La irretroactividad de la ley y la seguridad jurídica En estos últimos

La irretroactividad de la ley y la seguridad jurídica
En
estos
últimos
tiempos,
asistimos
a
espontáneas
manifestaciones de descontento, de rechazo y de disconformidad
con las actuaciones o pretensiones de las administraciones
tributarias, sean estas nacionales o municipales. Este malestar,
como es lógico suponer, es porque los diferentes sujetos estatales
pretenden realizar cobros de cuantiosas sumas de dinero por
concepto de impuestos, de multas o de sanciones. Cobros que,
en el común entender, no corresponden o, por lo menos, no en
esa cuantía.
El cuestionamiento del contribuyente incluye a la Administración
Tributaria en general. Sea el Servicio de Impuestos Nacionales, la Aduana Nacional de Bolivia o la Secretaría
de Recaudaciones del Gobierno Municipal.
No sé si es que empezamos a vivir (o a sufrir) con mayor rigor las consecuencias del ejercicio de PODER
PUBLICO como expresión de FUERZA del ESTADO MODERNO o si, en ejercicio legítimo de nuestros
derechos, estamos empezando a reaccionar y a reclamar cuando sentimos o nos damos cuenta que nuestros
derechos están siendo vulnerados por el Estado a través de una Administración Pública cuyos personeros se
sienten “empoderados” para decidir sobre los derechos y la hacienda de los contribuyentes. Generalmente,
hoscos, intratables y atrevidos en su trato, nuestros “servidores públicos” sólo saben decirnos que debemos
pagar. Hay excepciones y es deber decirlo. Sin embargo, permítaseme la tautología, son excepcionales
excepciones.
La aplicación de la Ley N° 291 de 22/09/2012
Indudablemente, una de las causas de esta tensa relación entre los sujetos de la relación jurídico-tributaria es
la aplicación de la Ley N° 291 de fecha 22/09/2012. Ley cuya Disposición Adicional Quinta modificó el
Artículo 59° de la L. N° 2492 (Código Tributario – C.T. - 2003), incrementado los términos para la
PRESCRIPCIÓN de CUATRO pasamos a DIEZ AÑOS. Sin embargo, pese al tamaño y la absurdidad de la
modificación, probablemente, aunque sea solo por el momento, el aumento del término de prescripción, per
se, no sea lo peor. Lo que realmente rompe el sentido lógico de las cosas, es que en ese afán de favorecer al
Fisco,
las
administraciones
tributarias
bajo
fundamentos
forzados,
aplican
esta
norma,
RETROACTIVAMENTE. Es decir, una ley promulgada en septiembre del 2012, la aplican a obligaciones
tributarias cuyo vencimiento de pago ha ocurrido el año 2008 y siguientes. Producto de esta aplicación
retroactiva, considerando que los impuestos se pagan siempre con valor presente (actualización), además de
los intereses, de las multas y de las sanciones (cuando corresponden), las deudas tributarias resultantes son
de cuantía importante.
Pero, además de esta parte que es meramente dineraria, en muchos casos, el contribuyente solo se entera
de la existencia de la cuantiosa deuda tributaria cuando ésta ya está en etapa de ejecución coactiva. Es decir,
se entera por la consecuencia de la aplicación de alguna de las medidas coactivas de la ejecución tributaria
como son el embargo, la retención de fondos, etc.
Entonces, resumiendo, por un lado, tenemos la aplicación RETROACTIVA de la Ley N° 291 y por el otro,
como agravante, la indefensión del contribuyente por no haber sido puesto a derecho. Ante tal escenario, esto
es, deudas de larga data, la reacción inmediata y lógica es intentar defenderse oponiendo la excepción
perentoria de la PRESCRIPCIÓN.
Para entender mejor, sepamos primero qué es la PRESCRICPCION
Es un instituto (norma o regla) jurídico por el cual, el transcurso del tiempo consolida situaciones jurídicas.
Como dice G. Cabanellas, “… sea convirtiendo un hecho en derecho, como la posesión en propiedad; o
perpetuando una renuncia, abandono, desidia, inactividad o impotencia…”.
La prescripción puede ser de naturaleza diversa según sea la rama del Derecho: Civil, Penal, Tributaria, etc.
(En este trabajo, sólo hablaremos de la prescripción en materia tributaria).
Desde el punto de vista de su efecto, la prescripción es: extintiva o liberatoria y adquisitiva. Es extintiva, por
ejemplo, cuando un acreedor pretende exigir el pago de una acreencia de contenido patrimonial, cinco años
después de su vencimiento (Art. 1507° del Cód. Civil). En este caso, el deudor podrá oponer la prescripción
indicando al acreedor que ha perdido su acción como derecho subjetivo para exigir tal pago porque se ha
operado la PRESCRICPION. Es decir, el acreedor pierde su derecho para exigir el pago de su acreencia,
porque este (su derecho como acción) HA PRESCRIPTO. Y, con relación al deudor, se ha operado lo que se
denomina PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA O LIBERATORIA. Un ejemplo de prescripción adquisitiva es la
USUCAPION. Siguiendo el razonamiento del Dr. G. Cabanellas, con la usucapión la posesión se convierte en
propiedad.
En materia civil y comercial, la PRESCRIPCIÓN no opera de oficio. Sin embargo, en el ámbito administrativo,
la prescripción opera de oficio. No es el caso boliviano.
LA PRESCRIPCION EN LA ESTRUCTURA NORMATIVA JURIDICO-TRIBUTARIA BOLIVIANA
El Art. 59° de la Ley N° 2492, antes de la modificación introducida por la Ley N° 291, tenía el siguiente texto:
(Prescripción) I. Prescribirán a los cuatro (4) años las acciones de la Administración Tributaria para:
1. Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos
1. Determinar la deuda tributaria
2. Imponer sanciones administrativas
3. Ejercer su facultad de ejecución tributaria
II. El término precedente se ampliará a siete (7) años cuando el sujeto pasivo o tercero responsable no
cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes o se inscribiera en un
régimen tributario que no le corresponda.
III. El término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a los dos (2) años.
Con las modificaciones introducidas por Disposición Adicional Quinta de la Ley N° 291 de 22/09/2012; el texto
del citado artículo es el siguiente:
ARTÍCULO 59°.(PRESCRIPCIÓN).
I. Las acciones de la Administración Tributaria prescribirán a los cuatro (4)años en la gestión 2012, cinco (5)
años en la gestión 2013, seis (6) años en la gestión 2014, siete (7) años en la gestión 2015, ocho (8) años en
la gestión 2016, nueve (9) años en la gestión 2017 y diez (10) años a partir de la gestión 2018, para:
1. Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos.
2. Determinar la deuda tributaria.
3. Imponer sanciones administrativas.
II. Los términos de prescripción precedentes se ampliarán en tres (3) años adicionales cuando el sujeto
pasivo o tercero responsable no cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes o se
inscribiera en un régimen tributario diferente al que le corresponde.
III. El término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a los cinco (5) años.
IV. La facultad de ejecutar la deuda tributaria determinada, es imprescriptible.
(Nótese que no es la deuda tributaria la que prescribe sino la acción de la Administración Tributaria. Es decir el derecho o la
facultad que la Ley le reconoce para cobrar, fiscalizar, etc.)
Volviendo a la prescripción, la norma transcripta tiene por objeto normar la prescripción de la acción de la
Administración Tributaria, debe ser aplicarse considerando el cómputo del término de la prescripción,
conforme está ordenado por el Art. 60° de la misma Ley N° 2492, que a la letra manda:
ARTICULO 60. (Cómputo). (Texto actual modificado por la L. N° 317)
I. Excepto en el Numeral 3, del Parágrafo I, del Artículo anterior, el término de la prescripción se computará
desde el primer día del año siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento del período de pago
respectivo.
…. Art. 5° (Segundo párrafo) del D.S. 27310 Reglamentario de la Ley N° 2492; es: “… a partir del primero de
enero del año calendario siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento del plazo de pago.”
Las normas transcriptas no dejan lugar a dudas de ninguna laya en cuando al momento del comienzo del
cómputo de la prescripción.
Por otro lado, para ilustrar mejor el proceder de la Administración Tributaria, tengamos presente que:
(Art. 123° de la Constitución Política del Estado)
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY “La ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo,
excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de los trabajadores y trabajadoras, en
materia penal cuando beneficie a la imputada o al imputado…”
La norma transcripta está contenida en el Capítulo Primero del Título IV de la C.P.E. como GARANTIA
JURISDICCIONAL. Como medida técnica incorporada en el programa constitucional debe garantizar la
seguridad jurídica dando certitud al ordenamiento jurídico nacional.
Seguridad Jurídica.
*II.4.3. El principio de seguridad jurídica La seguridad jurídica es concebida por el art. 178.I de la CPE, como
un principio sobre el cual se sustenta la potestad de impartir justicia; si bien se encuentra dentro del Título III
respecto del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional y Segunda Parte relativa a la Estructura y
Organización Funcional del Estado, de ningún modo implica que sea un principio limitado únicamente a la
actividad jurisdiccional, sino que se hace extensivo a todos los actos de la vida jurídica. Al respecto, la SCP
0003/2013 de 3 de enero (2013), afirmó:
“En teoría constitucional, los principios de rango constitucional, son postulados directrices que hacen posible
su aplicación en todos los ámbitos de la vida jurídica, configurándose por tanto como elementos guías de
interpretación, con la misión de fundamentar el orden jurídico, supliendo así los vacíos existentes en el
sistema jurídico.
**(Seguridad Jurídica) “condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los
individuos que la integran; representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los
individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o
la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio”.
La expresión “seguridad jurídica” quiere decir entonces que el Estado tiene que velar porque el orden
normativo se cumpla a cabalidad en todos aspectos de la vida nacional. Este concepto está hoy en día en la
base misma del orden de los países modernos, porque no hay nación desarrollada donde no se asuma como
obligatorio el cumplimiento de las normas nacionales. Únicamente donde las normas se respetan y se
cumplen, donde la vida discurre dentro de la previsibilidad del Derecho, son posibles los emprendimientos
comerciales y productivos capaces de generar empleo a gran escala.
Por tanto, si las administraciones tributarias y la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), ajustan su
proceder a lo mandado por este principio, no hay lugar para aplicar retroactivamente la Ley N° 291.
CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, se colige que la aplicación de la Ley N° 291 promulgada en fecha 22/09/2012 a tributos cuyo
vencimiento de pago ocurrió con anterioridad a la fecha de su promulgación, significa:
01.- Que las administraciones tributarias y la Autoridad de Impugnación Tributaria están incumpliendo lo
mandado por el Art. 123° de la C.P.E., el Art. 60° de la Ley N° 2492 y el Art. 5° del D.S. 27310
(Reglamentario de la Ley N° 2492).
02.- Que la aplicación RETROACTIVA de la Ley N° 291, además de transgredir el Principio de
Irretroactividad, transgrede también el Principio de Seguridad Jurídica contenido en el Art. 178.I de la C.P.E.
-------------------------Este artículo no representa, en absoluto, una novedad para la administración tributaria ni para la Autoridad de
Impugnación Tributaria. Sería inadmisible tal pretensión porque estas entidades en tanto encargadas de la
gestión de tributos, la primera y de la impartir de justicia tributaria la segunda, desconozcan el principio de
irretroactividad de la Ley y apliquen la Ley N° 291 a tributos cuyos hechos generadores y vencimiento del
plazo de pago han tenido lugar bajo el imperio de otra norma.
No hay nada que justifique el accionar de las nombradas entidades. Pues, como se tiene anotado, la
condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran; la
certitud en el derecho como negación de la arbitrariedad y del abuso es la garantía de la aplicación objetiva
de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, sin
que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio.
Lo esencial para una convivencia pacífica y en armonía, es la certitud en el derecho (seguridad jurídica). No
es responsable, por un lado, propugnar y proclamar seguridad jurídica y, por el otro aplicar retroactivamente
una norma.
Transcribo la parte pertinente de la Resolución de Recurso Jerárquico N° 1444/2013, pronunciada por la
Autoridad de Impugnación Tributaria que hoy sirve de fundamento a las administraciones tributarias para
aplicar retroactivamente la Ley N° 291.
IV.4.2. Sobre la Prescripción de las facultades de la Administración Tributaria
x.
De igual manera, corresponde señalar que Autoridad General de Impugnación Tributaria
como entidad administrativa encargada de impartir justicia tributaria, por disposición del Art. 197° de
la Ley N° 3092, no es competente para realizar el control constitucional de las normas vigentes,
correspondiendo aplicar las mismas, toda vez que por imperio de lo establecido por el Art. 5 de la Ley
N° 027 del 06 de julio de 2010, se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y los
actos de los Órganos del Estado en todos sus niveles.
xi
Consecuentemente, de la simple lectura de del texto actual del artículo 59° de la Ley N° 2492
(CTB) se tiene que el cómputo de prescripción de las facultades de la Administración Tributaria
referida al periodo fiscal noviembre 2008, se extiende hasta la gestión 2013, toda vez que la
norma de forma imperativa establece que “las acciones de la Administración Tributaria prescribirán
a los (…) cinco (5) años en la gestión 2013 (las negrillas son nuestras), disposición que no prevé que
dicha ampliación sea “respecto a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y
contravenciones tributarias hubiesen ocurrido en dicho año; es decir en la misma gestión 2013, tal
como se preveía antes de la modificación efectuada por la Ley N° 317.
Siguiendo el razonamiento de la AGIT en la transcripta resolución, con el mismo fundamento debemos
declarar que (así como) las facultades de la Administración Tributaria referida al periodo fiscal noviembre
2008, se extiende hasta la gestión 2013, por imperio de la misma norma se extiende también hasta 2014,
2015…2018, toda vez que la norma de forma imperativa establece que “las acciones de la Administración
Tributaria prescribirán a los (…) cinco (5) años en la gestión 2013, seis (6) años en la gestión 2014, siete (7)
años en la gestión 2014, ocho en la gestión 2015; y así sucesivamente hasta el año 2018. No sé qué harán
en el año 2019. Menudo embrollo.
Por último, además de saber que la facultad de ejercicio de las específicas funciones de la Administración
Tributaria, a partir del 2008, PRESCRIBEN a los DIEZ (10), imaginemos un contribuyente que sea fiscalizado
dentro de 10 AÑOS, con los mismos criterios que hoy tiene la Administración Tributaria (discriminar créditos
fiscales por errores en el número de la factura, número de la autorización, por error en el nombre o apellido o
en la fecha, etc, etc,).
Ahora bien, cuál es la sensación después de todo lo dicho: INSEGURIDAD JURIDICA. Inseguridad que
desincentiva la formalidad.
Pareciera que tenemos otras urgencias. Primeramente, necesitamos que todos participemos en el
sostenimiento del Estado; necesitamos revisar las manifestaciones de capacidad contributiva, aplicar los
principios constitucionales sobre la tributación p.e. necesitamos mejorar la Ley de Reforma Tributaria (L. N°
843) Sólo por decir algo, podemos y debemos atenuar el efecto regresivo de los impuestos que gravan el
consumo (productos de la canasta familiar) estableciendo alícuotas diferenciadas, etc. Etc.
Obviando la disquisición técnica en cuanto a que si lo que prescribe es la facultad de la Administración
Tributaria o la obligación tributaria; establecer términos de prescripción tan largos, significa ipso facto, generar
inseguridad jurídica. Es, inclusive, contrario al orden lógico de las cosas. Hoy tenemos una infinidad de
medios que facilitan el control de cualquier actividad y nosotros estamos dando más plazo a la desidia.
Nelson VELIZ C.
C.I. Nº 2812488SC
Abogado. MSc - DEA