Marco normativo de la minería en México

MARCO GENERAL DE LA LEGISLACION MINERA EN MEXICO
Karina Rodríguez Matus
Pizarro Suarez & Rodríguez Matus
Septiembre, 2012
La minería es uno de los sectores con mayor impacto y trascendencia en la conformación
del México actual, ciudades como San Luis Potosí, Guadalajara, Chihuahua, Guanajuato,
Pachuca, Durango, Zacatecas, entre otras, fueron fundadas precisamente por las actividades
mineras que se desarrollaron en esas zonas. Nuestro país, se ubica como uno de los
principales productores a nivel mundial de la plata, celestita, fluorita, molibdeno, zinc, antimonio,
barita, plomo, manganeso, sal, yeso, cobre, feldespato y azufre.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce expresamente que el
dominio directo de la Nación1 sobre los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o
yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los
terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las
rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u
orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles
minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
Si bien la lista anterior, en términos generales, enumera productos minerales cuya
propiedad pertenece a la Nación/Estado Federal, el aprovechamiento de los mismos, no es
igual para todos y éste va a depender del carácter prioritario, estratégico que el mismo
constituyente y posteriormente el legislador estableció para el aprovechamiento de los recursos
minerales; así encontramos: (i) recursos estratégicos para el desarrollo nacional cuyo
aprovechamiento corresponde al Estado de manera exclusiva, en los casos de los carburos de
hidrogeno, el petróleo y los materiales radiactivos; (ii) recursos prioritarios, cuyo
aprovechamiento debe ser regulado para evitar el agotamiento o acaparamiento improductivo, y
sólo pueden ser aprovechados mediante concesión, en este caso encontramos la lista de
minerales establecida expresamente en la legislación minera, (la extracción, explotación y
beneficio de estos minerales, constituyen la industria minero metalúrgica), y (iii) aquellos
minerales que pueden ser aprovechados libremente bajo las reglas del derecho común, tales
como los materiales de construcción.
Derivado de lo anterior, la actividad minera, en México, comprende las actividades
extractivas independientes de la industria del petróleo crudo, gas natural y minerales
radiactivos, que son actividades reservadas al Estado, así como de algunos minerales no
metálicos, que no son objeto de regulación por parte de la legislación minera, tales como los
materiales de construcción y ornato. Además de la extracción propiamente dicha, también están
1
El concepto de Nación es un concepto sociológico, que reconoce a todos los habitantes del territorio nacional, por
lo que de un análisis del artículo 27 y a fin de atender a la existencia de un sujeto de derecho, se ha considerado que
debe de entenderse por Nación al Estado Federal.
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consideradas como parte del sector, las actividades de fundición y refinación de minerales, las
cuales conjuntamente constituyen lo que se conoce como industria minero-metalúrgica.
La actividad minera históricamente ha sido una actividad regulada, ya que los recursos
minerales, objeto de la regulación minera, son bienes escasos e indispensables para el
desarrollo y subsistencia de la sociedad, constituyendo dicha actividad el primer eslabón de las
principales cadenas productiva, toda vez que prácticamente todos los bienes materiales de que
disponemos cotidianamente, y que son indispensables en la vida moderna, tienen algún
componente mineral.
La minería es una actividad cuya regulación, desde el siglo XIX, corresponde a la
Federación; el Congreso Federal tiene la facultad exclusiva de legislar en toda la República
Mexicana sobre esta materia, así como establecer las contribuciones relacionadas con la
misma; principio que la propia legislación minera reconoce expresamente al establecer que
únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven la
exploración, explotación y beneficio de los minerales. La competencia federal de la minería
abarca no sólo en su propia legislación, sino también en otras materias que le son
convergentes, tales como las materias impositiva, laboral, ambiental, y de salud, por lo que los
estados de la Federación, carecen de facultades para legislar en materia minera.
La industria minero metalúrgica además de ser considerada como una actividad
prioritaria para el desarrollo nacional, cuya regulación corresponde exclusivamente a la
Federación, es una actividad considerada de utilidad pública y preferentes sobre cualquier otro
uso o aprovechamiento del terreno, haciéndose importante aclarar en este tema, que a
diferencia de otros países, en México, tratándose de minerales concesibles, la propiedad del
suelo es independiente de la propiedad de los recursos minerales localizados en el subsuelo, es
decir al dueño del terreno no se le considera dueño de los recursos minerales localizados en el
mismo, y el que goza del derecho de aprovechar dichos recursos del subsuelo, puede o no ser
dueño del terreno superficial.
De conformidad con las bases de organización de la Administración Pública Federal,
corresponde a la Secretaria de Economía el otorgamiento de las concesiones para el
aprovechamiento de los recursos minerales.
La Ley Minera que actualmente regula al sector minero en específico, fue publicada en el
año de 1992 y ha sido desde entonces objeto de tres reformas,2 las cuales han tenido como
objetivo eliminar obstáculos para el ejercicios de los derechos derivados de la concesión
minera, desregularización e implementar mecanismos de simplificación administrativa, 3 por lo
que puede decirse que la Ley Minera vigente, si bien podría ser perfectible, es una ley moderna
que responde a las necesidades del sector y los mercados internacionales, y que ha
demostrado ser un instrumento valioso y de sencillo manejo, que otorga flexibilidad para la
2
Las reformas a la Ley Minera se han publicado en el Diario Oficial de la Federación los días: 24 de diciembre de
1996, 28 de abril de 2005 y 26 de junio de 2006
3
Destaca la reforma realizada el 28 de abril de 2005, por cual se estableció una sola concesión minera, ya que
legislación anterior consideraba dos concesiones (i) exploración y (ii) explotación.
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realización de los negocios mineros. De la Ley Minera derivan dos reglamentos, en los que se
regulan de manera detallada los trámites y procedimientos establecidos en la misma, estos son:

El Reglamento de la Ley Minera publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de
febrero de 1999. Este reglamento fue resultado de un proceso de simplificación
administrativa, y vino a sustituir el reglamento original de la Ley Minera, del 29 de marzo
de 1993. Actualmente este reglamento se encuentra en proceso de actualización, a fin
de considerar las reformas realizadas la Ley Minera en el año de 2005.

El Reglamento de la Ley Minera para el aprovechamiento del gas asociado al carbón,
fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de diciembre de 2008. Este
reglamento se emitió como resultado de la reforma a la Ley Minera del 26 de junio de
2006, en la que se estableció la posibilidad de aprovechar, por parte de los
concesionarios mineros, el gas asociado al carbón mineral.
Por otro lado como parte del proceso de normalización que inicio en 1992 con la Ley
Federal de Metrología y Normalización, se han expedido, específicamente relacionadas con la
industria minera metalúrgica, cinco Normas Oficiales Mexicanas, las cuales, en términos
generales se han elaborado con la intervención tanto de los sectores público, social y privado;
estas normas son:

NOM-120-SEMARNAT-2011. Actividades de Exploración. Publicada en el Diario Oficial
del Federación el 13 marzo de 2012. Tiene como objeto las especificaciones de
protección ambiental para realizar actividades de exploración minera directa en zonas
con climas secos y templados, o en donde se desarrolle vegetación de matorral xerófilo,
bosque tropical caducifolio, pastizal, bosques de coníferas o encinos.

NOM-141-SEMARNAT-2003. Construcción, operación y post-operación de presas de
jales (residuos de beneficio de mineral). Publicada en el Diario Oficial del Federación el
13 de septiembre de 2004. El objetivo de esta norma es establecer las especificaciones
para la caracterización de los jales y la caracterización del sitio, así como los criterios
para la mitigación de los impactos ambientales por la remoción de la vegetación para el
cambio de uso del suelo. Asimismo, establece las especificaciones y criterios
ambientales para las etapas de preparación del sitio, proyecto, construcción, operación y
post-operación de presas de jales, y para su monitoreo.4

NOM-023-STPS-2003. Condiciones de seguridad y salud en el trabajo. Publicada en el
Diario Oficial del Federación el 2 de octubre de 2003. Esta norma tiene como objetivo
establecer los requisitos mínimos de seguridad y salud en el trabajo para prevenir
riesgos a los trabajadores que desarrollan actividades en las minas y daños a las
instalaciones del centro de trabajo.

NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004. Criterios de remediación de suelos contaminados
por metales. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo de 2007.
Dicha norma tiene como objeto establecer los criterios para la caracterización y
determinación de concentraciones para remediación de suelos contaminados por
arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo,
4
Se entiende como jales a los residuos sólidos generados en las operaciones primarias de separación y concentración
de minerales.
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selenio, talio, vanadio y sus compuestos inorgánicos; así como los propios criterios de
remediación.

NOM-0032-STPS-2008. Seguridad en las minas subterráneas de carbón. Publicada en
el Diario Oficial del Federación el 23 de diciembre de 2008. Esta norma tiene como
objetivo establecer las condiciones y requisitos de seguridad en las instalaciones y
funcionamiento de las minas subterráneas de carbón, con el propósito de prevenir o
mitigar riesgos a los trabajadores que laboren en ellas; resulta aplicable a todas las
minas subterráneas donde se desarrollen actividades relacionadas con la extracción de
carbón.
Asimismo, como parte de marco normativo, que regula directamente a la actividad
minera, encontramos el Manual de Servicios al Público en Materia Minera, el cual tiene por
objetivo establecer los conductos y formatos para la presentación y trámite de solicitudes,
avisos, informes y promociones señaladas en la Ley.
Dentro de nuestro sistema jurídico existen otros ordenamientos, que si bien regulan la
actividad minera lo hacen de manera secundaria o no exclusiva, en algunos casos
estableciendo las excepciones en las actividades que no son propias de la industria minera, al
respecto encontramos:

La Ley de Bienes Nacionales que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el
20 de mayo de 2004. El objeto de esta ley es entre otros, definir los bienes que
constituyen el patrimonio de la Nación; el régimen de dominio público y privado de los
bienes de la Federación, en dicha ley se establece que bienes nacionales, los de
dominio directo señalados en los artículos 27 constitucional, y reconoce que dichos
bienes estarán sujetos al régimen de dominio público o a la regulación específica que
señalen las leyes respectivas, que en este caso se consideraría a la Ley Minera.

La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear fue publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 4 de febrero de 1985 y reformada en una ocasión, el
23 de enero de 1998. Esta ley es reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia
Nuclear; tiene como objetivo, entre otros, regular la exploración, la explotación y el
beneficio de minerales radiactivos; para efectos de la actividad minera destaca en esta
ley la definición de mineral radiactivo, cuyo aprovechamiento está excluido de la Ley
Minera.

La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958, para efectos
de la actividad minera, destaca de esta ley la definición de la industria petrolera y la
exclusión como parte de la misma del gas asociado a los yacimientos de carbón mineral,
remitiendo su regulación a la Ley Minera.
La minería, es una industria, cuyas actividades son altamente reguladas, ya que a las
mismas les resultan aplicables una gran cantidad de disposiciones de contenido administrativo,
tales como, ambiental, aguas nacionales, energía eléctrica, uso de explosivos, puertos;
comunicaciones, etc., de contenido laboral y salud ocupacional y disposiciones en materia
agraria, civil, mercantil y fiscal, pretender exponer toda la regulación aplicable a la industria
minera metalúrgica, excedería los límites de la revisión de un marco general.
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Por último es importante considerar que la minería, además de ser una actividad
altamente regulada, es una actividad aleatoria, que depende por un lado del carácter no
renovable de los recursos naturales que son su fundamento, y por otro, de factores como las
oscilaciones de la demanda internacional, las fluctuaciones de los precios internacionales, y la
aparición de nuevos tecnologías o materiales que compitan con los usos de los minerales,
presenta elevados costo hundidos y riesgos a largo plazo. En la actualidad se ha convertido en
un trabajo de alta especialización y cuantiosas aportaciones de capital. En México, en la última
década del siglo XX la minería registró entre sus transformaciones, la venta de las empresas
estatales y la apertura al capital extranjero.
Karina Rodríguez Matus ©
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