Documento - Procuraduría General de la Nación

CIRCULAR NÚMERO 26
PARA:
PROCURADORES JUDICIALES PARA ASUNTOS
ADMINISTRATIVOS
DE:
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
ASUNTO:
CRITERIO INSTITUCIONAL EN MATERIA DE COMPETENCIAS
EN CONCILIACION EXTRAJUDICIAL DE CONFLICTOS
GENERADOS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE
SALUD.
FECHA:
29 MAYO 2008
Como es de su conocimiento, con ocasión de la expedición de las leyes 712 y 1107,
se han generado diferencias interpretativas en relación con las competencias y
facultades atribuidas a los procuradores judiciales administrativos para adelantar
conciliaciones extrajudiciales relacionadas con el sistema integral de seguridad
social. Por tal motivo, el Despacho establece las siguientes directrices institucionales,
teniendo en consideración que -tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional 1- la
Constitución Política radica en cabeza del Procurador General de la Nación
competencias de regulación normativa para fijar las políticas, señalar los criterios e
impartir las directrices respecto de la intervención de sus agentes en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
1
Corte Constitucional, Sentencia C- 743 de 1998.
1
Para efectos de determinar el criterio institucional de la Procuraduría General
respecto del mencionado asunto, resulta pertinente referirse a la evolución normativa
del objeto de: i) la Jurisdicción Contencioso Administrativa y ii) de la Jurisdicción
Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, para finalmente revisar el iii) alcance del
numeral 2° del artículo 4° de la Ley 712 respecto de las atribuciones asignadas a la
Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
1.-
EVOLUCIÓN
NORMATIVA
DEL
OBJETO
DE
LA
JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
Dejando de lado la discusión teórica que se presenta respecto del alcance del
concepto de jurisdicción y de las críticas que por algún sector de la doctrina recibe el
hecho de denominar con dicho término a las diferentes áreas de atribución de
competencia judicial, ha de destacarse que las diferentes legislaciones que
históricamente se han expedido al respecto, se han ocupado expresamente del tema
relativo al objeto de la jurisdicción contencioso administrativa.
El Decreto-ley 528 de 1964 estableció en su artículo 20 que dicha jurisdicción se
encontraba instituida "para definir los negocios originados en las decisiones que tome
la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con
motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los
numerales 2° y 3° de la Ley 167 de 1941."
Posteriormente, el Decreto 01 de 1984 determinó, en el texto original del artículo 82
del C.C.A., como objeto de la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo (J.C.A.),
"juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las
2
entidades públicas y de las privadas cuando cumplan funciones públicas."
La disposición anterior ha sido objeto de tres modificaciones, así:
-La primera en 1989, mediante el Decreto 2304, cuyo artículo 12 estableció como
objeto de la J.C.A., "juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la
actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen
funciones administrativas".
-Posteriormente, en 1998, se expidió la Ley 446 cuyo artículo 30 dispuso que la
J.C.A., "está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas
que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado."
-Finalmente, la Ley 1.107, expedida en 2006, consagró la normatividad actualmente
vigente sobre la materia, en los siguientes términos:
"Artículo 1°. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo
modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría así:
"Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está
instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad
de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta
con capital público superior al 50% y de las personas privadas que
desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se
ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los
juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen
en actos políticos o de Gobierno.
3
La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las
decisiones Jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional".
Artículo 2. Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás
normas que le sean contrarias.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene
la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689
de 2001 y 712 de 2001."
En relación con el impacto de las modificaciones introducidas al objeto de la J.C.A.,
mediante esta última disposición, el Consejo de Estado ha hecho las siguientes
precisiones:
"De un lado, se definió que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo consiste en "...juzgar las controversias y litigios originados
en la actividad de las entidades públicas...", en lugar de "... juzgar las
controversias y litigios administrativos... ", como disponía el artículo
modificado. De otro lado, incluyó, en forma expresa, a las sociedades de
economía mixta, siempre que el capital estatal sea superior al 50%.
La primera modificación da respuesta a una realidad, cada vez más
aguda: que la prestación de los servicios públicos, en sentir de la Sala, no
constituía cumplimiento de función administrativa, de manera que, por este
aspecto, las entidades públicas que desempeñan estas actividades
quedaban por fuera del control de esta jurisdicción2.
La razón por la cual estas entidades no harían parte del objeto de esta
jurisdicción, radica en que ella controla, al decir del arto 82 original del
CCA., las "controversias y litigios administrativos", no los que surjan por el
cumplimiento de otro tipo de actividades.
2
En el auto de esta sección, de febrero 17 de 2005 -CP. Alier E Hernández Enríquez. Exp. 27.673- se
dijo que "Así, los principios que rigen la función administrativa, como especie de la función pública, se
aplican también a la prestación de los servicios públicos, a condición de que fueren compatibles con
su naturaleza y régimen; ello implica que la prestación de los servicios públicos no es una
función pública y que el legislador debe determinar, en cada caso concreto, si considera que los
principios mencionados les son o no aplicables.
"Se puede concluir, entonces, que el constituyente y el legislador colombianos han entendido que la
prestación de los servicios públicos no debe ser considerada como función pública. Esta concepción
se explica si se tiene en cuenta que la Constitución, apartándose de la visión clásica de los servicios
públicos, reseñada atrás, estableció que la prestación de los mismos debe ser desarrollada por
entidades oficiales, mixtas y privadas, en condiciones de competencia y con la aplicación de un
régimen de igualdad."
4
(...) Por esta razón, la ley 1.107 de 2006 dijo, con absoluta claridad, que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias
originadas en litigios donde sean
parte las "entidades públicas". Con este nuevo enfoque, ahora, el criterio que
define quién es sujeto de control, por parte de esta jurisdicción, es el
"orgánico", no el "material", es decir, que ya no importará determinar si una
entidad ejerce o no función administrativa, sino si es estatal o no.
(...) La otra modificación, introducida por la ley 1.107, tiene que ver con la
determinación, de manera expresa, que las sociedades de economía mixta,
con capital público superior al 50%, también son sujetos de esta jurisdicción.
Esto significa, por lo menos, lo siguiente:
Que las sociedades mixtas, con capital igualo inferior al 50%, tendrán, como
juez natural, al ordinario, sin importar el tipo de acción, acto, hecho o situación
que dé lugar al proceso donde sean parte.,3
No obstante lo anterior, la modificación normativa introducida mediante la Ley 1.107,
pese a incorporar, como regla general un criterio orgánico, dejó expresamente
excluido del ámbito de competencia de la J.C.A., lo asuntos atribuidos a la
jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social, al consagrar que "se mantiene la
vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712
de 2001 ", lo que impone abordar el tema del objeto de la jurisdicción laboral y de
seguridad social.
2.- OBJETO DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL Y DE SEGURIDAD
SOCIAL.
El Código de Procedimiento Laboral de 1948, en su artículo 2° atribuyó a la
jurisdicción especial del trabajo competencia para conocer de las controversias,
3 SECCION TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, providencia deñ8 de febrero de 2007,
Radicación número: 05001-23-31-000-1997-02637-01 (30903), Actor: UNION TEMPORAL AGUAS DE LA
MONTAÑA Y OTROS, Demandado: SOCIEDAD AGUAS DE RIONEGRO S.A. ESP.
5
ejecuciones y recursos que le asignaba la legislación sobre el Seguro Social.
Posteriormente, la Ley 362, expedida en 1997, modificó la norma anterior asignando
a tal jurisdicción el conocimiento de las controversias, ejecuciones y recursos que le
atribuya la legislación sobre el Instituto de Seguro Social, así como el de "las
diferencias que surjan entre entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad
social integral y su afiliados".
Por su parte, la Ley 712, expedida en 2001, reformó el Código Procesal del Trabajo
y en su artículo 1° estableció que "[I]os asuntos de que conoce la Jurisdicción
Ordinaria en sus especialidades laboral
y de seguridad social se tramitarán de
conformidad con el presente Código".
En relación con su objeto determinó que la Jurisdicción Ordinaria, en sus
especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el
contrato de trabajo.
2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la
relación laboral.
3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del
registro sindical.
4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera
que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que
se controviertan.
5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del
sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.
6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de
honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado,
cualquiera que sea la relación que los motive.
6
7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de
Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de
aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de
1994.
8. El recurso de anulación de laudos arbítrales.
9. El recurso de revisión".
El transcrito numeral cuarto fue declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-1027 de 2002, al considerar propio del marco de la libre
configuración del legislador definir cual es la jurisdicción que ha de resolver un
determinado conflicto.
En la mencionada sentencia sostuvo la Corte que la Ley 100 de 1993 creó el llamado
sistema de seguridad social integral, con el objeto de garantizar los derechos
irrenunciables de la persona y la comunidad, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, concibiendo
la seguridad social como un servicio público obligatorio, siendo el Estado su rector y
vigilante y los particulares sus prestadores.
3.- ALCANCE DEL NUMERAL 2° DEL ARTÍCULO 4° DE LA LEY 712 RESPECTO
DE LAS ATRIBUCIONES ASIGNADAS A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA.
Respecto del alcance del mencionado numeral 4°, se han generado diferentes
interpretaciones que, en últimas hacen referencia al problema jurídico relativo a
determinar cual es la Jurisdicción competente para conocer de controversias y litigios
que si bien en principio han sido atribuidos a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, a la vez resultan ser asuntos relativos a la seguridad social.
7
Al respecto resulta importante destacar el criterio expuesto sobre el particular por el
4
Consejo de Estado , que la Procuraduría comparte plenamente y cuyos apartes
pertinentes se transcriben a continuación:
"1.1. Como bien lo pone de presente el profesor Gerardo Arenas
Monsalve, el sistema general de seguridad social en salud tiene dos
objetivos fundamentales desarrollados en la ley 100 de 1993: i) la
regulación del servicio público esencial de salud y, ii) la creación de
condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles
de atención.
Por ende, como se aprecia, es posible que ciertos daños se enmarquen
dentro del típico esquema de responsabilidad derivada de un conflicto
relativo al sistema de seguridad social integral, como por ejemplo, el
incumplimiento de obligaciones de atención por parte de la EPS
encargada de prestar el servicio, falta de suministro de medicamentos,
negativa al reconocimiento de una prestación social pensional, negativa al
reconocimiento de una pensión del sistema de riesgos profesionales entre
otros.
Lo anterior no supone entonces, que toda falla o incumplimiento
obligacional relacionado con la prestación del servicio médico y/o
hospitalario, tenga un origen en el sistema de seguridad social integral,
como quiera que es posible que el mismo en su especialidad salud o
riesgos profesionales- haya actuado perfectamente, bien en cuanto a la
prestación y suministro del servicio esencial (oportunidad y eficiencia),
pero no así en lo que concierne a la entidad hospitalaria o a uno de sus
agentes (público o privado) que puede haber cometido una falla en la
prestación concreta del servicio, caso en el cual la relación entre el
paciente y la entidad prestadora (v.gr. IPS), se muestre ajena al sistema
de seguridad social integral y, por lo tanto, debe ser regulada por las
normas y principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial
extracontractual, bien sea del orden civil o estatal.
Así las cosas, con el anterior planteamiento no sólo se reconoce la
diferencia que existe entre una y otra relación jurídica sustancial, sino que
también se respeta la especialidad del juez natural, esto es la competencia
que le asiste a los órganos de cierre es decir tanto al Consejo de Estado
en relación con la responsabilidad médico asistencial oficial (art. 82
C.C.A). en sus es especialidades contractual y extracontractual como la
Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia en
eventos de responsabilidad médico asistencial contractuales v
extracontractuales del orden privado.
4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA,
Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Sentencia del 19 de septiembre de dos mil siete (2007).
Expediente: 16.010 (R- 0916), Actor: María Edilma Gutiérrez y otros. Demandado: Hospital San
Vicente de Paúl de Palmira. Asunto: Acción de reparación directa.
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1.2. No se pretende, de ninguna manera, alterar el contenido de las relaciones
derivadas del sistema de seguridad social integral, sino que, por el contrario, se
busca garantizar la especialidad del juez respecto de cada una de las relaciones
autónomas o independientes que pueden presentarse al seno de una determinada
área, rama o estructura del derecho de la responsabilidad, garantizando de esta
manera al demandante que pueda acudir a formular todas las pretensiones que, en
su criterio, puedan llegar a ser discutidas en los diversos ámbitos de la
responsabilidad, como por ejemplo: i) la que se puede reclamar frente a la EPS
prestadora del servicio de salud perteneciente, por regla general, a la órbita del
sistema de seguridad social integral en salud, ii) la que se puede deprecar frente a la
institución que efectivamente suministra o brinda el servicio (v.gr. IPS) y, por último,
iii) la que puede endilgarse al personal médico y hospitalario encargado de realizar
las labores de diagnóstico, seguimiento, procedimiento, intervención y cuidados
postoperatorios, por ejemplo.
1.3. Entonces, es claro que si la controversia suscitada tiene que ver ,: con el sistema
de seguridad social integral contenido en la ley 100 de 1993 y sus modificaciones,
(salud, pensiones y/o riesgos profesionales), sin importar cual es la naturaleza de la
relación jurídica (afiliado, beneficiario o usuario) y de los actos jurídicos (de
prestación, de asignación, de reconocimiento, entre otros), será imperativo acudir a
la Jurisdicción Ordinaria Laboral, para que se desate el respectivo proceso a fin de
que se valoren las pretensiones y se establezca el fundamento fáctico y jurídico de
las mismas.
1.4. La jurisprudencia trazada recientemente por esta misma Sala, cuando sobre la
materia objeto de análisis -jurisdicción y competencia aplicables en eventos de
responsabilidad médica-, y aunque circunscrito el estudio desde la óptica del acto
jurídico, señaló:
"(...) Nótese como en la ley 712, al regular la competencia de la jurisdicción del
trabajo, el legislador definió las materias que le corresponde conocer atendiendo a un
factor material y así estableció que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente
para conocer de los actos jurídicos y por lo mismo no comprende los juicios
derivados de la responsabilidad extracontractual de la administración que siguen de
esta suerte siendo del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
"(...) Por manera que los asuntos atinentes a responsabilidad extra contractual
derivada de hechos jurídicos por parte de entidades estatales prestadoras de
servicios de salud, no fueron asignados por el artículo 2° de la ley 712 a la
jurisdicción ordinaria laboral, en cuanto que esta norma asignó a esta sólo las
controversias derivadas de actos jurídicos, y por lo mismo excluyó aquellas derivadas
de otras fuentes del daño, como son justamente los hechos, los cuales por lo mismo
continuarán siendo de conocimiento de la jurisdicción en lo contencioso
administrativo.
9
"(...) Por último la Sala destaca que la ley 1107 de 2006 en tanto preceptiva procesal
es de aplicación general inmediata, conforme lo dispuesto por el artículo 40 de la ley,
153 de 1887, según el cual “[I]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad
de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben
empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las
actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al
tiempo de su iniciación.” (subrayado y cursivas del texto original).
1.5. A similares conclusiones ha arribado la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, cuando ha resuelto conflictos de
jurisdicción entre la Contencioso Administrativa y la Ordinaria.
En efecto, en reciente oportunidad y con ocasión de resolver el conflicto de
jurisdicción presentado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto
y el Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad, esta alta Corporación asignó
la competencia al primero de ellos, para conocer de una demanda de reparación
directa (por presuntas fallas en la prestación del servicio médico) en contra de la ESE
Rafael Núñez y el Instituto de Seguros Sociales, con fundamento en la siguiente
argumentación:
"A juicio de la Sala, ni el juez del conflicto, ni tampoco aquél ante el cual el actor en
ejercicio de su derecho de acción, ha presentado una demanda de reparación
directa fundado en la teoría de la falla en el servicio y en concreta alusión a./ daño
antijurídico (Art. 90 de la C.P.), pueden desconocer o trocar sus pretensiones al
ámbito de la ley 100 de 1993 o a otra distinta, pues es él, el dueño de la pretensión
quien elige la vía una vez formula su demanda, tiene la carga de probar los hechos
en que se funda y argumentar jurídicamente sus pretensiones, sin perjuicio, por
supuesto, de las medidas de saneamiento a lugar, pero no al punto de querer
desconocer el fundamento argumentativo de la demanda, como indudablemente de
buena fe, lo ha propuesto el Juzgado Administrativo colisionado.
"En el caso presente, se insiste, el actor y su apoderado tuvieron a bien presentar
una demanda de reparación directa, sobre la base de la responsabilidad por daño
antijurídico del Estado, generado en hechos de la Administración, y a la luz de la
teoría de la falla del servicio, indudablemente del resorte de la jurisdicción
contenciosa en los términos de los Arts. 82 y 86 del C.C.A., y consecuentemente, el
conflicto será dirimido asignándole la competencia a su representante.”
1.6. En esa perspectiva, otro criterio hermenéutico limita la posibilidad con que
cuenta el demandante de analizar y estructurar, con cierta autonomía, las
pretensiones que puede formular en las respectivas ramas o campos del derecho, de
conformidad con el marco normativo que le traza la legislación vigente en cada
materia.
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En efecto, no resulta jurídicamente viable que si el demandante pretende formular la
responsabilidad por un hecho de la administración, ajeno por completo al sistema de
seguridad social integral -tal y como se ha precisado anteriormente-, se le coercione
a entablar una demanda ordinaria laboral para discutir aspectos fácticos que se
enmarcan, claramente, dentro de la órbita del daño antijurídico y las diversas formas
de imputación del mismo, como elementos estructurales de la responsabilidad
patrimonial extracontractual del Estado.
Una interpretación de esa índole, restringe la posibilidad con que cuenta el
demandante, de señalar y acudir a la jurisdicción que considere le debe resolver el
litigio o la controversia que se pretende plantear con fundamento en el derecho de
acción, con la salvedad de que esta libertad debe ejercerse con respeto de las
disposiciones que gobiernan, dentro de cada jurisdicción, los parámetros técnicos
para la formulación de las pretensiones deprecadas en la demanda, so pena de que
el juez inadmita y, eventualmente, rechace la misma.
De otro lado, se tiene que se ha catalogado a los pacientes de hospitales públicos
como usuarios de un servicio estatal con fundamento en el artículo 49 de la
Constitución Política, e igualmente, los pronunciamientos de la Corte Constitucional
sobre el tema (sentencias C-559 de 1992 y C-665 de 2000) reiteran la naturaleza
mencionada en relación con la atención en salud a cargo del Estado, y a que el
anormal funcionamiento de dicha prestación médica - hospitalaria genera
responsabilidad extracontractual en los términos del artículo 90 de la Carta Política.
1.7. Al margen de todas las consideraciones sobre la materia y que se han
examinado in extenso en lo que respecta de manera puntual en relación con la
competencia en asuntos de este jaez. existe una proposición de naturaleza
imperativa normativa frente a la cual no es factible realizar ningún tipo de sustracción
y es la circunstancia ineludible de que el órgano competente para dirimir los
conflictos de este orden conforme al ordenamiento jurídico, es el Consejo Superior
de la Judicatura, en efecto así lo establecen los artículos 256 numeral 6 de la
Constitución Política y 112 numeral 2 de la ley 270 de 1996: concretamente esta
última disposición en cuanto preceptúa: "(...) 2. Dirimir los conflictos de competencia
que ocurran entre las distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades
administrativas a las cuales la ley ha va atribuido funciones jurisdiccionales. salvo
que los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los
consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional." Y esa
Corporación ya se pronunció sobre la competencia en los asuntos materia de
examen, conforme se ha destacado en esta providencia". (subrayado fuera de texto)
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De conformidad con el criterio jurisprudencial transcrito, los procuradores judiciales
que desempeñan sus funciones ante la jurisdicción contencioso administrativa
continúan siendo competentes para conocer y tramitar las solicitudes de conciliación
extrajudicial que se presenten en asuntos tales como los que enseguida se
relacionan:
1. Falla Médica. Esto es aquellos conflictos originados en supuestas deficiencias en
la atención médica a los usuarios.
2. Contratos compraventa o de suministro de medicamentos. Comprende las
siguientes situaciones: i) ejecución de prestaciones con posterioridad a la
terminación de la vigencia del contrato y ii) ejecución de prestaciones una vez
agotado el valor del contrato.
3. Contratos de prestación de servicios de salud. Comprende las siguientes
situaciones: i) ejecución de prestaciones con posterioridad a la terminación de la
vigencia del contrato y ii) ejecución de prestaciones una vez agotado el valor del
contrato.
4. Prestación de servicios de salud o suministro de medicamentos cuando
nunca existió contrato.
5. Incumplimiento de contratos.
Es importante precisar que si bien mediante la Ley 1.122 el legislador dispuso atribuir
determinadas funciones conciliatorias a la Superintendencia Nacional de Salud, tales
facultades son de carácter excepcional y restrictivo, tal como lo dispone el artículo 38
de la citada norma en los siguientes términos:
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"La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora, de
oficio o a petición de parte, en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o
entre estos y los usuarios generados en problemas que no les permitan
atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud. Los
acuerdos conciliatorios tendrán efecto de cosa juzgada y el acta que la
contenga, donde debe especificarse con toda claridad las obligaciones a
cargo de cada una de ellas, prestará mérito ejecutivo.
PARÁGRAFO. En el trámite de los asuntos sometidos a conciliación, la
Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la
conciliación previstas en la Ley 640 de 2001".
Se desprende de la anterior disposición que la facultades conciliatorias atribuidas a
dicha superintendencia, no son de carácter imperativo y su objeto resulta
exclusivamente limitado a los conflictos que reúnan las siguientes características en
forma conjunta: i) que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios; ii) que
hayan sido generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones
dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y iii) que tales conflictos
afecten el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud.
Sobre el particular la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del
Interior y de Justicia ha expresado: "(...) como viene concebida la norma demarca de
forma expresa que solo se podría conciliar ante la SUPERSALUD, en problemas en
los cuales se termine afectando el acceso efectivo de los servicios de salud a los
usuarios. Ello implica que para poder pensar en conciliar ante la SUPERSALUD, se
debe previamente haber verificado la afección del acceso efectivo de los servicios de
salud a los usuarios.
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Ahora si no se verifica dicha afección, sino que si trata de conflictos estrictamente
contractuales
o
patrimoniales
donde
se
hayan
afectado
los
servicios
efectivamente, esta hipótesis no está contemplada por la Ley 1122 debiéndose guiar
por lo dispuesto en la Ley 640 de 2001 y demás normas complementarias.
,5
. Se
tiene que lo anterior, que la competencia para adelantar las referidas conciliaciones
extrajudiciales se encuentra radicada exclusivamente en cabeza de los agentes del
Ministerio Público asignados para el efectivo.
Cualquier inquietud sobre las materias contenidas en la presente circular podrá ser
consultada con el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado.
Atentamente,
EDGARDO JOSE MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
RASV
5 OFI08-9590-DJN-0800 de 14 de abril de 2008.
6 Tal como lo dispone la Ley 640 de 2001 en su artículo 23.
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