- International Studies Association

FLACSO-ISA Joint International Conference
Global and Regional Powers in a Changing World
July 23rd-25th 2014
University of Buenos Aires, School of Economics, Buenos Aires, Argentina
Repensando la integración energética: los límites y las potencialidades de la Unasur
Dr. Ignacio Fernando Lara
Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP)
Resumen: La integración regional energética en el ámbito sudamericano –sea en el sector de la electricidad o del
gas natural– ha estado íntimamente ligada a una agenda liberal, como la propuesta en el ámbito de la Unión
Europea. Dicha agenda incluye: un aumento en el número de las interconexiones transfronterizas, el aumento
de la interdependencia energética, la liberalización del sector en cuestión y la armonización de sus cuadros
regulatorios, por nombrar sólo algunas. Sin embargo, la estrategia energética europea se encuentra actualmente
en una encrucijada, desde que su tendencia liberal a nivel regional se encuentra con un fuerte obstáculo dado
por la defensa del interés nacional a nivel de los Estados Miembro. Las tentativas precedentes de integración
energética en Sudamérica, como la delineada por el Mercosur, siguieron el modelo europeo con poco éxito. Este
trabajo se propone demostrar cómo la Unasur, en base a su naturaleza post-liberal, pone el desafío de una
concepción más flexible y dinámica de la integración energética. Gracias al cambio en la concepción de la
integración regional, los Estados nacionales buscan evitar las preocupaciones ligadas a sus prerrogativas sobre la
soberanía de los recursos mientras se permiten erigir una estrategia conjunta (regional) para un uso de la
energía sostenible y practicable.
Abstract: Energy regional integration –in the electricity or natural gas sectores- in South American schemes have
followed a liberal agenda, like that of the European Union. This agenda includes: an increase in the number of
cross-border interconnections, the rise on energy interdependence, the liberalization of the sub-sector and the
harmonization of its legal regulatory framework, to name just a few. However, the European energy strategy is
at a crossroad, as long as the liberal bias at the regional level faces a strong obstacle in the defense of the
national interest of each Member State. Previous attempts to integrate a sub-sector in the energy field in South
America, as the one “outlined” in Mercosur, followed the above mentioned European pattern, with no success.
This work is aimed at demonstrating how Unasur, due to its post-liberal nature, pose a new challenge for a more
flexible and dynamic conception of energy integration. Hence, thanks to this change in regional integration
conception, national States avoid their concerns with losing their sovereign prerogatives while they are able to
build a joint (regional) strategy for a sustainable and feasible use of energy.
Palabras clave: Energía, Unión Europea, Mercosur, Unasur, integración regional
Keywords: Energy, European Union, Merscosur, Unasur, regional integration
Introducción
El actual panorama energético mundial se ve dominado por dos temas principales: el devenir del mercado
de los hidrocarburos y la agenda política del cambio climático derivado del consumo energético. Si bien la
región sudamericana no juega un papel preponderante en ninguna de ambas agendas, sí poseería
importantes ventajas para la definición de una agenda energética integrada que le permita obtener un
resultado doble: superar los actuales obstáculos de los respectivos mercados energéticos siguiendo las
propias prioridades y obtener los beneficios asociados que derivarían de un rol pro-activo en la agenda
internacional sobre el cambio climático (Acquatella 2008).
La integración regional en el ámbito energético sudamericano –sea en el sector de la electricidad o del gas
natural– es un tema que ha sido constantemente repropuesto entre fines del siglo XX y los albores del siglo
XXI. Gran parte de estas propuestas han estado íntimamente ligadas a una agenda liberal, como la
propuesta en el ámbito de la Unión Europea. Dicha agenda incluye: un aumento en el número de las
interconexiones transfronterizas, el aumento de la interdependencia energética, la liberalización del sector
en cuestión y la armonización de sus cuadro regulatorio, por nombrar sólo algunas.
En el caso del bloque del Cono Sur, se llegó a postular la integración energética como una forma de
otorgarle un ulterior impulso al proceso comenzado en los primeros años de los ’90. Según esta visión, la
concretización de los proyectos de cooperación en materia energética dentro del Mercosur podría haber
llevado a la dinamización del proceso de integración, ya que –como sostenido por Schmitter y Malamud
(2006)– el panorama del Mercosur requería la identificación de una o más áreas funcionales que pudiesen
ser tratadas en modo separado de los demás sectores integrados o a integrar en la sub-región. Es por ello
que se sostenía que la energía podía ser uno de los sectores que volviese esta área funcional, gracias a su
baja conflictividad, separabilidad e interconexión. La posibilidad de alcanzar un entendimiento en materia
energética podía, según los autores, desencadenar un efecto spillover, reforzando el Mercosur y haciéndolo
avanzar en su camino hacia la concretización de los objetivos estipulados en su tratado constitutivo.
Las tentativas precedentes de integración energética en Sudamérica, como la delineada por el Mercosur,
siguieron el modelo europeo con poco éxito. Sin embargo, la estrategia energética europea –con todas las
especificidades que la separan del panorama sudamericano– se encuentra actualmente en una encrucijada,
desde que su tendencia liberal a nivel regional se encuentra con un fuerte obstáculo dado por la defensa
del interés nacional a nivel de los Estados Miembro. A su vez, este desafío en el que se encuentra la política
energética europea se reproduce en otros ámbitos del proceso europeo en un sentido más amplio, lo cual
ha llevado, en no pocas ocasiones, a una reconsideración de la conveniencia de la integración regional
misma –tema que excede los objetivos aquí propuestos.
Este trabajo se propone demostrar cómo la Unión de Naciones Sudamericanas (en adelante, Unasur), en
base a su naturaleza post-liberal, pone el desafío de una concepción más flexible y dinámica de la
integración energética. Gracias al cambio en la concepción de la integración regional, se pasa una idea de la
integración energética como un proceso que se lleva adelante mediante la concretización de mecanismos
de complementariedad y cooperación, en pos de mejorar la competitividad de las economías y de asegurar
su crecimiento en modo sostenible (Ruiz Caro 2010). De este modo los Estados nacionales buscan evitar las
preocupaciones ligadas a sus prerrogativas sobre la soberanía de los recursos mientras se permiten erigir
una estrategia conjunta (regional) para un uso de la energía sostenible y practicable.
El curso y los desafíos de la integración energética europea
La política energética europea tiene un prolongado historial, que comienza en los albores mismos de su
proceso de integración regional. La creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (1952) 1 y de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957)2 fueron dos hitos fundamentales en el devenir de su
experiencia integracionista. De todos modos, estos pasos no llevaron a una inmediata integración de los
mercados energéticos del bloque europeo en los años subsiguientes, dado que la independencia o la
soberanía sobre los propios recursos prevalecieron sobre las iniciativas integracionistas en materia
energética.
La liberalización de los mercados energéticos que se verificó en el Reino Unido y en los países escandinavos
en los ’80, pioneros en su modelo, junto al proceso más amplio que se presentaba en los mercados
energéticos del resto de Europa, dieron fuerza al inicio de los proyectos integracionistas de la entonces
Comunidad Europea, principalmente a través de la liberalización de los sectores de la energía eléctrica y del
gas natural.
Es posible distinguir al menos cuatro etapas en la relación de las tentativas de construir una política
energética común en la actual Unión Europea (en adelante, UE) y su desarrollo institucional durante el siglo
XX (Anderson 2000). La primera fase inicia con los incipientes pasos hacia el inicio del proceso de
integración regional en 1946 y se concluye en 1957, cuando la energía se convierte en un disparador de la
cooperación política y económica. Sin embargo, en la etapa siguiente, que va del 1957 y 1972, el tema
energético pierde su protagonismo, dado que la cuestión energética no era vista ya con preocupación –en
gran parte, gracias a los accesibles precios internacionales del petróleo. Fue en el tercer período,
comenzado poco antes del primer shock petrolero, y que se extendería hasta mitad de los años ’80, que la
energía retoma vigor en la agenda europea, aunque esto no se tradujera en una materialización de
acciones concretas en miras a integrar los mercados energéticos. El último tramo, iniciado a fines de los ’80
1
La CECA fue un plan de reactivación económica impulsado por dos “próceres” de la integración regional europea, como Robert
Schuman y Jean Monnet. El éxito, económico –pero, fundamentalmente, político– de esta iniciativa habría dado lugar a la
profundización del proceso integrativo.
2
Conocido bajo el nombre de Euratom, los seis Estados fundadores –Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo–
deciden aunar sus esfuerzos para el desarrollo de la energía nuclear.
y fuertemente influenciado por los cambios en el escenario político y económico mundial –decisivos para el
panorama en los ‘90– es en el que retoman importancia las iniciativas para materializar una política común
europea en materia energética.
Por ende, es posible identificar en la última década del siglo XX el momento en el que se da con mayor
vigor el proceso de liberalización de los mercados energéticos en Europa, apuntando a la formación de un
mercado energético único. Dicho proceso puede ser, asimismo, dividido en distintas etapas (Lutz 2001): en
un primer momento, a inicios de dicha década, se decide liberalizar los sectores de actividad ligados a la
generación, la producción y la distribución de electricidad y gas natural, permaneciendo reguladas las
actividades de transmisión y transporte en ambos. En la amplia gama de medidas adoptadas en este
periodo inicial de reforma y liberalización, se decide apuntar a la transparencia de los precios para los
consumidores industriales, así como también se opta por el refuerzo del transporte de energía a través de
redes.
A mitad de los ’90 se inicia una segunda etapa, la más indicativa de este proceso, ya que es allí que se
adoptan las directivas que habrían dado un notable impulso a la creación de un mercado interno de la
energía. Se trata de la Directiva del Mercado Interno de la Electricidad 96/92/CE (1996) y la Directiva del
Mercado Interno del Gas Natural 98/30/EC (1998), consolidando la dirección establecida hacia la
liberalización de estos mercados. En ambos instrumentos se establece la obligatoriedad, para los Estados
Miembro, de las consideraciones relacionadas a: la definición de servicio público de interés general, los
espacios liberalizados sujetos a regulación, la segmentación y transparencia de las cuentas de las empresas
para evitar subvenciones cruzadas entre las áreas reguladas y liberalizadas, y la definición de un calendario
progresivo sobre la completa liberalización (Lutz 2001).
En la primera de las dos directivas se establecían las medidas necesarias para la apertura de los mercados
eléctricos de los países que formaban parte de la actual UE. Las previsiones allí contenidas cubrían los
sectores de la generación, la transmisión y la distribución de electricidad. En particular, se establecían
especificaciones acerca de la organización y funcionamiento de la industria eléctrica en su interior, del
acceso al mercado, los criterios y procedimientos para las licitaciones y las autorizaciones, y la explotación
de las redes de transporte. A su vez, la directiva incluía otras medidas de gran relevancia: a) la libre
competencia en la generación eléctrica, b) la apertura progresiva del sector de aprovisionamiento para los
consumidores finales –adaptado al principio de reciprocidad–, c) la separación de la contabilidad en las
empresas integradas verticalmente, d) la transparencia de las tarifas de acceso a las redes de transmisión y
distribución, e) el establecimiento de criterios para la aplicación de obligaciones de servicio público, f) la
garantía de la seguridad, la calidad y los precios de suministro, y g) la protección del ambiente.
En lo concerniente a la competencia en el sector de la generación, donde se introducen criterios como la
objetividad, la transparencia y la no discriminación, se establecieron dos mecanismos: uno que funcionaba
mediante procedimientos de autorización y otro que lo hacía a través de la licitación para la incorporación
de nueva capacidad de generación. Por otra parte, acerca de la apertura del sector de abastecimiento para
los consumidores finales, se establecen tres modalidades diversas: el acceso regulado –donde las tarifas de
acceso se establecen mediante la regulación–, el acceso negociado –en el que es necesaria la publicación
de tarifas de acceso negociadas indicativas– y el modelo de comprador único. Por último, para el sector de
la distribución, se establece la obligación de suministrar electricidad con tarifas reguladas que aseguren un
tratamiento ecuo.
Si bien la directiva establecía requisitos mínimos para la liberalización del sector eléctrico, los Estado
Miembro del bloque europeo tenían el poder de decidir el modo en el cual implementarla, así como podían
también optar por ampliar las disposiciones presentes en la misma, lo cual explica que ésta haya sido
implementada en modo diverso entre los distintos países de la región. A su vez, como subrayan Hira y
Amaya (2003), en la directiva no habían referencias a temas importantes como las medidas para la creación
de un pool de energía, la definición de los mercados futuros de la energía eléctrica o la privatización de las
empresas públicas que operaban en el sector.
Lutz (2001) subraya una serie de obstáculos que, al inicio del siglo XXI, se interponían para la efectiva
concretización de las disposiciones de la directiva en cuestión, entre los que sobresalían: a) la apertura
efectiva del mercado –acceso a las rede y tarifas transparentes–, b) la segmentación efectiva de los
servicios de transmisión y distribución de las empresas integradas verticalmente, c) las obligaciones del
servicio público –protección de los consumidores y del medio ambiente–, d) los regímenes de transición
sobre los denominados costos inmóviles, y e) el desarrollo de la energía renovable en el mercado interno
de la electricidad. A su vez, la capacidad limitada de las interconexiones internacionales, la falta de un
esquema tarifario uniforme y la falta de una regulación europea en el sector, coadyuvaron a minar la
efectiva implementación de la directiva.
Dos años luego de la adopción de la mencionada medida, se decide incurrir en la creación de la Directiva
del Gas Natural, que establecía las medidas necesarias para la apertura competitiva de los respectivos
mercados nacionales de este sector energético para los Estados Miembro de la UE. La directiva, que debía
ser completamente implementada para el 2000, disponía un amplia gama de normas para la organización y
el funcionamiento del sector del gas natural, con el objetivo de integrar los por entonces quince mercados
nacionales, evitando las posiciones dominantes y eliminando los derechos de exclusividad y los monopolios
de la oferta.
Así como en el caso de la directiva de la energía eléctrica, también en este caso es posible agrupar las
medidas propuestas en: a) la no discriminación entre empresas de gas natural, b) el acceso a los sistemas
de transporte, en modo negociado o regulado, c) la apertura progresiva de los mercados a través de la
definición de consumidores elegibles, d) la separación de la contabilidad de las empresas integradas
verticalmente –la segmentación de la industria, e) las derogas debidas a condiciones específicas, como en
los casos que había contratos del tipo take or pay o cuando se estaba en presencia de un proveedor
principal en los casos de mercados emergentes (IEA 1999).
La principal diferencia entre esta directiva y la de la energía eléctrica, es que en el caso del gas natural los
Estados Miembro de la UE estaban obligados a optar entre un sistema de acceso al transporte negociado o
regulado. A su vez, otra característica de este sector se relacionaba al hecho que los Estados Miembro
habían realizado más de lo establecido en la directiva, motivo por el cual la performance de estos países en
el ámbito de la liberalización fue aún más profunda y desplegada en modo más veloz de lo prefijado en el
calendario contenido en la directiva. No obstante esto, había ciertos aspectos que volvían compleja la
efectiva implementación de la directiva, especialmente en lo que hace al acceso a los sistemas de
transporte, la segmentación de las empresas verticalmente integradas y los problemas con los contratos
tipo take or pay de largo plazo.
Hacia el final de este segundo período se fueron delineando los principales pilares que habrían formado el
modelo energético de la UE, particularmente focalizados en la contención de la dependencia energética de
la región, la eficiencia económica y la preservación del medio ambiente. Los elementos de este nuevo
modelo enfatizaban dimensiones como la importancia del acceso a la energía, la seguridad en el
aprovisionamiento, la eficiencia en el ahorro energético, el uso de tecnologías modernas, los recursos
energéticos renovables, el transporte de la energía en modo más limpio y eficiente, y la cooperación
internacional (Campodónico 2001).
Hira y Amaya (2003), analizando la integración energética europea en general y las mencionadas directivas
en particular, sostienen que hasta la mitad de esta segunda etapa las iniciativas se habían concentrado
mayormente en los aspectos relacionados a la liberalización y la desregulación de estos mercados. Sin
embargo, se vislumbraban ulteriores frentes en los que la misma Comisión Europea recomendaba avanzar
a fin de instaurar una política energética común para el bloque 3. En lo que hacía al sector de la energía
eléctrica, se identificaban temas como la disponibilidad de la capacidad de transmisión entre los Estados
Miembro, el establecimiento de un sistema tarifario transfronterizo para la transmisión accesible y que
facilitase el comercio de electricidad, y los intercambios transfronterizos de electricidad con terceros
países. Respecto al caso del gas natural, las políticas e iniciativas debían focalizarse principalmente en una
3
Los autores hacen referencia al “Second report to the Council and the European Parliament on harmonisation requirements”.
Directive 96/92/EEC concerning common rules for the internal market in electricity. COM (99) 164 final, 16 April 1999.
relación más estrecha con los proveedores de éste –considerada la creciente dependencia de los países
europeos. Por último, los autores subrayan los proyectos de la Comisión Europea para crear una efectiva
red de gas natural paneuropea y la instauración de un órgano independiente de operadores del sistema de
transmisión de gas natural para coordinar dicho sistema.
En el 2003 comienza una nueva etapa en la liberalización de los mercados de la electricidad y el gas natural,
en la que se realizan dos nuevas directivas, la 2003/54/CE y la 2003/55/CE, estableciendo como fecha límite
julio del 2007 para que se pudiera elegir el proveedor de energía eléctrica y de gas natural para todas las
categorías de consumidores. Más específicamente, las disposiciones a actuarse se vinculaban con los temas
relacionados con la segmentación, la aplicación de las tarifas a todos los consumidores sin discriminación y
garantizando el libre acceso de terceros a la estructura de almacenamiento de gas natural, la definición de
estándares mínimos para el servicio público, y las actividades de monitoreo, que incluían la institución de
un ente de regulación nacional independiente (Vaccani y Villafranca, 2006).
Ambas directivas, además de establecer los tiempos para la apertura de los mercados energéticos de la UE,
reforzaron la independencia de los operadores de los sistemas de transporte respecto a las actividades de
producción/generación y de la oferta, mediante la segmentación legal y operacional de estas actividades. A
su vez, las directivas establecían las obligaciones para los reguladores nacionales, apuntando a una mayor
transparencia, desde que estos entes eran considerados cruciales para garantizar el monitoreo continuo del
desarrollo del mercado.
Las disposiciones para la creación del mercado interno en el sector del gas natural y la electricidad se
complementaban con medidas, como las dispuestas en la Directiva 2003/87/CE, que apuntaban al aumento
de las energías renovables e incluían algunas disposiciones de mercado, como el régimen de comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI).
Entre fines de 2006 e inicios de 2007, los Estados Miembro de la UE decidieron redoblar sus esfuerzos
integracionistas y reforzar su política energética, incorporando una concepción más estratégica del rol del
bloque en el ámbito energético global. Basado en los principios de sostenibilidad, seguridad del
abastecimiento y competitividad, la iniciativa que sería luego conocida como Estrategia Energética 20-2020 se proponía “luchar contra el cambio climático, limitar la vulnerabilidad exterior de la UE frente a la
importación de hidrocarburos y promover el crecimiento y el empleo” (COM 2007, p. 5).
De este modo, la UE buscaba disminuir un 20% la emisión de GEI para 2020 –basado en los niveles de
1990– en ausencia de un acuerdo con los otros países industrializados, y, en el caso que estos últimos
decidieran seguir los pasos de los Estados Miembro de la UE, una reducción del 30% para el 2020 hasta
alcanzar una reducción del 50% en 2050.
La puesta en marcha de esa iniciativa apuntaba a poner las bases, como lo planteaba por entonces la
Comisión Europea, de una revolución industrial basada en el crecimiento económico a bajo contenido de
carbono –lo que años más tarde se conocería bajo el concepto de economía verde.
Las medidas incluidas en el documento de 2007 incluían, en primer lugar, un efectivo funcionamiento del
mercado interior de la energía, guiado por los tres principios antes mencionados. La situación de
estancamiento en la integración de los mercados internos de la electricidad y el gas natural debían
combatirse, según las instituciones comunitarias, en los siguientes frentes: a) separar la propiedad en los
distintos segmentos de las respectivas industrias –generadores/productores, transportadores y
distribuidores–; b) mejorar la reglamentación en lo que respecta a los reguladores de la energía y al
comercio transfronterizo; c) reforzar la transparencia; d) desarrollar la infraestructura; e) aumentar la
seguridad de la red eléctrica; f) adecuar la capacidad de generación de electricidad y del suministro de gas;
y g) considerar la energía como servicio público (COM 2007).
A su vez, se estipulaban otras medidas, como: redoblar los esfuerzos para fortalecer la seguridad
energética, en lo concerniente al petróleo, el gas natural y la energía eléctrica; mantener los esfuerzos para
disminuir las emisiones de GEI y asegurar el funcionamiento del mecanismo de comercio de derechos de
emisión; fomentar las medidas para mejorar la eficiencia energética; proseguir con el camino iniciado en
1997 y formular una política a largo plazo para la energía renovable; formular un Plan Estratégico Europeo
de Tecnologías Energéticas; identificar la introducción de la captura y el almacenamiento de CO 2 para
permitir el consumo de combustibles fósiles con bajos niveles de emisión de CO 2; reconsiderar el rol de la
energía nuclear, respetando la decisión de los Estados Miembros, y contemplando la condición de fuentes
energéticas de bajas emisiones de carbono; formular una política energética internacional que reúna los
intereses de los Estados Miembro de la UE; y crear la Oficina del Observatorio de la Energía, dentro de la
Dirección General de Energía y Transporte (COM 2007).
En síntesis, el paquete de energía y cambio climático de la UE conocido como “Estrategia 20-20-20” se
constituye en un conjunto de metas que sus Estados Miembro debían alcanzar hacia el año 2020, que
puede ser resumido en la consecución de: la reducción del 20% de las emisiones de GEI respecto a los
niveles de 1990; el aumento del 20% en el consumo energético de los recursos renovables; y la mejora del
20% en la eficiencia energética.
En los años que siguieron al lanzamiento de este conjunto de medidas, tanto las instituciones comunitarias
como los Estados nacionales –si bien no todos con la misma intensidad– dedicaron sus esfuerzos para
materializar los objetivos establecidos. Sin embargo, uno de los principales obstáculos para la consecución
de estas metas provino de las crisis económica y financiera que iniciaran en 2008 y que, luego de un breve
impasse, golpearon con fuerza –y actualmente lo siguen haciendo– en algunas economías de la UE,
poniendo en riesgo el futuro mismo del proyecto integracionista. A partir del nuevo y adverso contexto, se
incorpora la denominada “Estrategia 2020 para Europa”, que apuntaba a un crecimiento que fuese
inteligente –en términos de una economía basada en la innovación y el conocimiento–, sostenible e
inclusivo (COM 2010a).
Esta nueva estrategia venía a modificar las previsiones y recomendaciones para la política energética
europea. Como la misma Comisión Europea sostuviese a fines de 2010 (COM 2010b), no parecía plausible
lograr los objetivos establecidos para 2020 mediante la estrategia desplegada hasta esa entonces, así como
tampoco se demostraba adecuada para los desafíos futuros de la UE –focalizados principalmente en salir de
la recesión que muchas de sus economías sufrían. Es por ello que se establece una nueva estrategia para el
año 2020, que reforzara las medidas adoptadas hasta esa entonces, y que impulsara aquella áreas que aún
no se mostraban satisfactoriamente desarrolladas –como por ejemplo, las potencialidades aún no
explotadas por el mercado energético interno, la falta de inversiones en la seguridad del suministro de
energía o los magros resultados de los planes nacionales de eficiencia energética.
En esta nueva estrategia, que ya visualizaba el horizonte de la descarbonización para el 2050 –que será
mayormente abordado en la denominada “Hoja de Ruta”– se repasan algunas de las iniciativas que la
política energética de la UE debería comenzar a incluir, tanto del lado de la oferta como de la demanda, y
se identifican cinco prioridades en base a las cuales dicha política debería focalizarse –cada una de las
cuales incorpora una serie de acciones concretas a tomarse, dos de las cuales íntimamente relacionadas
con la conformación del mercado interno de la energía eléctrica y del gas natural
Junto al logro de una Europa eficiente en términos energéticos –manteniendo el objetivo del 20% para
2020-, la extensión del liderazgo europeo en materia de innovación y tecnologías energéticas, y el
fortalecimiento de la dimensión externa del mercado energético europeo, se redoblan los esfuerzos por
construir un mercado energético integrado verdaderamente paneuropeo –por lo que era necesario
eliminar las barreras persistentes–, la necesidad de fortalecer la posición de los consumidores y aumentar
los niveles de seguridad –ya que la liberalización y la integración de los mercados energéticos debían ir de
la mano de medidas que salvaguarden la posición de los consumidores.
En definitiva, desde la UE se reconoce el período que se abre en el futuro no tan lejano, marcado por una
necesaria transición desde el sistema energético mundial actual a uno a bajo contenido de carbono –
proceso que será mayormente guiado por la agenda política vinculada al cambio climático (Lara 2012b). Es
en base a este contexto que se planifican las mencionadas políticas y estrategias energéticas, visualizando
el modo en el cual la UE pueda jugar un rol destacado y mantener su liderazgo en el sistema internacional.
Sin embargo, se vislumbra que un proceso de transición energético no podrá ser llevado adelante antes del
2020, por lo cual los líderes europeos se plantearon la necesidad de delinear una estrategia hacia 2050 para
lograr la meta de un sistema energético seguro, competitivo y sostenible.
En un contexto ambiental marcado por urgentes y necesarias reducciones de las emisiones de los GEI –que
deberían concretizarse en el corto-medio plazo– la UE se propuso realizar una reducción de entre el 80% y
el 95% respecto a los niveles de 1990, sin poner en juego la competitividad y la seguridad de su oferta
energética. Este documento fue pensado para guiar la estrategia de la UE post-2020, partiendo de la
premisa que la procrastinación de las inversiones actualmente necesarias no haría otra cosa aumentar su
costo en el futuro y que gran parte de la infraestructura realizada hace 30 o 40 años deberá ser remplazada
con nuevas inversiones.
La Hoja de Ruta para 2050 presenta una serie de escenarios –cada uno de los cuales presenta un mix
energético diverso– que describen las vías alternativas que la UE tiene para poder lograr la
descarbonización de su sistema energético y las políticas necesarias para tal fin, tomando en cuenta las
prioridades estratégicas y las acciones delineadas precedentemente.
Los diversos escenarios presentados convergen en el objetivo de la descarbonización del sistema
energético de la UE para el 2050, y parten de distintas hipótesis, que dan mayor o menor relevancia a
ciertas medidas de política energética a adoptar 4. En las distintas combinaciones que surgen de la
consideración de las cinco hipótesis, el sector de la energía eléctrica –que deberá también
descarbonizarse– está destinado a cumplir un rol de relevancia, duplicando su cuota en el consumo final de
energía en 2050 y contribuyendo a disminuir los niveles de carbono del sector de los transportes y de la
calefacción/refrigeración. A su vez, se deja entrever la necesidad de un vínculo más fuerte y coordinado
entre los sistemas energéticos descentralizados –como en el caso de las fuentes renovables– y los sistemas
centralizados a gran escala –como las centrales nucleares y las eléctricas a gas.
Identificados los objetivos y las hipótesis, la Hoja de Ruta para 2050 plantea una serie de desafíos que la UE
debe lograr, a saber: la transformación del sistema energético –que recaerá fuertemente sobre la eficiencia
energética, principalmente en los sectores de la construcción y el transporte, así como también en las
fuentes renovables y en el destacado lugar del gas natural5–, la movilización de inversiones, la necesidad
de dar una dimensión social a estos cambios, la reconfiguración de las relaciones del bloque con el exterior
y –ligado con la creación de un mercado interno de la energía- un replanteamiento de los mercados
4
Estas hipótesis de descarbonización se basan en: a) una alta eficiencia energética, b) la diversificación de las tecnologías de
suministro –en donde la descarbonización se verá guiada por la tarificación de las emisiones de carbono–, c) un mayor uso de los
4
recursos energéticos renovables , d) el desarrollo de la tecnología de la CAC, y e) el uso de la energía nuclear. Estos dos
últimos se constituyen en opciones tentadoras en términos de impacto ambiental, pero fuertemente limitadas por las
preocupaciones que la sociedad civil muestra en base a su ulterior desarrollo. Sin embargo, en la Hoja de Ruta ambas
tecnologías forman parte de las acciones que los Estados Miembro podrán utilizar para lograr los objetivos delineados.
5
Para profundizar el tema de las potencialidades del gas en la transición al nuevo sistema energético ver: Deutch,
John. The Good News About Gas, in «Foreign Affairs», Vol. 90, Issue 1, Jan/Feb 2011, p. 82-93.
energéticos. El modo en el cual se vislumbra que este último desafío puede ser abordado se divide en: la
posibilidad de identificar nuevas maneras de generar energía eléctrica y la integración de los recursos
locales y de los sistemas centralizados. En el primer caso se trata de la necesidad de poder contar con
sistemas flexibles –especialmente por el mayor peso de las renovables– y la fijación de un precio que refleje
los costos y haga económicamente redituable la generación desde dichos recursos. En lo que respecta a la
segunda, se identifica la necesidad de aumentar la infraestructura en los sectores de la distribución, la
interconexión y el transporte para permitir la fuerte penetración prevista para la energía eléctrica, en
donde se refuerza la necesidad de contar con redes inteligentes y una visión integrada en los distintos
sectores de actividad.
A pesar de lo ambicioso en su formulación y sus objetivos, la Comisión Europea mantiene la viabilidad de
llevar adelante las estrategias planteadas por la Hoja de Ruta para el 2050, sosteniendo la factibilidad de un
panorama que hoy pareciera poco plausible, como es la descarbonización. Sin embargo, una
transformación de tal envergadura requiere una serie de condiciones para poder ser llevada adelante,
entre las cuales se destaca lograr resolver las deficiencias normativas y estructurales para la concreción del
mercado interno energético para 2014 6 , lo cual deja en evidencia que, pese a todo el empeño
comprometido para la realización de esta iniciativa, aún no ha podido completarse acabadamente.
Considerando lo ambicioso de las metas energéticas y climáticas trazadas, es posible poner en evidencia
algunos de los desafíos que las iniciativas descriptas ponen para los Estados Miembro de la UE.
En primer lugar, es posible interrogarse acerca de la centralidad otorgada a la eficiencia energética, la cual
sería responsable de disminuir la demanda de energía, con una reducción del 41% en el 2050 respecto a los
picos del 2005/6 (COM 2011). Considerando las mejoras necesarias en los sectores de la construcción, el
transporte y las manufacturas para la realización de dicha meta, parece poco plausible que ésta pueda ser
lograda en base a las previsiones del bloque hacia el 2020.
En segundo lugar, la compleja situación económica por la que atraviesa gran parte de los países del bloque
han hecho aumentar la preocupación sobre los altos precios de la energía y pone en cuestión la factibilidad
de las medidas que debieran adoptarse para el cumplimiento de las metas dispuestas en ambos paquetes
de política.
A su vez, pareciera poco probable que se logre la concreción del mercado interno de la energía para el
2014, ya que los Estados Miembro continúan dando a sus intereses y estrategias nacionales la prioridad a la
hora de planificar sus políticas energéticas, relegando la internalización de la normativa comunitaria. De
6
Otras condiciones presentes para tal fin son: aplicar de la Estrategia Energía 2020 de la UE –y de toda la legislación existente en su
seno–; aumentar la eficiencia energética; mantener el empeño en el sector de las renovables; aumentar las inversiones en
investigación, desarrollo e innovación; garantizar que los precios de la energía reflejen los costos; concretizar las obras
infraestructurales y de almacenamiento necesarias; redoblar los esfuerzos en términos de seguridad y protección; unificar los
criterios en la construcción de una política internacional energética propia de la UE; y avanzar incrementalmente en base a pasos
concretos.
este modo, las acciones emprendidas en base a las necesidades nacionales de cada uno de los Estados –que
incluyen actualmente las consideraciones sobre la austeridad económica que sufre la región– entran en
colisión con la idea de la libre circulación y comercio dentro de un mercado interno de la energía (Buchanan
2013).
Como sostiene Pérez de las Heras, la falta de una visión estratégica conjunta para realizar las inversiones y
producir los necesarios adelantos tecnológicos, sumado a “la actual distancia entre los objetivos
comunitarios –como formulados en el Artículo 194.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE– y la efectiva
compatibilidad de las estrategias energéticas nacionales –como reconocidas por el artículo 194.2” (Pérez de
las Heras 2013, p. 6) se traducen en un debilitamiento de la posición de la UE en el mercado mundial
energético.
La integración energética en el Mercosur
No es posible entender las propuestas de integración energética en el Mercosur, desde su nacimiento y
hasta mediados de la década pasada, sin repasar los cambios ocurridos en los mercados energéticos de los
países que lo conforman. Las medidas de reforma estructural y liberalización macroeconómica
emprendidas en la última década del siglo pasado ofrecen el panorama sobre el cual se actuaron las
medidas de cambio en los mercados energéticos de los países sudamericanos.
En este contexto, los proyectos energéticos que proliferaron en los países de la región se caracterizaban
por apuntar a favorecer la inversión privada en las industrias energéticas, el apoyo a la libre competencia
en estos mercados, el establecimiento de regulaciones sectoriales y la promoción de la integración
energética (Honty 2006). En especial, se dio gran importancia a las medidas en tres frentes: la regulación de
los mercados energéticos comercializables, la participación de los inversores privados en la industria de los
hidrocarburos y la estimulación de la competencia en las industrias vinculadas a las redes de transporte y la
distribución.
Respecto a este último punto, ha sido fundamental el establecimiento de un nuevo marco regulatorio y el
trabajo para erigir una nueva arquitectura institucional en los sectores energéticos del gas natural y la
electricidad –que deben ser transportados mediante un sistema de redes para su comercialización. Así, es
posible identificar tres requisitos para la introducción de la competencia en estos casos y que, en mayor o
menor medida, fueron aplicados en las reformas de las industrias energéticas de la región, a saber: “la
segmentación vertical y horizontal de los tres principales procesos (producción o generación, transporte,
distribución, y comercialización), la estricta incompatibilidad en el manejo de tales funciones y el principio
de libre acceso de terceros a las redes” (Pistonesi y Chávez 2003).
La privatización de las empresas energéticas estatales fue uno de los instrumentos más relevantes que
algunos de países utilizaron, como lo demuestran los casos de Argentina y Chile. Es por ello que vale la
pena recordar que la evolución de los procesos de privatizaciones fue contemporánea a las
transformaciones que se producían en el desarrollo de la economía en general, y en el nuevo panorama de
las empresas multinacionales energéticas en particular. Estos cambios han hecho en modo que algunas
empresas optasen por diversificar su gestión, pasando de ocuparse de un sólo y específico sector de
actividad a otros nuevos –o circunstancialmente vinculados–, y que algunas empresas públicas de
electricidad se volviesen, en el giro de pocos años, importantes multinacionales (EIA 1996).
Como contrapartida de lo anterior, se produce un debilitamiento del rol empresarial del Estado y una
pérdida de su capacidad de intervención en las políticas públicas sectoriales. De hecho, éste pasa a cumplir
un rol de mero regulador, que se dividía en tres tipos de funciones: el de regulador político-normativo, el
de fiscalización y control de tipo administrativo/judicial y el de coordinación operativa (Pistonesi y Chávez
2003).
Sumado a cuanto mencionado, el Mercosur se constituyó como un proceso de integración regional
encuadrado en lo que denomina regionalismo abierto7. Este, quien proliferó con fuerza en la última parte
del siglo XX, se caracterizaba por: una orientación de políticas de mercado hacia afuera (outward looking);
un marco referencial del proceso de integración basado en el rol importante de las reformas estructurales,
medidas para la apertura de los mercados y fortalecimiento del sistema multilateral de comercio; tener un
efecto de creación sobre el comercio; posicionar la Inversión Extranjera Directa como un objetivo
fundamental
para
el
desarrollo
y
el
crecimiento
económico;
una
estructura
institucional
intergubernamental mínima; y una visión cooperativa entre el norte desarrollado y el sur en desarrollo
(Lara 2011). En palabras de Sanahuja, el regionalismo abierto fue “una respuesta a las demandas de
dinámicas crecientes y manifiestas de la regionalización económica y la globalización” (2012, p. 25).
Bajo este escenario de fondo, es posible analizar los tentativos para integrar los mercados energéticos de
los países de la sub-región en su seno.
En esta sintonía, las recomendaciones que por entonces se fueron realizando para direccionar el futuro de
los mercados energéticos sudamericanos se reagrupaban en: a) la consolidación de las reformas
estructurales llevadas adelante en los ’90 y la mejora de las áreas donde éstas no habían sido exitosas –
principalmente en el ámbito de la regulación y de la definición de los roles entre el sector público y el
privado–, b) la extensión de las opciones modernas de energía, continuando con la cobertura de los
servicios energéticos para toda la población sudamericana, c) el desarrollo energético en conformidad con
el respeto y el cuidado del medio ambiente, d) la atracción de los capitales nacionales y extranjeros para
7
Para profundizar en el concepto de regionalismo abierto, ver: Bergsten, F. (1997). Open Regionalism. Peterson
Institute for International Economics Working Paper 97-3.
financiar el sector, y e) la integración de los mercados energéticos de la región como un elemento clave en
sus procesos de integración regional (Vives Llabrés y Millán 1999).
Gran parte de los estudios sobre la factibilidad y la conveniencia –económica y técnica– de la integración
energética en Sudamérica se encuadraba en el ámbito de la promoción y sostén del libre mercado y del
comercio regional, motivo por el cual la integración venía a significar el aumento del intercambio físico de
bienes energéticos y el desarrollo de los temas asociados a este objetivo –como la armonización
reglamentaria y legal del sector energético en cuestión, la promoción de la construcción de la
infraestructura necesaria para hacer factible el crecimiento del comercio energético, entre otros.
A la hora de justificar los esfuerzos hacia una integración de este tipo en la región, los beneficios
económicos aparecían en primer plano en los distintos análisis sectoriales. En primer lugar, se destacaba la
posibilidad de disminuir los costos para la producción y/o suministro de la energía, que se repercutiría
sobre toda la cadena de la industria energética, desde los productores hasta los consumidores finales. Las
disminuciones en los costos y en las tarifas de la energía serían una consecuencia del mejoramiento en las
condiciones en las que operarían los mercados luego de la integración, dado que la mayor competencia
incidiría tanto sobre los costos como en la eficiencia de la operación de los actores presentes en estos
mercados. A su vez, las nuevas dimensiones del mercado integrado pondrían en acción mecanismos que
influenciarían positivamente la entrada de inversiones, locales o extranjeras, optimizando también la
localización y el uso de capitales dedicados al suministro y distribución de energía (Muñoz Ramos 2004).
Siguiendo siempre con las motivaciones económicas, se destacaba la mejora dentro de los respectivos
mercados nacionales, como por ejemplo la posibilidad de cubrir, mediante la integración de los mercados,
el desequilibrio entre oferta y demanda de energía dentro de cada país, reforzando el apoyo recíproco
entre sistemas energéticos nacionales. A su vez, en lo que respecta al funcionamiento del mercado
integrado, se permitiría la optimización del uso de la infraestructura ya presente en la región y una mejor
planificación de la infraestructura necesaria para un efectivo y eficiente funcionamiento del mercado
integrado, facilitando así la existencia de un sistema de transporte de energía que permitiese aprovechar
ventajas tales como las divergencias temporales entre oferta y demanda –sea esta estacional, estructural o
instantánea– o la posibilidad de aprovechar las diferencias en la distribución, en la explotación y en la
tarificación de los recursos energéticos.
En segundo plano, aunque no por ello menos importante, se incluían las motivaciones relacionadas a una
mejor gestión de los recursos y ciertos aspectos ambientales. Principalmente se sostenía que la integración
de los mercados energéticos produciría una transferencia en el uso de los recursos, desde el momento que
se podrían sustituir –o, al menos, disminuir– el uso de los combustibles fósiles por otras fuentes renovables
menos contaminantes. A su vez, la integración energética permitiría la eliminación de las distorsiones entre
los mercados de las diferentes fuentes energéticas, mejorando también el uso y la localización de los
centros de producción, repercutiéndose una vez más en modo positivo sobre el ambiente.
En línea con los postulados mencionados, es posible tomar como referencia el informe realizado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante, BID), que asocia al proceso de integración energética al
aumento del comercio energético entre los países integrados. De hecho, la importancia de la integración –
sea en el sector del gas natural como en el de la electricidad– residiría principalmente en las ganancias en la
eficiencia energética, motivo por el cual los beneficios de estas iniciativas –y, consecuentemente, de un
mayor comercio energético en la sub-región– daría la posibilidad de arbitrar diversos productos en distintos
mercados, o sea comprar en un mercado para vender sucesivamente en otro, aprovechando la diferencia
de precios (BID 2001).
Según este estudio, los principales elementos para una efectiva y eficiente integración de los mercados
energéticos en el Mercosur –en este caso, centrado en el sector de la electricidad–se podían resumir en:
a) La adopción de una metodología de compra y venta de la energía basada en reglas transparentes y
no discriminatorias.
b) La eliminación de los subsidios (directos e indirectos) a la generación y al precio de la energía.
c) La adopción de tarifas de transmisión representativas de los costos de expansión y una
metodología de expansión de este sector de actividad que considere, dentro de cada país, la
generación y la demanda del otro país como si fuese propia
d) La adopción de una homogeneidad razonable respecto a la desregulación de los consumidores y un
reconocimiento de los servicios y productos necesarios en el sector eléctrico.
e) La conversión de las operaciones de comercio internacional en un sector abierto a las empresas
públicas y privadas
f)
La implementación de una expedición de las transacciones internacionales basada en el orden de
mérito de los precios o los costos crecientes.
g) La asimilación de la exportación a la demanda y de la importación a una generación conectada a la
interconexión internacional, creándose de este modo un mercado nacional con fronteras abiertas
En línea con las premisas brevemente repasadas, las medidas tendientes a la integración de los mercados
del gas natural y la energía eléctrica en el Mercosur intentaron seguir las recomendaciones y tendencias
dominantes durante, al menos, la primera década de funcionamiento del bloque. En lo referente al sector
de la energía, el órganos específico dedicado a dicha temática ha sido el Sub-grupo de Trabajo Nº 9 (en
adelante, SGT Nº9).
Para ello, es menester repasar el rol llevado adelante por los órganos del Mercosur involucrados en este
proceso, más específicamente el Sub-grupo de Trabajo Nº9 (en adelante, SGT Nº9). El análisis del papel
realizado por éste servirá a dimensionar cuáles han sido los logros obtenidos y las posibilidades, para el
Mercosur en general y para este órgano en particular, que el proceso de integración pudiese encauzar y
potenciar las iniciativas pro-integración de sus mercados energéticos.
El SGT Nº 9 fue creado en 1991 mediante el Tratado de Asunción, pero sus actividades más relevantes no
fueron llevadas adelante hasta la segunda mitad de los ‘90. En 1996, el Grupo de Mercado Común del
Mercosur (GMC) adoptó la Resolución Nº 150/96, titulada Líneas de Negociación del SGT Nº 9 “Energía”,
donde se estipularon diversas acciones para que fuesen llevadas a cabo por los Estados Miembro en miras
a lograr un primer entendimiento en materia energética. Entre algunas de sus disposiciones, en la
resolución se estipulaba la necesidad de actualizar y difundir en modo continuo la información relativa a los
precios y las tarifas de los combustibles y de la energía eléctrica, la finalización y actualización de un banco
de datos sobre la estructura institucional y reglamentaria del sector energético de los Estados Miembro, el
intercambio de información sobre los respectivos programas energéticos, la promoción del estudio de los
programas que apoyen la eficiencia energética en la producción y consumo de energía en la sub-región y el
establecimiento de mecanismos para comparar los precios de los productos derivados del petróleo.
Dos años después de la concretización de esta resolución, se realizaron dos de las acciones más
importantes emanadas por este órgano, o sea la realización del Memorándum de Entendimiento Relativo a
los Intercambios Eléctricos e Integración Eléctrica en el Mercosur (Decisión Nº 10/98 del CMC) y el
Memorándum de Entendimiento Relativo a los Intercambios Gasíferos e Integración Gasífera entre los
Estados Partes del Mercosur (Decisión Nº 10/99 del CMC).
En 1998, dos años después de la presentación de la Directiva del Mercado Interno de la Electricidad en
Europa (la 96/92/CE), los países pertenecientes al Mercosur decidieron cumplir un paso significativo hacia
la integración energética regional mediante la aprobación del primero de los dos Memorándums
mencionados. Según las voluntades manifiestas por los gobiernos del bloque, se apuntaba a incrementar el
comercio de electricidad dentro del mismo para, de este modo, dar impulso a la integración del uso de los
recursos y de la capacidad instalada de generación de estos países, coadyuvando el fortalecimiento de la
seguridad del abastecimiento.
En el texto del Anexo de la Decisión 10/98, los respectivos gobiernos de los Estados Miembro del Mercosur
acordaron erogar las autorizaciones, las licencias y las concesiones para que se impulsaran las actividades
de construcción y explotación de las líneas de interconexión transfronterizas, conforme al principio de libre
intercambio de energía eléctrica. A su vez, el principio de libre intercambio, que habría sido garantizado por
la definición de las normas generales estipuladas por los Estados Miembros, se veía condicionado por el
principio den reciprocidad en la competencia y en la transparencia del mercado, siempre en conformidad
con las respectivas legislaciones nacionales.
Se decidió, entonces, establecer condiciones competitivas en el sector de la generación de energía
eléctrica, evitando todo tipo de subsidio y de discriminación frente a los actores que operasen en la
demanda y en la oferta de electricidad, prescindiendo de la localización geográfica de los actores en
cuestión. En segundo lugar, la decisión sostenía que se debía permitir la posibilidad de contratar libremente
las fuentes de abastecimiento a los distribuidores, comercializadores y a los grandes consumidores, al
mismo tiempo que se debía permitir la realización de contratos de compra-venta, respetando las
normativas nacionales vigentes, evitando la posibilidad de establecer restricciones físicas.
Otros aspectos, no menos importantes, considerados en el Memorándum hacían referencia a:
a) el esfuerzo en clave reglamentaria para mantener la garantía del abastecimiento para los
compradores de electricidad;
b) la posibilidad, de cada Estado Miembro, que la expedición fuese el resultado de una formulación
económica del cargo;
c) la necesidad de fortalecer la infraestructura física para conectar estos mercados y el intercambio
de información sobre los respectivos mercados;
d) el respeto del libre acceso a la capacidad restante en las redes de transporte y distribución de
electricidad nacionales e internacionales, prescindiendo de la nacionalidad, el destino o la
propiedad de las empresas, conforme a las tarifas reguladas para su uso;
e) el mantenimiento de los criterios de seguridad y calidad del aprovisionamiento ya presentes en
los respectivos ordenamientos nacionales;
f) la garantía de la libre circulación de la información sobre los sistemas eléctricos, sus mercados y
las respectivas transacciones; y
g) la elaboración de estudios que analicen la posibilidad de concretizar una operación conjunta de
los mercados eléctricos de los Estados Miembro y las medidas necesarias para su integración
eléctrica.
Un año después de la concretización de la Decisión 10/98 y junto a los trabajos llevados adelante por el SGT
Nº 9, la CMC decide elaborar un Memorándum similar al de la electricidad, esta vez en una industria
fuertemente ligada a aquel. Como se dejara en evidencia en el caso de la decisión precedente, el objetivo
de éste era impulsar el proceso de integración energética en los países del Mercosur, que en el caso del gas
natural habría permitido diversificar las fuentes de abastecimiento energético, dado que sólo en pocos
países –como Argentina– éste era usado en proporciones considerables en su matriz energética.
Considerando la poca madurez de algunos mercados del gas natural en la sub-región, la iniciativa debía ser
acompañada por la promoción del establecimiento de un mercado competitivo para el abastecimiento de
gas natural, sea a corto que a largo plazo, evitando un tratamiento discriminatorio para los actores
presentes en estos mercados y garantizando el libre acceso al mercado regional.
También en este caso, como en la Decisión 10/98, los gobiernos del bloque sub-regional sostenían el
compromiso de otorgar las autorizaciones, las licencias y las concesiones para impulsar las actividades de
construcción y explotación de los gasoductos internacionales, conforme al principio de libre comercio de
gas natural. A su vez, el principio de libre comercio de este bien energético, que habría sido garantizado por
la definición de las normas generales estipuladas por los Estados Miembro, se veía condicionado por el
principio de reciprocidad en la competencia y en la transparencia del mercado, siempre en conformidad
con las respectivas legislaciones nacionales.
En este Memorándum, los Estados Miembro acordaron establecer diversas acciones y objetivos, tomando
en consideración el respeto del principio de simetría mínima. En este modo, se trataba de evitar las
posiciones de discriminación y de apoyar la promoción de un mercado competitivo en la fase de producción
de este energético. A su vez los precios y las tarifas de los servicios asociados a la compra y la venta de gas
natural debían responder a sus costos económicos reales, evitando todo tipo de discriminación y subsidio
que impactasen negativamente sobre la competencia y el libre comercio en los países en cuestión.
Por otra parte, en lo que respecta a los contratos de compra y venta de gas natural, se sostenía que éstos
podían hacerse en forma libre según las disposiciones nacionales, las cuales debían garantizar a los
adquirientes de gas natural el abastecimiento pactado, independientemente de los requisitos del mercado
de origen del suministro. A su vez, se estipulaba que los distribuidores, los comercializadores y los grandes
consumidores que operasen en el Mercosur debían tener la posibilidad de contratar libremente sus
respectivas fuentes de abastecimiento. También se instaba a un compromiso que apuntase a evitar el
establecimiento de restricciones sobre el cumplimiento de los contratos de compra-venta distintos de
aquellos presentes en los contratos internos del mismo tipo.
Otro punto fundamental, incluido en las distintas disposiciones del Memorándum, estaba relacionado con
las redes de transporte de gas natural. En primer lugar, se ponía en evidencia la conveniencia de expandir
las redes de gasoductos y los procedimientos necesarios para su operación, y se subrayaba el respeto de la
no-discriminación para el acceso a la capacidad restante en las instalaciones de transporte y distribución de
gas natural, en conformidad con las tarifas reguladas y el cumplimiento de los contratos ya existentes.
Por último, el Memorándum establecía los criterios relativos a la protección de los consumidores contra
prácticas monopólicas, oligopólicas u otras posiciones dominantes en el mercado del gas natural, el respeto
por el medio ambiente y la seguridad y calidad del servicio por parte de los actores que operasen en dichos
mercados, el desarrollo de un sistema de información abierto y transparente de estos mercados y el sostén
a la elaboración de estudios para una gestión potencial conjunta de los sistemas de transporte del gas
natural entre los países del Mercosur.
El motivo por el cual las propuestas en materia de integración energética se concentraron en estos dos
sectores es porque, tanto la industria del gas natural como la de la energía eléctrica –gracias a la tecnología
de las centrales a ciclo combinado– se encuentran fuertemente vinculadas, por lo que presentaban
mayores potencialidades para llevar adelante la integración energética en el Cono Sur.
Una de las circunstancias que apoyaban esta
Grafico 1 - Gasoductos en Sudamérica
afirmación era la cantidad de gasoductos que
unían a los países de la sub-región (ver gráfico
1), que, sin embargo, no habían seguido una
planificación conjunta de los Estados en pos de
la conformación de una red de transporte
regional. A su vez, la integración del mercado del
gas natural se apoyaba en la oportunidad de
diversificar la matriz energética de los países del
Cono Sur y, de este modo, explotar la
complementariedad en la dotación de recursos
energéticos de éstos. La mayor penetración del
gas natural en las matrices energéticas de estos
países
se
habría
repercutido
sobre
la
competitividad del sector, así como también
sobre los precios de las demás fuentes
energéticas –que se verían desplazadas por un
Fuente: Cefir 2007.
mayor uso de esta fuente.
Durante gran parte de los ’90, Argentina se perfiló como un actor fundamental en la integración del gas
natural en el Mercosur, al cual luego se agregó Bolivia. Los productores de gas natural en Argentina veían
con entusiasmo las iniciativas para una mayor integración energética en el Cono Sur, ya que esto se iba a
traducir en una más veloz monetización de sus reservas de gas en términos más redituables –dado que las
tarifas reguladas en el mercado argentino volvía más conveniente la exportación que la venta en el
mercado local.
De los proyectos en danza destinados a integrar la región, dos de ellos se mostraban como con un alto
potencial para tal fin: el Anillo Energético y el Gran Gasoducto del Sur. El primero había sido lanzado en
2005 y estaba proyectado para transportar gas natural desde la zona amazónica peruana (en Camisea)
pasando por el norte de Chile, Argentina, Uruguay y finalizando en el sur de Brasil. Sin embargo, el proyecto
quedó trunco por la decisión peruana de destinar lo producido en Camisea a su mercado interno y a su
exportación (en forma de LNG) a Norteamérica, quedando in la capacidad necesaria para abastecer el
mercado regional.
Contemporáneamente a la desestimación del anterior proyecto, surge uno más ambicioso aún: el Gran
Gasoducto del Sur, el cual debía recorrer más de 9.000 kilómetros para transportar gas natural desde
Venezuela hasta Argentina y Chile. Una vez más, pese al interés –energético y político– de los países de la
región, el proyecto no persistió tanto por factores económicos, como ambientales y técnicos.
Más allá de los obstáculos para la construcción de esta infraestructura, la integración de los mercados del
gas natural tenía una fuerte barrera formada por las asimetrías en la producción de gas natural y en la
formación de una oferta energética total (Kozluj 2004). La situación de los países de la región, en los
primeros años del siglo XXI, tenía a una Argentina que no podía ya mantener su rol de abastecedor de gas
natural a largo plazo luego de su crisis energética; Brasil –el mercado más grande de la región–, a pesar de
lo descubrimientos en la Cuenca de Santos, no lograba autoabastecerse; tanto Uruguay como Paraguay
consumían niveles muy bajos de este energético; Chile quedaba en una situación muy delicada a
consecuencia de las interrupciones argentinas en las exportaciones de gas natural hacia su mercado; Perú
ya había decidido qué hacer con su gas natural; por lo cual, en el rol de abastecedores regional quedaban
sólo Bolivia, que aún debía aumentar su capacidad de producción para poder satisfacer la potencial
demanda externa, y Venezuela, con la salvedad que gran parte del gas natural venezolano es asociado.
Por otra parte, y dejando de lado el desafío de materializar las inversiones necesarias para la integración de
estos mercados, apuntando a los inconvenientes que emergen propio de la estructura del mercado del gas
natural y de la organización establecida en ellos durante los ’90, surge el obstáculo derivado de las
diferencias en el modo en que habían sido reestructurados los mercados del gas natural durante aquellos
años y los diversos modelos regulatorios adoptados en la región, los cuales incidían negativamente en la
posibilidad de integrar estos mercados (Kozluj 2004)8.
En lo que respecta al sector de la energía eléctrica, se estipulaba que la integración de dicha industria en el
Cono Sur podía traer aparejados beneficios tanto de índole económica como cualitativa. Gran parte del
optimismo sobre la posibilidad de avanzar en la integración de los mercados de la energía eléctrica se
sostenían en las experiencias positivas derivadas de las centrales bi-nacionales de Itaipú (Paraguay-Brasil),
Yaciretá (Argentina-Brasil) y Salto Grande (Argentina-Uruguay), junto a las interconexiones eléctricas que
unen a los países del Cono Sur (ver gráfico 2).
8
En el citado trabajo de Kozluj se incluyen ulteriores obstáculos para la integración de los mercados gasíferos en la
región.
Entre los beneficios económicos, se ponían en
Grafico 2 – Principales Interconexiones eléctricas
evidencia los menores costos derivados de una
expedición económica, dado el mejor uso de los
recursos
disponibles
transmisión
y
la
de
generación
y
de
eficiencia
en
la
mayor
localización de las inversiones. A su vez, a través
de la integración se obtendrían ganancias en la
eficiencia operativa por la optimización del uso
de las centrales eléctricas, gracias al aumento de
las dimensiones del parque de generación y de la
demanda
a
suministrar,
aprovechamiento
de
la
junto
diversidad
al
hídrica
presente en los países de la sub-región. En lo que
hace a los beneficios cualitativos presentes en el
Cono Sur, se destacaba: la reducción del impacto
ambiental derivada de la optimización de la
expedición
competencia,
eléctrica,
el
la reducción
aumento
de
los
de
la
riesgos
reglamentarios, el mejoramiento de la seguridad Fuente: Cier 2007.
del suministro y la integración de zonas asiladas (Mercados Energéticos 2003).
Sin embargo, también eran variados los obstáculos presentes para lograra la integración en el sector de la
energía eléctrica, como por ejemplo en lo que hace a las asimetrías entre dichos mercados en el Mercosur.
Las diferencias, de forma y de contenido, en el que se llevaron adelante las reformas energéticas –tanto en
el campo de la electricidad como del gas natural- se tradujeron en:
/... (i) distintos regímenes de competencia en las etapas de la generación, transmisión/transporte y
distribución, (ii) diferencias en el papel empresarial del Estado, (iii) mecanismos de mercado
distintos, (iv) el problema de la compatibilidad de los acuerdos bi-nacionales y del sistema de
autorizaciones de exportación con los criterios de un mercado regional único, así como (v)
discrepancias en la regulación y en las bases del cálculo económico de las tarifas de
transmisión/transporte de electricidad y gas natural (Lutz 2001, p. 23).
Gran parte de las complicaciones que atravesaban los países del Mercosur en relación a sus mercados
eléctricos residían en la fragilidad de sus cuadros regulatorios, lo que en ciertas situaciones llevó a
problemas en el suministro de electricidad, fallas en los sistemas y decisiones equivocadas sobre
inversiones, por citar sólo algunas. A esta situación se agregaban las considerables deficiencias en la
planificación, en la regulación adaptada a las necesidades de cada caso específico y en el empoderamiento
necesario de los órganos de supervisión y regulación (Maldonado y Palma 2004).
A pesar de las ventajas que presentaban ambos sectores energéticos para su integración, siguiendo el
modelo basado en el aumento del intercambio de electricidad de energía y de una liberalización de ambos
mercados, los tentativos de integrarlos en el seno del Mercosur se vieron completamente fallidos. El
tratamiento de las disposiciones de las Decisiones 10/98 y 10/99 deja en claro que los acuerdos obtenidos
en sendos textos permanecieron como letra muerta. Una demostración de esto se presentó en ocasión de
la XXXVII reunión del SGT Nº 9 llevada adelante en Buenos Aires, en junio del 2004, cuando se sostuvo la
conveniencia de reconsiderar estas dos decisiones, debiendo suspender la validez de sus disposiciones y la
suspensión de los respectivos procesos de internalización en los ordenamientos nacionales.
Dos años después, en la XLII reunión del SGT Nº 9, se continuaba sosteniendo la necesidad de adecuar estas
dos decisiones. En esa ocasión fue el gobierno brasilero a sostener la imposibilidad de adecuar la Decisión
10/99 hasta que el Parlamento nacional no hubiese aprobado una nueva ley sobre el gas natural.
Considerada esta situación, los demás gobiernos del Mercosur decidieron dar el tiempo necesario a Brasil
para solucionar la situación aducida y comenzaron un proyecto para adecuar la Decisión Nº 10/98, tarea
que requirió –según los mismos gobiernos del Mercosur- una adecuada asistencia técnica que dé sostén a
la elaboración de la propuesta de adecuación.
La situación descripta relativiza las visiones que sostienen la concretización de ambos Memorándum de
Entendimiento como los principales éxitos del Mercosur en materia energética. Incluso si se los considera
como pasos importantes, así como también lo son los trabajos estadísticos de las diversas sub-comisiones
del SGT Nº 9 –de la cual emerge la performance de la sub-comisión de los programas Energéticos y de
Precios Tarifas y Tratamiento Tributario–, escasean los resultados relevantes de este órgano y se presentan
dificultades considerables en su interior, desafíos que incluso los representantes gubernamentales dentro
del SGT Nº9 identificaron en su XXXIX reunión. En ella, se identificaron una serie de barreras, como la falta
de un mandato claro –por parte de los órganos competentes–, la falta de recursos, la falta de continuidad
de los integrantes nominados por los gobiernos nacionales y su bajo poder decisional, la falta de técnicos
para las sub-comisiones, la falta de encuentros periódicos de las éstas, la falta de acceso a la información
actualizada por parte de los representantes en el seno del SGT Nº9, las crisis que se repercuten
negativamente sobre el desarrollo del sector, y la eventualidad con la cual son tratados los temas dentro
del SGT Nº9, que demuestra la falta de trabajo hacia la concretización de acciones en línea con los objetivos
que inspiraron la creación del Mercosur.
En dicha ocasión las respectivas delegaciones nacionales decidieron dar un nuevo impulso al trabajo de
este órgano, mediante la definición de ciertas líneas de acción y la creación de una sub-comisión ad hoc,
bajo la coordinación argentina, que debía elaborar un documento que incluyese líneas guía para el
fortalecimiento institucional del SGT Nº9, la representación conjunta en las diversas instancias
internacionales, acuerdos para reconsiderar y adecuar las Decisiones Nº 10/98 y Nº 10/99, entre otros
ítems. Sin embargo, todo parece indicar que el tema energético en general, y el rol del SGT Nº 9 en
particular, no han encontrado el apoyo necesario dentro del Mercosur para dar impulso a los esfuerzos prointegración en materia energética.
Para concluir, es importante señalar que la pérdida del impulso de los proyectos de integración energética
en el ámbito del Mercosur se vio también fuertemente influenciados por el abandono de las políticas
dominantes durante los ’90 y principios del siglo XXI en los países de la región. El proceso de integración
regional del Cono Sur “entra en crisis por las limitaciones inherentes de su estratega de liberalización
comercial y el rechazo expreso a las estrategias del regionalismo abierto por parte de los gobiernos de
izquierda que protagonizaron la segunda mitad de esa década” (Sanahuja 2012, p. 26).
De este modo, el interés de los países de la región se iba progresivamente desplazando del ámbito de los
objetivos netamente comerciales-económicos hacia una visión mayormente estratégica de lo que se
deseaba y lo que se consideraba podía lograrse a través de un entendimiento mayormente político de las
cuestiones regionales.
La energía en la UNASUR
Como apenas mencionado, los procesos de integración regional en Sudamérica han sufrido importantes
cambios respecto a la concepción original con la que fueron creados, y es así que desde mediados de la
década pasada estos se ven fuertemente erosionados, comenzando a surgir una estrategia diversa en lo
referente a la integración regional. De hecho, de la concepción de regionalismo abierto precedentemente
descripta se pasa a una estrategia denominada post-liberal (Da Motta Vega y Ríos 2007; Sanahuja 2012), en
la cual se critican las políticas neoliberales propias del pasado reciente e la región y se considera más
conveniente un enfoque que privilegie un rol fuerte para el Estado nacional –que vendría a marcar su
“retorno” – y, en consecuencia, la realización de políticas de corte mayormente nacionalista.
En esta óptica post-liberal es que se presenta la creación de nuevas iniciativas a nivel regional en miras a
lograr un mayor entendimiento. La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones primero, y la
Unasur después, vienen a poner de relieve algunas dimensiones, como por ejemplo: la vuelta de la
centralidad de la política y del Estado, la configuración de una agenda de desarrollo que poco se condice
con los preceptos neoliberales, y la concepción de una integración más basada en los aspectos políticos y
más alejada de temas comerciales (Sanahuja 2012).
De lo anterior se desprende que, decaído el interés por acuerdos vinculantes en temas comerciales para
avanzar en una dirección conjunta sobre los temas regionales, las iniciativas de integración energética
basadas en el aumento del comercio de gas natural y electricidad –y en la construcción de la infraestructura
necesaria para facilitar dicho comercio– quedan desdibujadas ante la necesidad de una visión alternativa de
la integración energética.
Es por ello que, así como lo fueron marcando los distintos estudios acerca de la temática a partir de
mediados de la década pasada, es posible entender la integración energética en un sentido abarcador, que
vendría a superar la estrategia precedente, ya que al intercambio físico de bienes energéticos –y al
desarrollo de las áreas asociadas a esto– se incluiría la posibilidad de planificar una gestión de los recursos
energéticos en conformidad con una política de desarrollo que tenga en cuenta las capacidades de cada
país involucrado, basándose tanto en objetivos económicos como en los sociales y los ambientales. A su
vez, una concepción de la integración en este sentido iría en línea con una concepción amplia de la energía,
donde
/... el factor energético se vincula a la seguridad de la sociedad, es decir, a la posibilidad de
desarrollo y consolidación de las instituciones y a la oportunidad de crear y preservar las
condiciones de autonomía para las personas, en esferas que van desde las necesidades individuales
primarias hasta aquellas relativas a la convivencia en una comunidad mundial cosmopolita (Held,
en Cardozo 2006, p. 138).
Las visiones críticas de los proyectos de integración energética precedentes subrayan que éstos apuntaban
principalmente al acceso a fuentes energéticas a bajo costo –o al menor costo posible-, y no se presentaba
un proyecto político de desarrollo sostenible a nivel regional (Honty 2006).
A su vez, como ya se hiciera mención, una estrategia de integración basada principalmente en el
intercambio de energía se encontraba –y lo hace actualmente– con el límite impuesto por la imposibilidad
de identificar qué países de la región podría actuar como abastecedores regionales, considerando que
pocos de ellos tienen reservas de gas natural o capacidad de generación de electricidad excedente en modo
tal de poder suministrar sus mercados vecinos –a excepción de la hidroelectricidad paraguaya o el gas
natural boliviano.
Los estudios que sostienen que la integración energética debiera ser entendida como un proceso más
amplio y abarcador respecto al mero intercambio de bienes energéticos, incluyen en su análisis los
mecanismos de coordinación para la formulación de una política energética común, el consenso sobre
temas ligados al medio ambiente, la cooperación en campo tecnológico y científico, así como también la
posibilidad de bosquejar algunos lineamientos para una estrategia de desarrollo económico sostenible en la
cual se pueda insertar la temática energética como parte de un todo. En contraposición a las estrategias
inspiradas en los preceptos neoliberales, se comenzaba a sostener una visión de la política energética como
fundacional y transversal al interior de una estrategia de desarrollo alternativa a la de los años ´90 (Schudt y
Acosta 2006).
Las consideraciones sobre la política energética, entendida como un conjunto de estrategias que apuntan a
impactar en la actividad política, económica y social de un país o región, pasaban a ser consideradas
teniendo en consideración esta multidimenionalidad, visualizando una integración planificada, flexible y
factible (Zanoni, 2006). Una visión abarcadora de la integración energética implica un proceso que nace de
la voluntad política de los países sudamericanos, lo cual incluye importantes beneficios, pero también
considerables costos y riesgos, y especialmente la gestión del poder. Un proyecto ambicioso, como lo es la
integración energética en Sudamérica, requiere una condición indispensable: la presencia de un liderazgo
por parte de uno o más Estados que estén dispuestos a impulsar este proceso y a asumir gran parte de los
costos políticos y económicos de tal proceso (Sohr 2006).
Esta condición no se encuentra priva de dificultades 9, lo cual ha quedado demostrado, el menos en el
campo energético, durante la cumbre realizada en la Isla Margarita en abril de 2007, de la cual se esperaba
surgiese la identificación de una matriz energética para Sudamérica, que se tratase la creación de la OPEP
regional para el gas natural (OPPEGASUR) o que se definiesen los temas vinculados al Banco del Sur y el
cambio de nombre de la Comunidad Sudamericana de Naciones por el de Unión de Naciones Sudamericana
(Unasur). Sin embargo, dicha cubre no trajo consigo todas las medidas que se estipulaban previo a su inicio,
en gran parte por la falta de acuerdo en las posiciones e iniciativas de dos países: Brasil y Venezuela.
La Declaración Final de la cumbre no contuvo ningún plan de acción concreto en materia de iniciativas en el
campo energético, a parte la creación del Consejo Energético, adjudicándole la tarea de presentar
propuestas para ser consideradas en las cumbres siguientes. Lo que surgió en la Isla Margarita, de parte de
manos países, fue el despliegue de sus respectivas estrategias en pos del predominio regional. Venezuela
intentó liderar una serie de iniciativas que apuntaban a reforzar en particular modo su rol como uno de los
principales actores globales en el sector de los hidrocarburos, ratificando su interés en crear la OPPEGASUR
y en sumar apoyos para construir el Gasoducto del Sur y el Transoceánico. Las propuestas de Venezuela se
desprendían de una visión de la integración energética entendida como una alianza en la que este país
podía paras a ser el principal abastecedor, en un esquema de relaciones del tipo hub-and-spokes,
asegurándose la centralidad y un rol protagónico en la región (Cardozo 2006).
En cambio, la estrategia brasilera por esa entonces parecía apuntar menos a la hegemonía regional y más
en el desarrollo de su política interna energética, la cual apuntaba a garantizar su autoabastecimiento
energético, mejorar y aumentar las conexiones con los centros de generación eléctricos en los países
vecinos, reforzar la seguridad jurídica a las inversiones de las empresas estatales brasileras –
9
Para un mayor análisis sobre las dificultades formación de un liderazgo regional en Sudamerica, ver Lara, I.F. Potencialidades y
límites de Brasil como potencia media emergente. Anuario Americanista Europeo 2221-3872, N° 10, Sección Tema Central, 2012, p.
53-72.
principalmente, para Petrobrás-, mejorar y garantizar el acceso a fuentes fósiles –petróleo y gas natural– y
crear una red mundial para el abastecimiento de biocarburantes.
A pesar de los resultados obtenidos en dicha cumbre, lo que quedó asentado en ella, y funcionaría como
una base fundamental para el proceso iniciado en 2008, es que las consideraciones sobre los temas
energéticos iban a tener un rol muy importante en la constitución de la Unasur.
Previo a repasar el modo en el cual se fue desarrollando el trabajo en materia energética en la Unasur, vale
la pena repasar las diversas tendencias que caracterizan al actual panorama del desarrollo energético
sudamericano, lo cual es útil al momento de analizar el futuro próximo de estos mercados. Por un lado, se
mantienen algunas características ya presentes hace algunos años en la región, como la considerable
diversidad de los recursos energéticos (renovables y fósiles), el consumo autosuficiente –si se considera la
región como un todo-, y una notable falta de eficiencia y de uso de tecnologías volcadas a ahorrar energía,
así como también una distribución de los recursos energéticos desigual (Zanoni 2006).
A su vez, junto al mantenimiento del aumento en la demanda de energía, emerge otra tendencia que está
presente en el escenario energético mundial, o sea: los movimientos en la matriz energética generados a
partir de la consideración del gas natural como una de las principales fuentes energéticas de la región. El
gas natural se está transformando en un bien fuertemente codiciado por los países de la región,
principalmente gracias a las tecnologías de ciclo combinado para la generación de electricidad, a los
adelantos tecnológicos para extraer el shale gas y a los descubrimientos y puesta en funcionamiento de los
yacimientos en Bolivia (Tarija), Perú (Camisea) y Brasil (Santos), los cuales atestiguan el
redimensionamiento del gas natural en la matriz energética sudamericana.
Tabla 1 –Reservas, producción y consumo de gas natural en América del Sur y Central
Reservas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Peru
Trinidad & Tobago
Venezuela
Otros América S. & Cent.
Total América S. & Cent.
Producción
2012 (trillones m3)
% del total
mundial
2012 (billones m3)
0,3
0,3
0,5
0,2
0,4
0,4
5,6
0,1
7,6
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
3,0%
w
4,1%
37,7
18,7
17,4
12,0
12,9
42,2
32,8
3,6
177,3
Fuente: elaboración propia en base a datos BP 2013.
Consumo
% del total
% del total
2012 (billones m3)
mundial
mundial
1,1%
0,6%
0,5%
0,4%
0,4%
1,3%
1,0%
0,1%
5,3%
47,3
ND
29,2
9,8
7,5
21,7
34,9
14,6
165,1
1,4%
ND
0,9%
0,3%
0,2%
0,7%
1,1%
0,4%
5,0%
Como mencionado, la energía ha tenido un rol de relevancia en la constitución de la Unasur, sea por su
expresa referencia en su Tratado Constitutivito como por la pronta creación de un Consejo dedicado
exclusivamente a esta temática –el Consejo Energético de Suramérica. Fue en el seno de este último que en
2010 se presentaron dos documentos que sentarían las bases de la región en cuestiones energéticas: los
Lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana, los Lineamientos de Plan de Acción para la
Integración Energética Regional y la Estructura del Tratado Energético Suramericano. A su vez, desde
entonces se van llevando adelante las negociaciones para la realización de un borrador de Tratado
Energético Suramericano, para que sea sucesivamente discutido y consensuado entre los doce Estados
Miembro del proceso sudamericano.
Desde la creación de la Unasur, el tema de la integración energética pasó a ser considerado en base a
principios que tomaban distancia de los preceptos y los objetivos planteados durante la etapa neoliberal, a
saber: la cooperación y la complementación; la solidaridad entre los pueblos; el respeto a la soberanía y a
la autodeterminación de los pueblos; el derecho soberano a establecer un modelo de desarrollo
(sustentable), utilizando los recursos energéticos a disposición en base a sus propios intereses; la búsqueda
de la complementariedad para el uso de los recursos; el respeto a los modos de propiedad de cada Estado
para desarrollar sus recursos energéticos; la integración energética como una estrategia para impulsar el
desarrollo social, económico y combatir la pobreza; la garantía del acceso universal a la energía; el uso
sostenible y eficiente de los recursos de la región; la búsqueda de reducir las asimetrías en la región a
través de la articulación de las complementariedades energéticas; y el reconocimiento de los Estados, la
sociedad y las empresas del sector como actores principales del proceso de integración.
En base a los mencionados principios es que la región se ha dado a sí misma una serie de directrices para
poder alcanzar lo que a sí misma se propuso como integración energética para Sudamérica (UNASUROLADE 2012). En primer lugar, se establece la prioridad de garantizar la seguridad en el suministro de la
energía, tanto en lo que hace al uso de las distintas fuentes a disposición como en lo referente a las
normativas que regulan estos mercados. Seguidamente se incorporan lineamientos que estaban ya
presentes en las estrategias previas de integración energética, como las medidas en pos de aumentar tanto
el intercambio energético como las políticas para promover la infraestructura energética regional, aunque
estas ocupan un lugar de igualdad con temas que antes no aparecían siquiera en la agenda, como por
ejemplo considerar las relaciones entre las empresas nacionales energéticas de los países de la región.
Considerando el rol secundario jugado por la región sudamericana en base a reservas y producción de
fuentes fósiles, consumo per cápita de energía o de emisiones de CO2 vinculado al consumo energético –
que son los principales temas de la agenda energética mundial–, es de especial relevancia la inclusión de
lineamientos fundamentales para el sistema energético del futuro, como es el potenciamiento de las
tecnologías existentes, la búsqueda de una estrategia de desarrollo compatible con un uso racional de la
energía y amigable con el ambiente, el incentivo para industrializar el sector energético sudamericano, un
renovado impulso a las fuentes renovables –más allá del hidroeléctrico y de los biocombustibles– y un uso
más eficiente de la energía.
Por último, la región también se ha planteado darse una iniciativa en lo que hace a la armonización de los
respectivos marcos regulatorios que norman las actividades de estos mercados dentro de cada Estado
Miembro. A su vez, se ha planteado la necesidad que los países se den una estrategia nacional energética
en miras a la mayor complementariedad y trabajo conjunto con los países de la región, así como también:
fortalecer las relaciones entre los sectores público y privado, el mantenimiento de los acuerdos bilaterales
o regionales existentes, el logro de un entendimiento entre quienes mayormente producen y mayormente
consumen energía y, por último, la promoción de propuestas de convergencia en las políticas energéticas
nacionales en base al cuadro normativo existente en cada país (UNASUR-OLADE 2012).
Consideraciones finales
A lo largo del presente trabajo se han repasado las estrategias a favor de la integración energética en dos
regiones disímiles, con proyectos de integración regional diversos, que han demostrado performances y
desafíos igualmente distintos. Sin embargo, hay algunos puntos en común que conciernen a los proyectos
de integración regional de ambo lados del Atlántico que pueden ser de utilidad tanto para los debates
sobre las iniciativas de integración de los mercados energéticos, así como también para las reflexiones
sobre la viabilidad y los obstáculos que presenta la integración regional en sí misma.
En primer lugar, toda consideración sobre el actual panorama energético-ambiental mundial, y su probable
evolución en el futuro próximo, inexorablemente lleva a una considerable complejización de las variables
en juego para cualquier tipo de actor –sea un Estado nacional o un conjunto de Estados.
A pesar de las diferencias en sus estructuras de desarrollo y su posición en el escenario internacional, tanto
en la UE como en la Unasur a deben articular sus respectivas posiciones ante un escenario común: la
desconexión de las agendas y las prioridades presentes en el mercado energético y las propias del ámbito
climático, cada una de las cuales presenta lógicas que no siempre parecieran favorecer un tratamiento
conjunto.
Esta situación es fuertemente sentida por la UE, ya que sus Estados Miembro apuntan a un sistema
energético descarbonizado, pero reconocen que las fuentes fósiles continuarán dominando el panorama
energético mundial y, por ende, en sus propios mix energéticos. Las fuentes renovables y las nuevas
tecnologías aparecen como una promesa para coadyuvar el proceso delineado, pero éstas no pueden aún
representar un cambio sustancial en la producción y en el consumo energético actual y de corto plazo.
Si bien la Unasur aún no se ha dado una estrategia articulada como podría ser la Hoja de Ruta, los Estados
de la región se han encaminado en la implementación de políticas a favor de la diversificación de la matriz
energética y de aumentar la eficiencia en el uso de la energía. Sin embargo, en lo que hace a las medidas
tendientes a la reducción de las emisiones de CO2 derivadas del consumo energético, estos países
comparten mayormente las posiciones de los países en vías de desarrollo, quienes sostienen que la mayor
carga debe recaer en los países industrializados, por haber sido éstos quienes acumulativamente realizaron
la mayor contribución al cambio climático. De todos modos, la materialización del Tratado Energético
Sudamericano podría brindar las bases para un entendimiento conjunto sobre el rol de la energía en la
región y sobre cómo ésta última pretende posicionarse en el complejo escenario internacional de la energía
y el cambio climático.
En lo que hace a la materialización de un mercado interno de la energía, la situación actual de la UE
muestra la colisión que se le presenta entre un esquema integracionista que hace un reconocido hincapié
en la liberalización del mercado energético interno –promovido fuertemente por las instituciones
comunitarias– y un fuerte intervencionismo por parte de los Estados Miembro en lo energético y en lo
ambiental. Estas se presentan como dos dinámicas contrapuestas, motivo por lo cual los Estados europeos
y las instituciones comunitarias deberán decidir cuál de las dos dimensiones saldrá privilegiada. Es en esta
línea que Buchan (2013) anticipa que a la Comisión Europea no le quedará más remedio que aceptar “un
poco de intervención” por parte de los Estados, ya que éstos mantienen con recelo sus prerrogativas
nacionales.
A su vez, las tensiones entre lógicas supranacionales e intereses nacionales se inserta en un contexto de
fuerte crisis económica, que en varias ocasiones ha llevado a repensar las fronteras y los contenidos de la
integración regional. Si esta última implica la puesta en común o la delegación de porciones de soberanía
nacional, y a su vez los Estados europeos se muestran cada vez más reticentes a implementar las medidas
para profundizar el proceso, quizás signifique que éstos necesiten reconsiderar la dirección y los objetivos,
así como la razón de ser, del proceso europeo. La dificultad que esto lleva con sigo es que puede que una
tal reconsideración derive en reconocer que los Estados Miembro de la UE decidan poner en cuestión las
bondades de la pérdida de parte de su soberanía.
Esta situación que se le presenta a la UE se convierte en un tema de gran relevancia para las iniciativas en
materia energética que los Estados sudamericanos decidan emprender, tanto a nivel regional como subregional.
En primer lugar, es importante analizar los factores que han llevado a que las iniciativas surgidas en el
ámbito del Mercosur para generar una integración de los mercados de la electricidad y del gas natural no
hayan podido materializarse. A lo largo del trabajo se enumeraron diversos obstáculos, como las
divergencias en las políticas energéticas nacionales implementadas a partir de los ’90, las dificultades
sectoriales, la identificación de los países que funcionasen como abastecedores energéticos regionales o la
imposibilidad del SGT Nº 9 para encauzar un trabajo que efectivamente llevase a avanzar en la dirección
propuestas en los Memorándums. Sin embargo, uno de los principales motivos que llevó al fracaso de la
integración de los mercados del gas natural y de la electricidad en el Mercosur residió en el cambio sobre la
naturaleza misma del tipo de proceso de integración regional que los mismos Estados deseaban llevar
adelante.
Las fuertes críticas a las concepciones neoliberales, que habían prevalecido en el espectro político y
económico de la región durante la formación y los primeros años del Mercosur, y el surgimiento de
estrategias post-liberales en lo concerniente a este tipo de proyectos, hizo que los principales temas de la
integración energética planteados en precedencia –focalizados principalmente en el aumento de la
interdependencia comercial energética y la creación de infraestructura que la facilitaran– perdieran peso.
A esto se agrega que la nueva estrategia post-liberal, que vuelve a poner en un lugar de primer plano el rol
de los Estados nacionales, produjo la creación de procesos que no encajan en los términos estándar de la
integración regional económica, como Sanahuaja (2012) señala es el caso de la Unasur. De todos modos,
aún con esta característica, que aleja al proceso sudamericano de los términos tradicionales de la
integración y colocándolo más cerca de un esquema cooperativo a nivel regional que de un bloque
integrado, la Unasur –y algunos de sus Conejos, como el de Defensa- ha demostrado ser funcional para la
resolución de importantes crisis regionales, como los intentos secesionistas en Bolivia (2008) o la tesón
derivada de la pretensión estadounidense-colombiana de aumentar la presencia militar de Estados Unidos
en la región (Lara 2012c).
En el ámbito de los proyectos de integración regional, persiste lo que Sanahuja (2012) denomina el trilema
que afronta América Latina, en la que cada país debe decidir cuál dimensión sacrificar en aras de obtener
las otras dos: el fortalecimiento del Estado-Nacional y la defensa de la soberanía, las aspiraciones de una
integración regional eficaz y la búsqueda de autonomía en el plano nacional. En consecuencia, es poco
probable que dentro de la Unasur surja un esquema de tratamiento del tema energético en el cual los
Estados decidan resignar porciones de su soberanía a fin de obtener la mencionada integración energética.
Y esta reticencia, el menos en el campo energético, pareciera ser compartida por los Estados que forman
parte de la UE. De este modo, el desafío debiera estar en qué otros aspectos del sector energético podrían
ser trabajados mancomunadamente en la región sudamericana.
Considerando, por un lado, la decisión de los países de la región de dejar en segundo plano los aspectos
comerciales en lo que hace a la integración regional y, por el otro, la característica de la Unasur de ser un es
esquema cooperativo regional –y no un proceso de integración regional stricto sensu-, es hipotetizable que
los países de Sudamérica lleguen a un entendimiento sobre ciertos principios de trabajo conjunto en
ámbito energético poco explotados y de gran potencial, como podría ser la realización de proyectos de
investigación e innovación, el desarrollo de nuevas tecnologías, la formación conjunta de técnicos en
sectores especializados, por citar sólo algunos.
Uno de los ámbitos que podrían ser propicios para este tipo de trabajo conjunto es el de la energía nuclear,
donde sólo dos países –Argentina y Brasil– poseen actualmente este tipo de tecnología y experticia,
mientras el resto de los países de la región manifiestan su voluntad de embarcarse en este tipo de
iniciativa. Además, el sector nuclear ha sido una experiencia exitosa de trabajo conjunto entre ambos
países, como lo demuestra la existencia de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabiliad y Control de
Materiales Nucleares.
Para finalizar, de avanzar los trabajos en la definición de una posición consensuada sobre el tema
energético a nivel sudamericano dentro de la Unasur, y de comenzarse un nuevo espacio en la
coordinación de iniciativas sobre estos temas a nivel regional, se abriría un nuevo espacio de reflexión
acerca de qué es lo que los habitantes y decisores políticos de la región entienden, quieren y esperan de la
integración regional.
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