Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial

Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial
en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE FINLANDIA
Índice:
Prólogo
3
Resumen
4
Introducción
5
Directrices para el apoyo al presupuesto
general y apoyo presupuestario sectorial
6
Directrices para el apoyo bilateral
de Finlandia al presupuesto general
6
Directrices para el apoyo bilateral
de Finlandia a presupuestos sectoriales
8
Cooperación al desarrollo programático
– ¿Qué es, según la Declaración de París?
9
Las políticas de Finlandia de apoyo al
presupuesto general y apoyo presupuestario
sectorial en la cooperación al desarrollo
programático –¿Qué cambia?
13
Políticas actuales
13
Nuevas políticas
14
Mecanismos y monitoreo del apoyo al
presupuesto general y del apoyo presupuestario
sectorial en el marco de la cooperación
programático
17
Políticas de apoyo presupuestario
de otros donantes
19
Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al
presupuesto general y apoyo presupuestario
sectorial, varios donantes
20
Prólogo
E
l objetivo primario de la política de desarrollo de Finlandia es erradicar la pobreza y promover el desarrollo sostenible, en consonancia con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio de la ONU. Finlandia utiliza de manera integral su selección de instrumentos de política de desarrollo para fortalecer tanto al sector público como privado.
Las opciones de que dispone Finlandia incluyen apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial centrado
en la ejecución de la estrategia de reducción de la pobreza o
en programa de desarrollo sectorial en los países asociados.
A través de estas acciones, Finlandia junto con los gobiernos
de los países asociados y otros donantes desempeña un papel
protagónico en un diálogo amplio sobre políticas de desarrollo. El apoyo al presupuesto general tiene muchas ventajas
pero también se han encontrado algunos problemas, razón
por la cual la parte de este instrumento que corresponde a la
cooperación finlandesa al desarrollo está en estudio.
ración al desarrollo abarca todos los instrumentos de políticas de desarrollo en el marco de determinados criterios.
La cooperación al desarrollo programático no supone únicamente la cooperación intergubernamental, también puede incluir la cooperación del sector privado, la sociedad civil
y las organizaciones internacionales pertinentes. Este enfoque ayuda a reducir la fragmentación existente en la cooperación al desarrollo y armoniza las políticas y la cooperación entre donantes, por un lado, y entre donantes y países
asociados, por el otro. Aumenta, asimismo, la eficacia de
la ayuda al fomentar apropiación en los países en vías de
desarrollo, y a través de la armonización y complementariedad de las acciones de los donantes.
Este documento de políticas examina el papel del apoyo al
presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial en
la ejecución de la cooperación bilateral programático de
Finlandia. Este documento de políticas apoya la ejecución
del Programa de Políticas de Desarrollo del Gobierno (Decisión de Principios, 2007), en respuesta a su misión de examinar la proporción del apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo.
Este documento de políticas complementa las directrices
vigentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y deja de
centrar la cooperación en el apoyo al presupuesto general
para enfocarla en brindar apoyo presupuestario sectorial.
Es más, se ha establecido un techo de 25% de ayuda bilateral al desarrollo para países específicos a través del apoyo
al presupuesto general. Estas reformas hacen posible fortalecer el equilibrio entre los distintos instrumentos de política aplicados en cada uno de los países asociados. Las reformas también fortalecen la naturaleza complementaria del
apoyo al presupuesto general y a los presupuestos sectoriales en los países respecto a la ayuda al desarrollo proporcionada y ejecutada por otros actores.
El documento de políticas se fundamenta en la definición
de cooperación programática que establece la Declaración
de París, según la cual el enfoque programático de la coope-
Paavo Väyrynen
Ministro de Comercio Exterior y Desarrollo
3
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Resumen
● Finlandia contribuye a las acciones mundiales para
erradicar la pobreza y promover un desarrollo sostenible en lo económico, social y ecológico al otorgar ayuda al desarrollo programático.
● La cooperación finlandesa al desarrollo programático utiliza de una manera integral diversos instrumentos como los siguientes: apoyo al presupuesto general,
apoyo presupuestario sectorial, algunas modalidades
de financiamiento conjunto como canastas de fondos
y fondos comunes, además de proyectos y programas
bilaterales y regionales en el contexto de la cooperación
al desarrollo programático. Los diversos instrumentos se
complementan entre sí y contribuyen a la erradicación
de la pobreza, al igual que al logro de un desarrollo sostenible, de una manera coherente, eficiente y eficaz.
● Sólo los países asociados de largo plazo reciben apoyo
al presupuesto general. Finlandia apoya actualmente a
países como Mozambique, Tanzania y Zambia a través
de sus respectivos presupuestos generales y cumple con
sus compromisos vigentes en estos países.
micos y ecológicos al fortalecer el apoyo sectorial programático, ante todo en el sector agrícola, forestal,
hídrico, energético, ambiental e informático. Finlandia
también promueve un desarrollo socialmente sostenible en la educación y la salud.
● Finlandia aumenta la complementariedad del apoyo al
presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial
en el ámbito nacional respecto a la ayuda al desarrollo provista y ejecutada por otros actores,
que incluyen a la Unión Europea,
organismos multilaterales,
otros países donantes, ONG
y el sector privado.
● Después de finalizados sus
compromisos actuales, Finlandia podrá otorgar a países
específicos el 25% de su ayuda
bilateral al desarrollo a través del
apoyo al presupuesto general.
● Finlandia cambiará claramente el enfoque de apoyo
presupuestario a través del presupuesto general para
centrarse en brindar apoyo presupuestario sectorial.
Promueve un desarrollo sostenible en términos econó-
4
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Introducción
C
on respecto a la cooperación bilateral, el Programa
de Políticas de Desarrollo de Finlandia (Decisión
de Principios, 2007) establece: “El papel del apoyo presupuestario en nuestra cooperación al desarrollo será
analizado en el futuro cercano”. Este documento de políticas es una respuesta a la misión planteada por el Programa
de Políticas de Desarrollo y, por consiguiente, apoya su ejecución. Su propósito es complementar las directrices actuales del Ministerio de Relaciones Exteriores respecto del apoyo presupuestario y sectorial.
Finlandia utiliza diversos instrumentos de ayuda al desarrollo para erradicar la pobreza y promover un desarrollo
sostenible. Este documento de políticas examina el apoyo
al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial
como parte de su cooperación bilateral al desarrollo programático. Lo que no se analiza en detalle en este documento es la cooperación, ejecutada junto con la Unión Europea
yorganismos multilaterales (instituciones financieras internacionales, Fideicomiso de Donantes Múltiples - MDTF).
La cooperación programática se define de acuerdo con
lo establecido en la Declaración de París: el enfoque de la
cooperación al desarrollo programático abarca todos los
instrumentos de políticas de desarrollo en el marco de los
criterios que la sustentan. Este enfoque ayuda a reducir
la fragmentación de la cooperación al desarrollo y armoniza las políticas de cooperación entre los donantes, por
un lado, y entre donantes y países asociados, por el otro;
también aumenta la eficacia de la ayuda al fomentar apropiación en los países en vías de desarrollo, y armonizar las
acciones de complementariedad de los donantes. Está en
preparación un conjunto de directrices integrales sobre el
diseño y ejecución del proyecto.
Este documento de políticas está estructurado como sigue:
El capítulo 1 presenta una breve descripción general de las
directrices vigentes sobre el apoyo al presupuesto general y
el apoyo presupuestario sectorial.
El capítulo 2 analiza la cooperación programático según su
definición en la Declaración de París y presenta los criterios
para este tipo de cooperación con los países asociados y los
donantes.
El capítulo 3 establece los principios clave del apoyo de Finlandia al presupuesto general y a distintos sectores en el
marco de la cooperación programático.
El capítulo 4 resume los mecanismos de ejecución y monitoreo del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial.
El capítulo 5 describe las políticas de apoyo al presupuesto
general y del apoyo presupuestario sectorial de otros donantes, incluidas también en el anexo de este documento.
5
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Directrices para el apoyo al presupuesto general
y apoyo presupuestario sectorial
F
inlandia ha establecido directrices detalladas sobre
apoyo al presupuesto general (2004)1 y apoyo presupuestario sectorial (2007)2. Estas directrices siguen
en uso. Sin embargo, el contexto de la cooperación programático y de la eficacia de la cooperación al desarrollo en
general ha cambiado desde la elaboración de estas directrices. La Declaración de París (2005) y el Programa de Acción
de Accra (2008) han afinado aún más el concepto del enfoque programático.
Directrices para el apoyo bilateral
de Finlandia al presupuesto general
Finlandia sólo puede otorgar apoyo bilateral al presupuesto general cuando se trata de países asociados de largo plazo, siempre que llenen los criterios para recibir apoyo presupuestario. Estos criterios están divididos en cuatro
categorías:
1. la necesidad de asistencia del país;
2. su compromiso con el desarrollo;
3. la capacidad de Finlandia de brindar asistencia,
incluyendo el valor agregado y la complementariedad
de la ayuda;
4. condiciones esenciales para la eficacia.
1
2
Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004).
Sektorituki Suomen kehitysyhteistyössä (Apoyo sectorial en la cooperación
finlandesa al desarrollo, 2007) (sólo en finlandés).
El apoyo presupuestario se evalúa sobre la base de los criterios antes mencionados, que se aplican a todos los países asociados de largo plazo, y de los criterios que son de
particular importancia para el apoyo presupuestario. En
las directrices de apoyo presupuestario publicadas en 2004
(Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al
desarrollo), los requisitos para recibir apoyo al presupuesto
general se definen como sigue3:
● el país asociado cuenta con una estrategia para reducir
la pobreza y se ha comprometido a ponerla en práctica;
● el país asociado tiene un proceso presupuestario
transparente y practica la disciplina presupuestaria;
● el país asociado tiene capacidad suficiente para la
planificación, ejecución y gestión financiera;
● Finlandia tiene una misión diplomática en el país
asociado, con recursos suficientes para entablar un
diálogo amplio sobre el apoyo presupuestario con el
país asociado y los donantes.
Finlandia brinda actualmente apoyo al presupuesto general
de Mozambique, Zambia y Tanzania, en tanto que el apoyo
al presupuesto general de Nicaragua ha sido suspendido. El
apoyo al presupuesto general que ofrece Finlandia representa entre 1% y 3% del apoyo total al presupuesto recibido de
todos los donantes en cada uno de los países asociados. Del
total de la ayuda bilateral finlandesa al desarrollo, el apoyo
al presupuesto general equivale a un 6% (calculado según la
definición de OCDE/CAD y basada en desembolsos de 2008).
3
Para mayores detalles, véase las directrices de apoyo presupuestario: Apoyo
presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004).
6
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
En cada país asociado, el apoyo finlandés al presupuesto nacional representará el siguiente porcentaje de su ayuda bilateral al desarrollo en 2010 (desembolsos previstos):
25% en Zambia, 25% en Mozambique y 38% en Tanzania.
Los porcentajes combinados del apoyo bilateral programático a través del presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial oscilan entre 53% y 83% en estos tres países4.
Finlandia participa e influye en el diálogo político y técnico
entre la comunidad de donantes y los gobierno de los países asociados a través de la cooperación centrada en apoyo
presupuestario y otros mecanismos. La formulación de políticas entre los donantes es un aspecto clave en el proceso de
diálogo. El apoyo presupuestario ha contribuido en especial
a fortalecer la gestión de las finanzas públicas en los países
en vías de desarrollo, incluyendo mejoras en la elaboración
de presupuestos y en los mecanismos de monitoreo y control de gastos. El apoyo presupuestario también se puede
utilizar para abordar problemas intersectoriales; por ejemplo, los problemas en el sector forestal pueden tener su origen en las estructuras de los gobiernos locales; los del sector energético, en la gestión de los recursos naturales; o los
problemas en el sector agrícola quizá reflejen mala infraestructura o acceso limitado a los mercados.
4
Las cifras pueden variar de un año a otro por el contenido y los desembolsos para
los programas sectoriales, y sus definiciones pueden causar imprecisiones.
La reunión final para la evaluación anual del apoyo presupuestario
celebrada en Maputo, la capital de Mozambique, en abril de 2009.
Foto: Tatiana Mendes de Sousa.
7
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
to como canastas de fondos o fondos comunes, proyectos y programas bilaterales y regionales en el contexto de la
cooperación al desarrollo programático.
Escuela en el distrito Chokw, Mozambique.
Foto: Pirjo-Liisa Heikkilä.
Si un país asociado no cumple los criterios para el apoyo al
presupuesto general, Finlandia puede reducir o suspender
desembolsos de su apoyo al presupuesto general de ese país5.
Directrices para el apoyo bilateral
de Finlandia a presupuestos sectoriales
Los programas sectoriales reciben apoyo a través de su
presupuesto y de modalidades de financiamiento conjun5
El propósito del apoyo bilateral presupuestario a los distintos sectores es aumentar su respectiva asignación del presupuesto nacional. La cooperación a través del apoyo presupuestario también persigue mejorar la calidad y eficacia de
los programas sectoriales. Los siguientes puntos son clave
para determinar si este apoyo constituye un recurso adicional que recibe un sector:
● el país tiene calculado el marco de gastos del sector
público sin apoyo presupuestario sectorial de los
donantes; este cálculo está basado en experiencias de
años anteriores y gastos previstos para años futuros;
● el marco de gastos de mediano plazo (MTEF) incluye
cálculos de financiamiento adicional previsto para el
sector en cuestión;
● la ayuda al sector puede utilizarse para inversiones,
gastos temporales causados por reformas o costos de
operación;
● si aumentan los costos de operación, ese aumento
debe concordar con lo previsto en el marco de gastos
de mediano plazo y estar aprobado por el Ministerio
de Finanzas;
● los aumentos en los gastos del sector se valoran en
especial a mediano plazo (de tres a cinco años).
Para mayores detalles, véase las directrices para apoyo presupuestario:
Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004).
8
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Cooperación al desarrollo programático
– ¿Qué es, según la Declaración de París?
E
l Enfoque programático (Program Based Approach PBA) se
refiere a la cooperación al desarrollo ejecutada a través de una ayuda coordinada en apoyo a un programa
de desarrollo de un país específico6. Un “programa de desarrollo” puede ser una estrategia de desarrollo general (como
una estrategia de reducción de la pobreza, ERP), un programa sectorial, temático o regional, o un programa específico
de una organización. La cooperación al desarrollo programático no es sólo cooperación intergubernamental, sino también cooperación al desarrollo a través del sector privado, la
sociedad civil y las organizaciones internacionales.
En la Declaración de París (2005), los donantes se comprometieron a dar el 66% de su ayuda al desarrollo en consonancia con el enfoque programático. Este enfoque fomenta un sentido de apropiación del programa en los gobiernos
de los países asociados, reduce los costos de transacción
de la cooperación y armoniza distintos procesos entre los
donantes, por un lado, y entre los donantes y los países en
vías de desarrollo, por el otro.
Los donantes pueden utilizar diversas modalidades de
financiamiento de la cooperación al desarrollo programá-
6
Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda (2005), indicador 9, Anexo
A. “Los enfoques programático comparten las siguientes características: (a)
liderazgo del país u organización anfitriona; (b) un único programa integral y
marco presupuestario; (c) un proceso formalizado de coordinación de los donantes
y armonización de sus procedimientos de presentación de informes, elaboración
de presupuestos, gestión financiera y adquisiciones; (d) esfuerzos por aumentar el
uso de sistemas locales para el diseño, ejecución, gestión financiera, monitoreo y
evaluación de programas”.
tico para canalizar ayuda (apoyo al presupuesto general, a
presupuestos sectoriales, canasta de fondos, fondo común
y diversos proyectos y programas bilaterales y regionales),
siempre que se cumplan los criterios de la cooperación al
desarrollo programático:
● liderazgo del país u organización anfitriona;
● un único programa integral y marco presupuestario;
● un proceso formalizado de coordinación de los
donantes y armonización de sus procedimientos de
rendición de informes, elaboración de presupuestos,
gestión financiera y adquisiciones (al menos dos de
cuatro);
● esfuerzos por aumentar el uso de sistemas locales para
el diseño, ejecución, gestión financiera, monitoreo y
evaluación (al menos dos de cuatro).
Un ejemplo de ayuda al desarrollo programático auspiciado
por el sector privado podría ser algún programa de fortalecimiento de capacidades para emprendedores locales, en
el marco de las actividades de una cámara local de comercio que se base en el programa de país y aglutine diversos
proyectos de los donantes. En el caso de la sociedad civil
podría ser un programa marco para proyectos ejecutados
por ONG de varios países donantes, establecido bajo una
organización que aglutine a ONG locales.
Los enfoques programáticos, los criterios para la cooperación al desarrollo programático, las diversas modalidades de financiamiento y sus vínculos con los programas de
desarrollo en los países asociados se pueden observar en la
Figura 1.
9
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Enfoques programático (PBA)
de la cooperación al desarrollo
País asociado
Donante
Programa
de país u
organización asoc.
Finan.
de donantes
Plan de
desarrollo general
(p. ej. ERP)
Criterios de la
cooperación al desarrollo
programático:
✔ Liderazgo de país u organización
Apoyo al presupuesto
general
anfitriona
✔ Único programa integral y marco
presupuestario
Programa sectorial
Programa temático
o regional
Programa
dirigido por
org. asociada
✔ Coordinación y armonización
(mín. 2 de 4)
• presentación de informes
• elaboración de presupuestos
• gestión financiera
• adquisiciones
✔ Uso de sist. locales (mín. 2 de 4)
• diseño
• ejecución
• gestión financiera
• monitoreo y evaluación
Apoyo presupuestario
sectorial
Modalidad financ. conj.
(canastas de fondos,
fondos comunes, etc.)
Proyectos y programas
regionales y bilaterales
Figura 1. Enfoque programático.
10
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Apoyo presupuestario (también llamado apoyo directo al
presupuesto) consiste, según la definición de OCDE, en apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial.
El apoyo al presupuesto general consiste en financiar la
ejecución de la estrategia general para reducir la pobreza
en los países asociados. Este apoyo no está destinado a ningún rubro en particular de las finanzas públicas; se desembolsa directamente al presupuesto general de los países en
vías de desarrollo.
El apoyo presupuestario sectorial no está asignado a ningún rubro en particular, aunque los objetivos de la cooperación son específicos de ciertos sectores. Este apoyo también es parte de la presentación de presupuestos y cuentas
públicas de un país asociado, del mismo modo que el apoyo al presupuesto general o cualquier otro ingreso o gasto
del presupuesto.
No hay más que una mínima diferencia entre el apoyo al
presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial
como instrumentos de financiamiento. Las decisiones de
apoyo al presupuesto general reflejan con frecuencia términos y condiciones de sectores específicos. Por otra parte, las decisiones relativas al apoyo presupuestario sectorial
incluyen muchas veces términos y condiciones aplicables
a los planes de desarrollo general y a políticas relacionadas con los derechos humanos y las finanzas públicas, al
igual que a medidas contra la corrupción y a una sólida
política económica. El principio es que el apoyo presupuestario sectorial permite que los donantes participen en un
Finlandia apoya el desarrollo de negocios locales en Mtwara,
Tanzania. Foto: Iina Soiri.
diálogo detallado y amplio, y en el monitoreo del desarrollo de un sector específico. Los mecanismos de monitoreo
del apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario
sectorial difieren notablemente en que los indicadores de
monitoreo del primer tipo de apoyo se basan en la estrategia nacional de reducción de la pobreza de los países asociados, mientras que los últimos se derivan de programas
de desarrollo sectorial.
Además del apoyo presupuestario sectorial, se utilizan
modalidades conjuntas para financiar programas sectoriales, como canastas de fondos, fondos comunes o fidei-
11
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
comisos, y también programas y proyectos bilaterales y
regionales en el contexto de la cooperación al desarrollo
programático.
También puede ser difícil definir con exactitud qué es un
“programa sectorial”. Es preciso partir de los criterios de la
cooperación al desarrollo programático para determinar si
una entidad bilateral con múltiples proyectos, dirigida por
Finlandia, constituye un programa sectorial programático
o si los proyectos bilaterales que acompañan el apoyo presupuestario sectorial son parte de un programa sectorial,
como se observa en la Figura 1.
Finlandia también participa en la cooperación al desarrollo programático a través de esquemas multilaterales cuyos
canales principales son los instrumentos de la Unión Europea (el Fondo Europeo de Desarrollo - FED, el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo - ICD,
el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación - ENPI, el
Instrumento de Ayuda de Preadhesión - IPA, el Instrumento
para la Estabilidad - IfS, el Mecanismo de respuesta rápida
frente a la fuerte subida de los precios de los productos alimenticios en los países en desarrollo y el instrumento FLEX
de lucha contra la vulnerabilidad), la ayuda al desarrollo
canalizada a través de instituciones financieras internacionales y regionales (el Grupo del Banco Mundial, el Banco
Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el
Banco Interamericano de Desarrollo) y fondos de fideicomiso de donantes múltiples, como el Fideicomiso para la
Reconstrucción de Afganistán.
Corte de café en Zambia. Foto: Marja-Leena Kultanen.
12
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Las políticas de Finlandia de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario
sectorial en la cooperación al desarrollo programático –¿Qué cambia?
Políticas actuales
Finlandia contribuye a las acciones mundiales para erradicar la pobreza y promover un desarrollo sostenible en términos económicos, sociales y ecológicos a través de la ayuda
al desarrollo programático.
Desde el inicio se debe determinar si la cooperación al desarrollo programático es adecuada a las circunstancias particulares de cada país y si podría contribuir a la consecución
de los objetivos de la política de desarrollo de Finlandia.
La cooperación finlandesa al desarrollo programático utiliza integralmente diversos instrumentos: apoyo al presupuesto general, apoyo presupuestario sectorial, modalidades de financiamiento conjunto como canastas de fondos,
fondos comunes, programas y proyectos regionales y bilaterales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático. Este tipo de cooperación al desarrollo no es sólo
entre gobiernos sino que también podría suponer la participación del sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales pertinentes. Los diversos instrumentos y
actores han de complementarse y contribuir a la erradicación de la pobreza y a la consecución de un desarrollo sostenible de una manera coherente, eficiente y eficaz.
Mercado de Mansa, Zambia. Foto: Outi Einola-Head.
Finlandia influye en el diálogo de políticas entre los países
asociados y la comunidad donante por medio de la cooperación al desarrollo programático, y utiliza todos los mecanismos disponibles de ayuda. Finlandia responde a las
necesidades de los países asociados, sobre todo en aque-
llas áreas del desarrollo sostenible de carácter económico,
social y ecológico en las que Finlandia tiene mayor valor
agregado que ofrecer.
13
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Finlandia sólo otorga apoyo al presupuesto general cuando se trata de países asociados de largo plazo. Finlandia
proporciona actualmente apoyo al presupuesto general en
Mozambique, Tanzania y Zambia.
El apoyo al presupuesto general complementa la cooperación finlandesa al desarrollo para países específicos al
influir en el diálogo de políticas entre gobiernos y donantes, por un lado, y en los retos que representa el desarrollo
intersectorial, por el otro. Finlandia adopta un papel activo en el diálogo sobre apoyo presupuestario, en consonancia con la división del trabajo entre los donantes, y se centra
ante todo en aquellos sectores y temas en los que podemos
ofrecer valor agregado basados en nuestra experiencia; por
ejemplo, agricultura y desarrollo rural; silvicultura; agua y
saneamiento; energía; sociedad de la información; desarrollo del comercio y el sector privado; medio ambiente; educación; salud y desarrollo regional. A través del apoyo presupuestario, Finlandia puede ejercer mayor influencia en
objetivos y procesos clave que por medio de su contribución al apoyo presupuestario total del país asociado.
Finlandia también puede otorgar ayuda programática a otros
países, aparte de los asociados de largo plazo. Algunas formas posibles de cooperación incluyen, por ejemplo, los programas de la Unión Europea, las organizaciones internacionales y los fondos de fideicomiso de donantes múltiples.
Finlandia destaca la complementariedad del apoyo presupuestario general y sectorial que presta en los países y la
ayuda que proporcionan y ejecutan otros actores. Algunos
de estos actores son la Unión Europea, los organismos multilaterales, otros países donantes, ONG y el sector privado.
Esta complementariedad puede mejorar, por ejemplo, al
influir en el diálogo de las juntas directivas de las organizaciones internacionales y en la colaboración con otros actores en los distintos países.
El fortalecimiento y la transparencia de la administración
pública, además de la rigurosidad del escrutinio público en
los países asociados son tanto requisitos previos como consecuencias de la cooperación programática. En consonancia con la Declaración de París y el Programa de Acción de
Accra, la ayuda al desarrollo programático debe canalizarse a través de los sistemas administrativos propios de los
países asociados siempre que se cumplan los requisitos; se
podría, por ejemplo, evaluar la calidad y el funcionamiento
de los sistemas generales en el marco del programa de gasto
público y responsabilidad financiera (PEFA). Finlandia también contribuye al desarrollo de una disciplina presupuestaria, gestión financiera responsable y administración pública eficiente por medio de su apoyo al presupuesto general y
asistencia técnica en algunos países, según sea el caso.
Nuevas políticas
Respecto del apoyo al presupuesto general, Finlandia cumple con sus compromisos vigentes en Mozambique, Tanzania y Zambia.
14
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Después de que finalicen sus compromisos actuales, Finlandia podrá otorgar hasta 25% de su ayuda al desarrollo
a países específicos como apoyo al presupuesto general.
Este porcentaje se calculará sobre la base de los desembolsos planificados para países específicos. El establecimiento
de un techo para el apoyo al presupuesto general de países
específicos garantizará que Finlandia esté también en capacidad de utilizar una amplia gama de formas complementarias de cooperación y financiamiento en países que reciben
apoyo al presupuesto general, lo cual le permite distribuir
los riesgos entre los diversos instrumentos de financiamiento. El techo establecido para países específicos también
reduce los riesgos que corren los países asociados cuando
los desembolsos del apoyo al presupuesto general tengan
que cambiar insperadamente, por ejemplo debido a situaciones políticas no deseables en un país asociado. Nicaragua ofrece un buen ejemplo de la vulnerabilidad del apoyo
presupuestario cuando Finlandia, al igual que otros donantes, suspendió su apoyo al presupuesto general y adoptó
otras formas de cooperación.
Finlandia dejará de centrarse en el apoyo al presupuesto
general y se enfocará en un apoyo presupuestario sectorial.
En Tanzania, éste es un cambio importante debido al porcentaje actual destinado al apoyo del presupuesto general.
Asimismo, en Zambia, la meta es cambiar el apoyo finlandés
al presupuesto general por un apoyo presupustario sectorial.
Finlandia promueve un desarrollo sostenible en términos económicos y ecológicos en los países asociados de largo plazo
a través del fortalecimiento del apoyo sectorial programáti-
Venta de semillas de marañón por celular en las regiones de Mtwara
y Lindi en Tanzania. Foto: Iina Soiri.
15
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
co, ante todo en agricultura, silvicultura, agua y saneamiento, energía, medio ambiente y sociedad de la información.
Finlandia también promueve un desarrollo socialmente sostenible en los sectores de educación y salud. En la cooperación
sectorial, el énfasis está puesto en los sectores seleccionados
en cada país. En dependencia del país y sector en cuestión,
el financiamiento de la cooperación se canaliza a través de
apoyo presupuestario sectorial, canastas de fondos, fondos
comunes u otras modalidades de financiamiento conjunto, o
a través de programas y proyectos bilaterales y regionales en
el contexto de la cooperación al desarrollo programático.
En cuanto a los desembolsos para apoyo presupuestario, la
meta es tener una sucesión de acuerdos renovables anualmente y tramos fijos anuales. Se analizará en cada caso la
posibilidad de utilizar tramos variables cuando parte del
financiamiento se haga efectivo al inicio del año y el resto
según el desempeño. Finlandia tiene como meta empezar a
utilizar compromisos trianuales a fin de que sea más factible prever el financiamiento, como se requiere en la Declaración de París.
Además, Finlandia persigue evitar condiciones específicas de los donantes en los Memorandos de Entendimiento
(MdE) del apoyo presupuestario.
Vendedor ambulante en Mozambique. Foto: Matti Nummelin.
16
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Mecanismos y monitoreo del apoyo al presupuesto general y del apoyo
presupuestario sectorial en el marco de la cooperación programático
F
inlandia brinda siempre apoyo presupuestario y el
monitoreo respectivo en colaboración con el gobierno del país asociado y otros donantes (bilaterales, UE,
instituciones financieras). Los donantes que proporcionan
apoyo presupuestario pueden participar e influir en el diálogo sobre la cooperación de apoyo presupuestario, independientemente de la cantidad del apoyo. Este tipo de cooperación abarca un diálogo de políticas sobre el uso de fondos
del presupuesto general (incluyendo los ingresos tributarios)
y el monitoreo del presupuesto y sus asignaciones, puesto
que el financiamiento del apoyo presupuestario es parte del
presupuesto general de ingresos. En efecto, esta cooperación
supone un examen del presupuesto en su conjunto, no sólo
la porción financiada a través de la ayuda al desarrollo.
Sólo se ha realizado una evaluación interna, aunque muy
amplia, del apoyo al presupuesto general. OCDE coordinó esta evaluación (2006) y cubrió el apoyo al presupuesto
general en Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua,
Ruanda, Uganda y Vietnam entre 1994 y 2004.
En la cooperación al desarrollo programático se debe monitorear activamente la situación general en el país asociado,
incluyendo la apropiación gubernamental y sus compromisos con el desarrollo, el progreso de las reformas y los riesgos implícitos en la administración, el entorno operativo y
la eficacia de la ayuda al desarrollo, incluyendo corrupción
y abuso de cargos públicos. El apoyo al presupuesto general está centrado en el desarrollo de la economía nacional
en su conjunto, los sistemas de gestión financiera y el contenido del presupuesto. Los acuerdos de apoyo de Finlandia
Mejora de caminos en Mozambique. Foto: Matti Nummelin.
al presupuesto general han oscilado entre dos y tres años, a
fin de que se puedan realizar ajustes en el apoyo como consecuencia de posibles cambios políticos y económicos.
El apoyo presupuestario sectorial está centrado ante todo
en los sistemas de un sector determinado, las operaciones
y administración del ministerio respectivo, las asignaciones
presupuestarias para sectores específicos, la eficacia y los
riesgos que supone la ayuda al desarrollo en ese sector. Los
donantes pueden tener como meta influir en las políticas
de gobierno de los países asociados a través de un diálogo
político, en un contexto de políticas relacionadas con todo
tipo de ayuda.
17
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
perspectiva de gestió de las finanzas públicas y, en términos
más generales, de gobernabilidad en el caso del presupuesto nacional, al igual que desde el punto de vista específico de
las prioridades sectoriales cuando se trata de apoyo presupuestario sectorial. Se pueden contratar inspecciones externas cuando sea necesario y también monitorear la eficacia
del apoyo presupuestario a través de evaluaciones externas.
Agricultores de Luapula, Zambia inspeccionan sus cultivos.
Foto: Outi Einola-Head.
Los marcos de evaluación del desempeño y el diálogo concerniente al apoyo presupuestario sectorial están centrados
en objetivos de sectores específicos. Los marcos de evaluación del desempeño del apoyo al presupuesto general son
más amplios, aun cuando es probable que incluyan objetivos de sectores específicos. Su meta es centrar el monitoreo
del apoyo presupuestario en esos sectores específicos en los
que Finlandia tiene especial experiencia y, por lo tanto, ofrece valor agregado a las acciones de los donantes.
Los riesgos implícitos en las finanzas públicas y la eficacia
de la ayuda están bajo constante monitoreo y valoración
en la cooperación de ayuda al presupuesto, ya que hay una
estrecha relación entre la gestión de riesgos y la eficacia de
la ayuda. El monitoreo de los riesgos se realiza desde una
Además, los riesgos son valorados en relación con el impacto del desarrollo. Si la situación de un país asociado o sus
políticas gubernamentales dejan de ser aceptables o si se
pone en peligro la administración y eficacia de la ayuda al
desarrollo hasta tal punto que no se cumplen los criterios
de apoyo presupuestario, Finlandia podrá suspender el desembolso de la ayuda, como sucedió en Nicaragua. Como
miembro del Grupo de Apoyo Presupuestario, Finlandia ha
entablado un diálogo fructífero, según lo dispuesto en el
Memorando de Entendimiento, con los gobiernos de Tanzania y Zambia respecto a los casos de corrupción. Este tipo
de situación se valora siempre en cada caso particular y las
acciones adoptadas se basan en los procedimientos convenidos en el Memorando de Entendimiento. Si se toma la
decisión de suspender el financiamiento de la cooperación,
ésta se aplicará en etapas.
Finlandia considera importante que los procesos de negociación de apoyo al presupuesto general, por un lado, y sectorial, por el otro, se apoyen y complementen mutuamente.
Su objetivo también es ampliar el diálogo de apoyo al presupuesto para que abarque el desarrollo de la sociedad en
general del país asociado y no sólo un sector específico.
18
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Políticas de apoyo presupuestario de otros donantes
T
odos los donantes comparten los mismos criterios
básicos en términos generales para otorgar apoyo presupuestario: una estrategia de reducción de
la pobreza, compromiso con el desarrollo, un nivel aceptable de gobernabilidad y gestión de las finanzas públicas
(presupuestos, adquisiciones, inspecciones), y disposición
a establecer asociaciones y objetivos particulares de sectores específicos. Algunos países donantes sólo pueden proporcionar apoyo presupuestario a países asociados de largo
plazo. Muchos países y organizaciones (v.g. el Banco Mundial y la Comisión Europea) utilizan el análisis de país del
Fondo Monetario Internacionales (FMI) como un marco
básico para analizar las tendencias macroeconómicas.
La Tabla 1 del Anexo contiene un breve resumen de los principios del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial, al igual que los fondos proporcionados
por los principales países de referencia de Finlandia y otros
actores internacionales (su parte de la ayuda bilateral o del
volumen total de la ayuda).
Justin Mukumbo imparte clases de física en una escuela de Libala,
Zambia. Foto: Marja-Leena Kultanen.
19
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes
Principios que gobiernan el apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial
compartido por todos los donantes
Criterios
• la necesidad de asistencia del país;
• compromiso con el desarrollo, incluyendo el de aplicar una estrategia de reducción de la pobreza;
• la estabilidad macroeconómica, determinada según los análisis del FMI y el Banco Mundial;
• buena gestión de las finanzas públicas (transparencia del proceso de elaboración de presupuestos, monitoreo del uso de los
fondos, leyes sobre adquisiciones), determinada en primer lugar sobre la base de los análisis publicados por el Banco Mundial
y el FMI, al igual que otros actores (v.g. PEFA).
• Calidad de la gobernabilidad y las tendencias democráticas en general, determinadas, por ejemplos, sobre la base de los análisis
publicados por el Banco Mundial y el perfil de gobernabilidad de la UE.
Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo
presupuestario sectorial
Donante
Apoyo
presup.
General
Apoyo
presup.
Sectorial
Porcentaje apoyo
bilateral para apoyo
presup.
Techo para
países
específicos
Observaciones
Finlandia
Sí
Sí
6% (APG)
25%
Porcentaje ayuda bilateral para apoyo
presupuestario según OCDE/DAC
(desembolsos, 2008).
Suecia
Sí
Sí
6% (APG)
No
Noruega
Sí
Sí
6% (APG)
No
Dinamarca
Sí
Sí
10% (APG)
Un 25%, calculado como
promedio por
varios años.
Alemania
Sí
Sí
1.5% (APG)
No
El apoyo presupuestario sectorial es
mucho mayor en Alemania.
GB/DFID
Sí
Sí
7% (APG),
18% (total AP)
No
GB/DFID reserva 5% de su apoyo
presup. para “rendición de cuentas
política”.
Los Países Bajos
Sí
Sí
15% (APG), 10% (APS)
No
Bélgica
Sí
Sí
2% (APG)
No
Noruega otorga apoyo presup. a
estados frágiles en situación especial.
Bélgica aumenta el volumen de
coop. con proyectos y apoyo presup.
sectorial.
20
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes
Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo
presupuestario sectorial
Donante
Apoyo
presup.
General
Apoyo
presup.
Sectorial
Porcentaje apoyo
bilateral para apoyo
presup.
Techo para
países
específicos
Observaciones
Francia
Sí
Sí
5% (APG)
No
Francia describe su apoyo a progr.
de desarrollo regional ejecutados
por org. regionales como “apoyo
presupuestario regional”.
Austria
Sí
Sí
5% (APG)
No
Suiza
Sí
Sí
3% (APG)
No
3% (APG)
Irlanda
Sí
Sí
Luxemburgo
No
Sí
Portugal
Sí
Sí
Italia
Sí
Sí
España
La SECO aumenta el porcentaje de
apoyo presupuestario.
No
No
Menos de 1% (APG)
No
No
Italia sólo brinda apoyo al presup.
general y apoyo presup. sectorial en
Mozambique.
Sí
No
España sólo ofrece apoyo al presup
general en Mozambique.
Grecia
Sí
No
Grecia sólo brinda apoyo al presup.
general en los Balcanes.
Canadá
Sí
Sí
1% (APG)
No
EEUU
No
No
-
No
EEEUU participa en programas
sectoriales pero no en canastas de
fondos; el ejército EEUU apoya la
ejecución de ERP a través de cuenta
aparte.
Japón
Sí
No
Japón sólo ha proporcionado apoyo
al presup. general o préstamos para
apoyo presup. en algunos países como
Tanzania.
21
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes
Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo
presupuestario sectorial
Donante
Apoyo
presup.
General
Apoyo
presup.
Sectorial
Porcentaje apoyo
bilateral para apoyo
presup.
Techo para
países
específicos
Observaciones
Comisión de la
Unión Europea
Sí
Sí
Meta, FED 10:
30% (APG),
16% (APS)
No
La Comisión Europea cuenta con
varios instrumentos para brindar
apoyo presupuestario: FED, ICD, ENPI,
IPA, IfS, instrumento FLEX contra la
vulnerabilidad; los Contratos ODM
son por un período de 6 años (FED)
Banco Mundial
Sí
Sí
No; porcentaje
de volumen total
10% a 30%.
ADI proporciona más de la mitad
de su ayuda a países específicos a
través de asignaciones tipo “apoyo
presupuestario” (incluyendo prést.
para apoyo presup.) a muchos países.
Banco Africano
de Desarrollo
Sí
Sí
ADF-11: AP
de varios tipos
pueden no
constituir más
del 25% del
fondo.
En la práctica, el porcentaje del apoyo
presup. sólo ha sido alrededor de la
mitad del máximo establecido.
Banco Asiático
de Desarrollo
No
Sí
No;
porcentaje de
volumen total
10% a 30%.
Banco
Interamericano
de Desarrollo
Sí
Sí
No; porcentaje
de volumen total
10% a 30%.
22
Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático
Maquetación:
Impreso por:
Innocorp Oy
Erweko Painotuote Oy, 2010
Comunicación para el desarrollo
PO BOX 456
FI-00023 GOVERNMENT, FINLAND
Teléfono: +358 9 1605 6370
Telefax: +358 9 1605 6375
Central telefónica: +358 9 16005
Internet: formin.finland.fi
Correo electrónico: keoinfo@formin.fi