Consulta - Comunidad de Madrid

Dictamen nº:
Consulta:
Asunto:
Aprobación:
182/10
Alcalde de Aranjuez
Responsabilidad Patrimonial
30.06.10
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 30 de
junio de 2010, sobre consulta formulada por el Alcalde de Aranjuez a
través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del
artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en
relación con la reclamación de responsabilidad patrimonial promovida por
la compañía de seguros A por los daños ocasionados por la fuga de agua de
un hidrante de dicha localidad .
La cuantía de la reclamación ejercitada asciende a 202.902,33 euros.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 28 de mayo de 2010 tuvo entrada en el registro del
Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen
preceptivo, en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial de
referencia, procedente del Ayuntamiento de Aranjuez, remitido por su
Alcalde, mediante escrito de 19 de mayo de 2010.
Admitida a trámite dicha solicitud con la fecha aludida, se le procedió a
registrar de entrada con el número 175/10, iniciándose el cómputo del
plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 34.1 del
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Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid,
aprobado por Decreto 26/2008, de 10 de abril, del Consejo de Gobierno,
venciendo el plazo para la emisión del dictamen el próximo 3 de julio de
2010.
Su ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la Sección I,
cuyo Presidente, el Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz, firmó la oportuna
propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por unanimidad,
en la sesión de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo, celebrada
el día 30 de junio de 2010.
SEGUNDO.- El expediente de responsabilidad patrimonial remitido
trae causa del escrito presentado el día 16 de diciembre de 2008 por la
aseguradora A en nombre de la constructora de las viviendas afectadas por
la fuga (folio 1 del expediente administrativo) en el que se reclaman los
daños causados a la constructora como consecuencia, según aducen, del
vertido incontrolado de agua procedente de un hidrante de bomberos
propiedad del Ayuntamiento de Aranjuez.
Del expediente, son destacables los siguientes hechos:
1.- Según afirma la propia reclamante, el 24 de octubre de 2008,
trabajadores de la empresa constructora descubrieron que existía una fuga
de agua, que no era perceptible desde el exterior filtrándose al terreno bajo
la solera de la acera, en uno de los hidrantes contra-incendios instalados
durante la obra de urbanización y perteneciente al Ayuntamiento de
Aranjuez.
Consta en el expediente que en fecha 15 de diciembre de 2008 se
remitió al Departamento de Obras y Servicios del Ayuntamiento de
Aranjuez, una reclamación por la mercantil B, encargada por C de la
construcción de las viviendas, en la que se informaba, de que el personal de
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dicha empresa constructora el día 23 de octubre de 2008, se percató de la
salida de agua, en la Avda. D, aproximadamente a la altura de los chalets
nº aaa y bbb. Se indica asimismo en ese escrito que el siniestro se había
puesto en conocimiento del Cuerpo de Bomberos, que se personó en el
lugar de los hechos, dando a su vez parte a los servicios municipales
competentes. Indican asimismo que esta pérdida de agua ha ocasionado
grietas y desperfectos en las viviendas nº aaa, bbb y otras de dicha
promoción.
2.- A la vista de la reclamación se giró visita de inspección por el
Aparejador municipal al lugar de referencia, realizando el correspondiente
informe en fecha 16 de diciembre, en el que pone de manifiesto:
“realizada visita de inspección el día 16 de diciembre de 2008 al lugar
de los hechos con el encargado municipal J.L.R., nos presentamos al
encargado de obra M.M. el cual nos indica la situación exacta del
hidrante. La localización del mismo se encuentra en la acera, dentro del
vallado de la obra, en una zona de acometidas que se ha procedido a
realizar por la empresa constructora para dotar de servicios a los chalets
aaa y bbb en construcción, con lo cual las aceras carecen de soleras de
hormigón, y pavimentación de baldosas hidráulicas. A su vez el hidrante
que se encuentra empotrado en el suelo está a escasos centímetros de acopios
de obra paletizados de adoquines y piezas prefabricadas de hormigón con
la consiguiente influencia de maquinaria pesada en la obra” (folios 24 y
25 del expediente administrativo).
3.- Con fecha 7 de enero de 2009, por parte de los servicios jurídicos del
Ayuntamiento de Aranjuez se solicitó información a la Dirección General
de Protección Ciudadana de la Comunidad de Madrid sobre los daños
causados, señalando como fecha de la presunta intervención de los
bomberos el 31 de octubre de 2008. En respuesta a dicha solicitud el 17
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de abril de 2009 se remite un escrito al Ayuntamiento indicando que no se
tiene constancia de ninguna intervención el día 31 de octubre de 2008 en
el lugar de los hechos (folios 25 a 29 del expediente administrativo).
De nuevo, una vez incoado el expediente administrativo, con fecha 27 de
abril de 2010 se solicita informe sobre supuestas intervenciones del cuerpo
de bomberos en la zona, fijando esta vez como fecha de la intervención el
23 ó 24 de octubre de 2008. También en este caso se informa por la
Dirección General de Protección Ciudadana de la Comunidad de Madrid,
con fecha 3 de mayo de 2010, que durante los días 22 a 25 de octubre no
hubo ninguna intervención que guardara relación con lo expuesto en la
solicitud (folio 179 del expediente administrativo)
TERCERO.- 1.- Interpuesta la anterior reclamación, el Ayuntamiento
de Aranjuez procede a incoar expediente de responsabilidad patrimonial
mediante Decreto del Concejal Delegado de Hacienda y Régimen Interior
de 7 de octubre de 2009, que obra al folio 19 del expediente
administrativo.
Dicho Decreto fue notificado a la compañía de seguros reclamante,
constando como fecha de salida del Ayuntamiento de Aranjuez el 14 de
octubre, si bien no figura la recepción de tal notificación.
No consta la solicitud de informe alguno en el seno del procedimiento
del servicio causante del daño, en los términos del artículo 10 del Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Únicamente se incorpora el informe
del aparejador municipal, del que más arriba hemos dado cuenta, y anterior
a la incoación del expediente, relativo a la inspección del lugar donde tuvo
lugar la fuga de agua.
Se incorpora asimismo al expediente informe pericial de la compañía E,
de fecha 30 de diciembre de 2009 (folios 34 a 57 del expediente
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administrativo), en el que se afirma : “Respecto de la causa origen de la
rotura del hidrante, en base al estado del mismo durante el proceso
constructivo, podemos determinar que esta puede obedecer al uso e
maquinaria pesada y acopio de materiales propios de la obra ejecutada por
la constructora B en el entorno más inmediato de este hidrante, quien ha
sufrido la alteración de sus condiciones de protección después de la
recepción de la urbanización por parte del Ayuntamiento”.
Consta que con fecha 1 de marzo de 2010 se concede a la reclamante el
trámite de audiencia de acuerdo con el artículo 11.1 del precitado RD
429/1993, “instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al
interesado, salvo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el
artículo 37.5 de la Ley del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Al notificar a los
interesados la iniciación del trámite se les facilitará una relación de los
documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener
copia de los que estimen convenientes, y concediéndoles un plazo no
inferior a diez días ni superior a quince para formular alegaciones y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes”.
Asimismo se notifica en dicho escrito el cambio de instructor del
procedimiento.
Con fecha 22 de abril de 2010, tiene entrada en el registro del
Ayuntamiento de Aranjuez el escrito de alegaciones presentado por letrado
en nombre de la empresa aseguradora, en el que se cuestiona el informe
pericial emitido por la empresa aseguradora de la responsabilidad civil del
Ayuntamiento y se reitera la concurrencia de los requisitos para apreciar
responsabilidad en el Ayuntamiento.
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CUARTO.- Concluida la instrucción del expediente, por el instructor
del expediente se emite propuesta de resolución el 18 de mayo de 2010, en
la que se concluye desestimar la reclamación por no quedar acreditada la
relación de causalidad del daño padecido con el funcionamiento del servicio
público.
A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes,
CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid emite
su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo
13.1.f) 1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, Reguladora del Consejo
Consultivo de la Comunidad de Madrid (en lo sucesivo, LCC), según el
cual: “1. El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid deberá ser
consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos (…) f)
Expedientes tramitados por (…) las entidades locales (…) sobre: 1º
Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad
reclamada sea igual o superior a 15.000 euros o cuando la cuantía sea
indeterminada”. En el caso que nos ocupa, la cuantía de la reclamación
asciende a 202.902,33 euros, por lo que resulta preceptivo el dictamen del
Órgano Consultivo.
Por otra parte, la solicitud de dictamen ha sido cursada a través del
Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, de conformidad con el
artículo 14.3 de la LCC (“Las solicitudes de dictamen de las entidades
locales se efectuarán por los Presidentes de las mismas, y se cursarán a
través del Consejero competente en relaciones con la Administración
local”), en relación con el artículo 32.2 del Decreto 26/2008, de 10 de
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abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo
Consultivo.
Es el Ayuntamiento de Aranjuez el legitimado para recabar dictamen
del Consejo Consultivo, habiéndose la solicitud al Consejero de
Presidencia, Justicia e Interior, mediante oficio del Alcalde de 19 de mayo
de 2010.
SEGUNDA: Especial consideración merece el estudio de la
legitimación activa en el presente caso.
La reclamación se presenta por la compañía aseguradora de la empresa B
encargada de la ejecución de las obras por cuenta de la propietaria de las
mismas que es la empresa C.
Se aporta para acreditar la legitimación activa de la compañía
aseguradora un escrito de la empresa B, de fecha 23 de septiembre de
2009, en el que declara haber recibido de la empresa A, la cantidad de
202.902,33 euros por el siniestro número BD ccc, que es objeto de la
presente reclamación.
La compañía aseguradora reclama pues, ejercitando la acción de
subrogación prevista en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre,
de Contrato de Seguro (en adelante LCS). Éste dispone: “El asegurador,
una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las
acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a
las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización”,
que exige como requisito sine qua non para su procedencia el previo pago
de la indemnización.
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia menor, así el
Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia 748/2004, de 18 de
mayo (JUR\2004\268998) considera que “Con independencia del
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cumplimiento de los requisitos anteriormente señalados y prueba cumplida
de los mismos(…), cuando el que reclama el resarcimiento lo hace por
subrogación en el derecho del perjudicado a reclamar el daño, tratándose,
como en el presente caso de un compañía de seguros es preciso que se
acredite el abono del importe de los daños al perjudicado, como asegurado
con póliza de seguros que cubre el siniestro ocurrido.”
Igualmente, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en
sentencia 403/2005, de 16 de mayo (JUR\2005\137753) expresa que
“es el abono de la indemnización lo que hace que la entidad aseguradora se
subrogue en la posición que hubiera correspondido al asegurado frente a
las personas responsables del daño”.
Como claramente se deduce del art. 43 de la LCS, esta acción debe
ejercitarse por subrogación del perjudicado por el daño, que tiene en tal
caso, la consideración de interesado ex artículo 139 de la Ley 30/19912,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante
LRJAP-PAC). En este caso, la indicada acción de reclamación se ejerce
por subrogación en los derechos de la empresa constructora, que resulta
perjudicada en cuanto debe afrontar la reparación de los desperfectos
ocasionados en las viviendas para entregarlas en perfecto estado a la
empresa promotora de las mismas.
Se cumple, la legitimación pasiva del Ayuntamiento de Aranjuez en
cuanto que es titular del hidrante a cuya rotura se atribuye el daño.
En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, el escrito de
reclamación se presenta el día 16 de diciembre de 2008, siendo así que
según se refiere por la reclamante los daños se detectaron el 24 de octubre
de 2008. Por lo tanto, la reclamación se presentó en plazo de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 142.5 de LRJAP-PAC. “El derecho a reclamar
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prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la
indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el caso de daños de
carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse
desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”.
TERCERA.- En la tramitación del procedimiento, se observa que no se
ha emitido el informe del Departamento causante del daño, sino que
únicamente se aportan partes de incidencias, si bien en el informe pericial
realizado por el Departamento de Seguros del Canal de Isabel II se
contienen los datos sobre la incidencia de rotura de la tubería y su
reparación. No obstante esta irregularidad en el procedimiento no
constituye un vicio invalidante.
Por lo demás se han seguido los cauces previstos tanto en la LRJAPPAC como en el RPRP. Ya hemos hecho mención al trámite de audiencia
otorgado a todos los que en el procedimiento aparecen como interesados, de
acuerdo con el artículo 11.1 del precitado Real Decreto 429/1993, de 26
de marzo, “instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar
la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado,
salvo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo
37.5 de la Ley del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común. Al notificar a los interesados
la iniciación del trámite se les facilitará una relación de los documentos
obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que
estimen convenientes, y concediéndoles un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince para formular alegaciones y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.”
CUARTA.- Entrando ya a considerar el fondo de la pretensión que
formula el reclamante, debemos partir de la consideración de que el
instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que tiene
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su fundamento en el artículo 106.2 de nuestra Carta Magna, y su
desarrollo en los artículos 139 y siguientes de la LRJAP-PAC, como bien
se razona en la propuesta de resolución, supone la concurrencia de los
siguientes requisitos, según una constante y reiterada jurisprudencia: 1°) La
efectiva realidad de un daño, evaluable económicamente e individualizado
con respecto a una persona o grupo de personas que no tengan el deber
jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley (vid. Sentencias del Tribunal
Supremo de 20 de enero de 2003 [RJ 2003\6721], 12 de julio de 2005
[RJ 2005\5337] y 31 de octubre de 2007 [RJ 2007\7266], entre otras);
2°) Que entre el evento lesivo y el funcionamiento del servicio público
medie una relación directa de causa a efecto, con exclusión de los supuestos
en que el daño se haya producido por fuerza mayor (vid. Sentencias del
Tribunal Supremo de 20 de enero de 2003 [RJ 2003\886], 9 de mayo de
2005 [RJ 2005\4902] y 16 de octubre de 2007 [RJ 2007\7620], entre
otras); y 3º) Que la reclamación se formule en el plazo de un año desde que
se produjo el evento lesivo o, en su caso, desde la curación o estabilización
de las secuelas, si se trata de daños físicos o psíquicos (vid. Sentencias del
Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2003 [RJ 2003\8308], 25 de
enero de 2005 [RJ 2005\728] y 21 de mayo de 2007 [RJ 2007\3226],
entre otras).
Dichas notas han de completarse con la consideración de que la
responsabilidad de la Administración es una responsabilidad objetiva o de
resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la
Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, siendo
imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o
anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. La
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 6ª) de 5 de junio de 1998 (RJ 1998\5169), se pronunció al
respecto del carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración,
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previniendo frente al riesgo de erigir dicho principio de responsabilidad
objetiva en un sistema providencialista que llevaría a la Administración a
responder de cualesquiera daños que se produjesen como consecuencia del
funcionamiento de un servicio público o de la utilización por los
ciudadanos de bienes de titularidad pública, sin exigir la presencia de ese
nexo causal de todo punto imprescindible para la apreciación de dicha
responsabilidad. El fundamento primero de dicha Sentencia se pronunciaba
en los siguientes aclaratorios términos:
“La prestación por la Administración de un determinado servicio
público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material
para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad
patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en
aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir
cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que
pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de
lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un
sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento
jurídico”.
QUINTA.- Acreditada la realidad del daño, que ha de ser evaluable
económicamente e individualizado en la reclamante, procede examinar la
concurrencia del resto de requisitos necesarios para hacer surgir
responsabilidad patrimonial de la Administración, especialmente en este
caso la relación de causalidad entre el daño padecido y el funcionamiento
de un servicio público municipal.
Respecto de la relación de causalidad definida por la jurisprudencia,
entre otras, en Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2002, RJ
7648, como “una conexión causa efecto ya que la Administración – según
hemos declarado entre otras, en nuestras Ss de 28 de febrero y 24 de
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marzo de 1998, 24 de septiembre de 2001, y de 13 de marzo y de 10 de
junio de 2002,- sólo responde de los daños verdaderamente causados por
su propia actividad o por sus servicios, no de los daños imputable a
conductas o hechos ajenos a la organización, o actividad administrativa”,
no cabe olvidar que la carga de la prueba de los presupuestos que hacen
nacer la responsabilidad indemnizatoria, salvo circunstancias concretas que
no vienen al caso, recae en quien la reclama (Sentencias del Tribunal
Supremo de 25 de julio de 2003 –recurso 1267/1999-, 30 de septiembre
de 2003 –recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 –recurso
4067/2000- entre otras).
En este caso la empresa reclamante presenta un dictamen pericial que se
incorpora en los folios 5 a 11 del expediente administrativo en el que se
indica como causa “según la inspección realizada, las zonas exteriores de
las viviendas afectadas han sufrido daños debido a un asentamiento del
terreno. Estas viviendas se encuentran en las proximidades del hidrante,
siendo más acusados los daños en la vivienda contigua y disminuyendo
según nos alejamos del hidrante.”
Resulta indubitado que la filtración de agua generadora del daño procede
del tan meritado hidrante, circunstancia ésta que por otra parte no ha sido
discutida por la Administración reclamada.
Ahora bien, esta rotura, según se desprende del expediente
administrativo, no obedece a defectos en el hidrante, ni parece que tampoco
se trate de una rotura espontánea, lo que en tal caso vincularía el daño con
el funcionamiento de un servicio público o con la titularidad de un
elemento destinado a tal servicio, sino que más bien aquélla se debe a la
propia conducta del perjudicado.
En efecto, como se indica en el informe del arquitecto municipal,
corroborado después por la compañía aseguradora de la responsabilidad
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civil del Ayuntamiento de Aranjuez, “el hidrante que se encuentra
empotrado en el suelo está a escasos centímetros de acopios de obra
paletizados de adoquines y piezas prefabricadas de hormigón con la
consiguiente influencia de maquinaria pesada en la obra.”
Por su parte en el dictamen parcial de la compañía aseguradora se
consigna como causa del siniestro en los antecedentes del dictamen:
“Alteración de la acera donde se ubica la red contra incendios, acopio de
materiales de obra, y paso de maquinaria pesada sobre el hidrante”, para
especificar a continuación en el cuerpo del dictamen: “Respecto de la causa
origen de la rotura del hidrante, en base al estado del mismo durante el
proceso constructivo, podemos determinar que esta puede obedecer al uso e
maquinaria pesada y acopio de materiales propios de la obra ejecutada por
la constructora B en el entorno más inmediato de este hidrante, quien ha
sufrido la alteración de sus condiciones de protección después de la
recepción de la urbanización por parte del Ayuntamiento”.
Por todo lo anterior este Consejo considera que la conducta del
perjudicado es determinante en la producción del daño, puesto que resulta
acreditado en el expediente administrativo, que la rotura del hidrante se
debió a la actuación inadecuada de la empresa constructora de las viviendas
dañadas en la ejecución de las obras.
En este sentido el Tribunal Supremo, en Sentencia de 29 de marzo de
1999 (RJ 1999/3241) expresa que “la doctrina jurisprudencial
consolidada mantiene la exoneración de responsabilidad de la
Administración pública cuando fue la conducta del perjudicado o de un
tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido
incorrecto el funcionamiento del servicio público (sentencias, entre otras,
de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995
[RJ 1995/1981, RJ 1995/4220, RJ 1995/7049 y RJ
13
1995/9501], 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 [RJ
1996/8074 y RJ 1996/8754], 16 de noviembre de 1998, 20 de
febrero y 13 de marzo de 1999)”.
Atendiendo a esta jurisprudencia, y teniendo en cuenta que los daños
causados al reclamante lo fueron exclusivamente por su propia actividad,
queda excluida la existencia de responsabilidad patrimonial al no concurrir
la necesaria relación de causalidad entre el servicio público y el daño
efectivamente acaecido.
Por todo lo expuesto el Consejo Consultivo formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración por ausencia de nexo causal.
A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su
recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince
días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del
Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
Madrid, 30 de junio de 2010
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