizaciones que atienden a través de los Círculos de Recreación y
Aprendizaje, la utilidad de los sistemas es atribuida a las siguientes propiedades:
proveen de información completa y detallada (30%); proveen de información
oportuna (30%); mayor organización (10%); y ayuda a detectar problemas (10%).
A las Organizaciones que aplican la modalidad WKW, los sistemas de información
les han permitido: realizar evaluación y planificar (25%), detectar problemas
(25%), contar con información completa y detallada (12,5%), y ha sido de ayuda
para tomar decisiones (12,5%).
Con base en los resultados de las entrevistas practicadas a funcionarios de las
oficinas centrales y de las oficinas provinciales, se identifican las siguientes
falencias particulares:
1) Para el ORI, el manejo de transferencias no está adaptado a su procedimiento
administrativo en el sistema Estándar de Información, en el módulo de
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60
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
transferencias. Los cambios realizados para resolver esta situación
perdieron con el cambio de personal técnico.
se
2) Para el PRONEPE, la falta de información educativa de cada uno de los niños
atendidos, dentro del sistema Estándar de Información.
3) Para la DNPM, la inclusión de variables que sirva para monitorear
continuamente, con el objeto de realizar verdaderas investigaciones en el
sector de la niñez, en los diferentes sistemas diseñados por el PNN para el
sector de la infancia. El sistema es, según uno de los consultados, muy
limitado para la elaboración de reportes que requiere la institución.
4) Para la Comuna Pucará de San Roque, la imposibilidad de hacer cortes de
información en cualquier fecha, de manera que les facilite el proceso de
reporte de información.
En resumen, a pesar de reconocer sus falencias particulares para cada una de
las instituciones, los entrevistados consideran que es una herramienta práctica
para la obtención de información de seguimiento de las unidades de atención,
información de cobertura de atención infantil, información del desarrollo de los
niños y niñas, cumplimiento de derechos básicos de niños y niñas atendidos, y
permite realizar reportes de cobertura, entre otros, además de proveer de
información sobre indicadores básicos del sector.
3.1.2. Evaluación del Sistema de Seguimiento de Causas para los Juzgados
de la Niñez y la Adolescencia
Este sistema apoya la gestión de los Juzgados de la Niñez y Adolescencia,
dotándoles de datos estadísticos, permitiendo el seguimiento a los procesos y
eficiencia en el archivo y recuperación de expedientes.
Este sistema colabora al cumplimiento de la meta de mejorar el sistema de
información y estadísticas. Debería ser instalado a nivel nacional.
Este sistema tiene como objetivo apoyar a la gestión de los Juzgados de la Niñez
en los procesos judiciales vigentes, a través del registro de información de cada
uno de ellos incluyendo el seguimiento mismo del proceso. Establece una
información estándar a ser reportada con el fin de obtener estadísticas de las
causas más frecuentes por las que se inician los procesos que involucran la
población infantil.
a. Evaluación del Diseño
El Sistema de Seguimiento de Causas (para los Juzgados I, II y III de la Niñez de
Quito) es pertinente y coherente con las necesidades de información de las
entidades consultadas.
Este sistema está desarrollado en ACCESS 2000 y la interfase en Visual Basic,
esta base de datos se ha considerado como un DBMS (Data Base Manager
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61
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
System)
de escritorio que viene con las herramientas del Office. Esta
característica hace que los costos de uso e implementación sean bajos y tienen
las mismas características de manejo multiusuario y cliente servidor.
Con respecto al diseño del sistema de información tiene la falencia de no permitir
al mismo usuario la parametrización del sistema (tipología de las causas), el cual
ha complicado la labor de ingreso de causas, por la nueva aprobación del Código
de la Niñez. Se ha hecho precisamente así para normalizar el sistema de
registro.
El sistema de seguimiento de causas cumple con su objetivo fundamental de
reportar la causa por las cuales se entablan procesos judiciales que involucran a
la población infantil del Ecuador. Su diseño es ágil y sencillo porque facilita su
operación por parte de los usuarios.
b. Implantación del Sistema de Seguimiento de Causas
El Sistema de Seguimiento de Causas fue instalado en los tres Juzgados de la
Niñez de Quito. Y tiene previsto realizar un taller en Cuenca en los próximos días,
con el propósito de lograr la participación de los Juzgados de la Niñez y
Adolescencia en la implementación del sistema, bajo responsabilidad de dichos
juzgados.
c. Evaluación de las acciones de Capacitación en el Sistema
Para la implementación del Sistema de Causas, 20 personas de los Juzgados de
la Niñez y Adolescencia de la ciudad de Quito fueron capacitadas por el Programa
Nuestros Niños.
d. Utilización del Sistema de Seguimiento de Causas para los Juzgados de
la Niñez y la Adolescencia
Cuadro No. 3
Organizaciones donde se están utilizando los sistemas de información
Sistema de Información
Sistema de
Seguimiento
Causas
Organizaciones
de Utilizando en los 3 juzgados de
Quito.
e. Comprensión del Sistema de Seguimiento de Causas para los Juzgados
de la Niñez y la Adolescencia
El Sistema de Seguimiento de Causas genera información comprensible para los
usuarios en los Juzgados I, II y III de la Niñez y Adolescencia de Quito. Los
entrevistados emplean el sistema en su labor cotidiana y su grado de
comprensión es notorio, ya que señalan las modificaciones que requiere el
sistema. En los tres Juzgados coinciden en señalar que el Sistema debe ser
adaptado al nuevo Código de la Niñez y Adolescencia, y que requiere mayor
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62
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
parametrización de las tablas base. El entrevistado del Juzgado II añade que el
sistema debería tener más íconos para acceder a la información estadística.
Como se señaló anteriormente, esta constituye una desventaja de tener un
sistema estandarizado, pero dicha estandarización ha constituido el objetivo
desde un principio.
f. Utilidad del Sistema de Seguimiento de Causas para los Juzgados de la
Niñez y la Adolescencia
El Sistema de Seguimiento de Causas es utilizado en los tres Juzgados de la
Niñez existentes en Quito (totalmente en los Juzgados No. I y II, y parcialmente
en el Juzgado No. III) en los procesos. En este último consideran que el sistema
debe comprender todas las herramientas para su manejo. Esto obedece a que
este sistema está diseñado sólo para ayudar en algunos reportes, lo que no cubre
necesariamente todo el proceso, como interesaría a sus usuarios. De ahí su
relativo alcance.
El nivel de utilidad del sistema en los Juzgados a nivel operativo es muy bueno y
ayuda a tener información estadística de las causas que generan los procesos
judiciales. Uno de los inconvenientes ya antes señalado es la parametrización; es
decir, que no se puede cambiar el valor de algunas variables previamente
establecidas, y por ello no concuerda la denominación con el nuevo Código de la
Niñez y Adolescencia. Por ello, el Programa Nuestros Niños ha realizado
modificaciones de forma en la tipología del Sistema.
3.1.3. Sistema de Información estándar de costos para Organizaciones de
atención Infantil
La meta de elaborar metodologías para determinar costos fue cumplida,
mediante el diseño e implementación de este sistema.
El aporte más relevante de este sistema es la posibilidad de determinar el
costo de atención de un niño, incluyendo el aporte local
Este Sistema es una herramienta que toma la información de costos, financiera y
operacional disponible y la visualiza a través de un Modelo de Actividades,
permitiendo analizar múltiples visiones de una organización, contribuyendo a
gestionarlas con eficiencia y complementariamente, permite definir los costos
unitarios de los objetos de costeo.
Este Sistema toma datos de los aplicativos contables y del sistema estándar de
información del módulo de Ingresos y egresos con el fin de establecer el costo
real del niño. Este costo se ha desglosado en varios productos como son.
Educación, Alimentación, Salud y apoyo a la gestión.
a. Diseño del Sistema de Información Estándar de Costos
Este sistema fue desarrollado en Visual Basic.net Sybase Anywhere 7.04,
conectado a través de ODBC y tiene diseño arquitectónico de red.
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63
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Este sistema de costos ha realizado una buena extracción del como llegar al
costo real de un Niño atendido (Objeto del Costo), ayudando a identificar los
recursos, insumos, actividades y asignadores que corresponden a la distribución
de labor de los recursos. El sistema tiene un diseño netamente web y está bien
parametrizado.
La interfaz con el usuario aprovecha las ventajas de la herramienta de desarrollo
como es Visual Studio.Net que es orientada a objetos. Aunque la interfaz sea
muy amigable su nivel de utilización requiere tener un conocimiento contable
amplio, el cual hace que su proceso de puesta en marcha sea un poco lento
comparado con el Sistema Estándar.
El Sistema de Información Estándar de Costos en su diseño contempla los
conceptos fundamentales de esta moderna técnica administrativa, con el fin de
establecer dentro de la cadena de servicio sus falencias y fortalezas. Haciendo el
ejercicio de aplicación varias veces se irá realizando una aproximación al
verdadero costo de niño/mes.
b. Implantación del Sistema de Información Estándar de Costos para
Organizaciones de atención infantil
El Sistema de Información Estándar de Costos ha sido implementado a manera
de prueba piloto en el PRONEPE Guayas, en 10 Unidades de atención de las
Organizaciones Ejecutoras (Comuna Pucará de San Roque, ORI (CRA) y
Patronato Municipal de Ibarra, en Imbabura; Fundación Comunitaria "Los
Almendros" en Sucumbíos; Asociación Juntos por los Niños, Alianza Frontera Sur
(CNH) y en la DNPM (CIDI), de Loja); Corporación “San Pablo”; PRONEPEGuayas y PRONEPE Pichincha.)
Pese a encontrarse en etapa de prueba, el 8.5% de las Organizaciones
Ejecutoras consultadas cuenta con el Sistema de Costos.
c. Evaluación de las acciones de Capacitación en el Sistema
En el pilotaje del Sistema de Costos, el Programa capacitó a 75 personas de las
Organizaciones Ejecutoras, PRONEPE Guayas y Quito, ORI-CRA y DNPM.
d. Utilización de los sistemas de Información
Cuadro No. 4
Organizaciones donde se están utilizando los sistemas de información
Sistema de Información
Sistema de costos
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Organizaciones
Prueba piloto en Unidades del PRONEPE
(Guayas
y
Pichincha),
en
7
Organizaciones Ejecutoras y en la
DNPM.
64
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
e. Comprensión del Sistema de Información Estándar de Costos para
Organizaciones de atención Infantil
En la oficina central del PRONEPE en Quito no recibieron inicialmente
capacitación acerca de este sistema, pero posteriormente ya lo hicieron. Cabe
mencionar que se ha realizado únicamente un proceso de pilotaje, motivo por el
cual todavía dicho sistema no es de conocimiento generalizado. Entonces es de
entender que los técnicos en informática no han podido atender las consultas ni
brindar asesoramiento a los requerimientos del personal que utiliza el sistema en
la provincia de Guayas.
El gerente de la Comuna Pucará de San Roque, al ser consultado sobre este
tema indicó no conocer el objetivo de este sistema, lo cual no se justifica ni al
considerar que quien lo maneja es el contador.. En esta Organización no
comprenden la metodología, por ello se limitan a ingresar la información al
sistema sin saber el propósito.
Cabe acotar que el haberlos iniciado en el tema constituye un aporte importante,
tomando en cuenta que es la primera vez en el país.
f. Utilidad del Sistema de Información
Organizaciones de atención Infantil
Estándar
de
Costos
para
En cuanto al Sistema de Información Estándar de Costos, actualmente se
encuentra implantado en siete organizaciones ejecutoras y en unidades de
atención del PRONEPE en la provincia del Guayas a manera piloto. Su
implantación, de acuerdo a los resultados obtenidos por el PNN y a su
apreciación, han dado como resultado la determinación de un costo aproximado
de atención por niño. Se indica que la dificultad de determinar apropiadamente las
actividades ha hecho que el proceso de ajuste de las actividades sea continuo.
El Sistema de Información Estándar de Costos, tiene un beneficio importante, que
es determinar el costo real de atención de un niño en cada una de las
modalidades de atención, e identificar cuáles son las actividades donde se gasta
recursos económicos y que son relevantes para la atención de los niños. Permite
realizar una optimización del costo / beneficio del servicio que se presta. En las
organizaciones que se ha utilizado el sistema se tiene una buena aproximación al
costo real mes niño por cada modalidad.
3.1.4 Evaluación del Sistema Gerencial del INNFA
Este sistema tiene como objetivo tener información oportuna y confiable que les
permita la eficiencia en la labor social, contribuyendo a fortalecer el proceso de
descentralización de información, difundir institucionalmente logros de la gestión,
diseñar una política Nacional con acciones y planes para una mayor cobertura
poblacional de la gestión, optimizar los recursos financieros y humanos y
potenciar la capacitación equitativa del recurso humano.
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65
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
a. Diseño
En cuanto al Sistema Gerencial para el INNFA, los entrevistados señalan que el
PNN se limitó al financiamiento para contratar la empresa que desarrolló el
software, y que este software no responde a las necesidades ni a la estructura del
INNFA. Por su parte la UCP-PNN manifiesta que el diseño de dicho sistema lo
realizó directamente la empresa contratada con los técnicos INNFA, por tanto si
no responde a sus requerimientos es porque ellos no lograron imprimir sus
demandas, pues dicho proceso estuvo bajo su responsabilidad y competencia, la
responsabilidad del PNN comprendía únicamente el financiamiento. Esto se hizo
según el PNN, porque suponían que el INNFA tenía un desarrollo tecnológico
mayor que el resto, y se encontraría en la capacidad de desarrollar dicho sistema
sin ayuda del PNN; pero no resultó así.
El sistema gerencial del INNFA está desarrollado en las nuevas tecnologías de
consolidación de información como es el Datawarehouse que permite realizar
análisis de datos en forma multidimensional, manejar grandes volúmenes de
información y soporta dentro del origen de la información múltiples plataformas.
Estas herramientas, que son excelentes dentro del proceso de toma de
decisiones, requieren una buena infraestructura tecnológica; al respecto no existe
ningún inconveniente, de acuerdo a la entrevista realizada al representante
informático del INNFA. No obstante no se lo utiliza.
Igualmente, se requiere personal con conocimientos específicos en el manejo de
las herramientas DATAWAREHOUSE y con buenas nociones administrativas y
financieras. Es un perfil exigente, lo que implica mayores costos dentro del
proceso de mantenimiento del sistema. El soporte que se requiere es continuo,
por lo que hace que se requiere personal de tiempo completo dedicado a
mantener el sistema.
b. Implantación del Sistema Gerencial del INNFA
Este sistema no ha sido implementado totalmente, de acuerdo con la información
proporcionada por el representante informático del INNFA. El sistema no habría
respondido a las necesidades y a la nueva estructura de la institución. Por ello, se
lo está modificando para poder ponerlo en funcionamiento. El Sistema fue
instalado en la matriz en Quito, pero nunca se utilizó.
En el INNFA se recibió el Sistema Gerencial diseñado para ellos para el apoyo de
su gestión, pero éste no está funcionando porque en la institución consideran que
no se contemplaron los factores claves de su operación. Los entrevistados
señalaron que el sistema estaba funcionando a nivel de planta central; pero
debido a que se cambió la estructura de la institución, no se pudo aplicar en las
Unidades Técnicas Descentralizadas a nivel de provincias. Indicaron además que
se están haciendo los ajustes necesarios para ponerlos en funcionamiento en
todo el país en el corto plazo.
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66
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
c. Evaluación de las acciones de Capacitación del Sistema
En el caso del INNFA, los entrevistados indican que la capacitación para el uso
del Sistema Gerencial la dio la empresa que diseñó el software, y la califican
como adecuada, pero no recibieron capacitación directamente del PNN. En la
oficina central del INNFA no califican a la capacitación en informática brindada
por el PNN como significativa, ya que consideran que no responde a sus
necesidades, argumentando que su institución responde a una realidad distinta,
de mejor nivel que el resto del sector.
En contraste, a nivel provincial, los técnicos INNFA tienen una percepción
positiva, pues señalan que ahora cuentan con más y mejores herramientas, y que
la capacitación del PNN les ha significado la posibilidad de interactuar con otras
organizaciones.
d. Utilización del los Sistema de Información
Cuadro No. 5
Organizaciones donde se están utilizando los sistemas de información
Sistema de Información
Sistema Gerencial del INNFA
Organizaciones
No esta funcionando. Se está
adaptando a la nueva estructura
organizacional del INNFA.
e. Comprensión del Sistema Gerencial del INNFA
Dado que este sistema no se utiliza, no hay una comprensión del mismo por parte
de los usuarios. A nivel de personal técnico informático, uno de los entrevistados
dio su opinión sobre el sistema, indicando que es una excelente aplicación pues
reúne información de diferentes áreas de la institución; entre ellas, menciona:
administrativa, financiera, de recursos humanos, programática, técnica. De ello se
desprende que los técnicos informáticos de la institución comprenden el
funcionamiento del sistema.
f. Utilidad del Sistema Gerencial del INNFA
El Sistema Gerencial del INNFA no se utiliza actualmente, pues el sistema está
siendo modificado. En todo caso, uno de los entrevistados indicó que el sistema
es de gran utilidad, pues facilita la toma de decisiones, la observación de
variables e indicadores, provee de información de cobertura, ya que reúne
información de toda la institución en distintos aspectos (administrativo, financiero,
recursos humanos, programación, técnica).
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67
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
3.1.5. Sistema de Información de Inscripción y seguimiento
Organizaciones que trabajan por la Infancia (SIOCDI)
de
Este sistema es un aporte ya que ha ayudado a la DNPM a mantener una
mejor organización y eficiencia en el manejo de la información.
Este sistema tiene tres subsistemas:
Subsistema de información para el otorgamiento de personería jurídica a las
Organizaciones no Gubernamentales (ONG) con objetivos afines al MBS y su
control.
Subsistema de información para la inscripción de programas y proyectos de
atención a la infancia y supervisión.
Sistema de información para la autorización de funcionamiento de Centros de
Desarrollo Infantil y su supervisión.
a. Evaluación del Diseño
El Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de Organizaciones que
trabajan por la Infancia (SIOCDI) es pertinente y coherente con las necesidades
de información de los consultados del Ministerio de Bienestar Social y de la
Dirección Nacional de Protección de Menores. En esta última institución indican
que se hicieron los ajustes al sistema sobre la base de los requerimientos de la
DNPM.
Este sistema tiene como características técnicas las siguientes.
1. Herramienta de desarrollo de la interfaz con el usuario es MS visual Basic.
2. Base de datos Sybase SQL Anywhere.
Su diseño se orientó a ser una herramienta multiusuario y bajo la arquitectura del
cliente servidor, el cual le da la facilidad que varios usuarios puedan acceder
simultáneamente, y aprovechar el potencial de las estaciones de trabajo y el
servidor.
Dentro de la descripción del diccionario de datos, no se visualiza la facilidad de
parametrizar variables como la modalidad de atención, el carácter legal de la
organización, la cobertura, las líneas de trabajo, la población objetivo que se
describen en los formularios diseñados. Esto significará una limitación en caso de
ampliarse o cambiarse los términos establecidos.
La interfaz con el usuario es fácil y ágil de acuerdo a las necesidades del usuario.
Este sistema de información colabora con la gestión interna del MBS en el trámite
de acreditación de organizaciones del sector de la infancia, al igual que permite
dar información a la sociedad ecuatoriana de los centros autorizados para la
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68
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
utilización de sus servicios.
b. Implantación del Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de
Organizaciones que trabajan por la Infancia
El Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de Organizaciones que
trabajan por la Infancia (SIOCDI) ha sido instalado en la DNPM y en el archivo del
Departamento Jurídico del Ministerio de Bienestar Social. El Sistema Informático
para la Unidad Técnica de Adopciones se utiliza en dicha unidad de la Dirección
Nacional de Protección de Menores en Quito.
c. Utilización del sistema de Información
Cuadro No. 6
Organizaciones donde se están utilizando los sistemas de información
Sistema de Información
Sistema para el otorgamiento de
Personería Jurídica y autorización
de funcionamiento de programas
(SIOCDI)
Organizaciones
En funcionamiento en la Dirección
Nacional de Protección de Menores
y en el Departamento Jurídico del
MBS.
En cuanto al Sistema para el otorgamiento de Personería Jurídica y autorización
de funcionamiento de programas (SIOCDI), en la DNPM indicaron que se utiliza
en la provincia de Pichincha; pero en las otras ocho provincias en que opera la
DNPM, el sistema casi no se utiliza, debido al reducido número de equipos que
son usados para otras funciones (administrativas, por ejemplo).
d. Comprensión del Sistema de Información de Inscripción y seguimiento
de Organizaciones que trabajan por la Infancia (SIOCDI)
En el MBS el sistema no es aprovechado totalmente porque, según indicó la
entrevistada, no recibió capacitación para su uso más allá de la colaboración de
compañeros de trabajo. La entrevistada indicó que sólo dos personas conocen el
sistema en la institución. En la DNPM los técnicos en informática comprenden el
sistema; en el caso de los usuarios, los consultados comprenden el sistema.
e. Utilidad del Sistema de Información de Inscripción y seguimiento de
Organizaciones que trabajan por la Infancia (SIOCDI)
El SIOCDI, según los consultados, le ha permitido a la Dirección Nacional de
Protección de Menores, mantener una mejor organización y eficiencia en el
manejo de la información, por cuanto éste permite realizar seguimiento a los
centros de atención a la infancia. No solamente provee información sobre los
centros y organizaciones que trabajan por la infancia, sino que también brinda
información actualizada sobre la situación de los mismos, que incluye quejas y
denuncias presentadas respecto a la atención que brindan.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Este sistema, según indicó uno de los entrevistados de la DNPM, no se
aprovecha al máximo, pues existen fallos en el sistema que impiden obtener toda
la información requerida y que el sistema en condiciones normales puede proveer.
De otro lado, el sistema habría perdido utilidad a raíz de la descentralización;
pues el nuevo Código de la Niñez y Adolescencia establece como competencia de
los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia el registro y seguimiento de
entidades que prestan servicios a la niñez. Para atender esta competencia
establecida por la nueva legislación, el PNN está desarrollando el Sistema de
Registro de Entidades para los Concejos Cantonales de la Niñez.
En el Ministerio de Bienestar Social, el sistema se utiliza únicamente en el ingreso
de expedientes en el archivo del departamento jurídico, siendo de gran utilidad
para mayor eficiencia en el manejo de la información; pero no abarca todos los
campos de acción del Departamento. Por ejemplo, no se emplea en el momento
de dar trámite al otorgamiento de personería jurídica. Su utilidad esta
representada en:
1. El seguimiento de los trámites que realiza internamente el MBS durante el
proceso de Otorgamiento de Personería Jurídica. Con este registro de
información, el MBS en cualquier consulta de las ONGs rápidamente establece
en qué estado se encuentra el otorgamiento de Personería Jurídica.
2. Tener un control de todas las organizaciones que ejecutan programas y/o
proyectos de atención a la infancia y/o Centros de Desarrollo Infantil que
requieran la autorización del MBS para el funcionamiento de los mismos.
Con este sistema el MBS tiene control de las organizaciones que se dedican a
prestar sus servicios para la primera infancia, también les ha ayudado con el
manejo operativo de seguimiento del proceso de otorgamiento de personería
Jurídica a las organizaciones. Ha sido un gran apoyo como herramienta para el
proceso de descentralización de los trámites.
3.1.6 . Evaluación del Sistema de Registro de Entidades para los Consejos
Cantonales de la Niñez
En cuanto al Sistema de Registro de Entidades para los Concejos Cantonales se
está recogiendo la experiencia del Concejo Metropolitano de la Niñez y
Adolescencia de Quito.
El Sistema de Registro de Entidades para los Concejos Cantonales de la Niñez
aún no ha sido instalado.
3.1.7 . Modificaciones al Sistema Informático para la Unidad Técnica de
Adopciones de la DNPM (SIPA)
La relevancia de este sistema radica en la provisión de información útil a la
DNPM a través de este sistema, permitiendo agilitar los procesos y brindando
transparencia a la ejecución de los trámites de adopción.
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70
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Este sistema tiene como objetivo primordial centralizar la información proveniente
de las organizaciones dedicadas al desarrollo de programas para la niñez, con el
objeto de realizar su análisis y de esta manera contribuir en el desarrollo del
sector.
El Sistema de Información para Adopciones fue implementado en Quito,
Guayaquil y Cuenca.
Cuadro No. 7
Organizaciones donde se están utilizando los sistemas de información
Sistema de Información
Organizaciones
Sistema para la Unidad Técnica de Se
están
haciendo
las
Adopciones (SIPA)
modificaciones para adaptarlo al
nuevo Código de la Niñez y
Adolescencia
El entrevistado en la DNPM indica que no han recibido capacitación para el uso
del sistema, por lo que el grado de comprensión es relativo; así, es la secretaria la
que conoce el sistema, sin llegar a ser diestra en su manejo. Sin embargo, el
entrevistado sabe para qué sirve el sistema y lo utiliza diariamente, e indica que
requiere ser modificado para adaptarlo al nuevo Código de la Niñez y
Adolescencia.
El Sistema para Adopciones le provee a la DNPM de información estadística
importante relacionada con las adopciones y permite establecer el orden
cronológico de los pasos del proceso de adopciones. El sistema, según los
consultados, ha permitido agilitar los procesos y brinda transparencia a la
ejecución de los trámites de adopción. Dado que el sistema requiere de
actualizaciones para acoplarse al nuevo Código de la Niñez y Adolescencia, se
han realizado reuniones para definir las responsabilidades del PNN en el
mejoramiento del sistema.
3.2. Distribución de Hardware y otros equipos informáticos
La meta de dotar 300 equipos de informática fue cumplida e inclusive
superada. Esto es un aporte significativo en cuanto se asegura la base para
el eficiente acceso de información, tan importante para el cumplimiento de los
objetivos institucionales.
El Programa Nuestros Niños adquirió equipos de computación a través de dos
procesos licitatorios (en 2002 y 2003). Dichos equipos fueron distribuidos de la
siguiente manera: Organizaciones Ejecutoras (24%); Consejo Nacional de la
Judicatura (19%); Ministerio de Bienestar Social (18%); ORI (18%); PRONEPE
(10%); INNFA (7%); y Programa Nuestros Niños (4%).
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71
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 13
Distribución porcentual de equipos informáticos según Institución
PNN
4%
PRONEPE
10%
INNFA
7%
ORI
18%
Organizaciones
Ejecutoras
24%
Consejo Nacional
de la Judicatura
19%
MBS
18%
Fuente: Programa Nuestros Niños; Componente III
Los equipos entregados comprenden computadores portátiles; CPU con
monitores, teclado y ratón; impresoras; fuentes ininterrumpidas de poder (UPS);
quemadores de CD; concentradores de red (HUB); reguladores de voltaje;
servidores; y licencias para servidores. Se entregaron 5 computadoras portátiles
distribuidas de la siguiente manera: MBS (2); ORI (2); y PRONEPE (1). Los 348
CPUs fueron distribuidos de la siguiente manera: Organizaciones Ejecutoras (86);
Consejo Nacional de la Judicatura (69); MBS (60); ORI (60); PRONEPE (37);
INNFA (22); y PNN (14).
Las 284 impresoras se distribuyeron de la siguiente manera: Organizaciones
Ejecutoras (86); Consejo Nacional de la Judicatura (69); ORI (39); MBS (37);
PRONEPE (29); INNFA (18); y PNN (6). El Programa entregó 2 quemadores de
CD externos al INNFA; 2 al ORI; y 1 al PRONEPE. Las fuentes ininterrumpidas de
poder (UPS) fueron entregadas a las siguientes instituciones: Organizaciones
Ejecutoras (86); Consejo Nacional de la Judicatura (69); MBS (62); ORI (61);
PRONEPE (38); INNFA (24); y PNN (16). Siete reguladores de voltaje fueron
entregados al MBS; 5 al PNN; 2 al ORI; y uno para INNFA; y PRONEPE.
Adicionalmente, el PNN realizó la entrega de mobiliario para acomodar los
equipos entregados. 301 sillas y mesas para computadora fueron entregadas al
Consejo de la Judicatura, MBS, DNPM, ORI, PRONEPE, INNFA, PNN y MECDINAMEP. Todas las entregas de equipos y mobiliarios están documentadas en
Actas de Entrega-Recepción, las mismas que fueron revisadas por el equipo
evaluador de la Asociación VELNEC-RHV. Para el detalle y descripción de los
equipos y mobiliario entregados por el PNN, véase los Anexos 7 y 8.
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72
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Gráfico 14
Número de equipos informáticos entregados por el PNN
400
350
300
250
200
150
100
50
0
356
348
284
8
Computador CPU Impresora UPS
Portátil
6
44
16
8
CD Writer HUB ReguladorServidor
Externo
de Voltaje
Número de
equipos
Fuente: Programa Nuestros Niños; Componente 3
De acuerdo a la encuesta aplicada por el equipo evaluador de la Asociación, el
94,9% de los Gerentes de Proyecto encuestados, de las Organizaciones
Ejecutoras han recibido equipos de computación del PNN. De ellos, el 94,6%
indica haber recibido una computadora. El 91,2% de los coordinadores técnicos y
el 87,5% de los mediadores entrevistados respondieron que la Organización
cuenta con computadora para el uso del Sistema de Información Estándar de
Gestión.
El Programa dotó de equipos para las redes de datos internas en los edificios de
las instituciones. Al INNFA se le entregaron 2 servidores y 2 paquetes de software
con sus respectivas licencias CAL para Windows 2000 Server OEM; al MBS le
fueron entregados 2 servidores, 19 concentradores de red (HUBs) y 2 paquetes
de software y licencias para servidores; para el ORI 2 servidores, 22 HUBs y 2
paquetes de software y licencias; al PRONEPE 1 servidor, 1 concentrador de red
(HUB) y 1 paquete de software y licencias; el Programa Nuestros Niños instaló en
sus oficinas 1 servidor, 2 HUBs y 1 paquete de software y licencias. De acuerdo a
las entrevistas realizadas a los representantes de las instituciones, estos equipos
se encuentran en funcionamiento.
Al comparar la meta propuesta en el marco lógico con lo realizado por el
Programa en términos de entrega de Hardware, encontramos que se cumplió en
un 20% más de lo previsto; ello obedeció a que el precio de los computadores
adquiridos fue inferior al presupuestado (año 1997), al bajar los precios en el
mercado (se adquirieron en el año 2002 y 2003).
Cuando inició sus actividades el PNN, en el sector existía una baja capacidad
instalada en infraestructura informática, de ahí que las instituciones y
organizaciones beneficiarias de los equipos estén satisfechas por la entrega de
este equipamiento tecnológico y lo hayan considerado como un gran aporte del
programa a sus instituciones.
Es importante destacar que el PNN contribuyó a proveer equipamiento
computacional para la operación de los sistemas de información en el INNFA, ORI
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73
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
y PRONEPE, cuya capacidad computacional es modesta; sobre todo en el caso
del PRONEPE y del ORI (la situación del INNFA fue diferente54) En PRONEPE,
actualmente, a nivel de la planta central cuentan con los equipos informáticos
necesarios, pero en las oficinas provinciales apenas tienen un equipo y lo
destinan para todas las actividades de la Dirección, lo que resulta limitado según
los consultados.
Según los entrevistados en las oficinas centrales de INNFA, ORI, PRONEPE, los
equipos han sido de gran utilidad, y les han permitido agilitar sus actividades
diarias. Incluso en la planta central del ORI se destaca el apoyo en este sentido.
Según los entrevistados en provincias, con relación al equipamiento manifestaron
que se les ha entregado uno o dos equipos por provincia. Indican que los equipos
han sido muy útiles para desarrollar sus actividades; pese a ello, los entrevistados
de PRONEPE en provincias indican que los equipos con que cuentan no son
suficientes, ya que tienen un solo equipo para todas las actividades
administrativas, así como para el ingreso de la información del Sistema Estándar.
De las visitas realizadas, cabe mencionar el comentario de los entrevistados de la
oficina del PRONEPE en Azuay, quienes indicaron que se les habían
proporcionado equipos usados. Esto obedece probablemente, a una redistribución
interna de equipos por parte de la institución.
Adicionalmente, el equipo evaluador de la Asociación VELNEC-RHV realizó
visitas de verificación sobre la disponibilidad y buen uso de los equipos, a una
muestra de instituciones y Organizaciones Ejecutoras adjudicatarias de la
Subasta. En esas visitas verificamos que las instituciones cuentan con los equipos
que les fueron entregados; También pudimos constatar, el buen uso de los
equipos de informática entregados55.
En las Coordinaciones del ORI visitadas56, los últimos dígitos de los números de
serie de los equipos no corresponden a los datos de los formularios del PNN; Se
debe a que el ORI hizo la distribución en provincias, por ello no coincidían dichos
dígitos, pero en todo caso, los modelos y cantidades de equipos y mobiliario sí
corresponden, y están siendo utilizados por el personal técnico. En las
Organizaciones Ejecutoras visitadas se constató la presencia y buen estado de
los equipos, excepto por la ausencia de una unidad UPS57 y una UPS quemada58.
54
Mayormente provistos en este campo.
55
El Listado de las instituciones y organizaciones visitadas para la verificación de equipos se
adjunta al presente Informe como Anexo 8.
56
Coordinaciones de Azuay, Imbabura y Carchi.
57
Federación de Barrios de Tulcán, provincia del Carchi.
58
Asociación por Nuestros Niños Ibarreños
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74
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
3.3 Calidad de las capacitaciones en sistemas informáticos
A fin de evaluar la calidad de las capacitaciones impartidas en este campo, dado
que éstas se realizaron fundamentalmente, antes de que se iniciara el proceso
evaluatorio, se procedió a analizar las evaluaciones realizadas por el PNN a los
participantes en los cursos impartidos.
Los resultados encontrados a partir de la opinión de los participantes son los
siguientes:
Los cursos “Diseño Lógico de Base de Datos” e “Introducción a SQL
Anywhere”, realizados del 18 al 23 de junio de 2001, tuvieron un nivel de
calificación de Muy Bueno (MB) en todos sus aspectos: organización,
metodología, temario, y logros.
Los mismos cursos, impartidos por segunda ocasión del 25 al 30 de junio de
2001, tuvieron una calidad inferior a los primeros, siendo la calificación total de
Bueno (B), por problemas de carácter organizativo y también por la
apreciación de la contribución de dichos cursos (logros).
Con respecto al curso, “Fundamentos de Adaptive Server Anywhere”, éste
tuvo una calificación de Bueno (B), siendo algunos de los aspectos negativos
del curso la corta duración del mismo, el material estuvo en inglés, y los
manuales no fueron entregados a tiempo.
El curso, “Data Replication with Adaptive Server Anywhere”, obtuvo una
calificación de MB, por la muy buena organización, muy buen uso
metodológico, como también muy buenos logros.
Todos los cursos impartidos en Lotus tuvieron una muy buena calidad, en
función de los cuatro aspectos evaluados: organización, metodología, temas, y
logros.
Finalmente, el curso, “Data Warehouse”, también fue evaluado con MB.
Entre los aspectos negativos señalados por los participantes, comunes para la
mayor parte de cursos, se encuentran la dificultad de los horarios, la corta
duración, y el idioma (inglés) de los materiales.
Por otro lado, entre los aspectos positivos se destacan las importantes
contribuciones al conocimiento.
Es decir, en general las capacitaciones en este campo fueron consideradas de
buena calidad y como pertinentes.
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75
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
IV. Aplicación de Incentivos a las organizaciones ejecutoras
vinculadas al Programa.
A pesar de que si se ha financiado el diseño de este sistema, la meta
propuesta en el Contrato de Préstamo no se ha cumplido, puesto que se
estipula que la implementación del sistema de incentivos debía ser un
aspecto central del Proyecto.
Este sistema no se ha implementado hasta la fecha. Se continúa en la etapa
de diseño.
4.1 Diseño de Incentivos para las Organizaciones Ejecutoras59.
Hasta el momento no se ha aplicado el Sistema de Incentivos; este proceso se
encuentra en la fase preparatoria, existe la propuesta para la aplicación de los
incentivos y ha diseñado las bases para el concurso.
Se espera que la propuesta para el mecanismo de incentivos se dirija a reconocer
y potenciar los logros alcanzados por los diferentes actores relacionados con el
desarrollo infantil. La UCP-PNN, tiene previsto aplicar los incentivos (hasta el 31
de octubre, no se ha aplicado el proceso).
Conocimiento sobre el sistema
de incentivos del PNN
17%
Sí
No
83%
Puesto que no se ha aplicado los incentivos, la gran mayoría de organizaciones
encuestadas (83% de ellas) no conoce el sistema de incentivos desarrollado por
el Programa Nuestros Niños. El desconocimiento es más generalizado en la
Costa, donde el 92.9% de las organizaciones no conocen de este sistema. Las
organizaciones cuya modalidad de atención es CNH y CRA, tampoco tienen, en
casi su totalidad (96.2% y 90% respectivamente), conocimiento del sistema en
cuestión. Lógicamente, si la gran mayoría no conoce este sistema, mucho menos
participaron en su conceptualización y diseño.
59
Información tomada de Sección 3, Términos de Referencia para los Servicios de Consultoría.
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76
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
4.2 Aplicabilidad de los incentivos
La aplicación de los incentivos no se encuentra vigente, sin embargo, un 12% de
las organizaciones consultadas respondieron haber sido beneficiadas con
incentivos. Esto obedece a que interpretan la entrega de material didáctico y de
equipos, como un incentivo a la Unidad de Atención.
Contribución de los Incentivos
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Calidad de Atención
Atención a más niños
Fortalecimiento de la
Organiz. Ejecutora
Mayor participación de familias
Otros
Sobre este tema consideran que los incentivos han contribuido al 85.7% de
organizaciones para que éstas incrementen la cantidad de niños atendidos, como
también fortaleciendo la organización ejecutora. Al 71.4% de las organizaciones
beneficiadas, los incentivos han influido para que mejoren la calidad de atención.
A un 57.1% de las organizaciones beneficiadas, estos incentivos han promovido a
una mayor participación de las familias. Nótese, las entregas realizadas, son
interpretadas como incentivos.
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77
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
V. Desarrollo de Estudios de Pre–inversión para orientar
acciones del Sector.
5.1 Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez de 0 a 18 años60.
La encuesta se llevó a cabo de acuerdo a la propuesta sobre la misma, con
gran apoyo del PNN. Este es un esfuerzo significativo, que provee al Sistema
Estadístico Nacional por primera vez de una base de datos de esta
naturaleza.
Una de las actividades realizadas por el Componente III del PNN fue la
participación en las Encuestas de Medición de Indicadores de la Niñez y de los
Hogares EMEDINHO-2000 y EMEDINHO-2004 que se realizaron mediante
convenios firmados entre las instituciones que conforman el Comité de
Seguimiento de Metas del Plan Nacional a favor de la Infancia, Comités que
planificaron, financiaron y ejecutaron las encuestas, con el objetivo de obtener
información actualizada para trazar: en el primer caso, la línea base que permita
la identificación de necesidades, cobertura de los actuales programas e
intervenciones y en el segundo caso (2004) información que facilite la
implementación, seguimiento y retroalimentación de programas a favor de la niñez
ecuatoriana.
El Programa Nuestros Niños contribuyó con recursos para la realización de estas
encuestas. Las encuestas se llevaron a cabo en acuerdo con el Ministerio de
Bienestar Social / SIISE, INEC, INNFA, CEPAR, PNN, y UNICEF, y los resultados
obtenidos reposan en las publicaciones de las Encuestas de Medición de
Indicadores de la Niñez y los Hogares.
Adicionalmente cabe denotar que este esfuerzo constituye un hito en las
estadísticas nacionales, ya que el INEC no lo había hecho antes; a partir de este
esfuerzo, la consideración de esta información dentro del Sistema Estadístico
Nacional es un hecho concretado, que ha sembrado semillas para el futuro. De
otra parte, no sólo se ha contribuido con la generación de una nueva fuente de
información, sino que también se ha contribuido a mejorar las estadísticas
existentes, incorporando la visión de niñez y adolescencia en el levantamiento y
sistematización de la información estadística que regularmente levanta el Instituto
Nacional de Estadísticas y censos del Ecuador.
60
Información tomada de: Oficio del INEC del 22 de febrero al Director Ejecutivo del PNN;
Convenio Marco de Cooperación para la Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez y los
Hogares.
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78
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
5.2 Diagnóstico de la Problemática de los Niños y Adolescentes entre 6 y
18 años61.
Con este diagnóstico se cumplen algunas de las metas contempladas en el
Contrato de Préstamo (de Estudios y preinversión), como la de efectuar un
diagnóstico, o la de identificar los programas existentes dirigidos a solucionar
dichos problemas.
Este esfuerzo constituye un aporte relevante puesto que ha recolectado
información valiosa acerca de esta porción de la población.
Dentro de este contexto, el PNN realizo el diagnóstico de la problemática
mediante el Contrato de Consultoría No. 008 01, en donde se elaboro el Perfil No.
1, en el que se revela la necesidad de realizar un pilotaje de modalidades de
atención para este sector de la población del país.62
El diagnóstico de la problemática de niños, niñas y adolescentes en situación de
riesgo y de los programas existentes fue realizado por el MBS, el PNN, el BID y la
FLACSO, los hallazgos principales de este diagnóstico se sintetizan en el Anexo
No. 12 del presente Informe.
Dentro de la información encontrada, se han definido conceptos como las
condiciones de riesgo en las que viven los niños, niñas y jóvenes, concepto que
enmarca la dirección que deben tomar las políticas con respecto a niñez y la
adolescencia para superar estas condiciones que impiden el óptimo desarrollo de
los mismos. Esta base conceptual permitirá tener una noción clara de la realidad
en la que se desenvuelven los jóvenes y la niñez.
Además, se ha logrado indagar acerca de temas como los programas que ya se
han efectuado para este sector de la población, percibiendo que éstos no han
logrado alcanzar principalmente a los jóvenes y se han concentrado en los
menores de 13 años, además de que no han logrado cumplirse totalmente, lo que
identifica la problemática de la cobertura y direccionamiento de las acciones
tomadas a favor del sector de la niñez y la juventud.
En lo referente a los niños, niñas y adolescentes concretamente, se logró
identificar problemas importantes (sus causas, la percepción adulta de dichos
problemas, y la vivencia de jóvenes, niños y niñas de estos problemas) como el
uso de drogas, la conflictividad juvenil, enmarcada principalmente en las pandillas,
la sexualidad en los adolescentes, el abuso sexual, la explotación sexual, el
trabajo infantil y juvenil y la opinión de los jóvenes acerca de diversos temas,
información y análisis que sirven de sustento para tomar acciones que solucionen
y prevengan dichos problemas, y que también clarifican la realidad sobre la cual
61
Diagnóstico de la problemática de niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y de los
programas existentes, Síntesis de los estudios. (Ver resumen en el anexo 12).
62
PNN, Términos de Referencia para la contratación de un Consultor que diseñe el Proyecto de
Atención Integral a Niños y Adolescentes de 6 a 18 Años en situación de Pobreza.
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79
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
se deben plantear las políticas gubernamentales.
En lo concerniente al tema de menores infractores, los estudios consiguieron
señalar la brecha entre las conquistas legales en lo referente al tema y las
transformaciones institucionales que han tenido lugar; asimismo se avistó que las
prácticas de protección no son concordantes con los procesos de detención, y
que las sanciones que se aplican a los jóvenes están sujetas a la decisión de las
autoridades y no a reglamentos establecidos. Estas observaciones tienen una
connotación importante para el correcto funcionamiento y aplicación de las
conquistas legales acerca de menores infractores, acciones que deben ser
corregidas para su correcta puesta en práctica.
5.3 Propuesta de Políticas de Atención Emergente y Protección Especial
para Niños y Adolescentes de 6 a 18 años.
El PNN cumplió con la meta de financiar asistencia técnica para preparar un
programa específico dirigido a los menores de 6 a 18 años, a través de esta
propuesta. El aporte más relevante de este proyecto es el marco conceptual
acerca de la adolescencia y el riesgo que se obtuvo.
Dentro de esta sección, se han elaborado los términos de referencia y el Diseño
Final del Proyecto de Atención Integral a Niños y Adolescentes de 6 a 18 años en
situación de riesgo, que marca una de las acciones en el ámbito de los estudios
de preinversión que realizó el Componente III.
La Consultoría63 realizada cuenta eventos realizados acerca del tema como el
Seminario sobre la Adolescencia, con la participación de entendidos en el tema,
delegados de instituciones que trabajan con la población en riesgo, que canalizó
información importante referente al enfoque del trabajo con la adolescencia que
se da en el país, con la finalidad de lograr construir un marco conceptual acerca
da la adolescencia y el riesgo. Se llegaron a las siguientes conclusiones: se debe
superar la visión punitiva del tema de riesgo y de los enfoques de minoridad para
integrar en la concepción de adolescente elementos biológicos y socio culturales
para tener así una visión integral de la adolescencia. Se recomendó también
integrar al proyecto el enfoque de género, el trabajo mediante un enfoque
intergeneracional, la construcción de propuesta de participación de los jóvenes y
la necesidad de contar con un marco de políticas públicas.
Se consideraron los documentos de varios autores con relación al tema, en los
que se encuentra el análisis de los adolescentes y la exclusión social, documento
que detalla los aspectos conceptuales del tema, los mecanismos de formación,
exclusión e integración, un análisis acerca del empleo en los jóvenes,
63
Ortiz Crespo Santiago, Informe Final del Diseño de Atención Integral a Niños y Adolescentes de
6 a 18 Años en Situación de Riesgo, septiembre 2002, Quito – Ecuador.
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80
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
concluyendo que debería promoverse el crecimiento que genere empleo de
manera intensiva, para dar cabida al empleo juvenil, acompañado de una
educación adecuada y de fomentar la experiencia profesional durante el periodo
de enseñanza; esta formación debe estar dirigida a las necesidades del mercado
laboral, mejorando la información sobre el mismo.
Además se tomó en cuenta el análisis de los enfoques sobre la adolescencia, que
contiene la caracterización por edad de la juventud, el enfoque semiótico sobre
las generaciones y la adolescencia, la adolescencia como vivencia individual, los
riesgos en los adolescentes, la dimensión cultural e intergeneracional del riesgo, y
la salida de la adolescencia. Finalmente, la consultoría contiene el Enfoque
integral para la atención en salud de las y los adolescentes- FIPA, que plantea
algunas concepciones necesarias para plantear un plan de atención integral para
los adolescentes, que toma en cuenta la educación, el empleo, la salud, la
participación y la integración como pilares de esta atención integral.
5.4 Diseño de la propuesta del Programa Nuestros Niños: Fase II
No está prevista una segunda fase del PNN propiamente, sin embargo, está
relativamente detenido el proceso para la operación del FODI, el cual recoge
mucho de la experiencia PNN..
El Programa Nuestros Niños, Fase II, se realizó mediante dos consultorías: la
primera que facilitó la información acerca de los elementos para un diagnóstico
del Programa Nuestros Niños64, en la que se identificaron la situación de la
infancia de 0 a 6 años, las estrategias y programa de gobierno y la sociedad civil
para el desarrollo integral de la infancia, y el análisis de los principales logros y
dificultades del Programa Nuestros Niños. Este estudio señala las características
de la aplicación del Programa Nuestros Niños, sus ventajas, innovaciones,
limitaciones internas del Programa y de las contrapartes del mismo. Su
relevancia radica entonces en clarificar las acciones y procedimientos positivos,
además de identificar las dificultades y limitaciones del Programa para así poder
plantear una propuesta del Programa Nuestros Niños Fase II que pueda ser más
eficiente en el sector infancia del país.
La segunda consultoría65 plantea los objetivos, componentes, estrategias, y
ejecución del Programa.
La importancia de este diseño radica en que para su formulación consideró el
desarrollo del Programa Nuestros Niños Fase I, y propone un diseño que recaba
los aspectos positivos del Programa, y planifica de mejor manera las estrategias y
la utilización de los insumos que en los cuatro años previos no pudieron ser
utilizados en toda su magnitud, como fue el caso del referente curricular diseñado
en función del niño ecuatoriano, el paquete didáctico y los instrumentos de
evaluación de desarrollo psicomotriz, intelectual y sociabilidad.
64
Elementos para un Diagnóstico del Programa Nuestros Niños, Sara Oviedo.
65
Perfil del Proyecto Programa Nuestros Niños MBS / BID (Fase II), Santiago Ortiz.
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81
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Se toma además en cuenta aspectos como las capacitaciones previas al inicio de
la ejecución del proyecto para así facilitar el conocimiento por parte de los
gerentes, coordinadores y administradores de las modalidades, sus lineamientos
de ejecución y gestión y las herramientas contables y financieras. Esto refleja el
deseo de mejorar los procedimientos que tuvieron algunas falencias en la fase
inicial del Programa, para que el desarrollo del mismo tenga una mayor eficacia
en el desarrollo integral de los niños y niñas.
El planteamiento de apoyar la construcción del Sistema Descentralizado de
Protección a la Infancia refleja los logros alcanzados por el Programa en el apoyo
para la creación del Código de la Niñez y la Adolescencia. La asistencia técnica
propuesta en este sentido es integral y considera tanto aspectos de gestión
gubernamental como de acción civil en los campos de la niñez y la adolescencia,
lo que demuestra la aplicación del conocimiento adquirido por el Programa en su
ejecución inicial y augura un establecimiento sólido de las nuevas políticas a
implantarse.
Las estrategias planteadas en la consultoría evidencian el deseo de lograr un
desarrollo sustentable en lo relacionado a la educación y visión del sector
infancia, ya que considera la construcción de capital humano y social, valorando a
las comunidades para la construcción de un entorno favorable para el desarrollo
de la infancia del país. El planteamiento de institucionalización y sostenibilidad
del Programa, a través del trabajo y coordinación interinstitucional, recalca la
importancia de que los procesos, servicios y productos puedan ser replicados y
desarrollados en el futuro por el Estado, delegando así las responsabilidades a
cada Ministerio e Institución de la Infancia que deben ser las que lleven a cabo
estos programas y aseguren el desarrollo integral de los niños y niñas de 0 a 6
años. Cabe recalcar que en este proyecto el Estado será el prestario de los
recursos a ser subastados. El Estado entonces asumirá sus obligaciones con la
niñez ecuatoriana.
5.5. Estudios para la creación del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI)
La elaboración de la propuesta propició la creación del FODI, el mismo que
actualmente está detenido.
El FODI constituiría un aporte muy valioso para el sector de la infancia, de ser
implementado correctamente.
Con miras a la creación del Fondo de Desarrollo Infantil, a través del componente
de fortalecimiento institucional del Programa Nuestros Niños, se contrataron
consultorías especializadas para la elaboración de la propuesta de creación del
fondo aludido.
La fase de elaboración de la propuesta de creación del Fondo, contó con la
participación de actores externos al Programa Nuestros y ha sido consensuada
entre el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, el Comité
Interinstitucional y el Comité de Enlace.
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82
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
La premisa central del FODI es, universalizar la cobertura de atención a la
infancia, mejorar la calidad de atención, sostener la cobertura universalizada,
reorientar la calidad del gasto y canalizar los programas y proyectos de atención a
la infancia.
Aunque, se dictó un Acuerdo Ministerial creando el Fondo de Desarrollo Infantil
(FODI) y el reglamento para su respectiva operación, actualmente el proceso de
operacionalización del fondo se encuentra detenido, y no es clara su
institucionalidad y financiamiento.
Según el Acuerdo Ministerial 4455 MBS-ORI, de 17 de Noviembre de 2004, se
faculta al programa ORI como la base administrativa, operativa y técnica del
FODI, para la implementación y atención integral de la niñez en la modalidad de
Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil, bajo convenios de cooperación
mutua. Lo que significa, desconocer los aprendizajes de la experiencia PNN y
repetir el esquema de intervención tradicional, cuyos resultados no son visibles.
5.6. Síntesis de los aportes de los estudios de preinversión.
Los aportes antes mencionados conforman los esfuerzos del Programa Nuestros
Niños y otras Instituciones para identificar y delimitar el campo de acción de los
programas a favor de la niñez, en primer lugar, y de la adolescencia del país.
Estos esfuerzos han logrado trasladar de la realidad varios indicadores que
servirán para la toma de decisiones acertadas acerca de las políticas y medidas a
tomarse en este sector.
En lo referente a la atención de niños y niñas de 0 a 6 años de edad, los estudios
de preinversión se centran en la aplicabilidad del Programa Nuestros Niños Fase
II, programa que estaría encaminado a institucionalizar las acciones a favor de
dicho sector de la niñez hacia el sector público, para que éste sea el desarrollador
de las mismas en el futuro, dando continuidad a este proceso.
Para el sector de los jóvenes, los estudios de preinversión marcan el principio de
las acciones a tomarse en su favor, acciones que tendrán un sustento sobre la
base de los estudios de la realidad en la que se desarrolla la juventud
ecuatoriana, y que podrán ser dirigidas correctamente a la solución de los
problemas de esta parte de la sociedad.
Por estos motivos, estos estudios son un significativo aporte del Programa
Nuestros Niños y de las Instituciones que han colaborado en la ejecución de los
mismos para el correcto desarrollo futuro de los programas y proyectos
encaminados a la atención integral de niños, niñas y jóvenes en el Ecuador.
No obstante lo anterior, cabe señalar los resultados de la consulta practicada a los
coordinadores técnicos de las organizaciones ejecutoras, sobre los mismos:
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Organizaciones con Conocimiento
sobre los Estudios de Preinversión
64,40%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,30%
20,00%
10,00%
0,00%
Sí
No
Es decir, los estudios de pre-inversión mayoritariamente no son conocidos por las
organizaciones, pese a que éstas, en última instancia, son los brazos ejecutores
de la política dirigida a la infancia. De las organizaciones con conocimiento acerca
del contenido y alcance de dichos estudios, el 91.7% de ellas considera que éstos
tienen un alto grado de utilidad y relevancia para el sector de la infancia, por
cuanto abarcan temas fundamentales.
Igualmente, las pocas organizaciones con conocimiento de estos estudios
consideran, en un 66.7%, que las propuestas contenidas en los estudios de
preinversión tienen alto grado de aplicabilidad, mientras el otro 33.3% de ellas
considera que tiene un mediano grado de aplicabilidad.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
VI. RESULTADOS NO ESPERADOS Y SOSTENIBILIDAD DE LOS
LOGROS ALCANZADOS66
La presente evaluación busca ir más allá de la simple verificación de metas y
resultados, de ahí que en la presente sección se examinen las dimensiones
fundamentales siguientes:
6.1. Logros no previstos inicialmente por el programa
Cabe anotar, que en el proceso de evaluación practicado a este componente,
hemos identificado actividades cumplidas no programadas, así:
Se fortaleció un segmento institucional mucho más amplio que el
establecido originalmente, una vez entrado en vigencia el Nuevo Código de
la Niñez, se apoyó en procesos de capacitación a diversos actores, en
coordinación con el Ministerio Fiscal, el Consejo de la Judicatura y
organizaciones del sector social.
Se apoyó al proceso de aprobación del Nuevo Código, a través de talleres
nacionales y regionales, encuentros de organizaciones y de niños; reuniones
con diputados, concentraciones masivas. Todo esto dentro de una agenda
concertada con el Comité de organizaciones que apoyaban la aprobación del
Código.
Aportaron para la elaboración de las Encuestas de Medición de
Indicadores de Niñez y Adolescencia (EMEDINHO-2000 y 2004) que
representa un aporte significativo en la comprensión actual de la realidad
social y económica de la niñez y adolescencia ecuatorianas y que tuvieron
respuesta del Programa.
Apoyaron a la elaboración del Plan Nacional Decenal de Protección
Integral a la Niñez y Adolescencia del Ecuador. El cual fue aprobado por el
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia Mediante Resolución No. 22, de
20 de octubre de 2004, el cual rige en todo el territorio nacional, con carácter
obligatorio.
El componente III del Programa Nuestros Niños, no tuvo previsto intervenir a
nivel de las organizaciones ejecutoras (ONG´s); Sin embargo, finalmente
intervino en ellas; según los encuestados sobre este campo, considera que su
organización cuenta con más capacidades, competencias e instrumentos para
mejorar los servicios de atención a la infancia, que las que tenía antes de ser
apoyado por el Programa Nuestros Niños
El 81.4% de los encuestados de las organizaciones ejecutores señalan que
cuentan con más capacidades, competencias e instrumentos para mejorar los
servicios de atención a la infancia, producto del apoyo del PNN, en el marco
66
El Anexo 13 contiene los resultados de las encuestas aplicadas a las OE, sobre el desarrollo del
Componente III del Programa.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
del proceso de fortalecimiento institucional. El Programa Nuestros Niños ha
contribuido al 43.1% de las organizaciones con capacitación, al 37.9%
económicamente y al 19% con asistencia técnica. Se denota el aporte del
PNN en la región amazónica, el 60% de organizaciones declaran haber sido
beneficiadas: en capacitación, entrega de equipos y el 71.2% de las
organizaciones han experimentado un fortalecimiento en su gestión financiera,
producto del apoyo del PNN.
Pese a que no estuvo contemplado originalmente, el 28.3% de las
organizaciones ejecutoras encuestadas ha recibido capacitación referente a
finanzas, pedagogía y administración.
El PNN aportó en lo que es la iniciativa FODI desde la riqueza de sus
propios aprendizajes y experiencias de operación, que engloba cambios e
innovaciones técnicas y financieras profundas en la estructura organizativa del
sistema de atención a la infancia. Este constituye un logro no previsto.
El rol del Programa Nuestros Niños ha sido crucial en la creación del Fondo de
Desarrollo Infantil. Y se puede afirmar que los aprendizajes de su operación,
en materia de la subasta y ampliación de la cobertura de atención mediante
modalidades alternativas constituyen aprendizajes nacionales Importantes. No
obstante, preocupa la inoperancia del mismo, pese haber transcurrido más de
un año desde su creación67.
6.2. Sostenibilidad de las innovaciones introducidas
Sostenibilidad técnica, financiera y política
por
el
PNN:
El grado de sostenibilidad de cualquier política o innovación depende, en gran
medida, de la institucionalización lograda de esos objetivos. En el caso del sector
público la institucionalización implica que dichas propuestas o innovaciones han
sido consideradas como propósito de Estado, con las políticas, recursos y medios
institucionales requeridos.
En principio, una política de Estado tendría un horizonte a largo plazo y no estaría
sometida a los continuos cambios de gobiernos, ministros y directivos en las
instituciones. Estas condiciones de sostenibilidad de las políticas y estrategias de
atención al menor, impulsadas por el PNN, corresponden ahora a los objetivos de
los nuevos órganos de rectoría de política y financiación del sector: el CNNA y el
FODI. Del desempeño de estas nuevas entidades dependerá la sostenibilidad
futura de las iniciativas e innovaciones generadas por el PNN. Cabe recordar que
mientras el CNNA se encuentra funcionando, el FODI está prácticamente
detenido.
Es necesario entonces realizar un análisis de la composición (intelectual y
política) de estas entidades, sus fuentes de financiamiento, su proceso de toma
de decisiones, y su grado de autonomía respecto a cambios en gobiernos y en
67
El último Acuerdo Ministerial del MBS (4455) de 17 de noviembre pasado, que delega la
responsabilidad operativa, técnica y administrativa del FODI al Programa ORI, no recoge ninguno
de los aprendizajes de la experiencia PNN.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
autoridades del sector. Del análisis de estas características será posible anticipar
y prever grados de sostenibilidad futura de lo logrado en el PNN. Sin este análisis
institucional las previsiones sobre sostenibilidad caen en el ámbito de lo
especulativo y subjetivo.
Por otra parte, la sostenibilidad técnica de las acciones desarrolladas por el
Componente III del PNN es frágil, toda vez que una debilidad que se aprecia es la
falta de personal calificado en las instituciones; por ello, éstas dependen del
apoyo que les pueda brindar el personal técnico del PNN.
El continuo cambio de autoridades en las instituciones públicas, propicia la falta
de continuidad de los procesos, situación que además se complementa con la
falta de compromiso, de involucramiento y de decisión para continuar con los
procesos iniciados. Además se señala una falta de comunicación de doble vía
entre las entidades, lo que contribuye a la pérdida de sostenibilidad técnica de las
innovaciones.
El aspecto más delicado es la sostenibilidad política, dada la alta rotación de
autoridades en las instituciones del sector social. Así, desde 1998, año en que se
firma el contrato de préstamo, han pasado por el Ministerio de Bienestar Social
ocho ministros, seis secretarios técnicos del Frente Social, nueve directores del
ORI y por las entidades contrapartes siete directores del INNFA y dos del
PRONEPE. Lo que representa riesgos para el sostenimiento de los cambios
introducidos por el Programa.
Una señal de la posible sostenibilidad financiera de las acciones desarrolladas por
el PNN, se sustentan en los acuerdos ministeriales suscritos para la creación del
Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) que con base en la experiencia del Programa
Nuestros Niños, intentará replicar y sostener los logros alcanzados por éste; Entre
ellos la ampliación de la cobertura.
No obstante lo anterior, el 83.7% de las organizaciones encuestadas señalaron
NO disponer a futuro de oportunos y suficientes fondos de administración y
mantenimiento para su funcionamiento y normal operación. Estas organizaciones
requieren de atención si se desea mantener los logros alcanzados. Esta situación
es especialmente grave en la Amazonía, siendo el 90% de las organizaciones que
no cuentan con suficientes ni oportunos fondos para este fin.
Dada la preponderancia que el desarrollo de los sistemas de información ha
tenido en la ejecución del componente, a continuación se examina por separado
la sostenibilidad de los sistemas
Sostenibilidad de los Sistemas de Información
Los tres factores determinantes en la transmisión de sostenibilidad son: el recurso
humano (personal), las políticas de estado (administración de información) y los
recursos financieros.
Respecto al primer factor que es el Recurso Humano, representado por el
personal capacitado, tanto en herramientas de productividad, como en el
funcionamiento y adecuación de los sistemas de información; se puede establecer
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
que el programa Nuestros Niños ha venido capacitando continuamente a los
usuarios finales y personal de las organizaciones en la operatividad de los
sistemas de información, enfocándolos en una solución informática para el sector
y la importancia de contar con estas herramientas.
Por su parte, el personal de las organizaciones ve en sus sistemas de información
una ayuda a la carga operativa que demanda la administración de sus
organizaciones, brindando rapidez y agilidad en los trámites, al igual que ha
venido generando una sed de conocimientos más específicos en tecnología, que
los lleva a mejorar continuamente la forma de hacer las cosas.
En el INNFA, la rotación del personal capacitado ha sido baja, según los
entrevistados. En el ORI y en el MBS, la rotación del personal entrenado, tanto en
los sistemas de información como a nivel técnico y directivo, ha interrumpido los
procesos de implantación de los sistemas informáticos, y hacen peligrar la
continuidad de los procesos iniciados. En las demás instituciones el panorama es
más alentador.
El PRONEPE no contaba con personal especializado en sistemas de información;
pero a partir del año 2004 ya cuentan con un técnico en esta área. Es de esperar
que la institución logre establecer un equipo que administre los sistemas de
información, a fin de garantizar la sostenibilidad de los mismos a futuro.
En el segundo aspecto, que comprende la forma, el tipo de reporte y los datos a
entregar por parte de las organizaciones a un organismo central, éste debe
responder a una política de estado. En la actualidad no existe esta política que
garantice la generación de información confiable para el sector y que sea soporte
al sistema SIISE para la determinación de los indicadores sociales.
Lo anterior hace que las instituciones manejen los sistemas de acuerdo a su
especificidad, situación que no es favorable para el sector de la infancia. Al no
tener datos actualizados globales, la identificación de problemáticas a nivel macro
será muy costosa. Igualmente, se debe barajar la posibilidad de que algunas
instituciones dejen de manejar sistemas de información individualizados.
Es importante resaltar que instituciones como el Ministerio de Bienestar Social,
ORI y PRONEPE dependen directamente de políticas gubernamentales que son
sostenidas transitoriamente dependiendo de la autoridad de turno; por ello la
probabilidad del nivel de sostenibilidad de los sistemas de información es bajo en
estas entidades. En cuanto al INNFA, no hubo voluntad por parte de la institución
de implantar el Sistema de Información Estándar de Gestión, de tal manera de
que se pueda contar con información estandarizada de todas las entidades del
sector. En todo caso, se denota un intento por parte del INNFA, de rescatar la
inversión realizada en el Sistema Gerencial.
En el tercer aspecto, son los recursos financieros los que dan sustento a los a la
continuidad de los sistemas de información; en la actualidad no existe una política
donde se establezca un flujo financiero para la continuidad de las instituciones en
el ámbito informático. Debido a los avances tecnológicos y al surgimiento de
nuevas necesidades y competencias, se requiere un continuo proceso de
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
actualización y mejoramiento, tanto en la dotación de hardware, como en los
sistemas informáticos y en los conocimientos de los usuarios. Una vez que el
Programa Nuestros Niños deje de operar, se produciría un vacío en el sector, ya
que no habría las instancias que garanticen la continuidad de las acciones
emprendidas en cuanto a fortalecimiento en sistemas de información.
En las instituciones del estado –ORI, PRONEPE, DNPM y la rama judicial– de
acuerdo a lo expresado por los entrevistados, la disponibilidad de recursos
financieros es escasa, ya que tienen prioridad otras acciones dentro del sector; lo
que sugiere que está en riesgo la sostenibilidad a futuro de las innovaciones
tecnológicas introducidas por el PNN.
Con respecto a las organizaciones de la sociedad civil establecidas para participar
en las subastas, no está claro qué otras posibilidades ofrecerán a nivel central
para acceder a recursos financieros; en todo caso, en ningún momento su
prioridad es gastar en la sostenibilidad de los sistemas de información, lo cual
evidencia la vulnerabilidad de estos avances.
En la medida en que los sistemas han sido implantados y se utilizan en las
entidades del sector, es muy probable que se sigan utilizando en el futuro. Sin
embargo, la falta de continuidad y disponibilidad de los recursos mencionados
pueden traer como resultado que los sistemas dejen de ser una herramienta útil
para la toma de decisiones y que su utilización se convierta en un mero
cumplimiento de obligaciones, hasta el punto que queden obsoletos con el paso
del tiempo.
6.3. Limitaciones en la ejecución del componente
Esta relevante participación del PNN se ha enfrentado, en nuestra opinión y la de
algunos de los entrevistados, a las siguientes limitaciones:
1. Se advierte errores en el enfoque y comprensión inicial del componente, al
concebirlo como multiproducto sin estrategias y objetivos claros; enfoque que
si bien cambia de timón más adelante (2002), no logra definir y marcar un hilo
conductor que direccione las acciones y potencie la gestión del componente.
Si bien se aceleró el ritmo de ejecución presupuestaria, no se visualiza una
estrategia de operación que articule las diversas acciones desarrolladas dentro
del marco del programa.
Problemas en la definición inicial de las metas. De igual forma que en los POAs,
los informes anuales en los primeros años, no muestran la situación real del
componente, se sobrecalifica el cumplimiento de actividades, mismas que en los
años subsiguientes nuevamente se mencionan como actividades cumplidas. Así
lo corroboran las ayudas memoria de las misiones del BID que sistemáticamente
llaman la atención sobre la poca gestión del componente y el represamiento de
actividades como el sistema de incentivos y el de evaluación externa al PNN.
Pese a tales observaciones, éstas actividades iniciaron sólo a finales del 2003
(prácticamente en la fase de cierre del programa).
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2. El hecho que las acciones del Componente, no tuvieran un horizonte claro en
sus inicios, llevó al sector a percibir el Programa como un “competidor
desleal”, el cual parecía alineado a la visión política de los despachos
ministeriales, lo que parece haber contribuido a la resistencia a participar en
actividades convocadas por el mismo.
3. No se contó con una “Carta de Navegación”.- Previa a la ejecución del
programa, habría convenido elaborar una “lógica de implantación” que analice
a los actores y sus momentos institucionales para desarrollar una estrategia
que garantice la factibilidad de la intervención.
4. No se contó con un análisis de factibilidad, ni con un mapa institucional -El
análisis de la práctica y cultura institucionales de los actores daría cuenta de
una nueva forma de trabajo.
5. No se disponía de un diagnóstico de necesidades de fortalecimiento
institucional en el sector, su disponibilidad disminuiría las resistencias al
cambio, de otro, permitiría desde un comienzo, contar con apoyos personales,
institucionales y sectoriales que garanticen el éxito del Programa
6. La inestabilidad política del MBS, y la dependencia del PNN a este nivel, ha
llevado a una actuación variable de la UCP, frente a temas centrales como la
Ley y al Consejo de la Niñez y Adolescencia.
7. No siempre las autoridades del MBS han dado prioridad a los temas de los
que se ocupaba el PNN (la reforma legal e institucional, por ejemplo), lo que
ha influido en el papel del Programa en el proceso de fortalecimiento
institucional y en la reforma legal.
8. El componente no ha contado con un equipo de trabajo completo durante toda
su ejecución, o con mecanismos que pueda dar seguimiento, de contenido, a
las actividades financiadas o apoyadas por el componente III del Programa.
Contó con el personal mínimo para administrar las acciones, más no para
hacer seguimiento técnico de las mismas.
9. La mayoría de las observaciones de los entrevistados se concentran en
aspectos tales como: trámites extremadamente engorrosos y complicados;
excesiva demora en las entregas; exigencias y urgencias con las que el PNN
pide las cosas e interfieren en los tiempos y programaciones institucionales;
que dan cuenta de una planificación normativa e inflexible en sus previsiones
con respecto a los tiempos y programaciones operativas institucionales. Lo
que según los consultados, ha producido desmotivación, falta de credibilidad
en las instituciones ejecutoras y en las personas que están al frente de los
procesos y compromisos establecidos.
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VII. LECCIONES APRENDIDAS
Varias son las lecciones aprendidas de la ejecución del PNN, lo que puede ser útil
para la ejecución de programas similares, su consideración podría evitar varios de
los problemas con lo que se topó la UCP y podría potenciar los resultados
esperados de los mismos.
7.1. Lecciones aprendidas en torno a las metas propuestas para fortalecer
la institucionalidad del sector
Algunas lecciones preliminares que se desprenden de la experiencia del PNN en
materia de fortalecimiento a la institucionalidad de la infancia son:
 Es necesaria voluntad política para la generación de sinergias en el
sector.- El fortalecimiento institucional del sector es un asunto de gran
complejidad, en el que no sólo interviene el PNN sino otras entidades
gubernamentales tradicionalmente separadas entre sí y sin vínculos ni
propósitos explícitos de coordinación y colaboración, es decir, sin voluntad
política para la generación de sinergias en el sector. Por supuesto que es
importante el liderazgo que ejerce el MBS, particularmente a través del PNN,
pero no es suficiente pues otras entidades continúan ejerciendo sus
acciones, según sus inercias e intereses institucionales, y a veces
desconociendo al PNN.
 La ausencia de liderazgo dificulta el desarrollo de intervenciones en el sector,
el MBS no tiene, aparentemente, la suficiente capacidad de convocatoria y
liderazgo, o poder político, para lograr la cooperación de otras instituciones
del sector, en intereses comunes. Esta situación remite a asuntos de mayor
complejidad tales como el grado de parcelización o integración sistémica del
Estado ecuatoriano.
 Una importante lección consiste en señalar que innovaciones
institucionales como el PNN son importantes y necesarias, pero no son
suficientes, en ausencia de una voluntad política mayor decidida a fortalecer
e integrar el sector público de atención a la infancia.
 Se denota la importancia de tomar en cuenta a los actores institucionales en
el diseño de los programas y en la ejecución de los mismos.
 De otro lado, se remarca la conveniencia de establecer un estilo de
gestión, más acorde a las practicas de las instituciones para reducir la
resistencia al cambio propuesto por el PNN, es una lección clave que debe
guiar en adelante futuras intervenciones.
 El sector debe contar con técnicos altamente calificados, tanto a nivel de
toma de decisiones y ejecución de políticas, como también a otros niveles.
este propósito, son esenciales condiciones laborales que atraigan al sector
de la infancia a las mentes „mejores y más capaces‟, que puedan desarrollar
la investigación necesaria sobre un tema interdisciplinario y complejo, y con
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
capacidad de gestión y liderazgo –intelectual y técnico- de las instituciones
del sector.
7.2. Lecciones aprendidas en torno a los ámbitos intervenidos por el PNN,
para fortalecer la institucionalidad del sector
En nuestra opinión la mayor lección del proceso de reforma normativa e
institucional es la importancia de desarrollar amplios procesos de
información y consulta con los sectores involucrados, pero no limitarse a
ellos sino que se debe contar con la aportación de técnicos de alta
competencia para equilibrar los requerimientos informados, pero
interesados, de las entidades que realizan atención con la infancia.
Otra lección importante desarrollada en el proceso es la necesidad de
promover las acciones a nivel local.
Se puede verificar de la información disponible que uno de los éxitos del
programa fue mantener una estrategia a mediano plazo en lo referente a
reformas institucionales trascendentes.
Una lección importante del proceso se refiere a las evidentes ventajas de
desarrollar procesos consensuados con diferentes instituciones, ya que esto
permite el mantenimiento de los procesos.
En general consideramos que el proceso de redacción, cabildeo e
implantación del Código de la Niñez y Adolescencia es un ejemplo relevante
en lo que se refiere al desarrollo de reformas normativas e institucionales, en
el mismo el PNN no fue un actor exclusivo, pero tuvo un papel relevante.
Otra lección, es que se debe inscribir las acciones en el marco de
estrategias globales a fin de evitar mal entendidos.Acciones como la
dotación de equipos y sistemas informáticos a las instancias nacionales y
provinciales de las entidades involucradas, son reconocidas como aportes
significativos del Programa, que en muchos casos (sobre todo a nivel
provincial), significó cubrir carencias de equipamiento informático y
contribuyó a mejorar la capacidad tecnológica y de operación de las
instituciones en sus distintos niveles. Sin embargo, en ausencia de una
propuesta de fortalecimiento institucional explícita y debidamente
socializada, tales acciones fueron asumidas en los técnicos de los niveles
provinciales, como acciones puntuales de dotación de computadoras.
La lección anterior se evidencia también en el tema de capacitación. Si bien
los técnicos, a niveles provinciales especialmente, consideran las acciones
de capacitación importantes y valiosas, desconocen la intencionalidad e
importancia dentro del conjunto de acciones desarrolladas en el marco del
componente de fortalecimiento institucional, las cuales pretendieron confluir
y articular los distintos niveles e instancias de intervención que conforman el
sistema de atención a la infancia.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Otra lección aprendida, es la necesidad de contar con una buena
estrategia y política de comunicación interna y externa en los programas,
con el fin de garantizar y facilitar los procesos contemplados en la ejecución
de los programas. El contar con una estrategia de comunicación para el
componente de desarrollo institucional y para todo el programa, aparece
como una necesidad.
Por lo antes expuesto, si bien las acciones de fortalecimiento institucional,
realizadas con el aporte del PNN, constituyen valiosos aportes en los
distintos niveles de intervención, no son identificados, ni visualizados por los
actores beneficiarios, como parte de un proceso con objetivos y finalidades
tanto institucionales como sectoriales.
7.3. Lecciones aprendidas en torno al relacionamiento con las instituciones
del sector
a)
Previa a la ejecución del mismo, habría convenido desarrollar una lógica de
implantación que analice a los actores y sus momentos institucionales para
desarrollar una estrategia que garantice la consecución de los objetivos
propuestos por el Componente y el Programa, disminuyendo con ello las
resistencias al cambio institucional que han aflorado a lo largo de toda la
ejecución del programa (con mayor o menor énfasis). Una estrategia clara,
habría creado las condiciones para desarrollar las acciones de los otros
componentes sin mayores resistencias u obstáculos.
b)
El análisis de la práctica y cultura institucionales de los actores del sector de
la Infancia en el marco del PNN, da cuenta de la importancia de tomar en
consideración las reglas e intereses de los “jugadores” involucrados; ello
ayudaría a imprimir una nueva forma de trabajo, concertado y de
transformación institucionales. Esto debe tomarse en cuenta al momento de
entrar al terreno de juego donde se encuentran, con anterioridad, otros
jugadores institucionales.
c).
El diagnóstico participativo de necesidades de fortalecimiento institucional,
legitimaría, de un lado, y disminuiría el margen de error, de otro, lo que
permitiría desde un comienzo, contar con apoyos personales, institucionales
y sectoriales que garanticen el éxito del Programa.
d).
La estrategia de firmar convenios macro, si bien permitió mayor estabilidad
en los acuerdos con las instituciones contraparte, no necesariamente
garantizó una fluida comunicación y cooperación entre el Programa y las
contrapartes. Deberá asegurarse la confluencia de otros mecanismos
jurídicos, técnicos, financieros y políticos para afirmar las bases de crédito
de programas similares.
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VIII. RECOMENDACIONES PARA ACCIONES FUTURAS EN EL
SECTOR
Con el fin de asegurar la sostenibilidad de las políticas y programas para la
infancia, al CNNA, al FODI y a las demás entidades del sector les corresponde
adelantar las siguientes acciones:
1.
El fortalecimiento institucional del sector es un asunto de gran complejidad,
en el que no sólo interviene la entidad en cuestión, sino otras entidades
gubernamentales tradicionalmente separadas entre sí y sin vínculos ni
propósitos explícitos de coordinación y colaboración, es decir, sin voluntad
política para la generación de sinergias en el sector. El Sistema Nacional
Descentralizado de Protección a la Niñez, creado con el Código de la Niñez
(las directrices de su organización se contemplan en el Artículo 195), articula
las instituciones públicas y privadas del sector, siendo el CNN su rector. El
gran reto y recomendación es que el Consejo realmente haga funcionar
dicho sistema.
2.
Es necesario garantizar la financiación oportuna y permanente del FODI. Sin
esta fuente de recursos será muy difícil sostener la participación de muchas
ONGs y otros tipos de organizaciones en la atención a la infancia. Estas
carencias serán mayores en las regiones y provincias de menor desarrollo
relativo. La sostenibilidad de lo logrado por el PNN depende, en gran
medida, de la disponibilidad oportuna de recursos nuevos y adicionales.
3.
Continuar y mejorar los programas de capacitación técnica de funcionarios
de las instituciones existentes, en las dimensiones de manejo y
procesamiento de información, gestión financiera, planeación, y uso de
tecnologías de información. Este es un aporte básico al continuo
fortalecimiento de la capacidad técnica y de gestión de las instituciones del
sector.
4.
Fortalecer la capacidad técnica de generar y procesar información válida,
confiable y oportuna sobre el sector de la infancia y la adolescencia en el
país. Esta base de información es condición necesaria para la formulación
de políticas y la programación de actividades. Esta acción debe realizarse
con el apoyo intelectual y metodológico de las universidades y centros de
investigación con mayor experiencia en el tema.
5.
Mejorar la comunicación y las relaciones de colaboración con las diversas
instituciones del sector. Este es un logro necesario para generar sinergias
creativas entre las diversas instituciones, lo que permitirá aunar esfuerzos,
generar economías de escala y aprender mutuamente de logros y de
errores. También es necesario para superar recelos y resistencias
interinstitucionales, que limitaron la eficacia de las acciones del PNN. En
este sentido es necesario concebir la política de comunicaciones como un
medio poderoso para integrar, lograr consensos y sinergias
interinstitucionales.
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6.
Definir políticas que garanticen la generación de información para el sector
en las instituciones públicas y privadas. Fortalecer la capacidad de
consolidar la información a nivel nacional.
7.
Incrementar la inversión en tecnología de información. Si bien hubo
contribuciones significativas al respecto, quedó clara dicha necesidad.
8.
En este Informe se señala la necesidad de realizar una „evaluación
institucional‟ del sector de la infancia, evaluación que le hubiera aportado al
PNN, en su inicio, mayor conocimiento analítico del sector; de sus
debilidades, problemas, contradicciones y logros; y mayor claridad sobre las
estrategias más eficaces de intervención e innovación en el sector. Esta
evaluación institucional, o del sector, está pendiente y debería ser prioridad
del CNNA, como sustento de sus estrategias de intervención futura en el
sector.
9.
La mayoría de las tareas del CNNA, como la anterior evaluación, requieren
la consolidación de una gran capacidad intelectual y técnica; de
investigación, análisis, planeación, evaluación; muchas de las cuales no
pueden ser subcontratadas ni es conveniente hacerlo. En la composición del
CNNA es necesario entonces privilegiar la participación de la capacidad
intelectual para el trabajo complejo, como lo requiere la alta complejidad y
multidimensionalidad del sector de infancia. Son necesarias entonces
condiciones laborales que atraigan al sector de la infancia a las mentes
„mejores y más capaces‟, que puedan desarrollar la investigación necesaria
sobre un tema interdisciplinario y complejo, y con capacidad de gestión y
liderazgo –intelectual y técnico- de las instituciones del sector.
10. En la estrategia de acción del CNNA es necesario definir con claridad el
tema de la „descentralización‟ o „desconcentración‟ de funciones y recursos,
entre la sede central y las regiones, provincias o municipios.
La primera opción implica un mayor grado de autonomía regional y local
en las estrategias, programas y acciones de atención a la infancia, y
requiere una nueva relación de índole normativa y evaluativa entre la
sede central y el ámbito local. La mayor autonomía local implica la
posibilidad de diversidad de medios y estrategias para lograr los mismos
propósitos, y exige de la sede central una gran capacidad de
seguimiento, acompañamiento y evaluación de las iniciativas e
innovaciones locales. La evaluación implica el posible reconocimiento y
valoración de iniciativas e innovaciones locales, no previstas en la
programación nacional.
La segunda opción corresponde a la estrategia seguida por el PNN,
instancia que concentró los recursos y las decisiones de la ejecución de
atención a la infancia en una Unidad central y delegó su aplicación en
organizaciones locales, mediante diversos medios como la „subasta‟, la
contratación pública y los concursos de legibilidad. Hay concentración de
recursos, diseño y estrategias, y desconcentración en su ejecución.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
Es evidente que cada una de estas dos opciones implica formas muy
distintas de organización de los servicios de atención a la infancia, en
términos del diseño organizacional, sus funciones, su capacidad
normativa y de evaluación, la utilización de recursos, resultados e
innovaciones. Por tanto es de suma importancia para el CNNA, y para el
futuro de la atención a los niños y niñas del Ecuador, una clara definición
de su estrategia de acción entre las opciones de descentralización o
desconcentración.
11. Finalmente, es necesario que Programas de esta naturaleza cuenten con
sistemas de evaluación de calidad de todos los productos que se generan
durante su ejecución.
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IX. ANEXOS DEL INFORME
INDICE
ANEXO No. 1:
Nota Metodológica del Informe
ANEXO No. 2A:
Lista de personas consultadas y/o entrevistadas en temas de Fortalecimiento
Institucional
ANEXO No. 2B:
Lista de personas clave entrevistadas respecto a Sistemas de Información en la
ciudad de Quito
ANEXO No. 2C:
Lista de personas clave entrevistadas respecto al tema de Reforma Legal del
sector infancia
ANEXO No. 3:
Listado de las provincias visitadas según instituciones consultadas
ANEXO No. 4:
Numero de participantes, en acciones de capacitación en Gerencia Social, según
entidad participante
ANEXO No. 5:
Número de participantes, en acciones de capacitación en Gestión Financiera y
Control de Gasto, según entidad participante
ANEXO No. 6:
Características de los Sistemas de Información desarrollados por el PNN
ANEXO No. 7:
Detalle de equipos informáticos entregados por el PNN a las instituciones del
sector infancia
ANEXO No. 8:
Detalle mobiliario proporcionado por el PNN a las instituciones del sector infancia,
hasta septiembre 13 de 2004
ANEXO No. 9:
Listado de instituciones y organizaciones visitadas para la verificación de equipos
ANEXO No. 10:
Detalle de software proporcionado por el PNN a las instituciones del sector
infancia hasta septiembre 13 de 2004
ANEXO No. 11A:
Personal capacitado en sistemas de información, según temas de capacitación,
fecha, duración, instituciones participantes y provincia
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ANEXO No. 11B:
Capacitación al personal del ORI en Sistemas de Información, según temas de
capacitación, fecha, duración, participantes, institución, provincia y empresa
ANEXO No. 11C:
Capacitación al personal del DNPM en Sistemas de Información, según temas de
capacitación, fecha, duración, participantes, institución, provincia y empresa
ANEXO No. 11D:
Capacitación al personal del INNFA en Sistemas de Información, según temas de
capacitación, fecha, duración, participantes, institución, provincia y empresa
ANEXO No. 11E:
Capacitación al personal del PRONEPE en Sistemas de Información, según
temas de capacitación, fecha, duración, participantes, institución, provincia y
empresa
ANEXO No. 11F:
Capacitación al personal del MBS en Sistemas de Información, según temas de
capacitación, fecha, duración, participantes, institución, provincia y empresa
ANEXO No. 11G:
Tabla resumen del personal capacitado en Sistemas de Información, según
temática, duración y nivel de rotación del personal capacitado
ANEXO N0. 12:
Resumen del diagnóstico de la problemática de niños, niñas y adolescentes en
situación de riesgo y de los programas existentes, síntesis de los estudios,
principales hallazgos
ANEXO No. 13:
Resultados de las encuestas aplicadas a los Organismos Ejecutores sobre el
desarrollo del Componente 3 del PNN: Énfasis Fortalecimiento Institucional;
Formulario 1 dirigido a Organizaciones Ejecutoras
ANEXO No. 14A:
Resultados de las encuestas a los organismos ejecutores sobre el desarrollo del
Componente 3 del PNN. Énfasis Sistemas de Información; Formulario 1 dirigido a
Gerentes de Proyecto en la Organización Ejecutora
ANEXO No. 14B:
Resultados de las encuestas a los organismos ejecutores sobre el desarrollo del
Componente 3 del PNN. Énfasis Sistemas de Información; Formulario 2 dirigido a
Coordinadores Técnicos de las Unidades de Atención
ANEXO No. 14C:
Resultados de las encuestas a los organismos ejecutores sobre el desarrollo del
Componente 3 del PNN. Énfasis Sistemas de Información; Formulario 2 dirigido a
Coordinadores Técnicos de las Unidades de Atención
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
X. BIBLIOGRAFIA
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Monitoreo y Evaluación Externa del Componente III del Programa Nuestros Niños,
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ASOCIACION VELNEC – RHV, Diseño y Ejecución del Sistema de Seguimiento y
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2004.
ASOCIACION VELNEC – RHV, Diseño Completo del Sistema de Seguimiento y
Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños, Segundo Informe Trimestral:
Tomo I. Quito, abril, 2004.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Contrato de Préstamo 998/SFEC, Programa de Atención Integral a Menores de Seis Años. Quito, octubre, 1998.
CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA. Ley No. 100, publicado en Registro
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CONSEJO METROPOLITANO DE QUITO, Consejo Metropolitano de Protección
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febrero, 2002.
CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA y otros, Plan Nacional
Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia: Ecuador 2004 al 2014.
Quito, abril, 2004.
INEC, SIISE, MBS/PNN, INNFA, CEPAR, BID, PNUD, UNFPA, UNICEF, Los
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niñez y los hogares” EMEDINHO, diciembre de 2000.
MBS, Unidad Coordinadora del Programa Nuestros Niños, Informe de Avance
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enero a diciembre de 2001 y Plan Operativo Anual enero a diciembre de 2002,
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enero a diciembre de 2002 y Plan Operativo Anual enero a diciembre de 2003,
febrero 2003, Quito, Ecuador.
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“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
MBS – PNN – BID – FLACSO, Diagnóstico de la problemática de niños, niñas y
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Asociación VELNEC – RHV
102
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
XI. GLOSARIO DE TERMINOS
AME:
MBS:
CONAME:
CNNA:
BID:
CEPAR:
DNPM:
EMEDINHO:
FLACSO:
FODI:
INEC:
INNFA:
MATRACA:
MBS:
MEF:
ONG:
ORI:
PNN:
PRONEPE:
SIISE:
STFS:
SIOCDI:
UCP:
UNICEF:
UTD:
Asociación de Municipios del Ecuador
Ministerio de Bienestar Social
Consejo Nacional del Menor
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
Banco Interamericano de Desarrollo
Centro de Paternidad Responsable
Dirección Nacional de Protección de Menores
Encuesta de Medición de Indicadores de la Niñez y de los
Hogares
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Fondo de Desarrollo Infantil
Instituto Nacional de Estadística y Censos
Instituto Nacional del Niño y la Familia
Sistema Estándar de Gestión
Ministerio de Bienestar Social
Ministerio de Economía y Finanzas
Organización No Gubernamental
Operación Rescate Infantil
Programa Nuestros Niños
Programa Nacional de Educación Pre-Escolar
Sistema Integrado de Indicadores Sociales
Secretaría Técnica del Frente Social
Sistemas de Información de Inscripciones y seguimiento de
Organizaciones que trabajan para la Infancia
Unidad Coordinadora de Programa
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Unidades Técnicas Descentralizadas
Asociación VELNEC – RHV
103
“Diseño y Ejecución del Programa de Evaluación y Seguimiento del Programa Nuestros Niños”
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN COMPONENTE III
ENTREGADO POR:
-----------------------------------------------------------------------------------Mariana Naranjo Bonilla
Directora del Proyecto
Seguimiento y Evaluación Externa del Programa Nuestros Niños
Asociación VELNEC – RHV
Quito, ________________________________________ ______
Asociación VELNEC – RHV
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