Biblioteca del Congreso Nacional de Chile

DSL/82
Valparaíso, 31 de agosto de 2010
Señor Diputado
Don Alejandro García-Huidobro Sanfuentes
Presidente
Comisión de Minería y Energía
Cámara de Diputados
Presente
Ref.: Oficio N° 35-1Q/
De mi consideración:
Tengo el agrado de remitir a la Comisión que usted preside el
documento, "Preceptos del Reglamento de Seguridad Minera que podrían ser
Elevadas a Rango de Ley".
Éste ha sido elaborado por profesionales de Asesoría
Técnica Parlamentaria (ATP), de la Biblioteca del Congreso Nacional y responde
solicitud enviada mediante Oficio N° 35-10, de fecha 12 de agosto de 2010.
Saluda cordialmente a usted,
Isabel Millán Valdés
Jefa Departamento de Servicios Legislativos y Documentales
Biblioteca del Congreso Nacional
IMV/jar.
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile
Informe
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile
Preceptos del Reglamento de Seguridad Minera que Podrían
Ser Elevadas a Rango de Ley1
Las medias de seguridad que deben observar las empresas mineras se encuentran
contenidas a nivel reglamentario, especificando las obligaciones y medidas técnicas
que las faenas mineras deben observar. A partir de lo anterior, este documento
formula una propuesta de materias que podrían ser elevadas a rango de ley.
Con este objeto, se analizan el marco constitucional y legal que permite la dictación
del Reglamento de Seguridad Minera para luego entregar una visión doctrinal de lo
que es el ámbito de la ley y del reglamento, para luego, a partir de ello formular
una propuesta.
Dicha propuesta se formula, teniendo como base que la doctrina establece, a partir
del artículo 63 N° 20 de la Constitución, es materia de ley toda aquella norma que
de manera general y obligatoria estatuye las bases esenciales de un ordenamiento
jurídico. A partir de lo anterior, se propone pasar a rango de ley las siguientes
materias contenidas, actualmente, en el Reglamento de Seguridad Minera:
•
•
•
Objetivos, Campo de Aplicación y Atribuciones de SERNAGEOMIN;
Obligaciones de las empresas y trabajadores de faenas mineras;
Condiciones Sanitarias Mínimas en faenas mineras y obligaciones
ambientales y relativas al cierre de faenas; y,
Fiscalización, Infracciones y Sanciones.
o
Tabla de Contenido
Introducción
2
I.
Marco constitucional y legal habilitante para dictar el Reglamento de Seguridad
Minera
2
II.
Marco Doctrinal relativo al ámbito de la Ley y la Potestad Reglamentaria
3
1.
Ámbito de la Ley
3
2.
Ámbito de la Potestad Reglamentaria
5
3.
Relación entre Ley y Reglamento
5
III.
Propuesta de normas del RSM que podrían ser objeto de regulación legal.... 6
1
1.
Contenido del RSM
2.
3.
Criterio para determinar las materias que debiesen tener rango de ley
Propuesta de Normativa que debiese tener rango legal
6
8
8
Elaborado para la Comisión Permanente de Minería y Energía, de la Cámara de Diputados. Rodrigo
Bermúdez S. Área de Análisis Legal. Asesoría Técnica Parlamentaria. Anexo 3181. [email protected]. 3008-2010.
Introducción
El presente documento busca establecer, a partir de criterios doctrinales, una
propuesta relativa a qué preceptos contenidos en el Reglamento de Seguridad
Minera2 (RSM) podrían ser elevados a rango de ley.
Para esto, en primer lugar se establece el marco Constitucional y legal que habilita a
establecer dicho marco reglamentario, para luego hacer una revisión de parte de la
doctrina que se refiere a la potestad reglamentaria y el límite entre el ejercicio de
aquella y el ámbito de la ley, para finalmente, formular una propuesta relativa a
aquellas normas que podrían tener rango de ley en esta materia.
I.
Marco constitucional y legal habilitante para dictar el Reglamento de
Seguridad Minera
Las fuentes a partir de las cuales se dictó el RSM se encuentran fijadas en el visto
del propio decreto por el que se dicta 3 . En él se señala como fuentes para su
dictación el artículo 32 N° 64 y los artículos 2° numeral 8 y 9° numeral 2 letra c) del
Decreto Ley N° 3.525 (D.L. N° 3.525) que crea el Servicio Nacional de Geología y
Minería (SERNAGEOMIN)5.
El artículo 32 IM° 6 de la Constitución dispone: "Son atribuciones especiales del
Presidente de la República:
6°.- Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean
propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de
las leyes;"
Por su parte los artículos del D.L. l\l° 3.525 disponen:
"Articulo 2° Corresponderá al Servicio Nacional de Geología y Minería:
8.- Velar porque se cumplan los reglamentos de policía y seguridad minera y aplicar
las sanciones respectivas a sus infractores; proponer la dictación de normas que
tiendan a mejorar las condiciones de seguridad en las actividades mineras de
acuerdo con los avances técnicos y científicos; y requerir información sobre los
2
Cuyo texto refundido, sistematizado y coordinado fue fijado por el artículo quinto del Decreto Supremo
N°
132
del
año
2002
del
Ministerio
de
Minería,
disponible
httD://www.levchile.cí/NaveQar?idNorma=221Q64&idParte=&idVersion = 2004-02-07 (Agosto, 2010).
3
Este señala: "Visto: Lo dispuesto por el número 8 del artículo 2° y letra c) del artículo 9° del Decreto
Ley N° 3.525 y las facultades que me confiere el N° 8 del artículo 32 de la Constitución Política del
Estado. Y considerando que los adelantos tecnológico y la mayor exigencia ante las condiciones de
nuestra industria extractiva minera, hacen necesario modernizar nuestros reglamentos,".
4
El RSM hace referencia al artículo 32 N° 8 de la Constitución, cuya numeración pasó a ser 32 N° 6 con
el texto refundido, coordinado y sistematizado fijado por el Decreto Supremo N° 100 de 2005 del
Ministerio
Secretaría
General
de
la
Presidencia,
disponible
http://www.leychiíe. el/Na veqar?idNorma = 242302&idParte=8JdVerslQn=201D-01-07 (Agosto, 2010).
5
Disponible http://www.levchile.cl/NaveQar?idNorma=716Q&idParte=&idVersion= 19,84-08-22 (Agosto,
2010).
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programas y cursos de capacitación e informar
desempeñan en la industria extractiva.
a
los trabajadores que se
Articulo 9° El Subdirector Nacional de Minería tendrá las siguientes atribuciones:
2.- Proponer al Director Nacional y ejecutar los planes y programas de la
Subdirección para la realización de las siguientes labores:
c) Velar porque se cumplan los reglamentos de policía y seguridad minera y aplicar
las sanciones respectivas a sus infractores; y proponer la dictación de normas que
tiendan a mejorar las condiciones de seguridad en las actividades mineras de
acuerdo con los avances técnicos y científicos.".
II.
Marco Doctrinal
Reglamentaria
relativo
al ámbito
de la
Ley y
la Potestad
Tanto la ley6 como el reglamento constituyen normas de carácter general. Entre una
y otra existen, eso sí, diferencias, en cuanto a su ámbito de materias, de quién
emanan, entre otros aspectos. A continuación se intenta fijar el ámbito de unas y
otras.
1.
Ámbito de la Ley
Conforme con lo que plantea Silva Bascuñán, la ley es una regla abstracta,
predeterminada, general, permanente y principal7, que emanan "del órgano
legislativo, se sujetan al procedimiento propio para establecerlas"8.
En nuestro ordenamiento constitucional el ámbito de la ley se encuentra fijado a
partir de! artículo 63 de la Constitución, que se inicia con la frase "Sólo son materias
de ley" a partir de lo cual, se "rechaza la posibilidad de atribuir tal calidad [de ley] a
normas que versen sobre asuntos ajenos a la enunciación, la cual pretende ser
categórica"9. A través de ella, "el constituyente quiso, pues, prohibir al legislador
disponer por tal vía en todo asunto respecto del que no exista un llamado expreso
de la Carta a hacerlo"10.
Lo anterior, por cuanto nuestro sistema legal se conforma como de dominio legal
máximo; es decir, el ámbito de la ley está limitado a aquellas materias que la
constitución determina, ya sea dentro del artículo 63 del texto constitucional o en
otros preceptos constitucionales que disponen que tal o cual materia debe ser
objeto de regulación vía ley. Respecto de esto Silva Bascuñán señala que "Aquello
6
Entendida como Ley formal y otros preceptos que ostentan este mismo rango normativo.
Cfr. Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I (2a edición, Santiago,
Editorial Jurídica de Chile, 1997), pág. 468.
8
Ibid., pág. 469.
9
Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VII (2a edición, Santiago, Editorial
Jurídica de Chile, 2000), pág. 13.
10
Ibid., pág. 16.
7
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que, conforme a la Constitución, ha de definirse necesariamente mediante ley, no
puede, evidentemente, ordenarse a través de otro tipo de reglas de derecho"11.
En un sentido similar, Cordero Quinzacara señala que en nuestro sistema
constitucional "se habría pasado desde un sistema de dominio legal mínimo, que
rigió tradicionalmente en nuestras Cartas constitucionales, a un sistema de dominio
legal máximo. Así se establecería un reparto horizontal de competencias normativas
entre la ley y la potestad reglamentaria del Presidente de la República"12. Agrega
más adelante este autor que, en razón de este reparto de competencias normativas
"la ley sólo podía regular las materias que expresa y taxativamente enumera la
Constitución"13.
Finalmente, dentro de las materias que quedan entregadas a la regulación vía ley,
se debe tener presente que el artículo 63 N° 20 establece que queda dentro de
éstas "Toda otra norma de carácter general y obligatoria que estatuya las bases
esenciales de un ordenamiento jurídico.". Este precepto constitucional, según
Cordero Quinzacara, "abarca casi todo el poder normativo"14.
En todo caso, más adelante este autor concluye que, lo que este precepto
constitucional dispone "es el deber que sus preceptos [de ley] han de ser generales
y abstractos"15, pues a través de él lo que se hizo fue incorporar "respecto de la ley
un elemento sustancial, el cual más que constituir una materia de ley es una
condición que debe cumplir una norma para tener el carácter de ley."16.
Por otra parte, al analizar la expresión "las bases esenciales del ordenamiento
jurídico" señala que, a partir de ella, "el legislador tiene la capacidad de regular los
más diversos aspectos de la vida social a través de las técnicas e instrumento[s]
propios del derecho, pero al momento de afrontar dicha tarea ha de hacerlo a través
de normas que respondan a las características de generalidad y abstracción."17.
Concluye, entonces -en relación con el dominio legal máximo- que "Es el propio
legislador el que determina qué materias son jurídicamente relevantes y han de ser
disciplinadas con las técnicas propias del derecho positivo (imposición de deberes,
sanciones coacción, etc.). Así, y tal como hemos señalado, es el legislador quien
determina o cumple la función de clausurar las materias de dominio legal."18 19.
11
Ibid. pág. 17.
Cordero Quizacara, Eduardo, El Sentido Actual del Dominio Legal y la Potestad Reglamentaría, en
Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXXII (2009), pág.414.
12
13
14
15
16
17
18
19
Ibid.
Ibid. pág. 415.
Ibid. pág 431.
Ibid.
Ibid. pág. 433.
Ibid.
Un aspecto que podría generar dudas respecto d este punto es la situación de aquellas materias que,
previo a la vigencia de la Constitución de 1980 correspondían a materias de ley y que, a partir del
dominio legal máximo quedaron entregadas a reglamento. Al respecto es necesario hacer presente que la
disposición quinta transitoria dispone: "No obstante lo dispuesto en el número 6° del artículo 32,
mantendrán su vigencia los preceptos leydles que a la fecha de promulgación de; ;:st¡i Constitución
hubieren reglado materias no comprendidas en el artículo 63, mientras ellas no sean expresamente
derogadas por ley.".
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2.
Ámbito de la Potestad Reglamentaria
Cuando hablamos de la potestad reglamentaria, queremos hacer referencia a la
atribución especial del Presidente de la República contenida en el artículo 32 N° 6 de
la Constitución , antes citada. Se trata "de un poder [entregado al Presidente de la
República] que le permite contar con una autosuficiencia normativa, pudiendo
ejecutar las leyes y administrar el Estado."20.
Silva Bascuñán, por su parte, la define como "la facultad otorgada al Presidente de
la República, para emitir toda especie de órdenes, encaminadas a satisfacer en la
amplitud de su proyección, la vastísima tarea que le entrega la Carta y que no tiene
más limitaciones que la de someterse a la Constitución y a las leyes (art. 24, inciso
2°) y la de no dictar normas que pertenezcan a la función legislativa (arts. 32 N° 8
[32 N° 6] y 60)."21.
Esta potestad reglamentaria, se divide en dos: la potestad reglamentaria de
ejecución y la potestad reglamentaria autónoma. A continuación analizamos,
brevemente, lo que se entiende por una y otra.
La potestad reglamentaria de ejecución está destinada al desarrollo y detalle de la
ley a fin de que ella sea operativa "cuando la ley no se baste a sí misma para su
aplicación efectiva". En estos casos, nos encontramos con que "la ley establece la
regulación de una materia, dejando al Gobierno que establezca, mediante un
reglamento, las normas necesarias para su ejecución concreta".22.
En lo que se refiere a la potestad reglamentaria autónoma. Con ella se hace
referencia a "aquellas normas que fuesen dictadas por la Administración en materias
no reguladas por las leyes y sin autorización, remisión o apoderamiento alguno por
parte de éstas."23. En cuanto al ámbito que corresponde al ejercicio de esta
potestad reglamentaria, ella correspondería a todo lo que, conforme con la
Constitución no corresponda a materias de ley; sin embargo, señala Cordero
Quinzacara, ello no sería así, por lo que la solución debiese establecerse a partir de
la "intensidad de la regulación que corresponde al legislador y a la potestad
reglamentaria en una determinada materia"24.
3.
Relación entre Ley y Reglamento
Respecto de este punto no cabe duda de cuál es la relación que entre ley y
reglamento de ejecución; donde sí existirían dudas, sería en la relación entre ley y
reglamento autónomo. En este punto, Cordero Quinzacara, señala que, mientras a
la Ley le corresponde determinar las bases esenciales de un ordenamiento jurídico,
20
Cordero Quizacara, Eduardo, cit. pág. 417.
Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V (2a edición, Santiago, Editorial
Jurídica de Chile, 2000, Reimp. 2004), pág. 126.
22
Cordero Quizacara, Eduardo, cit. Pág. 421
21
23
ibid. pág 424.
* Ibid. pág. 427
2
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al reglamento le correspondería la regulación de los aspectos "no esenciales,
complementarios o de detalles"25.
Respecto de este mismo punto, Cazor Aliste y Pfeffer Uquiaga señalan que en la
relación ley-reglamento y la determinación de uno y otro, pasa por varias
consideraciones26, pero dentro de ellas, a nuestro juicio, es el principio de reserva
legal el de mayor relevancia. Lo anterior por cuanto es, a partir de él, que "la
intensidad de la reserva [legal] se modula [...] y a mayor grado de afectación de un
derecho fundamental, menos flexible serán las posibilidades de remisión de la ley al
reglamento27; en los demás casos de reserva, el ejercicio de la potestad
reglamentaria reconoce un cierto margen para introducir opiniones políticas"28 .
Sirve también para fundamentar lo anterior el hecho que existiría, en lo que se
refiere a las materias de ley, "una competencia de atribución no constitucionalmente
clausurada"29 derivado de lo que dispone el artículo 63 N° 20 antes citado, por el
que se entrega al ámbito de las normas legales todo lo que dice relación con el
establecimiento de normas de carácter general y obligatoria que estatuya las bases
esenciales de un ordenamiento jurídico.
III.
Propuesta de normas del RSM que podrían ser objeto de regulación
legal
A partir del esbozo hecho acerca del ámbito de los ámbitos de la ley y el reglamento
y la relación que entre ambos existen, se formula una propuesta de materias
contenidas en el RSM que podrían ser objeto de regulación a nivel legal30.
1.
Contenido del RSM
El texto refundido, coordinado y sistematizado del RSM se encuentra en el artículo
quinto del Decreto Supremo N° 132. Se compone de 593 artículos organizadas en
los siguientes títulos y capítulos31:
25
Ibid. pág. 434.
En concreto, se refieren a: los principios de juridicidad, legalidad y reserva de ley; la función de la
reserva legal; y, control jurídico en la relación ley-reglamento. Cfr. Cazor, Aliste, Kamel y Pfeffer
Uquiaga, Emilio, La Búsqueda de Criterios Orientadores en la Configuración de las Potestades Normativas
en Chile, en lus et Praxis, 15-1 (2009).
27
En sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 9 de abril de 2003, reseñada por Nogueira Alcalá, se
señala al respecto que "En el caso en que la Constitución determina una reserva legal con carácter más
absoluto, la regulación del asunto debe ser hecha por el legislador 'con la mayor amplitud, precisión y
profundidad que resulte compatible con las características de la le como una categoría, diferenciada e
inconfundible, de norma jurídica [...] [con lo cual] el ámbito de actuación de la potestad reglamentaria de
ejecución se reduce al mínimo". Nogueira Alcalá, Humberto, El Principio de Reserva Legal en la Doctrina
Emanada del Tribunal Constitucional, en lus et Praxis, 9-1 (2003).
ZB
Cazor, Aliste, Kamel y Pfeffer Uquiaga, Emilio, cit. págs. 224-225.
29
Cfr. Cazor, Aliste, Kamel, La Potestad Reglamentaria Autónoma en la Constitución Chilena, en Revista
de Derecho (Valdivia), 10-1 (1999), págs. 75-79.
30
La propuesta que se formula no indica los artículos específicos de un anteproyecto de ley, sino que
establece las materias que, a partir de lo antes señalado deberían ser objeto de regulación legal.
25
31
El listado incluye todos los títulos y capítulos de que trata el RSM y no sólo aquellos que se proponen
alzar a rango de ley.
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Titulo I de los Objetivos, Campo de Aplicación y Atribuciones del Servicio
o Capítulo Primero Propósito y Alcances
o Capítulo Segundo Definiciones y Campo de Aplicación
o Capítulo Tercero Funciones y Atribuciones del Servicio
Titulo II Normas Generales
o Capítulo Primero de las Obligaciones de las Empresas
o Capítulo Segundo de las Obligaciones de los Trabajadores
o Capítulo Tercero Normas Generales
o Capítulo Cuarto Condiciones Sanitarias Mínima En Faenas Mineras.
o Capítulo Quinto Obligaciones Ambientales
o Capítulo Sexto Estadísticas, Accidentes y Planes de Emergencia
Titulo III Explotación de Minas Subterráneas
o Capítulo Primero Generalidades
o Capítulo Segundo Equipos de Transporte en Interior Mina
o Capitulo Tercero Maquinaria Accionada Mediante Combustible
o Capítulo Cuarto Ventilación
o Capítulo Quinto Perforación y Tronadura
o Capítulo Sexto Fortificación
o Capitulo Séptimo Equipos de Izamiento
o Capítulo Octavo Prevención y Control de Incendios
o Capítulo Noveno Instalaciones de Servicios
o Capítulo Décimo Sistemas Eléctricos
Titulo IV Explotación de Minas a Rajo Abierto
o Capítulo Primero Generalidades
o Capítulo Segundo Perforación y Tronadura
o Capítulo Tercero Carguío y Transporte
o Capítulo Cuarto Instalaciones de Servicios
o Capítulo Quinto Servicios Eléctricos
Titulo V Explotación Minería del Carbón
o Capítulo Primero Generalidades
o Capítulo Segundo Sistemas de Ventilación
o Capítulo Tercero Explosivos, Perforación y tronaduras
o Capítulo Cuarto Sistemas de Fortificación
o Capítulo Quinto Prevención y Control de Incendios y Explosiones
o Capítulo Sexto Electricidad
Titulo VI Explotación Minería del Petróleo
Titulo VII Procesamiento de Sustancias Minerales
o Capítulo Primero Plantas de Tratamiento de Minerales
o Capítulo Segundo Fundiciones - Refinación
o Capítulo Tercero Plantas de Extracción por Solventes y Refinación por
Electro-Obtención
o Capítulo Cuarto Depósitos de Residuos Mineros
Titulo VIII Construcción de Proyectos y Obras Civiles en la Industria Extractiva
Minera
o Capítulo Primero Definiciones y Generalidades
Titulo IX Instalaciones y Servicios de Apoyo
o Capítulo Primero Generalidades
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o
o
o
o
Titulo X
o
o
Capítulo Segundo Transporte
Capítulo Tercero Talleres y Maestranzas
Capítulo Cuarto Instalación de Faenas y Campamentos
Capítulo Quinto Sistemas Eléctricos.
Normas Sobre Cierre de Faenas Mineras
Capítulo Primero Normas Generales
Capítulo Segundo Aspectos Técnicos de los Proyectos de Planes de
Cierre
o Capítulo Tercero Aspectos Técnicos de los Proyectos de Plan de Cierre
Titulo XI Generalidades de Explosivos en la Minería
o Capítulo Primero Construcción de Polvorines y Transporte de
Explosivos
o Capítulo Segundo Manipulación de Explosivos
o Capítulo Tercero Perforación y Tronadura
Titulo XII Puertos de Embarque de Minerales
Titulo XIII Sanciones
Titulo XIV Disposiciones Finales
2.
Criterio para determinar las materias que debiesen tener rango de
ley
Como criterio para la determinación de cuáles materias podrían pasar a tener rango
de ley, se puede señalar que, debieran tener rango de ley, todas aquellas materias
a partir de las cuales se establezcan las bases esenciales de un ordenamiento
jurídico, conforme con ío establecido en el artículo 63 N° 20.
A partir de lo anterior se diferenciarían los dos ámbitos normativos: el legal y el
reglamentario. En el primero, por tanto, deberían considerarse todas aquellas
materias básicas de la normativa aplicable a la seguridad minera; el segundo, en
tanto, correspondería a la normativa de detalle que complemente y desarrolle dicha
normativa, siguiendo lo que plantea Cordero Quinzacara en cuanto a que dentro del
reglamento se deben contener las materias no esenciales y de complemento.
3.
Propuesta de Normativa que debiese tener rango legal
Se formula la propuesta no señalando los artículos específicos que deben ser
contenidos en el RSM que podrían alzarse a rango de ley, sino que las materias de
dicho reglamento norma que, a partir de lo que plantea la doctrina nacional, podrían
tener tal rango.
A partir del criterio anterior, podrían tener rango legal las siguientes materias:
•
Objetivos, Campo de Aplicación y Atribuciones de SERNAGEOMIN.
Respecto de esta última materia debería determinarse qué facultades
específicas no se encuentran reconocidas en la Ley Orgánica del
SERNAGEOMIN y que requieren de reconocimiento legal expreso.
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Obligaciones de las empresas y trabajadores de faenas mineras, con
especial énfasis en los planes de emergencia.
Condiciones Sanitarias Mínimas en faenas mineras y obligaciones
ambientales y relativas al cierre de faenas. Esta última materia, se
refiere específicamente a las medidas que se deben tomar para evitar daños
a la integridad y seguridad de las personas.
Fiscalización,
Infracciones
y
Sanciones,
estableciendo
los
procedimientos de fiscalización , los procedimientos de aplicación y
reclamación. En cuanto a las sanciones, se debiese establecer los tipos de
infracciones siguiendo, por ejemplo, el esquema de infracciones leves,
graves y gravísimas y los rangos de sanción aplicables a cada categoría de
infracción.
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