sentencia

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL/Improbación por cuanto la declaratoria de
nulidad compete al juez administrativo y no a las partes en conciliación.
“Por lo tanto, se ha de mantener la decisión del A quo, en improbar la conciliación
prejudicial, por cuanto “la declaratoria de nulidad”, compete de manera exclusiva al
juez administrativo y no a las partes en sede de conciliación extrajudicial, como
desatinadamente se convino. Valga anotar que la revocatoria directa, no es una
potestad para la administración para optar por la revocatoria de sus actos, por
contrario, el legislador plasmó el verbo “deberán”, bajo el entendiendo que la
administración al advertir la irregularidad en la expedición de un acto, de oficio o a
petición de parte, debe revocar sus propios actos, a fin de no extender o prolongar
los perjuicios”.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, treinta y uno (31) de mayo de dos mil doce (2.012)
Magistrado Ponente (E.): CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
Expediente
Solicitante
Convocado
Asunto
1900133310052012004501
ALEIDA MARIA MAYA TOBAR
MUNICIPIO DE POPAYAN
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL SEGUNDA INSTANCIA
SENTENCIA 120
I. OBJETO A DECIDIR
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte convocante,
contra el auto interlocutorio I-0233 del 27 de abril de 20121, a través del cual el
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, resolvió improbar el
acuerdo conciliatorio extrajudicial que reposa en el Acta No 073-336- de 2011, de
28 de febrero de 20122, suscrita por la señora Procuradora 40 Judicial II para
Asuntos Administrativos, en la que se convino que el MUNICIPIO DE POPAYAN
en el término de 15 días siguientes a la aprobación del acuerdo, declarará la
nulidad del acto administrativo que impone una obligación tributaria a cargo de
LEIDA MARIA MAYA TOBAR.
1
2
Folio 74
Folio 62 y 13-15, notificación personal folio 16.
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ALEIDA MARIA MAYA TOBAR
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II. ANTECEDENTES
2.1 La solicitud.
Por medio de apoderado judicial3, la señora LEIDAMARIA MAYA TOBAR, en
escrito del 24 de enero de 20124 ante la Procuraduría 40 Judicial II para Asuntos
Administrativos, manifiesta que la ALCALDIA DE POPAYAN – SECRETARIA DE
HACIENDA – EJECUCIONES FISCALES, expidió la resolución 065165, en la que
liquida una obligación tributaria a cargo de LEIDA MARIA MAYA TOBAR por
concepto de impuesto predial del inmueble 120-83166.
Señala que la entidad territorial expidió la citación 30215 el 12 de septiembre de
20066, fijó entre el 28 de septiembre de 2006 al 11 de octubre de 2006 en edicto
34827, profirió el mandamiento de pago 40528 del 8 de noviembre de 2008
($5.302.829), con resolución 41009 del 8 de noviembre de 2006, ordenó el
embargo del inmueble.
Que la ejecutada propuso excepciones al mandamiento de pago que fueron
resueltas en la resolución 5017 del 27 de julio de 201110.
Solicita en la audiencia de conciliación:
i) que el MUNICIPIO DE POPAYAN, declare la nulidad de las resoluciones 06516
del 2 de diciembre de 2004, 4052 del 8 de noviembre de 2006, resolución 4100 del
8 de noviembre de 2006, y 5017 del 27 de julio de 2011, por cuanto estas
vulneran derechos fundamentales de debido proceso ante la falta de notificación
personal de las mismas.
ii) a título de restablecimiento de derecho solicita el levantamiento de las medidas
cautelares y el pago de los perjuicios morales ($50.000.000), materiales
($150.000.000).
2.2. La audiencia de conciliación extra judicial11.
El 28 de febrero de 2012, se realizó la audiencia de conciliación prejudicial, en la
que la parte actora luego de narrar los hechos, y pretensiones. El Municipio de
Popayán, presenta el acta 001 de 2012 del que se lee: “…
9.- solicitud de conciliación prejudicial presentada por la señora LEIDA MARIA
MAYA TOBAR, con la cual pretende que la Administración Municipal, declare la
nulidad de la resolución 06516 de fecha 2 de diciembre de 2004, por la cual se
declara, se liquida una obligación tributaria a favor del Municipio de Popayán, la
resolución de mandamiento de pago Nro. 4052 de noviembre de 2006, la
resolución de embargo Nro. 412000 del 8 de noviembre de 2006, la resolución
5017 del 27 de julio de 2011. (folio 37)...
En virtud de lo anteriormente expuesto, el Comité decide autorizar la conciliación
prejudicial, en los siguientes casos : (folio 56)
3
Folio 11-12
Folios 30
5
Folio 2 de diciembre de 2004
6
Folio 17
7
Folio 18-19
8
Folio 20-21
9
Folio 22
10
Folio 26-28
11
Folios 62-63
4
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Con la señora LEIDA MARIA MAYA TOBAR (FOLIO 56), … teniendo en cuenta
que revisados el expediente de jurisdicción coactiva, no se aplicó el decreto ley
624 del 1989, Estatuto Tributario territorial, el cual consagra en su artículo 565,
las formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos, en
lo relativo a las resolución en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y
demás actuaciones administrativas personalmente o por correo certificado o por
aviso en un periódico de amplia circulación nacional.
Para el presente caso (folio 57) la secretaria de hacienda municipal al expedir la
resolución 06515 del 2 de diciembre de 2004, por medio del cual se declara fija y
liquida una obligación tributaria a favor del Municipio de Popayán, esta no fue
notificada tal y como lo establece el estatuto tributario municipal, como son la
personal, por correo, por aviso en un periodo de amplia circulación nacional,
notificando la mencionada resolución a través de edicto, forma de notificar que no
esta consagrada en el estatuto tributario territorial .
Se concede la palabra al apoderado de la parte convocante, doctor PINO TERAN;
quien manifiesta: aporto tres (3) folios consistentes en la solicitud e copias del
proceso de cobro coactivo material de la conciliación, con nota de recibido en la
Alcaldía de Popayán el 12 de mayo de 2011 y copia simple del poder a nombre
especial a nombre de doctora MARIA ALEJANDRA MUÑOZ MAYA quien realizó
las actuaciones en esa instancia. Acepto los términos de la propuesta de
conciliación extrajudicial presentada por el apoderado del Municipio de Popayán y
en consecuencia no se adelantará la acción de nulidad y restablecimiento de
derecho contra los actos administrativos enunciados.
Las consideración del Ministerio público: …. El Despacho considera que el acuerdo
anterior i) es claro en relación con el concepto conciliado, cuantía y fecha para el
pago; ii) se encuentra debidamente sustentado en pruebas documentales que
obran en el expediente. Iii) la eventual acción de nulidad y restablecimiento de
derecho que se hubiere podido llegar a presentar no se encuentra caducada iv)
en criterio de esa agencia del Ministerio publica con el acuerdo contenido en la
presente acta no se vulnera el patrimonio publico y se respeta el ordenamiento
jurídico. En consecuencia, se dispone el envió de la presente acta, junto con los
documentos pertinentes, al Juzgado Administrativo del circuito (R.) para su
aprobación”.
2.3.- la decisión judicial
Mediante auto del 26 de abril de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito improbó el arreglo conciliatorio así:
“…Encuentra el despacho que en el presente acuerdo conciliatorio la entidad
convocada MUNICIPIO DE POPAYAN; plantea como formula de arreglo con la
señora Maya Tobar, la declaratoria de nulidad, de una serie de actos
administrativos correspondientes al tramite que se adelanto ante la jurisdicción
coactiva, considera el juzgado que dicha formula de arreglo no es procedente en
tanto la figura correspondientes era la de revocatoria directa, teniendo en cuenta
que la nulidad de los actos administrativos, exclusivamente pueden ser declarada
por un juez quien previo a un proceso judicial hace un análisis a fin de determinar
la legalidad o no de los pronunciamientos de la Administración, contrario sensu, la
figura de revocatoria, es un facultad dada por la misma administración para que
subsane sus errores y en casos como el presente tal como lo ha establecido la
jurisprudencia del H. Consejo de estado, sin requerir consentimiento expreso del
administrativo pues los actos administrativo susceptibles de tal figura fueron
expedido con abierta contrariedad a las normas legales, en razón a la falta de
notificación de aquel que dio origen al proceso de jurisdicción coactiva.
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Se tiene entonces que las figuras en comento están diferenciadas ampliamente por
su uso por la competencia, por el objeto y por lo que resulta de la aplicación de
cada una de ellas, entre otros elementos, y como el presente caso no puede
entenderse que se utilizó erróneamente el término de nulidad en lugar del de
revocatoria directa, pues no existe duda de que la voluntad de la entidad
convocada era la de declarar la nulidad de los actos en comento, el Despacho
debe improbar el acuerdo conciliatorio teniendo en cuenta que no existe
competencia en cabeza de la administración de este caso MUNICIPIO DE
POPAYAN, para realizar tal declaración, y en todo caso, bajo la figura correcta se
requería que la administración además del ofrecimiento de revocar los actos
constitutivos del proceso de Jurisdicción coactiva, se comprometería para tal
efecto a expedir un acto administrativo que contuviera dicho pronunciamiento, para
así revertir los efectos que estos hubiesen podido producir o incluso si no
produjeron efecto alguno. “
2.4 La impugnación12.
La parte actora impugnó oportunamente la decisión del a quo y solicitó su
revocatoria.
Cita que el MUNICIPIO DE POPAYAN, al dar trámite a un proceso de jurisdicción
coactiva, vulneró principios del rango constitucional como el derecho de defensa y
debido proceso, por cuanto tramitó el proceso de cobro hasta la anotación del
registro de embargo, sin la anuencia de la demandada.
Expresa que el superior debe aprobar el arreglo conciliatorio entre las partes, toda
vez que de no hacerlo se continua generando un perjuicio no solo en cabeza de la
actora, sino también para el ente Municipal, quien ha afectado la libre disposición
del inmueble motivo por el cual al acudir a la justicia ordinaria se solicitarían los
perjuicios originados con base en el proceso de jurisdicción coactiva viciado de
nulidad, por lo que solicita se apruebe el acuerdo conciliatorio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos, fue
introducida en nuestra legislación por la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446
de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001. En los procesos contenciosos
administrativos sólo es procedente en los conflictos de carácter particular y
contenido económico.
La Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, introdujo a ésta última un nuevo artículo, el 42A, en el cual se instituyó la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones previstas
en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. Este dispositivo fue reglamentado por el
Decreto 1716 de 2009, en el cual se establecieron las reglas aplicables al
mecanismo ahora imperativo, empezando por la habilitación de su uso a las
entidades públicas o privadas que desempeñan funciones propias de los distintos
órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter
particular y contenido económico de los cuales pueda conocer esta Jurisdicción a
través de las acciones de nulidad restablecimiento del derecho, reparación directa
y controversias contractuales (art. 1).
También, con relevancia, itera la reglamentación los asuntos que no susceptibles
12
Folios 346 a 351 C. Ppal No. 3
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de conciliación, entre tales aquellos en los que hubiera caducado la acción judicial
respectiva, y se señalaron los requisitos que debe llenar la solicitud de conciliación
(art. 6), lo mismo que la prohibición de menoscabo de derechos ciertos e
indiscutibles, entre otros aspectos de índole formal y de fondo, cuya observancia
debe exigir y guardar el funcionario conciliador, inicialmente, y, por contera, en el
funcionario judicial (unipersonal o colegiado) a quien deba dirigirse el eventual
acuerdo, total o parcial, al que hubieren llegado las partes.
Al frente esa sistemática, de cara al caso concreto se tiene que el a quo improbó
el acuerdo a que llegaron los convocantes y el MUNICIPIO DE POPAYAN
considerando (i) la improcedencia de la declaratoria mutu proprio de la nulidad de
unos actos administrativos expedidos en el curso de un proceso de jurisdicción
ordinaria. Ii) señala la revocatoria directa, como la figura jurídica pertinente al
caso, toda vez que la nulidad esta limitada para el juez de lo contencioso
administrativo.
El apoderado de la parte convocante, solicitó se revoque la decisión del a quo, por
cuanto siguen latentes los perjuicios causados con el proceso de jurisdicción
coactiva para la actora, por cuanto tiene afectación del inmueble y para la entidad
municipal por cuanto esta tendría responder eventualmente por perjuicios de
índole económico causado son su obrar.
La Sala observa, que a voces de la parte convocante solicita i) que el MUNICIPIO
DE POPAYAN, declare la nulidad de las resoluciones 06516, 4052, 4100 y 5017
de julio de 2011, emanados dentro del proceso de jurisdicción coactiva en contra
de LEIDA MARIA MAYA TOBAR ii) como restablecimiento de derecho solicita el
levantamiento de las medidas cautelares y el pago de los perjuicios morales
($50.000.000), materiales ($150.000.000).
El Municipio de Popayán, mediante acta Nro. 001 de 2012 del 27 de enero de
2012, dispuso: “… en virtud de lo anteriormente expuesto, el comité decide
autorizar la conciliación prejudicial en los siguientes asuntos: … 2.- Con la señora
Leida Maria Maya Tobar…(folio 56)
En la Audiencia de conciliación prejudicial la parte convocada manifiesta: “acepto
los términos de la propuesta de conciliación extrajudicial presentada por el
apoderado del MUNICIPIO DE POPAYAN y en consecuencia no se adelantará la
acción de nulidad y restablecimiento de derecho contra los actos administrativos”
Corresponde ahora, resolver sobre la legalidad del acuerdo conciliatorio
improbado por el A quo, por cuanto considera que la figura jurídica que debió
circunscribirse el acuerdo era de “revocatoria directa” y no de “nulidad”.
De conformidad con la demanda de la parte convocante solicita la nulidad de
unos actos administrativos y a título de restablecimiento i) levantamiento de
medidas cautelares, ii) reconocimiento y pago por perjuicios morales 88.23
s.m.m.l.v iii) reconocimiento y pago por perjuicios materiales 264.6 s.m.m.l.v; por
lo que se asume que el litigio a precaver es un proceso de nulidad y
restablecimiento de derecho que conforme el inciso 3 artículo 134B del código
contencioso administrativo, es competencia del juez Contencioso Administrativo.
Conforme las previsiones del artículo 84 ídem, faculta al juez administrativo a
declarar la nulidad de un acto administrativo con la pretensión concreta que esta
auto desaparezca de la vida jurídica cuando el acto i) infrinja las normas en que
debe fundarse ii) ha sido expedido por funcionario y organismo incompetente o en
forma irregular ó iii) con desconocimiento de derecho de audiencia y defensa iv)
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mediante falsa motivación v) con desviación de las atribuciones propias del
funcionario o corporación y registro.
Mientras que la figura de la Revocatoria directa, instituida en el artículo 69 idem,
es el imperativo legal que tiene la administración para que en cualquier tiempo,
revoque sus propias decisiones, siempre y cuanto no se haya interpuesto
recursos de vía gubernativa cuando: i) son contrarias a la constitución o a la ley,
b) cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él.
iii) cuando con ellos se cause agravio injustificable a una persona.
Así las cosas, mientras que la “nulidad” implica que el juez administrativo en sede
judicial, luego de subsumir la situación a las causales del artículo 84 C.C.A, haga
la declaratoria de la nulidad. Mientras que la “revocatoria directa” radica en
cabeza de la propia administración quien luego de advertir las causales previstas
en el articulo 69 ídem, de manera inexcusable revoque el acto administrativo.
Por lo tanto, se ha de mantener la decisión del A quo, en improbar la conciliación
prejudicial, por cuanto “la declaratoria de nulidad”, compete de manera exclusiva al
juez administrativo y no a las partes en sede de conciliación extrajudicial, como
desatinadamente se convino.
Valga anotar que la revocatoria directa, no es una potestad para la administración
para optar por la revocatoria de sus actos, por contrario, el legislador plasmó el
verbo “deberán”, bajo el entendiendo que la administración al advertir la
irregularidad en la expedición de un acto, de oficio o a petición de parte, debe
revocar sus propios actos, a fin de no extender o prolongar los perjuicios.
Asi las cosas, para la administración municipal, dicha advertencia data del 27 de
enero de 2012, fecha en la cual el Comité de conciliación y defensa judicial, luego
de revisar los antecedentes de los actos administrativos en controversia, concluyó
de la irregularidad de los mismos, razón por la cual, ante la ausencia de recursos,
debió dar aplicación a la figura jurídica prevista en el articulo 69 del código
contencioso administrativo, para de esta forma dar solución a los argumentos en
que la parte convocante funda la apelación, es decir la prolongación en el tiempo
del embargo del inmueble y la libre disposición del mismo.
Por lo expuesto, la Sala reitera la decisión del A quo, por estar ajustada a derecho.
Por lo anteriormente expuesto el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL CAUCA administrando justicia en nombre de la republica y por autoridad de
la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: Confirmase el auto I-0233 del 26 de abril de 2012, proferido por el
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, mediante el cual se
improbó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, por las razones
expuestas en la parte motiva.
Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de
origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado
por el Tribunal en sesión de la fecha, según consta en acta
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Los Magistrados,
CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
Encargado
CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
CARMEN AMPARO PONCE DELGADO
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