armonización de la base imponible en un ambiente e

Segundo Concurso de Fiscalidad Facultat d’Economia – APAFC
“ARMONIZACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE EN UN AMBIENTE E
CRISIS: PROPUESTAS, PASOS A SEGUIR SOLUCIONES”.
PSEUDÓNIMO: TAXES
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ÍNDICE:
1. ARMONIZACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE EN UN AMBIENTE E
CRISIS: PROPUESTAS, PASOS A SEGUIR SOLUCIONES.
A. DIRECTIVA DE ARMONIZACIÓN DE BASES
B. ANÁLISIS DE IMPACTOS DE LA ARMONIZACIÓN
i.
Ventajas y desventajas
ii.
Armonización fiscal de la base imponible… ¿suficiente?
Una breve descripción y propuesta de reforma
2. BIBLIOGRAFÍA
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ARMONIZACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE EN UN AMBIENTE E CRISIS:
PROPUESTAS, PASOS A SEGUIR SOLUCIONES.
El objetivo de este trabajo es analizar la situación del impuesto sobre la
renta de sociedades en la Unión Europea y las posibles alternativas de
reforma, centrándonos en las propuestas que alteran su estructura actual y que
suponen cambios en el diseño del impuesto, teniendo en cuenta la experiencia
reciente de algunos países que han modificado, total o parcialmente, sus
impuestos de sociedades y las restricciones a las que se enfrenta la fiscalidad
en la Unión Europea, especialmente la libertad de movimientos de capitales
debido a la globalización.
1. DIRECTIVA DE ARMONIZACIÓN DE BASES.
Como propuesta de Angela Merkel, el 16 de marzo presentó la Comisión
Europea una propuesta para la armonización de las bases del impuesto de
sociedades. La canciller alemana ha exigido incluir tal medida en el Pacto por
el Euro como contrapartida a reforzar el fondo de rescate para los países con
problemas de deuda.
Con el establecimiento de un mercado común europeo, es necesario
establecer medidas que faciliten un libre comercio entre los países integrantes.
Por ello, esta medida propuesta se basa en la idea de superar los principales
obstáculos al crecimiento en el mercado único, ya que en lo que se refiere a la
normativa del impuesto de sociedades, el solapamiento de distintos regímenes
fiscales en la realización de transacciones por empresas que operan en más de
un país miembro provoca un gravamen notable debida a la tributación excesiva
y a la doble imposición, debiendo soportar en ocasiones cargas administrativas
y elevados costes tributarios.
Como se puede ver en la introducción de la directiva del consejo relativa
a una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades, se
propone como una medida que llevará a la consecución de las prioridades
establecidas en “Europa 2020”, en la que se establece como objetivo, la fijación
de “una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.
Como forma de introducción es necesario resaltar, que las medidas de
armonización del impuesto son única y exclusivamente referidas a las base
imponible, ya que, como indica el propio Algirdas Semeta, comisario europeo
de Fiscalidad en una entrevista realizada a tal efecto, la libertad de fijación de
tipos por cada país es consecuencia de la consagración y fomentación de una
competencia leal que permita mantener cierto grado de competencia fiscal
dentro del mercado interior, así como la consecución de una mayor
transparencia; y tampoco afectara en la contabilidad financiera aplicable en
cada país, manteniendo en éste ámbito cada país su normativa nacional. Por
tanto, la armonización se basa en la instauración de un régimen de normas
comunes destinadas al cálculo de la base imponible de sociedades residentes
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en la UE, así como de las sucursales de las sociedades de terceros países
situadas en la UE, distribuyendo la base imponible común calculada entre cada
uno de los Estados miembros En este contexto, como excepción al principio
general, cuando el resultado de la distribución de la base imponible entre
Estados miembros no represente de forma equitativa el alcance de la actividad
empresarial, una cláusula de salvaguardia prevé la aplicación de un método
alternativo. Pero al tratarse esta de una medida destinada a eliminar costes a
las empresas, hay que matizar diciendo que se trata de un régimen facultativo,
ya que no va a ser de obligado cumplimiento en aquellas empresas que no
prevean la expansión de su actividad más allá de las fronteras.
Sería pues conveniente, en aras a la realización de un análisis sobre la
influencia y beneficios de estas medidas en el momento de crisis actual en el
que nos encontramos:
1. En primer lugar, se obtendrían importantes beneficios para la protección
del medio ambiente y en cuanto al apoyo de las actividades de
investigación y desarrollo, ya que establece deducciones especificas a
estos fines.
2. También será favorable la posibilidad de compensación de las pérdidas
económicas a escala transfronteriza, lo cual, en principio, tiende a
disminuir la base imponible. Esto se aplica para poder acabar con el
elevado coste que supone cumplir los trámites relacionados con los
precios de transferencia, aplicando el principio de plena competencia. En
la actualidad, sólo puede recurrirse a la posibilidad de efectuar una
compensación de pérdidas a escala transfronteriza en un número
limitado de casos, lo que genera una situación de tributación excesiva
para las empresas que llevan a cabo actividades transfronterizas.
3. Por otra parte, trata de solventar las soluciones inadecuadas a las que
se llevan con la aplicación de convenios de doble imposición puesto que
se ha concebido para ser utilizada en un contexto bilateral a escala
internacional y no en un contexto de estrecha integración; por lo que la
armonización conllevará a la conversión de la Unión en un lugar más
competitivo con respecto al resto del mundo.
4. También se ha considerado los beneficios que puede conllevar esta
medida en cuanto a las condiciones relativas a la neutralidad fiscal, ya
que va a permitir una explotación más eficaz del mercado interior (se
planea un beneficio en el 50% de los grupos multinacionales no
financieros y del 17% de los financieros). Por tanto, como forma de
superar el inconveniente basado en que las administraciones tributarias
tengan que gestionar dos régimenes fiscales diferentes (el nacional y el
armonizado), permitirá que las empresas tengan menores oportunidades
de “planificación fiscal”, ya que muchas veces influye los precios de
transferencia y las discordancias entre los regímenes fiscales a la hora
del establecimiento de empresas o filiales en otros países miembros.
5. Otro beneficio, al que hemos ido haciendo referencia ex ante, es la
posibilidad de reducir los costes de cumplimiento que soportan las
empresas, ejerciendo una influencia fundamental en la capacidad y
voluntad de expansión exterior de las empresas; ya que supone (y luego
expondremos más ampliamente en el análisis de impacto) un ahorro
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importante de tiempo y de ingresos; valorado en un 62% en las grandes
empresas (87.000 euros) y en un 67% en las empresas de mediana
dimensión.
6. No podemos olvidar la influencia que va a ejercer una armonización de
este calibre sobre las PYME ya que la existencia de múltiples y
diferentes régimenes fiscales en cada país, a la pequeñas y medianas
empresas les afecta con especial gravedad estas distorsiones, y que les
va a permitir aprovechar el mercado único de forma más eficiente, ya
que con esto se les permite reducir los obstáculos fiscales y las cargas
administrativas facilitando extender sus actividades en toda la UE
incurriendo en costes muchos menores.
Hay que señalar los dos principios específicos en los que se basa esta
armonización, siempre, incidiendo en la búsqueda de una situación más
favorable para las empresas que lo aplicarán en el ámbito de la crisis financiera
actual.
Por un lado, se va a ajustar al principio de subsidiariedad, basado en el
establecimiento de un conjunto único de normas de cálculo y reparto de bases
imponibles tratando de atenuar el falseamiento del mercado que existe
actualmente debido a la interacción de los 27 regímenes nacionales que
genera grandes obstáculos y distorsiones en el mercado debido a la falta de
coordinación existente entre ellos; así como que hará posible una aplicación
común de componentes esenciales del régimen tales como la deducción de
pérdidas transfronterizas, la exención fiscal de las transferencias de activos
intragrupo… las cuales solo podrán ponerse en práctica si se inscriben en un
marco reglamentario común. Por lo tanto, se va a permitir la elaboración de
unas normas administrativas comunes para poder aplicar el principio “de
ventanilla única”. Por tanto, la conclusión es que todo esto sólo puede
desarrollarse con una legislación a escala de la Unión, debido al carácter
transfronterizo del impuesto, por lo que esto se justifica en virtud del principio
de subsidiariedad, ya que una acción individual de cada estado miembro no
permitiría alcanzar los resultados esperados.
Por otra parte, el principio de proporcionalidad es fundamental para
explicar estas medidas, ya que se considera la respuesta más proporcionada a
los problemas observados. Por un lado, las empresas que no vayan a operar
transfronterizamente no están obligadas a aplicarlos, evitándoles de esta
manera soportar costes administrativos innecesarios derivados de la
adaptación a estas normas comunes, si en su caso no obtienen ventajas
derivadas de ello. Pero por otro lado, las medidas y disposiciones establecidas
en tal propuesta, son adecuadas y necesarias para la consecución del objetivo
deseado, y por tanto, son proporcionadas.
Al tratarse la crisis financiera de un periodo transitorio en la historia
económica, y estar estas medidas destinadas, no sólo a la armonización de un
mercado único, sino a la reducción de los costes fiscales de las empresas con
actividad transfronterizas, se ha estipulado la revisión de la directiva de la
Comisión a los cinco años de su aplicación. Esto es un mecanismo eficaz para
analizar si efectivamente se ha conseguido los fines deseados con la aplicación
de este régimen común. A parte, es importante señalar los beneficios que se
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pueden conseguir con estas medidas a nivel de incrementar la introducción de
inversiones directas de países extranjeros, ya que al existir un régimen fiscal
armonizado, esto contribuye a facilitar la introducción de empresas en la Unión
europea, lo que a la larga debe conllevar un incremento del PIB en estos
países.
La fórmula establecida del reparto del impuesto entre los distintos países
también ha de ser reflejo de esa búsqueda de transparencia y neutralidad a la
que tiende la armonización. Esta fórmula incluye tres factores a los que se
atribuya la misma ponderación: mano de obra (el cual se calcula en función de
los salarios y el número de asalariados por partes iguales), activos (debe
incluir el inmovilizado material en su conjunto, excluyendo al inmovilizado
intangible y al financiero, debido a su carácter fluctuante y al riesgo de que
eludan el régimen) y ventas. Como hemos establecido, la finalidad de esto es
posibilitar que los beneficios se graven en el lugar que se han generado.
Para conseguir el fin deseado de aplicación de un método común que sea más
beneficioso que la aplicación de las distintas normativas nacionales, se ha
establecido en el artículo 87 una cláusula de salvaguardia, la cual consiste en
una excepción a la regla general, por la que cuando el resultado de la
distribución no represente equitativamente el alcance de la actividad
empresarial, que prevé la aplicación de un método alternativo.
Por tanto, como resumen de los objetivos estratégicos que se contemplan en la
propuesta como finalidad a alcanzar mediante la aplicación de la armonización
está el que habíamos mencionado antes de contribuir a relanzar el mercado
único y la iniciativa Europa 2020 en materia de política industrial y ayudará al
logro de los objetivos generales de política industrial de la Unión fijados en
Europa 2020. También se pretende, a través de ella actuar como medida de
política fiscal destinada a la simplificación de la legislación tributaria, la
reducción de los costes de cumplimiento y la supresión de los obstáculos
fiscales a los que se enfrentan las empresas que desarrollan actividades
transfronterizas. Y pretende, finalmente, reducir los costes administrativos y
hacer frente a los obstáculos fiscales dentro del mercado interior.
Cabría además, hacer una síntesis de los efectos que hemos ido apuntando a
los largo del desarrollo de la propuesta que debería, en opinión de la propia
propuesta, causar sobre los beneficiarios:
- Brindar a las sociedades la posibilidad de aplicar un régimen común de
imposición en la Unión (una base imponible común y consolidada para la
determinación de los beneficios de las sociedades).
- Introducir el enfoque de «ventanilla única» en materia de declaración y
liquidación fiscal.
- Permitir la compensación transfronteriza de las pérdidas.
- Reducir las obligaciones de cumplimiento en relación con los precios de
transferencia.
- Reducir los casos de doble imposición o de tributación excesiva.
6
-
Reducir las oportunidades indebidas o no deseadas de planificación
fiscal de que gozan las empresas gracias a la aplicación paralela de 27
regímenes diferentes del impuesto sobre sociedades en la Unión.
No hay que olvidar en ningún momento que la implantación de medidas
similares anteriormente que favorezcan y faciliten las inversiones y los
intercambios transfronterizos y eliminen las barreras fiscales puede ser tarea
ardua, ya que se necesita unanimidad en las medidas de fiscalidad directa. Y
ya ha ocurrido con propuestas anteriores de similar índole que se han tenido
que enfrentar a una falta de voluntad para su discusión a nivel político o no han
sido aceptadas por el Consejo. Esta propuesta se trata de un enfoque
facultativo que ha sido minuciosamente preparado durante nueve años. Y en
cuanto a su temática, está vinculada con otras iniciativas de política tributaria
en el ámbito empresarial (ej: las Directivas relativas al impuesto sobre
sociedades destinadas a tratar asuntos específicos y las iniciativas de
coordinación). Una vez haya sido adoptada por el Consejo, toda la
responsabilidad de su aplicación e implementación recaerá sobre los Estados
miembros; pero serán los servicios de la Comisión los encargados de controlar
los acontecimientos
Los servicios de la Comisión deberán controlar y seguir de cerca todos los
nuevos acontecimientos que se produzcan en este ámbito y cualquier problema
eventual que pueda surgir (esto se hace pidiendo a los estados tablas de
correspondencias; comunicaciones a la Comisión de el texto de las principales
disposiciones de
Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva).
2. ANÁLISIS DE IMPACTOS DE LA ARMONIZACIÓN
Las consideraciones e interpretaciones de los impuestos que recaen
sobre las empresas han variado mucho en los diferentes países a lo ancho y
largo del planeta. Las divergencias entre continentes, regiones, así como las
diferentes percepciones de las cargas impositivas pueden tener grandes
consecuencias para los agentes que intervienen en los mercados.
Las principales características de la coyuntura fiscal mundial son:
-
-
-
Las empresas dedican al año una media de 35 días, o lo que es lo
mismo, 282 horas, cumpliendo con 30 pagos diferentes de naturaleza
impositiva, los cuales suponen el 47,8% del beneficio comercial que
obtienen.
En los últimos años, los países están haciendo grandes esfuerzos por
reducir la dificultad que supone para las empresas el cumplir con sus
obligaciones tributarias, especialmente por medios informáticos y
electrónicos que faciliten los trámites.
Un menor número de impuestos diferentes no supone necesariamente
una mayor facilidad impositiva.
Lo más común es que el pago de impuestos de las empresas fluctúe
entre un 30% y un 50% sobre los beneficios obtenidos.
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GRÁFICO 1: PARTE BENEFICIO DE EMPRESAS DEDICADO A PAGO DE
IMPUESTOS
Fuente: Doing Business
-
-
-
Las empresas de la OCDE de gran tamaño pagan de promedio un 43%
de impuestos sobre el beneficio. Diecinueve de estas economías
disminuyeron su pago en los últimos seis años y las reformas fiscales
son la principal causa de ello.
Las economías del mundo que tienen un sistema impositivo más sencillo
fijan un tipo y ofrecen una amplia variedad de opciones para el cálculo
de la base, principalmente por incentivos y deducciones. Por lo tanto, el
elemento principal que simplifica el Impuesto de Sociedades es la
fijación de una base única, una tasa única y un tipo variable, lo cual sería
acorde con las reformas que estamos analizando. Tener más tipos
supone al mismo tiempo mayor interacción entre los empresarios y las
agencias tributarias.
En la UE las divergencias en complejidad de los sistemas tributarios
también son considerables. Por ejemplo en la gráfica se muestra las
diferencias entre Reino Unido y Hungría en el tiempo necesario para
completar los trámites del pago de Impuestos sobre Sociedades. A las
empresas localizadas en Hungría les cuesta tres veces más tiempo que
a las situadas en Reino Unido preparar y completar los trámites así
como depositar el pago correspondiente con el Impuesto sobre
Sociedades.
GRÁFICO 2: TIEMPO REQUERIDO POR LAS EMPRESAS PARA CUMPLIR
CON OBLIGACIONES TRIBUTARIAS, (Hungría, Reino Unido frente a UE)
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Fuente: Doing Business y PWC, 2011
Algunos países involucrados en la armonización han pedido informes a
grandes agencias y empresas consultoras especialistas en temas fiscales, para
analizar cómo les afectaría a su recaudación de impuestos. Los efectos varían
entre los veintisiete países, pudiendo diferenciarse entre algunos “perdedores”
y otros “ganadores”. De los análisis realizados y comparados cabe resaltar:
-
Cinco países pierden al menos un 5% de sus ingresos: Dinamarca,
Holanda, Irlanda, Alemania y Finlandia, mientras que diez países
aumentan sus ingresos. España es el cuarto en el ranking de aumento
de ingresos. El país que más pierde es Dinamarca (-8,3%) y el que más
gana es Francia (+6%).
GRÁFICO 3: CAMBIOS EN
ARMONIZACIÓN POR PAÍSES
INGRESOS
ESTATALES
TRAS
LA
Fuente: Ensnt & Young, Febrero 2011
9
-
Por otra parte, la armonización también tiene un impacto desigual sobre
el Mercado de trabajo de los países miembros, en este caso, y según las
previsiones, Bélgica, España y Francia conseguirán nuevos puestos de
trabajo, y la pérdida de puestos de trabajo sería más acusada en Irlanda,
seguida por Luxemburgo y Polonia, los tres en un mínimo de un 1%.
GRÁFICO 4: CAMBIOS EN TASA DE EMPLEO POR PAÍSES TRAS LA
ARMONIZACIÓN
Fuente: Ernst and Young, Febrero 2011
GRÁFICO 5 : GANADORES Y PERDEDORES TRAS LA ARMONIZACIÓN
Fuente: Ernst and Young, febrero 2011
En otro orden de asuntos, según el análisis realizado por The Devereux
& Loretz a partir de una base de datos compuesta por las cuentas anuales
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de 400.000 empresas (aunque de éstas solo consideraron 50.000 por estar
afectadas por la armonización), se ha estimado que los ingresos del
impuesto de sociedades podrían caer un 2,5% en virtud de un sistema
voluntario de armonización debido a una mayor utilización de las
compensaciones de pérdidas, mientras que si el sistema fuese de
obligatoria aplicación el resultado sería un aumento en un 2% de los
ingresos obtenidos en la recaudación.
De cualquier forma debemos partir de que los efectos para las empresas
son limitados y sólo en la medida en que las mismas entidades quieran
aplicarlos puesto que, como ya hemos dicho a lo largo del trabajo, la
utilización del método es voluntaria para las empresas. Por ello entendemos
que en principio no puede haber perjuicios directos sobre las empresas.
Otros informes como el de Van der Horst son menos optimistas y
consideran que la armonización aumentará el PIB una media de un 0,02%.
Por lo tanto, tras analizar los informes de cinco consultoras tributarias
(Deveroux & Loretz, Fuest, Hemmelgarn & Ramb, Vam der Horst, Betterdorf
& Rojas- Romagosa y Ernst & Young) las conclusiones a las que llegan la
mayoría de ellas es que la armonización apenas va a suponer cambios en
la situación económica de la UE de forma general, el incremento del PIB es
prácticamente despreciable y el incremento en los beneficios será
compensado por las distorsiones fiscales generadas.
Sin embargo, las conclusiones de estos informes tratan los países
miembros de forma conjunta, por ello podemos plantearnos cuál es el
impacto diferenciado que esta nueva normativa tendrá sobre el régimen
fiscal español, sobre la coyuntura económica y especialmente por el
ambiente de crisis que estamos viviendo en la actualidad.
Como hemos visto, los análisis coinciden en que España es uno de los
grandes beneficiados tras la armonización. Estos beneficios pueden
desglosarse de la siguiente forma:
-
Posibilidad de compensar pérdidas a escala transfronteriza para
empresas del mismo grupo, lo que fortalecerá la inversión extranjera y
potenciará la internacionalización de las empresas españolas,
especialmente en el mercado común. Se simplifican las soluciones
impositivas que antes encontrábamos en los convenios entre países en
materia fiscal, por lo que será más sencillo evitar la doble imposición.
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-
Se disminuirán al mismo tiempo costes de tramitación y cumplimiento de
las empresas ejerciendo una influencia fundamental en su capacidad y
voluntad de expansión.
-
Por último creemos que este fuerte impacto beneficioso se deriva del
particular tejido empresarial de España, donde predominan fuertemente
las PYMES. Por su estructura, este tipo de empresas son las primeras
en sufrir las deficiencias de las obligaciones fiscales, por lo costoso que
resulta internacionalizarse. Los costes de las pymes para empezar a
operar de manera internacional y tratar con las autoridades fiscales se
reducirían un 67 por ciento.
-
Concretamente en el régimen de autonomías en el que las PYMES
tienen que competir en el ámbito estatal las diferentes regulaciones
autonómicas sumadas a la estatal ya suponen una fragmentación del
mercado interior que genera falta de eficiencia y un coste añadido para
las empresas, por lo que simplificar su apertura al exterior siempre es
una buena noticia. En este caso, por medio de una armonización fiscal
que supondrá la disminución de distorsiones y obstáculos fiscales así
como de costes derivados de la apertura al Mercado común.
A los anteriores problemas se suma el hecho de que el proceso de
globalización económica ha venido produciendo la apertura de las economías
al exterior en un grado máximo afectando, respecto a décadas pasadas, al
diseño de un impuesto que grava un factor productivo como el capital que fluye
de un lugar a otro buscando la mayor rentabilidad después de impuestos.
Una solución, ante esta situación, sería armonizar la imposición societaria
de forma que, con independencia del lugar de realización de la actividad, la
regulación legal fuese la misma. Hasta ahora, sin embargo, los esfuerzos
realizados desde la Comisión Europea en materia de armonización del
impuesto de sociedades no han sido muy fructíferos. Sin una armonización en
la fiscalidad empresarial, los países acaban compitiendo por atraer capitales a
sus territorios.
Este problema afecta especialmente al área de la Unión Europea. La
proximidad geográfica de los países que la integran ha dado lugar a un proceso
de armonización competitiva con reformas que se han materializado en unas
determinadas tendencias en los principales elementos de la estructura del
impuesto; concretamente, reducción del tipo impositivo legal, ampliación de la
base imponible y aproximación de los tipos efectivos a los legales.
Por otro lado, actualmente el tema de la armonización fiscal a nivel
europeo tiene una especial importancia dado el marco de crisis económica ante
el que nos encontramos, y ahora los gobernantes de la UE han intentado
utilizar esta cambio en la normativa fiscal para reducir costes, facilitar el acceso
de las PYMES a la exportación, y en general, hacer el sistema más eficiente.
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Ventajas y desventajas
En este punto, queremos realizar un análisis respecto a la utilidad de la
medida que se ha adoptado en la UE. En primer lugar, hemos de tener en
cuenta que al armonizar la base, se producen distorsiones en los distintos
países dentro de la unión, puesto que aquellos países que actualmente
imputan en su base imponible muchas partidas de ingresos o de menor gasto,
y por tanto tenían una base imponible alta en relación con el resto de Europa,
con la armonización el resultado será que su base imponible disminuirá, frente
a los países que tenían una base imponible menor, en los que, con la nueva
medida, la base aumentará. El impacto económico de todo lo anterior, es que
en los primeros países ganarán en inversión extranjera en perjuicio de los
segundos, con lo cual en los primeros el PIB tenderá a incrementarse y en los
segundos a disminuir. Por ejemplo, según el trabajo Corporate tax reform in
the EU: Weighing the pros and cons, los autores afirman que en países como
España (receptor de capitales con la nueva base) el PIB subiría en torno a un
1%, mientras que en Bélgica caería un 4.5%. Sin embargo a nivel agregado,
estos efectos supondrían únicamente un pequeño aumento del PIB europeo del
0.1%. Lo mismo se puede calcular para el caso del empleo, que solamente
aumentaría un 0.03% en la UE.
En segundo lugar, hemos de hacer referencia a cómo actualmente las
empresas multinacionales se aprovechan de los distintos tipos impositivos: esta
práctica consiste en transferir deuda a aquellos países donde los tipos son más
altos, para reducir más su base imponible y tributar menos allí. Con la nueva
medida, en realidad esta práctica no va a cambiar puesto que en vez de
transferir deuda y beneficios como hacen actualmente, lo que harán será
localizar los factores productivos y la actividad en los países de baja tributación.
En tercer lugar, la armonización permite que las empresas que actúan en
varios países puedan restar las pérdidas obtenidas en un país a los beneficios
obtenidos en otro, a través de la consolidación fiscal. Hasta ahora, lo que
sucedía era que al realizarse declaraciones en cada uno de los países, podía
ser que en un país la base imponible fuera negativa, y se tuviera que esperar a
años con bases imponibles positivas en ese mismo país para poder
descontarla. Ahora sin embargo esto se produce automáticamente en el mismo
periodo impositivo, lo que beneficia a las empresas, aumentando el PIB y el
empleo. Este en realidad es uno de los objetivos que persigue la directiva para
paliar los efectos de la crisis; pero lo cierto es que al final la recaudación total
de impuestos es menor en cada periodo, lo que a largo plazo se traduce en que
si los países quieren mantener el nivel de recaudación, van a tener que subir
los tipos, lo que supone que la ganancia obtenida inicialmente en PIB y empleo,
según las predicciones de Leon Bettendorf y otros en el artículo citado
anteriormente, se disipa.
Por lo tanto, podemos concluir que a efectos globales de PIB, empleo y
eficiencia, la armonización de la base imponible no supone un gran avance.
Como explicaremos más adelante, si las autoridades europeas quisieran dar un
paso más en la armonización fiscal y fijaran unos mismos tipos para los países
de la unión, en ese caso sí que habrían grandes ventajas. Esto además
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fomentaría la sana competencia y busca de eficiencia por parte de las
empresas, y no la competencia desleal entre los países, que intentan captar la
presencia de las empresas en sus países fijando tipos bajos.
Armonización fiscal de la base imponible… ¿suficiente? Una breve
descripción y propuesta de reforma
En primer lugar vamos a hacer referencia al contexto en el que se ha
adoptado la medida, viendo cómo han evolucionado los tipos impositivos en los
diferentes países de la UE en los últimos años.
La disminución del tipo impositivo legal del impuesto ha sido generalizada tanto
en los países de la OCDE como en la Unión Europea (vid gráfico 1):
GRÁFICO 6: EVOLUCIÓN DEL TIPO IMPOSITIVO LEGAL DEL IMPUESTO
DE SOCIEDADES EN LA OCDE Y EN LA UNIÓN EUROPEA: AÑOS 20002006.
Fuente: Lourdes Jerez Barroso, Universidad de Extremadura, realizado a partir
de OCDE Economic Outlook Nº.81 mayo 2007 y Comisión Europea (2007).
De la gráfica anterior podemos observar cómo ha habido una tendencia
hacia la minoración de los tipos impositivos nominales en todos los países de la
unión. Esta tendencia se explica en parte porque a nivel mundial, a la vez que
se reducen los tipos nominales también se han estado eliminando muchas
deducciones. Estas eliminaciones suponían, ceteris paribus, un aumento de la
base imponible de las sujetos pasivos, por lo que si los tipos nominales se
hubiesen mantenido constantes, hubiera supuesto una mayor tributación
empresarial. No obstante, para mantener un nivel similar, lo que se ha hecho
ha sido disminuir los tipos nominales, lo que hace que se suavice la subida de
los tipos efectivos como consecuencia de la eliminación de las deducciones.
Esta política responde a las nuevas ideas preponderantes en Europa que
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abogan por una mayor eficiencia en el IS, con una progresiva eliminación de
deducciones y una bajada en los tipos nominales. No obstante, hay que señalar
que, a consecuencia del actual periodo de desajuste económico en el que
estamos inmersos, muchas de las deducciones que tendrían que haber sido
eliminadas ya, se han prorrogado.
Dentro de la Unión Europea, en el cuadro 1, puede observarse la
evolución del tipo impositivo legal por países par el periodo 1995 a 2007. Como
podemos observar, hay tres grandes grupos de países: unos países que tienen
unos tipos que rondan el 35%, otros que rondan el 25%, y otros que son
paraísos fiscales, como Chipre, Irlanda, y algunos países del este. Así,
podemos concluir que existe una gran disparidad entre los tipos entre países, lo
que explica por qué muchas veces las empresas deciden asentarse en un país
u otro.
No obstante, en el análisis que estamos realizando, tenemos que tener en
cuenta que éste es en realidad el tipo nominal, y no el efectivo, por lo que con
estos datos no podemos concluir si la fiscalidad es más alta o más baja porque
para esto sería necesario tener el tipo efectivo. Lo que sí podemos concluir en
todo caso, son las diferencias en las decisiones de política fiscal que han
realizado los países europeos.
Cuadro 1: Evolución del tipo impositivo legal del Impuesto de Sociedades en la
Unión Europea: 1995-2007.
Fuente: Lourdes Jerez Barroso, Universidad de Extremadura, realizado a partir
de los
datos
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obtenidos de Comisión Europea (2007).
Estas diferencias impositivas, que no desaparecen con la nueva
normativa, explican que las empresas tengan incentivos a tributar en aquellos
países que ofrecen ventajas fiscales, sirviéndose de los instrumentos jurídicos
disponibles para ello. A modo de ejemplo, “Apple, el gigante de la electrónica
de consumo, que es la segunda mayor empresa del mundo por valor en Bolsa,
apenas factura ingresos en España. Y eso no es porque el iPhone o el iPad no
hayan arrasado en España. La razón es que su principal filial española, Apple
Marketing Iberia, no comercializa productos adquiridos, sino que actúa como
mera comisionista por las ventas obtenidas para el grupo, que se facturan
desde Irlanda, un país con una fiscalidad mucho más ventajosa para las
grandes multinacionales.”
Una vez ya hemos observado lo que ha ocurrido en años recientes con
los tipos nominales, resulta crucial analizar el comportamiento de los tipos
efectivos, para poder así tener una perspectiva global de la situación. Para ello,
nos vamos a servir del trabajo desarrollado por Chrtistina Elschner y Werner
Vanborren: Corporate effective tax rates in an enlarged European Union, en el
desarrollan un modelo para hallar las tasas efectivas de los distintos países y
poder extraer conclusiones de ellas.
En primer lugar, esta gráfica nos muestra los porcentaje efectivos
medios medidos para EU27, EU 15 etc. Para EU27, el tipo medio efectivo se
encontraba en 2007 en el 22.3%, pero hay que señalar que puede observarse
una gran varianza en este tipo medio, como queda recogido a través de la línea
que une los tipos máximos y los mínimos. Así, el tipo efectivo más bajo se
encontraría en Bulgaria con un 8.8%, y el más alto estaría en Alemania
(35.5%). La segunda barra, relativa a la EU 15, nos muestra una menor
dispersión y un tipo medio más alto, concretamente del 26.3%, lo que permite
concluir que en los países de la EU 15, que son los más desarrollados, los que
mayores niveles de PIB per cápita tienen, hay una imposición mayor. Por el
contrario, las cifras recogidas sobre los nuevos Estados Miembros, arrojan un
17.4% de tipo efectivo medio. Con lo cual, podemos concluir claramente que sí
que existe una gran dispersión en la tributación entre países europeos.
16
GRÁFICO 7:
En la siguiente gráfica mostramos la evolución de los tipos efectivos a lo
largo del tiempo, de la que se observa claramente una tendencia hacia la
reducción de la imposición real:
GRÁFICO 8:
Ahora que ya hemos analizado el contexto de tipos en la UE en los
últimos años, y cómo las empresas adaptan su comportamiento en función de
los distintos niveles entre países, tenemos que volver a referirnos al efecto que
tiene la nueva medida de armonización.
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La nueva base imponible es una buena medida en cuanto a que reduce
costes para las empresas presentes en varios países o que quieran
internacionalizarse, pero realmente no soluciona el problema de las diferencias
en la tributación en los diferentes países, al no armonizar los tipos, que es en
definitiva la causa que lleva a las empresas a decidir tributar en un país o en
otro. Como en la reforma no se modifica nada sobre los tipos, las empresas
que realicen su declaración conforme a la nueva normativa van a seguir
tributando la mayor arte de esa nueva base imponible consolidada en el país
que sea más ventajoso. Por lo tanto, mientras subsistan estas diferencias,
seguirá habiendo una guerra de tipos, y una competencia entre las empresas
que en realidad es un tanto injusta, pues sólo las empresas que pueden utilizar
este mecanismo de desviación pueden aprovecharse y obtener una ventaja en
el mercado, lo cual a fin de cuentas no va a suponer una mejora de la eficiencia
ni de la situación económica actual.
Creemos que, desde el punto de vista de la eficiencia económica, los
sistemas impositivos tendrían que ser neutrales, entendiendo esto como la
imposibilidad de afectar a decisiones de tipo económico de las empresas a
través de la imposición. Por contra, defendemos, por ejemplo, que los países
compitan entre sí por intentar captar la presencia de empresas en sus
territorios a causa de tener trabajadores mejor cualificados para los puestos de
trabajo, mejores tecnologías etc. pero no por tener un sistema de imposición
más ventajoso. En definitiva, creemos que potenciar la competencia por la vía
de la productividad, de las ventajas comparativas etc. es una mejor opción para
un crecimiento económico estable y sostenido. Por ello nos parece que el
momento actual de crisis es el momento idóneo para introducir los cambios que
el sistema económico europeo necesita; es en los momentos difíciles cuando
las reformas parecen más fáciles de implantar, puesto que los políticos, y las
autoridades en definitiva, presentan una mayor predisposición a realizar
cambios. Nuestra idea supone, a grandes rasgos, que los países no compitan
por tipos, sino por otras vías que estimulan el crecimiento a largo plazo, y por
ello, alterar el sistema actual nos parece una de las medidas que habrían de
llevarse a cabo para reforzar la salida de la crisis de los países europeos.
Propuesta
reforma:
de
18
Como ya hemos dicho, el objetivo de la reforma ha de ser conseguir la
neutralidad de los tipos impositivos del IS en las decisiones de tipo económico
en las empresas. Para conseguir dicho objetivo podríamos servirnos de varías
vías, como por ejemplo que se implantara en nuestro derecho comunitario un
único tipo del IS, que se aplicara sobre una normativa común en todos los
países de la UE sobre determinación de la base imponible y a todos los sujetos
pasivos (no únicamente a las empresas presentes en varios EM). De lo
contrario, si fijamos un mismo tipo nominal pero luego los distintos países
aplicaran políticas de deducciones y reducciones no coordinadas, la reforma no
cumpliría con el objetivo perseguido, pues habría diferencias en los tipos
efectivos, que son los verdaderamente relevantes.
A grandes rasgos, con los distintos matices que presentaremos
seguidamente, nuestra propuesta va por ese camino. No obstante, nos parece
relevante que esta reforma cuente, a su vez, con algunas normas que doten de
flexibilidad el sistema. No hemos de olvidar que entre los países que
actualmente conforman la Unión Europea existen brechas importantes en
cuanto a renta per cápita, desarrollo tecnológico etc. Ello supone que aplicar
una política totalmente igualitaria, como sería la de misma base imponible y
mismo tipo nominal, pudiera producir problemas para los países menos
desarrollados dentro de la UE, o por ejemplo para países que temporalmente
puedan encontrarse en una situación económica negativa y quisiera utilizar los
impuestos, como es el IS, como instrumento de política económica. En
consecuencia, no nos parece negativo, sino todo lo contrario, un sistema de
imposición del IS en el que puedan existir pequeñas diferencias, en todo caso a
causa de alguna explicación racional, como puedan ser por ejemplo las dos
anteriores que acabamos de nombrar. Lo que sí que en todo caso debe
erradicar la reforma es la gran variabilidad de tipos efectivos que existe en la
actualidad (del 8.8 al 35%).
Por todo lo anterior, nuestra propuesta de reforma aboga por un sistema
de tipos nominales que puedan moverse dentro de unas bandas de fluctuación
(siempre con un sistema de determinación de la base común). A nuestro modo
de ver, debería fijarse a nivel europeo un tipo nominal común y permitir, que,
motivadamente ante, por ejemplo la Comisión, los países puedan subir o bajar
sus tipos dentro de las bandas cuando alguna razón de peso así lo aconseje.
De esta forma se eliminan las distorsiones de tipos que existen en la
actualidad, pero no se pierde la política de impuestos como instrumento de
política económica.
Por todo ello, y en modo de conclusión, pensamos que la Comisión
Europea debería considerar ampliar la medida de forma que no sólo se
armonice la base imponible, sino también, de alguna forma, el tipo impositivo,
pues esto evitaría la competencia que existe actualmente entre los países
miembros por atraer a las empresas multinacionales. Además, en época de
crisis la competencia desleal entre los países se acentúa dada la dificultad de
los gobiernos para recaudar la cantidad de impuestos necesaria para absorber
sus gastos. Sin embargo, teniendo en cuenta que cada país tiene unas
necesidades de financiación, quizás la armonización del tipo no sería fácil.
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