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El debate sobre el desarrollo en perspectiva comparada: el análisis de las
respuestas de los países periféricos de América Latina y las estrategias para la
reanudación del desarrollo después de los 90: Argentina, Brasil y México.
Andrea Oliveira Ribeiro (IESP / UERJ) 1
Resúmen
Este trabajo tiene como objetivo contribuir para la comprensión del fenómeno de la aparición de
"nuevo desarrollismo" en América Latina. En primer lugar, tratamos de recuperar los recientes
análisis de los procesos socioeconómicos que se han producido en la periferia del capitalismo.
Más recientemente, la literatura sobre variedades de capitalismo (Hall y Soskice, 2001) trató de
reanudar el debate sobre el desarrollo capitalista en un contexto de globalización. En América
Latina, también los teóricos de la economía y la ciencia política se han propuesto examinar las
posibilidades de cambio institucional y modelo de acumulación capitalista, un esfuerzo inserido
en de la crítica más amplia de modelos teóricos basados en elección racional de la persona, por
una parte, y en la economía neoclásica, por otra. En segundo lugar, se centra en el fenómeno de
la aparición de las comunidades epistémicas (Haas, 1992) en Argentina, Brasil y México.
Teniendo en cuenta las enormes diferencias que caracterizan la dinámica del proceso de la
economía capitalista en cada uno de estos países, se busca hacer hincapié en la producción de
ideas de grupos específicos y su influencia en la formulación de las políticas macroeconómicas
y socioeconómicas.
Palabras clave: neo-desarrollismo, Argentina, Brasil, México
Introducción
Esta presentación tiene como objetivo analizar el papel de las comunidades epistémicas en
economía en la Argentina, Brasil y México. La importancia de los economistas en la producción
de ideas que sirven de base para la formulación de políticas ha estado atrayendo cada vez más la
atención de los analistas (Sikkink, 1991; Babb, 2010; Montecinos y Markoff 2010, Loureiro,
1997). De hecho, desde finales de la Segunda Guerra Mundial, con la inauguración de la
llamada Era de Desarrollo (Escobar, 2012) se constató el crecimiento de la demanda de
conocimientos de los economistas, así como los modelos económicos de los proyectores y los
organizadores de planificación y asesoramiento a los gobiernos en pos del desarrollo. Un
proyecto que implica la producción de la modernidad en términos capitalistas, con la
urbanización, la industrialización y el aumento de mercado de consumo interno, especialmente
en lo que se refiere a la periferia latinoamericana.
Desde la década de 1990, la participación de los economistas en las esferas de gobierno se hizo
más evidente. Esta mayor presencia tuvo como lema los cambios estructurales en la economía
mundial relacionados con la crisis del petróleo y la expansión de los ingresos y las políticas
económicas restrictivas, centrándose en la fiscal y la inflación y fundada en la administración de
los controles cambiarios. Esta generación de economistas, con una fuerte influencia de la
1
Estudiante de Doctorado em Ciencia Política en el Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP/UERJ);
investigadora del Nucleo de Estudos do Empresariado, Instituições e Capitalismo (NEIC/IESP/UERJ) y del
INCT/PPED. Contacto: [email protected]
economía de EE.UU. (primero a través de keynesianismo y más tarde a través de la ortodoxia
basada en los postulados neoclásicos), llevó a cabo un verdadero cambio en el escenario político
de América Latina. Después de la "década perdida" en la que el enorme déficit (público y
privado) amenazó la supervivencia de los regímenes democráticos, estos economistas eran los
pivotes de estabilización e institucionalización. En los tres casos analizados aquí, los
economistas formados en Estados Unidos asumieron puestos clave en la administración
económica: Domingo Cavallo en Argentina (1991), Pedro Malan en Brasil (1994) y Pedro Aspe
en México (1987).
Con el final de la década de 1990, se dio la conclusión de que las reformas estructurales - que
implicó la reforma de la administración pública, la privatización de las empresas estatales, la
liberalización del comercio y la profundización de las relaciones comerciales internacionales no habían logrado cumplir con lo que era considerado la mayor debilidad de los países
subdesarrollados y el mayor obstáculo para la modernización: la desigualdad social, junto con la
distribución desigual de la riqueza y de los límites de la participación democrática.
Desde la elección de Hugo Chávez, en 1998, y el surgimiento de otros gobiernos identificados
con las ideas más progresistas o igualitarias (ver Cameron y Hershberg, 2010; Levitsky y
Roberts, 2011), se puso a la hegemonía de la ortodoxia liberal a prueba. Mientras los gobiernos
insertaron en la agenda propuestas más inclusivas y negociaron con los actores políticos
responsables del presupuesto público las medidas necesarias para establecer un debate político
amplio, que incluye la gestión de los economistas, el debate dio la vuelta en torno a proyectos
de desarrollo con inclusión social. Este debate parece que se hace más notable en cuanto
tengamos más cerca, en Brasil, las elecciones presidenciales y la candidata del Partido de los
Trabajadores (PT), Dilma Rousseff, y los candidatos de la oposición Aécio Neves, del Partido
de la Social Democracia Brasileña (PSDB) y Eduardo Campos, del DEM, como representantes
de los diferentes proyectos de desarrollo (aparentemente irreconciliables).
La participación de los economistas en el gobierno y el hecho de que estos individuos
manipulan un conocimiento muy específico y muy poco accesible (complejos modelos
matemáticos y econométricos que requieren años de inversión en formación) les permitieron
jugar un papel fundamental en la toma de decisiones en materia de política económica. Loureiro
(1997) llama la atención sobre cómo, en el caso brasileño, las decisiones sobre las tasas de
interés y el ajuste del tipo de cambio han sido tomadas sin un amplio debate público y han sido
dirigidas por un equipo económico que ha trabajado tan aislado con el apoyo del Presidente de
la República Fernando Henrique Cardoso. Sin embargo, incluso con la ortodoxia crítica, los
economistas no han perdido su lugar.
En este sentido, el estudio de las comunidades epistémicas en economía en tres países del
continente americano tiene como objetivo arrojar luz sobre las transformaciones recientes en la
región y en las interconexiones entre los debates en el campo económico, tales como los
relacionados con determinados modelos económicos y sus resultados prácticos; y los debates
políticos más amplios sobre los proyectos y las posibilidades de desarrollo nacional para la
superación de los componentes que restrinjan la modernización latinoamericana.
En la primera sección, se discuten las similitudes existentes entre los casos estudiados, la
influencia de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la
preponderancia de las políticas de desarrollo en la región, dada su relación con la configuración
política de cada país.
En la segunda sección, se evalúa la participación creciente de los economistas en el gobierno y
los resultados de las reformas económicas propuestas e implementadas en un contexto de
globalización y el fin de la Guerra Fría. Por otra parte, se busca identificar el establecimiento de
redes de producción de conocimientos específicos (comunidades epistémicas) como bases de
apoyo a la labor de estos actores.
En la tercera y última sección, tratamos de presentar algunas de las preguntas de investigación
que pueden orientar el estudio del papel de las comunidades epistémicas en economía, sus
relaciones con los economistas en el gobierno y la reproducción de una burocracia económica o
fuerte sesgo económico y las transformaciones institucionales que permitan gobiernos
promuevan cambios específicos en los proyectos nacionales de desarrollo.
1) América Latina como una región de males comunes
La llamada Era de Desarrollo (Escobar, 2012) para América Latina representó un período de
constantes intervenciones económicas y políticas, y de cambio significativo. Un contexto
marcado por la necesidad de erradicar la pobreza, fomentar las economías capitalistas
periféricas y contener los modelos de desarrollo alternativos, como el comunista. Algunos
pueden llamar modernización: la población urbana creció de manera exponencial, la educación
se convirtió en popular, se formó una sociedad de masas. Experimentos democráticos erráticos
se entablaron, con más o menos esporádicas interrupciones. Argentina experimentó años de
inestabilidad política, incapaces de llegar a un consenso y amenazados por el sistema de dos
partidos. Brasil, en 1964, marcó el comienzo de 20 años de dictadura militar. México vivió con
el poder centralizador de un partido único, un legado de la Revolución de 1911.
Sin embargo, la institucionalización de las ideas expuestas por los teóricos de la modernidad y
el desarrollo económico produjo un auge de la experiencia de la planificación y ejecución de
políticas en la región. Mientras que la economía mundial se está recuperando y la demanda de
productos latinoamericanos aumentó, Argentina, Brasil y México solicitaron su papel en las
naciones capitalistas. Esta misión fue marcada por un papel subordinado en la región como el
principal proveedor de materias primas, y su estrecha relación de dependencia con la economía
de EE.UU.
El papel de la CEPAL como el centro para la difusión de las nuevas ideas, bajo la coordinación
del economista argentino Raúl Prebisch, y más concretamente una crítica a la corriente liberal
no puede ser ignorada (Cepeda 2012). La propuesta de una teoría estructuralista que considera
las relaciones simbióticas entre los países desarrollados y los situados en la periferia del
capitalismo y la reproducción de las relaciones desiguales de intercambio como el núcleo de la
producción de subdesarrollo, representó un punto de inflexión y la justificación política de los
diversos planes de desarrollo económico nacional. En Brasil, el gobierno de Vargas (19301945) y después de Juscelino Kubitschek de (1956-1960) serían los exponentes del
desarrollismo y un terreno fértil para el debate económico, en el que predominaron los
desarrollistas. En Argentina, el proyecto de desarrollo de Frondizi (1958-1962) fue interrumpido
por una ola de intervenciones militares y la inestabilidad política en la que no hubo consenso
entre los grupos dominantes (Sikkink, 1991). México, en el que tiene la mayoría de los
representantes de la ortodoxia liberal, hubo un intento de promover un conjunto de políticas de
desarrollo años más tarde, en la década de los 1970, durante el gobierno de Luis Echeverría
(1970-1976) y su sucesor y ministro de Economía, López Portillo (1976-1982) (véase Heredia,
1994).
Aunque la influencia de la CEPAL ha sido desigual, afectando más Argentina, Colombia y
Chile, que México y Brasil, la institución sirvió como un importante sitio de intercambio de
ideas entre los profesionales de toda la región. No por casualidad, más tarde, cuando la inflación
comenzó a ser considerada un problema estrechamente relacionado con la supervivencia de la
democracia, la CEPAL era un locus importante de la convergencia y la difusión de estudios
sobre el tema, que circularon ampliamente en toda la región y se convirtió en un laboratorio
para los diversos planes de estabilización. En Argentina, el Plan Austral (1986); en Brasil, el
Plan Cruzado (1986), el Plan de Verano (1987), el Plan Collor (1991) y el Plan Real (1994); en
México, el Programa Inmediato de Reordenación Económica (1982) y el Pacto de Solidaridad
Económica (1987). Por otra parte, estos planes fueron diseñados bajo la estrecha supervisión de
los mecanismos de crédito internacionales, especialmente el Fondo Monetario Internacional
(FMI), otro locus importante de movimiento de los economistas latinoamericanos.
A la adopción de estos planes se añadió la necesidad de la estabilización económica y la
generación de un nuevo modelo de inserción internacional, para asegurar la participación de la
región en una economía cada vez más globalizada. En este contexto, la formación internacional
previa de los economistas latinoamericana, la difusión y la institucionalización de la economía
de los Estados Unidos, y la apertura de espacios políticos para la acción de estos economistas,
provocó un cambio radical en las relaciones entre el Estado y la sociedad, y las relaciones de los
actores políticos dentro del propio Estado. En este proceso los economistas ganaron espacio de
habla y actuaron como los formuladores de políticas (Dezalay y Garth, 2010).
2) Las comunidades epistémicas en contexto posliberal
Las ideas económicas por sí solas no hacen política. Ellas van muy lejos en el tiempo y el
espacio hasta que se conviertan en proyectos políticos ejecutables. De la producción de las
comunidades epistémicas económicas hasta su penetración en las instituciones (estatales y no
estatales) y en las mentes de las personas que formulan, aplican y ejecutan las políticas
económicas, y de los consumidores (la persona común que hace sus intercambios con la moneda
y está directamente afectada por la pérdida de valor de la misma, por ejemplo) puede tardar
décadas. Sin embargo, la presencia de ciertos supuestos, valores y normas que guían a los
sujetos y les predisponen a ciertos tipos de políticas y no a la inversa (aumento de las
inversiones públicas en educación y salud, la capacitación de maestros y médicos, o los recortes
de impuestos para ciertos rangos de la exención del impuesto para determinados sectores
productivos, etc.) y la persistencia de estas ideas con el tiempo contribuyen a conformar cierta
trayectoria. El estudio de las comunidades epistémicas en la economía en Argentina, Brasil y
México puede traer una mejor comprensión sobre las diferentes trayectorias trilladas por estos
países en un contexto post-liberal (Arditi, 2008).
Además de un conjunto de ideas, hay que tener un consenso mínimo entre los líderes de los
grupos políticos sobre los beneficios y la pertinencia de adoptar determinado proyecto político.
Así es el caso de las políticas que promueven la liberalización del comercio, la inversión en
infraestructura, la educación, la atención sanitaria o la institucionalización del sistema
financiero o de la disminución de las metas de inflación. La aplicación de determinadas políticas
se define también por la autonomía en el uso del presupuesto público y como tal se compromete
al pago de las deudas. Diferentes contextos políticos nacionales ayudan a explicar por qué existe
una mayor capacidad de recuperación en algunos casos, en comparación con los demás. Debido
a que en Brasil, la producción y la aplicación de un proyecto de desarrollo en los años de JK
fueran tan fuertes y duraderas, que subsistirán a pesar del cambio de régimen. Debido a que en
Argentina, que se caracteriza por una alta polarización política y la ausencia tanto de
instituciones estatales fuertes como de una tecnocracia profesional, y donde hay muchos
obstáculos para la formación de un consenso político, la aprobación de un proyecto político
duradero convirtió en inviable. O por qué, en México, con un sistema de partido único en el que
los líderes de los grupos políticos circulaban en el propio PRI, y había un corte ortodoxo fuerte
en la burocracia económica, el proyecto político y económico perdurable consistió en bases
ideacionales distintas.
Estos tres casos tienen diferentes resultados cuando nos fijamos en sus opciones de política
económica. En un contexto post-liberal (Arditi, 2008) y para analizar de forma retrospectiva las
ideas disponibles en ese momento, podemos entender cómo fue posible que Argentina, por
ejemplo, promoviese un proyecto neodesarrollista en 2003 con Néstor Kirchner; al gobierno
Lula recuperar el lenguaje nacional-desarrollista y proponer un diseño de proyecto que combina
el crecimiento y la estabilidad económica con inclusión social. Y, por último, como en el caso
de México en que las opciones eran más restringidas, no se ha podido proponer un modelo que
evitara los controles fiscales severos y promoviera la inclusión social a través del aumento del
empleo, por ejemplo. Estos conflictos nos llevan a las más profundas preguntas sobre el papel
de las elites económicas en las sociedades democráticas y acerca de la utilidad de los
conocimientos producidos en ambientes más inclusivos y, por tanto, democráticos: ¿buscamos
la inclusión económica (a través de la inserción del mercado de consumo) o la inclusión social
(a través de un mayor acceso a los servicios básicos y la garantía de los derechos)? Esto está
relacionado con el papel del propio Estado como promotor del desarrollo y de los límites que se
enfrentan los Estados capitalistas en contextos democráticos.
Por ahora, nos fijamos en la identificación del locus principal de la producción del conocimiento
económico en los tres casos mencionados, sus ideas principales, sus relaciones con los grupos
de poder (sean los representantes elegidos o los que tienen una mayor capacidad para defender
sus intereses económicos) y en esbozar algunas explicaciones acerca de la producción de ideas y
la búsqueda de consenso en torno a los proyectos de desarrollo.
Las comunidades epistémicas son redes de profesionales que comparten los principios de juicio
y criterios de validez intersubjetiva establecida de forma racional para que puedan ejercer su
autoridad y competencia en sus áreas de interés, y aplicar estos criterios para juzgar cuestiones y
acontecimientos políticamente relevantes (Haas, 1992). Por lo tanto, las comunidades
epistémicas podrían prever y evaluar los resultados de los cursos alternativos de acción, tratando
de dar visibilidad a las redes de vínculos que se establecen entre los estados de cosas en el
mundo, los programas de acción y las políticas públicas (González Gómez, 2003).
Las comunidades epistémicas operan, aunque de manera difusa y ni siempre coordinada, a
través de las instituciones. Es la penetración y difusión de una comunidad epistémica en
particular que puede garantizar una mejor absorción de los nuevos patrones de comportamiento
político y proporcionar la transformación de estas normas, códigos y modelos ideológicos en la
práctica. O bien, para hacer un paralelo con Erber (2008), estas comunidades tendrían la
responsabilidad de la construcción de "convenciones" de base para el logro de los postulados de
los proyectos nacionales de desarrollo.
También Schmidt (2011) llamó la atención sobre la importancia de incorporar las ideas en el
análisis de políticas y de tener en cuenta tanto las instituciones como las estructuras que limitan
las acciones y el pensamiento de los actores políticos, así como acentuó la función de las ideas
como un constructo producido por los agentes internos, lo que les permite producir nuevas
interpretaciones y producir cambios. Instituciones serían tanto las estructuras restrictivas
(plasmando el pensamiento y la acción) como el objeto de la reflexión de los actores, que actúan
sobre ellos a través de sus habilidades comunicativas e ideológicas.
Las teorías que tratan el concepto de comunidad epistémica también defienden la idea de que las
redes de producción de conocimiento formadas por profesionales de diversos campos - que
tienen autoridad sobre ciertos nichos de conocimiento argumentativo - son responsables de
proporcionar estabilidad a la acción política, al producir menos incertidumbre. Siguiendo
Schmidt, estas redes de conocimiento también serían capaces de promover el cambio, a través
de la producción de nuevos marcos ideacionales.
3) ARGENTINA
En Argentina, el proceso de liberalización económica ha sido bastante intenso y marcado por
profundos cambios en las relaciones capital-trabajo. Este proceso comenzó en los años 1970 y
se profundizó en las décadas siguientes. Al mismo tiempo, hubo una reestructuración
económica marcada por la liberalización comercial, la privatización de empresas y la
transnacionalización del capital (Feliz, 2011; Bustelo, 2013). Durante el gobierno Menem
(1989-1999), este proceso ha producido resultados aparentemente contradictorios, además de
altas tasas de desempleo formal y aumento de la pobreza, buenas tasas de crecimiento
económico. Sin embargo, la sociedad argentina en general ha vuelto más pobre y más desigual.
Con fuertes controles macroeconómicos y la rigidez cambiaria, este modelo de acumulación de
capital ha llegado a su límite a finales de los años 1990, impulsado por las crises asiática (1997)
y brasileña (1999) que produjeron la devaluación de las respectivas monedas, lo que ha
fortalecido una solución por la devaluación del peso argentino. Luego, el caso argentino se
caracteriza por una fuerte ruptura que culmina en una profunda crisis económica e institucional
cuyo punto culminante tiene lugar en 2001. Dicha crisis allanó el camino para la formación de
un grupo de partidarios de un proyecto acuñado como neodesarrollista con fuerte participación
del Estado, y ha permitido la formación de una coalición entre los diversos sectores de la
sociedad en el proceso de post-convertibilidad, o para abandonar el modelo anterior.
Según Ortiz y Schorr (2007), los elementos básicos que permitieron la formación de los grupos
pro-devaluación de 2002 se reducen a la percepción de agotamiento basado en el cambio fuerte
y el endeudamiento externo. Así se formaron dos bloques distintos internamente. El primer en
defensa del capital productivo, encabezado por la Unión Industrial Argentina (UIA), presidida
por Osvaldo Real, y el otro que añade a los representantes del capital financiero (sistema
financiero local y las empresas privatizadas). La formación de una coalición postconvertibilidad se hizo posible debido a que estos grupos empresariales fueron capaces de
reunirse con otros sectores sociales (trabajadores, políticos y religiosos) para articular el
reconocimiento a nivel ideológico-discursivo de los conceptos de “producción”, “industria”,
“trabajo”, “rendimiento”, “papel del Estado” y de “nación” (Ortiz, Schorr, 2007:6).
Por lo tanto, es importante destacar la conformación del Grupo Fénix bajo los auspicios de la
Universidad de Buenos Aires (UBA), formado por un grupo de 30 economistas de diversas
corrientes de análisis. Entre los cuales Aldo Ferrer, Jorge Katz, Saul Keifman, Norberto
González, Carlos García Tudero, Abraham Leonardo Gak, Arturo O'Connell, Fernando Porta y
Mario Rapoport. El grupo se reunió con el objetivo de buscar soluciones a corto, mediano y
largo plazo a los problemas relacionados con el desarrollo argentino. Más particularmente, los
participantes pusieron la tarea de presentar un diagnóstico sobre la naturaleza de los problemas
centrales de la economía argentina y formular propuestas para resolver esta crisis, expresada
como crítica y urgente, y marcada por el estancamiento, la concentración de la riqueza, el
aumento de la pobreza y la exclusión, así como la pérdida de la capacidad para "decidir su
propio destino”.
Debido al lugar relativamente marginal que los economistas tradicionalmente ocupaban en
Argentina, es posible inferir que el papel de la UBA (centro de formación tradicional de
economistas estructuralistas), en ese momento, como un espacio de encuentro de profesionales
en busca de un proyecto nacional de recuperación económica y social fue una reacción a la
hegemonía de los centros de formación económica privada, el foco de irradiación de los
postulados ortodoxos. Cómo, por ejemplo, el CEMA (Centro de Estudios Macroeconómico
Argentinas) y IEERAL (Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y
Latinoamericana), cuyo primer presidente fue el economista Domingo Cavallo.
Desde las primeras reuniones mantenidas por el Grupo Fénix en septiembre de 2001, se aprobó
un plan estratégico titulado "Hacia el Plan Fénix, diagnóstico y propuestas. Una estrategia de
reconstrucción de la economía argentina para el crecimiento con justicia" (Resolución 6846 del
Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires). En este mismo documento, se ha
nombrado Abraham Gak como director del proyecto. En estas reuniones, asistieron más allá de
los propios académicos responsables del proyecto, una comunidad más amplia (unos 500
participantes), incluidos los funcionarios gubernamentales de alto rango, como el Ministro de
Educación y Trabajo y el secretario de Ciencia y Tecnología en el momento.
Al principio, asociado con el empeoramiento de la crisis del modelo de convertibilidad
implementado por el gobierno de Menem, el grupo propuso un diagnóstico para la crisis que
puso de relieve la necesidad de combatir con eficacia la pobreza, erradicar el desempleo y la
urgencia de una "mucho más eficaz" distribución de la riqueza (Treber, 2005). Sin embargo, no
rechazaron la necesidad de mantener las políticas monetarias y de tipo de cambio efectivo,
aunque el Grupo tenga reconocido su carácter limitado para el logro de metas. No obstante, se
trataba de una crítica en torno del control de la inflación como defendida por el Banco Central
de Argentina, para hacer la política del "aumento automático de las tasas de interés" (ibid.,
2005). En cuanto al aspecto de las negociaciones internacionales, o más específicamente la
renegociación de la deuda externa de Argentina a los acreedores internacionales, el Grupo Fénix
tomó una posición a favor de "desapalancamiento" y en contra de la falta de flexibilidad en las
negociaciones, incluida la propuesta de la suspensión de pagos en caso de falta de acuerdo. La
lógica es, pues, de que sin crecimiento económico no si puede pagar una deuda entendida como
el resultado de la financiarización. En el artículo de 2005, el economista Aldo Ferrer expuso los
términos del debate:
“el bienestar social, la solidaridad y el reparto equitativo del ingreso, es un imperativo ético y
una condición esencial del mismo desarrollo económico (…) el desarrollo se realiza en el
espacio nacional y depende, en primer lugar, de las decisiones propias. (…) este conjunto de
supuestos planteó una discrepancia radical con el enfoque neoliberal que inspiró las políticas
inauguradas con el golpe de estado de 1976 y llevadas, hasta sus últimas consecuencias, en la
década de 1990. Pudimos así anticipar, en el transcurso del 2001, que íbamos rumbo al caos y
que estaba amenazada la seguridad jurídica y el régimen de contratos”. (Ferrer, 2005)
Los términos principales del llamado nuevo debate desarrollista o neodesarrollista son: la crítica
al neoliberalismo; mejora de los controles macroeconómicos y la preocupación con el aspecto
social del proceso de desarrollo capitalista; y el papel del Estado como mediador de conflictos
capital x trabajo. En el documento principal, el Plan Fénix (2001), 10 propuestas básicas se
establecen para garantizar las condiciones necesarias para lograr un proyecto nacional de
desarrollo económico y social, incluida la estabilidad institucional y política, el aumento del
empleo, el funcionamiento competitivo de los mercados y los equilibrios macroeconómicos
sólidos “basado en altas tasas de ahorro interno y inversión", la participación del Estado y la
soberanía fiscal, cambial y monetaria.
A partir de esta receta, se puede inferir culas son los principales lineamientos del nuevo
proyecto de desarrollo como postulados por los miembros del Grupo Fénix. En primer lugar, y
dada la profunda crisis institucional que enfrenta Argentina en el momento de la producción del
documento, existe la necesidad de estabilización institucional para garantizar la consecución del
proyecto. Del mismo modo, la preocupación por el desempleo y el problema de la incorporación
de los trabajadores antiguos y nuevos en el mercado laboral, con el objetivo de asegurar el
“crecimiento con equidad”2. La preocupación por la competitividad denota la importancia de
pensar en el desarrollo capitalista en un contexto de mayor integración y exposición al mercado
internacional. Al mismo tiempo que hay una demanda por la mejora de las condiciones
(fortalecimiento del mercado interno) y de las instituciones internas (presencia y participación
activa del Estado), reconoce la importancia de invertir en la incorporación de las nuevas
tecnologías y los controles macroeconómicos flexibles para evitar el deterioro del valor de la
moneda nacional.
En este punto, no se puede ignorar la influencia del neoestructuralismo de la CEPAL, como las
propuestas hechas por el economista chileno, y uno de los principales exponentes de esta fase
ideológica de la institución, Fernando Fajnzylber. Encargado de formular el concepto de
transformación productiva con equidad (marzo de 1990), Fajnzylber actualiza los principales
postulados - que sirvieron de base para los distintos niveles de sustitución de importaciones en
América Latina y cuya fuerza motriz era la expansión del mercado de consumo interno llamando la atención sobre la necesidad de innovación tecnológica que conduce a una inserción
competitiva en el mercado mundial.
La elección del presidente Néstor Kirchner, en 2003, y la manutención del equipo económico
del efímero gobierno de Duhalde, cuyo Ministro de Hacienda, Roberto Lavagna continuó en el
cargo, es indicativo del éxito de la renovación de la estrategia de modelo económico. La
salvación de la economía argentina se benefició de la subida de precios de los productos
internacionales, y el aumento de los flujos comerciales. Esto permitió al gobierno renegociar la
deuda externa y asegurar el apoyo del Fondo Monetario Internacional y, por lo tanto, a
normalizar las relaciones con la comunidad internacional. A diferencia del período de Menem,
se ha tratado de diversificar las relaciones internacionales y reducir la dependencia de los
Estados Unidos. Argentina aborda desde Venezuela y Brasil, y otros países de América Latina.
Por otra parte, el restablecimiento de los aranceles sobre las importaciones y las exportaciones
condujo a la recuperación de la capacidad extractiva del Estado.
Según Wylde (2010), el programa económico de Néstor Kirchner puede ser considerado como
una estrategia de crecimiento basada en el proteccionismo y la intervención estatal selectiva
enfocada a facilitar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento estimulando la industria de
exportación y la limitada diversificación. El Estado es responsable del crecimiento económico y
busca maneras de evitar la devaluación de la moneda nacional mediante el control de divisas, e
inyecta dinero en la economía mediante la distribución de los créditos a la inversión y el
consumo productivo. Otro punto importante de esta estrategia es el esfuerzo por recuperar el
mercado de trabajo, a través de la reforma laboral y la creación de programas de transferencia
de ingresos para combatir los altos niveles de empobrecimiento del país.
Los frutos cosechados por el presidente Néstor Kirchner permitieron la unión de las distintas
facciones del PJ en torno al liderazgo del Presidente y la elección de su esposa, Cristina
Fernández de Kirchner en 2007. La presidente inició su mandato en una situación cómoda, con
las altas tasas de crecimiento y la inclusión social, pero enfrentó su primer conflicto interno, al
negarse a cambiar la política económica (el gasto público y el gasto de estímulo) de cara a la
creciente inflación, bajo el impacto de la crisis internacional de 2008. Estas dificultades no
impidieron que fuera reelegida - aunque sin haber resuelto el conflicto inherente en el modelo
económico actual - en 2011, tras la muerte de su marido. Medidas importantes como un plan
2
Ver RAMOS, Joseph. ¿ Es posible crecer con equidad?. Revista de la CEPAL, 1995.
contra la crisis, con la creación de un ministerio para tratar de las cuestiones de producción
agropecuaria y otro para las de producción industrial, y la inyección de capital en el mercado de
consumo a través de la exención de impuestos, así como la re-nacionalización de las empresas
privatizadas en la década de 1990, como Aerolíneas Argentinas e YPF, constituyen un proyecto
en sí mismo que se puede asociar al kirchnerismo. La promoción del Estado en la economía, la
ruptura con la ortodoxia liberal de los años anteriores, hacen con que este proyecto sea
considerado como una contraposición a los modelos más radicales del liberalismo económico,
con la apertura sin restricciones de los mercados nacionales a la competencia extranjera y la
flexibilidad de los mercados de educación, de salud y del trabajo.
El caso argentino demostró la posibilidad de reversión de los modelos de desarrollo y la forma
en que la definición de los modelos depende de las decisiones políticas y los grupos de apoyo en
los sectores más amplios de la sociedad. La autonomía política para establecer la dirección
económica es una función del tipo de sistema político de cada país, del mayor o menor grado de
independencia del poder ejecutivo, del apoyo legislativo, y de la capacidad de llegar a acuerdos
políticos. Sin embargo, el establecimiento de un modelo económico depende de otros factores
además de la política interna, como los ciclos económicos internacionales o la distribución de
las fuerzas políticas en el ámbito internacional. Algunos autores, como Weyland (2005) ponen
énfasis en los aspectos externos, otros, como Levitsky (2005), llaman la atención sobre el
componente interno (la capacidad de los actores políticos nacionales frente a la crisis
económica).
La década de 2000 representa es el ascenso y la caída del llamado neodesarrollismo argentino.
Las restricciones causadas por la crisis internacional de 2008, con el aumento de los niveles de
pobreza y desempleo en las economías europeas y norteamericanas, afectaron profundamente el
flujo de capital hacia los países periféricos o semiperiféricos. A pesar de que el Estado tiene más
control sobre el destino de la economía nacional, sigue existiendo un desequilibrio fundamental
entre la capacidad del Estado para recaudar fondos, principalmente a través de las exportaciones
de recursos naturales (siendo el pilar del modelo), y continuar estimulando el consumo sin caer
en la espiral inflacionaria de las últimas décadas. Como veremos en la siguiente sección, hay
muchas similitudes con el caso brasileño, tanto en su formato progresivo en cuanto a sus límites.
4) BRASIL
En Brasil, se adoptaron los cambios económicos estructurales con menor intensidad que en los
casos de Argentina y México, cuyos procesos de liberalización comenzaron ya en los años 1970
y 1980. Diniz y Boschi (2004) relacionan este ritmo diferente a la resistencia de los empresarios
nacionales en promover la liberalización de la economía por causa del riesgo de
desindustrialización que implicaba. Los autores asocian este patrón de continuidad (o resistencia
moderada) al fuerte corporativismo institucional que pasó a caracterizar a las relaciones capital
x trabajo en el país desde los años 1930. El establecimiento de las élites estratégicas (ya sea
porque tienen poder económico o porque tienen acceso a los puestos de poder público) es
fundamental para establecer las metas colectivas.
En este punto, añadimos a la explicación de los autores otro componente: el alto grado de
penetración de un conjunto de ideas en la burocracia, la tecnocracia y los líderes de los grupos
políticos en pro del Estado como agente político, lo que permite la aceptación de una mayor
participación del Estado en la realización de proyectos políticos nacionales (Sikkink, 1991). Es
decir, el estudio de las comunidades epistémicas puede ser un termómetro de este proceso de
desarrollo de élites estratégicas. El hecho de que tengamos más información sobre el
establecimiento de comunidades epistémicas en Brasil, también puede ser un indicador
importante. No es sólo una característica histórica, que está relacionada con el corporativismo
en Brasil y en la organización de grupos de negocios, pero la forma de construir coaliciones y
alianzas políticas en términos de ciertos intereses. Es importante darse cuenta de que esta
capacidad de hacer alianzas es menor en Argentina, como en México, debido a factores
históricos e institucionales.
Estudios recientes, aunque no concluyentes, han demostrado la aparición de un nuevo discurso,
especialmente en Brasil, a partir de la década de 2000, que defiende el papel del Estado como
agente inductor de desarrollo, pero pone en duda otras tesis defendidas por antiguos
desarrollistas. Aquí destacamos la producción del economista Fabio Erber (2008, 2011) sobre el
desarrollo en Brasil en los años 1990, sobre los proyectos de desarrollo del gobierno de Lula, y
la evolución de lo que él llama las “convenciones de desarrollo”. Para Erber, había dos
convenciones hegemónicas en funcionamiento: la liberal ortodoxa y la neodesarrollista, que
compartirían la preocupación por el estricto control de la política macroeconómica en la
búsqueda de la estabilidad económica; pero difieren en cuanto al contenido social de sus
programas. Durante el gobierno de Lula, hubo, según el autor, una adhesión parcial a la
convención neodesarrollista porque las relaciones entre el gobierno y sus agencias económicas
han sido muy hostiles, con la excepción del Banco Central. Tal como el diseño del gobierno de
Lula también tuvo por objeto un 'planteamiento' en la redistribución de la renta, como con el
Programa Bolsa Familia, había una tensión política entre los requisitos técnicos de control de la
inflación y la estabilidad de un lado, y las políticas de expansión del crédito y la redistribución
de la renta del otro. Así, según Erber, la agenda institucionalista ha restringido su prioridad a la
estabilización de los precios, y el Banco Central pasó a ocupar el epicentro de la política
macroeconómica.
La convención neodesarrollista estaría sujeta, según el autor, a la convención institucionalista
restringida, pero la diferencia es que la última tendría una visión cooperativa de la sociedad que
se expresa a través del concepto de "pacto social" y de las metáforas utilizadas por el presidente
Lula, en el que uno podría vislumbrar la prioridad dada a la inclusión social de inspiración
keynesiana. Esta convención se aclararía en el Plan de Inversiones Plurianual (PPA) y en la
Política Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior (PITCE), y se habría visto reforzada
desde 2006 por los cambios de personal que se produjeron en el Ministerio de Finanzas, con el
nombramiento de Guido Mantega como ministro, y la reelección del presidente Lula. Por otro
lado, el autor también aboga por la existencia de una "convención alternativa" que estaría en la
búsqueda de la hegemonía, como la nueva convención desarrollista que sería distinta al admitir
una relativa relajación de la política macroeconómica (ligero aumento de la inflación).
En este sentido, la contribución del economista Bresser-Pereira (2004, 2010, 2011) no puede ser
olvidada. Uno de los firmantes del documento "Diez tesis sobre el nuevo desarrollismo", el
autor distingue el nuevo desarrollismo tanto del pensamiento estructuralista latinoamericano
como de la corriente dominante neoliberal por no apostar por el "desarrollo a través del ahorro
externo" (deuda externa). En este proyecto, de acuerdo con el autor, la nación sería el agente
responsable de definir la estrategia principal para el desarrollo, la definición de una "estrategia
nacional", que tiene vistas a la especificidad nacional de las trayectorias de desarrollo. El nuevo
desarrollo, entonces, defiende el fortalecimiento del Estado, y argumenta (como los
estructuralistas) que se encuentra en los países de ingresos medios una tendencia hacia la
apreciación del tipo de cambio (enfermedad holandesa) y el crecimiento de los salarios más
bajos en comparación con la productividad, y que estas tendencias "estructurales" serían
responsables de la persistencia de los problemas de la mala distribución de los ingresos y la falta
de demanda efectiva. Como consecuencia de estos supuestos, la política macroeconómica
propuesta por el nuevo desarrollismo sería la de la administración del tipo de cambio (incluso a
través de los controles de capital) para lograr una tasa de equilibrio industrial y una mayor
disciplina fiscal en términos de déficit público, así como una política de rentas que acompañe el
aumento de la productividad. Por lo tanto, hay un enfoque en aliviar los fuertes controles de la
política macroeconómica ortodoxa para promover la reestructuración económica.
En Brasil, llama la atención sobre el contexto en que se inserta la propuesta del gobierno del
Partido de los Trabajadores elegido en 2003, que incluyó la lucha contra la pobreza y la
reducción de las desigualdades sociales mediante programas de rentas, sin relajar los controles
macroeconómicos. Además, el fortalecimiento del marco institucional existente, a través de la
reestructuración de una red de organismos como el Instituto de Investigación Económica
Aplicada (IPEA) y la creación del Consejo Nacional para el Desarrollo Económico (CNDES),
cuya función era producir subsidios (estudios y la creación de redes) para la producción de
políticas públicas para el proyecto de desarrollo del gobierno.
Este marco institucional disponible - que también incluyó al Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social (BNDES), el Banco de Brasil, el Banco Central y el Ministerio de
Hacienda – es caracterizado por una mayor centralidad en la dirección económica del país y una
tecnocracia altamente profesionalizada, que funcionan como mecanismos para el mantenimiento
y la continuidad de ciertos postulados. En el caso del Ministerio de Hacienda, como indican
Loureiro, Abrucio y Rosa (1998), se produjo una fuerte centralización política que se inició
durante el Fernando Henrique Cardoso. Esta centralidad, que continuó en los siguientes
gobiernos es esencial para poner en ejecución proyectos distintos, pero con un fuerte contenido
economicista, es decir, ambos marcados por la ortodoxia macroeconómica.
El documento elaborado por la comunidad epistémica que sirve de referencia en este caso,
"Diez tesis sobre el nuevo desarrollismo" (2010), al igual que el Plan Fénix, enumera diez ideas
motrices para un modelo de desarrollo. En pocas palabras, podemos destacar: la comprensión
del desarrollo como un hecho estructural, el papel estratégico del Estado (regulación de las
instituciones financieras, la inversión productiva y la competitividad internacional), la
importancia de la planificación estratégica, la centralidad de las nociones de crecimiento de los
salarios por debajo de la productividad, sobrevaluación del tipo de cambio y la creación de
ahorro interno, así como la recuperación del concepto de pleno empleo y estabilidad de precios
y financiera, como objetivos primordiales de política económica para apoyar este proyecto de
desarrollo.
Los principales firmantes de este documento son intelectuales y políticos con actuaciones
importantes en el ambiente académico, intelectual y político. Luiz Carlos Bresser-Pereira, su
principal interlocutor y productor, es el director del Centro para el Desarrollo Macroeconómico
de la Escuela Estructuralista de Economía de la Fundación Getulio Vargas de São Paulo. El
también economista Marcio Pochmann, además de profesor del Instituto de Economía de la
Unicamp, fue presidente del IPEA y fue candidato a la Alcaldía de Campinas (SP) en 2012. Así
como el actual presidente de BNDES, otro economista, Luciano Coutinho (formado por la USP
y profesor licenciado de la Unicamp). Otros economistas brasileños importantes, como Ricardo
Bielschowsky (profesor de la UFRJ y ex investigador de la CEPAL), Luiz Gonzaga Belluzzo
(Licenciado en Derecho por la USP, con un postgrado en Desarrollo Económico de la CEPAL /
ILDES con vínculos institucionales con Unicamp), Luiz Fernando de Paula y João Sicsú (ambos
de la UFRJ) participaron en la formulación inicial del documento y continúan produciendo
sobre el tema, fortaleciendo la red de circulación de las ideas del nuevo desarrollismo.
Como hemos dicho, la articulación de ideas se vio reforzada por las nuevas actividades de
desarrollo del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) vinculada a la Presidencia
de la República. Entre 2008 y 2010, bajo la presidencia de Márcio Pochmann, se realizó la serie
de discusiones nombradas "Perspectivas del Desarrollo de Brasil", que pretendía ser una
"plataforma de reflexión sobre los retos y oportunidades de desarrollo en Brasil", y "un proyecto
integral para traer IPEA al centro de los debates actuales y las decisiones sobre las opciones y
estrategias para el desarrollo nacional". Además, el proyecto promovió 9 seminarios (llevados a
cabo entre abril de 2008 y agosto de 2009), 2 talleres (celebrados en agosto y septiembre de
2008), cursos de formación, y fueron publicados 10 libros, como "Desafíos para el Desarrollo de
Brasil: las contribuciones de la Junta Directiva de IPEA" (Brasilia, 2009); "Trayectorias de
desarrollo recientes: estudios de algunas experiencias internacionales" (Brasilia, 2009);
"Inserción Internacional Soberana de Brasil" (Brasilia, 2010); entre otros.
El papel de las comunidades epistémicas en economía en el caso de Brasil se diferencia del caso
de Argentina en dos sentidos. En lo que se refiere a la profesionalización: en Brasil, un
economista de carrera a menudo sirve a la formación del personal burocrático y el mercado de la
educación privada o de consultoría, más allá de los organismos internacionales. En el caso
argentino, en general, los economistas ocupan cargos en la iniciativa privada o en órganos
internacionales, y su absorción por la administración pública es uy baja. En este sentido, hay
más estabilidad en la formación de estructuras en las agencias gubernamentales brasileñas
responsables de la gestión económica. Y, al mismo tiempo, hay cierta flexibilidad en la elección
de los principales dirigentes de la Secretaría de Hacienda y el Banco Central, puesto que la
elección está a cargo del Ejecutivo. Además, hay un movimiento entre los individuos que
componen estas comunidades (en plural) y los que ocupan posiciones en la burocracia, sean
empleados de carrera o nombrados. Esto significa que a pesar de la fuerte centralización en la
toma de decisiones de las políticas macroeconómicas, es claro que hay conectividad entre las
acciones emitidas y las ideas debatidas por los economistas de las comunidades epistémicas y
los economistas que ocupan posiciones de Estado. En Argentina, la mayor o menor influencia
de los grupos de economistas y de sus ideas es obstaculizado por la falta de conectividad entre
sus diferentes ramas y su dependencia de los grupos que detienen el poder político.
5) MEXICO
México inició sus reformas económicas también en el contexto de la crisis de la deuda de 1982.
El gobierno de Carlos Salinas Gortari (1988-1994) promovió una reforma administrativa que se
deshizo de los sectores de poder tradicionalmente destinados al pensamiento desarrollista y
asignó en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tecnócratas formados en universidades de
Estados Unidos de tendencia ortodoxa. Este proceso estuvo marcado por la ruptura y el fracaso
para producir un consenso intraelites a favor de un proyecto político en los patrones
desarrollistas. Un proceso que también refleja la crisis del PRI como partido único y la apertura
del sistema político mexicano.
La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con la ley orgánica del gobierno
federal de México, es el órgano responsable de la coordinación de la planificación del desarrollo
nacional, así como de la administración de los fondos de los impuestos recaudados a nivel
nacional y el control y la supervisión del gasto público. Aunque no sea el único responsable de
las cuestiones que afectan a la economía (también hay una Oficina de Economía, otra de
Desarrollo Social), es el único responsable de la gestión de los ingresos públicos y la fijación de
precios de bienes y servicios, así como de la coordinación del sistema financiero del país
(compuesto por el Banco Central de México y el Consejo Nacional de Banca de Desarrollo). La
Secretaría de Economía, al lado del Ministerio de Relaciones Exteriores, es responsable de las
políticas de comercio exterior, sino que debe actuar en coordinación con el secretario de
Hacienda. Los secretarios son elegidos por el Presidente de la República, siendo el núcleo de la
política económica del gobierno federal. En el caso mexicano, la ortodoxia liberal siempre ha
sido la norma histórica y la marca de los economistas mexicanos (Babb, 2010). El gobierno de
Luis Echeverría (1970-1976), con continuidad en el gobierno siguiente, el de López Portillo
(1976-1982), representó una inflexión acuñada por algunos analistas como de tipo desarrollista
(Heredia, 1994). Lo que en la práctica significa que Echeverría y Portillo aplicaran medidas
poco ortodoxas y anticíclicas para contener la crisis de divisas que eventualmente culminó en la
crisis de la deuda de la década de 1980. En consecuencia, la respuesta de México para el ajuste
de la política económica fue pionero, pero basado en su trayectoria pretérita. A diferencia del
caso de Brasil, por ejemplo, los grupos ortodoxos del gobierno concentrados en la Secretaría de
Hacienda y el Banco Central Mexicano, actuaron con eficacia para aislar su oposición
(especialmente reunida en el Ministerio de Relaciones Exteriores) (véase Green, 1987,
González, 2001). A través de diversos cambios en la estructura administrativa de la Secretaría
de Hacienda, se generó la centralización de las actividades claves de gestión de la economía,
como el presupuesto del Estado y el control del sistema financiero. Esta lucha entre los
diferentes modelos de desarrollo económico, fue disputada durante los gobiernos priístas de
Miguel de la Madrid (1982-1988) y Carlos Salinas (1988-1994), responsables de la gran
transformación política y económica en la historia reciente de México.
Según Flores (2013), como resultado de la crisis de la deuda económica (1982-1987) se ha
producido un ajuste recesivo que se caracteriza por una ofensiva antiobrera y antisindical
(desinstitucionalización del trabajo) que, a su vez, condujo a la caída de los salarios reales y del
empleo. Este proceso de deconstrucción de las bases normativas e institucionales de
proteccionismo comercial establecido por la constitución revolucionaria en 1917 marcó el inicio
de la apertura a la inversión extranjera directa y la expansión de la industria maquiladora
orientada a la exportación. La piedra angular de estas reformas, según el mismo autor, se puede
establecer en el momento en que el PRI ganó las elecciones de 1988 y permitió que la facción
"globalizadora-monopolizadora-financiadora" llega al poder, representada por Salinas, en
contraposición a los defensores del desarrollismo que formaban la Frente Democrático
Nacional, la disidencia de la izquierda del propio PRI. También de acuerdo con Flores, las
principales características del modelo neoliberal mexicano serían: estructura precaria con la
depresión del mercado interior; desequilibrio externo; la financiarización; el deterioro de la
capacidad productiva y la política fiscal regresiva, la política monetaria pasiva y la política
industrial asistencialista. Este modelo ha mostrado sus límites, así como los casos de Brasil y
Argentina, en el período 2000-2001, que terminó el período de expansión económica que
comenzó en 1993 y culminó en la crisis financiera que tuvo inicio en 2007. Políticamente,
representó la llegada al poder del primer presidente no priísta desde la creación del PRI en 1948:
Vicente Fox, elegido en 2000, del Partido Acción Nacional (PAN). Fox fue sucedido por otro
presidente panista, Felipe Calderón, en 2006. Sin embargo, el fin de la hegemonía del PRI no
representó un cambio de rumbo en la política económica mexicana que, desde la firma del
Tratado de Libre Comercio de las Américas (TLCAN, NAFTA en la sigla en inglés) pasó a
depender mucho más de los mercados de Estados Unidos y Canadá y ha restringido sus
conexiones con los países de la región latinoamericana. Como demostró Ancochea (2009), si
bien México ha llegado a cambiar la estructura de sus exportaciones y aprovechar las ventajas
comparativas que ofrece el acercamiento comercial con los Estados Unidos, el modelo de
desarrollo económico no ha cambiado su fundamento, es decir, no dejó de tener como base la
exportación de materias primas o productos de bajo valor añadido y el trabajo manual de baja
cualificación. A pesar del contexto internacional positivo en el que el crecimiento de China, y
las economías asiáticas en general, promovió la demanda de materias primas y servicios que
beneficiaron a América Latina en su conjunto, no hubo, según el autor, la reinversión productiva
capaz de cambiar el programa de las exportaciones mexicanas.
Frente a una crisis similar como en los dos otros casos, surge el grupo Nuevo Curso Económico
a raíz de las críticas de los años de estancamiento económico y de la precarización del trabajo.
De un documento denominado "Frente a la crisis de México: Hacia un Nuevo Curso de
Desarrollo", enviado al Congreso en 2009, los economistas mexicanos se reunieron en la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), elaboraron un plan para la reanudación
del crecimiento económico y la mejora de las condiciones sociales. Como las comunidades
epistémicas analizadas con respecto a los casos de Brasil y Argentina, este grupo es en su
mayoría compuesto por economistas de prestigio político, por ejemplo, Cuauhtémoc Cárdenas
Solórzano, fue el candidato del Frente Democrático Nacional para las elecciones presidenciales
de 1988; Carlos Heredia Zubieta, un economista graduado en el Instituto Tecnológico
Autónomo de México (ITAM); David Ibarra Muñoz, economista formado por UNAM que se
desempeñó como Secretario de Finanzas en el gobierno de José López Portillo; y Ciro
Murayama Rendón, economista de la UNAM y miembro de la junta directiva del Instituto de
Estudios de la Transición Democrática (IETD), ahora presidente del Instituto Nacional Electoral
(INI).
Según este documento, más extenso y difícil de sintetizar que los otros dos analizados, ya que
no sólo muestra las ideas básicas y principales, sino también hace frente a cuestiones más
específicas, es necesario empezar un proceso de cambio radical. En tal proceso se incluyen la
reforma educativa, del sistema de salud y bienestar, además del problema del desempleo de los
jóvenes y el éxodo de la mano de obra (sobre todo para los EE.UU.). Así que, se puede extraer
la crítica al modelo neoliberal capitalista de acumulación, y la valoración de la importancia de
un papel más activo por parte del Estado, y la necesidad de un proyecto nacional para
"recuperar" las pérdidas sociales de las últimas décadas. En particular, se destaca en el
documento la necesidad de que México construya un "nuevo curso de desarrollo", que se
caracteriza por un crecimiento mayor que en las últimas décadas y la capacidad de generar
excedentes para apoyar la redistribución sostenida de los ingresos y de las oportunidades de
trabajo a través de la reorganización de "un sistema de protección social universal" (p.13).
Teniendo en cuenta la abundancia de mano de obra (característica estructural de las economías
de América Latina) y el proceso de informalización del trabajo, con la caída del empleo formal,
además de la migración laboral, esos puntos del documento apuntan en la misma dirección que
los otros dos analizados hasta aquí, en cuanto a la necesidad de valorar el trabajo. Esto significa
evitar grandes descensos en el valor real de los salarios, que generarían el debilitamiento del
mercado interno.
Como objetivos de la política industrial, el documento insta al desarrollo de una política
industrial dirigida a los veinte años siguientes (2009-2029) para promover la integración
regional de los sectores productivos nacionales. Según los autores, este plan debe tener en
cuenta: la promoción del mercado interno como mecanismo central de la industrialización a
través de inversiones públicas y privadas; la búsqueda de un nuevo tipo de integración
internacional de la industria manufacturera mexicana a través de la renovación de las políticas
de comercio exterior; fortalecimiento y modernización de las pequeñas y medianas empresas;
regulación de las empresas oligopólicas y monopólicas; determinación de los criterios de
desempeño para la inversión extranjera directa; el uso de fondos públicos en favor de la
industria nacional; así como la promoción del desarrollo tecnológico y la innovación (p.21).
Es interesante notar que este documento, redactado en 2009, fue objeto de análisis de los grupos
de apoyo a los candidatos a las elecciones presidenciales de 2012. Sin embargo, su efecto sobre
el actual presidente todavía no se puede medir. Como se ha dicho anteriormente, la formación
económica en México tenía fuertes bases en los modelos de la economía neoclásica difundidos
desde los Estados Unidos y Europa, donde los mexicanos pasaron épocas de estudio. Los
principales centros de formación se encuentran en la UNAM, el ITAM, el Instituto Tecnológico
de Monterrey y el Colegio de México. La Facultad de Ciencias Económicas de la UNAM fue
establecida en 1929 bajo los auspicios del gobierno revolucionario; y desde entonces, forma los
cuadros profesionales del gobierno. El Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) fue
creado en 1946 por la iniciativa privada y para responder a la creciente demanda por expertos
económicos por parte de los empresarios mexicanos. Ya el Instituto Tecnológico de Monterrey
surgió en 1943 con un foco más técnico, y el Colegio de México, también creado en los años
1940, aunque tengan formado economistas, los produjo en menor cuantidad. Esos economistas
recibieron una sólida formación matemática y econométrica y, en general, se alijaron del
aspecto más político de la disciplina. La mayor o menor participación de los economistas en la
formulación de políticas es dependiente del partido en el poder, eso es, la acción de estos
economistas es una función de las políticas del gobierno. Una inflexión ortodoxa se produjo a
principios de 1980, como ya se ha señalado, y la participación de los economistas en el gobierno
se ha convertido en un elemento clave para garantizar la estabilidad política, la estabilidad
económica que fue la marca del milagro económico mexicano de la década de 1960, fue la base
del consenso entre los líderes políticos y los grupos económicos.
La centralidad de los economistas en el caso mexicano se relaciona con la inversión estatal para
la creación de una tecnocracia cualificada (Babb, 2010). Lo que nos interesa destacar en este
artículo es que, aunque México no sea un caso especial de América Latina y ni esté bastante
lejos de Argentina y Brasil en cuanto a la adopción de políticas económicas guiadas por el
Estado durante los años previos a la crisis del modelo de desarrollo con participación del
Estado, el hecho de haber invertido muy temprano en un peritaje económico con base
neoclásico, ha producido en los años posteriores a la crisis de deuda, el entorno propicio para la
adopción de políticas económicas restrictivas y la liberalización del comercio. Por otra parte, las
dificultades de la restauración de un pacto social más amplio, marginando a amplios sectores de
la población mexicana, y debido a las restricciones impuestas por la crisis económica mundial
de 2008, el modelo mexicano de desarrollo fue también puesto a prueba. Es en este marco que
está tratando de volver a la articulación de un nuevo curso de desarrollo.
6) Conclusión
Sin dejar de lado las grandes diferencias entre los tres casos propuestos, así como los diferentes
contextos de su producción, hemos tratado de poner de relieve aspectos similares en la
producción de ideas referentes a las vías alternativas para el desarrollo en el contexto de la crisis
de los modelos neoliberales.
En primer lugar, hay que aclarar que el desarrollo es un concepto polisémico y, a menudo objeto
de controversia. Las comunidades epistémicas en el desarrollo económico piensan sobre todo
sobre y de que manera el crecimiento económico y el aumento de la competitividad se producen
con el fin de garantizar la dinámica de la economía capitalista. El nuevo desarrollismo no
debería entonces ser considerado como un fenómeno acabado, sino como un debate abierto, en
que participan las comunidades epistémicas de economía y otros sectores de la sociedad
(investigadores, trabajadores, movimientos sociales, representantes políticos, etc.)
En común, las propuestas analizadas por las comunidades epistémicas en los tres países en
cuestión, presentan las estrategias que tienden a valorar el papel del Estado como regulador de
la economía y la inducción del crecimiento económico, así como su papel en la redistribución de
la renta. Es decir, esas comunidades tratan de recuperar la idea de crecimiento con equidad.
También hacen un llamado a revisar la política económica basada en controles estrictos de la
inflación y en el equilibrio fiscal. Al mismo tiempo en que sugieren las políticas que requieren
la recuperación de la producción nacional y el empleo. No hay ninguna intención de abandonar
el sistema capitalista o proponer un cambio de sus fundamentos (ganancias y generación de
plusvalía), aunque haya una preocupación por el bienestar plasmada en las críticas hechas a las
políticas económicas restrictivas.
La relación entre las ideas económicas y su capacidad de recuperación plantea interrogantes
sobre los límites de la democracia en contextos capitalistas. En la medida en que la experiencia
económica se establece como una organización autónoma y la técnica tiende a tirar por la borda
y considerar cómo cuestiones secundarias a las que están relacionadas con la promoción del
bienestar social y la igualdad de derechos. Este problema se hace más grave si tenemos en
cuenta los grandes vacíos de desarrollo en los países estudiados, que si bien han presentado
avances democráticos (ya sea la democratización o la apertura política), los problemas de la
desigualdad social, la mala redistribución de los ingresos, la falta de acceso a servicios públicos
de calidad, seguridad y garantía del derecho a la vida, por ejemplo, no se zanjaron. El Estado
como un actor importante en la mediación de las relaciones políticas entre los diferentes grupos
sociales, no ha sido capaz de responder al ritmo requerido por las crecientes demandas de
participación (económica y política) de los sectores antes marginados por completo. Estas
demandas incluyen diferentes formas de concebir y desear un proyecto nacional.
Aunque las comunidades epistémicas destacadas en este texto no sean las promotoras directas
de la política pública, ellas fornecen la información compartida sobre la base de su autoridad
argumentativa, que sirven a la formulación de las políticas económicas puestas en práctica por
los distintos gobiernos nacionales. No se puede decir que estas comunidades epistémicas son
hegemónicas en todos los casos analizados, incluso en Brasil, donde el debate sobre el nuevo
desarrollismo parece más ardiente. La pregunta es si la forma en que se renuevan y rearticulan
ideas económicas dentro de estas comunidades epistémicas también puede verse afectada por el
amplio debate político con los no expertos.
Al ser un trabajo en fase exploratoria, se considera que se puede desarrollar una serie de
cuestiones que se comprobarán en las próximas etapas de la investigación (o no) y que pueden
servir como una señal para los investigadores interesados en el tema. Además de darse cuenta de
la aparición de los grupos intelectuales influyentes interesados en el establecimiento de un
debate público (ya sea a través de la academia, ya sea a través de la prensa), es posible darse
cuenta de la repetición de los términos utilizados en períodos anteriores del desarrollo capitalista
de cada uno de estos tres países. Los períodos que fueron fuertemente influenciados por las
ideas generadas en la CEPAL, la internacionalización de los economistas de América Latina y
por las experiencias históricas y políticas anteriores, lo que llevó a la producción de algunas
características compartidas por Argentina, Brasil y México.
Entre ellos, destacamos la importancia del Estado como promotor del desarrollo, o ejecutor de
políticas de desarrollo (ya sea redistributiva o concentracionista); la presencia de las
comunidades epistémicas en economía, que actúan de forma diferente en cada caso, pero con
alta incidencia en la formulación de políticas públicas en los tres casos; y dependencia
económica externa, en gran medida del comercio exterior y de los flujos financieros, según el
modelo de crecimiento adoptado.
¿Dada la importancia del Estado como un actor político, de la sociedad civil organizada, de los
grupos con fuertes intereses económicos, además de las restricciones internacionales que
favorecen o dificultan la ejecución de las políticas de gobierno más o menos beneficiosas para la
comunidad nacional, podríamos establecer qué inferencias a partir del análisis de estos tres
casos? Hay una orientación común compartida por estos tres grupos de diferentes
nacionalidades y que han sido generados para dar a conocer realidades nacionales específicas y
distintas? Hay un espacio político, en cada caso, para que los proyectos nacionales más
incluyentes, con una relativa relajación de los principios ortodoxos, se establezcan? Además,
podrían ellas, como representantes de un proyecto de desarrollo nacional, se establecieren como
convenciones hegemónicas?
Otro tema de interés y que genera preguntas importantes se refiere a las causas explicativas de la
aparición de estas comunidades epistémicas en diferentes contextos. Se puede explicar la
aparición de estas comunidades epistémicas a partir de la crisis del neoliberalismo, del ascenso
de China y de la apreciación de los productos básicos; de las transformaciones de la economía
mundial (crecimiento del sector financiero en detrimento del sector productivo)? ¿Esta subida
puede atribuirse específicamente a un cambio interno, el ascenso de gobiernos de izquierda más
centrados en la solución de los problemas sociales? Hay una variable explicativa común que
indica una característica específica de América Latina?
Del mismo modo, es importante indagar acerca de la efectividad de estas estrategias, es decir,
que sería capaz de traducir en políticas públicas y lograr el consenso social necesario para
llevarlo a la práctica? ¿Cuál es el grado de permeabilidad de estos grupos con respecto a las
instituciones gubernamentales? Estas comunidades epistémicas serían efectivas a la hora de
formular y aplicar las políticas públicas?
A partir de estas preguntas buscaremos crear un cuadro comprensivo de las redes de circulación
de las ideas sobre el desarrollo en América Latina, con un enfoque en los tres casos específicos.
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