República Oriental del Uruguay
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República Oriental del Uruguay Contaduría General de la Nación Cr. Luis Zunini Andrioli Contador General de la Nación Datos de interés Estado de América del Sur que limita al N. con el Brasil, al E. con el Atlántico, al S. con el Río de la Plata y al O. con Argentina, de la cual esta separado por el río Uruguay • Población: 3.313.000 habitantes • Población urbana: 90,9% • Densidad:18 hab./km2 • Area:177.410. km2 • Capital: Montevideo • Idioma: Español • Unidad Monetaria: Peso uruguayo • Fiestas Nacionales: 25/8/1825, Independencia; 18/7/1830, Jura de la Constitución • Salud: 1 médico por cada 880 habitantes y 1 cama de hospital por cada 80 • Mortalidad infantil: 25 cada 1.000 niños menores de 5 años • Agua Potable: 98% de la población tiene acceso • Saneamiento: 30% de la población • P.B.I. 2000: 20.061 millones de dólares • Cantidad de funcionarios públicos: 238.025 1. PERFIL DEL URUGUAY Características principales: • Uruguay tiene un gobierno democrático con sistema presidencial. • Existe un alto grado de seguridad y confort para vivir en el país. • El clima es agradable todo el año, siendo el verano la temporada alta para el turismo • El idioma oficial es el español, siendo el ingles normalmente utilizado en los negocios 1.1. Geografía y Clima Uruguay tiene una superficie de aproximadamente 68.000 millas cuadradas(177.410 Km.) excluyendo las aguas territoriales. No existen accidentes topográficos remarcables, la mayoría de la superficie consiste en colinas suaves cruzadas por largos ríos. El clima es agradable y saludable a lo largo de todo el año; las temperaturas en verano promedian entre 70 F y 80 F (21º C a 27º C) y en invierno entre 50 F y 60 F (10º C y 16º C) y ocasionalmente hay algunos días fríos. Las lluvias pueden ocurrir en cualquier estación del año, pero generalmente son más intensas en los meses de otoño. Las ciudades más populosas son Montevideo, que es la capital y el puerto más importante; Paysandú y Salto, sobre la costa del Río Uruguay y Las Piedras, cerca de Montevideo. Punta del Este, sobre la costa atlántica, a 140 kilómetros de Montevideo, es uno de los balnearios más conocidos en América del Sur, sumamente activo en la temporada estival (enero y febrero). 1.2. Población e idioma La población del Uruguay es de 3.313 millones de habitantes de los cuales cerca de 1,3 millones vive en Montevideo y sus alrededores. Para el conjunto del país aproximadamente el 90,9 % de la población es urbana. No existe población indígena; un alto porcentaje de los uruguayos son descendientes de inmigrantes europeos, principalmente españoles e italianos. El crecimiento de la población es uno de los más bajos en América Latina: 6 por mil por año, similar a la mayoría de los países desarrollados. El español es el idioma oficial y el utilizado normalmente. La enseñanza del inglés y del francés ha sido tradicional en el país, siendo el inglés el idioma más usado por la comunidad económica. Actualmente, también el estudio del portugués se está consolidando como consecuencia del proceso de integración en el MERCOSUR. 1.3. Sistema político y Gobierno Uruguay está organizado políticamente como una república democrática con sistema presidencial. El Estado se organiza en tres Poderes independientes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. 4 De acuerdo a la Constitución vigente los miembros del gobierno son elegidos cada 5 años por un sistema de sufragio universal. El poder Ejecutivo es ejercido por un presidente y un gabinete de 13 ministros. El Poder Legislativo está constituido por la Asamblea General o Parlamento, compuesto de dos Cámaras; una Cámara de Senadores integrada por 30 miembros presidida por el Vicepresidente de la República, y electa en el ámbito nacional y una Cámara de diputados de 99 miembros representantes de los 19 departamentos, elegidos sobre la base de representación proporcional. El Poder Judicial es ejercido por la Suprema Corte de Justicia, los Tribunales y los jueces con alcance nacional. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia son elegidos por la Asamblea General; los miembros de los tribunales por la Suprema Corte de Justicia con venia del Senado, y los jueces son designados directamente por la Suprema Corte de Justicia. Uruguay se divide geográficamente en 19 departamentos cuyas administraciones locales reproducen la división de Poderes Ejecutivo y Legislativo. Cada departamento elige sus propias autoridades, también por un sistema de sufragio universal. La autoridad ejecutiva departamental (Poder Ejecutivo) reside en un Intendente y la autoridad legislativa (Poder Legislativo) en una Junta Departamental. Los gobiernos departamentales son responsables esencialmente de la administración de los asuntos de cada departamento, excluyendo justicia, salud, seguridad, política exterior, defensa y las responsabilidades fundamentales en materia económica y financiera, que se administran en el ámbito nacional. 2. DESCRIPCIÓN Y ESTRUCTURA FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO 2.1. Estructura organizativa La base jurídica la constituye principalmente la Constitución de la República, cuya última enmienda data de diciembre de 1996. En ella se consagra el sistema de gobierno republicano democrático, con tres Poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) independientes entre sí. Uruguay es un país presidencialista cuyo Sector Público está compuesto por el Gobierno Central, los organismos no dependientes del Gobierno Central pero sin autonomía financiera, el Poder Legislativo, los entes industriales y comerciales y los gobiernos departamentales. 2.2. Administración Central La Administración Central está compuesta por el Gobierno Central, los demás Poderes del Estado y los organismos que según la Constitución poseen autonomía funcional. El Gobierno Central está compuesto por la Presidencia de la República y trece Ministerios: • Defensa Nacional • Interior • Economía y Finanzas • Relaciones Exteriores • Ganadería, Agricultura y Pesca 5 • Industria, Energía y Minería • Turismo • Transporte y Obras Públicas • Educación y Cultura • Salud Pública • Trabajo y Seguridad Social • Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente • Deporte y Juventud Estos Ministerios o Secretarías de Estado están dirigidos por un Ministro y un Sub Secretario, que se encargan de la política general de la cartera. El siguiente nivel jerárquico lo constituye el Director General de Secretaría, quien se ocupa de los aspectos administrativos. Cada Ministerio se organiza en oficinas que pueden constituir unidades ejecutoras del presupuesto. El Poder Legislativo consta de dos Cámaras (diputados o representantes y senadores) y la Asamblea General (la reunión de ambas Cámaras). Sus integrantes son electos por voto popular, y su mandato dura cinco años. El Poder Judicial es ejercido por la Suprema Corte de Justicia, los Tribunales y los Juzgados. La Suprema Corte es un órgano colegiado, cuyos integrantes son designados por la Asamblea General. Además de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, existen organismos que no tienen autonomía financiera pero sí funcional que son: • Tribunal de Cuentas de la República • Corte Electoral • Tribunal de lo Contencioso Administrativo • Administración Nacional de Enseñanza Pública • Universidad de la República • Instituto Nacional del Menor Estas instituciones son dirigidas por un órgano colegiado. Los integrantes del Tribunal de Cuentas, Corte Electoral y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son designados por la Asamblea General. Los integrantes de la Administración Nacional de la Enseñanza Pública y el Instituto Nacional del Menor, por el Poder Ejecutivo, previo venia de la Cámara de Senadores. La Universidad de la República es dirigida por el Rector y la Asamblea del Claustro, y cada Facultad, por un Decano y la correspondiente Asamblea. Sus integrantes son elegidos por el voto de los tres órdenes (Egresados, Docentes y Estudiantes). 2.3. Administración Descentralizada La Administración Descentralizada, esta compuesta por los Gobiernos Departamentales y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. 6 El Uruguay está organizado territorialmente en 19 Departamentos, cuyo Gobierno y Administración (con excepción de la seguridad pública) son ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente Municipal, elegidos directamente por el pueblo. Los entes comerciales e industriales del Estado son los siguientes: • Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Portland (ANCAP) • Administración Nacional de Obras Sanitarias del Estado (OSE) • Administración Nacional de Teléfonos (ANTEL) • Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) • Banco de Seguros del Estado (BSE) • Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) • Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) • Banco Central del Uruguay (BCU) • Banco de Previsión Social (BPS) • Administración Nacional de Puertos (ANP) • Administración de los Ferrocarriles del Estado (AFE) • Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea (PLUNA) • Instituto de Colonización Estas instituciones son dirigidas por un órgano colegiado, integrado por personas elegidas por el Poder Ejecutivo, previa venia de la Cámara de Senadores. El Banco de Previsión Social tiene un Directorio compuesto de siete miembros: cuatro designados por el Poder Ejecutivo, previo venia de la Cámara de Senadores, uno de los cuales lo presidirá, uno electo por los afiliados pasivos, otro por los afiliados activos y otro electo por las empresas contribuyentes. ESTADO URUGUAYO C.G.N. P.Leg P.Ej. Ministerios VIV P.Ju C.E. T.C. T.C.A. O.P.P. S.C. INT ECO DEF MOP MSP AGR TRA IND ANTEL ANP REL TUR CUL Servicios Descentralizados OSE INAME Entes Autónomos BH BR BS BC AFE PL IC o BPS ANCAP UTE ANEP Gobiernos Departamentales D19 D1 7 U.R. 3. MARCO PRESUPUESTARIO DEL SECTOR PÚBLICO 3.1. Consideraciones generales Se puede hablar de los siguientes tipos de presupuestos en nuestra legislación, según el trámite de formulación y aprobación: • Presupuesto Nacional, que estrictamente comprende, el de la Administración Central (Poder Ejecutivo con sus Ministerios) y los de los Organismos del Artículo 220 de la Constitución (ANEP, Universidad de la República, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral e INAME). El presupuesto de la Administración Central es proyectado por el Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato y presentado al Poder Legislativo. Cada Inciso del Poder Ejecutivo le remite a éste los proyectos de presupuesto y las oficinas técnicas encargadas de recibir esos proyectos y coordinarlos así como adaptarlos a las políticas centrales, son la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y la Contaduría General de la Nación (CGN). (Artículos 214 y 215 de la Constitución). Los presupuestos de los Entes del Art.220 de la Constitución son proyectados por éstos y presentados al Poder Ejecutivo, incorporándolos éste al proyecto de Presupuesto. El Poder Ejecutivo puede modificar los proyectos originarios y someterá éstos y las modificaciones al Poder Legislativo. • Presupuesto de los Gobiernos Departamentales, que comprende los 19 presupuestos de los Departamentos a los que, de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 222, se les aplican las normas pertinentes del presupuesto de la Administración Central. Lo proyectan las Intendencias y lo someten a aprobación de la Junta Departamental respectiva. Los dos anteriores tienen similares característica, ya que, ambos se proyectan para el quinquenio de gobierno y son aprobados por Ley o por Decreto de la Junta Departamental respectiva • Presupuesto de los Entes Industriales, Comerciales y Financieros del Estado o “empresas” o Entes del Artículo 221 de la Constitución. Estos presupuestos presentan diferencias fundamentales con los dos anteriores en el sentido de que son proyecciones anuales y se aprueban por el Poder Ejecutivo, previo asesoramiento de la OPP y dictamen del Tribunal de Cuentas. • Presupuesto del Poder Legislativo, regulado por el Artículo 108 de la Constitución. Este es proyectado por el mismo órgano dentro de los doce primeros meses de cada Legislatura y se debe aprobar por 3/5 de votos de sus componentes. 3.2. Organismos que intervienen en la formulación de los presupuestos Las normas constitucionales hacen referencia a la intervención de diferentes dependencias en la formulación del presupuesto. Por un lado, intervienen aquellas que formulan su proyecto de presupuesto y por otro lado, intervienen los organismos centrales de evaluación y control, la CGN, la OPP y el Tribunal de Cuentas. De acuerdo a las normas vigentes, la CGN, que es una dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas, será el órgano responsable del sistema presupuestario nacional en 8 sus aspectos técnicos y operativos. Será además la encargada de preparar el proyecto de Presupuesto Nacional, dictar normas técnicas y procedimientos al respecto y programar la ejecución de dicho Presupuesto. Asimismo y conjuntamente con la OPP, deberá analizar los proyectos de presupuesto de los organismos del Art.220 de la Constitución y proponer los ajustes que considere necesarios. A su vez, los cometidos de la OPP en materia presupuestal consisten en, asesorar al Poder Ejecutivo en la formulación del Presupuesto Nacional proponiendo los lineamientos necesarios y colaborar con la CGN en la preparación del proyecto de presupuesto. Asimismo, la OPP deberá efectuar la evaluación técnica previa, concomitante y posterior a su ejecución, de los programas y proyectos contenidos en el Presupuesto Nacional, informando sobre la eficacia, eficiencia e impacto de éstos. Finalmente, se debe hacer referencia al otro organismo que interviene en la formulación de los presupuestos, el Tribunal de Cuentas (TC). Este Tribunal es el organismo de control externo por excelencia. Se desarrollarán exhaustivamente sus cometidos en la Sección 4 del Capítulo 3. Se puede adelantar que, en materia de formulación del presupuesto, el TC interviene de la siguiente forma: • cuando se trata del Presupuesto Nacional, sólo a solicitud expresa de la Asamblea General o de cualquiera de las Cámaras. (Art. 211 Lit. A) de la Constitución y Art.94 del TOCAF), • cuando se trata de los presupuestos de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados industriales y comerciales y de los Gobiernos Departamentales, a título preceptivo. (Arts.211 Lit.A) y 221 y 225 de la Constitución y Art.94 Num. 1 del TOCAF). 3.3. Tipos de clasificaciones vigentes a la fecha La norma legal que sirve de base a casi todas las clasificaciones vigentes en la actualidad en nuestro país es el Decreto del Poder Ejecutivo 395/88 del 30/12/98, que en su Artículo 2, comete al Ministerio de Economía y Finanzas, la aprobación de los Clasificadores Presupuestarios necesarios para la implantación del Sistema Integrado de Información Financiera, a partir del 1/1/99. Los clasificadores diseñados hasta la fecha son: A) Clasificadores Principales Para ejecutar el Presupuesto Nacional, integrar la información derivada de dichas operaciones con la Tesorería y la Contabilidad y producir los reportes o salidas de información requeridos para distintos tipos de cuentas: presupuestarias, patrimoniales, económicas o de estadísticas fiscales, se utilizarán clasificadores de las transacciones económicas y financieras que realicen los distintos organismos y unidades ejecutoras. Cumplen dos objetivos complementarios: Presupuestario: para permitir una adecuada programación del Presupuesto y facilitar la evaluación y control del gasto. Contable y Estadístico: para generar, al momento de la ejecución, la contabilidad por partida doble y las estadísticas auxiliares para fines gestión con control interno, de inventarios, etc. • Clasificador Institucional Considera al Sector Público en todo su conjunto y presenta en forma organizada su estructura, distinguiendo los distintos sectores, órdenes y niveles de administración, así 9 como también, cada uno de los entes contables. En el Presupuesto Nacional los organismos se identifican como Incisos. No obstante incluye también como Incisos, los créditos asignados para cubrir la deuda pública y créditos diversos que corresponderá ejecutar a distintos Incisos. De acuerdo a sus cometidos, compete al Ministerio de Economía y Finanzas, CGN, efectuar las distribuciones pertinentes ajustadas a la respectiva Ley de Presupuesto. • Clasificador de Recursos y del Financiamiento Identifica los recursos en función de su carácter económico y por rubros, distinguiendo según su naturaleza y origen, si provienen de fuentes tradicionales, del patrimonio o de financiamiento. • Clasificador por Fuentes de Financiamiento Las Fuentes de Financiamiento constituyen una agrupación de los recursos con los cuales se programa financiar partidas de gasto. • Clasificador Objeto de Gasto y Aplicaciones Financieras Identifica los bienes y servicios que adquiere el Estado, las transferencias que realiza y las aplicaciones previstas en el Presupuesto, permitiendo la programación y el control del gasto y permitiendo un único registro de las distintas transacciones. • Clasificador Económico Clasifica los créditos atendiendo a su naturaleza y efectos económicos, agrupando como gastos corrientes los de funcionamiento de los servicios, los de intereses y las transferencias corrientes; y en gastos de capital, los de inversiones reales, las transferencias de capital y las variaciones de activos y pasivos financieros. • Clasificador Funcional Presenta el gasto público clasificado por funciones y finalidades, según la naturaleza de los servicios que el Estado y sus Instituciones Públicas brindan a la comunidad. B) Clasificadores Secundarios Apoyan y complementan la funcionalidad del sistema. Comprenden todas las tablas a través de las cuales se codifica la información que va acumulando y clasificando las bases de datos y que permitirá la obtención de muchas clases de reportes requeridos por la administración para fines propios de gestión o para organizaciones externas nacionales e internacionales. Se incluyen los siguientes clasificadores secundarios: • Modificaciones Presupuestales • Acreedores por Retención • Conceptos del Gasto • Bancos y Agencias • Monedas • Programas • Proyectos 10 3.4. Los principios presupuestales • Principio de integralidad (universalidad y unidad) Esta regla indica que un presupuesto debe comprender todos los gastos y todos los recursos de todos los organismos que componen el Estado. La universalidad significa abarcar todas las operaciones del Estado que posean consecuencias económicas y financieras. O sea, que el presupuesto incluya todos los gastos (tanto de funcionamiento como de inversión) y los recursos de cualquier naturaleza. La unidad significa que el presupuesto sea único; que en un único documento se cosoliden todos los presupuestos de todas las instituciones del Estado, sean centrales o descentralizadas, inclusive que incluya los gastos y recursos de las entidades no estatales que manejan fondos públicos o bienes del Estado, en la parte que interesa. En la práctica, dada la magnitud y el volumen de las operaciones estatales, este principio se traduce en la unidad de política y técnica presupuestaria. La regla de la integralidad de presupuesto (universalidad y unidad), a su vez, tiene una derivada, que es la regla de unidad de caja, la cual indica que, todos los recursos que recauden las diversas entidades estatales deben volcarse a un fondo único y común, para después extraer de ese fondo los necesarios a efectos de atender todas las erogaciones. No deben existir afectaciones especiales de los recursos, o sea, fondos separados de ese fondo común. En materia de organismos que comprende el presupuesto, la Constitución de 1967 y su última modificación, la de 1997, en la Sección XIV, “De la Hacienda Pública”, imponen el principio de unidad de presupuesto pero en la práctica de la Administración Pública Uruguaya, sin embargo, no se cumple estrictamente lo dispuesto, ya que, por ejemplo, los presupuestos de los Entes industriales y comerciales, no se incluyen en el Presupuesto Nacional y no se regulan por las normas que se aprueban en las respectivas leyes sino por las propias normas que se aprueban con sus presupuestos. En cuanto a la aplicación o no del principio de universalidad en cuanto a los componentes o capítulo que comprende el presupuesto: gastos y recursos, la Constitución de 1997 mantiene lo ya dispuesto por la anterior y permite presentar por separado “las leyes de sueldos, de gastos y de recursos”, (Art.214 párrafo final), con lo cual admite no respetar el principio de la universalidad en la materia. Con respecto al derivado del principio de unidad y universalidad de presupuesto, que es el principio de Unidad de Caja, la normativa vigente establece que todos los fondos recaudados por los organismos que forman parte de dicho Presupuesto, sea cual sea su naturaleza, de carácter nacional como propios, deberán ser depositados a la orden del Ministerio de Economía y Finanzas. • Principio de periodicidad El referido principio reza que, el presupuesto debe referirse a un período determinado para el cual se está planificando los objetivos a lograr a través de la realización de ciertas acciones que tienen consecuencias económico-financieras. El Presupuesto llamado Nacional, se debe proyectar para el período de gobierno, o sea, para 5 años. Es, pues, quinquenal. • Principio de equilibrio 11 Esta regla señala que un presupuesto adecuado, cuando se formula, debe estar siempre equilibrado, en el sentido de que, el monto de sus gastos debe igualar exactamente al de los recursos para financiarlos. En nuestras normas vigentes se establece que “El monto de los gastos no podrá exceder el total de recursos previstos para su financiamiento (tributarios, crediticios y provenientes de precios públicos), el que deberá estar claramente identificado en las leyes de Presupuesto Nacional y de Rendición de Cuentas”. • Principio de la precedencia El presupuesto –como su nombre lo indica- es una proyección, un plan, o sea, se debe formular con la antelación necesaria al comienzo del período para el cual está previendo objetivos a cumplir y acciones a ejecutar para cumplirlos. Según la Sección XIV de la Constitución de 1997, los presupuestos de la Administración Central y los de los Organismos del Artículo 220 de la Constitución, los deben formular respectivamente, el Poder Ejecutivo en el primer caso y cada Ente en el segundo caso, dentro de los seis primeros meses del período de Gobierno y presentarlos al fin de ese plazo al Poder Legislativo. El Poder Legislativo dispone para la aprobación de este presupuesto de un plazo máximo de 120 días más a contar desde el vencimiento del plazo de seis meses anterior. O sea, la formulación y aprobación de estos presupuestos insume, como máximo, diez (10) meses, contados a partir del 1º de marzo del año de comienzo de mandato de un Gobierno. Por lo tanto, en ese caso, esos presupuestos que constituyen el Presupuesto Nacional, se aprobarán entre Diciembre del mismo año o Enero del año siguiente. (2º año del Gobierno respectivo). Estrictamente no se cumple, ya que, el nuevo Gobierno comienza su mandato sin disponer de su presupuesto, el que se aprueba alrededor de diez (10) meses después. Este vacío se ha solucionado por el constituyente con la norma que establece el Artículo 228 de la Constitución, que señala que, mientras no se aprueben los proyectos de presupuesto, continuarán rigiendo los presupuestos vigentes. De cualquier forma, el principio no se aplica en puridad y un Gobierno se sigue rigiendo durante los diez (10) primeros meses de su mandato por el presupuesto del Gobierno anterior. • Principio de exactitud El principio de exactitud se refiere a que, el presupuesto debe ser honesto, tener sinceridad en los planteos. Las proyecciones deben ser lo más ajustadas posibles a la realidad supuesta, de acuerdo a las variables de que se dispone para efectuar la estimación; deben ser los verdaderos planes de acción en la organización. • Principio de especificación Este principio se refiere a que el presupuesto no debería ser demasiado global, de forma de evitar deliberadamente el control del Poder Legislativo, ni demasiado específico dado que se vuelve muy rígido a efectos de adaptarlo luego a las circunstancias variables. El presupuesto debe tener la más adecuada especificación o grado de detalle. La Constitución, tanto la de 1967 como la de 1997, en el artículo 215 señalan que el Poder Legislativo deberá pronunciarse solamente sobre montos “globales” por Inciso, programas 12 y objetivos de los mismos. Esta disposición está respetando precisamente el principio de una adecuada especificación. • Principio de programación El principio de programación, como su nombre lo indica, se refiere a que el presupuesto debe ser un verdadero plan de acción de la organización, que fije objetivos y metas y en base a los mismos defina las acciones a desarrollar, los recursos necesarios, los responsables y el costo de las mismas. A la fecha de esta publicación, en el marco de la Reforma del Estado Uruguayo, se están dando los primeros pasos en el sentido de encarar la técnica tal cual debería ser, aunque no se utilice el término de “programa”. • Principio de flexibilidad También se trata de un principio ligado a las técnicas modernas de presupuesto. Esta regla señala que, en materia de presupuesto, lo prioritario es cumplir los objetivos y metas fijados al costo predefinido o a uno menor y no, respetar los límites de las partidas monetarias que se aprueban para efectuar cada tipo de gasto. En materia de formulación del presupuesto público en nuestro país y referente a las formas posibles antes comentadas que favorecen su flexibilidad, se puede señalar que no existen normas que habiliten ni el procedimiento de presupuestos alternativos ni el de presupuestos flexibles. • Principio de claridad Decir que el presupuesto sea claro no parece una enunciación seria. Sin embargo, esta regla es muy importante, dado que el presupuesto es, como se dijo, el instrumento básico que muestra la política de un Gobierno, cómo éste ha distribuido los recursos escasos entre las necesidades a satisfacer y quienes son los responsables de los gastos. En el Uruguay, el presupuesto se aprueba a través de normas jurídicas que constan de un articulado, al cual se adjuntan las planillas de sueldos y gastos, así como todo otro anexo numérico necesario. El articulado es largo, complejo, utiliza una jerga jurídica y dentro de ésta, especial, ya que es jurídico-financiera. El planillado es aún más complejo. • Principio de publicidad El presupuesto debe ser un documento al cual se le brinde la necesaria publicidad a efectos de que, los “propietarios” (Nación), conozcan el plan de acción de su organización, cómo se va ejecutando, sus modificaciones, etc. • Principio de uniformidad Por lo tanto, si la persona “Estado” desea conocer su plan en conjunto y a posteriori conocer cómo es su situación económico-financiera a determinado momento, o sea, si se desean consolidar los planes y los balances, los diversos organismos se deberán ajustar a los mismos criterios y normas, tanto en la formulación como en la ejecución y contabilización del presupuesto. 13 4. MARCO DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA 4.1. Normalización de la contabilidad Nuestro país no ha sido ajeno a la evolución histórica de la contabilidad pública. A partir del 1/1/99 se ha comenzado la implantación de un Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y con fecha 24/9/99, por la ley No. 17.213, se han ajustado las normas legales correspondientes que figuraban en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), de forma de adaptarlas al nuevo sistema. Hasta esa fecha tanto las normas legales como el sistema contable en sí, respondían a los viejos conceptos de la contabilidad separada en distintos componentes que se armonizaban entre sí y alguno de los cuales inclusive nunca se instrumentó en la práctica (sistemas de contabilidad de bienes y de costos). En primer lugar, el Art. 81 del TOCAF – en la modificación introducida por el Art. 7 de la ley 17.213 –define el sistema de contabilidad gubernamental como aquel que “comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos y financieros que puedan tener efectos en la hacienda pública”. Esto significa que, el sistema contable anterior separado en componentes, se transforma en uno solo, integrado, que expresará todos los hechos tanto financieros como económicos, similar al de una organización privada, aunque con las peculiaridades del sector público que se analizarán. Por otra parte, el Art. 81 comentado hace referencia al alcance y forma que van a tener estos registros. En cuanto al alcance se indica que deberán ser objeto de registración contable, todos los actos y operaciones comprendidos en “la presente ley”. En lo relativo a la forma de registración, agrega al Art. 81 referido, que los hechos deberán registrarse mediante: • utilización de un sistema uniforme de documentación, significa que, a nivel de todos los Organismos que abarca el sistema deberán existir documentos similares para registrar operaciones similares; • por procesamiento electrónico de datos, se adapta el lenguaje de la ley a los avances tecnológicos, reconociendo la importancia de la automatización de los procesos; • con los requisitos que establezca la CGN; según el Art. 89 de este mismo Capítulo del TOCAF, la CGN es el órgano responsable del sistema de contabilidad integrado; • y reflejarse en cuentas, estados demostrativos y balances que permitan su medición y juzgamiento; significa que se deben poder obtener estados de la situación económicofianciera de la hacienda pública, a partir de la registración contable. Las normas vigentes, con las modificaciones introducidas por la ley 17.213, no indican especialmente ningún método de registración, dando por sabido que se utilizará, como cualquier contabilidad, el método de partida doble. 14 4.2. Principios, procedimientos y plan de cuentas a aplicar en el sistema integrado El Art. 88 del TOCAF -con las modificaciones del Art. 14 de la ley 17.213- encomienda a la CGN, previa conformidad con el Tribunal de Cuentas, definir los principios, normas, procedimientos, plan de cuentas así como los registros auxiliares que sean necesarios y las formas de registro que regirán con carácter obligatorio para todos los organismos públicos. En el Art. 22 de la referida ley de Presupuesto Nacional 17.296, se agregó la obligación por parte de todos los organismos del Estado de presentar a la opinión pública información sobre su gestión financiera con una periodicidad no superior a los tres meses, remitiendo copia de la misma a la Asamblea general, al Tribunal de Cuentas y al Ministerio de Economía y Finanzas. Se ratifica en el mismo artículo como fundamentación del agregado de información, el respeto a los principios de transparencia e información de la ejecución financiera. El Art. 111 del TOCAF agrega que los Incisos integrantes del Presupuesto Nacional serán los responsables de la documentación y de los sistemas auxiliares que alimentarán la confección de los Estados Contables enumerados anteriormente. 4.3. Registros Contables 4.3.1. Los registros de presupuesto El contenido de este registro comprende: • Por una parte, con relación a los recursos, los montos estimados y sus modificaciones y lo efectivamente recaudado. Cuando dice “estimados” hace referencia a los estimados en el presupuesto. • Por otra parte, con relación a los gastos, los créditos presupuestales aprobados y sus posteriores modificaciones y frente a los mismos, las etapas del gasto: afectación, compromiso y obligaciones contraídas. Como se puede apreciar, este registro tiene por finalidad demostrar los desvíos de la realidad con respecto a lo presupuestado, tanto en materia de recursos como de gastos. 4.3.2. Los registros del movimiento financiero El Art. 84 del TOCAF (con las modificaciones de la ley 17.213) define las características del registro financiero de la contabilidad. Señala que debe registrar, al menos, las entradas y salidas de fondos, clasificadas por financiación y destino, correspondan o no de la ejecución del presupuesto. Se refiere a que debe abarcar globalmente todo el movimiento de fondos, tanto en cuanto a recursos, sea cual sea el origen de éstos, indivisible y nacional o propio o de carácter crediticio, como en materia de salidas, indicando en qué se gasta. Es en definitiva, la contabilidad de caja y bancos o de tesorería. En los registros de presupuesto –analizados en el punto anterior- se registran, todos los momentos del gasto hasta que surge una obligación de pagar, pero no se registran movimientos de dinero. En ese registro se continúa, en materia de gastos, con una última tapa, la del pago. 15 4.3.3. Los registros económico-patrimoniales El Art. 85 dispone que, en cuanto a los “activos”, se registrarán, como mínimo, las existencias y sus movimientos, diferenciando los que integran el patrimonio por ejecución del presupuesto o por otros conceptos. Estas normas, al utilizar la palabra “activos”, demuestran estar insertas dentro de la posición que entiende que el sistema contable público no debe ser fundamentalmente diferente de cualquier sistema de contabilidad privada. En las normas anteriores a la ley 17.213, se empleaba la palabra “bienes” en lugar de “activos”, siendo esta última más amplia, dado que comprende no sólo bienes físicos sino derechos personales contra terceros (deudas al Estado) y otros activos como los intangibles por ejemplo, que también están presentes en el Estado, aunque con naturaleza diferente. Los únicos activos que podría considerarse que excluye implícitamente el Art. 85 serían las disponibilidades de caja y bancos, dado que su contabilización se regula específicamente en el Art. 84 al hablar de los registros financieros. A su vez, el Art. 86, con las modificaciones de la ley 17.213, establece que, con relación a los “pasivos”, el sistema contable registrará, como mínimo, todas las obligaciones que contraiga el Estado, en particular, la deuda pública que se origine en cualquier forma de financiamiento. También en este caso, las expresiones modificadas en 1999 en las normas jurídicas, tienen un sentido más amplio que las anteriores, señalando que los pasivos comprenden la totalidad de las obligaciones del Estado. 4.3.4. Los registros de las responsabilidades El Art. 87 con la modificación de la ley 17.213, hace referencia a la determinación de responsabilidades a través de los registros. Establece que, en el caso de los fondos, los registros mencionados deben mostrar, como mínimo, el movimiento de fondos y valores por el que se deba rendir cuenta y en el caso de los bienes, deben mostrar los bienes en servicio, guarda o custodia, manteniendo actualizados los datos de los funcionarios a cuyo cargo se encuentren. Este tipo de registro tiene como finalidad controlar la responsabilidad de las personas en el manejo de fondos o de bienes del Estado. Es una especie de cuenta-corriente a esas personas. Otra referencia legal a los registros de responsabilidades, se efectúa en el Art. 82 del TOCAF modificado por la ley 17.213, donde después del 1er. párrafo en que se señala la información que suministrará el sistema de contabilidad gubernamental en su conjunto, se establece que, dicho sistema incluirá los sistemas auxiliares que se consideren indispensables, en particular, el referido a los cargos y descargos. 4.4. Los estados económicos-financieros resultantes del sistema de contabilidad gubernamental De acuerdo al Art. 214 de la Constitución de la República, el Poder Ejecutivo debe presentar al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal. El Art. 110 del TOCAF, con las modificaciones de la ley 17.213, establecen los siguientes estados que comprenderá la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal: 1. Grado de cumplimiento de los objetivos y metas programadas, indicando los previstos y alcanzados y su costo resultante. 16 Son responsables de su confección, las oficinas sectoriales (a nivel de Inciso, si existen) municipales (a nivel de cada Gobierno Departamental) y/o nacionales de planeamiento y presupuesto, con la información a que hace referencia el Art. 104 del TOCAF (costos y rendimientos). Estos estados recién comenzaron a instrumentarse, dentro del marco de la Reforma del Estado, a partir de la ley 16.736 del 5/1/96, cuya norma relativa al tema fue incorporada, según se ha visto, en el Art. 145 del TOCAF y exige la existencia en cada Unidad Ejecutora, de un sistema de control de gestión. 2. Estados o Balances de Ejecución del Presupuesto, tanto en cuanto a recursos como en cuanto a créditos o gastos, indicando el resultado presupuestal del ejercicio por comparación entre unos y otros. El resultado presupuestal surgirá como diferencia entre los gastos devengados tanto de funcionamiento como de inversión y los recursos recaudados en las oficinas recaudadoras, derivado del sistema vigente en nuestra legislación, de devengado para gastos (Art. 20 del TOCAF modificado por la ley 17.213) y de caja para ingresos (Art. 24 del TOCAF modificado por la ley 17.213). 3. Estados de carácter financiero o sea, que revelen saldo inicial, los movimientos habidos de tesorería y bancos y los saldos finales.(Fuentes y usos de fondos). 4. Estados de Situación Patrimonial y Estados de Resultados Económicos, que incluyan Estados de Responsabilidades en materia de fondos y bienes manejados por los funcionarios. 4.5. Los estados anuales que deben presentar las Intendencias a las Juntas Departamentales en ocasión de la Rendición de Cuentas El Art. 222 de la Constitución dispone que se aplicarán al Presupuesto departamental, entre otras, las normas de los Art. 214 y 215 de dicha Carta. Por lo tanto, los Intendentes deberán presentar ante las Juntas Departamentales el mismo tipo de estados descriptos en el punto anterior, circunscriptos a su jurisdicción. 5. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN FINANCIERA 5.2. Objetivos Generales: • Integrar los distintos componentes de la política fiscal de recursos, gastos y financiamiento. • Agilizar, mejorar y modernizar la gerencia de los recursos públicos. • Agilizar substancialmente los procesos de trabajo financieros. • Mejorar los procesos de toma de decisiones para incrementar la eficiencia en la utilización de los recursos públicos. • Dar transparencia a los actos de la administración pública y asignar responsabilidades a los agentes involucrados en el proceso de ejecución de la política fiscal. Específicos: • Mediante la CUN reducir los fondos ociosos en las entidades. 17 • Simplificar procesos y reducir trámites mediante procesamiento en línea de las operaciones financieras para la ejecución presupuestal y tesorería. • Establecer control computacionales. interno financiero automático incorporado en los sistemas • Efectuar una programación financiera a cargo de la Tesorería en función de las disponibilidades reales de caja. • Facilitar el registro, seguimiento y evaluación de todas las operaciones presupuestales y financieras del Gobierno. • Mejorar la calidad de los recursos humanos responsables de las diferentes etapas relacionadas con la gestión de los fondos públicos. • Incorporar el uso de tecnología informática apropiada para el funcionamiento de los sistemas financieros. 5.2. Componentes 5.2.1. Subsistema de información de programación presupuestaria (SIP) Este componente del SIIF se alimenta con la programación de recursos y gastos contenida en los proyectos de presupuesto que envían los Incisos al MEF para su aprobación; se elabora sobre este subsistema la Ley de Presupuesto. Los datos quinquenales de la Ley de Presupuesto, créditos iniciales de gastos y montos de recursos programados, se cargan en las bases de datos de los módulos SEG y SIR respectivamente para iniciar la ejecución presupuestal. De igual manera se opera con las modificaciones presupuestales de recursos y gastos que surgen durante el año, las cuales actualizan en tiempo real la Ley de Presupuesto y las bases de datos de ejecución de recursos y gastos. Sobre la base de datos de este Subsistema, la Contaduría podrá confeccionar o simular diversos escenarios del Presupuesto inicial, o escenarios para prever el efecto de diferentes alternativas de distribuciones, reducciones o aumentos presupuestales. El SIP incorporará nuevos instrumentos de programación que permitirán formular el presupuesto de gastos de mejor forma: • Padrón de Personal • Planes de Compras • Plan de Ejecución de Proyectos de Inversión • Programación de la deuda Pública • Programación de Transferencias De este Subsistema la Contaduría obtendrá los reportes de la programación y modificación del Presupuesto Nacional, para enviar a las instancias superiores para su conocimiento y aprobación. 5.2.2. Subsistema de información de Tesorería (SIT) Este componente del SIIF incluye los siguientes módulos o subsistemas: 18 Ejecución Presupuestaria de los Gastos (SEG) Programa Anual de Caja mensualizado (PAC) Cuenta Única Nacional (CUN) Información Presupuestaria de los Recursos (SIR) a) Subsistema de ejecución presupuestal de gastos (SEG) Operará captando en tiempo real datos de las afectaciones, solicitudes de modificaciones presupuestales de las unidades ejecutoras para aprobación por parte de la misma unidad ejecutora, del Inciso o de la Contaduría General de acuerdo con niveles de competencia preestablecidos, los compromisos, las obligaciones o cuentas por pagar y sus deducciones, la programación de los pagos en las tesorerías de las unidades ejecutoras y las órdenes de pago. El módulo posibilita efectuar modificaciones a la ejecución por medio de las siguientes operaciones: • Aumentos • Reducciones • Anulaciones • Devoluciones • Correcciones El SEG contemplará también, programas computacionales para el funcionamiento de los fondos permanentes y las cajas chicas. El SEG operará centralizadamente en el manejo de datos, pero descentralizadamente en la gestión de la ejecución presupuestal, en cabeza del ordenador del gasto, desde la afectación hasta la orden de pago. Se evaluará dar similar tratamiento a las modificaciones presupuestales de los créditos. El módulo controlará automáticamente, por medio de reglas de integridad almacenadas en la base de datos, la validez de la información de ejecución del gasto en todas sus etapas. b) Módulo del Programa Anual de Caja mensualizado (PAC) Es una herramienta computacional que facilita la programación durante el año, de la caja del Tesoro Nacional. El PAC tiene los componentes siguientes: • PAC inicial: permite elaborar la programación inicial anual, de los topes mensuales de gasto para cada una de las unidades ejecutoras. • Administración del PAC: • Facilita a las unidades ejecutoras incluir en el sistema solicitudes de modificaciones al PAC inicial y al PAC que va ejecutándose durante el año. • Permite a la TGN efectuar aumentos o disminuciones al PAC de acuerdo con la evolución de los recaudos. • Simulación de posibles escenarios de distribuciones de PAC por Inciso, de acuerdo a las variaciones de las condiciones de los ingresos y de las políticas globales de ejecución del gasto. 19 El PAC controla la ejecución mensual por agregados de ejecución de los siguientes conceptos de gasto: • Remuneraciones • Gastos • Transferencias • Inversión • Servicio de la Deuda Pública El control para que no se superen los topes mensuales, se hace en el momento del reconocimiento de la obligación (momento del devengado). Del control de PAC se excluirán los recursos de administración propia y de afectación específica. c) Cuenta Única Nacional (CUN) La Cuenta Única tiene como objetivo la gestión gerencial de los fondos públicos, mediante la operación de una Cuenta Única del Tesoro Nacional, en la que se concentran todos los recursos financieros y desde la cual se efectúan todos los pagos, con el soporte de sistemas informáticos interconectados en línea. Para establecer la CUN se requiere definir: • Un banco agente que administrará la Cuenta Única del Tesoro (CUT) • Bancos pagadores • Bancos o entes recaudadores del sistema financiero La CUN la componen un grupo simplificado de cuentas: • La cuenta única del tesoro, CUT, en el banco agente. • Las cuentas de los bancos pagadores en el banco agente. • Las cuentas recaudadoras en el sistema financiero, de la DGI, de los Incisos, y otras cajas, de las cuales se volcarán diariamente los ingresos hacia la cuenta única del tesoro, CUT, en el banco agente. • Las cuentas de las Unidades Ejecutoras en moneda extranjera. • Las cuentas de la TGN en moneda extranjera que residirán en le Banco Central. Para que funcione la CUN se necesita conectar en línea la TGN con el Banco Agente, y éste con los bancos pagadores y demás bancos del sistema financiero en los cuales se recaude. De manera resumida, las ventajas que ofrece la CUN son: • Agilizar los pagos a beneficiarios, con la consecuente reducción de costos de adquisición de bienes o contratación de servicios por las ventajas del pago oportuno. • Racionalizar el manejo de recursos financieros. • Centralizar el manejo de la liquidez en el TGN y obtener rendimientos financieros al suprimirse los recursos ociosos en cuentas de los Incisos. • Obtener la conciliación bancaria diaria en forma automática. • Obtener información en tiempo real de la entrada de recursos y del pago de gastos. 20 El módulo abarca los siguientes submódulos: • Recaudo de los recursos que permitirá conocer y controlar el dinero que ingresa en el sistema financiero diariamente a cuentas de recaudo. Alimentará al subsistema de recursos, SIR. • Confirmación de la validez de las cuentas corrientes de los beneficiarios de los pagos informadas en el momento de la elaboración del compromiso. • Pago de las obligaciones de las Unidades Ejecutoras de la Administración Central a los proveedores o contratistas por medio de abono en sus cuentas corrientes en los bancos pagadores. • Contabilidad de los servicios prestados por las redes del sistema financiero, según negocie el MEF: por transacciones, sumas globales, permanencia en días de los recaudos efectuados en bancos, etc. • Conciliación Bancaria Automática de los ingresos y gastos. d) Subsistema de Información de Recursos (SIR) Es una herramienta que permite seguir la ejecución de los recursos; mantiene la programación de los diferentes conceptos del clasificador de recursos y la compara con los datos periódicos de las recaudaciones. Facilita al Tesoro programar los flujos de los ingresos y compararlos con la programación de los gastos para efectos de elaboración del Programa Anual de Caja mensualizado, PAC. Este subsistema se alimenta con: • Información agregada por tipo de recurso proveniente de la Cuenta Única Nacional, CUN. • Información por tipo de recurso proveniente de la DGI, DNA, incisos y otras cajas recaudadoras. El SIR concilia periódicamente estas 2 informaciones. El SIR interactúa con la CUN y el SEG para controlar los gastos que se pagan con recursos de: • Afectación específica • Administración propia Para ello se mantendrá una Tabla de Control de Recursos y Gastos - TCRG, en la que se indicará para cada recurso individual: • El código del recurso • El nombre del recurso • El valor programado recaudar • Lo recaudado a la fecha • Las obligaciones pagadas con cargo al recurso • El saldo disponible para poder obligar gastos • El código del inciso que recauda • El código de la Unidad Ejecutora que recauda Solo se pagarán obligaciones que tengan saldo disponible en la TCRG. 21 La tabla se alimentará de la siguiente forma: • Las unidades ejecutoras, discriminarán en una terminal del SIIF los recursos recaudados en un período determinado (el cual puede ser diario). • Las unidades ejecutoras depositarán lo recaudado en el período, en una sola cuenta recaudadora, la cual posiblemente residirá en el BROU. • El BROU enviará información de los depósitos al banco agente, el cual posiblemente será el BCU, para que los abone a la CUT. • El banco agente le envía la información de los depósitos a la TGN. • La TGN concilia los depósitos, verificando que la suma depositada cuadra con la suma de los valores individuales que se discriminaron por pantalla en las unidades ejecutoras. • Únicamente contra los recursos conciliados las unidades ejecutoras pueden ejecutar gastos. Este control obviará el elaborar PAC para esta clase de recursos. 5.2.3. Subsistema de Información de Contabilidad (SIC) El componente de contabilidad general, mantendrá una base de datos con la información financiera derivada de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, operaciones de tesorería, operaciones que afectan el patrimonio, ajustes contables, cierres periódicos, etc. De esta base de datos se podrá inferir los diferentes estados financieros que requiera la Contaduría. Se alimentará adicionalmente con información agregada proveniente de contabilidades analíticas que llevarán bajo su responsabilidad los Incisos (ejemplo: administración de personal, inventarios, activos fijos, otros.). Se recomienda que la implantación del SIC se realice una vez montados los subsistemas y módulos del SIT. La contabilidad por partida doble podrá generarse en cualquier instante a partir de los datos almacenados en el sistema: presupuestarios (de ingresos y gastos), no presupuestarios, o patrimoniales, utilizando reglas de conversión predefinidas (matrices de conversión). En este sentido la contabilidad existe en el sistema con carácter virtual. No obstante, se mantendrán reportes financieros generados a determinada fecha de corte para obviar el procesamiento de los algoritmos computacionales que los producen. Cabe resaltar, que si bien la contabilidad es un resultado de las transacciones del SIIF y no lo contrario, se debe prever que los documentos fuente que generan información para el SIIF contemplen aquellas variables auxiliares indispensables para registrar automáticamente la contabilidad por partida doble. 5.2.4. Subsistema de Evaluación Presupuestal (SEV) Este subsistema trabaja sobre los datos que procesan los demás componentes del SIIF. Podrá entrar sus propios parámetros y variables con el objeto de compararlos con la información procesada por los subsistemas SIP y SIT. El resultado de una consulta lo entregará en forma de indicadores, cuadros o gráficas de evaluación de la gestión presupuestal de los ingresos, egresos y financiamiento. 22 Los subsistemas de Tesorería (SIT) y Presupuestal (SIP), se pueden concebir cada uno como un sistema integral, con estructura y organización propias, con desempeño autónomo en: • captura de datos, • procesos de información y • obtención de salidas, de tal suerte que la implantación de cada uno estos componentes del SIIF es posible sin que se requiera la implantación previa de los otros componentes. La siguiente gráfica ilustra los subsistemas del SIIF y su interrelación: S U B S IS T E M A S D E L S II F EJEC U C IO N S I T P R O G R A M A C IO N S IR S IP CUN SEG E V A L U A C IO N SEV E V AL U AC IO N E IN D IC A D O R E S D E G E S TIO N - A F E C T A C IO N E S - C O M P R O M IS O S - O B L I G A C IO N E S - PAGOS - M O D IF IC A C IO N E S PRE SUPUES TALE S - D E D U C C IO N E S - O P E R A C IO N E S P RO PIAS D E T E S O R E R IA A ASIENTOS CONTABLES PAC C O N T A B IL I Z A C IO N REGLAS DE CONVERSION - IN G . T R IB U T A R IO S - IN G . N O T R IB U T . - IN G . C A P IT A L - F IN A N C IA M IE N T O - M O D IF . P R E S U P U E S T . S IC C O N T A B I L ID A D G ENERAL DE L A A D M IN I S T . CE N TRAL A ju ste s c on t ab le s, in f . P a tr im on ial, a sie n to s d e c ie r r e , o t r o s a sien t o s ESTADOS FINANCIEROS P R O G R A M A C IO N Y M O D IF IC A C IO N E S DE LOS RE CUR SO S G ASTOS DE: F U N C I O N A M IE N T O I N V E R S IO N DEUD A - AG REG AD OS D E L A S C O N T A B IL ID A D E S A N A L IT IC A S 5.3. Cambios sustantivos requeridos para la implantación del SIIF Para poder implantar el SIIF es necesario efectuar cambios sustantivos que permitan operar y hacer eficiente el sistema. Algunos de estos cambios son: 1. Establecer un control financiero mensual de los cupos fijados a las entidades en el PAC para pagar gastos, correspondiendo al Tesoro la responsabilidad de proporcionar los fondos para el pago. 2. Sustituir el sistema de pagos en los Incisos, por el pago mediante el uso de los servicios de las redes del sistema financiero. 3. Responsabilizar del proceso de ejecución presupuestal y de los correspondientes registros, a la Administración Financiera de los Incisos en cabeza de los ordenadores del gasto con autonomía financiera. 4. Entregar a la TGN el manejo de la liquidez de fondos del "Tesoro Nacional" en el sistema financiero, en cuentas de recaudo, cuentas rentables, de inversiones y cuentas rentables destinadas al gasto. 23 5. Efectuar una reingeniería total de los procesos financieros en la Administración Central, con los consecuentes cambios de normas jurídicas y organizacionales que permitan establecer: procesos eficientes a escala global del manejo de la información financiera en el sector público; procesos simplificados al interior de las entidades; estructuras orgánicas en las entidades adecuadas a los nuevos procesos que se establezcan con el SIIF. 6. Desarrollar e implantar un sistema de clasificadores comunes, presupuestales y contables, que permitan compatibilizar y homologar la información en todos los subsistemas. El uso obligatorio de clasificadores comunes, elimina la fragmentación de los sistemas de información financiera vigentes y garantiza la integridad y coherencia de la información procesada por todos los componentes del SIIF. 5.4. Esquema Informático para el SIIF a) Equipos, software y Modo de Operación El SIIF opera bajo un esquema de equipos de computación conectados en red, con estructura cliente servidor, actualizando datos en tiempo real desde las Unidades Ejecutoras de los Incisos. b) Cobertura institucional del SIIF El SIIF se implantó en las Unidades Ejecutoras (UE) de 27 instituciones (Incisos) de la administración central: ministerios, organismos de control, corte electoral y las ramas legislativa y judicial, Las Unidades Ejecutoras se seleccionaron por su importancia de apropiación de crédito presupuestal o por su importancia estratégica dentro del SIIF. A la fecha se implantó en 108 Unidades Ejecutoras y Organismos (48% del total).Para acceder al SIIF están definidos 4.675 usuarios correspondientes a 2.940 personas. c) Solución tecnológica general para el SIIF La solución tecnológica aplicada para implantar el SIIF ha sido: • Desarrollo de software por medio de tecnología abierta cliente/servidor. • Base de datos centralizada en equipos instalados en el Nodo Central del sistema (ubicado en el área de Sistemas de Computación de la Contaduría General de la Nación). • Actualmente se cuenta con 2 equipos centrales (servidores) uno de los cuales es respaldo del otro (Procesadores IBM RS/6000 M80 corriendo con el sistema operativo UNIX de IBM: AIX). Dichos servidores actualmente están dedicados al Sistema SIIF pero se está en proceso de comprender otras aplicaciones (el total de servidores de menor porte que atienden aplicaciones distintas o complementarias al SIIF es actualmente de 30). • Estos dos equipos forman un “cluster” compartiendo un array externo de discos. En el caso de inhabilitación de un equipo el otro toma el control de la base de datos y la atención a los usuarios. • La red del Nodo Central está comunicada con redes locales en cada uno de los Nodos Periféricos (Unidades Ejecutoras u Organismos) mediante una red privada (líneas frame relay), con topología estrella y protocolo TCP/IP. • En cada Nodo Periférico se ubicó un servidor (corriendo con sistema operativo LINUX), computadoras clientes y demás elementos que conforman una red local. Los servidores locales son depositarios y controlan el software cliente del aplicativo. Actualmente están en funcionamiento 94 servidores cumpliendo esta función en distintos edificios. 24 • La red abarca, además de las Unidades Ejecutoras ubicadas en la Capital de la República, a las Capitales de los 18 restantes Departamentos del país. Se está en pleno proceso de extensión a las ciudades de los distintos departamentos que, por el volumen de datos que procesan, lo justifican. • Los usuarios actualizan y consultan la base de datos central, residente en los servidores del Nodo Central, en tiempo real. • En el Nodo Central corre el motor de la Base de Datos (ORACLE 8). • En el Nodo Central se ha dedicado un servidor para funciones de Fire Wall y los servidores periféricos cumplen igual cometidos en forma local. 6. EL CONTROL DEL GASTO PUBLICO 6.1. Conceptos El control o contralor consiste en verificar y valorar las acciones emprendidas con el objeto de apreciar el cumplimiento cuantitativo y cualitativo de los propósitos y políticas fijados previamente y, al mismo tiempo, determinar las acciones correctivas que sean necesarias a fin de ajustar la ejecución a las previsiones originales o a los nuevos lineamientos coyunturales que surjan durante dicho proceso. Los elementos esenciales en el contralor son los medios de información, los procedimientos y los efectos del pronunciamiento del órgano de contralor sobre las acciones sujetas a control. 6.2. Tipos de control • Según quien ejerza el contralor y la naturaleza de los actos: legislativo, administrativo, jurisdiccional y popular. • Según la oportunidad: preventivo, concomitante y a posteriori. • Según que quien controla pertenezca a una misma persona pública que el controlado o a personas públicas diferentes: interno o externo. • Según lo que comprendan: de legalidad, de responsabilidad, de eficacia y de eficiencia. • Según la continuidad: permanente y periódico. 6.2.1 Controles de tipo previo o preventivo A) Control del Tribunal de Cuentas a) El artículo 211, literal B de la Constitución y los artículos 94, numeral 2), y 107 del T.O.C.A.F. regulan el contralor que ejerce el Tribunal de Cuentas: es externo, permanente y de legalidad. "Artículo 94. El sistema de control externo de los actos y la gestión económico financiera estará encabezado por el Tribunal de Cuentas, al cual corresponderá: 1) Dictaminar e informar en materia de presupuestos a solicitud expresa de la Asamblea General o de cualquiera de sus Cámaras, cuando se trate el Presupuesto Nacional y preceptivamente sobre los presupuestos de los entes industriales y comerciales del Estado y Gobiernos Departamentales. 25 2) Intervenir preventivamente en los gastos y en los pagos a realizar por Entidades Estatales al solo efecto de certificar su legalidad pudiendo cometer dicha intervención en la forma que determine mediante ordenanzas. 3) Dictaminar e informar sobre los balances de ejecución presupuestal y rendiciones de cuentas que deben formular el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales, así como los estados de situación, de resultados y de ejecución presupuestal, que formulen los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. 4) Dictaminar e informar sobre los estados y balances que formulen los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos públicos o administren bienes de Estado, en las condiciones que establezcan las normas respectivas. 5) Visar previamente a su publicación los estados periódicos que por lo menos una vez al año deben formular y dar a conocer los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados..." "Y, en general, controlar toda gestión relativa a la Hacienda Pública observando y denunciando ante quien corresponda, las irregularidades en el manejo de fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad informando en cuanto fuere pertinente, respecto a las acciones en casos de responsabilidad." b) El artículo 105 del T.O.C.A.F. establece el control de eficiencia: "Artículo 105.- El control externo de eficiencia estará a cargo del Tribunal de Cuentas, a cuyo efecto y sin perjuicio de las medidas que el mismo adopte, las contadurías y las unidades ejecutoras deberán remitirle copia de la información" relativa a costos y rendimientos que se envían a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. c) El artículo 102 del T.O.C.A.F. determina el control periódico: "Artículo 102.- El Tribunal de Cuentas y la contaduría general que corresponda, deberán efectuar revisiones, controles y arqueos periódicos, de acuerdo con las técnicas usuales de control y auditoría, antes o después de las rendiciones de cuentas, adoptando las medidas necesarias para la rotación de los inspectores y auditores". d) A los efectos de agilizar la gestión, en ciertos casos el Tribunal de Cuentas delega sus funciones de contralor en contadores delegados. El artículo 96 del T.O.C.A.F. establece el concepto de delegación: "Artículo 96.- Las funciones de control que le competen al Tribunal de Cuentas podrán ser ejercidas por intermedio de sus propios auditores designados para actuar en las Contadurías Generales, Contadurías Centrales o Servicios de Contabilidad que hagan sus veces en toda la Administración Pública centralizada o descentralizada. Sin perjuicio de ello, en los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, las funciones específicas de intervención preventiva de gastos y pagos podrán ser ejercidas por sus respectivos contadores siempre que el Tribunal, atendiendo a razones de necesidad, oportunidad o conveniencia, les designe en calidad de contadores delegados, en cuyo caso actuarán en tales cometidos bajo la superintendencia del Cuerpo". Con la aplicación del nuevo sistema integrado de información financiera, los contadores centrales que se designen para actuar ante los organismos de la Administración Central serán delegados del Tribunal de Cuentas. En resumen: el control se lleva a cabo por auditores delegados en las contadurías centrales o por contadores delegados, mediante una fiscalización previa, operación por operación, del proceso del gasto y del pago. Se analizan los aspectos formales y legales. El efecto del 26 control previo en el trámite del gasto o del pago es suspensivo, es decir que se observa el gasto lo que habilita una eventual reiteración por parte del ordenador. B) Control de la Contaduría General de la Nación a) El Art. 26 de la ley 17.296 establece el carácter preventivo del control de la Contaduría General de la Nación: es interno, preventivo y de legalidad. b) El artículo 102 ya visto determinaba el contralor periódico. El objetivo fundamental del control ejercido por la Contaduría General de la Nación consiste en producir información: a) para la toma de decisiones b) para el control de legalidad c) para terceros (Poder Legislativo, Organismos Internacionales, etc.) 6.2.3. Controles de tipo posterior A) Control del Tribunal de Cuentas El literal C del artículo 211 de la Constitución, establece este tipo de contralor: Compete al Tribunal de Cuentas: "C) Dictaminar e informar respecto de la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, así como también, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes". B) Control de la Auditoría Interna de la Nación a) El artículo 92 del TOCAF establece el control interno y posterior: "Artículo 92.- El sistema de control interno de los actos y la gestión económico financiera estará encabezado por la Auditoría Interna de la Nación, a la cual corresponderá: 1) realizar las tareas de auditoría de acuerdo a las normas de auditoría generalmente aceptadas; 2) verificar el movimiento de fondos y valores de la Tesorería General de la Nación y el arqueo de sus existencias; 3) inspeccionar los registros analíticos y sintéticos de la Contaduría General de la Nación y verificar, mediante los métodos usuales de auditoría, su correspondencia con la documentación respaldante y la de ésta con la gestión financiera patrimonial; 4) verificar la adecuación de los estados contables y presupuestarios de los organismos comprendidos en el Presupuesto Nacional a los registros y la documentación que los respaldan; 5) fiscalizar la emisión y destrucción de valores fiscales; 6) supervisar el cumplimiento del control del régimen de asistencia, horarios, licencias y aplicación de los recursos humanos de quienes revistan en la Administración Central, debiendo realizar informes periódicos de sus resultados; 7) cumplir toda otra tarea de control posterior que le sea cometido o que esta ley le asigne". 27 b) El artículo 93 establece los criterios en los que se fundará el control: legalidad, eficacia y eficiencia. "Artículo 93.- Las actuaciones y auditorías, selectivas y posteriores, a cargo de la Auditoría Interna de la Nación, abarcarán los aspectos presupuestales, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, así como la evaluación de programas y proyectos. Sin perjuicio de la técnica usual de control establecida en las normas de auditoría generalmente aceptadas, se fundará en criterios de juridicidad, eficiencia y eficacia, según corresponda". C) Control de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto El artículo 39 de la Ley de Presupuesto Nacional N° 16.736 de 5 de enero de 1996, enumera los cometidos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en materia presupuestal, entre ellos: "C) efectuar la evaluación técnica previa, concomitante y posterior a su ejecución, de los programas y proyectos comprendidos en el Presupuesto Nacional, informando sobre la eficacia, eficiencia e impacto de éstos; ... "E) evaluar la ejecución financiera del Presupuesto Nacional, analizando los costos y los rendimientos de los programas y proyectos en cuanto a su eficiencia; "F) evaluar semestralmente el grado de cumplimiento de los objetivos y metas programados en base a los indicadores de desempeño ...". A su vez, el artículo 41 de la referida Ley establece: "Los incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional deberán contar con sistemas de control de gestión a nivel de sus Unidades Ejecutoras, adecuados según las normas técnicas que imparta la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Dichos sistemas deberán proveer, sobre una base periódica, de indicadores de eficacia, eficiencia y calidad para los programas presupuestarios en ejecución". D) Control de la Contaduría General de la Nación Los descargos en cuentas de fondos y valores se operan contra la recepción del estado de descargo firmado por un funcionario competente de la contaduría central y certificado por el auditor del Tribunal de Cuentas. La rendición de cuentas ante la Contaduría General de la Nación se efectúa cada tres meses. Ésta controlará las rendiciones y observará las desviaciones, adoptando las medidas correctivas. Asimismo, la Contaduría General de la Nación efectúa relevamientos en las diversas unidades de la Administración Central. 7. DESARROLLO DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA 7.1. Perspectivas La Contaduría General de la Nación como Organo responsable del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) deberá en el transcurso del ejercicio 2001 y en el próximo, terminar de implantar el mismo, a fin de cumplir con los objetivos propuestos en la reforma. 28 Específicamente para el ejercicio 2002, se deberán obtener del sistema los estados contables correspondientes a la gestión presupuestaria, financiera, económica y patrimonial de la Administración Central. Paralela y concomitantemente se trabajará en: • Obtener la información consolidada del Sector Público no Financiero. • Incorporar al Sistema Contable, los ajustes necesarios para obtener la Cuenta Institucional del Gobierno para el Sistema de Cuentas Nacionales y los Estados de Finanzas Públicas para organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional. • Elaborar, en concordancia con el Tribunal de Cuentas de la República, un marco normativo único que comprenda las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados; y en particular incorpore las Normas Internacionales de Contabilidad de la Administración Pública. • Desarrollar, conjuntamente con las Unidades Ejecutoras, los sistemas auxiliares necesarios para la gestión de las mismas y establecer las interfases con el sistema integrado de información financiera. • Capacitar al personal afectado al área contable y propender a su permanente actualización, en las técnicas y procedimientos que se desarrollen, a efectos de lograr con mayor eficacia y eficiencia los objetivos propuestos. BIBLIOGRAFÍA • Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera, versión preliminar 2001. • Programa para modernizar la Administración Financiera Pública – Informe de consultoría de José Mauro Brusa – Octubre 1996. • Informe sobre el Sistema Integrado de Información Financiera – Consultor Silvio Solarte. • La Administración Financiera y la Contabilidad en el Sector Público del Uruguay – Cr. Isaac Margulies y Cra. Martha Vidal. • Informes de la Contaduría General de la Nación sobre presupuestación, contabilidad y control del gasto público. 29 Luis Zunini Andrioli Contador Público y Licenciado en Administración. Universidad de la República Oriental del Uruguay, 1975. Funcionario Público desde 1971 ocupando los siguientes cargos: - Asesor en materia de Administración Financiera en la Tesorería General de la Nación desde 1971 a 1983. - Subtesorero General de la Nación, 1984 a 1987. - Tesorero General de la Nación, 1987 a 1997. Contador General de la Nación, desde 1997 hasta la fecha. 30
