iierechos de los fieles, derecho administrativo canonico

Revista Catalana de Teologia 2 (1977) pp. 233-264. @ Facultat de Teologia de
Barcelona (%(:c. St. Pacia).
IIERECHOS DE LOS FIELES,
DERECHO ADMINISTRATIVO CANONICO,
JUSTICIA ADMINISTRATIVA
por JAIME TRASERRA
1. LOS DERECHOS SUBJETIVOS DE LOS FIELES
Y LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
1. Los derechos subjetivos de los fieles
La constituciijn «Lumen Gentium» del Concilio Vaticano 11 ha
considerado, en !su capítulo VII, la tensión que existe entre el definitivo «ya cumplido» y el «no cumplido todavía» en la vida de los
fieles y en la misma Iglesia. Si por una parte la Iglesia fue constituida
por Cristo como sacramento universal de salvación y se reviste de
una verdadera santidad, por otra parte no será llevada a su perfección sino cuando llegue el tiempo de la restauración de todas las
cosas. Asimismo, los fieles poseen las primicias del Espíritu y son de
verdad hijos de Ilios, pero deben llevar a cabo la obra que el Padre
les ha confiado eii el mundo y trabajar por su salvación.
Esta tensión entre presente y futuro pone de manifiesto que el
fiel no puede considerar su vida cristiana de una manera estática o
como si hubiera ya cristalizado definitivamente, sino que debe tener
conciencia de que se halla por hacer, en devenir, sujeto a la ley de
crecimiento. Por t:llo, debe descubrir su propia misión: la tarea de
realizarse, el trabajo por el crecimiento cristiano.
No es necesario que expliquemos con detalle que tal realización
cristiana del fiel debe realizarse normalmente en la Iglesia de Cristo,
ya que en ella encuentra la plenitud total de los medios de sdvación,
ni que, precisamente, en la actualización reiterada de la Palabra y de
los signos sacramentales se constituye la comunión de los fieles con
el Señor y de éstos entre sí.
234
JAIME TRASERRA
Nos interesa, sin embargo, destacar que esta tarea y deber propios d d fiel y su necesaria conexión con las acciones de la Iglesia
dan origen a «un núcleo de relaciones que se expresan y actualizan
como "ius" y "communicatio" e integran el dinamismo de la comunidad eclesial)) l.
Es decir, cuando se afirma que el fiel tiene como tarea la de
crecer en la vida cristiana que se actualiza por la acción de la Iglesia,
se afirma también que existe una necesaria ordenación de las acciones de la Iglesia hacia el fiel y, en consecuencia, se configura un
poder o señorío propio del cristiano en orden a participar, actuar o
exigir aquellas acciones eclesiales.
A su vez, ya que la trayectoria de cada cristiano debe realizarse
en el ejercicio de su libertad, es necesario que la comunidad respete
la autonomía personal del fiel para que éste pueda realizarse libremente.
Con ello estamos afirmando la existencia del derecho subjetivo
del fiel, entendido como la facultad moral de tener acceso a los bienes necesarios para alcanzar su fin y, también, como la autonomía
inviolable de la persona 2.
Diversos son los derechos subjetivos que forman el patrimonio
jundico del fiel. Sin embargo, ni todos tienen idéntico origen, ni todos
se encuentran por igual en cada uno de los fieles. La aptitud radical
para ser titular de derechos subjetivos la adquiere el bautizado al
recibir el bautismo, puesto que por este acto sacramental se incorpora
a Cristo y se inicia en él la tarea de desarrollar y perfeccionar en la
Iglesia esta incorporación primera 3.
A su vez, el bautizado adquiere por el bautismo el conjunto de
derechos subjetivos fundamentales por los que puede incorporarse a
la actividad sacramental de la Iglesia. Tales derechos subjetivos tienen como objeto los bienes espirituales y los auxilios necesarios
peculiares de la comunidad cristiana.
Precisamente porque derivan del bautismo, los derechos subjetivos
fundamentales se encuentran en todos los fieles y son expresión de
1. M. USEROS,
«Statuta Ecclesiae~ y «Sacramenta Ecclesiae» en la Eclesiología de Sto. Tomás, «Analecta Gregonanan 119, Roma 1962, p. 191.
2. A. PRIETO,
LOS derechos subjetivos públicos en la Iglesia, Revista Española de Derecho Candnico 20 (1964) 866: «El derecho subjetivo, en consecuencia, desde el punto de vista de la reflexibn filosófica entraña un poder
moral sobre algo, pero también una esfera o ámbito de autonomía.»
3. W. BERTRAMS,De influxu Ecclesiae in iura baptizatoritm, Periodica de
re morali canonica liturgica 49 (1960) 426: <¿Horno charactere baptismali capax
redditur recipiendi et ita intendendi finem suurn supernaturalem personalem.»
DERECHOS DE LOS FIELES
235
la igualdad radical que existe en los miembros del pueblo de Dios 4.
To'mando ccmo base esta igualdad radical, uno de los principios
propuestos en el Sínodo de los Obispos de 1967, para la futura
revisión del Cócligo de Derecho Canónico, fue la de redactar el estatuto jurídico del fiel, comprensivo de los derechos y deberes comunes a todos los fieles y anterior a cualquier diferenciación entre los
mismos
Una declaración de los derechos y deberes de los fieles debería
formar parte del contenido de la Ley fundamental de la Iglesia.
De hecho, el Proyecto de Ley Fundamental de la Iglesia (texto enmendado) en los cánones 10 a 25, enumera las obligaciones y derechos fundamentales de los fieles6, lo cual, a parte de las correcciones
- «a considerable
que sean necesarias al texto es - dice W.J. LADUE
step forward and should be recognized and applauded as suchn '.
Diversos de los derechos subjetivos fundamentales son los derechos de los que el cristiano es titular por razón diversa de la del
bautismo. Son dcrechos adquiridos con posterioridad al bautismo, se
originan por aquiellos hechos que la norma jurídica ha reconocido
como causas de su producción. Tales hechos reciben el nombre de
hechos jurídicos y su clasificación puede hacerse según diversos criterios, teniendo, sin embargo, en cuenta que son ilimitados en número y heterogéneos por naturaleza
Entre los derechos subjetivos adquiridos hay que señalar los que
se originan por la diversa función que se confía a los fieles en la
iglesia, vg.: sacerdotal, religiosa o laical. Tales derechos diversifican
el patrimonio jurídico de las personas en la Iglesia y, por tanto,
4. E. HAMEL,A,zqualitas fundamentalis omnium christifidelium in Ecclesia
secundum Concilium Vaticanum ZZ, Periodica de re morali canonica liturgica
56 (1967) 247-266.
5. PONTIFICIA
COMMISSIO
CODICIIURISRECOGNOSCENDO,
Acta Commissionis: Principia quae Codicis Iuris Canonici recognitionem dirigant, «Comrnunicationes», 1969, p. 82: «mento proponitur ut in futuro Codice ob radicalem
aequalitatem quae iiiter ornnes christifideles vigere debet, tum ob humanam
dignitatem turn ob receptum baptisma, statum iuridicum omnibus cornrnune
condatur, antequam iura et officia recenseantur quae ad diversas ecclesiasticas
functiones pertinenbx
6. REDACCION
IUSI CANONICUM,
El Proyecto de Ley Fundamental de la Iglesia, texto bilingüe y análisis crítico, Pamplona 1971, pp. 29-32.
7. W.J. LADUE,.4 written Constitution for the Church? en: The Jurist
32 (1972) 6.
8. G. MICHIELS,
Principia generalia de personis in Ecclesia, París 1955,
p. 568: «Facta, quae, curn contingunt, ad normam legis iura pariunt, modificant, aut adimunt, ideoque iuridicas quasdam consequentias operantur, facta iuridica nuncupanturs... &acta illa fere innumera sunt atque natura sua
maxime heterogenea».
236
JAIME TRASERRA
sus posibilidades de tener, obrar o exigir son también distintas. En la
Iglesia existe -ha dicho A. DEL PORTILLO- «una igualdad fundamental junto a una desigualdad funcional» g.
La afirmación de la existencia de los derechos subjetivos del fiel
-tanto fundamentales como adquiridos- no exime de una preocupación por el ejercicio efectivo de los mismos. Un simple reconocimiento teórico -a nivel incluso de ley de rango constitucional -,
que no vaya acompañado de una posibilidad real de ejercer los derechos no es otra cosa que una asuma de palabras» o un documento
jurídico meramente fonnal.
La lesión de los derechos del fiel o la imposibilidad de ejercitarlos
introduce siempre en la Iglesia un demento perturbador, ya que
-al igual que en toda convivencia humana - lo también en la Iglesia el reconocimiento de los derechos y deberes es el fundamento
de una convivencia ordenada, fecunda y propia de la dignidad humana.
El interés y el deseo de que los derechos subjetivos de los fieles
sean protegidos con eficacia en el ordenamiento de la Iglesia, postulan unos cauces legales por los que el fiel pueda hacer valer su reclamación o reivindicación siempre que se crea injustamente lesionado. Reclamación que puede dirigirse no sólo contra la actividad
injusta de otro fiel o grupos de fieles, sino también contra las decisiones de aquellos que ejercen el servicio de la autoridad en la Iglesia.
En este segundo supuesto, cuando el fiel debe reivindicar su derecho frente a la autoridad en la Iglesia, se exige una protección más
cierta y eficaz -si cabe- que en el primer caso, por tratarse de
una controversia en la que la misma autoridad debe dirimir la cuestión y por hallarse el fiel en una situación de subordinación y dependencia irrenunciable respecto de aquélla.
No es nueva la queja de que el ordenamiento canónico no protege suficientemente los derechos de los fieles en sus controversias
con la autoridad eclesiástica.
escribió:
Así W. ONCLIN
«Scientia theologica ac canonica praesertim semper affirmarunt quae
a fidelibus ad bonum Ecclesiae conferri debent, non autem eodem modo
quae hi ab Ecclesia requirere possunt. Praxis etiam canonica magis cura9. A. DEL PORTILLO,Fieles y laicos en la Iglesia, Pamplona 1969, p. 48.
10. JUAN XXIII, Encíclica «Pacern in terris)), en: Acta Apostolicae Sedis
SS (1963) 265-266.
DERECHOS DE LOS F~ELES
237
vit de promovenida legum applicatione quam de tuenda iurium subiectivorum observantia» ".
También A. RANAUDO:
«La legislaziorie ecclesiastica per tutti questi anni trascorsi ha posto
i'accento per la risoluzione del problema suli'autonomia e l'incondizionato
rispetto dell'autorjtk, piutosto che suila difesa del ricorrente~l2.
La Canon Law Society of America y la School of Canon Law of
the Catholic University of America en un simposio que tuvo lugar
en octubre de 1968 declararan:
«At present, although canon law states that every right shaU have a remedy, there are no effective remedia1 procedures within the Church for
dealing with claims of violations of basic Christian freedoms» 13.
La Pontificia Comisión para la reforma del Código de Derecho
Canónico se hizo eco de esta queja y reconocib:
«Communis opiiiio canonistarum censet recursus administrativos non
parum deficere in ecclesiastica praxi et administratione iustitiae~14.
2. Las decisiones administrativas
Los actos de la autoridad eclesial que más fácilmente pueden incidir en el campo de los derechos subjetivos del fiel son los que se
dictan en ejercicio de la función administrativa. Esto se explica por
la amplitud propia de la tarea que se encomienda a la función administrativa, que no puede limitarse a ejecutar lo establecido en las
leyes, y se extiende a procurar directa e inmediatamente, con los
medios aptos para ello, el mantenimiento y perfeccihn de la vida
social.
La función adrniinistrativa en la Iglesia ha de ser creadora, dinámi11. W. ONCLIN,
Considerationes de iurium subiectivorum in Ecclesia, fundamento ac naiura. en.: Acta Conaressus Znternationalis Iuris Canonici. Romae 1953, p. 226.
12. A. RANAUDO,
11 Contenzioso administrativo canonico. en: Monitor Ecclesiasticus 93 (1968) 551.
13. Symposion on a declaration of Christian freedoms, en: The Jurist
29 (1969) 6.
14. PONTIFICIA
CO~IMISSIO
( 7 0 ~ 1 ~IURIS
1
CANONICI
RECOGNOSCENDO,
Acta
Commisionis, O.C. p. 83.
-
23 8
JAIME TRASERRA
ca, amplia en sus propósitos. En consecuencia, sus atribuciones deben
ser múltiples y eficaces.
Precisamente por esta variedad de atribuciones y de propósitos resulta difícil llegar a definir con exactitud terminológica, la función administrativa. Junto a la actividad ejecutiva o de aplicación de la ley,
deben reconocérsele otras actividades que se asemejan a las propias
de la función legislativa, ya que dicta normas generales, o a las propias de la función judicial, ya que resuelve controversias sobre derechos.
En la Iglesia se exige actualmente que la función administrativa
sea rápida y eficaz y elimine los trámites lentos y complicados que se
convierten en un freno para su actividad. Valga como ejemplo la disposición del Concilio Vaticano 11: «...con d fin de que el obispo
pueda proveer las parroquias más fácil y más convenientemente, suprímanse, salvo el derecho de los religiosos, cualquier derecho de presentación, de nombramiento o de reserva, y donde exista, la ley d d
concurso, sea general o particular» y también «...abrogada la distinción entre párrocos movibles e inamovibles, hay que revisar y simplificar el proceso en el traslado y separación de los párrocos para que
el obispo, salva siempre la equidad natural y canónica, pueda proveer
mejor a las exigencias del bien de las almas» 15. Con ello la función
administrativa sale robustecida y con menos trabas para poner en
práctica sus decisiones.
Los ejemplos podrían multiplicarse, porque cualquier aspecto de
la vida social puede exigir una intervención administrativa rápida y
eficaz. Es más, las intervenciones son prácticamente ilimitadas puesto que no puede establecerse un número determinado de casos fuera
de los cuales no pueda recaer una decisión administrativa 16.
Dotar a la administración de nuevas atribuciones y remover los
obstáculos que pudieran inútilmente frenar su actividad, significa
aumentar y asegurar su eficacia. Sin embargo debe reconocerse que
existe d peligro de sacrificar en aras de la eficacia administrativa la
seguridad jundica de los fieles.
Se aplica también aquí la afirmación de J. GONZÁLEZPEREZ,
referidas a los ordenamientos civiles: «Eficacia o seguridad. He aquí
el gran drama de nuestro tiempo. Es cierto, como ha dicho el profe-
15, DECRETUM DE PASTORAL1 EPISCOPORUM MUNERE 1N ECCLESIA: Sacrosanctum Oecumenicum Concilium Vaticanum 11, Constitutiones,
Decreta, Declarationes, Tipis Polyglottis Vaticanis 1966, n. 31, p. 308.
16. M. CASTELLANO,
De Decreto Episcopali administrativo, en: Monitor
Ecclesiasticus 77 (1952) 79.
239
DERECHOS DE LOS FIELES
sor finlandés Merikoski, que en materia de administración la cuestión
de la seguridad jurídica y de Ia eficacia están siempre en conflicto,
luchan por su preponderancia» 17.
El conflicto entre poder de la función administrativa y seguridad
jurídica de las personas privadas no debe radicalizarse de tal forma
que solamente quepa la opción en contra de una y en favor de otra.
Las soluciones de síntesis de ambos aspectos deben ser intentados también en esta cuestión.
Por otra parie, aun cuando ajena al ámbito canónico, tenemos ya
la experiencia llevada cabo en los ordenamientos civiles y las soluciones intentadas.
Baste recordar la sumisión de las personas privadas respecto a la
autoridad pública en los siglos XVI a XVIII, y la justificación dada,
al decir, que al súbdito le queda «la gloria de la obediencia)) 18. La
función administ.:ativa al estar exenta de un verdadero control jurídico colocaba al súbdito en una situación de imposible defensa de
sus derechos.
En reacción contra este estado de cosas, la Declaración de los
Derechos d d Hombre y del Ciudadano, adoptada por la Asamblea
francesa el 26 de Agosto de 1789, quiso reconocer una zona de autonomía de la persona en la que el Estado no1 pudie~aintervenir, y
afirmó la existencia de los derechos naturales anteriores al Estado a
los que éste debe reconocer. Esta declaración de 1789 -a la que
siguieron otras eii 1793. 1795 y 1848- ha exrito P. BISCARETTI
«fue absorbida de modo indeleble, en sus principios esenciales, por
el ordenamiento constitucional francés y mantenida siempre en vida
por el mismo a través de múltiples vicisitudes» lg.
Junto al reconocimiento de los derechos subjetivos, un nuevo principio aparece en la Constitución francesa de 1791 y se repite en numerosas Cartas y Constituciones de otros países europeos, durante la
etapa liberal que se inicia en 1815. Se trata del principio de sumisión
del Estado al Derecho, y en concreto de la función administrativa al
imperio de la Ley. Con esta sumisión se quería evitar tanto la posible injusticia de ki Administración como su arbitrariedad, extremos
ambos que redundan en perjuicio de los ciudadanos. A su vez, sometiendo la Administración a la Ley y únicamente a la Ley, se la pro17. J. GONZÁLEZ
PÉREZ, El procedimiento administrativo, Madrid 1964,
D. 117.
18. J.A. MARAVAI-I,,
Estado Moderno y Mentalidad Social, r,
1972, v. 297,
19.- P. BISCAREITI,
Derecho Constituciorzal,
Madrid
1965, p. 669.
Madrid
240
JAIME TRASERRA
tegía de las intromisiones de los parlanientos judiciales que en Francia
eran considerados hostiles a los principios revolucionarios.
Cuando a mediados del siglo XIX se fue sintiendo paulatinamente
la necesidad de dar mayor eficacia a la intervención de la Administración en la vida social, se superó la inicial actitud abstencionista para
dar paso a siempre mayores prestaciones en favor de los ciudadanos,
pero no se abandonó el principio de sumisión a la Ley, sino que se
configuró, en Francia y países que siguieron el sistema francés (en
contraposición al sistema de rule of law) un conjunto de normas que
regularan la actividad y organización de la funci6n administrativa,
compaginando la eficacia y la intervención con la legalidad. Tal es
el origen del Derecho Administrativo.
Junto a las dos anteriores conquistas de la Revolución Francesa
y del Estado liberal, debe reconocerse una tercera: la creación de
unas garantías para la tutela de los derechos lesionados por la actividad administrativa. El ciudadano contaría, en adelante, con la posibilidad de reclamar contra la Administración. Para ello tanto en
Francia como en otros países se estableció un sistema de garantías
ofrecidas al ciudadano frente a la Administración.
He aquí enunciadas tres técnicas jurídicas propias de los Estados
en el siglo XIX para armonizar las prerrogativas de la Administración con el respeto a los derechos y libertad del individuo: 1) reconocimiento de los derechos subjetivos, 2) sumisión de la Administración
a la Ley y creación del Derecho Administrativo, 3) garantías jurídicas
en favor de las administrados en sus controversias con la Adrninistrativa.
La necesidad de no descuidar en la Iglesia la protección de los
derechos subjetivos de los fieles, conduce al canonista a preguntarse
cuáles son las técnicas jurídicas que podrían ser aplicadas en el ordenamiento canónico, teniendo en cuenta tanto la trayectoria seguida
en los Estados civiles, como la peculiar naturaleza del derecho de la
Iglesia.
P. LOMBARDÍA ha escrito respecto a este punto: «Si la Iglesia
es una sociedad jerárquicamente organizada debe refrendar su doctrina
sobre este tipo de cuestiones con un vigoroso testimonio. Las soluciones técnicas no pueden ser las mismas que las de los Estados, sino
que han de adecuarse a la peculiar naturaleza de la comunidad eclesial; sin embargo, al inevitable «mutatis mutandis» con que es preciso matizar el planteamiento del problema no justificaría nunca la
contradicción en que incurren hoy no pocos gobernantes eclesiásticos
DER~CHOSDE LOS FIELES
241
cuando hablan con un gran calor del sentido cristiano de la tutela
de los derechos humanos, al enjuiciar -como no puede menos de
hacer la Iglesia- el orden temporal y, al mismo tiempo, escamotean
mediante bellos discursos acerca de lo pastoral sobre lo jurídico en
el ámbito sleskl, el grave problema de la tutela de los derechos de
los fieles frente a posibles abusos en el ejercicio del poder pastoral...» ".
La influencia ejercida en otras épocas por los derechos seculares
sobre el derecho canónico es comúnmente reconocida, en especial la
del derecho romano en el derecho canónico clásico u. No hay por qué
negar que pueda ser beneficioso y representar, también hoy, un progreso para el derecho canónico, la recepción de determinadas técnicas
jurídicas que los ordenamientos civiles han ido construyendo para
mejor proteger lcls derechos de la persona humana. Veamos, en concreto, d sometimiento de la Administración a la ley y la Justicia Administrativa.
11. SOMETIMIENTO DI3 LA ADMINISTRACION
A LA LEY
La seguridad cle los derechos subjetivos se encuentra gravemente
amenazada siempre que las decisiones administrativas puedan ser dictadas sin necesidad de ajustarse a ninguna norma jurídica. Pronto se
dejan sentir los eft:ctos de la arbitrariedad, del capricho o del abuso
de los que ejercen la función administrativa.
El sometimiento de la Administración a la Ley pretende ser un
medio de protecci¿in de los derechos subjetivos. Ha escrito GARC~A
DE ENTERRIA:
«... el principio de legalidad constituye, desde luego,
un instrumento directamente lanzado contra la estructura política
del Estado absoluto: frente al poder personal y arbitrario, el ideal del
gobierno por y en virtud de las leyesnU.
Se entiende por principio de legalidad el sometimiento de las actuaciones administrativas al derecho objetivo o, lo que es lo misma
20. P. LOMBARDÍA,
Principios y técnicas del nuevo derecho canónico, en:
Zus Canonicum 11 (19'11) 27.
21. P. LEGENDRE,
La pénétration du droit romain dans le droit canonique
classique de Gratien 2 Innocent ZV (1140-1254), París 1964.
22. E. GARC~A
DE ENTERRIA,
Revolución Francesa y Administración Contemporhnea, Madrid 1972, p. 10.
Teología Catalana 16
242
JAIME TRASERRA
la sumisión de los gobernantes, en el ejercicio de su función, a la
norma jurídica 23.
Este principio excluye una actividad incontrolada o ilimitada de
la Administración y, por d contrario, prescribe que su comportamiento deberá ajustarse a lo establecido en la norma previamente promulgada.
El conjunto de normas que regulan la organización o la actividad
administrativas reciben el nombre de derecho administrativo y son distintas (al menos en el tiempo presente, por las exigencias de la misma
vida social) de las normas que regulan la actividad de las personas
privadas en sus mutuas relaciones jurídicas.
Las normas de derecho administrativo han ido paulatinamente
aumentando en los ordenamientos civiles a medida que la actividad
de la Administración se ha encaminado a prestar una serie de servicios de interés público. Al asumir nuevas tareas se han hecho necesarias nuevas normas juridicas que regularan esta actividad intervencionista y expansiva de la Administración.
Sin embargo, la multiplicación de normas en el campo administrativo no nos debe hacer olvidar que la función administrativa exige
un margen de iniciativa, de gestión ágil, de creatividad que no puede
ser nunca ahogada por una normativa minuciosa y rígida.
Debe reconocerse que si la función administrativa ha de cumplir
la misión que se le encomienda precisa que algunos aspectos o momentos de su actividad queden a su discreción.
Cuando se habla de discrecionalidad de la Administración se quiere indicar que algunos o varios aspectos de un acto administrativo no
están previamente regulados por la ley sino que se dejan a la misma
iniciativa de la Administración. Esta sucede, por ejemplo, cuando no
se establece en la ley cuándo o. cómo debe actuar la Administración
en un determinado caso. Por tanto, reconocer que la función a&nistrativa tiene un margen discrecional de actuación no significa que
en algún momento pueda actuar al margen de todo límite o control.
La discrecionalidad de la función administrativa puede ser más
o menos amplia, pero siempre se encuentra vinculada por el fin que
debe perseguir: el interés o utilidad públicos.
La existencia de normas canónicas de carácter administrativo no
puede ser negada, ya que son muchas las normas jurídicas dictadas
De principio legalitatis in exercitio potestatis ecclesiasticae,
23. J . HERRANZ,
en: Acta Conventus Znternationalis Canonistarum, Cita Vaticano 1970, p. 221.
DERECHOS DE LOS FIELES
243
para establecer los órganos de la función administrativa en la Iglesia,
así como su comportamiento o actividad.
Tienen indudable caráctm administrativo las normas contenidas en
la Constitución Apostólica «Regimini Ecclesiae Universaen de Pablo VI, en orden a la reforma de la Curia Romana 24, al igual que las
conbidas en le1 reforma de Pío X prevista en la Constitución Apost a c a «Sapienti Consilion y en el «Ordo Servandusn para su aplicación 25.
Aun cuando se reconozca que existen normas de derecho canónico administrativo no debe concluirse que nos hallamos ante una
rama del derecho canónico perfectamente configurada y distinta, Al
contrario, el derecho canónico administrativo --incluso el nombre
no es usado coi1 frecuencia por los canonistasZ6- se encuentra en
una etapa inicial de elaboración y estudio. Gregorio DELGADO
ha
puesto de relieve la falta de normas canónico-administrativas: «la discrecionalidad de los órganos administrativos y canónicos, si no es absoluta, sin duda alguna es excesiva en extensibn e intensidad» 27.
Una dificultad de inegable fuerza sugestiva que pondría en crisis
la existencia del derecho canónico administrativo es la que se basa
en la afirmación de que el Romano Pontífice no está obligado a someter sus decisiones administrativas al imperio de ninguna ley canónica positiva. Asimismo, las Congregaciones romanas, en cuanto vicarias del Romano Pontífice, podrían, por decisi6n del mismo, ser eximidas de someter sil actividad a lo establecido en la ley siempre que se
considere oportuno ".
Esta dificultad ha surgido entre los canonistas al tratar del proyecto
de Ley fundamerital para la Iglesia, pero se plantea igualmente en
el campo administrativo.
Es cierto que ninguna ley positiva puede limitar la potestad del
Romano Pontífice. Sin embargo debe tenerse en cuenta la puntuali24. PAULUS
VI, Constitutio Apostolica «Regirnini Ecclesiae Universae, 15.
VIII.1967, en: Acta Apostolicae Sedis 59 (1967) 885-928.
25. Plus x, Con~stitutioApostolica cdapienti Consilio, 29. VI. 1908, en:
Acta Apostolicae Sec!is 1 (1909) 7-19 y Ordo servandus in sacris Congregationibus, Tribunalibus, Officis Romanae Curiae, 29. IX. 1908, en Acta Apostolicae Sedis 1 (1909) 36-108.
DE ANTA, utiliza el termino «derecho canónico admi26. M. CABREROS
nistrativo*, Comentar,;osal Cddigo de Derecho Canónico 1, Madrid 1963, p. 37.
Desconcentración Orgánica y Potestad Vicaria, Pam27. G. DELGADO,
plona 1971, p. 215.
Contenzioso amministrativo canonico. en: Atti del
28. G. CASUSCELLI,
Congresso Znternazio~ialedi Diritto Canonico. La Chiesa doPo- il Concilio ZZ,
Milano 1972, p. 329.
244
JAIME TRASERRA
zación de J. HERVADA:«Late en todo este problema una confusión. El Brecho se entiende como la norma que el superior da al
inferior; en este sentido la ley rige al súbdito en cuanto que es un
mandato del superior, pero el superior no se rige por la ley sino por
su prudencia y recto juicio. Pero esta concepción del derecho es muy
simplista. El Derecho es más que esto, es la ordenación justa de la
sociedad. El Derecho positivo es, en realidad, una positivación y formalización de las exigencias y reglas de justicia y de orden social que
rigen todas las manifestaciones de la vida social. También el ejercicio
de1 poder. Consiste entonces tanto1 en el descubrimiento de las exigencias y del orden inherente a cada realidad y en la decisión de aceptarlos y seguirlos, como en la elección de un orden determinado
(opción histórica) y la decisión de seguirla» 29.
Asimismo debe distinguirse el modo ordinario de ejercitar la funci6n administrativa por parte del Romano Pontífice o las Congregaciones Romanas que se someten a lo establecido en las leyes, del
modo extraordinario en que, por especiales circunstancias, pueden actuar al margen da la ley. Esta posibilidad, por excepcional, no contradice la existencia del derecho administrativo y está de acuerdo con
la función del Primado. Por otra parte, la existencia del Código y de
las demas leyes de la Iglesia no ha resultado ineficaz o desprovista
de sentido, a pesar de que el Romano Pontííice, por no estar directamente vinculado por la ley positiva % pudiera haber prescindido de
ella en algunos casos.
Creemos, por tanto, que es posible el derecho canónico administrativo como conjunto de normas jurídicas reguladoras de la función
administrativa en la Iglesia.
Es más, creemos que debe proclamarse la necesidad de un mayor
perfeccionamiento de esta rama del Derecho] Canónico, en la que sobra numerosas cuestiones no existe mandato expreso de las leyes y
reiteradamente se echan de menos los principios objetivos que han
de dirigir la actividad administrativa.
Cuando en un ordenamiento jurídico existen normas de Derecho
Administrativo suficientemente perfeccionadas y la función adminisEl Romano Pontífice, El Proyecto de ley fundamental de
29. J. HERVADA,
la Iglesia, Pamplona 1971, p. 175.
J. MANZANARES,
De Schemate Legis Ecclesiae furadamentalis in colloquio
hispano-germanico adnotationes, en: Periodica de re morali canonico liturgica
61 (1972) 655: <<Praetereaoblivioni dan nequit quod potestats Summi Pontificis non est quid absolutum sed datum in bonum Ecclesiae, ideoque exigentiis iuris divini et boni comrnunis vinculata».
30. G . MICHIELS,
Normae Generales Iuris Canonici 1, París 1949, p. 363-366.
DERECHOS DE LOS FIELES
245
trativa actúa sometida a d a s , no hay duda que puede obtenerse más
eficazmente que. las relaciones entre Administración y administrados
no estén domin,adas por la fuerza o la arbitrariedad, sino por la justicia y d servicio. Tal objetivo es deseable en toda sociedad humana
y, también, en la Iglesia.
Establecida 1;i norma administrativa -a través de las diversas fuentes par las que ,puede llegar a la vida jurídica - las decisiones de todos aquellos que en la Iglesia han de ejercer la función administrativa
encuentran el camino por el cual proceder justamente. Asimismo los
fides, conoce don:^ de lo establecido en la ley, saben que ninguna decisión administrativa p u d e lesionar injustamente sus derechos.
Es especia1mi:nte importante afirmar que la norma administrativa
señala también la diferencia entre la actividad legítima e ilegítima de
los titulares de la función administrativa:
1) La actividad legítima de la Administración es aquélla que se
ajusta a lo dispilesto en la norma jurídica tanto substantiva como
adjetiva. Eintonces se cumple el principio de legalidad: la actividad
administrativa su-jeta al imperio de la ley para la protección de los
derechos de las personas.
Tal actividad administrativa aun cuando sea legítima, puede, en
determinados casos, causar lesión o perjuicio a los derechos subjetivos de una persona o de un grupo de personas.
Cuando las decisiones administrativas, de acuerdo con 10 prescrito en la ley y en orden a conseguir el bien común, causan perjuicio
o daño al patrimonio jurídico singular de una persona, nos hallamos
ante un caso en el que la actividad es legítima, la lesión no es antijurídica y la persona concreta está obligada a soportar tal perjuicio.
El bien común puede exigir un tal sacrificio de los derechas subjetivas de una persoiia. Así, por ejemplo, en el canon 1470 párrafo 1, 2."
del Código de Derecho Canónico se prevé que d derecho de patronato puede extinguirse «si la Santa Sede revocare el derecho de
patronato o suprimiera a perpetuidad la Iglesia o beneficio)).
En la doctrina administrativa civil el instituto de la INDEMNIZACI6N tiene como fin cc~ncederuna reparación al titular de los derechos
subjetivos lesionados por la actividad legítima de la Administración.
En la Iglesia también los fieles, perjudicados por una decisión administrativa, han intentado obtener el oportuno resarcimiento. Así, valga entre otros ejemplos, la pretensión deducida ante el Tribunal de la
Rota Romana, en la causa Ovetense, coram Bond, y en la cual la
segunda parte del IIUBIO se estableció en los siguientes término&:
246
JAIME TRASERRA
11 «Si el Excmo. Ordinario de Oviedo está obligado al resarcimiento
de daños al actor tanto por la construcción de la Iglesia, casa parroquial y escuelas, como por los gastos provocados al actor coa la negativa de trasladar el beneficio parroquid a la nueva Iglesia así como
por el interés, debiéndose determinar la cantidad y el tiempo)»31.
Sin embargo, no basta que algunas sentencias rotales hayan reconocido el derecho a la indemnización, sino que debiera establecerse
con claridad en la doctrina administrativa canónica el principio general de la indemnización y los requisitos para que se reconozca a 10s
fieles este derecho.
2) Por contraste con la actividad legítima de la Administración, la
actividad ilegítima es aquella en la que existe discrepancia entre lo
establecido en la norma jurídica y la decisión o actividad administrativa. Puede decirse que la actividad ilegítima de! la Administración
es siempre una violación de lo establecido en la ley 32.
Conviene determinar más en concreto los distintos capítulos por
los que un acto administrativo puede estar en contradicción con lo
establecido en la ley. Para ello, nos fijamos por separado en el sujeto, el objeto, d fin y las formalidades del acto) administrativo.
El sujeto capaz de realizar un acto administrativo es aquel al que se
ha encomendado la función administrativa (sea mediante la concesión
de un oficio, sea por delegación). Todas las situaciones contrarias a
la ley que hayan podido surgir en la concesión del oficio o de la
delegación, repercuten en la función administrativa, y, por consecuencia, en la legitimidad de sus actos administrativos.
Asimismo, el sujeto titular de la función administrativa ha de
someterse en el ejercicio de su actividad y cometido1 a los límites de
carácter territorial, funcional (por razón de la materia) y jerárquico
(por razón de la reserva hecha en favor de otros oficios) establecidos
en la ley. Actuar en contra de tales límites es incurrir en el vicio
de INCOMF%TENCIA.
En segundo lugar, atendiendo al contenido o efecto que se quiere
conseguir, un acto administrativo incurre en el vicio de VIOLACION
DE LEY (en sentido propio) cuando no se ajusta a lo dispuesto en
31. Decisio Oveten., Iunum, 9 maü 1960, coram Bonet, Decisiones Rotae,
vol. LII, p. 265ss.
32, G . LOBINA, La cornpetenza del Supremo Tribunale della Segnafura
Apostolica con particolare riferimento alla «Sectio Altera» e alla problematica
rispettiva, Roma 1971, p. 99: «Per violazione di legge s'intende la violazione
di norme giundiche in cui taluni includono i vizi attinenti al soggetto, i vizi
del contenuto e della forma c anche i vizi di procedmiento».
I
I
DERECHOS DE LOS F~ELES
247
d derecho administrativo, cuando infringe una norma penal o es de
imposible realización. Se incluyen bajo este capítulo -dice RANAUw - no solamente «atti emessi contro il divieto di una legge» sino
también aatti, <:he in vario modo eluendo la legge o da essa risultano
difformi)) 3-.
En tercer luigar, atendiendo al fin,debe recordarse que todo acto
administrativo, al menos en cuanto al objetivo a conseguir, es un
acto reglado. SE:exige a la función administrativa que oriente su actividad a la consecución de aquellos objetivos que la misma ley haya
contemplado, es decir, en orden al interés público o bien común.
Cuando el titular de la función administrativa, respetando su competencia y sin violas la ley, prescinde del elemento final o, lo que
es lo mismo, inspira su actuación en otros fines que los establecidos
en la ley, incurro en el llamado vicio de DESVIACidN DE PODER 34.
Distinto del fin es el elemento causal del acto administrativo y
que responde a la pregunta «por qué». Definimos como «causa» del
acto administrativo la «circunstancia que justifica en cada caso que
un acto administrativo se dicten 35 y SU comprobación consiste normalmente en la veriíicación de un hecho: vg. un oficio vacante es
la causa o circunstancia que justiíica la válida provisión canónica
consiguiente (can. 150 párrafo 1).
Finalmente, atendiendo al elemento formal, el acto administrativo
está sujeto a un conjunto de formalidades y trámites por los que se
llega a su prodiicci6n y, en un momento posterior, a su exteriorización. «Este sometimiento de la acción administrativa a un cauce forPBREZ- se ha justificado desde dos
mal -ha dicho J. GONZÁLEZ
perspectivas distintas: como garantía del interés público y de los derechos de los particulares)) 36.
La falta de cualquiera de los anteriores elementos en un acto ad33. A. RANAUDD,
Note circaz il contenzioso amministrativo canonico e gli
atti amministrativi canonici, Nápoles 1969, p. 46.
34. M. UPEZ
ALARC~N,
El abuso de Derecho en el ordenamiento canónico, en: lus Cantmicum 9 (1969) 121-125, donde estudia el abuso de derecho y su versión iuspublicista, el abuso de poder, destacando de este último
su eIemento caractc:rístico: el bien público a conseguir.
35. F. GARRIDO
FALLA,Tratado de Derecho Administrativo 1, Madnd
1966, p. 489; asimismo R. ENTRENA
CUESTA,Curso de Derecho Administrativo, Madnd 1965, p. 537. Creemos que no es suficiente clara la definición
de RANAUDO
cuando dice: ccPer causa intendiarno I'interesse che ha la Chiesa
ad emanare un atto amministrativo, quella necessitos o utilitas Ecclesiae cioe,
cui deve informarsi tutta l'attivittt ecclesiale, e in modo speciale l'atto arnministrativon, O.C. p. 45.
36. J. GONZALEZ
P ~ R E ZEl, procedimiento administrativo, Madnd 1964,
p. 59.
248
JAIME TRASERRA
ministrativo concreto muestra un comportamiento ilegítimo de la Administración, en cuanto que prescinde de alguna disposición obligatoria establecida en la norma jurídica. Esta actividad ilegítima puede, asimismo, lesionar algún derecho subjetivo, en cuyo caso no
existe en la persona lesionada ninguna obligación de soportar tal perjuicio y puede, por tanto, reaccionar contra la Administración.
La actividad ilegítima de la Administración puede ser impugnada
tanto porque perturba el orden jurídica (en cuanto que es ilegítima)
como, en su caso, porque causa perjuicios o lesión en el patrimonio
jurídico de las personas. Históricamente ambas pretensiones han dado
lugar a tratamiento distintivo según el juez debiera entender de la
ilegalidad del acto administrativo o debiera pronunciarse sobre el reconocimiento de derechos subjetivos lesionados por la actividad ilegal de la Administración 37.
Sin embargo, la defensa de los derechos subjetivos es el objetivo
inmediato y directo que las personas privadas pretenden obtener cuando reaccionan contra la actividad ilegítima de la Administración, sin
excluir que! indirectamente se pretenda también el restablecimiento
de la legalidad.
Las cuestiones sobre la sola legitimidad de los actos administrativos, y el consiguiente contencioso de la legitimidad, ha dicho el
«...non respondet cuidam Ecclesiae necessitati, sed
P.I. GORDON:
est quid artificiosum, inducium (ut videtur) sub influxu iustititae administrativae italicae.. .» j8.
111. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
«Rights depend upon remedies» 39. Una verdadera y eficaz protección de los derechos subjetivos exige de parte del ordenamiento jurídico el establecimiento de los cauces por los que las personas que
se consideren lesionadas por las decisiones administrativas puedan hacer valer sus pretensiones. Pertenece, por tanto, al Derecho Administrativo señalar los medios por los que se puede introducir la im37. J . GONZ~LEZ
PÉREZ, Derecho Procesal Administrativo 1, Madrid 1965,
p. 325-334.
38. 1. GORDON,
De Iustitia administrativa ecclesiastica, en: Periodica de
re moral;, canonico, liturgica, 61 (1972) 336 y también en La Renovación de
la Signatura Apostolicd, en: Revista Española de Derecho Canónico 28 (1972)
599-604.
39. H.W.R. WADE,Administrative Luw, Oxford 1971, p. 107.
DERECHOS DE LOS FIELES
249
pugnación de la actividad ilegal de la Administración, así como establecer los órganos destinados a recoger y tramitar aquella impugnación con las corisiguientes normas de procedimiento.
El conjunto de medios que el derecho positivo establece en favor de los administrados para que puedan hacer valer sus derechos
frente a la Administración, cuando ésta actúa ilegítimamente, recibe
el nombre de JLJSTICIA ADMINISTRATIVA 40.
Una vez más, insistimos aquí en d aspecto1 ilegítimo de la actividad
administrativa, no englobando, por tanto, todas las controversias que
pudieran suscitarse entre la Administración y los administrados sino
solamente aquellas que se originan por un comportamiento de la Administración que se halla en desacuerdo con lo establecido en las normas jurídicas.
La distinción más importante que nos parece debe ser establecida,
desde d primer momento, al estudiar la justicia Administrativa en
la Iglesia, es la siguiente: de una parte la impugnación de los actos
administrativos d~elos Obispos y titulares de la función administrativa inferiores a la Sede Apostólica y, de otra parte, la impugnación de los actos administrativos emanados de la Sede Apostólica o
Santa Sede (que ;a tenor d d can. 7 comprende «no sólo el Romano
Pontífice sino también las Congregaciones, los Tribunales, los Oficios
por medio de los cuales el mismo Romano Pontífice suele despachar
los asuntos de la Iglesia Universal»).
En ningún mclmento de la evolución seguida por la Justicia Administrativa canóriica se ha delineado esta distinción, sino que siempre las normas que han regdado una y otra impugnación han sido
diversas y con especiales características propias. Nos interesa, por tanto, estudiarlas sep,aradamente.
1. Impugnación a'e los actos administrativos de los obispos y titulares
de la función administrativa inferiores a la Sede Apostólica
El cauce legal por el que los fieles pudieron impugnar una decisión del Obispo y de los demás titulares de la función adrninistrativa infe~ioresa la Sede Apostólica, desde la edad clásica del Derecho
40. Preferimos utilizar el término general JUSTICIA ADMINISTRATIVA
más que el término CONTENC1C)SO ADMINISTRATLVO, cuya aplicación
se reserva, en algunos autores, a un determinado tipo de recurso ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en contraposición a los recursos administrativos ante la Atlministración.
250
JAIME TRASERRA
Canónico hasta el año 1908, fue la APELACIÓN EXTRAJUDICIAL
(«appellatio extraiudicialis»). Desde la Ley Propia de la Sgda. Rota
Romana, en 1908, hasta nuestros días es el RECURSO ADMINISTRATIVO («recursus»).
Apelación extrajudicial y recurso coinciden en el objeto: es un
medio para impugnar un acto administrativo del Obispo o de otros
titulares inferiores. Discrepan y se oponen en la autoridad llamada
a resolver la impugnación: la apelación extrajudicial la resuelve el
Juez en ejercicio de su función judicial, el recurso lo resuelve el titular de la función Administrativa de rango superior.
De uno y otro aspecto vamos a ocuparnos más detalladamente.
La apelación extrajudicial es aquella que se interpone contra actos,
mandatos, decretos, que causan perjuicio a una persona o por los que
teme ser perjudicada, dados fuera de juicio ya sea por el Juez no actuando como tal sino como Magistrado u Ordinario del lugar, ya sea
por otra persona distinta del Juez 41. No hay duda que se incluyen en
la apelación extrajudicial todas las controversias que tenían por objeto la impugnación de la actividad administrativa ilegítima del Obispo cuando lesionaba los derechos de los fieles. Expresamente notaban
los autores que por medio de la apelación, tanto judicial como extrajudicial, se ejercía una «legítima defensa)) 42.
El recurso previsto en el canon 16 de la Ley Propia de la Sgda.
Rota y en el canon 1601 del Código es el remedio legítimo para impugnar «los decretos de los Ordinarios», siendo]el decreto el acto típico de la potestad administrativa ". Se trata, por tanto, de las mismas
controversias entre los fieles y los Ordinarios, surgidas a raíz de un
acto administrativo, que constituían el objeto material de la apelación
extrajudicial. No existe en este punto diferencia.
La profunda modificación introducida por Pío X en 1908 en el
sistema de Juticia Administrativa de la Iglesia consistió en la abrogación de la apelación extrajudicial y su substitución por el recurso
administrativo propiamente dicho.
La apelación extrajudicial se resolvía ante el juez superior al Obispo que había dictado la disposición administrativa que se impugnaba.
41. P. LDURENIO,
Forum Ecclesiasticum 11, Venetiis 1729, p. 440: «Extrajudicialis est quae fit ab actibus, mandatis, decretis, extrajudicialibus quibus
aliquis gravatus ve1 se gravandum lunet a Judice extrajudicialiter (seu etiam
non qua tali sed tamquam Magistratu et Loci Ordinario) procedente...»
42. AAREIFFENSTUEL,
ZUS Canonicum Universum 111, Pansis 1882, p. 308:
((Apellans non facit iniuriam judici, a cujus sententia appellat utitur enim legitima defensione sibi de iure concessan.
De decreto episcopalr administrativo, O.C. p. 81.
43. M. CASTELLANO,
DERECHOS DE LOS FIELES
251
Era un pleito judicial, en el que las partes litigantes eran respectivamente el fiel actor y el Ordinario demandado. Con precisión notaba
el Cardenal Lega que una cuestión hasta entonces no judical (sino
administrativa) por el hecho de ser apelada extrajudicialmente, se convertía en un pleito judicial y de aquí el nombre de «provocatio ad
causam» que se encuentra ya en los canonistas del siglo XII14j.
Las decisiones administrativas de aquellos que tienen inferior autoridad al Obispo se apelaban extrajudicialmente ante el Obispo diocesano, las de éstiv y su Vicario General ante el Arzobispo-Metropolitan0 y la última instancia se resolvía ante los Tribunales pontificios.
L a apelación extrajudicial conducía, en consecuencia, a que los
actos administrativos de los Obispos fueran revisados por la jurisdicción judicial. Eii terminología civil, el sistema de garantías ofrecido
por el instituto de la apelación extrajudicial era el de «única jurisdicción» o «sistema judicial» en el que la competencia sobre las controversias entre :la Administración y los particulares se atribuye a los
tribunales ordinarios 46.
Dicho sistema da única jurisdicción fue abrogado por Pío X al
establecer en d canon 16 de la Ley Propia de la Sgda. Rota Romana
que:
«Contra dispositiones Ordinariorum quae non sint sententiae forma
iudiciali latae non datur appellatio seu recursus ad Sacram Rotam, sed
earum cognitio Siicris Congregationibus reservatu» 4'.
Se excluye, por tanto, que las decisiones de los Ordinarios dictadas en el ejercicio de su función administrativa puedan ser revisadas
en la vía judicial (como stucedía en la apelación extrajudicial).
Tales controhersias sobre decisiones administrativas son resueltas
por las Congregaciones Romanas, las cuales son, fundamentalmente,
órganos de la función administrativa pontificia.
44. M . LEOA,I'raelectiones in textum luris Canonici de ludiciis Ecclesiasticis 1, vol. 11, Romae 1898, p. 600 «...et ita adducitur in contentionem iudicialem negotium hacknus extraiudicialex
45. Para un estudio detallado sobre la apelación extrajudicial en la época clásica, H., SCIIMITZ,
Appellatio Extraiudicialis. Entwicklungslinien einer
kirchlichen Gerichsbarkeit über die Verwaltung im Zeitalter der klassiscken
Kanonistik (1140-1348). München 1970.
46. También en el sistema anglo-sajón del «nile of l a m tales controversias se someten a los tribunales ordinarios. Sobre la existencia de tribunales administrativos y desc:nvolvimiento del derecho administrativo inglés, J. VERDE
ALDEA,LOS Tribunales Administrativos en la Gran Bretaíia, en: Cuadernos
de Derecho anglo-americano, 14-15 (1960) 1-41.
47. Lex propriir Sacrae Romanae Rotae et Signaturae Apostolicae, Acta
Apostolicae Sedis 1 (1909) 24.
252
JAIME TRASERRA
El canon 1601 del Código de Derecho Canónico recogió y reafirmó la nueva disciplina introducida por Pío X en los siguientes términos :
«Contra Ordinariorum decreta non datur appellatio seu recursus ad
Sacram Rotam sed de eiusmodi recursibus exclusive cognoscunt Sacrae
Congregationes».
La expresión «exclusive cognoscuntn, al igual que la de «cognitio
Sacris Congregationibus reservaturn de la Ley Propia, quiere indicar
la competencia propia y exclusiva de las Sagradas Congregaciones
para conocer cuantas controversias se originen contra los decretos
administrativos de los Ordinarios.
Se trata, por tanto, de un recurso administrativo o «impugnacibn
de un acto administrativo ante un órgano de este carácter» 48 y se
excluye que pueda dirigirse a un órgano imparcial e independiente del
que dictó el acto impugnado.
El recurso administrativo previsto en el canon 1601 queda establecido con una tal generalidad que resulta difícil introducir ulteriores
diferencias entre «recursos por cualquier motivo» o urecursos por motivos tasados en la ley», «recursos contra cualquier clase de disposición administrativas» o solamente «contra determinados actos administrativos)), etc. El procedimiento por el que se llevará a cabo la tramitación y resolución del recurso no queda fijado en el Código, siendo necesario acudir a las normas espiecíficas que regulan la actividad
de las Sagradas Congregaciones de la Curia Romana.
Creemos que existe una laguna en el ordenamiento canónico en
cuanto a las normas que rigen el recurso administrativo y esta falta
de regulación legal puede ocasionar, sino la injusticia, al menos la arbitrariedad para con los fieles que recurren.
Por cuanto se ha dicho, también resulta difícil establecer una posible distinción entre los recursos administrativos canónicos: de alzada, de reposición y revisión, ya que los datos contenidos en el C6digo son tan elementales y escasos que obligan a mantener un solo
tipo de recurso administrativo, tal como se establece en el canon 1601.
Nótese que el mismo G. ~XLGADO
DEI, Rfo, que ha estudiado los
recursos de reposición y revisión en la actual legislación canónica, se
pregunta acerca del recurso de reposición previsto en el c. 2153 pá48.
J. GONZÁLEZPÉREZ, El Procedimiento Administrativo, o s . , p. 747.
DERFXHOS DE LOS PIELES
253
rrafo 1 : «¿Tienc:n verdadero carácter de recursos de reposición? ¿Son
simplemente una1 súplica? No podemos precisarlo» 49; y acerca del recurso de revisióii dice: «En el derecho canónico existe una figura especial que no es propiamente un recurso: el beneficium novae audientiae. Es una gracia en orden a considerar de nuevo el asunto»
Señaladas las dificultades que se originan de la redacción tan general del canon 1601 y de la falta de normas reguladoras del recurso
administrativo ccmónico, nos interesa, sin embargo, dejar claramente
establecido, que el nuevo sistema introducido por Pío X, para la protección jurídica de los fieles frente a los actos administrativos da los
Ordinarios, fue el llamado sistema del Administrador-Juez. Recibe
este nombre aquel sistema de Justicia Administrativa en el que la
misma Administración tiene la exclusiva competencia para conocer las
controversias que se originan a raíz de los actos administrativos. Puede decirsei que, e.n este sistema, la Administración es simultáneamente
Juez y parte.
Entre los mo,tivos varios por los que se abandonó en la Iglesia
el sistema de jurisdicción única y se adoptó el sistema del Administrador Juez (que es el que más débilmente asegura la protección de
los administrados) hay que mencionar, por su importancia decisiva,
la distinción introducida en la misma Curia Romana entre organismos
con función y competenaa administrativa y los Tribunales con función y competenc.ia judicial Al reconocer -como se hace en la reforma de la Curia Romana de 1908 - a las Congregaciones Romanas
su carácter de organismos administrativos era lógico que se les atribuyera competencia exclusiva ea los asuntos en los que intervenían
los Ordinario6 coino titulares de la función administrativa. Se daba
por sentado que juzgar a la Administración era también administrar,
como había sucedido en otros ordenamientos civiles.
El sistema del Administrador Juez descarta la posibilidad de que
las controversias sobre actos administrativos se resuelvan en sede
judicial. Diversos canonisttas -que conocían los textos de la reforma
de Pío x y lo estzblecido en el canon 1601 - intentaron introducir
49, G . DELGADO
DEL Rfo, Los recursos administrativos canónicos, en:
Atti del Congresso Zizternazionale di Diritto Canonice, Comunicazioni, Milano
1972. D. 529.
50.- Ibid., p. 530.
51. J. BESSON,La réorpanisation de la Curie Romaine. en: Nouvelle Revue Theologique 40 (1908) 71.5: «Mais la skparation des pouvoirs que le Pape
est inhabile a introduire dans sa propre autorité, il peut l'établir dans la communication qu'il fait de cette autorité a d'autres personnes. C'est effectivement
ce qui se realise dans la rkorganisation de la Curien.
254
JAIME TRASERRA
la distinción entre impugnación de los decretos de los Ordinarios
por razón de su ilegitimidad e impugnación por razón de la lesión
de derechos o daños causados. En el primer caso -dijeronsólo
cabe el recurso administrativo, en el segundo cabe también la acción
contenciosa ante los Jueces Eclesiásticos.
Se trataba, por tanto, de una distinción entre ilegitimidad de la
decisión administrativa acusada por sí misma y pretensión de resarcimiento de daños o reconocimiento de lesión de derechos causados
por una decisión ilegítima de la Administración. Tal distinción había
dado lugar en Italia, a partir de 1865, a un contencioso de anulación
o de legalidad (el Juez ha de limitarse a anular el acto ilegal) distinto
del contencioso de derechos subjetivos que se tramitaba ante los tribunales judiciales (el Juez puede llegar a condenar a la Administración a indemnizar daños y perjuicios) que ejerció indudable influjo
sobre los canonistas italianos".
Tal como hemos expuesto en nuestra monografía, el recurso administrativo canónico, desde 1908 hasta nuestros díass, es el único
medio establecido por el derecho canónico para impugnar los decretos administrativos de los Ordinarios, tanto si se pretende el resarcimiento de daños o el reconocimiento de derechos subjetivos lesionados, como si se pretende acusar su ilegitimidad, debiendo excluirse
la posibilidad de plantear una causa judicial anta los Tribunales competentes (en el caso de los Obispos residenciales sería, en virtud del
c. 1557 párrafo 2, 1.9 la Sgda. Rota Romana) en base a una interpretacibn obvia de lo prescrito en el canon 1601 y en la Respuesta
del Presidente de la Pontificia Comisión para la Interpretación auténtica del Código, de fecha 22 de mayo de 1923", que prohiben la
acción judicial contra los decretos, actos y disposiciones de los Ordinarios, incluso cuando solamente pretende e1 resarcimiento de daños.
La posibilidad de un cambio en este punto ha sido anunciado en
el esquema de la Pontificia Comisión para la reforma del Código de
Derecho Canónico, cuando admite que podrá introducirse una causa
judicial contra los actos administrativos que hayan lesionado un derecho subjetivo, concediendo al Juez ordinario competencia para restablecer el derecho lesionado, reparar los daños y fijar los demás
52. 1. GORWN, La Renovación de la Signatura Apostólica, en: Revista
Española de Derecho Canónico 28 (1972) 596-599.
La tutela de los derechos subjetivos frente a la Admi53. J. TRASERRA,
nistracián eclesiástica, Barcelona 1972.
54. Acta Apostolicae Sedis 17 (1924) 251.
DERECHOS DE LOS FIELES
255
efectos de la lesión, sin que pueda, sin embargo, anular o reformar
el acto administrativo 55.
2. Impugnación de los actos administrativos del Romano Pontífice
y de las Cortgregaciones Romanas
Queda absolutamente claro que los autores que estudiaron la apelación extrajudicial reconocen que ésta no puede utilizarse para impugnar las decisiones del Romano Pontíñce «cum veluti Vicarius
Christi superioretn in terris non recognoscatn 56 y recuerdan que si
alguno se atreviere a apelar, contra el Papa, al futuro Concilio Universal, incurriría ipso facto en excomunión.
La misma afirmación se recoge en el canon 1556 cuando dice:
«La primera Secle por nadie puede ser juzgada.» No cabe, por
tanto, ningún recurso contra las decisiones del Romano Pontífice,
ni existe en la Iglesia órgano alguno capaz de revisar o controlar
las decisiones poiitificias.
La posibilidad de un recurso que respetara en todo momento la
potestad del Papa y la obediencia debida por los fieles a sus disposiciones, pero que, a su vez, devolviera la causa al Romano Pontífice
para que éste decidiese reformar su anterior decisión, ha sido sugeen w comentario a la Ley Fundamental de
rido por J. HERVADA
la Iglesia 57.
Las Sagradas Clongregaciones Romanas fueron creadas por el Papa
Sixto v, a finales del siglo xvr, como reuniones o grupos de Cardenales que ayudarían ai Romano Pontífice en la resolución de las
causas que le eran presentadas. Las Congregaciones nacieron para
desarrollar su actividad en el campo disciplinar o extrajudicial sin
entrar en concurrencia con la función que realizaban los Tribunales
de la Santa Sede.
En la práctica, sin embargo, las Congregaciones Romanas progresivamente intervinit:ron en la tramitación y resolución de causas ver55. PONTIFICIA
CIIMMISSIOCODICIIURIS CANONICI
RECOONOSCENDO,
Acta
Comrnisssionis: Cornrn~unicationes11, Romae 1970, p. 193.
56. A. REIFFENSTIUEL,
IUS Canonicum Universum 111, Parisis 1882, p. 310.
1'1 Romano Pontífice: El Proyecto de Ley Fundametztal
57. J. HERVADA,
de la Iglesia, Pamplo.na 1971, p. 179,
256
JAIME TRASERRA
daderamente contenciosas que, de por sí, pertenecían a la competencia de los Tribunales pontificios 58.
Tanto en sus resoluciones administrativas como en sus resoluciones judiciales las Congregaciones Romanas no estaban bajo el control de ningún otro organismo pontificio. Eran Supremas en cuanto
que eran Vicarias del Romano Pontífice. Este sentido) hay que dar
a las expresiones que usan los canonistas refirikndose a las Congregaciones: «actúan en nombre del Papa», «tienen potestad apostólica», «por su medio el Papa gobierna a la Iglesia», «son la voz de
la Santa Sede», etc.
La posibilidad de introducir una apelación extrajudicial contra las
decisiones de las Congregaciones era negada por los canonistas.
He aquí el razonamiento: «Ni se puede apelar de las setencias
o decretos dados p r las Sagradas Congregaciones de Cardenales,
pues como éstas constituyen un Supremo Tribunal que representa al
Romano Pontífice, de sus decisiones no se admite apelación. Es práctica, sin embargo, que después de la resolución dada por las Sagradas
Congregaciones aún se obtenga a veces lo que se llama "novae auditionis beneficium", en este caso se propone y discute nuevamente
la causa aduciéndose nuevas razones y pruebas si las hay y según
lo que resulte se revoca <Y se confirma la primera sentencia))
L a promulgación del Código de Derecho Canónico no introdujo
ninguna variación en este punto; contra las decisiones de las Congregaciones Romanas no cabe recurso administrativo de ninguna clase.
El beneficio de nueva audiencia, mencionado en el texto citado, no
es propiamente un recurso administrativo. Se trata de una gracia o
concesión de la misma Congregación por la que admite la nueva
discusión de una causa ya resuelta y la posibilidad de una modificación o revocación de la decisión ya pronunciada.
No existe, sin embargo: ninguna obligación por parte de las Congregaciones de conceder d beneficio de nueva audiencia, y, por tanto,
no constituye una verdadera garantía para los fieles. Por otra parte,
58. M. LEGA,Praelectiones in textum Zuris Canonici, De ludiciis Ecclesiasticis 1, vol. 11, Romae 1898, p. 19: cexercitium potestatis iudicialis in dics magis evolutum essc apud Sacras Congregationesn; y respecto a la Congregación
del Concilio, cn concreto, G.I. VARSANYI,
De competentia et procedura Sacrae
Congregationis Concilii ab origine ad haec usque nostra tempora: La Sacra
Congregazione del Concilio, Vaticano, 1964, p. 112: «Qiiod S. Congregatio
Concilii suam potestatem contentiosam revera saltem a fine saec. XVII, si non
ex iure expreso, de facto tamen ex consuetudine et uso tacite probato, exercuerat omnes concedunb.
Derecho Canónico según el orden de las Decretales
59. R. O'CALLAGHAN,
de Gregorio IX 1, Tortosa 1899, pp. 459-460.
DERECHOS DE LOS FIELES
257
la misma Congregación puede excluir previamente esta gracia añadiendo a su decisión las palabras cet amplius non proponatur».
Cuando se concede el beneficio de nueva audiencia es el mismo
organismo o autoridad administrativa, que fue autor de la primera
resolución, el que admite a nuevo estudio el asunto y recibe nuevas
alegaciones y pruebas antes de decidir nuevamente6".
Para que el beneficio de nueva audiencia pudiera ser considerado
como una verdadera garantía para los fieles sería necesario que se
estableciera legalmente 1st obligación por parte de las Congregaciones
de admitir, tramitar y resolver la impugnación formulada contra sus
decisiones. Un recurso administrativo lleva consigo «il diritto di ottenere una decisiolae dell'autoriti, alla quale egli si rivolge, e I'amministrazione ha, a sua volta, l'obbligo di emanare la decisione stessa»
de lo contrario r.10 es un recurso.
En consecuencia, a pesar de la existencia del beneficio de nueva
audiencia, debemos concluir que, hasta nuestros días, las decisiones
de las Congregaciones Romanas no han podido ser impugnadas por
ningún recurso administrativo y los fieles, ante las mismas, no han
contado con una verdadera protección jurídica.
Esta situación ha sido modificada por el Papa Pablo VI en el año
1967 al promulgiir la Constitución Apostólica «Regirnini Ecclesiae
Universae~62 y cc)nstituir una ~SectioAltera» en el Supremo Tribunal de la Signatura Apostólica.
En el artículo 106 de la mencionada Constitución, se establece que
«la Signatura Apc~stólica,por medio de la Segunda Sección, resuelve
las controversias surgidas de un acto de la potestad administrativa
y que la son devaidas en virtud de la interposición de una apelación
o recurso contra la decisión d d competente Dicasterio, siempre que
se pretenda que esit;: acto ha violado alguna ley. En estos casos, resuelve sobre la adimisión del recurso y sobre la ilegitimidad del acto
impugnadon 63.
Se crea, por tanto, un organismo pontificio ante el cual se pueden
60. A. ALONSO,(Tornentarios al Código de Derecho Canónico 1, Madrid
1963, p. 580: «Contra las resoluciones tomadas por la Curia Romana en forma
disciplinar no cabe apelación de ningún género, sino el beneficio de nucva
audiencia, que debe sriplicarse en el plazo de diez días, a contar desde la fecha
de su publicación; esa gracia la concede, o niega, el mismo organismo que
había sido autor de la resoluci6n (cf. c. 43) y dado caso que no la hubiera
confirmado el Papa».
61. L. RAGNISCO
- M. ROSSANO,Z ricorsi arnministrativi, Roma 1954, p. 1.
62. Acta Apostolicae Sedis 59 (1967) 885-928.
63. Ibid., p. 921.
Teologla Catalana 17
258
JAIME TRASERRA
impugnar las decisiones de las Congregaciones Romanas. La diñcultad de someter las Congregaciones -por su preeminencia - a otros
organismos pontificios de menor rango -en concreto los Tribunales
pontificios - ha sido obviada, dice el Cardenal Staffa, de modo que
no se rebaja la dignidad de las Congregaciones, «cum earum decreta
Constitutio "Regirnini Ecclesiae universae" non subiciat Tribunali iudiciali, sed Tribunali administrativo)) 64.
Esta es la primera nota a destacar respecto a la «Sectio Altera))
del Supremo Tribunal de la Signatura Apost6lica: no es un órgano
de la Administración activa, no es tampoco un Tribunal judicial,
sino que se trata de un Tribunal Administrativo.
No existe unanimidad entre los canonistas acerca de la naturaleza
de la «Sectio Altera» del Tribunal de la Signatura A p o s t ó l i ~ ay~ ~
algunos autores lamentan que el tema de lo contencioso administrativo no se haya atribuido al Tribunal de la Rota Romanae. Nos
inclinamos por nuestra parte a considerar válidas las razones alegaen sus recientes estudios sobre el tema, y a recodas por 1. GORDON
nocer en la «Sectio Alteran un tribunal administrativo. Como consecuencia de tal reconocimiento, es necesario afirmar que se ha modificado el sistema de justicia administrativa en la Iglesia. Si desde
1908, todas las impugnaciones de los fieles contra las decisiones de
los Ordinarios debían ser resueltas por las Congregaciones, sin salir
nunca del ámbito administrativo y no cabía ningún recurso contra
las decisiones de éstas últimas, a partir de 1967, se ha introducido
la posibilidad de recurrir contra las decisiones de las Congregaciones
y a su vez de llevar la controversia al ámbito de un tribunal administrativo. No hay duda que unas nuevas garantías se ofrecen a los
fieles a partir de esta modificación.
Es cierto que la ~SectioAltera» solamente juzga las decisiones
de las Congregaciones -y no recibe directamente ninguna controversia entre los Ordinarios y los fieles - pero este hecho es suficiente
para decir que en la Iglesia se ha introducido el sistema llamado de
«doble jurisdicción», en cuanto que, junto a los Tribunales ordinarios
64. Qrd D. STAFFA,De Supremo Tribunali Administrativo seu de Secunda Sectione Supremi Tribunalis Signaiurae Apostolicae, en: Periodica de
re morali canonica liturgica 61 (1972) 21.
65. 1. GORDON,
De Zustitita Administrativa Ecclesiastica, en: Periodica de
re morali canonico liturgica 61 (1972) 305-313 y también La Renovación de
la Signatura Apostólica, en: Revista Española de Derecho Canónico 28 (1972)
592-593.
66. Entre otros cf. C. DIEGO-LORA,
El control judicial, en: Zus Canonicum
11 (1971) 355.
DERECHOS DE LOS FIELES
259
y los órganos de la Administración activa, se ha creado un Tribunal
administrativo al que pueden acudir los fieles en orden a impugnar
las decisiones atiministrativas de las Congregaciones (de manera inmediata) y las cle los Ordinarios (de manera mediata).
La introducción de un sistema de justicia administrativa distinto
d d sistema del «Administrador-Juez» es un -paso en favor de una
mejor protección de los derechos de los fieles, ya que el sistema del
«Administrador-Juez» es d menos evolucionado, el más dependiente
de la misma Aciministración y ha perdido vigencia, en cuanto tal,
en los Estados cle Derecho. El sistema de «doble jurisdicción» aun
cuando sdamenta iniciado en la Iglesia, con limitaciones y exigencia
de ulteriores precisiones legales, es anuncio de un futuro desenvolvimiento de los tribunales administrativos y de una mejor garantía para
los fieles.
La posibilidacl de acudir a la «Sectio Alteran no ha suprimido
los posibles recurijos administrativos ante las Congregaciones sino que
los presupone. Precisamente para poder introducir el recurso ante
aquel Tribunal administrativo (recurso «contencioso-administrativo>>,
en terminología cle muchos) es necesario haber interpuesto recurso
administrativo y haber agotado la vía administrativa. Tal como hemos indicado, no puede fo'rmularse ninguna pretensión ante la «SStio Alteran de la Signatura Apostólica que no haya sido presentada
ante las Congregaciones. Así pues, la impugnación de las decisiones
de los orclinarios deberá hacerse mediante recurso administrativo a la
Congregación competente y las decisiones de las Congregaciones (tanto si ha existido iina previa controversia entre 10s fieles y los Ordinarios, como si ésta no ha existido) mediante recurso contenciosoadministrativo al tiibunal administrativo de la Signatura Apostólica 67.
Una última cuestián creemos que debe ser tratada antes de p n e r fin
a nuestro trabajo: el objeto de la controversia que se juzga en la
«Sectiol Alteran.
Se juzga en primer lugar la ilegitimidad de un acto administrativo.
Creemos que tal aspecto es fundamental por tratarse de un recurso
o medio de defensa ofrecido a los fieles en el marco de la Justicia
Administrativa. Ya dijimos que se entendía por Justicia Administrativa el conjunto del medios reconocidos en el derecho positivo para
reaccionar contra la actividad ilegítima de la Administración.
Explícitamente se establece en el ya citado art. 106 de la Cons67. PONTIFICIA
CO~MISSIO
DECRETIS
CONCILI VATICANI
11 INTERPRETANDIS,
Responsa al proposita Dubia, Acta Aposrolicae Sedis 63 (1971) 329.
260
JAIME TRASERRA
titución «Regirnini Ecclesiae Universaen que la «Sectio Altera)): «resuelve sobre la ilegitimidad del acto impugnado».
La ilegitimidad de un acto administrativo -como hemos dicho -,
puede entenderse en sentido amplio incluyendo la ilegitimidad por
incompetencia. violación de ley, desviación de poder, quebrantamiento de forma; o puede entenderse en sentido estricto refiriéndose entonces, solamente, a la ilegitimidad por violación de ley.
Esi nuestra opinión, nos inclinaríamos por una interpretación extensiva o amplia del concepto de ilegitimidad, a fin de que los actos
ad3ninistrativos que por cualquier motivo son ilegítimos pudieran ser
juzgados en la «%ti0 Altera)), compartiendo también el deseo de
C. LOBINA
de que se revise d texto legislativo «nel senso estensivo
comunemente accolto dalla dottrina arnministrativa civile, contemplando oltre alla violazione di legge, anche I'incompetenza e l'eccesso di
potere, 68.
Además de la ilegitimidad, juzga también la «Sectio Alteran, la
lesión de los derechos de los fieles y el resarcimiento de daños causados por la decisión administrativa ilegítima de las Congregaciones
(y mediatamente las de los Ordinarios si hubiera precedido recurso
administrativo).
El pronunciamiento sobre la lesión de derechos y el resarcimiento
de daños exige un previo pronunciamiento sobre la legitimidad del
acto administrativo causante de los mismos. Es una condición previa.
La conexión que existe entre ambas cuestiones se había ya puesto
de relieve entre los canonistas, al estudiar la competencia del Tribunal de la Rota sobre las causas por daños y perjuicios derivados de
una decisión administrativa de los Ordinarios. Juzgar solamente sobre
los daños o perjuicios conducía fácilmente (inexorablemente) al juicio
del nzismo acto administrativo. Así ha sido recordado por una decisión de la Signatura Apostólica 69
La competencia de la «Sectio Altera» sobre las controversias encaminadas a obtener una reparación del derecho Iesionado y e1 debido resarcimiento de daños creemos queda establecida en el ya citado art. 106 de la Constitución «Regirnini Ecclesiae Universaen cuando
68. G. LOBINA,o.c., p. 100.
69. IURISPRUDENCIA
SUPREMITRIBUNALIS
SIGNATURAS
APOSTOLICAE,
SECTIO
ALTERA,
De factorum iudiricorum declaratione, 1-XII-1970, en: Periodica de
re morali, canonica liturgica 61 (1972) 172: «In comperto esse quam faciie
fiat transitus ex cognitione damnomm, quae illata asseruntur, ad ipsam decretorum seu actuum administrativomm cognitionem contra prohibitionem can.
1601%
DERECHOS DE LOS FIELES
261
dice: «La Signatura Apostólica dirime las controversias surgidas de
un acto de la potestad administrativa.)) Tal interpretación es confirmada por la práctica de la misma «Sectio Altera» que juzga de
hecho causas en las que se deciden cuestiones sobre derechos subjetivos lesionadas y resarcimiento de daños m.
Negar que 1ii Signatura Apostólica en su nueva Sección tenga
competencia para juzgar las controversias de los fieles encaminadas
a la defensa de :;us derechos y deba limitarse a juzgar la ilegitimidad
de las decisiones administrativas, significaría sustraer de la «Sectio
Altera» la parte más viva y que más interesa a los fieles, y, a su
vez, negada la competencia tanto del tribunal administrativo como
d d tribunal judicial (en virtud del canon 1601), solamente las Congregaciones podrían resolver las controversias sobre lesión de derechos y resarcimiento de daños. En este supuesto no se habría introducido ninguna iiueva garantía en favor de los fieles.
Finalmente, no juzga la ~SectioAlteran del merito del acto administrativo. Expresamente fue establecida por la Comisión Pontificia
para la Interpretación de los Decretos del Concilio Vaticano 11 en
fecha 11 de enero de 1971: «S'upremum Signaturae Apstolicae Tribunal - Sectionein Alteram - videre tanturn de illegitimate actus
impugnati)) 71.
Debe entendenre por mérito del acto administrativo los aspectos
discrecionales o no reglados por la norma jurídica. Sobre estos aspectos, que la misma norma ha dejado en manos de la libre decisión
de los órganos ad.ministrativas, no pueden interponerse controversias
ante la «Sectio Alteran. Nótese claramente que el juicio de mérito
no tiene por objeto la legitimidad del acto administrativo, sino su
oportunidad.
De acuerdo con RANAUWdiremos: «Accertare quando un determinato atto ammiiiistrativo canonico contenga o no vizi di merito
spetta, nel sistema canonico, al solo Superiore gerarchicon n.
IV. CONCLUSIONES
1. La dignidad del fiel y sus derechos subjetivos son cuestiones
que suscitan en la Iglesia de hoy profundo interés y están en sinto70. Algunas decisiones de la Sectio Altera de la Signatura Apost6lica son
publicadas en la revist:~Periodica de re rnorali liturgica canonica.
71. Cf. nota 67.
72. A. RANAUDO,C;li atti amrninistrativi canonici, Nápoles 1969, p. 47.
262
JAIME TRASERRA
nía con los esfuerzos que se llevan a cabo para promover el respeto
a los derechos de la persona humana. El reconocimiento de los derechos del fiel no puede limitarse a la enumeración programática de
los mismos sino que exige una tutela ágil y &caz que los defienda.
2. El servicio de la autoridad en la Iglesia comporta, entre otras,
una función que puede ser llamada administrativa. Su objetivo no
es solamente aplicar o ejecutar lo establecido en la ley sino también
impulsar, ayudar, proyectar, una comunidad cristiana siempre viva.
Para cumplir este propósito! necesita atribuciones y medios. En este
cometido, los titulares de la función administrativa en la Iglesia
pueden con sus decisiones lesionar los derechos de los fieles, a pesar
de su buena fe y de su recta intención ".
3. Es necesario, en consecuencia, establecer unas normas jurídicas que compaginen simultáneamente la eficacia de la actividad administrativa y el reconocimiento y tutela de los derechos del fiel.
4. Una técnica jurídica encaminada a proteger el fiel de la posible injusticia o arbitrariedad de las decisiones administrativas es el
sometimiento de la Administración al derecho. La norma jurídica señala la conducta a seguir por los titulares de la función administrativa. Si su actividad está de acuerdo con 10 establecido en la ley,
su actividad els legítima. Si su actividad (por incompetencia del titular, por violación de ley, por desviación de poder, por quebrantamiento de forma se aparta de lo establecido en la ley, su actividad
es ilegítima. La actividad ilegítima da la Administración puede además causar perjuicio o lesión en los derechos del fiel injustamente.
5. El conjunto de medios establecidos en el derecho positivo
por los que el fiel lesionado puede reaccionar contra las decisiones
administrativas ilegales recibe el nombre de Justicia Administrativa.
En la Iglesia, debe distinguirse por una parte, la impugnación de las
decisiones administrativas de los Obispos y demás titulares inferiores
a la Sede Apostólica, y, por otra, las del Romano Pontífice y de las
Sgdas. Congregaciones da la Curia Romana.
73. Card. D. STAFFA, De Supremo Tribunali Administrativo o.c., p. 19:
«&en enirn potest ut variae partes adrninistrationis, quamvis sincerissirna fide
rectaque intentione operentur, iura laedant sive ChrisNidelium sive membrom cleri diocesani ve1 religiosi,.
DERECHOS
DE LOS FIELES
263
6. Respecto a los Obispos y titulares inferiores estuvo vigente
hasta 1908 la apelación extrajudicial por la que los tribunales judiciales (tribunal metropolitano y tribunales pontificios) tramitaban y
sentenciaban las controversias entre los fieles y las decisiones de los
Ordinarios. A partir de 1908 solamente las Congregaciones Romanas,
mediante recurso administrativo, pudieron conocer aquellas controversias sujetas hasta entonces al instituto de la apelación extrajudicial.
7. Se exclqp cualquier recurso contra las decisiones administrativas del Romariol Pontífice. Respecto a las Congregaciones Romanas,
desde su creaci~jnhasta 1967, ningún recurso podía ser introducido
contra sus daiciiones, por cuanto se les reconocía vicarias del Papa
y no sujetas a ningún tribunal u organismo pontificio.
A partir de 1967, se crea la ~SectioAlteran del Supremo Tribunal de la Signatura Apostólica, al cual se le atribuye competencia
para juzgar, coino Tribunal Supremo, las decisiones administrativas
de las Sagradas Congregaciones, en determinadas circunstancias.
Jaime TRASIERRA
Diputación, ;!3 1
BARCELOIVIA - 7
Summary
The interest and desire the faithful's subjective rights to be efficaciously protected in Church's right, demand legal channels through
which the faithful can assert their complaint when they feel unjustly
injured, either by other faithful's behaviour, or by the judgements of
those who exercice the Church's authority.
The legal solution appliable t o the canon regulation could be inspired by the scilution the civil regulation has forged (recognition of
subjective righta, Administration's si~bmissionto law, administrative
Justice) whenever they are reconcilable with the special nature of
the Church's right. To be exact, it is dealt with here, in order to be
applied in the canon field, with the administrative activity submission
t o law arid with the canonical administrative justice system.
Submission cif the administrative activity to law means that the
former is submitted to what objective right establishes. In the Church
there exists adrriinistrative right norms, but this legal field is insufficiently developed. It is important to give it greater amplitude and
perfection.
264
JAIME TRASERRA
The existence of the canonical administrative right sets out the
difference between legitimate and illegitimate activity of the incumbents of the administrative function. Legitimate activity is in accordance with law and, i f in any case it hurts the faithful's rights, injury is not antilegal, and the person affected must bear the damage
(see canon 1470 9 1, 2.a1 though he can try to get his indemnification. lllegitimate activity is always a violation of what is established
in law and it can be contested.
Administrative Justice is the whole of means the positive right
establishes in favour of the administered in order to defend their
rights against the Administration's illegitimate acts. In the Church
it must be distinguished on the one hand the impugnation of Bishops
and the rest of those persons inferior to the Apostolic See incumbent's administrative judgements and, on the other hand, His Holiness
the Pope's and the Holy Congregations of the Curia's ones.
With regard to the Bishops and inferior incumbents, the extrajudicial appeal, according to which judicial courts -metropolitan court
and pontifical courts - transacted and sentenced controversies between the faithful and Bishops judgements, was valid till 1908. From
1908 the Roman Congregations alone, through an administrative expedient could know those controversies subject, up till then, to the
extrajudicial appeai institute.
Any expedient against the Pope's administrative judgements is
excluded. With regard to the Roman Congregations, from their creation
until 1967, no expedient could be introduced against their judgements,
then they were recognized to be the Pope's vicars and therefore non
subject to any court or pontifical institution. From 1967 the ~[Sectio
Altera» of the Apostolic Signature Supreme Court was created, to
which competence is conferred to judge, as a Supreme Court, the
Holy Congregations' administrative judgements, in certain circumstances.