Integrar los barrios precarios a las ciudades: el reto del mañana

CUESTIÓN
17
JULIO 2015
DE DESARROLLO
SÍNTESIS DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES DE LA AFD
Integrar los barrios
precarios a las ciudades:
el reto del mañana
BARRIOS DE CHABOLAS,
BARRIOS PRECARIOS:
IDEAS PRECONCEBIDAS Y
DIVERSIDAD DE REALIDADES
• Los barrios de chabolas, quienes, según ONU-Hábitat (2002), se caracterizan por la falta
de acceso a infraestructura básica, la insatisfactoria calidad de la vivienda y condiciones
de "hacinamiento";
• Los barrios de chabolas en proceso de saneamiento (mejora de edificios y equipos, como
las favelas en Brasil);
• Las subdivisiones construidas de manera estable sin la intervención del poder público
(más estructuradas, pero no conformes a las normas);
• Los barrios vetustos o degradados de la ciudad formal (centros históricos por ejemplo).
Hoy por hoy, los especialistas se aplican en desmontar las ideas preconcebidas acerca de
los barrios precarios (a menudo percibidos como "peligrosos", "insalubres", "ocupados
ilegalmente") y en luchar contra los llamados a su erradicación, solución insostenible
si no se propone ninguna alternativa. Varias disciplinas están interesadas en el tema:
los sociólogos y antropólogos demuestran la diversidad de las situaciones sociales (en
particular la presencia de clases medias) y la riqueza de las interacciones en juego
(Deboulet, 2011; Navez-Bouchanine, 2007); los urbanistas estudian las formas urbanas
y proponen mejoras operativas (Barthel y Jaglin, 2013; Mansion y Rachmuhl, 2012); por
último, los estudios de tierras recomiendan medidas para garantizar los derechos de los
habitantes (Durand-Lasserve, 2010; Soares Gonçalves, 2006).
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http://www.afd.fr/home/publications/travaux-de-recherche/
publications-scientifiques/question-developpement
Situados sobre todo en los países en desarrollo (mapa 1), los barrios caracterizados como
"precarios" sufren muchas formas de exclusión: territorial, social o económica. Su creación
se debe a una combinación de factores: rápido crecimiento urbano, oferta insuficiente de
vivienda, y pobreza. Son mucho más diversos de lo que uno se imagina:
CUESTI
El crecimiento urbano
ocurre principalmente en
las ciudades del Sur. El
número de habitantes en
los barrios precarios se
duplicará, alcanzando los
2 mil millones en 2030. Es
ilusorio imaginar un futuro
sin barrios marginales, por
lo cual los métodos han
cambiado: ya no se trata
de "demoler las chabolas",
sino de rehabilitarlas, sin
dejar de lado la construcción
de nuevas viviendas.
Los investigadores y los
actores de la cooperación
internacional están
reflexionando sobre
soluciones sostenibles a
largo plazo.
MAPA 1. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN URBANA QUE VIVE EN CHABOLAS
Sin datos
Fuente: ONU-Hábitat, State of The World’s Cities 2012/2013.
De "ciudades sin chabolas" a "barrios populares sostenibles": la evolución del enfoque internacional
La doctrina internacional ha evolucionado considerablemente
en las últimas décadas, pasando de una exhortación a la
"reabsorción" de los barrios marginales a una preferencia
por mejorar las condiciones localmente, evolución
especialmente perceptible durante el séptimo Foro Urbano
Mundial en Medellín (Colombia) en 2014.
En el momento de su creación en 1978, el lema de la
agencia de Naciones Unidas dedicada a las ciudades (ONUHábitat) era eliminar las chabolas mediante el desarrollo
de programas de reasentamiento. Al mismo tiempo, los
investigadores y activistas de la corriente tercermundista
desde luego imploraban para que los poderes públicos
proporcionen vivienda accesible a los más modestos, pero
también encomiaban las iniciativas de auto-construcción
y autogestión de los habitantes. Estas ideas, vehiculadas
especialmente por el arquitecto británico John F.C. Turner,
tuvieron eco en las instituciones internacionales como el
Banco Mundial a partir de los años 1970 y contribuyeron a
la renovación de las políticas de vivienda: se abogaba por
soluciones populares, las demoliciones debían limitarse, y
las preocupaciones sociales tomaban un lugar cada vez mayor.
A pesar de que las condiciones de vida sean a menudo
difíciles, las cualidades de estos barrios son ahora
reconocidas: responden a las necesidades de vivienda
de amplios sectores de la sociedad y pueden ofrecer
oportunidades en términos de acceso al empleo y de
solidaridad social.
La Agencia Francesa para el Desarrollo (AFD) apoya desde
hace unos diez años diversos proyectos de rehabilitación
de barrios precarios (Haití, Madagascar, Yibuti, etc.) y
participa regularmente en la reflexión sobre esta cuestión
con otros organismos de financiación, organizaciones
no gubernamentales (ONG) e investigadores. De estas
experiencias emanan varias recomendaciones (ver
recuadro).
En 1999, el Plan de Acción "Ciudades sin chabolas" del fondo
de organismos múltiples de financiación "Alianza para las
Ciudades" tenía la intención de evitar la creación de nuevos
barrios de chabolas mediante el apoyo a políticas públicas
para la vivienda social. Pero las operaciones de revalorización
(mejoramiento de las chabolas) comenzaron a realizarse.
La AFD se compromete en pro de mejorar
los barrios precarios
Con motivo del Foro Urbano Mundial 2014, la división
“administraciones locales y desarrollo urbano” de la
AFD publicó un estudio basado en una capitalización
de proyectos financiados por esta misma agencia en
diferentes países (Marruecos, Colombia, Madagascar,
Yibuti, etc.), y propuso diez recomendaciones operativas
para llevar a cabo en barrios precarios, incluidas en este
artículo.
Hoy en día, ONU-Hábitat aboga frente a los Estados y
los organismos de financiación por dar preferencia a la
rehabilitación in situ, sin por tanto dejar de "proporcionar
más recursos para la construcción de vivienda asequible".
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en 2000 y los
proyectos de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en
2014 también hacen hincapié en la rehabilitación: "mejorar
considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de
habitantes de chabolas para el año 2020 "(propósito 11 de
los ODM) y "mejorar los asentamientos humanos precarios”
(objetivo 11 del proyecto de ODD).
El texto completo está disponible en el sitio web de la
AFD.
Favorecer la rehabilitación in situ .y provocar reacciones
en cadena en aquellos barrios
Realojar a todos los residentes de barrios precarios supondría
para las autoridades públicas movilizar recursos financieros

EN 2014,
EL 70 %
DE LA POBLACIÓN URBANA EN EL ÁFRICA
SUBSAHARIANA VIVE EN BARRIOS PRECARIOS
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ALGUNAS CIFRAS
EN 2030,
2 MIL MILLONES
DE PERSONAS VIVIRÁN EN CHABOLAS
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colosales y tener enormes reservas de tierras. La mejora in
situ, más económica y flexible, puede adaptarse mejor a las
características de cada contexto. Su costo social es menor
en comparación con el de los desplazamientos: así pues, los
vínculos sociales y la proximidad a los lugares de trabajo y de
intercambio se mantienen.
En virtud de lo anterior, las acciones deben ser elaboradas con
los usuarios y ejecutadas paulatinamente.
Debido a que la rehabilitación no transforma radicalmente
los barrios, a veces causa decepción entre los habitantes y
desinterés por parte de las autoridades, quienes prefieren
las operaciones de "reestructuración" completa, incluyendo
la revalorización de viviendas privadas. Sin embargo, la
reestructuración es lenta y costosa y no responde a los retos
actuales: a veces parece una gota en el océano de barrios por
mejorar.
Este enfoque no tiene el propósito de transformar
completamente los barrios. Se trata de identificar los medios
(ver tabla) que permitan salir de la marginación, desarrollar
vínculos sociales y fortalecer la sociedad civil. De este modo
se alienta a los habitantes para que se involucren por ellos
mismos en la revalorización de sus construcciones al darse
cuenta de que la amenaza de “desalojo” se desvanece.
Varios experimentos (especialmente en Colombia y en Túnez)
demuestran el efecto dominó de estas intervenciones en el
"espacio público". La mejora de las vías de circulación, por
ejemplo, facilita el transporte de bienes, la creación de nuevas
actividades empresariales y la recolección de desechos.
Además de las operaciones de rehabilitación, hay que
desarrollar un enfoque "preventivo", mediante el aumento
de la producción de vivienda asequible y el fomento de
programas de auto-construcción “dirigida” (en los ámbitos
técnico, económico y social) en terrenos viables proporcionados
por las autoridades públicas. Esto implica, cuesta arriba, el
establecimiento de dispositivos que faciliten la adquisición de
tierras públicas.
Sin embargo, se deben tomar precauciones. El reto es
llegar al mayor número de personas posible: la masa crítica
de inversiones debe ser sustancial y su distribución por el
territorio equitativa, a fin de no favorecer a determinadas
zonas por encima de otras. En ciertos casos, algunos desalojos
son inevitables cuando se trata de habitantes en zonas de
riesgo o en superficies necesarias para la construcción
de infraestructura. En esos casos, se debe dar prioridad al
realojamiento en cercanías. Además, hay que tener cuidado
con los riesgos ligados al aburguesamiento y la exclusión de
las poblaciones más vulnerables.
Garantizar los terrenos antes de regularizar la tenencia
Una gran parte de los habitantes de barrios precarios no tiene
títulos de propiedad formales. Sin embargo, a menudo han
comprado un "derecho para habitar" su parcela de tierra y
son dueños de la construcción, mientras que algunos otros
son arrendatarios. La propiedad no siempre está claramente
identificada: las tierras pueden ser de dominio público, pero,
en algunos casos, sin que se haya establecido un registro de
propiedad; o pertenecer a familias que hayan migrado; o bien
ser objeto de disputas de sucesión; o, incluso, corresponder a
REHABILITACIÓN IN SITU: POTENCIAL DE APALANCAMIENTO
Posibles acciones sectoriales de rehabilitación in situ
Beneficios directos
Externalidades positivas
Vías de circulación /
drenaje
•Menor marginación
•Movilidad
•Menos inundaciones
•Reducción de riesgos para la salud
•Desarrollo económico
•Empleos
•Salud
•Cohesión social
Agua / saneamiento
•Reducción de los riesgos para la salud
•Reducción de costos para los residentes
•Salud
•Comodidad
•Integración social
Alumbrado público
•Seguridad
•Prolongación de actividades nocturnas
•Seguridad
•Desarrollo económico
•Cohesión social
Gestión de residuos
•Limpieza
•Reducción de la contaminación y de riesgos para
la salud
•Medio ambiente
•Salud
•Empleo
Instalaciones públicas,
sociales o comerciales
•Salud, educación, actividades recreativas
•Dinamismo económico
•Empleo
•Integración social
•Aumento de ingresos para los municipios
Ordenación de Espacios
Públicos (parques, jardines,
plazas)
•Actividades recreativas y sociabilidad
•Embellecimiento del barrio
•Lucha contra los islotes de calor y las inundaciones
•Seguridad
•Imagen positiva de la zona
•Cohesión social
Fuente: Elaboración propia.
AMANDINE DUKHAN
LÍDER DE PROYECTO, DIVISIÓN DE
ADMINISTRACIONES LOCALES Y
DESARROLLO URBANO, AFD
IRENE SALENSON
ENCARGADA DE INVESTIGACIÓN,
DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE,
DIVISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y
DESARROLLO, AFD
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CUESTI
MATHILDE CHABOCHE
SOCIÓLOGA Y URBANISTA,
CONSULTORA INDEPENDIENTE
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"derechos consuetudinarios" y / o colectivos. Pueden haber
sido divididas y vendidas por desarrolladores privados fuera
del marco legal, por lo que hay una yuxtaposición de derechos
en los mismos espacios.
Esta situación genera incertidumbre (riesgo de desalojo),
complica las transacciones y entorpece los gastos consentidos
para mejorar las viviendas. También es un obstáculo que impide
determinar los impuestos prediales, recursos indispensables
para la inversión pública, así como las expropiaciones y
derechos de vía para la construcción de infraestructura pública.
Es imposible proporcionar a cada uno de los habitantes títulos
de propiedad o escrituras, sin embargo varias soluciones
pragmáticas han sido probadas: usucapión (prescripción
adquisitiva), tenencia colectiva, contratos de arrendamiento a
largo plazo, y autorización de usufructo. Hay toda una variedad
de mecanismos de seguridad, desde los más complejos hasta
los más flexibles: reformas de la propiedad, catastros, registros
de tierras urbanas (Benín), cartografía urbana y sistemas de
información geográfica. Los primeros requieren decisiones
políticas difíciles y largas demoras para su ejecución; no deben
convertirse en una condición previa a la intervención de los
poderes públicos. En contraste, los más flexibles permiten
poner en marcha iniciativas de planificación territorial y facilitar
la gestión de los servicios urbanos, al tiempo que ofrecen
cierta forma de seguridad. En todo caso, ONU-Hábitat y la
Alianza para las Ciudades recomiendan la simplificación de los
procedimientos administrativos.
Barrios precarios con sus habitantes plenamente integrados en la ciudad
A menudo, los barrios precarios están excluidos de los
documentos oficiales de planificación urbana, porque son
considerados como "ilegales". Un primer paso sería integrarlos
en la reflexión sobre el futuro de la aglomeración, destacando los
costos social, financiero y ambiental de la inacción.
Para volverse "sostenible", la planificación urbana debe tener
en cuenta las necesidades de estos barrios y tener como
objetivo la integración de éstos en la ciudad. La mejor manera
de garantizar la pertinencia de los proyectos es involucrar a
los habitantes en su desarrollo. Incluso hoy en día, numerosos
mecanismos "participativos" se conforman con acciones de
"escaparate", por la falta de experiencia y la renuencia de
los propietarios del proyecto, pero también de los organismos
de financiación. La riqueza de los conocimientos urbanos, y
más aún, el "derecho a la ciudad" de los habitantes deben ser
reconocidos. Para lograr un diálogo eficaz, los asuntos técnicos
deben adecuarse al lenguaje del pueblo, las sugerencias de
los habitantes deben ser tomadas en serio, y la concertación
debe continuar a lo largo de todo el proyecto. A veces, la
representatividad de la población en su conjunto (especialmente
de grupos marginados o vulnerables, de jóvenes y de mujeres)
no se puede garantizar. Los mecanismos de concertación
pueden complementarse con encuestas y el establecimiento de
un administrador de proyectos urbanos y sociales. Esto implica
la participación de un operador social (ONG, asociación) que
juegue el papel de intermediario entre los beneficiarios, las
empresas responsables de la obra y las autoridades públicas.
La participación conjunta en la toma de decisiones públicas
puede convertirse en un modo de acción sistemático, como en
el caso del presupuesto participativo en Argentina o la gestión
del agua por los comités de distrito en Haití.
Por último, la búsqueda de financiamientos sostenibles y
dedicados a la política social urbana es un imperativo para
los propietarios de proyecto, y requiere, ante todo, una
firme voluntad política para asegurar la sostenibilidad de las
intervenciones y la capacidad de respuesta ante necesidades
futuras.
Pistas de mejoramiento
Los proyectos que atañen la delicada cuestión de los
asentamientos precarios son complicados de construir y
poner en práctica, en especial para las autoridades públicas
competentes. En ausencia de las diversas condiciones aquí
establecidas, los proyectos a menudo resultan insostenibles:
las instalaciones no están bien administradas o sufren de un
mantenimiento deficiente y las dinámicas pierden impulso,
como se ha señalado en algunas evaluaciones ex post. Los
actores del desarrollo, incluidos los organismos de financiación,
deben seguir apoyando los trabajos de investigación y de
capitalización operativa llevados a cabo en conjunto con los
trabajadores de campo, prestando especial atención a las
reflexiones críticas de los socios participantes.
BIBLIOGRAFÍA
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anthropologues, n°104-105, pp.37-63.
CUESTIÓN DE DESARROLLO es una publicación de la Agencia Francesa para el Desarrollo (AFD). Tiene por vocación presentar síntesis de estudios, evaluaciones e investigaciones iniciadas y promovidas por la
Agencia. La presente serie apunta a resumir la problemática, el enfoque, las lecciones y las perspectivas del estudio expuesto. Todo ello con el cometido de abrir nuevas sendas de acción y reflexión. Los análisis
y las conclusiones de este documento son responsabilidad exclusiva del autor. No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD ni el de sus instituciones asociadas.
Directora de la publicación : Anne PAUGAM • Director de la redacción : Gaël GIRAUD • Agence Française de Développement : 5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 •
Depósito legal : Julio de 2015 • ISSN : 2271-7404 • Concepción :
• Realización : Eric Thauvin • Traducción: Dario Chi.