Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente

Funciones de Gobierno
II.8.1.1.1. Secretaría de Marina
Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente
Auditoría de Desempeño: 09-0-13100-07-1094
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación
específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad
de su realización.
Objetivo
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados por la Secretaría
de Marina (SEMAR) en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, para
verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.
Alcance
Universo Seleccionado:
Muestra Auditada:
Representatividad de la Muestra:
174,877.0 miles de pesos
32,078.2 miles de pesos
18.3 %
La auditoría comprende la revisión de 32,078.2 miles de pesos ejercidos por la Dirección
General Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología, unidad administrativa
responsable de la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos
en los tratados internacionales en materia de medio ambiente en 2009. La evaluación
consideró los registros presupuestarios de la SEMAR.
Asimismo, la auditoría comprendió la revisión de indicadores y metas de mediano plazo,
economía, competencia de los actores, eficacia y eficiencia del ejercicio 2009 y tuvo como
referente el periodo 2004-2008.
En los indicadores y metas de mediano plazo, se verificaron los indicadores de la SEMAR
para evaluar el impacto del cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados
internacionales de su competencia en materia de medio ambiente. También, se constató el
avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Marina 2007-2012 y
su vinculación con los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de
los ecosistemas marinos y costeros.
En el rubro de economía, se verificaron la estructura programática y los registros
presupuestales de la aplicación de los recursos erogados en 2009 por la SEMAR en la
ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de
contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros, así como la
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
existencia de indicadores que permitan evaluar el impacto económico y social del gasto en
el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2009.
En cuanto a la competencia de los actores, se revisó la congruencia de las atribuciones
establecidas en los diversos ordenamientos que rigen la actuación de la SEMAR en el
cumplimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente, vigentes en
2009.
Por lo que hace a la eficacia, se constataron las acciones realizadas por la SEMAR para el
cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de
contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros en el periodo
2004-2009.
En cuanto a la eficiencia, se revisó que los programas de trabajo y los resultados obtenidos
en 2009 por la SEMAR aseguraron la ejecución de los compromisos establecidos en los
tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas
marinos y costeros de conformidad con los procedimientos aplicables.
El presente informe incluye los resultados de los tratados internacionales sobre
contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros 1/ a cargo de la
SEMAR, que constituyen dos de los cuatro hilos conductores de la política pública sobre
tratados internacionales en materia de medio ambiente: Contaminación Marina,
Contaminación Atmosférica, Biodiversidad y Residuos Peligrosos.
La evaluación de estos tres últimos temas se presenta en las auditorías núms. 161 y 1092
“Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente” que se realizaron en las
secretarías de Relaciones Exteriores y de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a efecto de
emitir una opinión integral sobre el cumplimiento de los tratados internacionales en temas
de medio ambiente.
Antecedentes
En el documento “México: Relación de Tratados en Vigor 1836-2008” 2/, la Secretaría de
Relaciones Exteriores (SRE) señala que México ha tenido una vigorosa y diversificada
participación en el concierto internacional.
1/ Para efectos de este informe y por economía expresiva, cuando se haga referencia a “biodiversidad de los
ecosistemas marinos y costeros” se denominará como “biodiversidad”.
2/ Secretaría de Relaciones Exteriores, “México: relación de tratados en vigor 1836-2008”, México, 2008.
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Funciones de Gobierno
A 2009, ha firmado 1,320 instrumentos de cooperación internacional (tratados, convenios, y
protocolos); de éstos, 62 (4.7%) se refieren al tema del medio ambiente: 3/ 49
multilaterales 4/ y 13 bilaterales, 5/ los cuales, de acuerdo con el documento elaborado por la
SRE, 6/ por su contenido y tema específico, se clasifican en cuatro grandes temas:
contaminación atmosférica, 7/ contaminación marina, 8/ biodiversidad, 9/ y residuos
peligrosos. 10/
De acuerdo con la información proporcionada por la SRE 11/ a 2009 México había suscrito 27
instrumentos de cooperación internacional en materia de contaminación marina, 12/ 25
multilaterales y 2 bilaterales, que representan el 43.5% de los 62 tratados internacionales en
materia de medio ambiente celebrados por nuestro país.
De los 27 tratados en materia de contaminación marina suscritos por México destaca el
Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y
Otras Materias, suscrito en 1972 y en vigor desde 1975, prohíbe el vertimiento de materias
peligrosas procedentes de buques, aeronaves, plataformas y otras estructuras construidas
3/ En el artículo 3º, fracción 1, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se
define al “Ambiente” como “el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen
posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y
tiempo determinados”.
4/ Acuerdos que se celebran entre más de dos Estados o con organismos u organizaciones internacionales. Estos
acuerdos están regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986.
5/ Acuerdos que se celebran entre dos Estados, regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969.
6/ Los temas de contaminación atmosférica, biodiversidad y desechos peligrosos fueron evaluados en la auditoría
núm. 1092 “Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente”, que se realiza a la SEMARNAT; mientras que
en la auditoría núm. 161 “Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente”, que se realiza a la SRE se
revisaron de manera integral los cuatro grandes temas de los tratados internacionales en materia de medio
ambiente, a fin de dar una visión integral sobre el cumplimiento de esta política pública.
7/ Los tratados en esta materia se dividen en dos subtemas: la protección de la capa de ozono, y la estabilización de
las concentraciones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera.
8/ De acuerdo con artículo 1 del Protocolo de 1996 Relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del
Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972”, se define como “vertimiento”: “toda evacuación
deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones
en el mar; todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el
mar; todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde
buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar, y todo abandono o derribo in situ de plataformas
u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas”.
9/ En el artículo 3º, fracción IV, de la Ley General del equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la
“Biodiversidad” se define como: la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otros, los
ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte;
comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. Incluye la biodiversidad
en el medio marino y en el medio terrestre.
10/ En el artículo 3º, fracción XXII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el material
peligroso se define como: los “elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que,
independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales,
por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico infecciosas”.
11/ Mediante el oficio núm. OMR/00957/2010 del 12 de abril de 2010 y ratificada con el oficio núm. CJA.-4148 del 7 de
septiembre de 2010.
12 La participación de la SEMAR en el cumplimiento de los compromisos de estos tratados se analiza en los resultados
10, 11 y 12 del presente informe.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
en el mar, y exige una autorización previa para el vertimiento de otros materiales y
desechos.
De acuerdo con la información proporcionada por la SRE mediante el oficio núm.
OMR/00957/2010 del 12 de abril de 2010 y ratificada con el oficio núm. CJA.-4148 del 7 de
septiembre de 2010, la SEMAR, además de los tratados en materia de contaminación
marina, también participa en el cumplimiento de diversos compromisos establecidos en
cinco instrumentos internacionales en materia de biodiversidad para reglamentar la caza de
la ballena, conservar el atún, proteger y conservar las tortugas marinas, y conservar los
delfines.
Con el propósito de vincular el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de
contaminación marina y biodiversidad en los que participa la SEMAR, con los objetivos de la
planeación nacional, se identificó que en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 13/ se
establecieron líneas de acción relacionadas con la protección de los ecosistemas marinos y
las especies en peligro de extinción, y prevenir y combatir la contaminación de los mares y
costas con el objetivo de “Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México”.
Los efectos negativos actualmente conocidos de los contaminantes con base terrestre
incluyen contaminación y destrucción de peces comerciales, muerte de aves marinas, daño
a la flora, reducción del contenido de oxígeno en el agua de mar e interferencia en la
navegación y la pesca. México cuenta con una extensa superficie marítima, conformada por
el Mar Territorial, sobre el que ejerce soberanía absoluta, y la Zona Económica Exclusiva, en
la que se ejercen derechos soberanos en cuanto a la explotación, exploración, conservación
y administración de los recursos naturales contenidos en la masa de agua, lecho y subsuelo
marino. Ambas representan una superficie de 3,149,920 kilómetros cuadrados, lo que lo
ubica en el noveno lugar por extensión marítima, entre los 130 países costeros del mundo.
14/
Resultados
1.
Capítulo I. Indicadores y metas de mediano plazo
Indicadores para evaluar el Programa Sectorial de Marina 2007-2012
La SEMAR no proporcionó evidencia documental para determinar cuáles de los 57
ecosistemas marítimos-costeros fueron sujetos de protección y vigilancia en el ejercicio
2009 y su impacto en la disminución de riesgos a los ecosistemas marinos. Asimismo, el
indicador establecido por la SEMAR “Porcentaje de ecosistemas marítimos-costeros en
riesgo, protegidos” impide identificar en qué medida las operaciones de inspección y
vigilancia realizadas en 2009 disminuyeron el riesgo en cada uno de los 57 ecosistemas
marítimos-costeros considerados en la meta, y evaluar su impacto en el logro del
objetivo establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de “Contribuir al
desarrollo marítimo sustentable de México”.
13/ Diario Oficial, 21 de enero de 2008.
14/ Secretaría de Marina, Programa Sectorial de Marina 2007-2012, México, 2007, p. 16.
4
Funciones de Gobierno
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-001
2.
Metas para evaluar el Programa Sectorial de Marina 2007-2012
Con el análisis del cumplimiento de las metas proporcionadas por la SEMAR, se verificó
que en el año 2007 no se alcanzó la meta programada de proteger el 35.0% de los 57
ecosistemas en riesgo que constituyen el universo, al lograr la protección del 30.0%,
que representa el 85.7% de cumplimiento; en los años 2008 y 2009 se logró el 100.0%
de la meta propuesta; sin embargo, no se dispuso de la evidencia documental que
sustente el cumplimiento de la meta de protección establecida en 2009, y evaluar el
impacto logrado en la protección de los ecosistemas marinos y las especies en peligro
de extinción, a fin de prevenir y combatir la contaminación de los mares y costas.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-002
3.
Avance en el Cumplimiento del Objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2012
Las actividades que integran el “Programa Permanente de Protección Ecológica a
Estados Costeros” no están alineadas con los objetivos, estrategias y líneas de acción
del Programa Sectorial de Marina 2007-2012.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-003
4.
Indicadores para evaluar el cumplimiento de los compromisos de los tratados
internacionales de contaminación marina y biodiversidad
En 2009, la SEMAR no estableció indicadores para evaluar su participación en el
cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales
suscritos por México en materia de contaminación marina y biodiversidad.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-004
5.
Capítulo II Economía
Aplicación de los recursos en el cumplimiento de los tratados internacionales en materia
de medio ambiente
La SEMAR no dispone en su estructura programática de programas presupuestarios que
correspondan con los recursos erogados en la ejecución de los compromisos
establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, ni de los
indicadores de desempeño para determinar el impacto económico y social de las
acciones y, por tanto, la economía con que se desempeñó la SEMAR para cumplir con el
objetivo de “Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México” del Programa
Sectorial de Marina 2007-2012.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-005
09-0-13100-07-1094-07-006
6.
Capítulo III. Competencia de los actores
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
Competencia de la Secretaría de Marina en el cumplimiento de los compromisos
establecidos en los tratados en materia de medio ambiente
Para el ejercicio 2009, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina y en el
Manual General de Organización no se establecieron atribuciones relacionadas con la
coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados
internacionales para la prevención y control de la contaminación marítima, así como
para vigilar y proteger el medio marino dentro de su área de responsabilidad.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-007
7.
Competencia de la Secretaría de Marina para la aplicación de las disposiciones de los
tratados multilaterales en materia de contaminación marina
La SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre la coordinación realizada con la
Secretaría de Relaciones Exteriores para precisar su competencia en la ejecución de los
tratados internacionales en materia de contaminación marina; para actualizar su
designación como autoridad competente para aplicar y cumplir con las disposiciones
del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por
Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972, y para la expedición de la
reglamentación correspondiente, situación que no permite garantizar que la Secretaría
de Marina ejerció las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos
internacionales de los que México participa.
Véase acción(es): 09-0-01100-07-1094-07-001
09-0-13100-07-1094-07-008
09-0-13100-07-1094-07-009
09-0-13100-07-1094-07-010
8.
Competencia de la Secretaría de Marina para la aplicación de las disposiciones de los
tratados bilaterales en materia de contaminación marina
La SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre las acciones realizadas para dar
cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los
Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de
Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de 1980 y el Acuerdo que lo modifica,
situación que no permite garantizar que la Secretaría de Marina ejerció las medidas y
competencias que le otorgan los instrumentos internacionales de los que México
participa.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-011
9.
Competencia de la Secretaría de Marina para participar en el cumplimiento de los
compromisos establecidos en los tratados en materia de biodiversidad
De los cinco instrumentos de cooperación internacional vigentes en 2009 en materia de
biodiversidad, en los cuales la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) registra a la
SEMAR como dependencia competente para participar en el cumplimiento de los
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Funciones de Gobierno
compromisos contraídos, la SEMAR sólo participa en uno: la Convención
Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas.
Asimismo, la SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre la coordinación
realizada con la SRE para precisar su competencia en el cumplimiento de los tratados
en materia de biodiversidad, situación que no permite garantizar que la Secretaría de
Marina ejerció las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos
internacionales de los que México participa.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-012
10. Capítulo IV. Eficacia
Eficacia en el cumplimiento de los compromisos
multilaterales en materia de Contaminación Marina
establecidos en los tratados
La SEMAR no dispuso de evidencia de que envió a la Organización Marítima
Internacional (OMI) 15/ la información sobre la expedición de los permisos para el
vertimiento de desechos u otras materias autorizados por la Secretaría de Marina en
2009, ni de que remitió en el periodo 2004-2009 la información sobre la vigilancia del
estado del mar que disponen el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del
Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 y el Protocolo de 1996, y
tampoco se dispuso de información para conocer el impacto que representó la
expedición de 30 permisos en ese año, en la protección y conservación del medio
ambiente marino.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-013
09-0-13100-07-1094-07-014
09-0-13100-07-1094-07-015
11. Eficacia en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados bilaterales
en materia de Contaminación Marina
No se dispuso de evidencia documental para verificar la eficacia con que la SEMAR
instrumentó las medidas establecidas en el “Plan Conjunto de contingencia entre
México y los Estados Unidos de América sobre contaminación del medio marino por
derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas”, suscrito el 25 de febrero de
2000.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-016
12. Eficacia en el cumplimiento de los compromisos
multilaterales en materia de Biodiversidad
establecidos en los tratados
15/ En el sistema de las Naciones Unidas, la Organización Marítima Internacional (OMI) es el organismo especializado
encargado de la protección del medio marino, se encarga de tomar acciones en contra de la contaminación marina
proveniente de buques y el mejoramiento de la seguridad del transporte marítimo mundial.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
La SEMAR no dispuso de metas e indicadores sobre las actividades de control y
protección de tortugas marinas, ni de la evidencia documental de la coordinación con la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su
participación en el “Programa Nacional de Conservación a la Tortuga Marina”, por lo
que no fue posible evaluar la eficacia con que la SEMAR ejerció las medidas y
competencias para participar en el cumplimiento de los compromisos establecidos en
la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas
Marinas.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-017
09-0-13100-07-1094-07-018
13. Capítulo V Eficiencia
Formulación del programa de trabajo para la coordinación, el seguimiento y la
ejecución de los tratados internacionales de contaminación marina
Desde 2004, la SEMAR elaboró el Programa Permanente de Protección Ecológica a
Estados Costeros y el programa de trabajo de 2009, correspondiente a la Dirección
General Adjunta de Oceanografía, Hidrología y Meteorología; sin embargo, esos
programas no incluyeron acciones en materia de coordinación, seguimiento y ejecución
de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de
contaminación marina.
En el Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros, la SEMAR no
programó metas para 9 (81.8%) de las 11 actividades sustantivas que realizó en 2009, y
en el programa de trabajo de la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrografía
y Meteorología, en 3 (42.9%) de las 7 acciones realizadas no se programaron
adecuadamente las metas.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-019
09-0-13100-07-1094-07-020
09-0-13100-07-1094-07-021
14. Elaboración del Manual de Procedimientos de la Dirección General Adjunta de
Oceanografía
Los cinco procedimientos de los que la SEMAR dispuso para atender los compromisos
establecidos en el artículo 9, numeral 4, del Protocolo de 1996, relativo al Convenio
Internacional sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de
Desechos y Otras Materias, no establecen actividades para registrar la naturaleza y las
cantidades de todos los desechos u otras materias para los cuales se expidieron
permisos de vertimiento; para vigilar el estado del mar, ni para coordinar y dar
seguimiento de los tratados internacionales suscritos por México y que son
competencia de la SEMAR.
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-022
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Funciones de Gobierno
15. Eficiencia de la SEMAR en la autorización de las solicitudes de vertimientos al mar
En 8 (26.7%) de los 30 vertimientos autorizados por la SEMAR se excedió el plazo
máximo de autorización, y en uno (3.3%) no fue posible verificar el periodo de
autorización, porque en los registros de la dependencia no se identificó la fecha de
solicitud.
De las 24 actas de inspección y vigilancia, proporcionadas por la SEMAR, 3 (12.5%) no
fueron firmadas, y no se tuvo evidencia de la suscripción de 2 (8.3%).
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-023
09-0-13100-07-1094-07-024
Acciones
Recomendaciones al Desempeño
09-0-01100-07-1094-07-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la
Comisión de Medio Ambiente, analice la factibilidad de discutir el Anteproyecto de Ley que
reglamenta el vertimiento de desechos y otras materias en las zonas marinas mexicanas, a
efecto de que la Secretaría de Marina aplique las disposiciones del Protocolo de 1996
relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos
y otras Materias, 1972. [Resultado 7]
09-0-13100-07-1094-07-001.- Para que la Secretaría de Marina formule indicadores que
permitan identificar en qué medida las operaciones de inspección y vigilancia disminuyen el
riesgo en los ecosistemas marítimos-costeros y evaluar su impacto en el logro del objetivo
establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de "Contribuir al desarrollo
marítimo sustentable de México". [Resultado 1]
09-0-13100-07-1094-07-002.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada para
cumplir con la meta de proteger los ecosistemas en riesgo. [Resultado 2]
09-0-13100-07-1094-07-003.- Para que la Secretaría de Marina alinee las actividades que
integran el "Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros" con los
objetivos, estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Marina 2007-2012.
[Resultado 3]
09-0-13100-07-1094-07-004.- Para que la Secretaría de Marina diseñe los indicadores
estratégicos y de gestión para evaluar su participación en el cumplimiento de los
compromisos establecidos en los tratados internacionales suscritos por México en materia
de contaminación marina y biodiversidad. [Resultado 4]
09-0-13100-07-1094-07-005.- Para que la Secretaría de Marina establezca el programa
presupuestario que corresponda con los recursos erogados en las acciones que realiza a fin
de que se cumpla con el objetivo de "Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de
México" establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012. [Resultado 5]
9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
09-0-13100-07-1094-07-006.- Para que la Secretaría de Marina establezca los indicadores de
desempeño, a fin de determinar el impacto económico y social de las acciones que realiza
para dar cumplimiento a los compromisos establecidos en los tratados internacionales en
materia de medio ambiente. [Resultado 5]
09-0-13100-07-1094-07-007.- Para que la Secretaría de Marina evalúe la factibilidad de
modificar el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina y el Manual de General de
Organización, a fin de que se establezcan atribuciones relacionadas con la coordinación,
seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales
para la prevención y control de la contaminación marítima y la biodiversidad de los
ecosistemas marinos, así como para vigilar y proteger el medio marino dentro de su área de
responsabilidad. [Resultado 6]
09-0-13100-07-1094-07-008.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría
de Relaciones Exteriores, a fin de precisar su ámbito de competencia en los tratados
internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina. [Resultado 7]
09-0-13100-07-1094-07-009.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría
de Relaciones Exteriores, a fin de que actualice su designación como autoridad competente
para aplicar y cumplir con las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre
la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972.
[Resultado 7]
09-0-13100-07-1094-07-010.- Para que la Secretaría de Marina realice las acciones
necesarias con el fin de promover ante las instancias competentes el Anteproyecto de Ley
que reglamenta el vertimiento de desechos y otras materias en las zonas marinas mexicanas
para aplicar las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención
de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972. [Resultado 7]
09-0-13100-07-1094-07-011.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada sobre
las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados
Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio
Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de 1980 y el Acuerdo
que lo modifica. [Resultado 8]
09-0-13100-07-1094-07-012.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría
de Relaciones Exteriores, a fin de precisar su ámbito de competencia en los tratados
internacionales suscritos por México en materia de biodiversidad de los ecosistemas
marinos. [Resultado 9]
09-0-13100-07-1094-07-013.- Para que la Secretaría de Marina realice las acciones
necesarias para obtener la documentación que acredite la recepción, por parte de la
Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Organización Marítima Internacional, de la
información sobre la expedición de los permisos para el vertimiento de desechos u otras
materias autorizados. [Resultado 10]
10
Funciones de Gobierno
09-0-13100-07-1094-07-014.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada sobre
la vigilancia del estado del mar y que el informe correspondiente se remita a la Organización
Marítima Internacional. [Resultado 10]
09-0-13100-07-1094-07-015.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada para
evaluar el impacto de la expedición de los permisos en la protección y conservación del
medio ambiente marino. [Resultado 10]
09-0-13100-07-1094-07-016.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada que
permita verificar la eficacia con que la dependencia instrumenta las medidas establecidas en
el "Plan Conjunto de contingencia entre México y los Estados Unidos de América sobre
contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras sustancias
nocivas", suscrito el 25 de febrero de 2000. [Resultado 11]
09-0-13100-07-1094-07-017.- Para que la Secretaría de Marina formule metas e indicadores
sobre las actividades de protección de tortugas marinas que permitan evaluar la eficacia con
que participa en el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención
Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. [Resultado 12]
09-0-13100-07-1094-07-018.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a fin de definir su ámbito de competencia en el
"Programa Nacional de Conservación a la Tortuga Marina", así como en el cumplimiento de
los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la Protección y
Conservación de las Tortugas Marinas. [Resultado 12]
09-0-13100-07-1094-07-019.- Para que la Secretaría de Marina incluya metas e indicadores
en el programa de trabajo de la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrología y
Meteorología sobre las acciones que se realizan en materia de coordinación, seguimiento y
ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de
contaminación marina. [Resultado 13]
09-0-13100-07-1094-07-020.- Para que la Secretaría de Marina establezca metas para todas
las acciones que realiza en el marco del Programa Permanente de Protección Ecológica a
Estados Costeros. [Resultado 13]
09-0-13100-07-1094-07-021.- Para que la Secretaría de Marina establezca las medidas
necesarias para la programación adecuada de las acciones que la Dirección General Adjunta
de Oceanografía, Hidrología y Meteorología realiza en materia de protección al medio
ambiente marino. [Resultado 13]
09-0-13100-07-1094-07-022.- Para que la Secretaría de Marina elabore los procedimientos
administrativos en las unidades responsables de registrar la naturaleza y las cantidades de
todos los desechos u otras materias para los cuales se expidieron los permisos de
vertimiento y de vigilar el estado del mar, así como en la coordinación y seguimiento de los
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
tratados internacionales en materia de contaminación marina y biodiversidad de los
ecosistemas marinos. [Resultado 14]
09-0-13100-07-1094-07-023.- Para que la Secretaría de Marina establezca un programa de
trabajo que le permita cumplir con los plazos de autorización de solicitudes de vertimiento
de desechos al mar. [Resultado 15]
09-0-13100-07-1094-07-024.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de
control interno, que permitan verificar la suscripción de las actas administrativas de
inspección y vigilancia de vertimientos que contaminen o dañen al medio ambiente marino.
[Resultado 15]
Consecuencias Sociales
La Secretaría de Marina sólo participó en 4 (12.5%) de los 32 tratados que, de acuerdo con
la Secretaría de Relaciones Exteriores, le correspondía participar en materia de
contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros.
La falta de coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores y con la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su participación en los
tratados de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros, ha
impedido que la Secretaría de Marina cuente con la reglamentación actualizada para
autorizar los vertimientos de desechos y otras materias al mar, y ejerza plenamente sus
atribuciones en materia de vigilancia y protección del medio ambiente marino y sus
ecosistemas.
La falta de objetivos, metas e indicadores para evaluar la participación de la Secretaría de
Marina en el cumplimiento de los tratados suscritos por México en materia de
contaminación marina y biodiversidad, no permite evaluar su impacto en el cumplimiento
del objetivo establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de “Contribuir al
desarrollo marítimo sustentable de México”, en beneficio de la población.
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 15 observación(es) que generó(aron):
25 a Recomendación(es) al Desempeño.
Dictamen: negativo
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, en 2009 la
Secretaría de Marina (SEMAR) no atendió los compromisos de los tratados en materia de medio
ambiente, porque únicamente participó en 4 (12.5%) de los 32 tratados que, de acuerdo con la
Secretaría de Relaciones Exteriores, le correspondía participar en materia de contaminación
marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros; y no proporcionó evidencia
documental sobre la coordinación realizada con la Secretaría de Relaciones Exteriores para
precisar su competencia en la ejecución de los tratados internacionales en materia de
contaminación marina y de biodiversidad.
12
Funciones de Gobierno
De los cuatro tratados en los que la SEMAR participó, tres correspondieron a la materia de
contaminación marina: Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y Otras Materias, suscrito en 1972; el Protocolo de 1996 relativo al
Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras
Materias, y el Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos
de América sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras
sustancias nocivas; y uno en materia de biodiversidad: Convención Interamericana para la
Protección y Conservación de las Tortugas Marinas.
Respecto de los tres tratados en materia de contaminación marina, la SEMAR no se ha
coordinado con la Secretaría de Relaciones Exteriores para actualizar su designación como
autoridad competente para aplicar y cumplir con las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo
al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras
Materias, 1972, y para la expedición de la reglamentación correspondiente; no proporcionó
evidencia documental sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de
Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la
Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de
1980 y el Acuerdo que lo modifica, y no dispuso de evidencia del envío a la Organización Marítima
Internacional (OMI) de la información sobre la expedición de los permisos para el vertimiento de
desechos u otras materias que autorizó en 2009, ni de los informes sobre la vigilancia del estado
del mar que dispone el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 y Protocolo de 1996.
Por lo que concierne al tratado en materia de biodiversidad de los ecosistemas marinos y
costeros, la SEMAR tampoco proporcionó evidencia de que se coordinó con la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su participación en el
cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la
Protección y Conservación de las Tortugas Marinas.
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1.
Indicadores y metas de mediano plazo
Verificar las metas e indicadores elaborados por la SEMAR para evaluar el
cumplimiento de los compromisos de los tratados internacionales de contaminación
marina y biodiversidad, y el avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa
Sectorial de Marina 2007-2012.
2.
Economía
Examinar la estructura programática y verificar la aplicación de los recursos ejercidos
en 2009 por la SEMAR en la ejecución de los compromisos establecidos en los tratados
internacionales de contaminación marina y biodiversidad, así como la existencia de
13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
indicadores que permitan evaluar el impacto económico y social del gasto en el
cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2009.
3.
Competencia de los Actores
Revisar la congruencia de las atribuciones de la SEMAR establecidas en la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal; la Ley Orgánica de la Armada de México; el
Reglamento Interior de la Secretaría de Marina, y el Manual de Organización General
de la Secretaría de Marina para cumplir con los compromisos establecidos en los
tratados internacionales en materia de medio ambiente.
4.
Eficacia
Comprobar el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados
internacionales multilaterales y bilaterales suscritos por el Gobierno de México en
materia de contaminación marina y biodiversidad.
5.
Eficiencia
Constatar que las acciones realizadas en 2009 por la SEMAR, en materia de
coordinación, seguimiento y ejecución, se ejecutaron de conformidad con lo dispuesto
en el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina; el Manual de Organización
General de la Secretaría de Marina, y los procedimientos y programas anuales de
trabajo de las direcciones generales responsables de la ejecución de los tratados
internacionales de contaminación marina y biodiversidad.
Áreas Revisadas
Las direcciones generales de Investigación y Desarrollo (DIGIDES) y Adjunta de
Oceanografía, Hidrografía y Meteorología de la SEMAR (DIGAOHM).
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las
leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Artículo 30, fracciones IV, inciso c, y
XXIV.
2.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículos 24, fracción I, y 27,
fracción II, párrafo segundo.
3.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículo
25, fracción IV.
4.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Lineamientos
para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2009, Numeral 9, párrafo
primero.
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Funciones de Gobierno
Normas Generales de Control Interno en el Ámbito de la Administración Pública
Federal, Primera, Segunda y Tercera Norma.
Directivas para Prevenir y Controlar la Contaminación del Mar por Vertimiento de
Desechos y Otras Materias Procedimiento para la Autorización de una Solicitud de
Vertimiento en el Mar, Numeral VII.
Directivas para el trámite administrativo en las actuaciones que realizan los jefes de
Protección al Medio Ambiente Marino (PROMAM), de coordinación de programas
contra la contaminación del mar, de los institutos, las estaciones de investigación
oceanográfica y el asesor jurídico de los mandos navales correspondientes, por visitas
de inspección y derrames de hidrocarburos, de desechos u otras materias en el mar,
que por sus características contaminen y causen daño al medio ambiente marino o
cuando el origen provenga de cualquier fuente contaminante, así como de buques,
aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar y de instalaciones de tierra,
cuya descarga incida en el mar, Numerales 16 y 18.
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que
derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo
penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49,
fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es)
fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las
reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o
ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría
Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de
la elaboración definitiva del Informe del Resultado.
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