Anexo al «Informe sobre el funcionamiento de los

COMISIÓN EUROPEA
DIRECCIÓN GENERAL
ECONOMÍA Y FINANZAS
Servicio de Evaluación Económica
Mercado interior y mercados nacionales de productos y servicios, política de competencia
y análisis de la competitividad
DIRECCIÓN GENERAL
MERCADO INTERIOR
Funcionamiento e Impacto del Mercado Interior. Coordinación. Protección de Datos
Mercado interior: seguimiento del proceso de integración y reforma. Evaluación
Bruselas,
Anexo al «Informe sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de
productos y capitales»
Resultados en el mercado de las industrias de red que
prestan servicios de interés general: primera evaluación
horizontal
Documento de trabajo realizado por los servicios de los Comisarios Bolkestein y
Solbes
1
Índice
Resumen......................................................................................................................... 3
Introducción................................................................................................................... 5
1. Comportamiento del mercado de las industrias de red .............................................. 7
1.1. Estructura del mercado de las industrias de red.................................................. 9
1.2. Competencia efectiva y elección de los consumidores..................................... 16
1.3. Integración de los mercados: entrada, comercio de electricidad y capacidad de
interconexión............................................................................................................ 18
1.4. Evolución de los precios en la década de los noventa ...................................... 25
1.5. Evolución del empleo en las industrias de red.................................................. 31
2. Obligaciones de servicio público ............................................................................. 33
2.1. Resumen de las obligaciones de servicio público............................................. 35
2.1.1 Regulación del acceso geográfico: las obligaciones de servicio universal
parecen satisfechas y los consumidores disfrutan de una amplia accesibilidad a
los servicios públicos en la mayor parte de la Comunidad.................................. 39
2.1.2 Regulación de los precios: en conjunto, los servicios de interés económico
general se están volviendo más asequibles .......................................................... 44
2.1.3. Obligaciones de servicio público sobre la calidad del servicio: un
panorama incierto y un gran reto ......................................................................... 52
2.2. Cálculo de costes y financiación de las obligaciones de servicio universal y de
servicio público........................................................................................................ 56
2.3. La dimensión europea de las obligaciones de servicio público y universal...... 60
3. Resultados de un estudio cualitativo realizado en los 15 Estados miembros sobre las
actitudes de los ciudadanos ante los servicios de interés económico general.............. 61
3.1 Servicios de suministro de electricidad.............................................................. 63
3.2 Servicios de suministro de gas........................................................................... 64
3.3 Telefonía fija...................................................................................................... 65
3.4 Telefonía móvil.................................................................................................. 66
3.5 Correo y envío de paquetes................................................................................ 68
3.6 Transporte aéreo................................................................................................. 69
3.7 Transporte ferroviario interurbano..................................................................... 69
3.8 Transporte urbano .............................................................................................. 71
3.9 Abastecimiento de agua ..................................................................................... 72
4. Conclusiones ............................................................................................................ 72
2
Resumen
El presente documento ofrece una evaluación horizontal del comportamiento de las
industrias que prestan servicios de interés económico general, en respuesta a la
propuesta del Consejo Europeo de Niza. Este informe constituye un complemento de
la Comunicación COM(2001) 598 sobre los servicios de interés general, que la
Comisión adoptó el 17 de octubre de 2001 con vistas al Consejo Europeo de Laeken.
Se trata de un primer intento de valorar los resultados del sector dedicado a la
prestación de servicios de interés económico general. Las evaluaciones posteriores se
basarán en una metodología que la Comisión definirá el próximo año. El propósito de
este documento no es dar cuenta de las consecuencias de la liberalización, aunque
hace referencia, en la medida de lo posible, a los efectos de la primera fase de la
apertura de los mercados a la competencia.
En los últimos años se ha observado una transformación progresiva de la estructura de
los mercados de los servicios abiertos a la competencia.
La cuota de mercado de los operadores tradicionales del sector de las
telecomunicaciones se ha reducido más en los países donde antes comenzó el proceso
de liberalización, en especial en las llamadas internacionales y las telecomunicaciones
móviles. Aun así, los antiguos monopolios mantienen cuotas de mercado elevadas. La
entrada de nuevas empresas al mercado ha dado lugar a una mayor competitividad, si
bien ésta no se hace sentir demasiado en el segmento de las llamadas locales. El
índice armonizado de precios al consumo (IAPC) del sector de las comunicaciones
experimentó un descenso significativo, de una media del 3 % anual, entre 1996 y
1998, y en torno al 7,5 % ent re 1999 y 2001. La bajada de los precios ha situado los
servicios de telecomunicaciones más al alcance de europeos con distintos niveles de
ingresos. El reajuste de las tarifas ha acrecentado la carga de las cuotas fijas de los
pequeños usuarios, pero las tarifas especiales aplicables a los ciudadanos con menores
ingresos han evitado que éstos pierdan poder adquisitivo. Además, se observa un
crecimiento del empleo en estos sectores, si bien parece que la causa de esta evolución
del mercado se encuentra en la introducción de nuevas tecnologías y de las
telecomunicaciones móviles.
La percepción de los consumidores de los resultados del mercado de las
telecomunicaciones no está en consonancia plena con el efecto positivo que, según las
estadísticas, este fenómeno ha tenido en los precios. En general, los usuarios se
sienten bastante satisfechos con la tecnología móvil y admiten que las tarifas han
bajado, pero se quejan del aumento de las cuotas fijas (por ejemplo, la cuota de
suscripción), de la complejidad de las nuevas estructuras tarifarias y, en algunos
países, de las dificultades que surgen en las relaciones entre cliente y proveedor (por
ejemplo, falta de transparencia en los contratos).
En el sector de la energía, los operadores tradicionales conservan unas cuotas de
mercado considerables. En el sector de la electricidad las tarifas se han reducido y el
servicio resulta más asequible para los usuarios de rentas medias y bajas. No obstante,
los hogares no se han beneficiado tanto de la nueva situación como los grandes
3
consumidores. Asimismo, se observan diferencias notables entre los precios de los
distintos países europeos, lo que no hace sino poner de relieve la necesidad de una
integración en el mercado interior de la energía. En cuanto al gas, los precios han
seguido la tendencia fijada por los precios en el origen de la cadena de suministros y
las condiciones del mercado nacional. Una vez más, la necesidad de una integración
de los mercados resulta evidente, vistas las segmentaciones creadas por los cuellos de
botella en las redes y por ciertas formas inadecuadas de desregulación nacional, tales
como un acceso a la red no basado en los principios de mercado.
Las elevadas cuotas de mercado que conservan los operadores tradicionales y el
escaso número de nuevos agentes en estos mercados sugieren la conveniencia de
recurrir a una regulación y a unas normas de competencia que garanticen una
competencia leal y buenos resultados de tales sectores en el mercado en los próximos
años. De todos los servicios estudiados, la electricidad y el gas son los que obtienen
una tasa más alta de satisfacción entre los consumidores en relación con los servicios
prestados, si bien el precio de la electricidad despierta un descontento relativo.
En el sector de los transportes terrestres (ferroviario y por carretera), la calidad del
servicio es el factor que más valoran los consumidores. El estudio cualitativo de las
actitudes de los consumidores revela que, de todos los ámbitos cubiertos, el del
transporte urbano es el que obtiene un grado más bajo de satisfacción general. Los
consumidores también muestran un descontento relativo con los ferrocarriles, si bien
en este caso existen diferencias notables entre los distintos países, y en algunos
Estados miembros el grado de satisfacción es alto (Finlandia, Dinamarca, Austria,
España y Portugal). Por su parte, en el sector del transporte urbano existen pruebas de
que la «competencia controlada» (un procedimiento de licitación abierto en que el
adjudicatario consigue el acceso en exclusiva a la red durante un tiempo determinado)
funciona mejor que la desregulación plena o la prestación del servicio por parte del
sector público. En el transporte aéreo, los consumidores reconocen que la
competencia ha provocado una bajada significativa de las tarifas. El estudio no recoge
las consecuencias de los acontecimientos del 11 de septiembre en el sector del
transporte.
No se dispone aún de datos suficientes para evaluar las repercusiones a largo plazo de
la liberalización en los servicios de interés general. No obstante, a partir de la
información disponible no parece que la liberalización haya tenido un impacto neto
negativo en los resultados generales en el mercado, al menos en lo relativo a la
asequibilidad de los precios y la prestación de un servicio universal. El servicio
universal es una realidad en las telecomunicaciones y los servicios postales, pero
convendría tener en cuenta las nuevas tendencias de la tecnología, la demanda y las
necesidades de los consumidores. Si tomamos a los Estados Unidos como referencia,
la red europea de servicios postales registra índices mayores de prestación de servicio
en cuanto a población y densidad geográfica. La calidad es el gran desafío al que se
enfrentan los servicios de interés general. Los indicadores de calidad reflejan un
panorama mucho más ambiguo de los resultados de tales servicios.
4
Introducción
El Consejo Europeo adoptó en Niza la Declaración «Mercado Interior», que
exigía una evaluación periódica del modo en que se llevan a cabo las funciones de
interés económico general, «en particular en términos de calidad del servicio, de
accesibilidad, de seguridad y de precio, equitativo y transparente. Esta evaluación
podría efectuarse sobre la base de intercambios de buenas prácticas o de evaluación
por los semejantes, de contribuciones de los Estados miembros y de informes de la
Comisión, al nivel correspondiente, por ejemplo en el marco del proceso de Cardiff».
Este informe constituye un primer intento de evaluación horizontal de los
resultados de los mercados de servicios de interés económico general. Es la
contribución de la Comisión a un debate que se enriquecerá aún más con la
consideración especial que la cuestión de los servicios recibirá en los informes de
Cardiff de los Estados miembros. Asimismo, este documento complementa el informe
sobre los servicios de interés general adoptado por la Comisión el 17 de octubre de
2001 [COM(2001) 598 final] y presentado al Consejo Europeo de Laeken.
El presente documento no pretende evaluar el proceso de apertura a la
competencia y la liberalización que ha tenido lugar en distintos sectores a nivel
comunitario o nacional. De momento no estamos en situación de valorar o ponderar
todas las repercusiones de la liberalización, pues este objetivo exige más experiencia
en el funcionamiento de esos mercados en condiciones de mayor competitividad. No
obstante, en la medida de lo posible, se hará referencia a las primeras repercusiones de
la apertura de los mercados a la competencia.
Las industrias de red se caracterizan por hacer llegar sus productos o servicios a
los consumidores finales por medio de una «infraestructura de red» entre proveedores
y consumidores. Cualquier evaluación económica de las industrias de red dedicadas a
la prestación de servicios de interés económico general ha de tomar en consideración
la doble naturaleza de tales industrias. En primer lugar, estos sectores tienen un gran
peso económico, pues en la actualidad generan cerca del 6 % del PIB y el empleo
comunitarios y los precios de estas industrias poseen una influencia directa e indirecta
en los precios en la economía en general y en la competitividad. En segundo lugar, los
servicios de interés general que prestan estas industrias tienen repercusiones directas
en el bienestar de los ciudadanos. A la hora de evaluar los resultados de este sector en
el mercado, un objetivo de la acción pública debería ser la garantía del acceso de los
ciudadanos a servicios de interés general de gran calidad a unos precios asequibles. El
Tratado reconoce los objetivos de servicio público de la Unión que han instituido los
Estados miembros por razones sociales y de cohesión. Además, su artículo 153 incide
en la importancia de la protección del consumidor.
La primera parte de este informe estudia el comportamiento del mercado en
determinadas industrias de red. Este análisis se centra en la evolución de las
estructuras del mercado, en la competencia efectiva, los precios y el empleo. La
segunda parte del documento se ocupa de las obligaciones de servicio universal y
público y evalúa las prácticas actuales en los sectores liberalizados y no liberalizados.
La tercera parte se dedica a la opinión de los consumidores sobre la prestación de los
5
servicios y las consecuencias de la liberalización. Por último, se exponen una serie de
conclusiones.
6
1. Comportamiento del mercado de las industrias de red
En esta parte del documento se analiza la evolución del comportamiento de las
industrias de red en el mercado en los últimos años. Este análisis no pretende medir
las repercusiones de la liberalización en sí, sino evaluar los resultados de las industrias
de red en un contexto de liberalización. La apertura de las industrias de red a la
competencia tendría que conllevar ciertos beneficios. El fomento de la competitividad
aumentará el número de competidores en el mercado y, por lo tanto, ampliará el
abanico de opciones al alcance de los consumidores. Asimismo, obligará a las
empresas a racionalizar su producción y a ofrecer un mejor servicio a sus clientes. Por
último, la competencia debería contribuir a la convergencia a la baja de los precios
europeos. Todas estas ventajas redundarán en beneficio de los usuarios, siempre y
cuando se adopten las medidas precisas para salvaguardar los derechos de los
consumidores. Con todo, existe el riesgo de que la competencia provoque una bajada
de precios a expensas de la calidad del servicio y del empleo. En esta primera parte se
tratan todas estas cuestiones en el contexto del proceso de liberalización.
Comenzaremos por describir las transformaciones que han tenido lugar en las
estructuras de mercado, la competencia efectiva y el grado de apertura a la
competencia internacional, y a continuación pasaremos a exponer la transformación
que están experimentando los precios y el empleo en tales sectores.
En términos generales, el análisis de los resultados en el mercado de las
industrias de red es un tema complejo. En primer lugar, no resulta sencillo valorar la
contribución relativa de los distintos segmentos de tales industrias a los resultados
globales del sector, pues mientras algunos de ellos están liberalizados, otros conservan
sus estructuras monopolistas. Así, por ejemplo, tanto las estructuras de mercado de la
producción como del suministro de energía influyen en los precios, pero los efectos
positivos de la liberalización de la producción pueden no ser aparentes, debido a la
persistencia de monopolios en los ámbitos de la transmisión y la distribución. En
segundo lugar, resulta difícil cuantificar ciertos elementos, bien porque revisten un
carácter cualitativo (como la satisfacción del consumidor), bien porque no existen
datos al respecto. En tercer lugar, no siempre es fácil establecer cuáles de los cambios
experimentados por los precios y el empleo se deben a la liberalización y cuáles al
cambio tecnológico Por último, en ciertos sectores la liberalización apenas ha
comenzado, de modo que sus efectos todavía no se han hecho sentir. Por estas
razones, el presente análisis se centrará en los sectores en que antes se produjo la
liberalización y en relación con los cuales existen más datos disponibles: las
telecomunicaciones, la electricidad y el gas.
Recuadro 1
Últimos avances legislativos destacados hacia la liberalización de las
industrias de red
A escala comunitaria se han propuesto o adoptado medidas dirigidas a acrecentar la
competencia de las industrias de red en beneficio de los consumidores europeos. El 1 de enero
de 1998 el sector de las telecomunicaciones estaba ya completamente liberalizado en la
mayoría de los Estados miembros. Este hecho fue el resultado de más de una década de
esfuerzos de liberalización y armonización, entre los que se cuentan la Directiva sobre
7
servicios (90/388/CEE, modificada en varias ocasiones), la Directiva ONP (90/387/CE), las
Directivas sobre líneas arrendadas (92/44/CE) y licencias (97/13/CE), la Directiva relativa a
la interconexión (97/33/CE) y la relativa a la telefonía vocal (98/10/CE). En julio de 2000, la
Comisión presentó seis propuestas legislativas conocidas con el nombre de «paquete de
telecomunicaciones», cuyo propósito es fomentar la competencia leal, la transparencia y la
protección del consumidor. Una de esas medidas, el Reglamento (CE) nº 2887/2000 sobre el
acceso desagregado al bucle local, se adoptó en diciembre de 2000.
En el ámbito de la electricidad, la Directiva (96/92/CE) establece las normas básicas de
la apertura de los mercados a la competencia con el objetivo principal de aumentar la eficacia
y estimular la bajada de los precios. Esta Directiva se asienta en dos principios
fundamentales: la libertad de elección para los clientes cualificados y el libre acceso de
terceras partes a la red de transmisión. La apertura del mercado se está llevando a cabo en tres
etapas: el 19 de febrero de 1999 se permitió a los grandes consumidores elegir proveedor
libremente; en febrero de 2000 aumentó el porcentaje de la demanda de electricidad nacional
liberalizada, que pasó de un 26 % a un 28 %, y en febrero de 2003 tendrá lugar la tercera
etapa, que consistirá en elevar ese porcentaje al 33 %. No obstante, varios países (Austria,
Alemania, Finlandia, Suecia y el Reino Unido) han decidido ir más allá y liberalizar
plenamente la demanda de tales mercados. Lo mismo harán Dinamarca, España y los Países
Bajos en 2003, Irlanda en 2005 y Bélgica en 2007. Luxemburgo e Italia también están
considerando esta posibilidad. En la actualidad, en torno al 65 % de la demanda comunitaria
de electricidad está abierta a la competencia.
En el sector del gas, en 1998 se adoptó la Directiva (98/30/CE), en la que se impuso la
obligación de abrir, como mínimo absoluto, un 20 % del mercado a partir de agosto de 2000,
y un 33 % en 2008. Hoy en día, la mayor parte de los países han superado ese objetivo y
alrededor del 80 % de la demanda comunitaria de gas está abierta a la competencia. Sólo el
Reino Unido y Alemania han liberalizado oficialmente por completo su demanda de gas, si
bien en Alemania se observan ciertos retrasos en la transposición plena de la Directiva. Este
ejemplo pronto será seguido por Austria (en 2002), España e Italia (en 2003), los Países Bajos
(en 2004), Irlanda (en 2005), Bélgica (en 2006) y Suecia (en 2008). En Luxemburgo, la cuota
de apertura deberá situarse por encima del 99 % en 2010 a más tardar.
En marzo de 2001 la Comisión propuso un conjunto de medidas dirigidas a abrir por
completo los mercados del gas y la electricidad a todos los consumidores de la Unión Europea
antes de 2005 y a crear un marco para el desarrollo de mercados transnacionales de la
electricidad eficaces y respaldados por una adecuada capacidad de las infraestructuras.
Asimismo, se contemplaron disposiciones más estrictas sobre el acceso desagregado y a
terceras partes.
La Comunidad también ha enfocado su intervención al ámbito de los servicios postales
y de transporte, si bien de forma menos intensa. La reciente comunicación de la Comisión
«La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» enumera unas 60
propuestas dirigidas a fomentar la eficacia, la calidad y la seguridad en el transporte. La
Comunicación anterior destacaba como elemento prioritario el control de la aplicación de la
normativa de creación de un mercado único. En julio de 2000, la Comisión presentó una serie
de propuestas cuyo objetivo era extender el concepto de la competencia controlada a los
mercados del transporte de viajeros por carretera, ferrocarril y vías navegables. En febrero de
2001, el Consejo adoptó el paquete de infraestructuras ferroviarias (Directivas 2001/12,
2001/13 y 2001/14). La primera de estas directivas establece 2008 como plazo para la
apertura del acceso a toda la red ferroviaria de la Unión, mientras que la Red Transeuropea de
Transporte Ferroviario de Mercancías, que absorbe el 70 % de las mercancías transportadas
por ferrocarril, tendría que estar abierta en 2003; la segunda directiva permite el acceso a la
totalidad del territorio de la UE a ciertas empresas concesionarias, mientras que la última
establece las condiciones de entrada, asignación de capacidad y tarifas. Posteriormente, la
Comisión anunció que el segundo conjunto de medidas sobre el transporte ferroviario,
previsto para finales de este año, incluiría propuestas dirigidas a la liberalización de los
8
mercados de los transportes nacionales de mercancías y de cabotaje y de los mercados
internacionales de transporte de pasajeros. En el ámbito de los servicios postales, la Directiva
97/67/CE constituyó un primer paso hacia la liberalización del sector. El 30 de mayo de 2000
la Comisión aprobó una propuesta de directiva que modifica la actual, con el objetivo de
acelerar la apertura del mercado europeo de servicios postales a la competencia.
1.1. Estructura del mercado de las industrias de red
La descripción de la estructura del mercado de las industrias de red presenta
ciertas dificultades, en su mayor parte debido a la falta de datos (aunque es posible
que los indicadores estructurales que la Comisión Europea está desarrollando
contribuyan a remediar esta situación). Por otra parte, se está produciendo una
transformación simultánea de las estructuras tradicionales, los marcos normativos y
las características de propiedad. En el pasado, los monopolios verticalmente
integrados, la mayor parte de naturaleza estatal, desarrollaban sus actividades a escala
nacional; hoy, el objetivo es la creación de un mercado único europeo con unos
precios que transmitan las señales económicas adecuadas.
9
Cuadro 1: Estructura del mercado de las telecomunicaciones (1998)
Año de
liberalización
InterInterurbano nacional
B
DK
D
1998
1996
1998
1998
1996
1998
EL
E
F
IRL
2001
1998
1998
1998
2001
1998
1998
1998
I
L
1998
1998
1998
1998
NL
A
P
1997
1998
2000
1997
1998
2000
FIN
S
UK
1993
1994
1985
1993
1992
1986
Propiedad (1998)
Operador
público
Belgacom
Tele Denmark
Deutsche
Telekom
OTE
Telefónica
France Telecom
Telecom
Eireann
Telecom Italia
PT
Administration
KPN Telecom
PT Austria
Telecom
Portugal
Sonera
Telia
British
Telecom
Estructura del mercado (1998)
Participación Operadores de Parte del Parte del
del Estado
llamadas
operador segundo
interurbanas principal operador
51 %
7
100 %
0%
0%
8
95 %
61 %
21
100 %
0%
Operadores de
llamadas
internacionales
7
8
21
Cuota de mercado del operador
tradicional (1999)
Parte del Parte del Local
Larga Internacional
operador segundo
distancia
principal operador
100 %
0%
99,0 % 95,0 %
89,0 %
75 %
n.d.
n.d.
n.d.
100 %
0%
n.d.
n.d.
n.d.
65 %
0%
71,2 %
80 %
1
3
13
1
100 %
97 %
100 %
100 %
0%
3%
0%
0%
1
3
14
1
100 %
97 %
0%
3%
100 %
5%
100 %
4
1
100 %
100 %
0%
0%
4
1
43,8 %
100 %
25 %
3
11
1
80 %
100 %
100 %
0%
0%
78,8 %
100 %
0%
20
15
>20
55 %
83 %
76 %
40 %
10 %
n.d.
99,0 %
98,4 %
B
DK
D
0%
n.d.
91,0 %
88,5 %
n.d.
n.d.
89,0 %
82,3 %
n.d.
EL
E
F
IRL
100 %
100 %
0%
0%
99,8 % 93,0 %
100,0 % 100,0 %
68,0 %
89,0 %
I
L
3
13
1
80 %
100 %
100 %
0%
0%
99,0 % 95,0 %
85,0 % 85,0 %
100,0 % 100,0 %
80,0 %
85,0 %
100,0 %
NL
A
P
14
15
346
68 %
46 %
27 %
100,0 %
93,0 %
73,4 %
96,0 %
62,0 %
49,4 %
FIN
S
UK
96,0 %
76,0 %
65,0 %
Fuente: OCDE y Comisión Europea.
10
Gráfico 1: Parte del mercado total de la telefonía móvil
100%
90%
80%
70%
Pa
rte
de
me
rca
do
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
OE
19
96
OE
20
00
BE
19
96
BE
20
00
D
K19
96
D
K20
00
FI- FI19 20
96 00
FR
19
96
FR
20
00
DE
19
96
DE
20
00
EL
19
96
Operador principal
EL
20
00
IE- IE19 20
96 00
IT- IT19 20
96 00
LU
19
96
Principal competidor
LU
20
00
NL
19
96
NL
20
00
PT
19
96
PT
20
00
ES
19
96
ES
20
00
SE
19
96
SE
20
00
U
K19
96
U
K20
00
Otros
Fuente: BIPE y cálculos propios.
11
Debido a sus características específicas, las industrias de red no funcionan del
mismo modo que los mercados tradicionales. En primer lugar, sufren la influencia de
factores externos, esto es, su valor depende de la cantidad de servicios asociados que
ofrecen y del número de personas que los utilizan. Por ejemplo, en el sector de las
telecomunicaciones el valor de la posesión de una línea telefónica aumenta con el
número de personas conectadas (demandas interdependientes) y con el número de
servicios accesorios ofrecidos, como la posibilidad de navegar por la red, el servicio
despertador o el de consulta del pronóstico meteorológico. En estos mercados, tales
factores conllevan la existencia de círculos virtuosos y viciosos de consumo. Los
servicios con un número creciente de usuarios ganan atractivo, mientras que aquellos
cuyo número de clientes disminuye pierden interés.
En segundo lugar, las industrias de red se caracterizan en general por la
presencia de una instalación básica. Una instalación básica es un elemento controlado
por una empresa en posición dominante al que el competidor ha de tener acceso para
poder participar en un mercado posterior asociado en el que la competencia es escasa
o nula, por lo que no hay ninguna razón económica válida para impedir el acceso de
los competidores a dicha instalación. El acceso a esas instalaciones resulta
indispensable para el competidor cuando no dispone de ningún sustituto real o
potencial de este elemento, bien porque no existe un método alternativo de prestar el
servicio al mercado posterior de consumidores, bien porque ciertos obstáculos de
carácter técnico, jurídico o económico impiden o dificultan en extremo a la parte
solicitante el establecimiento, por sí sola o en colaboración con otros, de sus propias
instalaciones. A título de ejemplo podemos mencionar el bucle local en las
telecomunicaciones o la red de transporte en el sector de la electricidad. Las empresas
dominantes, que controlan esta parte irreproducible de la red, pueden negar tal acceso
con objeto de extender su influencia a mercados complementarios. Dado que estas
características obstaculizan la perfecta competencia, las autoridades de
reglamentación y control de la competencia deberían prestar especial atención a tales
mercados. De hecho, cabe esperar una concentración superior a la existente en los
mercados tradicionales.
En estas industrias se puede observar la concurrencia de dos fenómenos
paralelos: por un lado, la escisión en varios mercados diferentes (por ejemplo, el de
producción y el de distribución) de lo que antes se consideraba un mercado único; por
otro, un aumento de la competencia en algunos de esos mercados (en los no
protegidos). Conviene observar que los niveles teóricos de apertura de un mercado no
reflejan con exactitud el nivel efectivo de competencia. Ésta depende de la existencia
de la normativa adecuada, y en especial de una correcta desagregación y de un control
efectivo de las tarifas y las condiciones de acceso a la red, pues una normativa
inadecuada puede disuadir a los nuevos competidores de entrar en el mercado, o
incluso impedirles que lo hagan.
Como se observa en el cuadro 1, en 1998 (año en que la mayoría de los países
europeos tenían que proceder obligatoriamente a la liberalización plena) el sector de
las telecomunicaciones estaba aún constituido, en su mayor parte, por monopolios
nacionales. Desde entonces, la situación ha mejorado en cuanto al número de
operadores, pero se siguen observando retrasos en el acceso desagregado al bucle
12
local1 , la preselección del operador y la portabilidad del número. Además, los
operadores tradicionales siguen manteniendo cuotas de mercado elevadas incluso en
los segmentos más liberalizados. En comparación, el sector de los servicios de
telecomunicaciones móviles ha sufrido una transformación mucho más profunda, muy
probablemente debida a la rápida evolución de las tecnologías y a la novedad del
sector. Tal y como ilustra el gráfico 1, el mercado está evolucionando de una situación
de monopolio a una de oligopolio. Merece la pena recordar que, en este caso, el
número reducido de agentes queda limitado por el espectro y los operadores tienen
que pujar por un número limitado de licencias, por lo que el número de competidores
es bastante limitado. En este sentido, conviene destacar dos resultados notables: en
primer lugar, el número de operadores se sitúa entre tres y cuatro en todos los países,
a excepción de los Países Bajos, donde compiten cinco operadores, y Luxemburgo,
donde sólo existen dos; en segundo lugar, los factores externos parecen tener un papel
importante, pues, salvo en el caso de Grecia, los operadores principales de todos los
países dominante prestaban ya sus servicios en 1992. Un dato aún más significativo es
que en todos los países, a excepción de dos (Grecia y Alemania), la empresa con
mayor cuota de mercado en la actualidad es o bien el antiguo monopolio o bien el
operador predominante en 1992, en los casos en que ya existía competencia en ese
momento.
En el sector de la electricidad, la apertura progresiva de los mercados ha
obtenido también resultados interesantes. Del cuadro 2 se deduce que las cuotas de
mercado de los productores tradicionales y de los tres distribuidores principales son
menores en los países que han alcanzado un grado mayor de liberalización. No
obstante, los datos relativos a las cuotas del mercado de la distribución deberían
valorarse con cautela. Aunque la cuota de mercado de los distribuidores minoristas
especializados sea insignificante a escala nacional, en algunos países la distribución
sigue en manos de antiguos monopolios que tienen cuotas de mercado cercanas al
100 % en las regiones en que están presentes. La situación es muy similar en el caso
del gas, aunque la escasez de datos impide llegar a conclusiones sólidas (véase el
cuadro 3).
En el sector postal, en general la concentración del mercado sigue siendo alta,
sobre todo en el caso de los servicios de correos, para los que la directiva en vigor
prevé únicamente una apertura marginal a la competencia. Los operadores
tradicionales mantienen su posición dominante incluso en los Estados miembros en
que la liberalización supera las exigencias de la Directiva. La concentración del
mercado se ha extendido a mercados subordinados tradicionalmente competitivos,
como los servicios de envíos urgentes o de paquetería, pues los operadores
tradicionales han participado en numerosas fusiones y adquisiciones dirigidas a
consolidar su cuota de mercado. Todo ello ha dado lugar a tensiones, ya que esos
agentes del mercado siguen gozando de amplios monopolios en sus servicios básicos
tradicionales de correos.
En términos generales, la estructura del mercado de las industrias de red va
evolucionando del monopolio al oligopolio, con el operador tradicional en posición
dominante. No obstante, cabe preguntarse si esta situación es definitiva o transitoria y
si pese al mantenimiento de las altas cuotas de mercado de ciertas empresas se
observa un aumento de la competencia. No es fácil responder a la primera pregunta,
1
La aplicación del Reglamento (CE) nº 2887/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
el acceso desagregado al bucle local es obligatoria desde enero de 2001.
13
aunque podemos afirmar que la cuota de mercado de los operadores tradicionales es
siempre menor en los países en que antes comenzó el proceso de liberalización. En
cuanto a la segunda pregunta, la contestaremos en el próximo apartado.
Cuadro 2: Estructura del mercado de la electricidad
Cuota de
Cuota de
mercado del mercado de los Disociación
Acceso a la
Electricidad
Liberalización plena
mayor
tres mayores
del
red
transporte
productor
minoristas
(1999)
(1999)
Austria
100 %
Aplicada -2001
51,7 %
42 %
Legal
Regulado
Bélgica3,4
35 %
2007
88,9 %
100 %
Legal
Regulado
(1 compañía)
Dinamarca
90 %
2003
26 %
32 %
Legal
Regulado
Finlandia
100 %
Aplicada - 1997
26 %
n.d.
Propiedad
Regulado
Francia
30 %
95 %
96 %
Gestión
Regulado
(1 compañía)
Alemania
100 %
Aplicada - 1999
28,1 %
62 %
Gestión
Negociado
(2 compañías 5 )
Grecia
30 %
98 %
100 %
Gestión
Regulado
(1 compañía)
Irlanda 6
30 %
2005
96,6 %
97 %
Legal
Regulado
(1 compañía)
Italia7
45 %
2004
71 %
93 %
Legal
Regulado
(1 compañía)
Luxemburgo
40 %
Excepción
13,5 %
n.d.
n.d.
n.d.
Países Bajos
33 %
2004
32,6 %
80 %
Legal
Regulado
Portugal
30 %
58 %
90 %
Legal
Regulado
(1 compañía)
España
54 %
2003
44,7 %
94 %
Legal
Regulado
Suecia
100 %
Aplicada - 1998
53 %
52 %
Propiedad
Regulado
Reino Unido 8
100 %
Aplicada - 1998
15 %
37 %
Propiedad
Regulado
Fuente: Comisión Europea, BCE, OXERA para los Gobiernos del Reino Unido y los Países Bajos.
Publicado en octubre de 2000.
Apertura
del
mercado
(2001)2
2
3
4
5
6
7
8
La apertura del mercado es el porcentaje teórico de la demanda abierto a la competencia.
Procedimiento de infracción en curso.
Los municipios tienen el monopolio legal de la distribución.
Teniendo en cuenta las participaciones cruzadas.
Actualmente, más de tres proveedores.
En Italia, los pequeños consumidores pueden agrupar su demanda para superar los umbrales.
En Irlanda del Norte el mercado de la electricidad sólo está abierto en un 35 %. En Irlanda del
Norte y Escocia la gestión está disociada.
14
Cuadro 3: Estructura del mercado del gas
GAS
Apertura del mercado
(fin 2000)9
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia 10
Francia 11
Alemania5
Grecia
Irlanda
Italia12
Luxemburgo
Países Bajos 13
Portugal
España
Suecia
Reino Unido
49 %
59 %
30 %
Excepción
20 %
100 %
Excepción
75 %
96 %
51 %
45 %
Excepción
72 %
47 %
100 %
Liberalización plena
2002
2006
Aplicada - 2000
2005
2003
2010 como máximo
2004
2003
2008
Aplicada - 1998
Proporción de gas
transportado por ATR
(estimación de marzo de
2001)
<5%
<2%
0%
n.d.
1%
2%
n.d.
n.d.
16 %
0%
17 %
n.d.
7%
0%
100 % 14
Disociación del
transporte
Acceso a la red
Contabilidad
Contabilidad
Legal
Contabilidad
Contabilidad
Contabilidad
Negociado
Regulado
Regulado
Regulado
Regulado
Negociado
Gestión
Legal
Contabilidad
Contabilidad
Regulado
Regulado
Regulado
Híbrido
Legal
Contabilidad
Propiedad
Regulado
Regulado
Regulado
Fuente: Comisión Europea, BCE, Wefa, OXERA para los Gobiernos del Reino Unido y los Países Bajos. Publicado en octubre de 2000.
9
10
11
12
13
14
La apertura del mercado es el porcentaje teórico de la demanda abierto a la competencia.
Aunque en Finlandia haya un monopolio de importación de gas, existe un mercado secundario.
Procedimiento de infracción en curso contra Francia y Alemania. La apertura de los mercados es voluntaria, pese a la inexistencia de marco jurídico.
En Italia, los pequeños consumidores pueden agrupar su demanda para superar los umbrales.
Regulado para las redes de distribución. Las autoridades de reglamentación publican unas «orientaciones» para el acceso negociado al transporte.
La disociación de propiedad sólo es total en el Reino Unido, por lo que todo el gas es transportado por ATR.
15
1.2. Competencia efectiva y elección de los consumidores
En los sectores liberalizados, las autoridades de reglamentación desempeñan un papel
de primer orden a la hora de garantizar que los consumidores pueden verdaderamente elegir
proveedor, que la competencia entre éstos es efectiva y que los servicios universales están
asegurados. En un principio, con el paso de monopolios a mercados más competitivos la
oferta de servicios debería aumentar y los precios deberían disminuir. Sin embargo, el paso a
una situación de oligopolio, con unos cuantos agentes dominantes, como es el caso, no
significa necesariamente que los beneficios plenos de la liberalización vayan a llegar a los
consumidores. La existencia de pocos operadores puede animar a las empresas a establecer
acuerdos tácitos. Además, ciertas partes de la red se pueden considerar monopolios naturales,
situación que podría complicar más la apertura a una mayor competencia, pues exige una
acción reguladora. Por consiguiente, las autoridades responsables de la competencia y las de
reglamentación han de garantizar que las reglas del juego se respetan en todos los niveles de
la red.
Asimismo, la competencia efectiva depende del acceso al segmento no liberalizado del
mercado, y este acceso puede resultar difícil por diversas razones. Por ejemplo, las
condiciones financieras del acceso pueden resultar inaceptables por motivos económicos
para el nuevo operador. Las autoridades de reglamentación han de cerciorarse de que se
aplican prácticas no discriminatorias. Además, ciertos consumidores pueden ver vedado su
acceso por consideraciones técnicas. En el sector de las telecomunicaciones, en algunos
países se ha retrasado el acceso al bucle local y a la preselección del operador por falta de
líneas telefónicas digitales, que son imprescindibles para ello. Por otro lado, la restricción de
la competencia en un eslabón de la cadena de suministros puede influir en la competencia de
otros niveles.
Por último, la competencia efectiva también depende de que los agentes económicos
consigan que la competencia funcione. Los consumidores pueden beneficiarse del recorte de
precios y de una gama de opciones más amplia, pero a cambio se enfrentan, al mismo
tiempo, a un mercado más complejo en términos de relaciones entre precio, calidad,
fiabilidad y servicios asociados. Deben entender este mercado nuevo y complejo. El proceso
de aprendizaje puede llevar algún tiempo, de modo que conviene sensibilizar a los
ciudadanos. Se sabe que los consumidores son reacios al cambio, esto es, que sólo cambian
de proveedor cuando se les ofrecen grandes descuentos. Según ciertos estudios15 , sólo el 20 o
25 % de los consumidores del mercado británico del gas ha cambiado de proveedor tras un
año de competencia, a pesar de recortes significativos del 15-25 % en las tarifas. Parte del
problema está en la estrategia de agregación de los operadores tradicionales, que a veces
vinculan la prestación de ciertos servicios complementarios a la del producto principal, lo
que parece estar generando descontento entre los consumidores. Además, el cambio de los
consumidores también exige una regulación que les evite trámites administrativos
complicados.
En varios sectores, el primer paso hacia la valoración de la competencia efectiva es el
aumento del número de operadores. En los servicios de telecomunicaciones, el número de
proveedores de telefonía fija parece ser suficiente para garantizar la competencia en el
segmento de las llamadas internacionales y a larga distancia de todos los países, excepto
España y Luxemburgo. En cuanto al segmento de las llamadas locales, en la mayoría de los
15
Leslie, Keith; Kausman, David y Gustav Bard (1999), «European Power: Managing Through
Deregulation», The McKinsey Quarterly, n°1, pp. 38-51.
16
Estados miembros los operadores tradicionales siguen dominando el mercado, con dos
excepciones notables, las del Reino Unido y Alemania, donde la cuota de dichos agentes ha
caído al 70 %. En el sector de la comunicación móvil, las estructuras de mercado tienden al
oligopolio.
Gráfico 2: Competencia efectiva en las llamadas locales – Porcentaje de población que
puede elegir operador para sus llamadas locales (2000)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
B
>5 operadores
D
3%
E
F
15%
3-5 operadores
2 operadores
DK
100%
35%
12%
IRL
I
100%
10%
25%
10%
1%
L
NL
A
S
UK
100%
100%
100%
100%
100%
25%
Fuente: Comisión Europea.
Las cifras correspondientes a Suecia y el Reino Unido se refieren al mercado global de llamadas (locales, a
larga distancia e internacionales). Portugal y Grecia gozan de una excepción.
17
Gráfico 3: Competencia efectiva en las llamadas a larga distancia e
internacionales - Porcentaje de población que puede elegir operador para sus llamadas
a larga distancia e internacionales (2000)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
>5 operadores
B
DK
D
100%
100%
100%
E
IRL
I
100%
90%
10%
3-5 operadores
2 operadores
F
100%
L
NL
A
FIN
S
UK
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: Comisión Europea.
Las cifras correspondientes a Suecia y el Reino Unido se refieren al mercado global de llamadas
(locales, a larga distancia e internacionales). Portugal y Grecia gozan de una excepción.
En el sector de la energía, los cuadros 2 y 3 señalan el grado teórico (es decir, legal)
de apertura del mercado. Como ya se ha indicado, no se dispone de información sobre el
número real de proveedores. No obstante, en la mayoría de los países el suministro a los
pequeños consumidores sigue en manos de los monopolios. Lo mismo sucede en el caso de
los servicios postales.
La apertura de los mercados ha despertado ciertos recelos en relación con la calidad de
los servicios ofrecidos. El aumento de la competencia podría obligar a los proveedores de
servicios a compensar las bajadas de tarifas con servicios de menor calidad. Los datos
disponibles al respecto son más bien escasos. Sin embargo, los indicadores existentes en los
ámbitos de las telecomunicaciones, los servicios postales y el transporte no muestran tal
deterioro de la calidad. En la segunda parte de este informe nos ocuparemos con más
detenimiento de algunos de esos indicadores.
1.3. Integración de los mercados: entrada, comercio de electricidad y capacidad
de interconexión
Para asegurar la competencia, resulta fundamental abrir los mercados nacionales a la
competencia internacional, lo que exige autorizar jurídica y técnicamente la entrada de
competidores extranjeros al mercado nacional. Ésta es una labor crucial que plantea grandes
dificultades a las autoridades de reglamentación.
En el sector de las telecomunicaciones, ese acceso puede verse limitado por la
disponibilidad de las licencias que ofrece la autoridad de reglamentación, el número de
acuerdos de interconexión entre operadores, la disponibilidad de líneas y, posiblemente, la
18
tecnología. El cuadro 4 indica el número de acuerdos de interconexión en vigor para la
terminación de llamadas en las redes de telefonía fija y móvil. Esta cifra refleja el número
potencial de competidores directos en tales segmentos. Aunque no distingue entre operadores
nacionales y extranjeros, el número relativamente alto de acuerdos en interconexiones de fijo
a fijo resulta tranquilizador, pues muestra que las empresas extranjeras tienen acceso a las
redes nacionales. En cuanto a las interconexiones de las comunicaciones móviles, existen
menos acuerdos, pero esta situación se debe probablemente al número menor de operadores.
Cuadro 4: Interconexión en telecomunicaciones (2000) - Número de acuerdos de
interconexión para la terminación de llamadas en las redes de telefonía fija y móvil
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
Fijo a móvil
3
10
4
3
24
13
2
10
Fijo a fijo
19
129
117
0
35
200
13
51
NL
A
P
5
54
5
124
FIN
S
UK
10
11
5
12
22
239
2
6
184
Móvil a móvil
3
1
n.d.
3
3
0
1
6
1
63
7
1
3
Fuente: Comisión Europea
Otro indicador de la apertura de los mercados a la competencia internacional es el
número de fusiones y adquisiciones transnacionales del sector. De hecho, la mayor parte de
estas operaciones han sido plenamente nacionales, resultado de la reestructuración de
empresas nacionales. No se observa gran diferencia entre el crecimiento de las fusiones y
adquisiciones nacionales de este sector y su aumento en el conjunto de la economía. Si bien
es cierto que el número de fusiones y adquisiciones intracomunitarias o internacionales con
una empresa europea como objetivo ha aumentado rápidamente en los últimos años, el
cambio más significativo es el rápido crecimiento de las fusiones y adquisiciones
internacionales donde la oferta la presenta una empresa europea.
19
Gráfico 4: Fusiones y adquisiciones en el sector de las telecomunicaciones
200
14000
180
12000
160
10000
140
120
8000
100
6000
80
60
4000
40
2000
20
0
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Nacional
Intracomunitaria
Internacional (objetivo comunitario)
Internacional (objetivo no comunitario)
Todos los sectores de la economía (escala derecha)
Fuente: Comisión Europea.
Cuadro 5: Grado de apertura de los mercados de la electricidad en la Unión Europea
Producción neta menos
Saldo como
Grado de
Demanda
energía absorbida por Impor- Exporporcentaje de la
apertura
el bombeo
taciones taciones
nacional
demanda
(%)
(redondeada)
nacional
Luxemburgo
100
6446
737
5823
-98,0
61,7
Austria
59800
13808
15110
56890
2,3
25,4
Dinamarca
34300
8318
7678
34873
-1,8
22,9
Países Bajos
85800
22927
4031
104891
-18,0
12,9
Portugal
42000
4704
3779
35444
-2,6
12,0
Bélgica
78400
11644
7319
82859
-5,2
11,4
Suecia
140500
18308
13632
146526
-3,2
10,9
Francia
510400
3059
71902
410310*
16,8
9,1
Alemania
515300
44276
42428
504761*
-0,4
8,6
Finlandia
67200
12206
326
79071
-15,0
7,9
Italia
253300
44831
484
297653
-14,9
7,6
España
197500
12266
7833
201803
-2,2
5,0
Grecia
49200
1730
1741
48870
0,0
3,6
Reino Unido
353400
14307
135
367656
-3,9
2,0
Irlanda
22300
169
71
21634
-0,5
0,6
UE
2409500
218999 177206 2280969*
-1,8
8,7
Fuente: FPE (2001), Eurostat, UCTE y cálculos propios.* se refiere a datos de 1999. El grado de apertura se
calcula como el cociente entre la suma de las importaciones y las exportaciones y el doble de la demanda
nacional.
GWh
2000
En el sector de la energía la situación es muy similar. El cuadro 5 ilustra el grado de
apertura de la electricidad en 2000, definido como el cociente entre la suma de las
20
importaciones y las exportaciones y el doble de la demanda nacional. Luxemburgo, que
importa la mayor parte de su consumo, presenta el mayor grado de apertura, mientras que
Austria y Dinamarca muestran una apertura relativa con relación a su demanda interna y
Francia es el único gran exportador neto de toda la Unión Europea
Cuadro 6: Estructura de la producción, intercambios, capacidad de transferencia y
precios en el sector de la electricidad
Estructura de
producción
Intercambios físicos
de electricidad
%
Hidráulica y
otras
Ibérico
(Portugal,
España)
Griego
Nivel de
precio
Nuclear
Carolingio
(Austria,
Benelux,
Francia,
Alemania)
Nórdico
(Dinamarca,
Finlandia,
Noruega,
Suecia)
Británicoirlandés
Italiano
(TWh)
Demanda
nacional
Térmica
2000
Producción
neta
(TWh)
Capacidad neta de
transferencia (verano de
2000, día laborable,
horas punta, en el país)
1267,7
40,3
47,6
12,0
1165,5
30,7
66,8
11960
104,8
101,7
385,0
18,4
19,8
61,8
383,8
7,1
5,3
3260
28,6
64,9
379,6
76,8
20,6
2,5
389,3
14,3
n.d.
2000
17,5
88,0
262,4
79,0
0,0
21,0
297,7
44,9
0,5
5650
49,5
154,8
245,0
57,8
24,3
17,9
237,2
8,4
2,8
1200
10,5
101,0
90,8 0,0
9,2
48,9
1,7
1,5
1300
Fuente: Eurostat, ETSO, UCTE, Norde y cálculos propios.
11,4
n.d.
49,8
(TWh)
Teórica* 16
Entrada
Salida
En MW
UE = 100
TWh
No obstante, existe cierta inquietud en relación con la existencia de cuellos de botella
entre los distintos mercados regionales emergentes. La electricidad europea parece
organizada en cinco mercados regionales 17 con distintas características de oferta y demanda
y diferentes estructuras de producción, segmentados por la saturación física. Dichos
mercados son el nórdico, vinculado por el «Nordpool», el italiano, el británico e irlandés, el
ibérico y el que podríamos denominar «carolingio», formado por Alemania, Francia, el
Benelux, Suiza y Austria. Si bien esta distinción puede parecer algo artificial18 , aporta un
punto de vista interesante al estudio del sector eléctrico en Europa. En algunos casos puede
suscitar cierta inquietud, como sucede con el relativo aislamiento de la Península Ibérica o
del Reino Unido e Irlanda. En el cuadro 6 calculamos la demanda, los intercambios físicos
reales y la capacidad neta de transferencia de la red en relación con esos cinco mercados,
además del griego. Se pueden extraer conclusiones interesantes. En primer lugar, la
16
Es decir, 365 días al año y 24 horas al día.
Cacheteux, Jean-Marie (2001), «La libéralisation suit son cours sur le marché européen de
l'électricité», Bulletin Financier BBL, nº 2363, marzo de 2001.
17
18
Por ejemplo, también se observa una sobrecarga del mercado «carolingio» debida a la insuficiencia de
capacidad y a la inexistencia de normas comunes para la atribución de ésta.
21
producción y la demanda «regionales» son muy similares y la tasa de intercambios
regionales resulta relativamente baja. Además, tal y como se explicará con detalle más
adelante, existen grandes diferencias entre los precios de esos mercados regionales, lo que
podría deberse a diferencias en las estructuras de producción. De la conjunción de estos dos
elementos se deduce que estos mercados están bastante aislados. Esta idea se ve confirmada
por la baja capacidad neta de transferencia, que constituye un indicador de la existencia de
cuellos de botella entre estas regiones. También conviene mencionar que en la mayoría de
las regiones el intercambio real de electricidad es muy similar al valor teórico del
intercambio máximo de capacidad, lo que significa que existen problemas de congestión.
Gráfico 5: Importaciones brutas de gas natural en Europa
OCDE (2000)
Otros
3%
Países Bajos
12%
Reino Unido
5%
Otros UE
2%
Antigua URSS
39%
Noruega
16%
Otros OPEP
3%
Argelia
20%
Fuente: AIE.
En el sector del gas, la complejidad del problema se agrava, pues en definitiva la
mayor parte del gas consumido en Europa se importa de terceros países, como se puede
comprobar en el gráfico 5. Además, al igual que con la electricidad, puede haber obstáculos
de naturaleza técnica o relacionados con la capacidad.
Por consiguiente, no resulta sorprendente que, tal y como indica el cuadro 7, a
excepción de Reino Unido ningún país muestre un grado relativamente alto de apertura en su
mercado. No obstante, sigue siendo preciso determinar si los flujos bilaterales de la Unión
son importantes o no y si ese posible alto grado de apertura sólo representa una dependencia
respecto a unos cuantos países no comunitarios, y no la existencia de comercio entre Estados
miembros. Las cláusulas relativas al destino del producto, aunque ilegales, pueden evitar la
actividad de reventa.
En el sector de la energía también se observa una tendencia al alza en las fusiones y
adquisiciones. No obstante, el panorama es muy similar al de las telecomunicaciones: las
fusiones y adquisiciones nacionales se llevan la parte del león y el notable aumento
registrado se debe a las inversiones que las empresas de servicios públicos europeas realizan
fuera de las fronteras de la Unión. Ello sugiere que, si bien los mercados se van abriendo de
22
modo progresivo, aún no se han abierto completamente a la competencia internacional. La
situación del sector postal es muy similar.
Gráfico 6: Fusiones y adquisiciones en los sectores de la electricidad, el gas y el
agua
180
14000
160
12000
140
10000
120
8000
100
80
6000
60
4000
40
2000
20
0
1991
1992
Nacional
1993
1994
Intracomunitario
0
1995
1996
1997
1998
1999
Internacional (objetivo comunitario)
Internacional (objetivo no comunitario)
Todos los sectores de la economía (escala de la derecha)
Fuente: Comisión Europea. Los sectores de la electricidad, el agua y el gas están clasificados en el sector
SIC 49.
23
Cuadro 7: Balances del gas natural en la Unión Europea
2000
millones de Producción
m3
Países Bajos
Francia
España
Portugal
Luxemburgo
Finlandia
Suecia
Grecia
Bélgica
Alemania
Italia
Austria
Irlanda
Dinamarca
Reino Unido
72719
1593
160
0
0
0
0
36
0
21196
16698
1803
1188
8157
115214
Saldo como
porcentaje de
Grado de
Variación Consumo la demanda
Importaciones Exportaciones
apertura
del stock bruto*
(excluida la
(%)
variación del
stock)
17342
41889
43 48557
51
61,0
40718
954
2988 38860
-96
53,6
15967
0
397 15631
-99
51,1
2377
0
6
2363
-100
50,3
19038
0
69 18957
-100
50,2
4196
0
0
4196
-100
50,0
881
0
0
881
-100
50,0
2048
0
31
2055
-98
49,8
15990
0
-104 16819
-100
47,5
76555
5410
951 91388
-77
44,8
57237
49
-1256 70340
-77
40,7
6078
16
337
7528
-77
40,5
2905
0
1
4093
-71
35,5
0
3171
85
4903
64
32,3
2343
13408
866 10328
11
7,6
3
Fuente: AIE y cálculos propios. El saldo se calcula como el cociente entre las exportaciones netas y la
producción menos las exportaciones netas. El grado de apertura se calcula como el cociente entre la suma de
las importaciones y las exportaciones y el doble de la demanda nacional. * incluye diferencias estadísticas que
no se indican.
24
1.4. Evolución de los precios en la década de los noventa
La evolución de precios del sector no dependerá únicamente del grado de
competencia y de integración de los mercados, sino también de los avances
tecnológicos, el desarrollo de la reglamentación y la utilización de los precios como
instrumento político. En principio, estas ventajas estarán subordinadas a la existencia
de problemas de interconexión entre los distintos segmentos. Además, la
heterogeneidad de la reglamentación de los diferentes países podría provocar grandes
diferencias en la evolución de los precios. Por ejemplo, las normativas de los distintos
Estados miembros presentan diferencias notables en relación con las tarifas: los
precios de la electricidad pueden regularse por medio del «índice de rentabilidad» o
por el establecimiento de topes. Por otra parte, también influirá en los precios la
medida en que los Gobiernos deseen recurrir a ellos como instrumentos de
internalización de los factores externos. Así, la aplicación del principio «quien
contamina paga», cuyo propósito es racionalizar el consumo de energía y sus
consecuencias adversas en el medio ambiente, puede provocar un aumento de los
precios, y en definitiva serán los consumidores quienes asuman los costes de la
contaminación.
Recuadro 2
Impacto previsto de la liberalización en las tarifas
A medio plazo, se prevé que la liberalización de las industrias de red dé lugar a una
convergencia de las tarifas a la baja, debida al aumento de la competencia y la apertura de
los mercados.
No obstante, a corto plazo ciertos elementos pueden perturbar esa tendencia. En primer
lugar, el reajuste de las tarifas para reflejar mejor los costes podría provocar una subida de
precios en algunos segmentos o países. De hecho, el objetivo de la liberalización no es el
recorte de precios en sí, sino un aumento de la eficacia, lo que significa que los precios han de
reflejar los costes tan fielmente como sea posible. En el pasado algunos sectores han recibido
subvenciones y algunos monopolios han recurrido a la subvención cruzada entre distintos
segmentos. La liberalización fomentará la competencia leal en la mayoría de los segmentos,
con lo que en algunos de ellos se acabarán las subvenciones. Por consiguiente, es posible que
a corto plazo no se observe una convergencia necesariamente a la baja. En segundo lugar, la
dispersión de precios podría incluso aumentar si la liberalización adopta un ritmo distinto
en cada país. Puesto que aún no ha finalizado la creación de un mercado interior de las
industrias de red, la convergencia de precios se podría retrasar más de lo deseado. Además,
los precios podrían no converger a la baja, pues sin una competencia efectiva en todos los
segmentos del mercado la liberalización no basta por sí sola para conseguir ese objetivo.
Existe el riesgo de que los segmentos no liberalizados del mercado se aprovechen de los
efectos de la liberalización en otros ámbitos, con lo que sus beneficios plenos no alcanzarán a
los consumidores. Por ejemplo, no sirve de gran cosa liberalizar la producción eléctrica si el
suministro sigue en manos de monopolios locales que mantienen precios altos.
Pese a estas puntualizaciones, en los sectores y países en que ya se ha llevado a cabo
la liberalización se puede observar un paralelismo sorprendente entre ésta y la bajada
de los precios . De hecho, la liberalización de las industrias de red y la bajada de los precios
presentan una correlación significativa. Estudios recientes también defienden la hipótesis de
que el aumento de competencia derivado de la liberalización no ha tenido repercusiones
negativas en la calidad y la variedad de los productos, y ha aumentado la productividad. En
cambio, los efectos de la privatización resultan menos evidentes.
25
A nivel sectorial la situación general apunta a una reducción de los precios como
tendencia que acompaña a la liberalización. Estos efectos positivos en las tarifas ya se han
observado en los sectores que antes se abrieron a la competencia y deberían hacerse sentir con
más fuerza a medida que avanza la liberalización. En un estudio reciente, Martin y
Vansteenkiste 19 mostraron que el progreso de la liberalización había sido la causa de una
bajada de los precios de las telecomunicaciones en torno al 15 % anual en el caso de las
llamadas internacionales y a larga distancia. También establecieron que la liberalización de la
electricidad había supuesto una reducción de las tarifas para la mayoría de los usuarios de la
industria. Por otra parte, dicho estudio señala que hay margen para una mayor reducción de
los precios que en último término beneficiará a los consumidores, y demuestra una
correlación entre la liberalización y la bajada de los precios del sector de la energía. Las
conclusiones de tales análisis ponen de relieve que aún no se han notado todos los efectos de
la liberalización y que queda un amplio margen para futuros recortes de precios.
Desde un punto de vista macroeconómico, también cabe esperar que la bajada de los
precios alcance a toda la economía, pues las industrias de red representan una parte
importante de la economía e influyen claramente en los costes de otros sectores. El Banco
Central Europeo (2001) calcula que entre 1999 y 2000 la suma de las bajadas de los precios
registradas en los sectores de las telecomunicaciones y la electricidad redujeron directamente
0,1 puntos la inflación global del índice armonizado de precios al consumo de la zona del
euro20 . Lopes (2001) considera que una reducción del 10 % en los precios de la electricidad
podría provocar un descenso aproximado del 0,35 % en los precios al consumo. No obstante,
el efecto en la dispersión de precios podría ser menos evidente, por las razones antes
expuestas.
Gráfico 7: Índice armonizado de precios al consumo en la UE
130
Gas
125
120
115
Servicios
1996 = 100
110
Índice general
105
Electricidad
100
95
90
Servicios de telefonía y fax
85
2001M04
2001 M07
2001M01
2000M10
2000M07
2000M04
2000M01
1999M10
1999M07
1999M04
1999M01
1998M10
1998M07
1998M04
1998M01
1997M10
1997M07
1997M04
1997M01
1996M10
1996M07
1996M04
1996M01
80
Fuente: Eurostat
19
Martin, R. e Isabel Vansteenkiste (2001), « Regulatory reforms in EU telecommunications and
electricity markets - heading towards price convergence?», Intereconomics, vol. 3/36, mayo-junio de
2001, pp.131-140.
20
Banco Central Europeo (2001), Price effects of regulatory reform in selected network
industries, marzo de 2001, página 5.
26
La evolución de los precios difiere de unos sectores a otros. En el ámbito de los
equipos y servicios de telecomunicaciones se observa en los Quince una clara
tendencia a la baja. Entre enero de 1996 y agosto de 2001 los precios bajaron
alrededor de un 16,5 % en términos nominales. Este recorte ha sido más pronunciado
en Irlanda, Alemania y el Reino Unido. La bajada de los precios se realizó en dos
etapas: entre enero de 1996 y diciembre de 1998 los precios bajaron a un ritmo anual
de casi el 3 %; luego, de enero de 1999 a mayo de 2001, el recorte se aceleró, con una
reducción media en torno al 7,5 % anual.
No obstante, esta situación encubre la existencia de distintos patrones de tarifas
según el tipo de llamada. Si bien se ha reducido el precio de las llamadas desde
móviles, internacionales y a larga distancia, no sucede lo mismo con las locales, que
han experimentado una liberalización más lenta y acusan los efectos de un reajuste de
tarifas destinado a reflejar los costes relativos. Además, las diferencias en el ritmo de
la liberalización de un país a otro no han supuesto necesariamente una disminución de
la dispersión de los precios.
precio en euros libre de impuestos, hora punta, 3 minutos
Gráfico 8: Nivel de precios de las telecomunicaciones en 1995-2000
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1995
1996
1997
Llamada local
Llamada internacional
1998
1999
2000
Llamada a larga distancia
Llamada desde un móvil
(media comunitaria ponderada)
Fuente: Martin & Vansteenkiste, Teligen.
El cuanto a la electricidad, dado que el sector aún se encuentra en los inicios
del proceso de liberalización en la mayoría de los países, el efecto en los precios ha
sido bastante limitado en el conjunto de la Comunidad. Entre enero de 1995 y enero
de 2001 los precios sólo bajaron un 2 %, y no hace mucho han recuperado los niveles
de 1996. No obstante, esta reducción es un logro positivo si la comparamos con la
evolución de los precios en el conjunto de la economía o en el sector servicios, que
presentaron un crecimiento respectivo del 9,4 % y del 13,3 %. Además, hay indicios
de que en los países que antes iniciaron el proceso de liberalización los precios han
bajado. El panorama general esconde diferencias en segmentos concretos de varios
países. En primer lugar, la electricidad no es un producto primario y sus precios
27
sufren la influencia de la evolución de los precios del petróleo y el gas 21 . En segundo
lugar, este efecto varía según los países dependiendo de la estructura de generación de
energía (térmica, nuclear, hidráulica, eólica, etc.).
Gráfico 9: Variación en porcentaje de los precios de la electricidad entre
1996 y 2001
40
35,3
30
22,2
21,9
20
10
6,4
%
1,5
3,9
2,8
0
-1,3
-3,3 +
-4,7
* *
-1,7
-2,5
-3,4
*
-3,8
-6,9
-10
-11,1
-11,7
-13,8
-4,0
-13,3
-16,0
-20
-17,2
-6,0
-5,6 -5,9 -6,5
*1999
+200
0
-15,8
-20,4
-22,9
-23,9
-26,7
-30
-27,9
-40
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
Industria
L
NL
A
P
FIN
S
UK
EU15
Hogares
Fuente: Eurostat.
Nota:En el Reino Unido, el aumento se puede deber, en parte, a la revalorización del tipo de cambio.
Industria: Tasa de variación del precio en euros (impuestos no incluidos) por 100kWh para el usuario
industrial medio: consumo annual de 2 000 MWh; demanda máxima: 500 kW; carga anual: 4000
horas.
Hogares: Tasa de variación del precio en euros (impuestos no incluidos) por 100kWh para un
hogar medio: consumo anual de 3 500 kWh, de los que 1300 kWh se consumen por la noche; vivienda
estándar de 90m2 .
La situación en cuanto a capacidad específica de cada mercado «regional», tal
como se ha definido en el apartado anterior, constituye un primer determinante de los
precios. El mercado «carolingio» se caracteriza por un exceso de capacidad, mientras
que el italiano sufre un exceso de demanda y los restantes mantienen un equilibrio
relativo. Además, existen otros dos factores que influyen en los precios: la estructura
de los costes y la intensidad de la competencia. Mientras que en los países nórdicos
cerca del 65 % de la electricidad se genera a partir de fuentes hidráulicas o nucleares,
el mercado italiano recurre sobre todo a fuentes tradicionales de generación térmica,
lo que eleva los costes de la producción de electricidad. En términos de competencia,
cada región ha avanzado a su propio ritmo. Así, el grado de liberalización del
mercado nórdico es ya notable, mientras que en el carolingio la competencia sigue
21
La estabilidad de los precios de la electricidad sorprende aún más si se tiene en cuenta que en
ese mismo período el precio del crudo casi se duplicó.
28
siendo escasa. De igual modo, como se ha señalado anteriormente, la Península
Ibérica e Italia presentan estructuras de mercado en las que unas cuantas empresas
ocupan una posición dominante.
Por consiguiente, no es sorprendente que los precios de la electricidad difieran
considerablemente de unos países a otros. Los precios que pagan los hogares nórdicos
están siempre por debajo del 70 % de la media de la Unión y los del mercado
británico e irlandés se encuentran siempre por debajo del 90 % de la media. Por su
parte, el mercado ibérico parece acercarse lentamente a la media comunitaria,
mientras que las tarifas del mercado italiano siguen siendo muy altas, con niveles que
alcanzan el 150 % de los precios de la Unión. La saturación física entre estos
mercados regionales impide la convergencia de los precios de la electricidad, aunque
ésta no es la única razón de dicha situación. Lo cierto es que la eliminación de los
cuellos de botella físicos no supondría necesariamente la convergencia de precios,
debido a la existencia de una desregulación y una liberalización nacionales
inadecuadas que se observa, por ejemplo, en el acceso a la capacidad de interconexión
no basado en el mercado. Algunos ejemplos de acceso no basado en el mercado
pueden encontrarse en el comportamiento anticompetitivo de operadores tradicionales
verticalmente integrados, los contratos a largo plazo, las tarifas de transporte, etc.
Gráfico 10: Evolución de los precios de la electricidad
170
UE = 100
150
130
110
90
70
50
1992
1993
1994
Ibérico
1995
1996
Italiano
1997
1998
1999
Británico-irlandés
2000
Nórdico
2001
Carolingio
Fuente:Eurostat, indicadores estructurales (precio en euros por 100 kWh para un hogar medio:
consumo annual de 3500 kWh, de los cuales 1300 kWh se consumen por la noche; vivienda estándar de
90 m2 ). Impuestos no incluidos en los precios. Media no ponderada para cada región.
Por último, la evolución de los precios del sector del gas ha seguido una pauta
interesante desde 1996. En 1997 los precios aumentaron lentamente, en torno a un
5 %, y luego descendieron progresivamente un 2 % hasta el tercer trimestre de 1999,
momento en que experimentaron una brusca subida hasta los niveles actuales. En
agosto de 2001 el índice armonizado de precios al consumo era un 27,5 % más
elevado que en 1996. La evolución de los precios del gas es peculiar. El primer factor,
que también es el que tiene un mayor peso, es que el precio del gas suele quedar
fijado por contratos a largo plazo que lo vinculan, con retraso, al del petróleo.
Además, la mayoría de los países son importadores netos de gas, lo que por una parte
puede explicar la divergencia entre Estados miembros que son grandes productores,
como el Reino Unido o los Países Bajos, y los no productores, que se ven obligados a
29
importarlo, y por otra puede provocar una convergencia de precios, pues los países no
productores suelen comprar el gas en los mismos mercados internacionales. A medio
y largo plazo, también puede influir en los precios la competencia con otras fuentes de
energía, como el petróleo. Por último, la estructura del mercado de cada país es una
causa de distorsión de los precios que depende del grado de competencia que exista en
los segmentos del transporte y la distribución. Como sucedía con la electricidad, esta
situación refleja una desregulación y una liberalización inadecuadas que se observa,
por ejemplo, en la influencia de los contratos a largo plazo con terceros países, la falta
de transparencia en relación con las capacidades existentes o la ausencia de un sistema
de asignación de tales capacidades, lo que impide una competencia efectiva a corto y
a medio plazo.
La evolución de los precios en determinados países aporta una información
reveladora. La conclusión más sorprendente es que cuanto mayor es la producción
nacional, más reducidos son los precios. Así, los precios más bajos de este período se
registran en el Reino Unido y los Países Bajos, los dos mayores productores de gas de
la UE. A continuación se sitúan Alemania e Italia, con precios de nivel medio.
Francia, un productor a pequeña escala, es la siguiente, y en los países donde la
generación de gas es marginal o inexistente los precios son más altos. Otra cuestión
importante es que al parecer los países productores son los que obtienen los mejores
resultados a la hora de frenar el aumento de los precios. Mientras que en los últimos
años se han registrado aumentos de tarifas en la mayoría de los países, los grandes
productores del Mar del Norte han disfrutado de unos precios relativamente estables.
Muy probablemente, ello se debe a diferencias en los contratos. Por otro lado, el
mercado del gas parece estar muy segmentado y las diferencias de tarifas persisten a
lo largo del tiempo.
Gráfico 11: Precios del gas en la Unión Europea
E
11
10
euros por gigajulio
DE
9
B
F
8
7
UK
6
NL
5
1992
1993
1994
D
1995
E
1996
F
1997
NL
1998
UK
1999
2000
2001
B
Fuente: Eurostat (selección de países).
Precios en euros por gigajulio para un hogar medio, impuestos no incluidos:
Consumo annual de 83,7 GJ; equipo: cocina, calentador de agua y calefacción central.
30
1.5. Evolución del empleo en las industrias de red
Tal y como sucedía con la evaluación de los precios, conviene hacer una serie
de puntualizaciones en la valoración de la evolución del empleo en las industrias de
red. En primer lugar, resulta difícil deslindar las transformaciones del empleo
derivadas de la liberalización de otros efectos, como el crecimiento del sector a causa
de la aparición de nuevos servicios o del desarrollo tecnológico. Además, las
transformaciones de segmentos anteriormente protegidos pueden deberse simplemente
a las consecuencias de los cambios en las opciones de los consumidores, quienes, por
ejemplo, pasan de utilizar la telefonía fija a preferir las telecomunicaciones móviles.
En segundo lugar, los distintos efectos pueden tener repercusiones macroeconómicas.
La reducción de puestos de trabajo en un sector determinado puede verse compensada
con la generación de empleo en el resto de la economía gracias a la rebaja de precios
en los servicios ofrecidos y al consiguiente aumento de la competitividad de las
industrias que recurren a tales servicios. El análisis macroeconómico de esta
evolución es una tarea ardua y complicada que escapa a los objetivos del presente
informe. No obstante, es posible añadir algo más en relación con el empleo a escala
sectorial o en los operadores tradicionales.
Es evidente que existe cierta preocupación por que la liberalización provoque un
aumento de la competencia y desencadene una reducción del empleo. De hecho, es
probable que los operadores tradicionales se tengan que enfrentar a esta situación, más
que nada porque, con la apertura de los mercados a la competencia, la liberalización
reducirá de forma automática su cuota de mercado. No obstante, también ofrecerá
oportunidades de generación de empleo. Por un lado, la aparición de nuevos
competidores implica la creación de nuevos puestos de trabajo. Por otra parte, la
mejora de la competitividad puede estimular el crecimiento del mercado y acrecentar
el volumen de ventas de todos los agentes, incluidos los operadores tradicionales. De
lo que se trata es de determinar si, en conjunto, las consecuencias de la liberalización
en el empleo han sido positivas o negativas.
Desde un punto de vista dinámico, podemos encontrarnos con situaciones muy
diversas. El operador tradicional puede prepararse con vistas a la apertura de la
competencia recortando el número de trabajadores. Una vez abierto el mercado a la
competencia, el empleo del sector podría aumentar debido a la influencia conjunta de
los nuevos puestos de trabajo en las empresas competidoras y el crecimiento del
sector. Esto supondría una curva de empleo en forma de J. Otra posibilidad es que los
operadores tradicionales mantengan su personal hasta que se encuentren de veras
frente a la competencia. En este caso, el efecto definitivo en el empleo dependerá de
la influencia relativa de tres factores interrelacionados: la reducción de puestos de
trabajo en el operador tradicional, el empleo generado por los competidores y el
crecimiento sectorial con repercusiones positivas en el empleo.
El sector de las telecomunicaciones aporta nuevas percepciones, pues en este
ámbito la liberalización ha avanzado más que en los sectores de la energía. Con la
excepción de Bélgica y Suecia, entre 1996 y 2000 el empleo total aumentó en todos
los países. Este aumento fue incluso superior al 20 % en siete Estados miembros. La
contribución de los nuevos competidores al empleo ha sido positiva en todos los
países. Un dato aún más sorprendente es que también han aumentado los puestos de
trabajo de los operadores tradicionales en cinco Estados miembros (Dinamarca,
31
Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y los Países Bajos). La conclusión principal es que,
con la excepción de Bélgica y Suecia, la creación de puestos de trabajo asociada a la
aparición de nuevos competidores ha compensado con creces la destrucción de
empleo en los países en que el operador tradicional ha reducido su fuerza laboral.
Gráfico 12: Creación y destrucción de empleo en el sector de las
telecomunicaciones en 1996-2000
55
45
35
%
25
15
5
-5
-15
-25
AT
B
DK
Fin
F
DE
EL
Ire
operador tradicional
IT
Lux
otros
NL
P
E
S
UK
total
Fuente: BIPE y cálculos propios
Un estudio más detallado del sector revela la concurrencia de dos fenómenos.
Por una parte, en el segmento tradicional (telefonía fija) se observa un recorte de los
puestos de trabajo en la mayoría de los países que se ha concentrado en los operadores
tradicionales. Esta destrucción de empleo ha sido particularmente grave en Grecia y
Portugal. En Austria e Irlanda, por el contrario, el empleo se ha mantenido más o
menos estable, mientras que en los Países Bajos y Luxemburgo ha experimentado una
subida espectacular en el segmento de la telefonía fija. Sin embargo, en la mayoría de
los países los recortes de plantilla de los operadores tradicionales se han visto
parcialmente compensados por la generación de empleo debida a la entrada de nuevos
competidores. Resulta difícil dilucidar si el crecimiento del empleo en este sector se
debe al proceso de liberalización o si se trata simplemente de un eco de los efectos de
la sustitución en favor de nuevas técnicas de comunicación. Por otra parte, el
desarrollo de nuevas tecnologías, en especial en el ámbito de las comunicaciones
móviles, ha sido la causa principal de la generación de empleo en el conjunto del
sector. Con todo, es preciso estudiar la situación concreta de cada país, pues en
algunos Estados miembros la fabricación de equipos o de cable de telecomunicaciones
puede tener un efecto notable.
32
Gráfico 13: Contribución de los diferentes segmentos a la evolución del empleo
en el sector de las telecomunicaciones, 1996-2000
50
45
40
35
30
% empleo total
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
A
B
DK
Total
FIN
F
D
Cableado
EL
IRL
Móvil
I
L
NL
Cable
P
E
S
UK
Fabricación
Fuente: BIPE y cálculos propios.
En los sectores de la energía, la evaluación resulta aún más complicada por dos
razones fundamentales: en primer lugar, todavía no se ha liberalizado el mercado de
todos los países, y en segundo lugar, no se dispone de datos. Un estudio reciente
encargado por la Comisión Europea 22 y basado en cuestionarios enviados a empresas
indica que entre 1990 y 1995 los sectores del gas y la electricidad experimentaron
reducciones de plantilla de entre el 14 y el 17 %. La mitad de esa reducción
correspondía al Reino Unido. El informe también menciona que los sindicatos temen
un nuevo recorte del 25 % en los próximos cinco años. Sin embargo, conviene
extremar la prudencia en la interpretación de estas cifras, pues el período estudiado no
es de liberalización intensa en la mayoría de los países, y además no se dispone de
datos que confirmen o refuten las estimaciones de los sindicatos respecto al empleo.
2. Obligaciones de servicio público
Las obligaciones de servicio público son obligaciones de servicio que los
operadores no prestarían, o al menos no del modo que se les exige, si se guiasen tan
sólo por su interés comercial. Estas obligaciones abarcan todas las exigencias
definidas legalmente por las autoridades públicas e impuestas a todos o a alguno de los
proveedores con el fin de satisfacer las necesidades que se consideran esenciales para
los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea. Pueden ser de muy distinta índole:
22
ECOTEC (2001), «The effects of the liberalisation of the electricity and gas sectors on
employment», informe final a la Comisión Europea:
http://europa.eu.int/comm/energy/library/ecotecfinalreport.pdf
33
técnicas, contables, relacionadas con el comportamiento, medioambientales, sociales o
económicas.
Las obligaciones de servicio público varían según los países. En general, las
definen los Estados miembros en relación con los operadores que desarrollan sus
actividades dentro de su territorio y responden a una serie de objetivos sociales
específicos a escala nacional. La intervención comunitaria se limita a la definición de
normas comunes para cerciorarse de que no existen distorsiones de la competencia en
el mercado interior y de que en el conjunto de la Comunidad se respetan unos niveles
mínimos. Así pues, en la UE existe una multiplicidad de niveles y prácticas y no se
cuenta con un patrón de evaluación común a todos los Estados miembros. La
evaluación de los resultados de los servicios de interés general conforme a las
exigencias nacionales de cada Estado miembro supone un análisis que excede el
objetivo de este estudio horizontal.
En ausencia de una referencia general, los principios y objetivos comunitarios
relativos a los servicios de interés general constituyen el único posible denominador
común a todos los Estados miembros en la evaluación de los resultados de estos
servicios en tales mercados. En la definición de este patrón de evaluación se ha tenido
en cuenta la legislación comunitaria en vigor, así como las propuestas más recientes y
actualizadas de la Comisión sobre las obligaciones de servicio público. La suma de
estos dos elementos conforma un marco de referencia más exigente para la evaluación.
Las obligaciones de servicio aplicables a los sectores de los que se ocupa este
apartado del informe se han agrupado en cuatro categorías, a saber: regulación de
precios, condiciones de acceso de los clientes, normativa de calidad y otras
normativas. Las tres primeras categorías tienen repercusiones directas en la economía:
la regulación de los precios incide directamente en el bienestar de los consumidores y
en la competencia del mercado; las condiciones de acceso de los clientes imponen
unas obligaciones de suministro mínimo a los operadores, y la normativa sobre calidad
influye en el coste y la demanda, ya que el coste final de la prestación del servicio y
los patrones de demanda pueden presentar variaciones considerables derivadas de los
cambios en la calidad.
Las obligaciones de servicio público incluyen objetivos de carácter técnico o social
que hemos agrupado en la cuarta categoría y cuya evaluación económica resulta más
compleja. La planificación a largo plazo, las consideraciones ambientales o las
cuestiones relacionadas con la cohesión exigen unas técnicas específicas que no resulta
fácil aplicar en un ejercicio de tipo general y horizontal como éste. Por lo tanto, el
cuarto grupo de obligaciones de servicio público no se incluirá en esta evaluación. No
obstante, la evaluación general de los resultados de estos sectores de servicios lo
debería tener en cuenta, tanto desde el punto de vista social como desde una
perspectiva económica.
La valoración de las obligaciones de servicio público que se presenta a
continuación está muy condicionada por la disponibilidad de datos. La recopilación de
éstos exigiría un esfuerzo coordinado a largo plazo. Algunas de las nuevas medidas
propuestas por la Comisión incluyen exigencias sobre la presentación de información,
pero, hasta el momento, los datos disponibles en esos sectores no permiten realizar una
34
valoración económica exhaustiva y coherente a escala comunitaria de las obligaciones
de servicio público.
En el siguiente apartado se describen brevemente las obligaciones de servicio
público en los sectores de las telecomunicaciones, el transporte terrestre, los servicios
postales, la electricidad y el gas. En el apartado siguiente se examinan las pruebas de
los resultados de la normativa sobre precios, acceso y calidad. Por último se estudian
las cuestiones relacionadas con los costes y la financiación y los aspectos comunitarios
de las obligaciones de servicio público.
2.1. Resumen de las obligaciones de servicio público
Las disposiciones establecidas en las propuestas y en las directivas y los
reglamentos en vigor se han sintetizado en el cuadro 8 23 . Se han escogido las medidas
más recientes, pues son las que reflejan exigencias sociales y económicas más
rigurosas y acordes al grado actual y futuro de apertura del mercado. Este simple
resumen revela que los servicios postales y las telecomunicaciones presentan un perfil
de servicios públicos bastante similar, que difiere del de los transportes terrestres y, en
especial, de los correspondientes a los sectores del gas y de la electricidad. Con todo,
la protección del consumidor es un factor común a todos ellos.
En el campo de las telecomunicaciones y los servicios postales, las
obligaciones de servicio universal (incluida la calidad y la asequibilidad) tienen una
importancia capital. Los proveedores de servicios universales designados han de
garantizar la prestación del servicio a todos los usuarios que presenten una solicitud
razonable. El resto de los operadores no siempre comparte estas obligaciones.
El acceso universal a la prestación de servicios no es una obligación de servicio
público común en el caso del gas y no tiene una equivalencia viable en el sector del
transporte (esto es, resulta difícil definir una obligación de servicio universal de
«movilidad»). En cuanto a los sectores de la energía y el transporte, en ellos la calidad
es el elemento fundamental. Los aspectos ligados a la calidad y la seguridad en el
sector del transporte o bien a la continuidad del suministro en los del gas y la
electricidad, constituyen los factores clave de los buenos resultados del servicio
público.
Aunque sigue diferentes modalidades, la regulación de los precios es un
elemento común a todos los sectores considerados. Los precios han de ser asequibles y
transparentes, y a menudo deben establecerse en función de los costes y ser uniformes
y no discriminatorios para consumidores de características similares de un país dado.
23
COM(2000) 7 de 26.7.2000 sobre transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable;
Directivas 96/92/CE y 98/30/CE y COM(2001) 125 de 13.3.2001 relativas a la electricidad y el gas;
COM(2000) 392 de 12.7.2000 sobre las telecomunicaciones y Directiva 97/67/CE relativa a los
servicios postales.
35
Con frecuencia se exige o se permite que existan tarifas especiales para ciertos grupos
de consumidores.
36
Cuadro 8
Telecomunicaciones
Servicios postales
Transporte público
terrestre de pasajeros
(por ferrocarril, carretera y
vías navegables)
Electricidad
Generación de energía
Resumen de las obligaciones de servicio público
Regulación de precios
El precio de la obligación de servicio
universal ha de ser asequible.
Deben existir tarifas especiales para los
consumidores menos favorecidos.
Los precios de los servicios universales
han de ser asequibles, se han de
establecer en función de los costes y
deben ser transparentes y no
discriminatorios.
El grado de transparencia de las tarifas
puede estar sujeto a regulación.
Transmisión /
Distribución
Suministro
Gas
Tarifas uniformes reguladas o
aprobadas para consumidores
equivalentes. Tarifas especiales para
grupos de renta baja. Protección
especial de los consumidores
vulnerables.
Las autoridades nacionales de
reglamentación pueden fijar tarifas
reguladas o aprobadas a escala
nacional.
Regulación del acceso
Todos los ciudadanos tienen derecho a los
servicios de acceso universal de una
calidad determinada a precios asequibles,
con independencia de su localización
geográfica, si formulan una solicitud
razonable, teniendo en cuenta las
circunstancias nacionales. Consulta de guía
telefónica. Número de teléfonos públicos .
Acceso universal: «oferta de servicios de
forma permanente en todos los puntos del
territorio». Normas sobre la densidad de
los puntos de acceso. Transparencia y no
discriminación.
Normativa de calidad
Plazo de conexión inicial. Tiempo de
reparación de averías. Tasa de averías por línea
de acceso. Porcentaje de llamadas fallidas.
Tiempo de establecimiento de llamada. Tiempo
de respuesta para varios servicios. Porcentaje
de cabinas telefónicas en funcionamiento.
Reclamaciones sobre facturación.
Otros objetivos
Condiciones especiales para los
discapacitados, desconexión del
servicio y varios requisitos de
carácter social.
Protección del consumidor.
- Los Estados miembros se cerciorarán de que
sus normas de calidad sobre el servicio se fijan
y se publican, con objeto de garantizar un
servicio postal de buena calidad.
- Irán evolucionando en función del contexto
técnico y social y de las necesidades de los
usuarios.
No existe obligación de servicio universal. Frecuencia, velocidad, puntualidad, fiabilidad,
Extensión de la red. Servicios de transporte ainformación, salud y seguridad de los pasajeros y
zonas menos pobladas.
procedimientos de resolución de controversias.
- Transparencia de la contabilidad.
- Armonización de las normas
técnicas.
La fuente de energía primaria debe
responder a las preocupaciones sobre la
seguridad del suministro.
Servicio universal. Los Estados miembros
se cerciorarán de que todos los
consumidores tienen derecho a
electricidad de una calidad determinada
dentro de su territorio a precios
asequibles (en la propuesta de Directiva).
Seguridad del suministro.
Consideraciones medioambientales.
Planificación a largo plazo.
Conexión garantizada a la red a todos los
ciudadanos, en condiciones razonables. Criterios
sobre servicios mínimos (por ej., tiempo máximo
antes de la reparación).
Protección contra la desconexión. Derecho a
devolución en caso de interrupción del
suministro. Calidad mínima especificada.
Gestión de la sobrecarga.
Consideraciones ambientales.
No existe servicio universal obligatorio.
Seguridad del suministro.
Regularidad del suministro.
Calidad mínima especificada.
Derecho a la devolución y la indemnización si
no se cumplen las normas de calidad.
Gestión de la sobrecarga por las
autoridades de reglamentación.
Consideraciones ambientales.
Planificación a largo plazo.
Cohesión económica y social.
Impacto medioambiental, cohesión
regional, integración entre diferentes
transportes.
Transparencia de la información.
Sistemas de tramitación de
reclamaciones.
37
Tiempo de servicio.
Transporte aéreo
Libertad de precios, excepto en ciertas
rutas.
El servicio público se limita a un número
muy reducido de rutas fijado en el
artículo 4 del Reglamento (CE) nº
2408/92 y en el apartado 2 del artículo 87
del Tratado.
Protección de los intereses de los pasajeros de
transporte aéreo. Normativa de seguridad.
Regulación de la continuidad, la regularidad y
la capacidad de las rutas de servicio público.
Protección del consumidor (en
especial, de los consumidores
vulnerables).
Regulación relativa a las
infraestructuras aeroportuarias.
Regulación del tráfico aéreo.
38
2.1.1 Regulación del acceso geográfico: las obligaciones de servicio universal parecen
satisfechas y los consumidores disfrutan de una amplia accesibilidad a los servicios
públicos en la mayor parte de la Comunidad
A juzgar por la tasa actual de penetración de la telefonía móvil y la fija en los Estados
miembros, la prestación de servicios en el sector de las telecomunicaciones es prácticamente
universal. El 96 % de los casi 45 000 hogares que participaron en una encuesta realizada a
finales de 1999 tenían acceso a las telecomunicaciones. En Suecia, Luxemburgo, el Reino
Unido y Francia, el servicio era casi universal. Trece Estados miembros presentaban tasas de
penetración por encima del 90 % y sólo en Portugal se registraba un porcentaje bajo en
términos relativos, apenas superior al 81 % (véase el gráfico 14).
La tecnología ha contribuido a estos buenos resultados del mercado. La telefonía
móvil ha ayudado a solucionar los problemas de accesibilidad en las regiones aisladas. Así,
por ejemplo, en Finlandia el 18 % de los hogares disponen únicamente de telecomunicaciones
móviles24 , lo que da una idea de la importancia de la naturaleza cambiante del servicio
universal. Las obligaciones de servicio público tendrían que definirse de un modo flexible
para que las transformaciones de la demanda y la tecnología garantizasen la prestación
adecuada del servicio público.
Gráfico 14: Hogares con teléfono fijo, móvil o ambos
P
37%
IRL
12%
33%
E
6%
51%
38%
D
32%
7%
50%
23%
B
70%
30%
A
7%
58%
39%
8%
FIN
48%
58%
UE 15
18%
39%
NL
36%
58%
IT
62%
EL
5%
39%
55%
5%
33%
UK
37%
61%
41%
LUX
30%
55%
DK
F
20%
53%
55%
53%
S
45%
72%
0%
10%
20%
30%
40%
25%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Sólo móvil
Sólo fijo
only
Fuente: Situación de los servicios de telecomunicaciones en las regiones de la UE. Encuesta Gallup para la DG
INFSO, 2000.
Ambos
Una evaluación más cuidadosa del grado actual de prestación de servicios exige una
mayor precisión en los detalles estadísticos. La tasa regional de penetración de las
telecomunicaciones muestra que aún existen ciertos ámbitos en los que no se ha conseguido
24
No obstante, el acceso también puede verse afectado por factores técnicos (por ejemplo,
interrupciones) tal y como parece suceder en Irlanda (véase el apartado 3.4).
39
el servicio universal. En seis regiones, el porcentaje de hogares sin teléfono, fijo o móvil, se
sitúa entre el 19 y el 25 %, y en 21 regiones se encuentra entre el 11 y el 19 %. Muchas de
estas regiones están situadas en países con tasas de cobertura global bajas; sin embargo, otras
se encuentran en países con un alto grado de cobertura, como sucede en España, donde existe
una gran dispersión en la difusión regional de servicios de telecomunicaciones. Las
consideraciones de tipo económico (esto es, distintas al «no es necesario» o «es una
necesidad cubierta por otros medios») explican el 50 % o más de los casos de hogares
italianos, portugueses y suecos sin línea de conexión de telefonía fija. Entre las razones de
que la demanda de telefonía fija se mantenga por debajo de su potencial, en primer lugar
encontramos los costes de utilización del servicio, por delante de los de acceso, excepto en
Suecia, Dinamarca y Austria (véase el gráfico 17).
Cuadro 9: Hogares sin teléfono fijo ni móvil en las regiones europeas
Número de regiones en que el porcentaje de hogares sin teléfono se sitúa entre:
Número de regiones
0y1%
51
1y2%
39
2y3%
27
3y4%
26
4y6%
26
6y8%
17
8 y 11 %
11
11 y 19 %
21
19 y 25 %
6
Fuente: Situación de los servicios de telecomunicaciones en las regiones de la UE. Encuesta Gallup para la DG
INFSO, 2000.
La prestación de servicios es también prácticamente universal en el caso de los
servicios postales. El número y la densidad de los buzones de recogida de correo,
establecimientos de servicios postales y puntos de entrega determina las condiciones de
acceso a estos servicios. En tales cuestiones, es obvia la influencia de la situación nacional
(esto es, densidad de población, extensión del país y porcentaje de la población que vive en
zonas urbanas).
40
Gráfico 15: Condiciones de acceso a los servicios postales en la UE y en los EE.UU.
250
204,5
200
150
100
40
50
17,6
13
38,4
3,4
1,5
4,5
0
Buzones de
recogida de correo
por 10 000 habitantes
Buzones de
recogida de correo
por 1 000 km2
Oficinas de correos Oficinas de correos
por 10 000 habitantes
por 1 000 km2
Europa
EE.UU.
Fuente: Estudio de las condiciones de acceso a los servicios y redes postales universales – Estudio Ctcon para
la DG MARKT, 2001.
Pese a las diferencias geográficas y demográficas, podemos utilizar a los Estados
Unidos como referencia. La cobertura de los servicios postales es mucho mayor en Europa,
que presenta, por ejemplo 10 veces más establecimientos de servicios postales de correos por
cada 1000 km² (véase el gráfico 15).
41
La densidad de la distribución geográfica y per cápita de los buzones de recogida en
los Estados miembros presenta grandes variaciones de acuerdo con las características de cada
país. El número de buzones de recogida por cada 1 000 habitantes oscila entre el 1 de España
y el 4,1 de Suecia, y presenta diferencias aún más notables cuando se estudia su densidad por
km2 : 23 en Finlandia, país muy extenso pero poco poblado, frente a 499 en el Reino Unido.
La distribución de las oficinas y agencias de correos sigue un patrón muy similar (véase el
cuadro 10). Por lo tanto, la obligación de servicio universal no ha de ser motivo de
preocupación.
Cuadro 10: Densidad de servicio en los servicios postales
Densidad espacial y por habitante de los
Densidad espacial y por habitante de las oficinas y
buzones de recogida de correo en los Estados
agencias de correos en los Estados miembros
miembros
Buzones por 1 000
habitantes
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK
Fuente: Estudio de las
la DG MARKT, 2001.
Buzones por 1 000
km²
1,9
1,9
1,7
1,3
1
2,2
1,7
1,3
2,7
1,2
2,7
1,7
1,5
4,1
2,1
condiciones de acceso a
Oficinas y agencias por
10 000 habitantes
Oficinas y agencias
por 1 000 km²
647
1,4
46,4
228
2,1
25,9
392
1,7
38,8
102
1,3
10
74
2,8
21,8
245
2,8
31
90
5,2
27,3
239
2,5
46,8
453
2,5
41,8
464
1,4
53,5
247
3,1
28,1
204
3,5
41,2
23
3,1
4,6
89
1,6
3,5
499
3,1
75,9
los servicios y redes postales universales – Estudio Ctcon para
El acceso al reparto de correo es un tema de vital importancia en un sector en que los
consumidores son los destinatarios de las dos terceras partes de los envíos. Los 263 millones
de buzones privados de la Unión Europea cuentan con un servicio que supera con pocas
excepciones el mínimo de una vez al día y 5 días por semana establecido en la Directiva
sobre reparto.
Esta distribución de las condiciones de acceso refleja patrones propios de la demanda
y de cada país. Los países extensos, poco poblados y con una gran concentración en zonas
urbanas parecen disponer de una menor densidad de servicio en términos de establecimientos
de servicios postales y buzones de recogida que los países densamente poblados. Por otro
lado, los Estados miembros con mercados relativamente abiertos a la competencia (Suecia y
Finlandia) no muestran diferencias significativas en sus modelos de servicio si se toman en
consideración las características nacionales.
La amplia y extensa red postal no se utiliza de un modo uniforme. Los usuarios
siguen distintos esquemas de utilización y no están distribuidos por igual en el territorio.
Esto significa que, de hecho, los distintos segmentos de la red hacen un uso muy distinto de
las infraestructuras. La recogida y la entrega de envíos postales desde y a grandes empresas
42
se realiza al margen de la red, porque los operadores postales efectúan la entrega y la
recogida directamente en las instalaciones de las empresas. Quienes más utilizan la red son
los ciudadanos y las pequeñas empresas. Las PYME generan gran parte del volumen y de los
ingresos de los servicios postales y suelen utilizar un número muy pequeño de
establecimientos de correos. El patrón de demanda de los ciudadanos también es muy
desigual desde el punto de vista geográfico. Tal y como ilustra el gráfico 16, casi el 88 % de
los buzones se utilizan para recoger apenas el 12 % del correo que pasa por los servicios
postales de la UE. Esto sugiere un escaso uso de gran parte de la capacidad de la red. Otra
cifra del gráfico confirma esta impresión: el 68 % del total del tráfico postal pasa por el
0,10 % de los puntos de acceso, lo que significa que el 99,8 % de los puntos de acceso
apenas tramitan el 32 % del tráfico postal.
Por lo tanto, los costes y beneficios sociales están desigualmente distribuidos por la
red. Con el paso del tiempo, la dinámica de la demanda podría acentuar tales diferencias. Las
innovaciones tecnológicas ofrecen servicios alternativos para algunos tipos de servicios
postales y la evolución demográfica puede reducir las presiones de la demanda en segmentos
de la red que ya ahora presentan una baja intensidad de uso, con lo que se acentuarían los
desequilibrios. Los proveedores de acceso universal recurren cada vez más a soluciones
flexibles que les permiten hacer frente a esta transformación (por ejemplo, las agencias y
franquicias representan el 40 % de los establecimientos públicos). Estas tendencias
demuestran, una vez más, la importancia de la aplicación de un enfoque evolutivo a la
definición de obligaciones de servicio universal y los medios que permiten prestar esos
servicios en los sectores en que se observa una transformación de la demanda. Este enfoque
también debería tomar en consideración la evolución de las preferencias de los consumidores
y ciudadanos y garantizar la prestación satisfactoria de los servicios que se consideran de
mayor importancia para los consumidores.
Gráfico 16: Utilización de la red de servicios postales
90%
68%
87,30%
80%
70%
60%
50%
40%
12%
0,10%
30%
20%
10%
0%
Buzonesderecogidadecorreo
*Instalaciones postales para grandes clientes
profesionales
Parte de la red que se encarga de la parte correspondiente del tráfico postal
Parte del tráfico postal
Fuente: Estudio de las condiciones de acceso a los servicios y redes postales universales – Estudio Ctcon para
la DG MARKT, 2001.
*Puntos de acceso, centros de clasificación e instalaciones públicas exclusivamente reservados a la clientela de
empresas que envían grandes cantidades de cartas y paquetes.
43
En los sectores del transporte y la energía aún resulta mucho más difícil evaluar el
acceso o la disponibilidad del servicio. En el caso de la energía, la situación es muy diferente
según se trate de gas o de electricidad. En ciertos países periféricos de la Unión no se
dispone de suministro de gas (Grecia), mientras que en otros, el servicio no llega a todas las
regiones (Portugal). Lamentablemente, no existen indicadores comparables de la cobertura
geográfica de los servicios de electricidad y gas. En el sector del transporte, la comparación
de las condiciones de acceso y disponibilidad de los distintos países, regiones y sectores es
todavía más compleja, dada la naturaleza del servicio y su dimensión geográfica.
En el sector de la energía los patrones de la demanda son más estables y,
tradicionalmente, el derecho a la conexión a la red se ha reconocido en obligaciones legales
que atañían a la transmisión y la distribución. Estas obligaciones son objeto de una
regulación cuidadosa que pretende evitar situaciones de denegación infundada del
suministro. También se han previsto sistemas de indemnización en caso de retraso en el
suministro. En el contexto de la apertura creciente de los mercados a la competencia, la
garantía del acceso de los consumidores a la red adquiere mayor importancia y las últimas
modificaciones propuestas a la Directiva 96/92 han introducido la posibilidad de la
obligación del servicio universal en el sector eléctrico. Además, en ciertos casos, los Estados
miembros han adoptado un papel más activo a la hora de concebir sistemas de ayuda
financiera para sufragar los costes de conexión de los consumidores residentes en zonas
rurales remotas (Suecia).
En el ámbito del transporte, los niveles mínimos de servicio se limitan a ciertos
trayectos del transporte aéreo o a la extensión de las redes a zonas con una menor densidad
de población. El ejemplo más claro de este servicio público lo constituye la obligación de
garantizar el acceso geográfico a los servicios de transporte aéreo. Así, el artículo 4 del
Reglamento nº 2408/92 permite la existencia de restricciones al libre acceso a ciertas rutas
cuando los Estados miembros impongan una obligación de servicio publico a determinados
servicios aéreos. Desde 1993, Alemania, Francia, Irlanda, el Reino Unido, Italia, Portugal,
Suecia y España han identificado un pequeño número de rutas que precisan obligaciones de
servicio público. Se trata de rutas que comunican islas, zonas periféricas o regiones menos
desarrolladas con el resto del país. Un número muy limitado de ellas son internacionales. En
algunas de las islas de los países mencionados también se facilita el acceso al transporte
aéreo mediante una normativa de ayudas publicas. La experiencia ha demostrado la
compatibilidad de este régimen que combina la competencia y las obligaciones de servicio
publico.
2.1.2 Regulación de los precios: en conjunto, los servicios de interés económico general se
están volviendo más asequibles
La regulación de los precios adopta múltiples formas en los diferentes sectores y
países. Todos los servicios sujetos a obligaciones de servicio público aplican límites de
precios a los servicios agrupados, precios máximos a ciertos servicios, tarifas fijas o
reguladas y tarifas especiales para grupos de usuarios. Todos ellos tienen un objetivo común
de servicio público: prestar un servicio de una calidad determinada a un precio asequible.
Es difícil obtener información sobre la asequibilidad real de los servicios de interés
general. Las encuestas realizadas a los clientes nos pueden proporcionar evaluaciones
44
directas de la asequibilidad desde el punto de vista del consumidor25 . Los gráficos 14 y 17
ofrecen un panorama de las opiniones de los consumidores acerca de la asequibilidad de los
servicios de telecomunicaciones. Si se combina la información que aportan dichos gráficos,
se puede ver que en 1999 en seis Estados los hogares que no disponían de teléfono fijo por
razones económicas eran menos del 1 %. En 9 Estados miembros, estos hogares eran el 6 %,
mientras que sólo en un Estado miembro el 11 % de los hogares declaraban que no se podían
permitir el pago de las telecomunicaciones fijas.
Por lo general, las diferencias entre países en cuanto a asequibilidad de los servicios
públicos son un reflejo de las diferencias nacionales en los niveles de ingresos. Un servicio
resulta tanto más asequible cuanto menor es su precio y mayor es la renta per cápita. Se han
diseñado indicadores de asequibilidad para las telecomunicaciones, la electricidad y el gas,
definidos como el porcentaje de la renta per cápita necesario para adquirir una cesta
determinada de servicios. En cada servicio se han definido dos índices para consumidores
con diferentes niveles de ingresos que adquieren diferentes «cestas» de servicios a precios
diferentes. De este modo se pueden realizar comparaciones equitativas de la evolución de los
indicadores de asequibilidad. El primer índice se define para consumidores pertenecientes al
primer quintil de la distribución de ingresos, mientras que el segundo afecta a los
pertenecientes al tercer quintil (franja 40 % - 60 %) (véase el recuadro 3).
Gráfico 17: Razones de que no se satisfaga la demanda de telecomunicaciones fijas
EL
9%
1,9%
5%
12%
LUX
6%
FIN
9%
20%
UK
10%
17%
A
16%
DK
16%
15%
F
1%
17%
2,6%
15%
19%
E
3%
18%
18%
NL
1%
3%
18%
20%
D
18%
28%
EU 15
4%
16%
25%
S
4%
18%
22%
B
6%
14%
25%
IRL
6%
11%
19%
13%
7%
34%
P
28%
IT
10%
27%
40%
0%
10%
20%
3%
19%
30%
40%
50%
4%
60%
70%
El coste de utilización del servicio se considera demasiado elevado
El coste de acceso al servicio es demasiado elevado (gastos de conexión)
Incapacidad de controlar o predecir el coste total
25
El precio es un elemento importante para la satisfacción del consumidor. Los consumidores de
telefonía fija mencionan a menudo las cuotas de suscripción y el desarrollo de nuevos servicios de pago como
cuestiones que les preocupan.
45
Fuente: Situación de los servicios de telecomuicaciones en las regiones de la UE. Encuesta Gallup para la DG
INFSO, 2000.
Recuadro 3
Índices de asequibilidad
Las autoridades públicas suelen incluir la asequibilidad de los precios en la lista de objetivos
relacionados con los servicios públicos definida para los servicios de interés económico general. La
asequibilidad de los precios depende de la evolución de las tarifas, pero también de los gastos fijos
que con frecuencia se incluyen en las facturas de los servicios públicos y de los ingresos de que
disponen los consumidores y otros usuarios.
En este informe se han establecido «índices de asequibilidad» para las telecomunicaciones, la
electricidad y el gas orientados a la supervisión y la evaluación del cumplimiento de este objetivo
relacionado con la acción pública. Tales índices se definen como el porcentaje de la renta personal
necesario para adquirir una cesta de servicios determinada 26 . Los gráficos 18, 19 y 20 muestran los
valores de estos índices comparando la asequibilidad de dichos servicios en 1996 y en 2001.
Habida cuenta de la importancia de las consideraciones relacionadas con la equidad de la prestación
de servicios de interés económico general, los indicadores se han definido para los hogares con
niveles de renta inferiores y para aquellos cuyos ingresos se sitúan en la media. En el primer caso se
ha utilizado la renta per cápita media del 20 % de los hogares con menores ingresos de cada país
(primer quintil). En el segundo, se han tenido en cuenta los hogares cuyos ingresos per cápita se
sitúan en torno a la media (entre el 40 % y el 60 %; tercer quintil). Para el año 1996 se tomaron los
datos del Panel de Hogares de la Comunidad Europea sobre la renta per cápita media de los hogares
del primer y el tercer quintil de la distribución de ingresos. Como el Panel de Hogares de la
Comunidad Europea no ha aportado datos sobre los últimos años, los niveles de la renta per cápita se
han estimado a partir de las tasas de crecimiento de la renta per cápita de los Estados miembros. Esta
estimación únicamente se podrá considerar precisa si la distribución de la renta de dichas categorías
de ingresos no ha sufrido cambios significativos en relación con la media nacional, lo que resulta
verosímil en periodos breves.
En el sector de las telecomunicaciones, la evaluación de los gastos totales de los particulares se ha
basado en datos proporcionados por Teligen a la Dirección General de Sociedad de la Información.
Tales datos incluyen los gastos fijos y los gastos de utilización de los particulares que hacen un uso
bajo y medio, de 220 y 1000 llamadas respectivamente, de acuerdo con la definición de la cesta de la
red telefónica pública conmutada (RTPC) de la Dirección General de Sociedad de la Información de
la Comisión. La mayor parte de las llamadas son nacionales. El uso bajo es típico entre los
consumidores que se encuentran en torno al percentil del 10 % en la distribución de las facturas. Los
consumidores que realizan un uso medio se sitúan en la franja central de la distribución de las
facturas. En el gráfico 21 b se presenta un índice de disponibilidad basado en tarifas bajas especiales.
En cuanto a la electricidad y al gas, no se dispone de cifras relativas a gastos fijos por consumidor
tipo. En este caso distinguimos entre consumidores de renta baja y consumidores de renta media
refiriéndonos a los diferentes niveles de consumo. Se supone que los consumidores de renta baja
consumen 1 200 kWh de electricidad al año, mientras que los de renta media consumen 3 500 kWh.
En el caso del gas, los consumidores de renta baja consumen 8,37 GJ al año para cocinar y calentar
agua, mientras que los de renta media gastan 83,7 GJ. Las tarifas que se aplican a estos niveles de
consumo también son diferentes. Evidentemente, en el caso del gas, las diferencias de disponibilidad
del servicio y de las condiciones climáticas pueden afectar a la composición «media» de la cesta por
país, lo que limita la utilidad del índice con fines de comparación entre países.
26
Los ingresos, las cargas y los precios se definen en las divisas nacionales. Los precios incluyen todos
los impuestos. Se supone que todos los hogares tienen la misma composición (4 personas por hogar).
46
El gráfico 18 muestra que en los dos últimos años el porcentaje de la renta personal
necesario para adquirir la cesta normalizada de llamadas telefónicas ha disminuido en la
mayoría de los países. El aumento de la asequibilidad de los servicios de telecomunicaciones
ha sido especialmente importante en los países con niveles de renta relativamente bajos. Sólo
Francia y el Reino Unido presentan reducciones marginales en la asequibilidad de las tarifas
normalizadas aplicadas a la categoría inferior de renta, que, tal como se puede ver en el
gráfico 21 b, se tienden a compensar con tarifas especiales bajas.
El gráfico 19 muestra que las tarifas de la electricidad son claramente más asequibles
en 2001 que en 1996. No existen diferencias significativas en la distribución de los
beneficios entre los ciudadanos menos favorecidos y aquellos cuya renta se sitúa en torno a
la media. Las mayores reducciones del porcentaje de la renta necesario para pagar la
electricidad se observan en Portugal y España.
Gráfico 18: Índice de asequibilidad de las telecomunicaciones
(a) Consumidores con renta baja
% 5,0
4,4
4,5
4,0
3,7
3,5
3,1
2,4 2,3
2,5
2,2
2,0
1,5
3,1
2,9
3,0
1,7
1,3 1,2
1,4
1,2
1,2
1,0
1,0
0,8
0,9
1,6
1,5
1,4
1,3
1,0
1,0
0,7
0,5
0,0
at
be
de
dk
es
1996
fr
gr
ie
it
nl
pt
uk
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar el consumo anual de una cesta estándar de llamadas telefónicas (costes
fijos + 220 % de las llamadas RTPC) consistente en su mayor parte en llamadas nacionales. Consumidores pertenecientes al
primer quintil.
47
(b) Consumidores con renta media
%
4,5
3,9
4,0
3,5
3,0
2,7
2,9
2,7
2,5
2,5
2,1
2,0
1,7
1,6
1,6
1,2
1,5
1,3
1,2
1,0
1,1
1,0
0,9
1,0
0,8
0,9
0,6
1,1 1,2
1,0
1,1
0,8
0,5
0,0
at
be
de
dk
es
fr
gr
ie
1996
2001
it
nl
pt
uk
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar el consumo anual de una cesta estándar de llamadas telefónicas (costes
fijos + 1000 % de las llamadas RTPC) consistente en su mayor parte en llamadas nacionales. Consumidores pertenecientes
al tercer quintil.
Fuente: Servicios de la Comisión, a partir de datos de Eurostat y del informe Teligen sobre las tarifas de las
telecomunicaciones utilizando los métodos de cesta.
Gráfico 19: Índice de asequibilidad de la electricidad
(a) Consumidores con renta baja
%
4,5
4,0
4,0
3,5
3,0
3,0
2,8
2,5
2,0
1,8
1,8
1,6
1,5
1,5
1,0
0,9
1,0
1,3
1,1
1,0
0,8
0,8 0,8
0,8
1,3
1,2 1,3
1,1
1,0
1,2
1,0 0,9
0,5
0,0
at
be
de
dk
es
1996
fr
gr
ie
it
nl
pt
uk
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar un consumo anual de electricidad de 1 200 kWh. Consumidores
pertenecientes al primer quintil.
(b) Consumidores con renta media
48
4,5
4,1
3,8
4,0
3,5
3,1
2,9
2,8
3,0
2,5
2,0
1,5
1,11,0
1,5
1,1
1,3
1,2
1,8
1,7
1,7
1,3
1,5
1,3
1,2
1,0
1,3
1,3
0,9
1,0
1,2
1,0
0,5
0,0
at
be
de
dk
es
fr
gr
ie
1996
it
nl
pt
uk
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar un consumo anual de electricidad de 3 500 kWh. Consumidores
pertenecientes al tercer quintil.
Fuente: Servicios de la Comisión, a partir de datos de Eurostat.
Las mejoras en la asequibilidad del gas son menos evidentes (véase el gráfico 20).
Los contratos de larga duración y la elevada influencia de la evolución del precio del gas en
el origen en el precio final limitan las posibilidades de reducción del precio. Con todo, el gas
es mucho más asequible cuando la renta crece más rápidamente, como es el caso de Irlanda,
y también en los Países Bajos para consumidores de menos de 8,37 GJ.
Gráfico 20: Índice de asequibilidad del gas
(a) Consumidores con renta baja
% 2,5
2,0
2,0
1,8
1,7
1,5
1,5
1,5
1,0
1,0
0,8 0,8
0,9 0,9
0,8
0,6
0,7
0,7
0,7
0,5
0,5
0,4
0,2
0,0
at
be
de
es
1996
fr
ie
it
nl
uk
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar un consumo anual de gas de 8,37 GJ. Consumidores pertenecientes al
primer quintil.
(b) Consumidores con renta media
49
%8,0
6,7
7,0
6,4
5,7
6,0
4,9
5,0
4,0
3,0
3,6
2,2
2,2
2,2
2,0
at
be
2,0
2,1
2,0
2,2
1,7
2,1
2,0
2,1
1,8
1,7
1,0
0,0
de
es
1996
fr
ie
it
nl
uk
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar un consumo anual de gas de 83,7 GJ. Consumidores pertenecientes al
tercer quintil.
Fuente: Servicios de la Comisión, a partir de datos de Eurostat.
En los servicios postales, la tendencia de la asequibilidad no está tan clara. Sin
embargo, desde la adopción de la Directiva de servicios postales en 1997, los precios de una
carta con destino nacional han aumentado como media menos del 2 % y la diferencia de
precio entre la tarifa inferior y la superior se ha reducido.
La asequibilidad de los servicios de transportes no se puede medir ni comparar
fácilmente. La inestabilidad de los precios del combustible y las diferencias de tarifas de
unas a otras rutas obstaculizan la medición. Sólo en el transporte aéreo, cuyos precios no
están regulados, se puede hablar de reducciones de las tarifas. No obstante, los paquetes de
medidas comunitarias de desregulación han ocasionado un aumento considerable de la oferta
tarifaria y de los servicios normalizados de que ahora disponen los pasajeros. Si se
comparan, por ejemplo, con la experiencia de los EE.UU., es probable que se llegue a la
conclusión de que el efecto de la desregulación en Europa es más gradual, pero se puede
afirmar que el transporte aéreo se ha vuelto más asequible a medida que caían la economía y
las tarifas de promoción (véase el cuadro 11).
Cuadro 11: Cambios medios de las tarifas aéreas entre capitales de la zona del euro, 1997-20001
Tarifa económica
Tarifa de promoción
-15,5 (11)
-6,5 (11)
-16,4 (11)
-2,7 (11)
-7,9 (7)
-5,4 (8)
[-17,8 (6)]2
Cuatro compañías
-14,5 (2)
+13,3 (3)
-11,8 (4)
[-23,5 (2)]2
Fuentes: Boletín mensual del BCE, agosto de 2001, con datos de la Comisión Europea, «Reforma económica:
Informe sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de productos y capitales 2000» («Informe de
Cardiff») y cálculos del BCE.
1) Las cifras entre paréntesis indican el número de países de la zona del euro en los que la categoría es
aplicable. Por ejemplo, en todos los países de la zona del euro (excepto Finlandia, sobre la que no hay datos
disponibles) al menos una compañía ofreció servicios con tarifa de negocios; sin embargo, sólo dos países
contaban con cuatro compañías que ofrecieran servicios con tarifa de negocios.
2) Las cifras entre corchetes excluyen a un país perteneciente a la zona del euro en que la evolución del precio
es muy atípica.
Una compañía
Dos compañías
Tres compañías
Tarifa de negocios
+23,2 (11)
+14,1 (10)
+7,7 (7)
50
La asequibilidad de los servicios públicos queda reforzada por tarifas especiales
reservadas a determinados grupos sociales. Una vez más, el sector de las telecomunicaciones
es el único en el que se dispone de información comparable a escala comunitaria. El
gráfico 21 a muestra el porcentaje de hogares de los medio rural, metropolitano y urbano que
hacen uso de estos contratos especiales. Se observa que el porcentaje de personas que usan
estos contratos no es insignificante, pero que el tipo de contrato que domina es el de «plan de
descuento», cuyo carácter no es necesariamente de servicio público.
Gráfico 21 a: Telefonía fija - Tarifas especiales y planes de descuento
100%
90%
80%
70%
72%
84%
60%
74%
50%
40%
5%
30%
20%
4%
10%
12%
23%
7%
19%
0%
Rural
Plan de descuento
Urbano
Metropolitano
Plan de pequeño usuario o tarifa especial
Tarifa general
Fuente: Situación de los servicios de telecomunicaciones en las regiones de la UE. Encuesta Gallup para la DG
INFSO, 2000.
51
Gráfico 21 b: Índice de asequibilidad de las telecomunicaciones – tarifa especial para
pequeños usuarios
%
5,0
4,4
4,5
4,0
3,5
3,2
3,0
2,5
2,0
2,0
1,5
1,3
1,0
1,0
0,5
1,2
0,7
0,5
0,7
0,5
0,8
0,6
be
de
dk
1,2
0,9 0,9
1,3
1,1
1,0
0,8
0,6
0,0
at
es
fr
it
nl
pt
uk
1996
2001
Porcentaje de la renta per cápita necesario para pagar una cesta anual de llamadas telefónicas (coste fijo + 220 % de las
llamadas RTPC a tarifas especiales para pequeños usuarios) la mayor parte de las cuales son nacionales. Consumidores
pertenecientes al primer quintil.
Fuente: Servicios de la Comisión, a partir de datos de Eurostat y del informe Teligen sobre las tarifas de las
telecomunicaciones utilizando los métodos de cesta.
2.1.3. Obligaciones de servicio público sobre la calidad del servicio: un panorama incierto
y un gran reto
Los resultados del mercado dependen en gran medida de la calidad de los servicios
prestados. A menudo, las obligaciones de servicio público quedan justificadas por la
necesidad de conseguir una calidad aceptable por la sociedad. En otros casos, la calidad es
tan importante que constituye el «leitmotiv» de la obligación de servicio público y es objeto
de una supervisión y una reglamentación más estrictas.
Por razones obvias, de todas las dimensiones cualitativas del servicio, en el transporte
ferroviario de pasajeros la seguridad es el objetivo más esencial de la acción pública. Los
indicadores de seguridad son inestables, pues un incidente aislado puede dar lugar a un
aumento repentino de las cifras relativas a un país. Por esta razón, resulta difícil sacar
conclusiones sobre periodos breves. Respecto al impacto de la «competencia controlada» en
la seguridad, las cifras sobre Suecia referentes al periodo 1997-1999 muestran una reducción
del 0,36 % en el número de accidentes mortales en comparación con el periodo 1990-1994.
El Reino Unido presenta un ligero incremento del 0,03 %. Aunque estas cifras no son en
modo alguno concluyentes y no permiten hacer deducciones generales, no parecen indicar
que la «competencia controlada» haya deteriorado los registros de seguridad ferroviaria.
Cuadro 12: El ferrocarril sigue siendo el medio de transporte más seguro, con
diferencia
Tasa de mortalidad
Tasa de accidentes
Por millón de
por millón de
mortales por millón
personas por hora
personas
de personas por km.
Por carretera
113
110
3300
Ferroviarios
0,29
4
200
Marítimos
0,27
33
1050
52
Aéreos
0,51
8
3650
Fuente: Consejo Europeo de Seguridad en el Transporte.
En otros medios de transporte terrestre, la calidad es la base de la obligación de
servicio público 27 . Por ejemplo, la demanda de transporte urbano es muy sensible a los
cambios de calidad. Uno de los objetivos primordiales de la acción pública en este sector es
desplazar la demanda de los medios de transporte privados a los públicos, por razones
relacionadas con el medio ambiente, la energía o el urbanismo. Esto se puede lograr
aumentando los niveles de calidad del servicio.
Gráfico 22: Variación anual del uso de los autobuses y los trenes urbanos en los años noventa
(grandes ciudades de la UE)
Ciudades sin competencia
Ciudades con competencia controlada
6,0%
4,0%
2,0%
Media
0,0%
Media
-2,0%
-4,0%
-6,0%
-8,0%
Fuente: Dirección General de Energía y Transportes, 4º programa marco de investigación en materia
de transporte, proyecto PETS (Pricing European Transport Systems, EUR 19967 en).
La comparación entre diferentes sistemas de competencia sugiere que la
«competencia controlada» (procedimiento abierto de licitación en que el adjudicatario
obtiene el acceso en exclusiva a la red durante un tiempo determinado) funciona mejor que
otras modalidades de prestación de servicios. La desregulación plena puede ofrecer servicios
a precios inferiores a los de la «competencia controlada», pero suele dar lugar a carreras de
mínimos en cuanto a los niveles de calidad que perjudican la calidad de los servicios
prestados. Por otra parte, es posible que la prestación pública no produzca los incentivos
adecuados para modificar los patrones de la demanda, y es menos rentable 28 . Los datos del
gráfico 22 parecen confirmar la conclusión del Libro Blanco sobre el transporte que la
27
En realidad, la obligación de servicio público se introduce con frecuencia para subsanar el mal
funcionamiento del mercado y restablecer una situación justa en la competencia intermodal.
28
Un estudio realizado para la Comisión [4º programa marco de investigación en materia de transporte,
proyecto PETS (Pricing European Transport Systems, EUR 19967 en)] ha estimado el coste de la producción,
sin el servicio, en un entorno desregulado, en 1,44 euros por km. en autobús, en 2,26 euros por km. en autobús
en caso de competencia controlada, y en 3,02 euros por km. en autobús en los mercados reservados.
53
Comisión ha adoptado recientemente: la competencia controlada puede atraer la nueva
demanda de transporte urbano más que las estructuras de mercado reservadas 29 .
La demanda de transporte ferroviario de pasajeros también ha crecido
considerablemente en los países donde existe «competencia controlada». En el gráfico 23 se
puede ver que en el Reino Unido y Suecia el crecimiento de la demanda ha sido superior al
experimentado en los otros Estados miembros. Sin embargo, en este sector resulta más difícil
establecer una relación entre el aumento de la demanda y la mejora de la calidad 30 .
Gráfico 23: Tasa anual de variación de los viajeros-kilómetros en ferrocarril, 1994-99
8,0%
6,0%
6,0%
3,9%
4,0%
3,6%
2,7% 2,5% 2,5%
2,3%
2,0%
1,5% 1,4%
1,1%
0,0% 0,0% -0,1%
0,0%
-2,0%
-1,1%
-2,9%
-4,0%
-3,4%
Media de la UE
Fuente: Dirección General de Energía y Transportes de la Comisión Europea.
En el sector de la energía, el papel de la regulación de la calidad es primordial. En las
licencias y los contratos de prestación de servicios o explotación de ciertas rutas se suelen
especificar unos niveles mínimos de prestación de servicios. En algunos casos en que las
prestaciones de nivel mínimo revisten una importancia especial (por ejemplo, la continuidad
del suministro eléctrico), es frecuente que las autoridades nacionales de reglamentación
exijan mecanismos de reembolso para compensar a los consumidores por los daños debidos a
la interrupción del suministro. La ventaja de esta modalidad de regulación de la calidad
radica en que no precisa una campaña informativa amplia; el inconveniente es la falta de
transparencia del sistema en cuanto a niveles reales de calidad en el mercado.
29
El estudio cualitativo sobre la actitud de los consumidores (véase el apartado 3.8) señala que el
transporte urbano presenta el índice más bajo de satisfacción de todos los sectores cubiertos, lo que confirma
los resultados de la encuesta del Eurobarómetro (disponible en
http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/surveys/sur15_fr.pdf).
30
El Eurobarómetro sobre los servicios de interés económico general muestra que en Suecia y el Reino
Unido los consumidores tuvieron niveles generales de satisfacción ligeramente superiores a la media
comunitaria, aunque en otros países los resultados fueron relativamente mejores. Por otra parte, el nivel de
satisfacción expresado en las repuestas a nivel comunitario sobre los servicios ferroviarios fue uno de los más
bajos de todos los servicios cubiertos. Las respuestas británicas al estudio presentado en el apartado 3 apuntan a
un empeoramiento en cuestión de retrasos, comodidad, seguridad y número de empleados en situación de
servicio (apartado 3.7).
54
Dado que están aumentando las consecuencias financieras de la calidad de la energía,
algunas autoridades nacionales están examinando la posibilidad de introducir incentivos
económicos para garantizar a los clientes unos niveles mínimos de calidad. En los países que
ya han privatizado la red, se han aprobado normas mínimas adicionales para garantizar
niveles mínimos de calidad del suministro. En el Reino Unido, por ejemplo, se imponen
sanciones financieras si no se cumplen las normas de alimentación eléctrica.
En el sector de la electricidad no se dispone de demasiados indicadores de calidad. El
Consejo de reguladores europeos de la energía (CEER) ha publicado los resultados de un
primer ejercicio de evaluación comparativa sobre la calidad en el sector (continuidad del
suministro, calidad comercial y tensión) a partir de datos relativos a cinco Estados miembros
(el Reino Unido, los Países Bajos, España, Italia y Portugal). La comparabilidad de las cifras
es limitada y sólo en el caso de la «continuidad de suministro» se pueden establecer
comparaciones aproximadas, que arrojan los mejores resultados en cuanto a las
interrupciones del suministro al cliente en los Países Bajos y el Reino Unido 31 .
En el sector de las comunicaciones, desde el punto de vista del consumidor es
especialmente importante el nivel de calidad de las obligaciones de servicio público. En el
cuadro 13 se sintetiza la información sobre la información relativa a los nueve indicadores
normalizados que se mencionan en el paquete normativo sobre las telecomunicaciones. Las
únicas conclusiones claras que se pueden sacar de este cuadro son el elevado porcentaje de
datos que faltan y la imposibilidad de comparar los datos de los diferentes países. Aunque
parece que el tiempo de respuesta del operador está mejorando, en diversos países ha
empeorado la tasa de fallos por línea de acceso.
Cuadro 13: Cambios en la calidad de los servicios de telecomunicaciones – Número de
países en los que la calidad del servicio ha mejorado, permanece invariable o ha
empeorado desde 1998
Indicador de la calidad del servicio
de telecomunicaciones
Países donde se ha
experimentado una
mejora / de un total de
Países donde no se
han producido
cambios / de un
total de
4/8
1/10
1/7
3/7
3/3
Países en los que se ha
registrado un
empeoramiento / de un
total de
Tiempo de conexión inicial
4/8
Tasa de averías por línea de acceso
3/10
6/10
Tiempo de reparación de las averías
4/7
2/7
Porcentaje de llamadas fallidas
1/8
4/7
Tiempo de llamada (1)
Tiempo de respuesta de los
5/5
servicios de los operadores
Tiempo de respuesta de los
1/2
1/2
servicios de información
Proporción de teléfonos públicos de
3/5
2/5
pago en funcionamiento (con
monedas y con tarjeta)
Precisión de las facturas
3/5
2/5
Fuente: Sexto informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las
telecomunicaciones, COM(2000) 814.
31
Los consumidores parecen satisfechos con el suministro de electricidad. Sin embargo, se mencionaron
la falta de transparencia en las estructuras de precios, los términos de los contratos y las facturas como
problemas que dificultan las decisiones de cambio y también como problemas generales (véase el apartado 3.1).
55
La calidad de la información que figura en los contratos y la transparencia de los
precios y las facturas son aspectos importantes del comportamiento del mercado. En el sector
postal, los precios deben adaptarse a los costes y ser transparentes. Para los consumidores
particulares y los pequeños consumidores comerciales, la transparencia en los precios de la
electricidad, las telecomunicaciones (tanto fijas como móviles) y el gas es un motivo
frecuente de preocupación. Los niveles de calidad comercial de los contratos, la información
que se facilita en las facturas y las tarifas varían considerablemente de unos países a otros.
Lamentablemente, la información disponible no es comparable ni sistemática, aunque se
tiene constancia de quejas al respecto formuladas por consumidores de varios países y
servicios.
2.2. Cálculo de costes y financiación de las obligaciones de servicio universal y
de servicio público
Tras estudiar los resultados de la prestación de servicios públicos, hemos de
completar nuestra evaluación tomando en consideración los principios y las prácticas en los
que se basa su financiación.
La diversidad de las obligaciones de servicio público es también la principal
característica del modo en que dichas obligaciones se financian. En las redes tradicionales de
electricidad con clientes cautivos, la obligación de suministro era consecuencia de la
situación de monopolio. Los gobiernos encargaban al titular del monopolio que suministrase
toda la electricidad, de una calidad determinada, a todos los usuarios cautivos de su área de
monopolio. Como contrapartida, el operador obtenía los beneficios del monopolio.
Básicamente, esta situación sigue siendo válida en el caso de los operadores de transmisión,
dado el carácter de monopolio que ésta presenta.
En un mercado competitivo, las obligaciones de suministrar gas y electricidad
requieren una estructura diferente. En muchos casos, tales obligaciones se pueden imponer a
todas las compañías eléctricas, incluidas las nuevas, para garantizar un servicio universal de
un nivel mínimo. Sin embargo, aunque se sigue considerando conveniente imponer
obligaciones a compañías individuales, es más adecuado establecer un marco de
compensación financiera que bloquear una parte del mercado.
56
Cuadro 14: Coste de la obligación de servicio público del transporte ferroviario de
pasajeros (en millones de euros)
Estado miembro
1997
1998
1999
Ingreso por
pasajero/km.
1999 (euros)
0,062
Ayuda total por
pasajero/km.
1999 (euros)
0,081
Austria
616
654
656
1191/69
604
641
641
Bélgica
2092
2108
2119
0,064
0,279
1191/69
328
331
336
Dinamarca
439
364
757
n.d.
0,140
1191/69
224
199
476
Finlandia
43
41
39
0,018
0,011
1191/69
40
38
38
Francia
6063
6034
6127
0,072
0,092
1191/69
1460
1414
1550
Alemania
10093
10372
9982
0,126
0,137
1191/69
4210
4521
4504
Grecia
311
464
530
0,026
0,331
1191/69
0
0
0
Irlanda
133
136
180
n.d.
0,129
1191/69
81
85
102
Italia
5980
5690
5390
0,460
0,131
1191/69
162
166
167
Luxemburgo
11
164
182
n.d.
0,607
1191/69
7
73
70
Países Bajos
762
1610
1806
0,085
0,126
1191/69
154
259
234
Portugal
20
20
100
0,027
0,023
1191/69
19
19
50
España
1550
1431
1395
0,042
0,073
1191/69
297
295
234
Suecia
895
997
824
0,087
0,111
1191/69
57
65
64
Reino Unido
2881
2858
2506
0,134
0,065
1191/69
2804
2795
2399
UK NL
16,8
12,6
15,7
1191/69
16,6
12,5
15,5
UE
2721
0,085
0,093
1191/69
Fuente: Dirección General de Energía y Transportes de la Comisión Europea; 4º programa marco de
investigación en materia de transporte, proyecto PETS (Pricing European Transport Systems, EUR 19967 en).
En el sector de las telecomunicaciones hay previsto un mecanismo de financiación
similar. Nueve Estados miembros han creado fondos de servicio universal, pero sólo dos de
ellos (Francia e Italia) los han puesto en funcionamiento.
En el transporte ferroviario de pasajeros, los contratos de suministro que especifican
las obligaciones de servicio público han ganado transparencia gracias al
Reglamento 1191/69, que exige la notificación de las transferencias a las compañías
ferroviarias. Además del impacto positivo que este requisito tiene en la competencia, la
transparencia permite que se comparen los criterios de los diferentes sistemas ferroviarios
nacionales. En el cuadro 14 se indican las ayudas que cada país ha concedido a sus
ferrocarriles, tal como se notifican en aplicación de este Reglamento, así como otras ayudas
otorgadas a las infraestructuras ferroviarias en el periodo 1996-99. En las dos últimas
columnas se muestran las ayudas concedidas por pasajero por kilómetro y los ingresos por
pasajero por kilómetro, lo que revela la magnitud del coste de la obligación de servicio
57
público.
En los servicios postales, los mayoría de los proveedores de servicios universales
(con la excepción de Suecia y Finlandia) financian sus obligaciones de servicio universal
principalmente con los ingresos de los servicios privados. En virtud de la Directiva 97/67/CE
se puede crear un fondo de compensación para las obligaciones de servicios administrado
por un órgano independiente. La Directiva establece normas de contabilidad que permiten
garantizar servicios universales transparentes con precios basados en los costes. Todos los
Estados miembros emprendieron acciones para satisfacer los requisitos.
Los fondos de servicios públicos y universales funcionan calculando los costes y
beneficios totales de la obligación de servicio universal, por lo que la cifra pertinente para
calcular la transferencia es el coste neto 32 . En la práctica, no resulta fácil. El cálculo de los
costes es una tarea compleja basada en el concepto de costes inevitables, pero calcular los
beneficios del servicio universal no es sencillo. En el cuadro 15 se presentan los cálculos
relativos a Francia y a Italia en 1999. Una comparación de las metodologías que se usan en el
cálculo de los costes de las obligaciones de servicio universal de los dos países revela
diferencias importantes.
Cuadro 15: Estimación del coste del servicio universal en las telecomunicaciones
Coste global neto en mill. de euros
Zonas/clientes no rentables
Teléfonos públicos de pago
Guía/información
Tarifas sociales
Beneficios indirectos e intangibles
Coste neto total
Francia
237
29
0
0
0
265
Italia
74
34
0
0
-46
62
Coste neto por línea en mill. de euros
Zonas/clientes no rentables
Teléfonos públicos de pago
Guía/información
Tarifas sociales
Beneficios indirectos e intangibles
Coste neto total (€)
Francia
7,0
0,8
0
0
0
7,8
Italia
2,8
1,3
0
0
-1,8
2,4
Fuente: Sexto informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las telecomunicaciones.
La modificación propuesta de las normas comunitarias del sector de las
telecomunicaciones incluye directrices para el cálculo de los costes netos y los mecanismos
de recuperación o de reparto de los costes 33 y sugiere que se introduzcan mecanismos de
incentivos que permitan obtener fácilmente el coste de las obligaciones de servicio universal,
para evitar la incertidumbre y la carga reguladora que supone calcular el coste neto de éste.
Además, prevé la posibilidad de recuperar los costes netos por medio de los presupuestos
públicos y la asignación de las obligaciones por métodos de licitación o subasta. La
recaudación de fondos se debe realizar de un modo tal que quede garantizado que la
32
En el Reino Unido, la autoridad de reglamentación estimó en julio de 1999 los costes del servicio
universal entre 53 y 73 millones de libras esterlinas, y los beneficios en 61 millones de libras esterlinas, lo que
supone un coste neto de 12 millones de libras esterlinas o un beneficio neto de 8 millones de libras esterlinas.
33
De este modo se completan los establecidos en la Comunicación de la Comisión de 27.11.1996
relativa a los criterios de evaluación de los sistemas nacionales de cálculo de costes y de financiación del
servicio universal de telecomunicaciones, que también aborda esta cuestión.
58
distorsión del mercado es mínima. En cualquier caso, el principio de indemnización queda
limitado a las situaciones en que el coste neto del servicio universal es positivo.
En el sector de los transportes terrestres, el coste y la financiación de la obligación de
servicio público dependen en gran medida de la minimización del coste de la prestación de
servicios. Existen diferencias considerables evidentes en los niveles de eficacia derivados de
los diferentes entornos reguladores. A la hora de cubrir los costes totales resultantes de la
oferta del servicio, las compañías de transporte urbano en autobús que operan en mercados
desregulados son un 75 % más eficaces que las empresas que funcionan en mercados más
controlados. El cociente se multiplica por más de dos cuando la comparación se realiza entre
empresas públicas y privadas. Las compañías que operan en un mercado libre consiguieron
mantener el equilibrio incluso cuando sus ingresos unitarios habían disminuido hasta un
90 %, lo que significa una reducción notable de los costes de producción. Además, la
«competencia controlada» reduce considerablemente el volumen de subvenciones necesario
aumentando la parte de los costes de funcionamiento que quedan cubiertos por los ingresos
tarifarios. En los años noventa las ciudades donde existe competencia controlada aumentaron
un 1,7 % la proporción de los costes de funcionamiento cubiertos por las tarifas, mientras
que en las ciudades donde no hay competencia, dicho porcentaje sólo aumentó un 0,3 %
(véase el gráfico 24).
Gráfico 24: Cambio anual en la cobertura de los costes de funcionamiento por tarifas
en las grandes ciudades de la UE durante los años noventa
Helsinki
Copenhague
Estocolmo
Viena
Bruselas
París
Madrid
Amsterdam
Stuttgart
Génova
1,0%
Venecia
2,0%
Rotterdam
3,0%
Berlín
4,0%
Dublín
5,0%
Barcelona
6,0%
media
1,7%
Lyon
Londres
Munich
Colonia
Oporto
Turín
Hamburgo
-2,0%
media
0,3%
Lisboa
-1,0%
Frankfurt
0,0%
-3,0%
Fuente: Dirección General de Energía y Transportes; 4º programa marco de investigación en materia de
transporte, proyecto PETS (Pricing European Transport Systems, EUR 19967 en).
En el sector ferroviario, los ingresos unitarios son mayores cuanto mayor es la
autonomía comercial de la compañía, lo que se traduce en mayores ingresos por trenkilómetro, con una media del 6 %, y menores subvenciones de funcionamiento (hasta el
37 %). En el Reino Unido y Suecia, donde las infraestructuras y los servicios se han
separado, los ingresos unitarios son respectivamente un 78 % y un 13 % superiores a los de
59
los países donde no se ha realizado esa separación. Sus costes por unidad de producción son
hasta un 51 % más bajos, por lo que requieren un 49 % menos de subvenciones por trenkilómetro 34 .
2.3. La dimensión europea de las obligaciones de servicio público y universal
Por naturaleza, la prestación de algunos servicios de carácter económico general
presenta una dimensión comunitaria que es objeto de especial atención por la Comisión. En
un futuro próximo, el aumento de la demanda de la mayor parte de estos servicios, la
integración en el mercado interior y la apertura gradual a la competencia en diversos sectores
acentuarán la importancia de esta dimensión comunitaria.
En muchos casos, dicha dimensión precisa iniciativas de la UE para coordinar
acciones y facilitar acuerdos administrativos y de mercado a escala de los Estados
miembros. Éste es el caso del transporte aéreo, en que los problemas de congestión y de
gestión del tráfico llevan a la Comisión a presentar propuestas sobre el establecimiento de un
cielo único europeo.
Para que los resultados de los servicios de interés económico general en los sectores
de la energía sean adecuados, resulta esencial el desarrollo de la dimensión comunitaria. En
el sector del gas, la ampliación de la red es un elemento indispensable que condiciona el
acceso a este tipo de energía en las regiones periféricas de la Unión. En el caso de la
electricidad, el desarrollo de la estructura física y de mercado de apoyo a un mercado único
europeo de la electricidad será un factor clave del éxito de la actual transformación del
sector.
De momento, el comercio intracomunitario de electricidad equivale únicamente al
8 % de la demanda total. Si bien esta cifra representa un incremento respecto al pasado, se
encuentra algo por debajo del comercio potencial de electricidad, dadas las actuales
diferencias de precios de unos países a otros. La capacidad de interconexión a nivel
comunitario es indispensable para el comercio de electricidad. Esto podría tener
consecuencias importantes en el futuro desarrollo del sector, en un entorno abierto y
competitivo. Una razón que explica los recientes acontecimientos vividos en los mercados de
electricidad de los EE.UU. es el aislamiento relativo de la red californiana del resto de la red
eléctrica estadounidense. Además, para garantizar una competencia efectiva es indispensable
la integración de los mercados de la energía. Una capacidad suficiente de interconexión es
una condición necesaria para la rápida entrada en los mercados internacionales sin tener que
adaptarse a los plazos que impone el nuevo desarrollo de capacidades. Las actuales
limitaciones de interconexión existentes en Europa hacen de ello una prioridad de la acción
pública comunitaria, tal como se afirma en la Comunicación sobre la iniciativa a favor de la
infraestructura europea de la energía (que aún no se ha publicado).
La dimensión comunitaria de los mercados de la energía no se limita a la red física.
La creación de verdaderos mercados únicos europeos de la energía exige el desarrollo de
acuerdos de mercado que aún no han alcanzado una dimensión comunitaria. Para ello es
necesario desarrollar sistemas de gestión de la congestión y tarifas de transmisión para el
34
Pricing European Transport Systems. Estudio realizado para la Dirección General de Energía y
Transportes. 2001.
60
comercio transfronterizo de electricidad que han sido objeto de propuestas en el nuevo
paquete legislativo presentado por la Comisión este año (COM(2001) 125). En los servicios
postales, la dimensión comunitaria va unida a la calidad de la prestación del servicio a escala
de la UE. Aunque la calidad del correo intracomunitario no ha alcanzado los niveles
nacionales, las recientes mejoras han subsanado los problemas en una medida considerable.
En 1994, el porcentaje de entregas postales que llegaban a su destino en tres días superaba
ligeramente el 69 %. La Directiva sobre la apertura parcial de los mercados de los servicios
postales imponía como objetivos de calidad que el 85 % de las entregas se realizara en tres
días desde la fecha del matasellos (D+3) y el 97 % se entregara en cinco días (D+5). Estos
objetivos se alcanzaron, como valores medios, en 2000. Una cuestión pendiente es la
normalización de los métodos de medición, que actualmente está tratando el CEN
(gráfico 25).
Gráfico 25: Calidad del servicio del correo intracomunitario de entrega rápida
120
100
97%
J+5
85%
J+3
97,2
98,7
99,3
99,6
99,7
99,8
99,8
92,5
92,4
80
74,3
60
96,2
98
98,9
99,3
99,6
D+6
D+7
D+8
D+9
D+10
84,3
69,1
40
43,5
20
14,1
0
7,7
D+1
D+2
D+3
D+4
D+5
% de entregas puntuales en 1994
% de entregas puntuales en 2000
Fuente: International Post Corporation.
3. Resultados de un estudio cualitativo realizado en los 15
Estados miembros sobre las actitudes de los ciudadanos ante
los servicios de interés económico general
Como complemento de la evaluación horizontal de los servicios económicos de interés
general se realizó para la Comisión un estudio cualitativo sobre las actitudes de los
ciudadanos respecto a los servicios de interés general35 . Las conclusiones de este estudio
cualitativo nos informan de la impresión que tienen los ciudadanos encuestados del
funcionamiento de los servicios de interés económico general, lo que resulta imprescindible
a la hora de evaluar los resultados de dichos servicios. Para que la evaluación sea completa,
este elemento se ha de tener en cuenta junto con los resultados de los apartados anteriores.
En este apartado se ofrece una síntesis de las conclusiones iniciales de este estudio, cuyos
objetivos principales fueron:
35
Del diseño y la preparación del estudio se encargaron las Direcciones Generales de Sanidad y
Protección de los Consumidores y de Mercado Interior, en colaboración con la DG de Prensa y Comunicación.
61
- evaluar el grado de satisfacción de los consumidores europeos en relación con los
distintos servicios de interés económico general (satisfacción general y satisfacción en
cuanto a precios);
- determinar los componentes de la calidad del servicio que los consumidores afectados
consideran esenciales;
- analizar las actitudes y reacciones de los ciudadanos ante la liberalización o las
perspectivas de liberalización de dichos mercados;
- sondear sus opiniones sobre las obligaciones de servicio público impuestas a los
prestadores de los servicios.
Se prestó una atención especial al suministro de energía, la telefonía móvil y fija, el
transporte aéreo, el transporte ferroviario interurbano y el transporte público urbano. Se pidió
a los encuestados que valoraran su nivel general de satisfacción y su nivel de satisfacción en
relación con los precios, y que declararan cómo habían evolucionado. También se les pidió
que aclararan las razones de su satisfacción o insatisfacción. Por otra parte, se realizaron
investigaciones más limitadas sobre los servicios postales, de suministro de gas y de
abastecimiento de agua.
El objetivo de este estudio cualitativo no es tanto obtener medidas estadísticas precisas
de los niveles de satisfacción de los ciudadanos como entender sus razones y los factores que
en ellas influyen. Por lo tanto, las puntuaciones medias resultantes de los ejercicios descritos
se deben considerar indicadores aproximados, como órdenes de magnitud. Los resultados se
pueden consultar en el cuadro 16.
Cuadro 16: Evaluación de la satisfacción respecto a los principales servicios estudiados
Categoría social
media-alta
Categoría social
media-baja
Categorías sociales
«sensibles»
- Satisfacción general
7/7,5
7
7
- Satisfacción precios
5/5,5
5
5,5/6
- Satisfacción general
6
6/6,5
7
- Satisfacción precios
5
5
5,5
- Satisfacción general
6,5/7
7/7,5
7,5
- Satisfacción precios
5
6
6
- Satisfacción general
6,5/7
7
7/7,5
- Satisfacción precios
5,5/6
6
5,5/6
5,5
6/6,5
5,5/6
Electricidad
Telefonía fija
Telefonía móvil
Transporte aéreo
Transporte ferroviario
interurbano
- Satisfacción general
62
- Satisfacción precios
4,5
5,5
5,0
5,5
5,5/6
5,5
Transporte público urbano
- Satisfacción general
- Satisfacción precios
5,5
5/5,5
Nota: Puntuaciones medias redondeadas en una escala del 0 al 10.
5/5,5
Fuente: OPTEM, «Qualitative study carried out in the 15 Member States on peoples’ attitudes to services of
general economic interest», 2001.
El estudio se realizó por el método del grupo de debate, con tres debates en cada Estado
miembro, en los que participaron personas:
- de categoría social media a alta (altos directivos, directivos medios y profesionales
liberales);
- de categoría social media a baja (oficinistas y obreros manuales).
- de categorías sociales «sensibles» (personas en circunstancias socioeconómicas
precarias), más, en cada grupo, algunas personas de edad avanzada pertenecientes a
categorías sociales modestas. A diferencia de los dos grupos anteriores, que se reunieron en
la capital del país o en una gran ciudad, éste se reunió en una ciudad mediana, en la que
posiblemente son más frecuentes los problemas de acceso a determinados servicios.
El estudio ofrece un primer resultado relativo al nivel de satisfacción según la categoría
social: aun no tratándose de una regla sistemática, queda patente que el nivel medio de
satisfacción (tanto general como en relación con los precios) de las categorías sociales más
desfavorecidas no es inferior al de los otros sectores de la población, y que en ocasiones
incluso lo supera. Ello se puede deber, en parte, a diferentes niveles de expectativas y
demanda de los diferentes grupos.
3.1 Servicios de suministro de electricidad
El suministro de electricidad es un servicio básico, esencial y vital del que resulta
inconcebible prescindir y que debe funcionar sin ningún problema. De todos los servicios
estudiados, es el que registra una mayor puntuación en satisfacción general, lo que confirma
que, dejando aparte algunas excepciones y casos especiales, se cumplen adecuadamente los
requisitos básicos de acceso al servicio y de continuidad del suministro. Comparados con
estas condiciones básicas esenciales, los otros factores resultan de segundo orden o se dan
por supuestos (no surgen muchas preguntas espontáneas sobre los detalles del servicio).
En conjunto, la satisfacción general parece mayor en los países septentrionales que en
los meridionales. Grecia es prácticamente el único país donde se formulan quejas
importantes.
Por otra parte, el nivel de satisfacción ante los precios es relativamente bajo, cuando a
falta de criterios claramente diferenciados sobre la calidad del servicio, éste factor es
especialmente importante en un suministro esencial para la vida diaria. Habida cuenta del
escaso número de personas que tienen referencias objetivas sobre los precios en términos
absolutos, la insatisfacción respecto a los precios está estrechamente relacionada con la
percepción de los aumentos de precio en un contexto en que el consumidor se siente
impotente.
63
En los pocos países en que este mercado se ha abierto a la competencia, ésta no
suscita oposición, pero en general no se percibe como un fenómeno que haya aportado
cambios importantes en beneficio de los consumidores: las ventajas de precios se suelen
considerar mínimas, transitorias, inseguras o incluso nulas. La opacidad de las tarifas
(también criticada en otros países) desanima a quienes podrían sacar partido de la
competencia, y los encuestados no mencionan cambios apreciables en la calidad general del
servicio.
En cuanto a los otros países, la idea de abrir el mercado despierta actitudes
relativamente favorables en Grecia (donde el público no está satisfecho de la compañía
eléctrica nacional), Irlanda, Italia y Portugal, pues los ciudadanos consideran que provocará
una ligera bajada de los precios y una mejora de los servicios prestados al consumidor. En
cambio, en los Estados miembros restantes la desconfianza es notable.
Las obligaciones de servicio público impuestas a los proveedores de electricidad se
consideran necesarias y naturales, y únicamente se cuestiona, en algunos casos, la obligación
de no cortar el suministro a los hogares que no pagan la factura (imposición al proveedor, o
papel de los servicios sociales).
3.2 Servicios de suministro de gas
El análisis de este mercado fue más somero, sobre todo porque se refiere a un
servicio cuyo desarrollo es desigual de un país a otro: pocos de los encuestados en Finlandia,
Suecia, Dinamarca, Alemania, Irlanda y Grecia tenían suministro de gas, mientras que es una
fuente de energía reciente para muchos españoles.
Si bien no se ha procedido a puntuar el nivel de satisfacción ante este servicio, al
analizar los comentarios se puede deducir que es especialmente elevado entre la mayoría de
los usuarios.
Los factores de apreciación del servicio son básicamente los mismos que en el caso
de la electricidad, si bien se concede una importancia mucho mayor a la seguridad, dado que
se trata de un tipo de energía potencialmente peligroso.
En este contexto, parece que en realidad el nivel general de satisfacción es superior al
de la electricidad. Las observaciones de los encuestados incluyen pocas críticas a los
métodos de facturación y la claridad de los gastos y las facturas, y el gas natural se considera
en casi todos los países una energía especialmente económica (únicamente con reservas en
España e Italia y por parte de algunos neerlandeses y alemanes, que dudan que sea acertado
ajustar el precio del gas al del petróleo).
En el único Estado miembro en que el mercado del gas se ha abierto a la competencia
(el Reino Unido), por lo general las actitudes respecto al proceso de liberalización coinciden
con las relativas a la electricidad, aunque con una mayor reticencia a cambiar de proveedor,
por temor a que ello afecte a la seguridad.
En los demás Estados miembros, las actitudes son similares a las expresadas en
relación con la electricidad, aunque con una demanda más fuerte de un operador público o de
un control público muy estricto. En cuanto a las obligaciones de servicio público, en general
coinciden.
64
3.3 Telefonía fija
La evaluación de este servicio es claramente positiva en cuanto a satisfacción
general, pero muy baja en cuanto al nivel de satisfacción relativo a los precios.
Los niveles más elevados de satisfacción general se registran en Finlandia, Suecia,
Alemania, Bélgica e Irlanda, y los más reducidos corresponden a los Países Bajos, Italia,
España y Grecia.
La satisfacción con los precios es relativamente alta en Alemania, Irlanda y Portugal,
y baja en Dinamarca, los Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Italia, España y Grecia.
No obstante, se ha de tener en cuenta que estas evaluaciones se refieren a situaciones
diferentes, pues la satisfacción o insatisfacción expresada en las puntuaciones se puede
referir a operadores tradicionales o a nuevos operadores, o bien a la situación general creada
por la competencia que se ha introducido.
Así pues, lo que parece una evaluación general claramente favorable en cinco países
enmascara, en realidad, una imagen claramente positiva de los operadores tradicionales en
Finlandia, Suecia e Irlanda y claras críticas en Alemania y Bélgica.
En cambio, en los países donde el nivel declarado de satisfacción general es más
bajo, existe también una insatisfacción considerable con los precios, relacionada,
principalmente, con el operador tradicional en situaciones en que la competencia se ha
desarrollado en menor o mayor medida. Esta insatisfacción en el aspecto económico se
observa también en Luxemburgo y Francia, donde, sin embargo, el operador tradicional
nacional es objeto de una evaluación más positiva en términos generales. En los países
restantes (con niveles de satisfacción moderados) se registran diferentes actitudes.
En términos generales, las razones de la satisfacción tienen que ver con la calidad
técnica del servicio (disponibilidad de conexión, continuidad y rapidez de reacción en caso
de interrupción, buena calidad de la conexión, etc.), y a menudo también a la existencia de
nuevos servicios valorados por el consumidor (facturación detallada, buzón de voz, desvío de
llamadas, etc.).
Rara vez se critica al operador tradicional por cuestiones básicas; en cambio, existen
diferentes evaluaciones de los nuevos operadores competidores (más bien negativas, al
parecer, en el Reino Unido, Irlanda y España, al menos en relación con algunos de ellos, y en
particular con los que disponen de infraestructuras locales propias).
Las razones de la insatisfacción afectan principalmente a dos cuestiones:
?
Las tarifas, pese al reconocimiento generalizado de que, a raíz de la introducción de
la competencia, se ha producido una reducción real del coste de las llamadas, ya sea con
nuevos operadores de telefonía fija, y en ocasiones de telefonía móvil, ya porque el operador
tradicional también ha bajado sus tarifas debido a la presión de la competencia. En este caso,
la insatisfacción se centra en la cuota de suscripción: porque ha aumentado, porque se
considera intrínsecamente alta o porque cada vez se duda más de que sea adecuada.
Incluso en los países donde han disminuido considerablemente los costes de llamada del
operador tradicional, se tacha a éste de haberlo hecho únicamente por no tener más
remedio, o se sospecha que está intentando «resarcirse» aumentando su número de
65
abonados o desarrollando subrepticiamente nuevos servicios de pago, y, básicamente, de
dar prioridad a sus beneficios antes que permitir que el abonado se beneficie de las
ventajas de productividad que se han alcanzado (o se recela que se han alcanzado)
gracias a los avances tecnológicos. A veces también se critican la «jungla» de tarifas y la
dificultad para comparar los precios de operadores competidores.
?
La relación entre el cliente y el proveedor, que se pone cada vez más en tela de juicio
en varios países (Finlandia, Alemania, Bélgica, Italia, España y Grecia, por ejemplo). A
diferencia de lo que ocurre en el mercado de la electricidad, donde los criterios que se
aplican para evaluar la calidad del servicio se concentran, además de en el precio, en unos
cuantos factores básicos, y la relación ideal entre el proveedor y el cliente es, básicamente, la
falta de relación, lo que significa la inexistencia de problemas, las expectativas que suscita la
telefonía fija son más notables y variadas y se suman a unas mayores expectativas de
reducción de precios como consecuencia de la competencia: los consumidores consideran
que este mercado está en desarrollo, o incluso en revolución, mientras que el de la
electricidad les parece más estático.
Las actitudes que despierta la apertura del mercado a la competencia (en todas partes,
aunque en diferentes grados o percibidas como si así lo fueran) son, por lo general, muy
positivas.
Las obligaciones de servicio público merecen diferentes consideraciones: algunas se
juzgan indispensables, como el acceso a los servicios de urgencia.
3.4 Telefonía móvil
La satisfacción general con la telefonía móvil es, en conjunto, muy elevada y
claramente superior a la declarada en relación con la telefonía fija, al igual que la
satisfacción respecto a los precios.
Las evaluaciones generales son más homogéneas de unos países a otros, aunque los
ciudadanos daneses, irlandeses y españoles parecen menos satisfechos que los demás.
Por otra parte, la satisfacción en cuestión de precios es más variable y resulta
especialmente baja en Suecia, Alemania, los Países Bajos, Dinamarca y España.
Los factores de los que depende la satisfacción son prácticamente los mismos en todos
los países:
- factores técnicos del servicio: cobertura geográfica, permanencia y continuidad de la
conexión, calidad de la «línea»;
- existencia de servicios innovadores que la telefonía móvil no ofrece o está empezando a
desarrollar;
- calidad de la relación entre el proveedor y el cliente y del servicio al cliente
(disponibilidad inmediata, claridad y calidad de las respuestas, amabilidad de las personas en
contacto con el público);
66
- factores relacionados con las tarifas: el propio nivel de precios, pero también la
existencia de un abanico de fórmulas y «paquetes», la claridad o falta de la misma en el
establecimiento de las tarifas, los métodos de control o autocontrol del consumo, etc.
Los factores que no están relacionados con las tarifas, y en particular los técnicos, tienen
que ver con las puntuaciones relativamente bajas concedidas en algunos países en la
evaluación de la satisfacción general (en Irlanda se criticaron las frecuentes interrupciones de
las llamadas y el hecho de que la cobertura no alcanzase a todo el país).
La idea de que las tarifas son altas (o «siguen siéndolo») también puede provocar una
puntuación general desfavorable que se une a las bajas valoraciones concedidas en relación
con determinados aspectos del precio (tanto en mercados «maduros», donde el equipamiento
se ha desarrollado rápidamente, como en otros más recientes).
Sin embargo, por lo común el nivel claramente alto de satisfacción general que se
observa en algunos países se explica por la convergencia de diversos aspectos:
- la variedad y la permanencia de los servicios innovadores, que hacen de la telefonía
móvil un servicio más completo que la fija y aún se consideran en cierta medida
«milagrosos»;
- la calidad de la relación del servicio con el cliente, que por lo general se considera muy
superior a la que presenta la telefonía fija;
- el carácter relativamente innovador de la telefonía móvil, que incita al público a
«excusar» más fácilmente defectos que no perdonarían a la telefonía fija («agujeros» de
cobertura, por ejemplo), pues, dado que el mercado aún se está desarrollando, existe una idea
explícita o implícita de que se irán corrigiendo.
Los niveles relativos de satisfacción en relación con los precios quedan determinados por
distintos factores:
*
Se puede elegir, entre diversas fórmulas de cálculo de los precios, la que mejor se
adapte a las necesidades de cada uno.
*
Con total seguridad, nadie encuentra fácil comparar tarifas (y menos aún las personas
sin experiencia en el uso de este servicio); no obstante, para la mayoría de los
ciudadanos la elección de la fórmula de cálculo del precio parece plantear menos
problemas que la selección del operador.
*
La posibilidad de vigilar el propio consumo y de comprobar la situación en cualquier
momento, así como de usar tarjetas de pago previo que propician la moderación, con
lo que se relativiza el coste de las llamadas, que se considera elevado.
*
El hecho de que no haya que abonarse a un operador antes de empezar a hacer
llamadas.
*
La idea generalizada de que los precios, inicialmente altos, han disminuido y seguirán
haciéndolo mientras este mercado relativamente nuevo continúe desarrollándose en
competencia.
67
En este mercado sin precedente histórico, la competencia entre varios operadores se
considera natural, lógica y necesaria. Hay quien atribuye a la competencia la caída de los
precios, la alta calidad del servicio y la mejora continua de las funciones; otros no tienen tan
claras las diferencias de precios de unos operadores a otros (excepto en casos en que resulta
fácil comparar diferentes fórmulas), pero todos están de acuerdo en que los efectos de la
competencia han sido beneficiosos.
3.5 Correo y envío de paquetes
La encuesta sobre este mercado fue limitada. La satisfacción con el servicio
tradicional, a cargo de «Correos», varía de unos países a otros. Los niveles de satisfacción
más altos corresponden a Finlandia, Dinamarca, Luxemburgo, Irlanda y Portugal, países
donde incluso se considera que el servicio ha mejorado.
En tres países (Bélgica, Italia y España) se formulan fuertes críticas sobre el carácter
administrativo y burocrático de los servicios postales y sobre los retrasos de las entregas. En
otros, en cambio, la noción de «servicio público» tiene cada vez más detractores. En este
caso, los servicios postales se van asimilando a empresas privadas y funcionan movidos por
intereses económicos. Así es, especialmente, en Suecia, Dinamarca y Alemania, cuyos
ciudadanos se muestran preocupados por el cierre de las oficinas de correos, el uso de los
supermercados o de las estaciones de servicio como lugares de depósito y recogida del
correo (crítica que también se formula en Finlandia) y el aumento de los costes de las
operaciones menos habituales (que también inquieta en otros países), tales como la
certificación de cartas, los giros postales y el envío de paquetes.
En el servicio tradicional, los criterios primordiales que determinan los niveles de
satisfacción son el tiempo de entrega, la seguridad (que no se pierdan cartas) y el coste (que,
en el caso de las cartas con destino nacional, por lo general se considera bajo o, como
mínimo, razonable); otro criterio es la disponibilidad de oficinas de correos y la calidad de la
recepción, así como, en ocasiones, el abanico de operaciones que se pueden tramitar en las
oficinas de correos y la conducta de los carteros.
Incluso en los países donde el nivel de insatisfacción es más elevado, muy pocos
consideran que algún día los servicios postales se podrán abrir a la competencia.
También en el mercado del envío de paquetes se encuentran niveles de satisfacción
muy variables. Los más elevados son los de Finlandia, Luxemburgo, Irlanda y Portugal,
mientras que los más bajos corresponden a Suecia, Alemania, los Países Bajos, Bélgica e
Italia.
Los criterios más importantes a la hora de establecer la satisfacción o la
insatisfacción son la velocidad de entrega, el respeto de los plazos (que en algunos casos
están garantizados) y el trato físico que se da a los paquetes (es decir, que no sufran daños,
no se dejen en la puerta de la casa si el destinatario está ausente, etc.), así como el precio.
Son bien conocidos los servicios «privados» que compiten en este ámbito. Su calidad
técnica se considera excelente, pero sus precios resultan prohibitivos para los usuarios
particulares (quienes recurren a sus servicios suelen hacerlo en calidad de profesionales o por
motivos comerciales). La idea dominante es que se trata de dos servicios diferentes que
funcionan en dos mercados distintos.
68
3.6 Transporte aéreo *
El nivel medio de satisfacción general respecto al transporte aéreo (entre quienes han
tenido la oportunidad de hacer uso de él, que no son representantes de todas las categorías
sociales de todos los países) es claramente elevado, y no es bajo en ninguno de los Estados
miembros.
El grado de satisfacción en relación con los precios también es relativamente alto
(éste el servicio que, en conjunto, alcanza las puntuaciones más altas), aunque los
consumidores de Suecia, Alemania, los Países Bajos y, al parecer, Italia, concedieron
puntuaciones bajas para expresar sus quejas.
Los criterios que determinan el nivel de satisfacción en relación con la calidad del
servicio son los mismos en todos los países: la seguridad (una condición indispensable,
especialmente en las circunstancias actuales), las condiciones del avión (que influyen en la
sensación de seguridad), la comodidad y la amplitud de los asientos, los servicios que se
prestan durante el vuelo (comida, bebidas, distracciones), los que se prestan en tierra (la
velocidad o no del registro de pasajeros, el embarque, el desembarque y la recogida de
equipajes), el respeto de los horarios, la información ofrecida en caso de retraso y el
profesionalismo y la amabilidad del personal.
La medida en que se satisfacen estos criterios varía, y a veces mucho, de unas
compañías a otras o incluso de un vuelo a otro, pero al establecer el nivel de satisfacción se
tiene en cuenta el amplio abanico de precios disponible, que se considera la evolución más
importante de los últimos años: se puede elegir una tarifa con la que el vuelo resulta
asequible y ajustar a ella las expectativas.
Esta situación se debe en gran parte al aumento de la competencia entre el gran
número de compañías aéreas que conforman el total del mercado actual del transporte aéreo.
La fuerte insatisfacción obedece, principalmente, a la falta de competencia en los
precios (en los vuelos nacionales de algunos países, por ejemplo).
3.7 Transporte ferroviario interurbano
Los niveles de satisfacción por este servicio varían mucho de unos países a otros, y
en algunos casos de una categoría social a otra, tanto en términos generales como en relación
con el precio. En la medida en que se puede establecer una media europea en estas
condiciones, ésta resulta más bien baja en ambos casos.
Además, la evaluación se ve dificultada por el hecho de que los entrevistados de los
distintos grupos no siempre tienen en mente los mismos servicios, ni utilizan las mismas
líneas, ni tienen las mismas razones para viajar, ni viajan con la misma frecuencia, por lo que
un análisis superficial de los valores puede llevar a engaño. En conjunto, podemos distinguir
entre:
Países en los que el nivel de satisfacción es claramente elevado: Finlandia, Dinamarca,
Austria, España y Portugal.
*
Antes de los acontecimientos de septiembre.
69
En estos países existe una sensación generalizada de que en los últimos años los servicios
ferroviarios han mejorado, ya sea en cuanto a la modernidad y la comodidad del material
rodante, como en relación con la amplitud de la red o a su mejora mediante la construcción
de líneas nuevas o más rápidas (España, Portugal y Dinamarca, esta última para el enlace de
Storebaelt). También se consideran satisfactorios la densidad de la red, el respeto de los
horarios y el comportamiento del personal.
El precio se juzga adecuado en Finlandia (pese a algunas críticas de la reforma del
sistema, por la necesidad de reservar los asientos), España y Portugal. En cambio, el nivel de
satisfacción ante los precios es menor en Dinamarca y Austria.
Países en los que el nivel de satisfacción se sitúa en torno a la media o varía
considerablemente de unas personas a otras: Suecia, Bélgica (a pesar de ciertas puntuaciones
que superan la media con creces), Luxemburgo, Francia y Grecia.
En Suecia, el nivel de satisfacción en relación con los trenes directos «de negocios»
parece muy elevado, mientras que se sitúa en la media en relación con otros aspectos del
servicio. La privatización y la presencia de varios operadores en la red no suscita
comentarios especiales, aparte de algunos sobre las molestias derivadas del cambio de
operador cuando un viaje abarca más de una red. Por otra parte, los precios se consideran
razonables.
En Bélgica, las frecuentes quejas sobre puntualidad (y huelgas), comodidad y
limpieza quedan parcialmente compensadas por la sensación de que los precios son
razonables.
En Luxemburgo, los usuarios opinan que los componentes básicos del servicio son
buenos. El servicio no se considera caro, pero sí lento, algo anticuado y no demasiado
dinámico.
En Francia hay cierta ambigüedad en esta cuestión, debida a las grandes
discrepancias existentes entre los rápidos y confortables (pero caros) trenes de alta
velocidad y las líneas tradicionales, que se ven con mucho peores ojos, tanto en términos
generales como en cuanto a recepción, información y servicios anejos, como el de
restaurante.
En Grecia, el uso del servicio ferroviario es bastante escaso. Pese a ciertas mejoras en
términos de modernización (trenes interurbanos), el servicio ferroviario se considera, en
conjunto, obsoleto, pero no se estima caro y en general parece accesible.
Países en los que el nivel de insatisfacción es elevado: el Reino Unido, Alemania, los
Países Bajos, Irlanda e Italia.
En el Reino Unido son frecuentes las quejas acerca de retrasos, incomodidad,
limpieza, personal que brilla por su ausencia y seguridad, y todo ello con el telón fondo
del aumento constante de los precios. La situación se suele achacar a la privatización del
servicio, que por ello es objeto de amplias críticas.
En Alemania se critica con frecuencia a Deutsche Bundesbahn, y las diferencias de
nivel entre las distintas partes de la red son aún más visibles que en Francia: por un lado,
trenes de alta tecnología que, de hecho, se reservan para viajes de negocios, dados sus
70
precios elevados (y, por lo general, sus tarifas «opacas»); por otro, el resto de la red, que
se califica de mediocre y desatendida (cierre de líneas secundarias, bajos niveles de
inversión). La idea de abrir la red ferroviaria a la competencia está ganando terreno,
siempre que se mantengan las líneas que no sean rentables.
En Italia, las críticas son similares.
En los Países Bajos existe una sensación generalizada de que el servicio es mediocre
y funciona mal (impuntualidad, falta de información, no cobertura de ciertos destinos,
incomodidad), a la que se suma la subida de los precios.
En Irlanda, el servicio no se estima seguro ni cómodo; sin embargo es bastante caro y
la red ferroviaria resulta insuficiente.
Al analizar los elementos básicos de la calidad del servicio, se identifican las
expectativas del usuario (que se satisfacen en medidas que difieren de unos países a otros y
incluso de una parte de la red a otra) en cuestión de velocidad, puntualidad, niveles mínimos
de comodidad o mejoras de ésta, claridad de la información, eficacia y amabilidad del
personal, además del requisito básico de continuidad y cobertura de la red.
Con la posible excepción de Alemania, la posibilidad de que el servicio se abra a la
competencia se contempla con bastante escepticismo, pues la noción de «servicio público»,
sigue siendo capital, con las obligaciones que de ella derivan y que exige la política
comunitaria.
3.8 Transporte urbano
Este servicio cubre un campo extremadamente amplio. Su uso varía
considerablemente entre los diferentes grupos de población, lo que dificulta las
comparaciones (en especial si se tiene en cuenta que las situaciones de los hogares y lugares
de trabajo de los usuarios hacen de cada caso un caso particular).
En el transporte urbano, el nivel de satisfacción general es más bajo que en los otros
servicios estudiados, mientras que los precios se consideran mucho más aceptables.
En algunos países (Finlandia, Dinamarca y Austria) las evaluaciones son positivas y
bastante homogéneas, al contrario de lo que sucede en otros (Alemania, Irlanda y los Países
Bajos).
En cuanto a los precios, los finlandeses y los daneses de todas las categorías de
población parecen más satisfechos que los ciudadanos de otros países (sobre todo que los
belgas, portugueses y griegos), al contrario que los alemanes, neerlandeses, irlandeses y
británicos.
Los comentarios de los encuestados reflejan elementos básicos de satisfacción:
itinerarios adecuados, itinerarios directos o enlaces sencillos y rápidos, frecuencia, velocidad,
nivel mínimo de comodidad (asientos), limpieza y condiciones de los vehículos y amabilidad
(o no) de los conductores de autobús.
Respecto a los precios, las preocupaciones de los ciudadanos se centran en que sean
asequibles, en que existan abonos y tarifas preferentes para determinadas categorías de la
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población, así como billetes combinados para los diferentes modos de transporte de una
misma ciudad, y en la claridad de las tarifas.
Las actitudes frente a la «privatización» o la coexistencia de varios operadores
dependen en gran medida de la situación local y van desde una fuerte insatisfacción con el
servicio existente, con el consiguiente deseo de competencia, hasta el temor de un deterioro
del servicio público y de estrés del personal.
3.9 Abastecimiento de agua
Aún más que la electricidad, el agua se contempla como una necesidad vital y más
que un servicio. Los criterios de satisfacción son relativamente escasos: en primer lugar, la
calidad del agua (que sea salubre, incolora, inodora e insípida); en segundo lugar, la
continuidad del abastecimiento y la velocidad de respuesta en caso de ruptura o de
operaciones de mantenimiento (y que los cortes de abastecimiento se adviertan previamente),
y en tercer lugar el precio, sobre el cual muchas de las personas que viven en hogares
colectivos no tienen la menor idea. Prácticamente no se mencionan otros elementos de
servicio.
Los niveles de satisfacción son elevados en Finlandia, Suecia, Dinamarca, Alemania
(salvo en Leipzig), Austria, los Países Bajos y Bélgica, y en parte de la muestra en Italia,
España, Portugal y Grecia (en las ciudades).
El nivel de satisfacción se sitúa en torno a la media en Luxemburgo, mientras que es
bastante bajo en el Reino Unido e Irlanda, donde se ha notado (o se sospecha) que la calidad
ha empeorado. Los precios elevados del agua son objeto de críticas en Luxemburgo y en el
Reino Unido.
Algunos de los encuestados ignoraban si su compañía de abastecimiento de agua era una
entidad pública o una empresa privada, pero los recelos sobre la conveniencia de privatizar
un servicio tan esencial y relacionado con la salud están muy extendidos, a menos que los
operadores se sometan a controles públicos muy estrictos.
4. Conclusiones
1. Debido a sus características específicas, en las industrias de red no se puede esperar una
competencia perfecta a corto o medio plazo con un número amplio de agentes. El número
de competidores ha aumentado recientemente, lo que ha provocado una reducción de los
precios, especialmente en los sectores y países que antes se liberalizaron. Se espera que
la competencia efectiva se alcance a largo plazo gracias a un número suficiente de
operadores.
2. Al parecer, en el sector de la telecomunicaciones ha aumentado el empleo gracias al
desarrollo del nuevo segmento de los móviles y a la compensación parcial de las pérdidas
de puestos de trabajo en el operador tradicional.
3. Sin embargo, el análisis muestra también que la cuota de mercado del operador
tradicional se ha mantenido muy alta en la mayoría de los países, sobre todo en los
sectores de la energía. Con todo, el sector de las telecomunicaciones presenta un mayor
equilibrio desde que la cuota de mercado del operador tradicional ha caído en los
segmentos abiertos de la larga distancia, las llamadas internacionales y las
telecomunicaciones móviles. Este hecho se puede explicar de diversos modos. Puede que
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no todos los consumidores estén enterados de los servicios potenciales que ofrece la
competencia, o simplemente puede que algunos sean reacios al cambio. Esta última
situación puede obedecer también a que los precios del operador tradicional sean
inferiores a los de la competencia. En algunos casos, ese comportamiento puede recibir el
apoyo de una estrategia que podría consistir en la competencia a nivel de precios en los
segmentos liberalizados, mientras que se conservan amplios beneficios en los segmentos
que aún no se han abierto a la competencia. Existe el riesgo potencial de que una
reglamentación nacional demasiado benévola ponga en peligro las ventajas derivadas de
la liberalización, que podrían acaparar los agentes dominantes de los sectores no
liberalizados. La aparición de oligopolios en sustitución de los monopolios también
podría impedir parcialmente que los usuarios llegasen a disfrutar de todos los beneficios.
4. Otro elemento importante es la falta, por el momento, de mercados europeos únicos de
las industrias de red, aunque están empezando a aparecer agentes paneuropeos,
principalmente en el sector de las telecomunicaciones móviles. La falta de mercados
únicos de las industrias de red intensifica la necesidad de normas de aplicación
coordinada o coherente en todos los Estados miembros. Actualmente, los mercados se
están desarrollando a escala nacional o regional. Dentro de estos sectores se están
produciendo importantes fusiones y adquisiciones nacionales, lo que indica una
reestructuración de las industrias, pero la reestructuración transfronteriza es
relativamente limitada. En algunos sectores, como el de la electricidad, los cuellos de
botella de capacidad entre redes constituyen un gran obstáculo a la integración. En otros,
como el gas, los recursos naturales de los diferentes países ocasionan disparidades. No
obstante, estos elementos no deberían ocultar las repercusiones de los defectos que
podría presentar el proceso de liberalización y desregulación en algunos Estados
miembros, sobre todo cuando se deban a problemas de acceso a la red.
5. Existe un riesgo potencial de que el actual aumento del número de competidores
únicamente sea, en realidad, una fase de transición y de que los operadores tradicionales
se puedan beneficiar de su situación de dominio del mercado para soportar la
competencia a corto plazo, con el fin de eliminar posibles nuevos competidores y limitar
la competencia a largo plazo. Por lo tanto, las autoridades de reglamentación y
competencia tienen un papel primordial en la tarea de garantizar la competencia leal y el
acceso no discriminatorio a los segmentos de las industrias de red que no se han
liberalizado.
6. De momento no se dispone de información suficiente para evaluar las repercusiones a
largo plazo de la liberalización en los servicios de interés general, pero, de acuerdo con la
información disponible, no parece haber datos que apoyen la teoría de que el impacto
neto de la liberalización en sus resultados en el mercado haya sido negativo, al menos en
lo referente a la asequibilidad y la prestación del servicio universal. Es demasiado pronto
para evaluar el impacto a largo plazo de la liberalización, pero, hasta ahora, los
indicadores que hemos presentado sugieren una mejora en términos de asequibilidad de
los precios, al menos en lo que a telecomunicaciones y electricidad se refiere. El servicio
universal es una realidad en los servicios postales y de telecomunicaciones, pero se han
de tener en cuenta las diferentes tendencias de la demanda. Las definiciones de servicio
universal han de ser lo suficientemente flexibles como para dar cabida a los cambios de
los patrones tecnológicos o de la demanda. La calidad constituye el gran reto de los
servicios de interés general en el futuro. Los indicadores de calidad presentan un
panorama más ambiguo y el resultado es difícil de evaluar, ante los escasos datos
disponibles. Sin embargo, de acuerdo con el estudio cualitativo, la falta de transparencia
en la estructura de los precios y en las facturas constituye un problema en diversos
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sectores, y especialmente en los de la electricidad y el transporte urbano. La competencia
controlada parece ofrecer posibilidades de mejora de la calidad. En otros sectores, un
mayor control y una mejora de la transparencia podrían contribuir a elevar los niveles de
calidad.
7. El marco normativo parece estar evolucionando en concordancia con el proceso de
apertura del mercado. El carácter evolutivo de las obligaciones de servicio público exige
que las definiciones de dichas obligaciones sean flexibles y se adapten a menudo. La
rigidez de la normativa puede hacer que el impacto neto de las obligaciones públicas pase
de ser positivo a ser negativo, del beneficio a la carga, si los patrones de la demanda,
tecnológicos y demográficos no se tienen plenamente en cuenta. Esto resulta
especialmente importante en los sectores maduros en que la demanda disminuye, donde
los costes sociales netos del mantenimiento de las obligaciones de servicio público
pueden convertirse en una carga social. Este enfoque evolutivo también debería tener en
cuenta la evolución de las preferencias de los consumidores y ciudadanos, así como
garantizar la prestación satisfactoria de los servicios que los consumidores consideran
más importantes.
8. Hasta ahora, la financiación de las obligaciones de servicio público no ha planteado
dificultades importantes. Cuando es necesaria una compensación para prestar un servicio
público, puede ser autorizada por la Comisión con arreglo al apartado 2 del artículo 86
del Tratado CE. En el caso de las telecomunicaciones, se han creado mecanismos de
financiación de acuerdo con las normas comunitarias, pero rara vez se usan. No obstante,
estos mecanismos sirven a un propósito de acción pública: constituyen una red de
seguridad que garantiza la financiación de estos servicios de interés económico general.
Los sistemas simplificados deberían ayudar a reducir la carga normativa y la
incertidumbre relativa que causa la aplicación de estos mecanismos de financiación. Se
podrían introducir mejoras en los casos en que la financiación está relacionada con la
aprobación de la licencia, el contrato o la concesión de prestación del servicio, con el fin
de aumentar la transparencia y garantizar que se prestan servicios de la calidad exigida
con un coste social mínimo.
9. Convendría reforzar la dimensión comunitaria de los servicios de interés económico
general. Hay una necesidad clara de integrar más estos mercados de servicios como parte
del proceso de apertura progresiva a la competencia, al tiempo que se mantienen las
salvaguardas necesarias de la protección del consumidor. La rigidez actual y los cuellos
de botella organizativos y de las infraestructuras se adelantan a la creación de mercados
únicos en diferentes sectores de servicios en los que queda mucho margen para que
aumente el comercio intracomunitario, y especialmente en el de la energía.
10. Para que los resultados mejoren, resulta indispensable controlar estos sectores a nivel
nacional y comunitario y que las autoridades de reglamentación identifiquen las buenas
prácticas. Los resultados del proceso de control se deberían publicar, de modo que los
consumidores puedan reunir información sobre los mercados (que, por otra parte,
siempre es costosa). La presentación de informes periódicos por las autoridades
nacionales de reglamentación deberá tener un papel decisivo en la definición de
indicadores clave sobre los servicios de interés económico general. Tal como se anuncia
en el informe sobre los servicios de interés general que la Comisión adoptó el 17 de
octubre de 2001 [COM(2001) 598 final], en 2002 la Comisión publicará una
Comunicación en la que definirá una metodología para realizar evaluaciones horizontales
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de los servicios de interés económico general. Dicha metodología prestará una atención
especial a las opiniones de los ciudadanos y los consumidores sobre los resultados de
tales servicios.
11. La información que aporta el estudio cualitativo sobre la impresión que tienen los
consumidores del funcionamiento de los servicios de interés general difiere
considerablemente de unos países a otros y de unos sectores a otros, por lo que resulta
muy difícil sacar conclusiones generales. El marco normativo común definido a escala
comunitaria para algunos sectores parece haber dado lugar a situaciones muy diferentes
de unos Estados miembros a otros. En algunos países y algunos sectores se pueden
detectar áreas de insatisfacción, lo que da una idea de la importancia de peculiaridades
locales como la historia, los diferentes modos de aplicar dichas normas a escala nacional
o local o incluso las diferentes expectativas o preferencias de los consumidores. También
merece la pena observar los contrastes existentes en las condiciones del mercado tal y
como los reflejan, por un lado, los datos estadísticos, y por otro, las opiniones de los
consumidores. Por ejemplo, pese a las mejoras generales de la asequibilidad global de las
telecomunicaciones fijas, los consumidores se quejan de los aumentos de las cuotas fijas.
En la electricidad, los beneficios objetivos de unas tarifas más bajas pierden importancia
ante las quejas de los consumidores por falta de transparencia en las estructuras de
precios, los términos de los contratos o las facturas. Por otra parte, las quejas de los
consumidores acerca de los servicios ferroviarios llegan en un momento en que el
número de pasajeros ha aumentado hasta niveles desconocidos desde los años cuarenta.
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