Seguridad social para los trabajadores de la

UNION EUROPEA
Asociación de Investigación
y Estudios Sociales
Seguridad social
para los trabajadores
de la economía informal
Proyecto:
“Diálogo estratégico sobre trabajo decente
y economía informal”, ejecutado por ASIES
con el apoyo de la Unión Europea.
Guatemala, noviembre de 2013
i
Linares, Luis Felipe, coord.
Seguridad social para los trabajadores de la economía informal. --- Guatemala:
ASIES, 2013.
60 p.;
28 cm.
El estudio fue elaborado en el marco del proyecto “Diálogo estratégico sobre
trabajo decente y economía informal”, ejecutado por ASIES con el apoyo
financiero de la Unión Europea, representada por la Delegación de la Unión
Europea en Guatemala.
1. SEGURIDAD SOCIAL. - 2. SISTEMA DE PREVISIÓN SOCIAL. - 3.ADMINISTRACIÓN.- 4.
FINANCIAMIENTO.- 5. ASPECTOS HISTÓRICOS. - 6. COBERTURA. - 7. AFILIACIÓN. -8. ECONOMÍA
INFORMAL.- 9 .TRABAJO DECENTE.- 10. TRABAJADORES .- 11. EMPLEADORES.- 12. ASPECTOS
DEMOGRÁFICOS.- 13. GUATEMALA.
Editor: Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2013
10a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259
www.asies.org.gt, [email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A.
Coordinador general y autor del estudio: Luis Felipe Linares López
Consultores: Carmen Ortiz
Carlos René Vega
Magalí Quintana
Apoyo técnico y secretarial: Josefina Ruano
Diagramación y diseño de portada: Herbert Méndez Jocol
Impresión: Digrafic Impresos Tel: 5703-1314
El autor agradece los comentarios y aportes de Carmen Ortiz
y el apoyo técnico de Estefanía Cohn, Alejandra Piche y Bianka Morales.
El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES.
En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente.
Para evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar o/a para marcar la existencia de ambos
géneros, se opta por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las
menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.
Índice
Introducción1
1.
Conceptos básicos
2
2.
Fundamentos de la seguridad social
6
3.
El sistema de seguridad social en Guatemala
8
4.
La administración del régimen de seguridad social
10
5.
Condiciones para la incorporación al régimen de
seguridad social
12
6.
Evolución y cobertura de la seguridad social
14
7.
El financiamiento de la seguridad social
19
8.
Los sistemas de financiación 22
9.
La importancia de la contributividad
24
10. Sostenibilidad financiera del IGSS
25
11. Reformas paramétricas
29
12. La transición demográfica
36
13. Los trabajadores de la economía informal
38
14. Conclusiones y propuestas para ampliar la cobertura
49
Bibliografía
55
iii
SEGURIDAD SOCIAL PARA
LOS TRABAJADORES DE LA
ECONOMÍA INFORMAL
Introducción
El proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo decente y economía informal”, que ejecuta la
Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) con el apoyo de la Unión Europea, contempla
entre sus objetivos específicos “promover la búsqueda de consensos multisectoriales que favorezcan la
implementación de políticas públicas orientadas a la formalización de los trabajadores de la economía
informal”. Dicha formalización debe buscarse en el marco del objetivo de trabajo decente, que incluye
la protección social en sus cuatro dimensiones y a las cuales se hará referencia más adelante.
Tomando en consideración que la incorporación a la seguridad social es uno de los rasgos esenciales
del trabajo formal, este estudio tiene como propósito fundamental presentar propuestas orientadas a
incorporar a los trabajadores de la economía informal al régimen de seguridad social aplicado por el
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).
Por otra parte, la ampliación de la cobertura de la seguridad social es considerada uno de los grandes
desafíos de las sociedades latinoamericanas y, por consiguiente de Guatemala, como señala un estudio
publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho estudio agrega que las soluciones que
se adopten para afrontar ese desafío tendrán amplias repercusiones en la sociedad y en la economía,
determinando la manera cómo las familias cuidarán a sus adultos mayores y la capacidad que tendrán
los Estados para afrontar los retos del envejecimiento (Bosch et al, 2013).
Previamente se presenta un resumen de los principales conceptos relacionados con la seguridad
social y el derecho a la seguridad social, incluyendo los mandatos constitucionales y e instrumentos
internacionales sobre el tema. Se incluye también la descripción del régimen de seguridad social aplicado
por el IGSS y el análisis de las principales variables relacionadas con la cobertura y financiamiento del
régimen, así como la caracterización de los trabajadores informales, es decir, quienes no están cubiertos
por el régimen de seguridad social (excluyendo a los trabajadores no remunerados), y que constituyen
la mayoría de la población económicamente activa (PEA) de Guatemala.
Para la formulación de las propuestas se tiene presente que los mandatos establecidos en la
Constitución Política de la República, reforzados por los contenidos en instrumentos como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; así como los principios en los cuales se
fundamenta la seguridad social; los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz; y las dimensiones
del concepto de trabajo decente; obligan a considerar medidas apropiadas para extender la protección
de la seguridad social a toda la población trabajadora, independientemente de que tenga o no una
relación laboral (trabajo en relación de dependencia) y cualquiera que sea la categoría ocupacional en
la que se encuentre.
1
1. Conceptos básicos
En los últimos años tiende a utilizarse el término
protección social como sinónimo de seguridad
social. En sentido estricto, protección social
es, de acuerdo con el Tesauro de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT):
Un término general que cubre todas
las garantías contra la reducción
o pérdida del ingreso en casos de
enfermedad, vejez, desempleo u otras
contingencias, incluyendo solidaridad
familiar y de grupo, ahorros
individuales o colectivos, seguro
privado, seguro social, prestaciones
suministradas por las mutuales,
seguridad social, etc. (ww.ilo.org/
thesaurus/defaultes.asp).
El concepto de protección social es concebido
dentro de un enfoque de derechos humanos,
lo que le confiere un carácter imperativo, que
debe trascender las respuestas asistencialistas
o paliativas. La protección contra los riesgos
que pretende otorgar, se relaciona en última
instancia con el derecho a la vida y al bienestar
que corresponde a toda persona por el hecho
mismo de serlo.
Con la finalidad de facilitar su implementación,
se ha definido un concepto complementario,
denominado piso de protección social, que en
el informe del Grupo Consultivo sobre el piso
de protección- presidido por Michel Bachelet-,
es definido como el “conjunto integrado de
políticas sociales diseñado para garantizar a
todas las personas la seguridad de los ingresos
y el acceso a los servicios sociales esenciales,
prestando especial atención a los grupos sociales
vulnerables y empoderando a las personas a lo
largo del ciclo de vida”.
Agrega el informe que, dicho piso, es el primer
paso en la construcción de protección social y
que no es una receta ni una norma universal,
pues cada país debe impulsarlo de conformidad
con sus necesidades, prioridades y recursos. El
piso se basa en el principio fundamental de la
justicia social y en el derecho que tiene toda
persona a una vida digna.
Aclara que es diferente a la noción de redes de
seguridad social, promovida por las instituciones
financieras internacionales desde finales de los
años 80 que tuvieron, entre sus expresiones
institucionales los fondos de emergencia o de
inversión social. Dichas redes tenían el propósito
de “mitigar los principales efectos negativos
transitorios de las reformas económicas sobre
los grupos vulnerables y mejorar la viabilidad
política de las reformas” (OIT, 2011).
La seguridad social es una de las modalidades de
la protección social, y es conceptualizada como
Hitos de la seguridad social
§ 1883-1889 – O. Bismarck establece en Alemania un sistema contributivo de
prestaciones por vejez, invalidez y enfermedad, regulado por el Estado.
§ 1935 – La Ley de Seguridad Social de Estados Unidos utiliza por primera vez el
término. Cubría riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo.
§ 1942 - Informe Beveridge (Gran Bretaña) propone un plan de seguridad social
financiado con fondos fiscales, con prestaciones uniformes y cobertura universal.
§ 1952 – Convenio 102 de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima).
2
La protección que la sociedad
proporciona a sus miembros, mediante
una serie de medidas públicas, contra
las privaciones económicas y sociales
que de otra manera derivarían de la
desaparición o de una fuerte reducción
de sus ingresos como consecuencia de
enfermedad, maternidad, accidente
del trabajo o enfermedad profesional,
desempleo, invalidez, vejez y muerte;
y también la protección en forma de
asistencia médica y de ayuda a las
familias con hijos (OIT, 1984).
Frecuentemente el concepto de previsión social
es considerado un sinónimo de previsión
social. Por ejemplo, Ossorio (1981) indica que
previsión social es el régimen “cuya finalidad
es poner a todos los individuos de una nación a
cubierto de aquellos riesgos que les privan de la
capacidad de ganancia, cualquiera que sea su
origen (desocupación, maternidad, enfermedad,
invalidez y vejez)”.
Algo parecido sucede con el artículo 102, literal
r) de la Constitución Política de la República,
que entre los derechos sociales mínimos que
fundamentan la legislación laboral incluye el
relativo: “el establecimiento de instituciones
económicas y de previsión social que, en beneficio
de los trabajadores, otorguen prestaciones
de todo orden, especialmente por invalidez,
jubilación y sobrevivencia”.
En su sentencia del 6 de septiembre de 2012,
la Corte de Constitucionalidad transcribe la
siguiente acepción de previsión social que es
similar a la antes mencionada de seguridad
social:
Es el conjunto de principios y normas
jurídicas tendientes a cubrir mediante
una prestación las contingencias que
tuviere o pudiere sufrir el sujeto en
el desenvolvimiento de su actividad,
extensiva a la familia del trabajador,
que su finalidad es poner a todos los
individuos de una nación a cubierto de
aquellos riesgos que les privan de la
capacidad de ganancia, cualquiera sea
su origen (desocupación, maternidad,
enfermedad, invalidez y vejez); o
bien, que amparan a determinados
familiares en caso de muerte de la
persona que los tenía a su cargo, o
que garantizan la asistencia sanitaria.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia
de México (1997), hizo una clara diferencia
entre los dos conceptos, que sirvió para que el
Congreso Federal enunciara, en una reforma a
la Ley del Impuesto sobre la Renta de 2001, que
previsión social hace referencia a las:
Erogaciones efectuadas por los
patrones a favor de sus trabajadores
que tengan por objeto satisfacer
contingencias
o
necesidades
presentes o futuras, así como el
otorgar beneficios a favor de dichos
trabajadores, tendientes a su
superación física, social, económica
o cultural, que les permitan el
mejoramiento en su calidad de vida y
la de su familia.
Cabe entonces considerar como previsión
social los gastos que hacen los empleadores,
por iniciativa propia o por acuerdos alcanzados
mediante la negociación colectiva, para
atender necesidades actuales o futuras de sus
trabajadores, lo cual coincide con lo señalado
en la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social – IGSS - (Decreto No. 295),
emitida el 30 de octubre de 1946, en su artículo
71 sobre que “el instituto debe fomentar la
creación y desarrollo de regímenes de previsión
social cuyas prestaciones tengan carácter de
adicionales a las que el régimen de Seguridad
Social otorgue”.
3
En ese orden de ideas, la literal p) del artículo
102 de la Constitución ya citado, constituye una
típica institución de previsión social, cuando
establece que “es obligación del empleador
otorgar al cónyuge o conviviente, hijos menores
o incapacitados de un trabajador que fallezca
estando a su servicio, una prestación equivalente
a un mes de salario por cada año laborado.
Esta prestación se cubrirá por mensualidades
vencidas y su monto no será menor del último
salario recibido por el trabajador”. Agrega que
cesa la obligación del empleador, cuando el
riesgo esté totalmente cubierto por el régimen
de seguridad social.
De enorme relevancia es el concepto de trabajo
decente, enunciado por el Director General de la
OIT, Juan Somavia, en la Memoria que presentó
ante la Conferencia Internacional del Trabajo
en 1999, y que goza actualmente de general
aceptación en todos los ámbitos relacionados
con el trabajo y el desarrollo humano, como lo
demuestran el respaldo que le dieran los jefes de
Estado y de Gobierno en la Cumbre Mundial de
las Naciones Unidas de 2005.
El concepto fue oficializado por la organización
en su “Declaración de la OIT sobre la justicia
social para una globalización equitativa” de
2008, en donde se le identifica como elemento
central de las políticas económicas y sociales.
Trabajo decente significa, de acuerdo con el
enunciado de Somavia, “promover oportunidades para que los hombres y las mujeres
puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad,
seguridad y dignidad humana” (OIT, 1999).
Dicho concepto se concreta mediante cuatro
dimensiones, que constituyen
los cuatro
objetivos estratégicos de la OIT:
4
Dimensiones del trabajo decente
§ Promover y cumplir las normas,
principios y derechos fundamentales
en el trabajo.
§ Crear mayores oportunidades para las
mujeres y los hombres, con el objeto
de que dispongan de unos ingresos y
un empleo decentes.
§ Realzar el alcance y la eficacia de la
protección social para todos.
§ Fortalecer el tripartismo y el diálogo
social (OIT; 2006).
La Declaración de la OIT de 2008 indica que la
protección social debe buscar e incluir:
§“La ampliación de la seguridad social a
todas las personas, incluidas medidas para
proporcionar ingresos básicos a quienes
necesiten esa protección, y la adaptación
de su alcance y cobertura para responder a
las nuevas necesidades e incertidumbres
generadas por la rapidez de los cambios
tecnológicos, sociales, demográficos y
económicos.
§ Condiciones de trabajo saludables y seguras.
§ Medidas en materia de salarios, ganancias,
horas y otras condiciones de trabajo,
destinadas a garantizar a todos una justa
distribución de los frutos del progreso y un
salario mínimo vital para todos los que tengan
empleo y necesiten esa clase de protección”.
Es también importante hacer mención de los
principios convencionales de la seguridad social,
sistematizados por Carmelo Mesa-Lago a partir
de los enunciados por William Beveridge, en su
célebre informe El seguro social y sus servicios
conexos, de 1942 y, por el Convenio de la OIT
sobre la seguridad social (norma mínima) de
1952.
Principios convencionales de la
seguridad social
Universalidad de la cobertura
Igualdad, equidad o uniformidad en el
trato
§ Solidaridad y redistribución del ingreso
§ Comprensividad y suficiencia de las
prestaciones
§ Unidad, responsabilidad del Estado,
eficiencia y participación en la gestión
§ Sostenibilidad financiera (Mesa-Lago,
2004)
§
§
Un principio fundamental es la solidaridad, que
es propio de los sistemas de seguridad social
basados en los métodos de financiación de
reparto o de capitalización colectiva, y les permite
tener un impacto directo en la redistribución del
ingreso. Este principio “consiste en sentir como
propios los problemas ajenos, a fin de buscar,
encontrar y posibilitar la solución en común. Se
opone al egoísmo, el egocentrismo o a otras
actitudes de ruptura o de indiferencia ante los
problemas ajenos. (…) En el campo social es la
acción compartida para forjar un orden más
equitativo de convivencia” (Gehlert, 2002a).
En el sistema de seguridad social existente
en Guatemala, esa solidaridad se expresa de
manera intrageneracional, cuando los aportes
de los trabajadores de mayores ingresos
contribuyen a cubrir el costo de las prestaciones
de los trabajadores de menores ingresos; e
intergeneracional, cuando los trabajadores
activos en un momento determinado sostienen
con sus contribuciones parte del costo de las
pensiones de los trabajadores de la generación
anterior.
Este principio, indispensable en sociedades
donde priman altos niveles de desigualdad como el caso de Guatemala - es descartado
en los sistemas de capitalización o de cuenta
individual, contribuyendo a profundizar las
disparidades en los niveles de ingreso de la
población económicamente inactiva.
La institución del seguro social señala Monzón
(1991)
Se fundamenta en ideas de
solidaridad
y
responsabilidad
sociales, es decir, sobre el esfuerzo
responsable y solidario de todos los
miembros y sectores de la sociedad,
derivándose de aquí la exigencia
social del aporte económico de
todos ellos, especialmente de los
mejor dotados económicamente, sin
condicionamientos a una retribución
matemática o a un provecho
económico directo o inmediato, sino
teniendo presente la protección
social preferente de quienes, por
razones de la estructura económico
social, están incapacitados por sí
solos a la satisfacción de sus estados
de necesidad y cuya insatisfacción
es germen de incertidumbre y
perturbación sociales.
Aun cuando no aparece entre los principios
sistematizados por Mesa-Lago, debe destacarse
la importancia del principio de subsidiariedad,
que implica la responsabilidad personal sobre la
propia vida, la cual está vinculada estrechamente
con el principio inalienable de la dignidad de
la persona humana (Resico, 2011). De acuerdo
con este principio debe dejarse amplio margen
a la responsabilidad individual y a la iniciativa
privada (Monzón, 1991).
En el caso del régimen de seguridad social
guatemalteco, la Ley Orgánica del IGSS recoge
dicho principio en su tercer considerando: “los
beneficios deben tener carácter mínimo, dejando
así un amplio campo para el estímulo de los
esfuerzos de cada uno y para el desarrollo del
ahorro, de la previsión y de las demás actividades
privadas”.
5
2. Fundamentos de la seguridad social
El derecho a la seguridad social está consagrado
en el artículo 22 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, proclamada el
10 de diciembre de 1948, el cual señala que
toda persona tiene derecho a la misma, por
su calidad de miembro de la sociedad. Los
derechos consagrados en dicha declaración
fueron recogidos posteriormente en dos pactos
internacionales los cuales, por su carácter de
instrumentos jurídicos internacionales, tienen
naturaleza vinculante, quedando obligados los
Estados que los ratifican a dar fuerza de ley a su
contenido.
El instrumento que recoge el derecho a la
seguridad social es el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 6 de diciembre de 1966 y
ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988.
En su artículo 9, el Pacto indica que los Estados
partes “reconocen el derecho de toda persona a
la seguridad social, incluso al seguro social”.
La Constitución de Guatemala promulgada
en 1945 incluyó, por primera vez en la historia
constitucional del país,1 un capítulo de garantías
o derechos sociales, entre los cuales figuraba,
en el artículo 63, el establecimiento del seguro
social obligatorio, señalando que la ley regularía
sus alcances, extensión y la forma en que debía
ser puesto en vigor; que comprendería, por lo
menos, seguros contra invalidez, vejez, muerte,
enfermedad y accidentes de trabajo; y que al
mismo contribuirían patronos, obreros y el
Estado.
El 28 de octubre de 1946 el Congreso de la
República emitió la Ley Orgánica del Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social (Decreto No.
295), sobre la cual se comentará en el apartado
siguiente.
Las dos constituciones que sucedieron a la
de 1945 (las de 1956 y 1965)2 mantuvieron el
régimen establecido, al igual que la Constitución
Política de la República promulgada en 1985,
actualmente en vigor. En su artículo 100, la
Constitución establece que “el Estado reconoce
y garantiza el derecho a la seguridad social para
beneficio de los habitantes de la Nación. Su
régimen se instituye como función pública, en
forma nacional, unitaria y obligatoria”.
Continúa señalando el citado artículo “que el
Estado, los empleadores y los trabajadores
cubiertos por el régimen, con la única excepción
de lo preceptuado en el artículo 883 de esta
Constitución, tienen la obligación de contribuir
a financiar dicho régimen y derecho a participar
en su dirección, procurando su mejoramiento
progresivo”. Así también, que la aplicación del
régimen corresponde al Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social (IGSS).
En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos
y situación agraria (ASESA), suscrito en 1996
y que forma parte de los Acuerdos de Paz, se
indica con respecto a la seguridad social que
esta “constituye un mecanismo de solidaridad
humana con el cual se contribuye al bienestar
social y se sientan las bases para la estabilidad, el
1 El antecedente más lejano se encuentra en la Constitución Política de la República de Centroamérica, aprobada el 9 de septiembre de
1921, que incluyó un capítulo sobre trabajo y cooperación social, el cual preveía en su artículo 171 la creación de un instituto de reformas
sociales, con actividades equivalentes a las de un seguro social. No entró en vigor debido al golpe de Estado en Guatemala, de diciembre
de 1921, que depuso al presidente Carlos Herrera.
2 Artículos 225 y 226 en la Constitución de 1956 y 141 en la Constitución de 1965.
3 Artículo 88. Exenciones y deducciones de los impuestos. Las universidades están exentas del pago de toda clase de impuestos, arbitrios
y contribuciones, sin excepción alguna.
6
Principales compromisos del ASESA relacionados con la seguridad social
§ Garantizar una gestión administrativa del IGSS realmente autónoma
§ Fortalecer y garantizar los principios de eficiencia, universalidad, unidad y
obligatoriedad en su funcionamiento
§ Fortalecer su solvencia financiera
§ Promover nuevas formas de gestión del instituto con la participación de sus
sectores constitutivos
§ Crear condiciones que faciliten la incorporación plena de todos los trabajadores
a la seguridad social
desarrollo económico y social, la unidad nacional
y la paz”, y que deben tomarse medidas para
“ampliar su cobertura, mejorar sus prestaciones
y la amplitud de sus servicios con calidad y
eficiencia”.
La Asociación Internacional de la Seguridad
Social (AISS) señala, en congruencia con el
texto anterior, que el acceso a la seguridad
social ofrece una serie de beneficios sociales,
económicos y políticos que con­tribuyen a la
cohesión social y la estabilidad de las socie­
dades. Durante la crisis económica de 2008 en
adelante, agrega la asociación, los regímenes
públicos de seguridad social hicieron una
contribución positiva a la gestión de los impactos
económicos y sociales de dicha crisis – actuando
como amortiguador social y estabilizador
económico - lo que constituye una “conclusión
inesperada aunque sumamente bienvenida”,
pues hasta ese momento era frecuente que
algunos consideraran a la seguridad social como
un obstáculo al crecimiento económico y a la
competitividad global, insinuando que era una
de las causas de los problemas económicos y no
parte de su solución (AISS, 2010).
7
3. El sistema de seguridad social
en Guatemala
A pesar que el artículo 100 de la Constitución
establece que el régimen de seguridad social
es de carácter unitario y que su aplicación
corresponde al IGSS, en Guatemala existe un
sistema fragmentado o segmentado. La misma
Constitución menciona en sus artículos 114,
115 y 116, la jubilación de los trabajadores del
Estado y el régimen de clases pasivas.
Además del régimen de seguridad social, cuya
gestión está encomendada al IGSS, funcionan
tres subsistemas independientes:
§
§
§
Para los trabajadores de los Organismos
del Estado y de entidades descentralizadas
y autónomas, establecido en 1923
mediante la Ley de Jubilaciones, pensiones
y montepíos (Decreto Legislativo No.
1249), y regulado actualmente por la Ley
de Clases Pasivas Civiles del Estado – CPCE
- (Decreto No. 63-88).
Para los miembros del Ejército (oficiales,
especialistas y empleados) a cargo del
Instituto de Previsión Militar, creado en
1966 y regulado por el Decreto Ley No. 75
de 1984.
Programa de Aporte Económico del Adulto
Mayor, creado por Decreto No. 85-2005, y
administrado por el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social.
Adicionalmente, Mesa-Lago (1998) identificó
14 sistemas complementarios independientes,
que pagan pensiones adicionales a las del
8
IGSS, que en su mayoría reciben aportes de las
instituciones públicas a las cuales pertenecen,
como el Fondo de Prestaciones del Banco de
Guatemala, la Superintendencia de Bancos
y el Fondo de Regulación de Valores; el Plan
de Prestaciones de la Universidad de San
Carlos de Guatemala; el Plan de Prestaciones
del Empleado Municipal, que cubre a los
trabajadores de todas las municipalidades, con
excepción de la Municipalidad de Guatemala;
el Plan de Prestaciones de la Municipalidad de
Guatemala y el de la Empresa Guatemalteca
de Telecomunicaciones (GUATEL) y el Plan de
Prestaciones de los Trabajadores al Servicio del
IGSS.
Otros, como el Instituto de Previsión Social del
Artista Guatemalteco (Decreto No. 81-90) y
el Instituto de Previsión Social del Periodista
(Decreto 56-90), ambos de 1990, son financiados
con aportes específicos provenientes de
las actividades artísticas y, en el caso de los
periodistas, por empleadores y trabajadores del
sector.
La fragmentación del sistema representa un
problema de eficiencia, en términos de costo de
administración y de costos futuros, en la medida
que aumenta el número de jubilados y la carga
por el pago de pensiones. Al igual que en el resto
de América Latina, los sistemas de pensiones
para ciertos segmentos de servidores públicos,
tienden a ser excesivamente generosos, por lo
que conllevan un problema de inequidad, a la par
que tienen un efecto de demostración negativo
para otros grupos de servidores públicos.
Un ejemplo es el plan de pensiones del personal
del IGSS, regulado por el Acuerdo No. 1135 de
la Junta Directiva del IGSS (10 de febrero de
2004). Contempla una edad mínima de 55 años
para optar a la pensión y con 35 años de servicio
puede alcanzar el 100% del último salario, monto
que también puede obtenerse con 23 años de
servicio y 70 de edad.
Según datos del “Sistema de indicadores de
trabajo decente” desarrollado por el proyecto
“Diálogo Estratégico”, el 48% de la población
de 65 años o más – estimada en 729,537
- percibía una pensión en 2011. De este total,
112,862 corresponden al Programa del Adulto
Mayor, quienes reciben una pensión mensual de
Q 400; 86,954 eran jubilados del Estado (CPCE);
y 153,248 pensionados del IGSS (Coyoy, 2013).
Cabe aclarar que no fue posible depurar estos
datos, pues las CPCE incluyen personas menores
de 65 años y entre los pensionados del IGSS
están incluidos sobrevivientes (cónyuges e hijos
de pensionados fallecidos).
Tomando en consideración que el propósito
fundamental de este documento es el
aumento de la cobertura de la seguridad a los
trabajadores informales por parte del IGSS,
los análisis, conclusiones y recomendaciones
estarán centrados en el régimen aplicado por
dicho instituto.
9
4. La administración del régimen
seguridad social
El IGSS, como ya se mencionó anteriormente,
fue creado en 1946, mediante la emisión de su
Ley Orgánica (Decreto No. 295 del 28 de octubre
de 1946). El presidente Juan José Arévalo, en
las memorias sobre su período de gobierno,
comenta que la creación del IGSS era “un
acontecimiento de los mayores en el calendario
de la Revolución” y que “terminaba así la caridad
pública para los trabajadores, y a partir de aquel
momento la propia contribución sacada de sus
salarios, y el aporte de los patronos juntamente
al del Estado, darían los elementos para afrontar
los gastos de atención médica”.
En el discurso que pronunció con motivo de
la inauguración de actividades, el gobernante
aludió al IGSS como “un ejemplo magnífico de
este intento paulatino y progresivo de resolver
vastos y complejos problemas de nuestra vida”
(Arévalo, 1998).
Es de hacer notar que la referencia al régimen
nacional, unitario y obligatorio, es idéntica a lo
que dispone el artículo 100 de la Constitución
Política de la República (ya citado), que instituye
al seguro social como “función pública, en forma
nacional, unitaria y obligatoria”, de manera
que el contenido de la Ley Orgánica puede
considerarse congruente con los mandatos
constitucionales vigentes.
La Constitución y la Ley Orgánica reconocen
al IGSS el carácter de entidad autónoma. El
décimo considerando de la ley señala que para
cumplir con sus fines el IGSS debe ser investido
“de un amplio margen de autonomía económica,
jurídica y funcional”.
En sus memorias el presidente Arévalo menciona
que hubo oposición de algunos médicos,
haciendo referencia a protestas provenientes
del gremio médico, que consideraban al seguro
social como el preludio de la socialización de la
medicina. Dicha oposición fue determinante
para la inclusión de un miembro propietario y un
suplente, designados por el Colegio de Médicos
y Cirujanos, en la Junta Directiva del instituto.
Con respecto a la naturaleza de la autonomía del
IGSS, dado que se trata de un concepto que no
es absoluto y admite gradaciones, la Corte de
Constitucionalidad ha señalado que, en el caso de
los entes cuya autonomía deriva de un mandato
constitucional, esta tiene naturaleza orgánica y
goza de especial protección, diferente a la que se
confiere por medio de una ley ordinaria, con un
concreto fin de descentralización administrativa y
a los que corresponde una autonomía restringida
(Corte de Constitucionalidad, Sentencias del 5
de septiembre de 1997 y del 5 de septiembre
de 2000).
El artículo 1º de la Ley Orgánica establece que
la finalidad del IGSS es “aplicar en beneficio del
pueblo de Guatemala y con fundamento en el
artículo 63 de la Constitución de la República,
un régimen nacional, unitario y obligatorio de
seguridad social, de conformidad con el sistema
de protección mínima”.
Sin embargo, para asegurar la integralidad
en la actuación de los diferentes órganos del
Estado, particularmente entre el gobierno
central y los municipios y las entidades
autónomas y descentralizadas, el artículo 134
de la Constitución establece, como obligaciones
mínimas de los municipios y de “toda entidad
10
autónoma y descentralizada”, la de “coordinar
su política con la política general del Estado
y, en su caso, con la especial del ramo a que
correspondan”; así como con el órgano de
planificación del Estado.
Adicionalmente, el artículo 100 de la Constitución
Política indica que el IGSS “debe participar con
las instituciones de salud en forma coordinada”.
Deviene así al IGSS la obligación de coordinar
– lo cual no significa subordinación, según ha
señalado la Corte de Constitucionalidad4 -, con
el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y
la Secretaría de Planificación y Programación de
la Presidencia (SEGEPLÁN) según corresponda,
y siempre que dichos entes tengan políticas
explícitas con las cuales coordinarse y armonizar
su actuación.
Para el sector salud, el Código de Salud
(Decreto No. 90-97) crea el Consejo Nacional
de Salud, que tiene entre sus funciones la de
“promover mecanismos de coordinación entre
las instituciones que conforman el sector”.
Dicho consejo es presidido por el Ministro de
Salud Pública y Asistencia Social y, entre otras
entidades, está integrado por el IGSS (Artículos
12 al 15 del Código de Salud).
Según lo preceptuado por el artículo 3º de la
Ley Orgánica, la Junta Directiva “es la autoridad
suprema del Instituto y, en consecuencia,
le corresponde la dirección general de las
actividades de éste”. Está integrada por seis
miembros propietarios y seis suplementes,
4
designados por el presidente de la República;
la Junta Monetaria; el Consejo Superior
Universitario de la Universidad de San Carlos
de Guatemala (USAC), el Colegio de Médicos
y Cirujanos de Guatemala; las asociaciones
o sindicatos patronales; y los sindicatos de
trabajadores.
La ley señala que los directores son nombrados
por períodos de 6 años (Art. 7o); que el período
inicial de los directores tendrá una duración
escalonada (entre 6 y un año), para que cada
año se produzca una vacante y asegurar de
esa forma la continuidad de políticas (Art. 1º
de las disposiciones transitorias); que deben
desempeñar sus funciones con absoluta
independencia, lo que significa que no son
representantes de los sectores que los designan,
y que son inamovibles, salvo que incurran en las
causales contempladas en la ley (Art. 11).
La Ley Orgánica del IGSS sufrió en 1956 una
importante modificación, mediante el Decreto
Presidencial No. 545, que otorgó al presidente
de la República la facultad de nombrar al gerente
y subgerentes del instituto.
De conformidad con la redacción original de la
Ley Orgánica, artículo 16, el nombramiento del
gerente y subgerentes corresponde a la Junta
Directiva, con un mínimo de cinco votos de sus
seis integrantes. Esa facultad le fue devuelta a la
Junta Directiva mediante Decreto No. 11-2004,
que se sustentó en la sentencia de la Corte de
Constitucionalidad del 13 de septiembre de
2003.
Resolución del 22 de agosto de 2007, Expediente No. 2398-2007
11
5. Condiciones para la incorporación al
régimen de seguridad social
La Ley Orgánica del IGSS, no obstante que
fue emitida casi 40 años antes que la actual
Constitución, tiene un elevado grado de
congruencia con los mandatos constitucionales,
pues el contenido del artículo 100 de la
Constitución vigente es muy similar a los
artículos correspondientes contenidos en las
constituciones de 1945, 1956 y 1965.
Con sentido visionario la Ley Orgánica establece,
en su artículo 27, que todos los habitantes
que sean parte del proceso productivo están
obligados a contribuir al sostenimiento del
régimen en proporción a sus ingresos y el
derecho de recibir beneficios para ellos y sus
familiares.
Agrega el citado artículo que para lograr ese
propósito el instituto debe comenzar por la
clase trabajadora (en el contexto de la ley se
entiende por clase trabajadora a la población
laboral en relación de dependencia) y, dentro de
ella, con los grupos que por sus características
son “económicamente favorables”, procurando
extenderse a toda la clase trabajadora en todo
el territorio nacional. Para ello, el artículo 37 de
la misma ley le otorga amplia libertad de acción.
Para el financiamiento del régimen el artículo 38
de la Ley Orgánica señala que durante el tiempo
que solo se extienda a la clase trabajadora o a
parte de ella, se financiará por el método de triple
contribución (trabajadores, patronos y Estado); y
que, cuando incluya a toda la población, utilizará
el método de una sola contribución proporcional
a los ingresos de cada habitante que sea parte
del proceso productivo.
12
Durante las etapas intermedias se financiará
con los métodos que determine el instituto,
de acuerdo con sus necesidades y con las
características y posibilidades contributivas de la
población.
En consecuencia, el IGSS dispone de un mandato
amplio y suficientemente flexible, que le permite
extender la cobertura de la seguridad social a la
población del país en forma progresiva, utilizando
las modalidades y modelos contributivos que se
adapten a las circunstancias y capacidades de los
diferentes segmentos de la población productiva,
vale decir la población económicamente activa,
del país.
El Reglamento de Inscripción de Patronos en el
Régimen de Seguridad Social (Acuerdo No. 1123
de la Junta Directiva, del 6 de marzo de 2003)
establece en su artículo 2 que todo patrono que
ocupe tres o más trabajadores está obligado a
inscribirse en el régimen de seguridad social
y, que en el caso de los patronos dedicados al
transporte de pasajeros, carga o mixto, tienen
obligación de inscribirse los que ocupen uno o
más trabajadores.
Se supone que un empleador con uno o dos
trabajadores podría afiliarse voluntariamente,
pero en una consulta telefónica realizada al
Centro de Atención Empresarial del Instituto
(CATEMI) se indicó que ello no es posible,
salvo que se trate de empresas de seguridad y
transporte.
La exención de la obligación de afiliarse a las
empresas que tienen uno o dos trabajadores es
injustificada e incongruente con el concepto de
la seguridad social como un derecho humano,
además de constituirse en un obstáculo para
la extensión de la cobertura. Adicionalmente,
“distorsiona el mercado de trabajo e incentiva el
mantenimiento de empresas pequeñas” (MesaLago, 1998).
El artículo 18 del Reglamento de Inscripción
señala que el formulario de inscripción tiene
el carácter de declaración jurada, agregando
que debe acompañarse con la documentación
correspondiente.
En el caso de una sociedad mercantil dicha
documentación, según indica la página web
del IGSS, incluye fotocopias de la patente de
comercio, de la escritura pública de constitución
de la sociedad y del acta de nombramiento del
representante legal. Si es empresa agrícola debe
presentar fotocopia de la escritura pública de
propiedad y de la certificación de inscripción en
el Registro General de la Propiedad y, si arrienda,
fotocopia del contrato de arrendamiento.
Si se trata de una empresa constructora,
fotocopia del contrato cerrado y de la licencia
municipal, cuando proceda (www.igssgt.org./
patronos(requisitosijuridica.html).
Para facilitar la inscripción de patronos, el IGSS
debe limitarse a lo que permite la primera parte del
artículo 18 del reglamento, exigiendo al patrono
firmar una declaración jurada. No se justifica la
preocupación porque una empresa constructora
cuente con licencia municipal a menos que,
cuando las municipalidades supervisan las obras
en construcción, en reciprocidad, exigieran a
las empresas constructoras comprobar que sus
trabajadores están afiliados al IGSS.
A lo anterior cabe agregar que el artículo 23
faculta al IGSS a realizar inscripciones de oficio,
cuando un patrono obligado se niega o resiste
a inscribirse.
Obviamente en este caso, la
inscripción se tendrá que realizar sin contar con
los documentos correspondientes.
En el artículo 22 se prohíbe que, en el caso
de los patronos individuales, la persona que
tiene calidad de patrono figure a la vez como
trabajador. Para estimular su afiliación, en el
caso de las microempresas (definidas como
las unidades productivas en cuyas actividades
participa directamente el propietario y
tiene un máximo de cinco trabajadores), es
recomendable permitir que el propietario
pueda inscribirse como afiliado y gozar de los
beneficios del régimen, pues resulta evidente
que muchos microempresarios, sino la mayoría,
son personas de bajos o medianos ingresos, que
generalmente ejecutan tareas similares al resto
de sus trabajadores.
Otra barrera importante para la extensión de
la cobertura a profesionales independientes
y trabajadores por cuenta propia son los
requisitos que se exigen para la modalidad de
“continuación voluntaria en el seguro”.
El interesado debe acreditar por lo menos
12 meses de contribución en los últimos 36
meses calendario; presentar la solicitud en
el curso de los tres meses siguientes al último
mes contribuido; y pagar mensualmente la
contribución laboral y patronal tomando como
base el salario del último mes de contribución
obligatoria. El afiliado pierde el derecho a
la continuación voluntaria si incurre en tres
meses consecutivos de mora (Artículos 35 y
36 del Reglamento sobre Protección Relativa
a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, Acuerdo
No.1124 de Junta Directiva del 13/3/2003).
13
6. Evolución y cobertura
de la seguridad social
El artículo 1º de la Ley Orgánica establece que
el IGSS aplicará el régimen de seguridad social
de conformidad con el sistema de norma
mínima, en atención a lo que indica dicha ley
en su tercer considerando – ya mencionado –
sobre que los beneficios del régimen “deben
tener carácter mínimo”.
El artículo 28 contiene un listado no limitativo
de riesgos a cubrir: accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales; maternidad;
enfermedades generales; invalidez; orfandad;
viudedad; vejez y muerte (gastos de
entierro); a los cuales podrán agregarse
los que determinen los reglamentos. Todo
ello permite al instituto aplicar gradualidad
en cuanto a los beneficios que otorga y la
cobertura de la población trabajadora y, en
general, de la población del país, para cumplir
el mandato contenido en el artículo 100 de la
Constitución: la seguridad social es un derecho
“para beneficio de los habitantes de la Nación”­.
En junio de 1947 la Junta Directiva del IGSS
emitió el Reglamento sobre Inscripción de
Patronos, dando inicio formal a las actividades
de la institución. En enero de 1948 se habían
inscrito 1,100 patronos. En diciembre de 1947
fue emitido el Reglamento sobre protección
relativa a Accidentes de Trabajo, que fue el
primer riesgo atendido, cubriendo a partir de
enero de 1948 a los trabajadores del municipio
de Guatemala, a los que se agregaron en ese
mismo año el resto del departamento de
Guatemala y siete departamentos más, como
se muestra en el recuadro siguiente:
En 2006, la cobertura para los hijos de los
trabajadores, que hasta entonces estaba
limitada entonces a los cinco años de edad, se
14
Hitos en la historia del IGSS
1948
Inicia el Programa de Accidentes,
cubriendo los departamentos
de Guatemala, Chimaltenango,
Escuintla, Izabal, Quetzaltenango,
Retalhuleu,
Sacatepéquez
y
Suchitepéquez
1953Inicio del programa Materno
Infantil y fundación del Centro
Materno Infantil, ubicado en la
zona 9
1964Creación del programa de
Enfermedad y Maternidad
1977Creación
del programa de
Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
(IVS)
Fuente: InfoIgss 3/11/2011
extendió a los siete años de edad. La cobertura
territorial del programa de Enfermedad,
maternidad y accidentes (EMA) fue igualmente
paulatina. Se completó en junio de 2010,
con la incorporación al programa de los
departamentos de Santa Rosa, Progreso y El
Petén.
En el Cuadro No. 1 se presentan, para efectos
comparativos, los datos relativos a la población
cubierta por el IGSS en los años 2006 y 2011.
Entre uno y otro año la población afiliada y el
conjunto de la población cubierta (afiliados
y demás derechohabientes) aumentó en
un 12%, en tanto que el de pensionados del
programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
(IVS) aumentó en un 5%.
La relación entre afiliados activos y pensionados
del IVS pasó de 7.07 pensionados por cada 100
afiliados en 2006, a 7.53 en 2011.
Cuadro No. 1
Población cubierta por el IGSS, 2006 y 2011
Categoría
Afiliados
Esposas y compañeras
Hijos menores de 7 años
(Año 2006 <5 años)
Pensionados programa de accidentes
Pensionados IVS
Jubilados del Estado
Población no afiliada
2006
2,330,593
1,026,405
%
100%
44%
2011
%
2,780,065 100%
1,154,378 41.5%
413,857
17.8%
470,158
16.9%
628,268
7,605
145,151
75,246
34,061
27%
0.3%
6.2%
3.2%
1.5%
871,333
5,631
153,248
87,640
37,677
31.3%
0.2%
5.5%
3.2%
1.4%
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
Los trabajadores afiliados equivalen al 20%
de la población económicamente activa (PEA),
integrada por
5,571,358 personas, según
reporta la Encuesta Nacional de Empleo e
Ingresos 2011 (ENEI 2011) del Instituto Nacional
de Estadística (INE). De acuerdo con la ENEI
2011, la población cubierta por la seguridad
social asciende a 946,381, equivalente al 17.7%
de la población ocupada y al 16.9% de la PEA.
La población cubierta (afiliados y demás
derecho habientes) representa el 18.89% de la
población total del país, estimada por el INE en
14,713,763 personas para 2011.
En los cuadros siguientes se presentan datos
sobre la cobertura de seguridad, comparativos
entre 2006 y 2011, cuando fue posible obtener
la información del primer año, que permiten
conocer aspectos importantes relacionados con
la cobertura del régimen de seguridad social
aplicado por el IGSS. En el Cuadro No. 2 se
observa el peso que tiene la población afiliada
residente en el departamento de Guatemala, la
cual triplica a los afiliados registrados en los 18
departamentos restantes.
Cuadro No. 2
Trabajadores afiliados al IGSS por departamento, 2006 y 2011
Total república
Guatemala
Escuintla
Quetzaltenango
Izabal
Resto de
departamentos
2006
1,026,405
630,687
94,977
37,320
25,157
%
100%
61.4%
9.3%
3.6%
2.5%
2011
1,154,378
728,580
123,752
34,359
27,322
%
100%
63.1%
10.7%
3%
2.4%
238,264
23.2%
240,365
20.8%
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS
15
El predominio entre la población afiliada de
personas menores de 44 años, que representan
el 76% de los afiliados (que como mínimo
cotizarán durante los próximos 15 años antes de
llegar a la edad de jubilación), es una ventana
de oportunidad relacionada con el bono
demográfico al que se hará referencia más
adelante, derivada de la composición etaria de
la población cubierta por el IGSS. Por otra parte,
el 67% de la población afiliada corresponde al
sexo masculino, lo que es congruente con la
composición por sexo de la población ocupada
que reporta la Encuesta de Empleo e Ingresos
de 2012 (ENEI, 2012), según la cual el 37%
pertenece al sexo femenino.
Cuadro No. 3
Trabajadores afiliados al IGSS por rangos de edad y sexo, 2006 y 2011
Rangos de edad
TOTAL
Menores de 15 – 29 años
30 – 44 años
45 - 59 años
60 o más
Totales
2006
Mujeres y Hombres
1,026,405
n.d
n.d
n.d
n.d
2011
Mujeres
Hombres
1,154,378
122,710
171,270
72,162
10,762
376,904
234,853
345,181
161,233
36,207
777,474
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
En el Cuadro No. 4 aparece la distribución de
la población afiliada por rama de actividad
económica que refleja, entre otros aspectos, el
bajo nivel de cobertura de la población dedicada
a la agricultura y similares, que representa el 32%
de la población ocupada, según la ENEI 2012. A
la actividad de servicios corresponde el 48% de
la población afiliada, en tanto que representa el
19% de la población ocupada.
Cuadro No. 4
Trabajadores afiliados al IGSS por rama de la actividad económica
2006 y 2011
Actividad Económica
Total afiliados
Agricultura, silvicultura, caza y pesca
Explotación de minas y canteras
Industria manufacturera
Construcción
Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios
Comercio
Transportes, almacenajes y comunicaciones
Servicios
2006
1,026,405
140,554
3,192
176,736
31,291
8,885
195,391
33,386
436,970
%
2011
100% 1,154,378
13.7%
150,193
0.3%
4,093
17.2%
153,461
3.0%
17,506
0.9%
9,531
19.0%
222,231
3.3%
37,566
42.6%
559,797
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
16
%
100%
13%
0.4%
13.3%
1.5%
0.8%
19.3%
3.3%
48.5%
Respecto al nivel de las remuneraciones de
los trabajadores afiliados al IGSS, en el cuadro
siguiente se presenta el salario promedio
general de los afiliados y los promedios por rama
de actividad económica. El promedio de 2011
es superior en un 17% al promedio que la ENEI
2012 reporta para los asalariados residentes en
el área urbana metropolitana (departamento
de Guatemala), que ascendía a Q 2,768.
Cuadro No. 5
Salario promedio de trabajadores afiliados por actividad económica, 2006 y 2011
Actividad económica
Todos los trabajadores afiliados
Agricultura, silvicultura, caza y pesca
Explotación de minas y canteras
Industria manufacturera
Construcción
Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios
Comercio
Transportes, almacenajes y comunicaciones
Servicios
2006
Q2,454.24
Q1,406.12
Q4,556.15
Q2,482.09
Q1,864.55
Q4,659.28
Q2,747.64
Q3,188.19
Q2,574.87
2011
Q3,250.93
Q1,953.40
Q7,844.27
Q3,399.20
Q2,519.45
Q5,929.68
Q3,500.90
Q3,687.75
Q3,373.54
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
La población afiliada según categoría del
empleador corresponde al programa EMA, en
el cual están inscritos los trabajadores de los
sectores público y privado, pues los trabajadores
del Estado son cubiertos por el régimen de
clases pasivas civiles del Estado. Por tal motivo,
la población afiliada al IVS es solamente la que
tiene un empleador privado.
Cuadro No. 6
Trabajadores afiliados al IGSS por categoría de empleador, 2006 y 2011
Categoría de empleador 1,026,405
Particular
892,038
Estado presupuestados
117,794
Estado en planilla
16,573
100%
86.9%
11.5%
1.6%
1,154,378 100%
990,325 85.8%
158,416 13.7%
5,637
0.5%
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
17
En el cuadro siguiente se presenta la situación
de los patronos o empleadores formalmente
inscritos en el seguro social, por rama de actividad
económica. El incremento del número de
patronos entre 2006 y 2011 fue equivalente al
36%.
Cuadro No. 7
Patronos inscritos en el IGSS, 2006 y 2011
Actividad económica
Total de empleadores
Agricultura, silvicultura, caza y pesca
Explotación de minas y canteras
Industria manufacturera
Construcción
Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios
Comercio
Transportes, almacenajes y comunicaciones
Servicios
2006
53,532
6,025
163
8,244
5,556
183
14,088
3,044
16,229
2011
72,878
7,465
304
10,667
8,713
310
19,287
3,994
22,148
Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadístico del IGSS.
Respecto a la distribución departamental de los
empleadores, según el Informe Anual de Labores
2011 del IGSS, 46,235 empleadores (equivalentes
al 63.44%) residían en el departamento de
Guatemala; 3,303 (equivalentes al 4.5%),
18
en Escuintla; 2,862 (equivalentes al 4%), en
Quetzaltenango; 1,645 (equivalentes al 2.4%), en
Izabal; y 18,833 empleadores (que equivalen al
25.8%), en los 18 departamentos restantes.
7. El financiamiento de la
seguridad social
El artículo 38 de la Ley Orgánica indica que
durante el tiempo que el régimen de seguridad
social se extienda, solamente a la población
trabajadora o parte de ella, se financiará mediante
el método de triple contribución, es decir, con
cuotas obligatorias de los trabajadores, de los
patronos (empleadores) y del Estado.
Para dicha etapa, donde actualmente se encuentra,
el artículo 39 de la Ley Orgánica establece que los
sectores productivos y el Estado deben sufragar
el costo total de los beneficios, en la proporción
siguiente:
§
§
§
Trabajadores 25%
Patronos
50%
Estado
25%
Los aportes de los trabajadores y de los patronos
para los programas EMA e IVS equivalen al
15.5% del salario ordinario del trabajador,
distribuyéndose en la forma que se presenta en
el cuadro siguiente:
Cuadro No. 8
Contribuciones a la seguridad social
Total
EMA e IVS
Enfermedad,
maternidad y
accidentes
(EMA)
Trabajador
Patrono
Total
Programa
Accidente común
Accidente común
Accidente de trabajo
Maternidad y enfermedad
Maternidad y enfermedad
Invalidez, vejez y
sobrevivencia
(IVS)
4.83%
10.67%
15.5%
Trabajador
Patrono
Patrono
Subtotal
Trabajador
Patrono
Subtotal
Total EMA
Trabajador
Patrono
Total
1.00%
2.00%
1.00%
4.00%
2.00%
4.00%
6.00%
10.00%
1.83%
3.67%
5.50%
Fuente: InfoIgss No. 31 del 22 de julio de 2010
19
Es oportuno destacar que, como aparece en
el cuadro siguiente, entre los siete países
centroamericanos (incluyendo Panamá y Belice),
los aportes de los trabajadores y empleadores de
Guatemala son los terceros más bajos, superando
solamente a Belice y Honduras.
Cuadro No. 9
Aportes de empleadores y trabajadores a los programas de pensiones
País
Belice
Costa Rica
Empleador
3%
8.17%
Trabajador
1.5%
3.67%
El Salvador
Privado
Público
Honduras
Nicaragua
Panamá
Promedios
6.75%
7%
2%
6%
10.25%
5.7%
6.25%
7%
1%
4%
8%
3.8%
Fuente: Mesa-Lago, 2010.
Uno de los principales problemas enfrentados
por el IGSS, especialmente el programa EMA, es
el incumplimiento por parte de los distintos gobiernos del pago de los aportes que corresponden
al Estado por su calidad de empleador y como
Estado propiamente dicho.
Desde la creación del IGSS el Estado cumplió en
mínima parte con el pago de sus cuotas como
empleador y como Estado. El gobierno fundador,
de Juan José Arévalo, pagó solo Q 500 mil de Q
1.7 millones que le correspondían, y los siguientes gobiernos mantuvieron la tendencia. Entre
1946 y 2003 pagaron solamente Q 841 millones,
acumulando una deuda de Q 16,078 millones.
20
A partir de 2004 se observa un importante cambio, gracias a lo que el Informe Anual de 2009
denomina “una complicada labor de cobro”. Esto
permitió que entre 2004 y 2009 el Estado pagara
Q 2,214 millones. En 2010 el Estado pagó Q 510
millones, incluyendo inmuebles por un valor de Q
51.1 millones; y en 2011 Q 447 millones (el 100%
de lo presupuestado).
Mesa Lago (1998) señala que en América Latina
es infrecuente que el Estado nunca pague sus
compromisos con el régimen de seguridad social
y que, si bien en muchos países se llegó a deudas
de gran magnitud, los gobiernos firmaron convenios para amortizarlas. Al año 2011 la deuda del
Estado se integraba de la forma siguiente:
Cuadro No. 10
Deuda acumulada del Estado al 31/12/11
Concepto
Cuota patronal del Estado EMA
Cuota patronal del Estado IVS
Aporte atención médica CPCE
Aporte Estado EMA
Aporte Estado IVS
Total
Monto Q
1,580.5 millones
95,1 millones
1,902,5 millones
12,818.2 millones
3,497.5 millones
Q 19,894.1 millones
Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSS
A la falta de pago de sus compromisos por parte del
Estado (gobierno central) y las municipalidades,
se agregan varias situaciones que han afectado
y afectan las finanzas del IGSS, entre las cuales
destacan las siguientes:
§
El artículo 115 de la Constitución establece que quienes gocen de jubilación,
pensión o montepío del Estado e instituciones autónomas y descentralizadas Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE) -, tienen derecho a recibir gratuitamente
la cobertura total de los servicios médicos del IGSS.
§
El artículo 88 de la Constitución Política de la República exonera a las universidades
(USAC y las privadas) del pago de impuestos, arbitrios y contribuciones sin
excepción alguna. En 2000 se estimó, para ese año, un monto de Q 40 millones
de contribuciones patronales no percibidas (Gehlert, 2002b).
§
La violación de la autonomía del instituto en cuanto a la capacidad de disponer
de sus recursos. El caso más grave se dio en 1986-1991, cuando se le obligó
a invertir sus reservas en bonos del tesoro y otros instrumentos financieros
de carácter público, “sin indexación del principal y con tasas de rendimiento
nominales inferiores a las del mercado” (Mesa-Lago, 1998).
§
Malas prácticas administrativas y actos de corrupción. El más reciente y
voluminoso se dio en 2002, con el Fondo de Protección y Desarrollo Social
(FIPRODESO), que resultó en una defraudación de Q 350 millones, de los cuales
a 2009 el IGSS había recuperado Q 228 millones (IGSS, 2009).
21
8. Los sistemas de financiación
El IGSS no utiliza un solo sistema de financiación.
El programa de Enfermedad, Maternidad y
Accidentes (EMA) utiliza el sistema denominado
de distribución o “reparto simple modificado”,
que se diferencia del sistema de “reparto simple”
en el hecho de procurar obtener un excedente
entre ingresos y egresos, que se convierte en
reserva para contingencias.
El sistema de reparto simple busca recaudar cada
año suficientes cotizaciones que permitan cubrir
todos los egresos de ese año (Mesa-Lago 1998).
Este es el caso de las CPCE, donde los ingresos
derivados de las cuotas de los trabajadores son
utilizados en su totalidad para sufragar el costo
de las pensiones, a lo que se agrega el aporte
proveniente del Presupuesto General de la
Nación.
El modelo que utiliza el programa de Invalidez,
Vejez y Sobrevivencia (IVS) es denominado
incorrectamente como “sistema de reparto”,
cuando en realidad utiliza el modelo de
financiamiento conocido como “prima media
escalonada” (PME) “que se caracteriza por el
uso de una capitalización parcial colectiva que
permite acumular una reserva que contribuye con
su rendimiento a financiar el programa”. Este
modelo persigue crear una reserva inferior a la que
puede lograrse con el sistema de capitalización
completa o plena (Mesa-Lago, 1998).
Se le llama escalonado porque las primas o
contribuciones permanecen fijas durante un
período de tiempo – que se espera sea lo más
largo posible – a cuyo término la prima es
aumentada para mantenerse estable por otro
período similar y así sucesivamente. El modelo
permite que el escalonamiento del período de
tiempo, la cuantía de la prima o contribución y
22
el volumen de la reserva, se puedan graduar de
acuerdo a las condiciones particulares de cada
país.
El IGSS puede, en función de lo dispuesto por
artículo 43 de su Ley Orgánica, aplicar el sistema
que estime más conveniente para los beneficios
que otorga. De esa cuenta le es permitido adoptar
el sistema de reparto, el de capitalización colectiva
u otro, a condición de que busque establecer
sistemas más simples, eficientes y de mayor
sentido social.
Con fundamento en lo anterior, el artículo 42 del
Reglamento sobre Protección Relativa a Invalidez,
Vejez y Sobrevivencia, indica que el sistema
adoptado para el financiamiento del programa
IVS es el de prima escalonada y que, cuando en
un ejercicio financiero, el total de ingresos por
concepto de contribuciones y rendimiento del
Fondo de la Reserva Técnica – que se constituye
con los excedentes mensuales de los ingresos
sobre los egresos y es distinto e independiente
de los otros fondos del instituto (Artículo 41 del
reglamento) -, sea inferior al del total de los
egresos por prestaciones y gastos administrativos,
“se aumentarán las tasas de contribución a un
nivel que garantice el equilibrio financiero por
un período no menor de cinco años. El indicado
aumento podrá postergarse si el Estado aporta los
recursos necesarios para cubrir íntegramente el
exceso de los egresos sobre los ingresos”.
El artículo 44 de la Ley Orgánica prescribe, por
su parte, que si una revisión actuarial indica
déficit en las disponibilidades para hacer frente
a las obligaciones, el IGSS debe proceder de
conformidad con las siguientes normas:
a) Reajuste inmediato de los beneficios para la
gradual eliminación del déficit;
b) Reajuste de cuotas o contribuciones con el
mismo objeto;
c) Mantenimiento de la escala de beneficios,
para ser pagados únicamente en proporción
al índice de solvencia que indique la respectiva
revisión actuarial;
d) Aplicación conjunta de las tres medidas
anteriores.
Las reformas de los sistemas de pensiones de
América Latina, impulsadas a partir de finales de
la década de los 70 - denominadas sustitutivas
- escogieron en algunos casos un modelo
de administración privada (Chile, Bolivia y El
Salvador) o administración múltiple (México).
El sistema adoptado en esas reformas fue el de
capitalización plena e individual (CPI), también
conocido como de capitalización anticipada
completa.
Cabe hacer mención que un informe de OIT
señala que “el nivel de capitalización de los
regímenes de seguridad social se determina por
consideraciones que no se limitan exclusivamente
a la salvaguardia financiera de los compromisos
en materia de pensiones” (OIT, 2001). En el caso
de los sistemas públicos de pensiones dicho
informe señala que, por tener el respaldo de la
sociedad para garantizar sus activos y, en teoría,
su futuro a lo largo de un período de tiempo
indefinido, no necesitan del mismo nivel de
capitalización que un sistema privado.
En este sistema el asegurado tiene una cuenta
individual donde se depositan sus contribuciones
a lo largo de la vida laboral y la pensión se integra
con el fondo acumulado, más los rendimientos,
deduciéndole las comisiones de la entidad
administradora. Este sistema tiene cotización
definida (porcentaje del salario) y beneficio no
definido. Aunque existe una relación de uno a uno
entre el ahorro y el beneficio, este depende del
desempeño de la economía, las tasas de interés
y las comisiones del administrador. En varios
países, el Estado (Chile, por ejemplo) garantiza
un rendimiento mínimo de las inversiones y una
pensión mínima, así como protección en el caso
de bancarrota de la administradora privada, lo
que implica un costo fiscal.
El modelo de capitalización parcial colectiva
permite la solidaridad intra e intergeneracional,
con cotización (un porcentaje del salario) definida
y beneficios definidos y no existe una relación
de uno a uno entre lo que cada persona aporta
y lo que recibirá posteriormente en concepto de
pensión.
23
9. La importancia de la contributividad
Los sistemas de protección social en general y,
los de seguridad social en particular, afrontan
varias tensiones entre las que destacan las
relacionadas con el enfoque de universalización o
de focalización – en buena parte resuelto cuando
se considera que en materia de derechos sociales
la focalización es un instrumento o medio para
alcanzar la universalización, pero no un fin en sí
mismo.
Otra tensión se refiere a la disyuntiva respecto
al carácter contributivo o no contributivo de las
prestaciones de la seguridad social. En América
Latina, ante la dificultad que existe para incorporar
a importantes segmentos de la población ocupada
a los sistemas contributivos, cobra fuerza la idea
de extender los sistemas no contributivos a toda
la población (Repetto, 2010).
Bosch et al (2013) señalan la necesidad de tomar
en consideración diversas consecuencias que
resultan de la búsqueda de la ampliación de
cobertura del sistema de seguridad social. La
escasa cobertura tiene consecuencias sociales,
entre las que destacan las relacionadas con la
pobreza de los adultos mayores y de sus familias;
así como los impactos de género (en México las
hijas destinan en promedio 22 horas a la semana
para la atención de los adultos mayores de la
familia, en tanto los hijos solamente destinan
ocho).
Por el lado de la ampliación de la cobertura mediante
sistemas no contributivos, es necesario considerar
las consecuencias fiscales, derivadas del aumento
del gasto del Estado. Esto es particularmente
importante para Guatemala, que tienen una carga
que no supera el 12% con relación al Producto
Interno Bruto (PIB). En 2011, su carga tributaria fue
equivalente al 10.9% del PIB y los ingresos fiscales
totales representaron el 13.6% del PIB, en tanto que
para 19 países de América Latina representaron el
15.7% y el 23.6% respectivamente (CEPAL, 2013).
24
De lo anterior se deduce la importancia de
buscar la incorporación al sistema contributivo
de seguridad social del máximo porcentaje
posible de la población trabajadora, para alcanzar
un “sistema sustentable, previsible y capaz de
dar soluciones a los problemas de cobertura
que se proponga como objetivo la sociedad. Es
necesario considerar la ampliación de las bases
contributivas en todo sentido, las que evaden
y eluden la contributividad y las que no han
sido alcanzadas por la legislación” (Lacchini y
Zuccotti,s.f.) particularmente los trabajadores de
la economía informal.
El éxito de un sistema contributivo depende,
fundamentalmente, de los factores siguientes:
§
§
§
§
Tasa de contribución moderada y razonable
Percepción de una pensión futura suficiente
Alta valoración del futuro
Alta probabilidad de que el evasor sea
descubierto y obligado a contribuir
Sin embargo, en el análisis individual de la
contribución es posible que la persona decida no
contribuir - especialmente si es joven y sano y su
salario es bajo - dejando de lado consideraciones
relacionadas con el aporte que la seguridad social
hace a la cohesión social y al bienestar de la
sociedad en su conjunto.
Es por ello que el sistema de seguridad social
debe tener carácter obligatorio, sin dejar al
trabajador individual la posibilidad de elegir
entre contribuir o no hacerlo. Aquí también
tiene un papel importante el desarrollo de una
cultura previsional – la valoración alta del futuro –
mediante campañas de educación y sensibilización
relativas a los beneficios individuales y sociales de
la seguridad social (Lacchini y Zuccotti,s.f.)
10. Sostenibilidad financiera del IGSS
Un principio básico, condición necesaria para que
puedan alcanzarse los restantes principios de la
seguridad social (mencionados en el numeral 1),
es el relativo a la sostenibilidad financiera del
régimen de seguridad social, particularmente del
sistema de pensiones (IVS).
En el cuadro siguiente se muestra un comparativo
de los presupuestos de ingresos y egresos del IGSS
correspondientes a los años 2006 y 2011.
Cuadro No. 11
Comparación de presupuestos de ingresos y egresos, 2006 y 2011
Presupuesto de Ingreso
y egresos
Ingresos
Ingresos No Tributarios
Contribuciones a la
Seguridad Social
Rentas de la Propiedad
Transferencias Corrientes
Egresos
Actividades Centrales
Servicios de Atención
Médica
Prestaciones Pecuniarias
Inversión en Atención
Médica y Previsión Social
Partidas No Asignables a
Programas
2006
%
2011
%
4,606,974,841.06
73,944,199.23
100%
1.6%
7,515,701,605.58
124,636,637.06
100%
1.7%
4,000,049,684.35
86.8%
5,799,321,895.79
77.2%
493,543,299.27
38,837,658.21
4,077,792,888.06
354,623,155.38
10.7%
0.8%
100.0%
8.7%
1,443,743,072.73
148,000,000.00
6,739,081,998.01
1,424,130,439.01
19.2%
2.0%
100.0%
21.1%
1,917,125,732.31
47.0%
3,102,707,561.00
46.0%
1,166,785,242.88
28.6%
2,012,925,144.77
29.9%
626,984,360.36
15.4%
180,979,328.50
2.7%
12,274,397.13
0.3%
18,339,524.73
0.3%
Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSS
25
Mesa-Lago (1998) al hacer el análisis del programa IVS resalta varios aspectos:
§
En el quinquenio 1990-1995 los gastos como proporción de los ingresos se mantuvieron
en un rango del 48% al 58%, mostrando bastante regularidad.
§
El sistema de prima media escalonada se ajustaba a los criterios técnicos, al no utilizar
las reservas y sus rendimientos para pagar prestaciones.
§
Los ingresos corrientes financiaban el pago de prestaciones y quedaba un remanente
para alimentar la reserva (en 1995 el superávit fue de Q 272 millones sobre unos
ingresos de Q 549 millones).
§
El costo actuarial (relación entre gastos/salarios cotizables) se mantuvo estable e
incluso con tendencia hacia la baja, lo que contrasta con la situación típica de la
mayoría de países latinoamericanos.
Concluye que la situación financiera de corto
plazo era solvente en ese momento y que “muy
probablemente lo siga siendo en el mediano
plazo”. Le llamaba la atención que los gastos
administrativos constituían más del 20% de los
egresos totales.
En el Informe Anual de Labores correspondiente
al año 2011, el IGSS reporta que el IVS tuvo unos
ingresos por concepto de contribuciones de Q
1,859 millones, contra un pago por prestaciones
pecuniarias de Q 1,705 millones. Los ingresos
totales del programa fueron de Q 2,860 millones
y los egresos de Q 2,748 millones, lo que permitió
integrar Q 111.8 millones a la reserva técnica.
Con respecto al rendimiento de las inversiones,
que es un elemento fundamental para la
26
sostenibilidad del sistema, Mesa-Lago (1998)
señala que entre 1980 y 1995 la inversión nominal
total del IGSS pasó de Q 143.2 millones a Q 1,967.7
millones, de los cuales el 72% correspondió al IVS
– Q 1,426.7 millones El rendimiento nominal en ese período osciló
entre 6.36% en 1980 y 16.98% en 1994, pero
el rendimiento real fue negativo, con una tasa
de -3.8% en el período. Solamente en los años
– 1984, 1994 y 1995 – fue positiva, con 3.14%,
4.83% y 4.74%, respectivamente.
En el cuadro siguiente se puede observar el
rendimiento del portafolio total de inversiones,
con datos comparativos de dos años:
Cuadro No.12
Comparativo del rendimiento de inversiones, 2006 y 2011
Portafolio de
inversiones
Portafolio de
Inversiones
Programa IVS
Programa EMA
Programa
PRECAPI
Rendimiento
2006
2011
Q9,940,190,137.68
100%
Q17,702,000,000
100%
Q6,600,061,518.75
Q3,340,128,618.93
66.4%
33.6%
Q11,342,760,000
Q6,353,020,000
64.1%
56.0%
n/a
Q6,400,000
0.1%
Q694,578,495.88
Q1,433,340,000
Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSS
Otro elemento importante para la sostenibilidad
es la diversificación de la cartera de inversiones,
pues en la medida que sea más diversificada se
encuentra mejor cubierta contra los riesgos. De
acuerdo con Mesa-Lago (1998), en el período
de 1980 a 1985 entre el 74% y el 85% de las
reservas del IGSS estaba colocado en bancos
privados; entre el 13% y el 26% en el Banco de
Guatemala; y entre el 2.2% y el 3.8% en entidades
financieras. En ese período el rendimiento real
fue negativo (-2.3%) debido principalmente a la
inflación de 1985, que llegó al 31%, con una tasa
de rendimiento real de -18%.
Entre 1986 y 1991, como ya se indicó en el numeral 7, el gobierno obligó al IGSS a depositar sus
reservas en el Banco de Guatemala. En ese período la inflación afectó igualmente el rendimiento
real, que fue en promedio de -8.8% anual.
En 1992 el gobierno liberó las reservas del IGSS.
Se mantuvo la elevada concentración de depósitos en el Banco de Guatemala (entre 91% y 94%),
pero el banco pagó rendimientos superiores a los
que ofrecía la banca privada, llegando a tener
rendimiento positivo de 4.8% en 1994 y 1995
(Mesa-Lago, 1998).
En el estudio sobre los sistemas de pensiones
en Centroamérica, que Mesa-Lago elaboró en
2010 para el Cuarto Informe Estado de la Región,
indica que la rentabilidad real de las inversiones
del IGSS entre 2004 y 2009 osciló entre -1.7% en
el primer año y 9.5% en el último, con tres años
de rentabilidad real negativa y solamente dos de
positiva (Mesa-Lago, 2010).
En septiembre de 2010 el IGSS informó que sus
reservas (Q 15,917 millones) estaban invertidas,
en un 53% en Bonos del Tesoro del Ministerio de
Finanzas Públicas, 20% en títulos del Banco de
Guatemala y 27% en bancos del sistema. Agrega
que el rendimiento promedio que obtuvieron sus
depósitos en los bancos privados fue de 9.01%, en
tanto que los inversionistas privados lograron un
promedio de 7.82% (InfoIgss, 17/9/2010).
Mesa-Lago (2010) señala que las inversiones
en títulos públicos están expuestas a un riesgo
político que depende del comportamiento estatal.
“Incurren en este riesgo los países con excesiva
concentración en deuda pública, préstamos del Estado y depósitos en bancos estatales; el gobierno
que fija la tasa de interés puede reducirla, también
forzar el cambio de instrumentos dolarizados a la
moneda nacional y después devaluar ésta (como
ocurrió en crisis anteriores en Argentina y Perú)
27
con efectos desastrosos para el valor del fondo.
Por el contrario, el riesgo político se reduce si
el Estado paga intereses comparables a los del
mercado y no interfiere en las decisiones de la
inversión”.
La evaluación actuarial realizada por el IGSS
para el año 1995, citada por Mesa-Lago (1998)
determinó que la prima vigente en ese entonces
y en la actualidad (4.5%) sería suficiente para
garantizar el equilibrio financiero hasta 2001.
Nuevas proyecciones para 1996 determinaron
que la prima del 4.5% garantizaba un período de
equilibrio hasta 2003.
La revisión actuarial elaborada por el equipo de
la Fundación Friedrich Ebert en 1997, que sirvió
de sustento al diagnóstico y propuesta elaborados por Mesa-Lago, estableció que la relación
cotizantes activos/pensionados pasaría de 8.5 en
1995; a 7.4 en 2010; 6.7 en 2015; y, 5.1 en 20255
(Mesa-Lago, 1998).
5
El Informe Anual de Labores del IGSS reporta 7.53 para 2011.
28
En su Informe Anual de Labores de 2009, el IGSS
informa que llevó a cabo una revisión actuarial,
la cual permitió determinar que la prima actual
de 5.5% sobre los salarios tendrá vigencia hasta
2013, año en el que se requerirá ascender un
nuevo escalón, mediante medidas correctivas a
sus variables técnicas (ajustes o reformas paramétricas a las que se hace referencia en el numeral
siguiente), para que el período de equilibrio se
prolongue por más de 10 años.
La revisión actuarial practicada por el IGSS en
2011, indica que el desequilibrio financiero
iniciará en 2017 (los egresos serán superiores
a los ingresos por cuotas y rendimiento de las
inversiones) y que la reserva se agotará en 2022
(IGSS, 2012).
11. Reformas paramétricas
A partir de los años 80 del siglo pasado, en países
desarrollados y en vías de desarrollo, tuvieron
lugar importantes transformaciones de los
regímenes de seguridad social y de los sistemas
de pensiones.
En América Latina las reformas más profundas
fueron las estructurales, que consistieron en el
cierre de los sistemas públicos y su sustitución
por uno privado (por ello también son llamadas
sustitutivas); o la adopción de un sistema mixto,
con importante participación privada. En el
primer caso la reforma emblemática fue la de
Chile, seguida de Bolivia, México, El Salvador
y República Dominicana. En el segundo caso
se encuentran las reformas de Perú, Colombia,
Uruguay, Costa Rica y Panamá.
Las reformas estructurales se realizaron en
medio del auge de la corriente neoliberal (que
inspiró las recomendaciones del Consenso
de Washington), promovidas fuertemente
por organismos financieros internacionales,
particularmente el Banco Mundial, que adoptó
el modelo chileno como el paradigma para las
reformas de los sistemas de pensiones.
Los problemas que afectaban a los sistemas de
pensiones, no todos endógenos, justificaron
los procesos de reforma. Entre esos problemas
se pueden citar la existencia de múltiples
regímenes (la fragmentación a la que se aludió
anteriormente); la baja cobertura para los más
pobres; los excesivos costos administrativos; la
baja eficiencia; la corrupción y el manejo político;
el descenso en la relación entre contribuyentes
y beneficiarios; la baja rentabilidad de las
inversiones; y, los incrementos de las pensiones
que llevaron a crecientes déficit de los sistemas
de pensiones.
El costo que representó para las finanzas públicas
el sostenimiento de los sistemas de pensiones
“llevó a identificar a la seguridad social como
una causa del déficit, pero también como una
fuente potencial de financiamiento y desarrollo
del mercado de capitales” (SSOS, 2008). A ello
se sumaron la crisis de la deuda y los procesos de
ajuste estructural, que abrieron el camino para
las reformas orientadas a reducir el gasto estatal,
entre ellos el destinado a la seguridad social, a la
que se descartó el componente solidario que la
caracterizó desde sus inicios.
En el resto de países (Brasil, Cuba, Ecuador,
Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay
y Venezuela) se han realizado reformas no
estructurales o paramétricas; o bien, los sistemas
permanecen sin modificaciones. Se denominan
paramétricas porque se realizan modificaciones
(incrementos) en los parámetros o variables de
financiación (contribuciones) o de acceso a la
pensión (principalmente la edad y los años de
contribución).
En el caso de Guatemala, el primer cambio
importante en el programa del IVS tuvo lugar en
1988, pero en sentido contrario a las reformas
paramétricas, cuando mediante Acuerdo No. 788
de la Junta Directiva, se redujo de 65 a 60 años
la edad mínima para optar a la jubilación. De
acuerdo con el IGSS, esta modificación tuvo un
propósito eminentemente político-electoral, “sin
ningún respaldo técnico” (InfoIgss, 20/1/2011).
Las condiciones y la forma de integración de la
pensión por vejez actualmente vigentes, están
fijadas en los artículos 15 y 16 del Reglamento
sobre Protección Relativa a Invalidez, Vejez
y Sobrevivencia – en adelante denominado
29
Reglamento del IVS - (Acuerdo No. 1124 de la
Junta Directiva del IGSS del 12 de marzo de 2003),
6
y cuya última modificación está contenida en
el Acuerdo No. 1291 de la Junta Directiva del
IGSS, del 20 de septiembre de 2012.7 Dichas
condiciones se resumen en el recuadro siguiente:
Condiciones para tener derecho a pensión de vejez
a)
“Tener acreditados el número de contribuciones mínimas de acuerdo a la escala
siguiente:
a.1.) 180 contribuciones hasta el 31 de diciembre de 2010
a.2.) 192 contribuciones a partir del 1 de enero de 2011
a.3.) 204 contribuciones a partir del 1 de enero de 2013
a.4.) 216 contribuciones a partir del 1 de junio de 2013
a.5.) 228 contribuciones a partir del 1 de enero de 2014
a.6.) 240 contribuciones a partir del 1 de junio de 2014
b)
Haber cumplido la edad mínima de 60 años
Integración de la pensión
a)
b)
c)
El 50% de la remuneración base8.
El 0.5 de la remuneración base por cada seis meses de contribución en exceso sobre
los primeros 120 meses de contribución.
Una asignación familiar equivalente al 10% del monto calculado según los incisos
a) y b) anteriores, por siete tipos de cargas familiares: esposa o conviviente; hijos
menores de 18 años (solteros y que no estén pensionados por derecho propio); hijos
mayores incapacitados para el trabajo (naturales o adoptados); hijos adoptados; hijos
por nacer; la madre del asegurado no pensionada y que dependa económicamente
de él; y el padre total y permanente incapacitado, cuando dependa del pensionado.
La pensión de vejez (así como la de invalidez y gran invalidez) no excederá del 80% de la
remuneración base.
Aprobado por Acuerdo Gubernativo No. 92-2003 (publicado en el Diario Oficial el 19 de marzo de 2003).
Aprobado por Acuerdo Gubernativo No. 310-2012 del 3 de diciembre de 2012 (publicado en el Diario Oficial el 20 de diciembre de 2012).
8
Este porcentaje es conocido como tasa de reemplazo.
6
7
30
11.1. Aumento de la prima de cotización
La primera reforma paramétrica fue en 2000,
cuando la contribución inicial para el IVS,
establecida al momento de la creación del
programa en 1977, de 4.5% sobre el salario del
trabajador (3% para el empleador y 1.5% para
el trabajador) fue elevada a 5.5% (3.67% para el
empleador y 1.83% para el trabajador, ver Cuadro
No. 8).
11.2. Primer intento de aumentar la edad para la pensión por vejez
En el Reglamento del IVS emitido el 13 de marzo
de 2003, el IGSS modificó en el artículo 15 las
condiciones de acceso vigentes hasta la fecha,
estableciendo las siguientes:
Reforma paramétrica de 2003
Condiciones para la pensión de vejez
a) “Tener acreditado por lo menos 180 meses de contribución
b) Haber cumplido la edad mínima que le corresponde de acuerdo a la escala
siguiente:
Ø
Ø
Ø
Ø
62 años de edad a partir del 1 de enero del 2003
63 años de edad a partir del 1 de enero del 2004
64 años de edad a partir del 1 de enero del 2006
65 años de edad a partir del 1 de enero del 2008”
El Procurador de los Derechos Humanos presentó
una acción de inconstitucionalidad contra el inciso
b) del artículo 15, la cual fue declarada con lugar
por la Corte de Constitucionalidad en sentencia
del 13 de julio de 2005 (Expediente No. 27652004).
IGSS, el cual establecía que los afiliados
tenían derecho a gozar de la pensión por
vejez al cumplir 60 años; por tal razón, el
precepto impugnado resulta nulo, pues a
temor de lo que establece el artículo 106
de la Carta Magna, son nulas ipso jure las
estipulaciones que conlleven limitación a
los derechos reconocidos a favor de los
trabajadores en la Constitución, en la ley,
en los tratados internacionales ratificados
por Guatemala y en los reglamentos y otras
disposiciones relativas al trabajo.
Los principales argumentos expresados del
Procurador son los siguientes:
a)
b)
Viola el artículo 4o. de la Constitución9
porque la escala o diferencia de tratamiento
de los afiliados no es justificable desde el
punto de vista de la garantía constitucional
de igualdad.
Conlleva disminución a los derechos que
se otorgaban a los trabajadores mediante
el Acuerdo No.788 de la Junta Directiva del
c)
Con la aplicación de dicho artículo se viola
el contenido del artículo 15 de la Carta
Magna, que consagra la irretroactividad de
las leyes, pues vuelve hacia atrás al regular
la situación de personas que ya habían
adquirido derecho a la cobertura.
31
La Corte de Constitucionalidad, resolvió con lugar
el planteamiento de inconstitucionalidad y dio un
plazo de 10 días a la Junta Directiva del IGSS para
regular nuevamente sobre lo impugnado. Entre
los criterios que sustentan el fallo destacan los
siguientes:
a)
b)
c)
9
El artículo impugnado intenta normar
hechos anteriores al inicio de su vigencia, al
pretender regular la situación de personas
que adquirieron el derecho a la pensión
desde el día siguiente de su promulgación,
pese a que la situación de estos ya había
cobrado imperatividad al amparo de
normativa anterior.
Que el cambio de condiciones no puede
hacerse en perjuicio de los trabajadores
que tienen seguro su acceso a dicho
beneficio, pues al hacerlo se contraviene
el artículo 100 de la Constitución, que
establece al Estado la obligación de mejorar
progresivamente el régimen de seguridad
social y que, al contrario de mejorar la
situación de los afiliados, se afecta su
derecho a gozar del beneficio al aumentar
el número de contribuciones, el período de
tiempo de pago de la misma y la edad de
dichos afiliados.
Que el Estado tiene la obligación de
procurar “las condiciones que beneficien
el mejoramiento del régimen de previsión
social”, la que debe cumplirse sin
menoscabar las condiciones a que están
sujetos los afiliados, al cambiar “para
menos las condiciones de los trabajadores
afectados, en vez de mejorarlos como
es la filosofía que impera en la doctrina
del Derecho del Trabajo expuesta en la
Constitución”, de acuerdo con la cual
“las normas que lo constituyen integran
un plexo de derechos fundamentales,
susceptibles de ser mejorados, pero jamás
disminuidos, limitados o tergiversados”, de
acuerdo a lo preceptuado en los artículos
44 y 106.10
11.3. Segundo intento de aumento de la edad
y número de contribuciones – parcialmente
exitoso
En 2010, luego de alcanzar un consenso sobre el
tema con el Comité Coordinador de Asociaciones
Agrícolas, Comerciales y Financieras (CACIF) y la
Unión Guatemalteca de Trabajadores (UGT), en
su carácter de entidades representativas de los
sectores empleador y trabajador, respectivamente,
la Junta Directiva del IGSS emitió el Acuerdo No.
1257, del 14 de diciembre de 2010, aprobado
mediante Acuerdo Gubernativo No. 381-2010,
que modifica varios artículos del Reglamento
del IVS, entre ellos los relacionados con las
condiciones, integración y monto máximo de
las pensiones por invalidez total, vejez y gran
invalidez.
Entre las justificaciones, expuestas en los
considerandos del acuerdo gubernativo, destacan
las siguientes:
a)
Que como resultado de la revisión de
los parámetros actuariales del IVS y de
acuerdo con la técnica actuarial, son
necesarias modificaciones que contribuirán
a la estabilidad financiera del Programa y
al fortalecimiento del mismo, para hacer
frente a los compromisos adquiridos.
b)
Que la necesidad de actualizar los
parámetros deviene de la evolución
demográfica, especialmente del aumento
de la expectativa de vida de la población,
que afecta directamente las finanzas del
programa, sin que hasta la fecha se hayan
actualizado los parámetros para adaptarlos
a la dinámica demográfica.
Artículo 4 de la Constitución: En Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos.
La Corte indicó que los criterios contenidos en el fallo fueron vertidos en sentencia del 19 de noviembre de 2003, expedientes acumulados
No. 398-2002 y 448-2002.
10
32
Reforma paramétrica de 2010
Condiciones para la pensión de vejez (Artículo 15)
1.
Condiciones para los asegurados cuya fecha de afiliación sea anterior al 1 de
enero de 2011:
a) Tener acreditados el número de contribuciones mínimas de acuerdo a la siguiente
escala:
a.1. 180 contribuciones hasta el 31 de diciembre de 2010
a.2. 192 contribuciones a partir del 1 de enero de 2011
a.3. 204 contribuciones a partir del 1 de enero de 2013
a.4. 216 contribuciones a partir del 1 de enero de 2014
b) Haber cumplido la edad mínima de 60 años
2.
Condiciones para los asegurados que se afilien a partir del 1 de enero de 2011:
a) Tener acreditados como mínimo 240 meses de contribución, efectivamente
pagados y;
b) Haber cumplido 62 años de edad
Integración de la pensión (Artículo 16)
a. El 50% de la remuneración base
b. El 10% de la remuneración base por asignación familiar
c. El 0.5% de la remuneración base por cada seis meses de contribución que tenga el
asegurado, después de haber cumplido con el número de contribuciones y edad
establecidos para el riesgo de vejez
Las reformas fueron impugnadas ante la Corte
de Constitucionalidad por el Procurador de los
Derechos Humanos, el Movimiento Sindical
Indígena y Campesino de Guatemala (MSICG) y
Lilian Elizabeth Donis, ex diputada al Congreso de
la República. Entre los argumentos presentados
en las impugnaciones destacan los siguientes:
a)
Violación del derecho a la igualdad (Artículo
4 de la Constitución) pues se excluye a
un grupo de trabajadores de otro, con
diferencias de requisitos en cuanto a años
de vida y a número de cuotas pagadas.
b)
Violación del artículo 5 de la Constitución, al
restringir el derecho a solicitar una pensión
al cumplir los requisitos establecidos con
anterioridad y que constituye un derecho
adquirido susceptible de ser mejorado.
c)
Se restringen derechos adquiridos por los
trabajadores, en violación del artículo 106
constitucional, al requerir más años y elevar
las contribuciones para gozar de la pensión.
d)
Las normas constitucionales no admiten
una disminución, restricción o limitación
33
al acceso a la seguridad social o a las
prestaciones por invalidez, vejez o
sobrevivencia.
e)
Elevar progresivamente la edad supone
disminuir o hacer una regresión al
beneficio y discriminar gravemente a los
beneficiarios, quienes se ven obligados a
trabajar por un mayor número de años que
sus antecesores.
f)
El artículo 15 de la Constitución establece
que la ley no tiene efecto retroactivo.
Por su parte el IGSS presentó las siguientes
justificaciones:
a)
b)
c)
34
No se puede alegar derechos adquiridos
por las modificaciones a la modalidad,
extensión de los beneficios, o al monto y
métodos de cobro y de cálculo de las cuotas
o contribuciones asignadas para cubrirlos,
pues los beneficios del seguro social
son derechos condicionados, que están
supeditados a la realidad guatemalteca y
del régimen de seguridad social.
Las reformas constituyen acciones
necesarias e inmediatas para mantener
la sostenibilidad del régimen y garantizar
que las pensiones sean otorgadas a la
mayor cantidad de personas con derecho
a estas y por la mayor cantidad de tiempo
posible, pues tal obligación es inviable si se
mantienen las condiciones anteriores.
El principio de igualdad, implica tratar
situaciones diferentes de forma diferente.
Hay un trato diferenciado entre las
personas que ya gozaban de un beneficio
y aquellas que tienen la expectativa. Las
personas con derecho adquirido no son
afectadas por las modificaciones y las
personas con expectativa de un derecho
solamente gozan de un derecho a futuro y
no consolidado.
La Corte de Constitucionalidad en sentencia
dictada el 6 de septiembre de 2012 (Expedientes
acumulados 3-2011, 4-2011 y 52-2011), declaró
inconstitucionales las reformas relacionadas con
el aumento a la edad de jubilación a 62 años y
la consolidación en una sola asignación familiar
de las asignaciones que se otorgan por cada
carga familiar del pensionado. No encontró
inconstitucionalidad en el incremento progresivo
del número de contribuciones requeridas para
tener derecho a la pensión por vejez.
La Corte realizó un extenso y minucioso análisis de
las reformas aprobadas por la Junta Directiva del
IGSS (páginas 23 a 41 del texto de la sentencia),
que aporta valiosos criterios para abordar el tema
de los derechos sociales:
§
Al comparar las medidas contempladas en la
normativa anterior con las modificaciones
adoptadas por el IGSS, advierte regresividad
en la sustitución de la asignación por carga
familiar (hasta siete diferentes cargas)
por la asignación familiar única; y en
el aumento de los requisitos de edad y
número de contribuciones para acceder a
la pensión (hasta cinco años más para un
sub-grupo de afiliados).
§
Para determinar si las medidas regresivas
se justifican y no resultan discriminatorias,
“deben superar los test de razonabilidad
y de proporcionalidad a fin de establecer
si son válidas, si fueron evaluadas
alternativas, si no afectan el contenido
esencial del derecho a la seguridad social y
si el beneficio que se alcanzará es superior
al costo que previenen”.
§
Las medidas regresivas adoptadas tienen
el propósito de evitar el déficit financiero
del régimen, lo cual es constitucionalmente
válido. Los estudios actuariales reflejan un
aumento de la expectativa de vida, por lo
que no puede mantenerse un período de
contribución de 15 años y dar casi 30 de
beneficios.
§
§
§
Mediante el artículo 44 de la Ley
Orgánica, el legislador facultó al IGSS
para reajustar beneficios, contribuciones
y mantener los beneficios en forma
proporcional a su solvencia, e incluso
aplicar simultáneamente las tres medidas.
En función de la protección financiera
del régimen, los casos de aumento del
número de contribuciones para recibir el
complemento de 0.5% de la remuneración
base por cada seis meses de contribución
adicional; la variación para los pensionados
de “Gran Invalidez” que no reciban el
complemento por asignación familiar;
y el aumento de hasta 60 meses en la
contribución para optar a la pensión
de vejez; “resultan ser estrictamente
proporcionales con el fin constitucional a
satisfacer, por ser su afectación leve frente
a la elevada satisfacción del otro”.
La aplicación del subprincipio de
ponderación por medio del test de
necesidad, que consiste en comparar
las medidas adoptadas con hipotéticas
alternativas, permite determinar si tales
alternativas hubieran sido igualmente
idóneas o permitían alcanzar el objetivo
sin necesidad de afectar u ocasionar una
intervención en el contenido del derecho
fundamental.
§
No consta que se evaluaran las distintas
alternativas, por lo que violan el subprincipio
de ponderación y, por consiguiente, el de
proporcionalidad en sentido amplio.
§
El artículo 44 de la Ley Orgánica señala
que los reajustes deben ser únicamente
“para la gradual eliminación del déficit”, en
atención al fin constitucional de “procurar
el mejoramiento progresivo”, por lo que las
normas regresivas, que sean razonables y
proporcionales, deben reflejar un carácter
temporal y no perdurable.
§
De resultar estrictamente necesario
aumentar la edad, esta medida “debe
ser adoptada por el Congreso, por ser un
elemento subjetivo de límites a derechos
fundamentales que sólo pueden ser
adoptados por el legislador”.
§
Las medidas que violan el artículo 100
constitucional, “por ser regresivas, no
razonables ni proporcionales, contrariando
los principios de progresividad,
no regresividad, racionalidad y
proporcionalidad” son:
a)
b)
§
El Reglamento del IVS (Artículo 42) prevé
el aumento de la tasa de contribución,
entre las medidas financieras que pueden
adoptarse en caso de déficit, y que el
aumento puede postergarse si el Estado
aporta los recursos que permitan cubrirlo.
c)
d)
Aumentar los meses de contribución
para optar al 0.5% de la remuneración
base por cada 6 meses de contribución
en exceso.
La eliminación del beneficio del 10%
de la remuneración base por cada
dependiente del afiliado.
La variación del cálculo del 25%
adicional para los pensionados de
“gran invalidez”.
El incremento de la edad para optar
a la pensión por vejez.
35
12. Transición demográfica
Los cambios en las estructuras etarias de las
sociedades traen como resultado el proceso
denominado transición demográfica. Las
sociedades parten de un estado de bajo
crecimiento demográfico, con altas tasas de
mortalidad y fecundidad; pasan a un período
intermedio en el que baja la tasa de mortalidad
y se incrementa la de fecundidad, con lo que se
produce un aumento de la tasa de crecimiento de
la población; para llegar a una etapa en la que se
reduce el crecimiento de la población, por efecto
de la disminución de la tasa de fecundidad.
tasa de crecimiento demográfico natural (2.8%)
de América Latina.
Los países de América Latina son clasificados en
cuatro etapas: muy avanzada, con un país (Cuba);
avanzada, con siete países (entre ellos Argentina,
Uruguay, Brasil y Costa Rica), avanzada plena, con
nueve países (entre ellos El Salvador, Panamá,
Honduras y Nicaragua); y moderada, con tres
países (Bolivia, Haití y Guatemala).
Guatemala tenía en 1950 una relación de 95
personas dependientes por cada 100 activas.
Para 2050 tendrá 55 dependientes por 100, en
tanto que Costa Rica tendrá 77 por cada 100 y
El Salvador 66 por cada 100 activos y la relación
promedio de AL será de 72 (Saad et al, 2009).
En el cuadro siguiente se pueden observar las
diferencias en los indicadores demográficos de
Uruguay, país que forma parte del grupo de
transición avanzada, y Guatemala:
Guatemala tiene actualmente la más alta tasa de
fecundidad (4.2 hijos por mujer) y la más elevada
De la estructura etaria de la población surge
la relación de dependencia, que resulta de la
cantidad de personas potencialmente inactivas
(menores de 15 años y mayores de 60) por cada
100 personas potencialmente activas. Se puede
considerar también de forma separada: la que
muestra la carga relativa de los niños; y la que
muestra la de las personas mayores sobre la
población en edades activas.
Cuadro No. 13
Indicadores de Uruguay y Guatemala en diferentes etapas de la transición demográfica
Indicadores
1995
3186
0.6
2.3
72.4
20.0
Uruguay
2005
3365
0.5
2.2
73.2
15.5
Población (en miles)
Tasa de crecimiento a/ b/
Tasa global de fecundidad b/
Esperanza de vida al nacer b/
Tasa de mortalidad infantil b/ c/
Porcentajes de población
Menor de 15
24.4
23.5
15-59
58.6
59.7
60 y más
17.0
16.8
a/ Medio anual, por cien;
b/ Para el quinquenio anterior al año que se indica;
c/ Por mil
36
Fuente: CELADE/CEPAL, 2002
2025
3691
0.4
2.1
74.5
13.5
21.2
60.4
18.4
Guatemala
1995
2005
2025
10621
13971
21668
2.9
2.7
1.9
5.4
4.4
2.9
64.8
69.1
72.3
48.5
34.1
23.9
44.3
50.3
5.4
41.3
53.1
5.6
32.6
60.0
7.4
En el curso de la transición se da un período
llamado del bono demográfico, durante el cual
la proporción de personas en edades de trabajar
o potencialmente productivas (jóvenes y adultos)
crece con relación a la de personas en edades
dependientes (niños y personas mayores), con un
mayor peso relativo de los primeros respecto a
los segundos. Este periodo también es conocido
como “ventana demográfica de oportunidades”,
en referencia a las posibilidades que ofrece para
aumentar las tasas de crecimiento económico per
cápita y los niveles de bienestar de la población”
(CELADE, 2012).
En 2010, según datos del Centro Latinoamericano
y Caribeño de Demografía (CELADE) la población
joven (entre 15 y 29 años) representaba el 28.1%
de la población total de Guatemala. Para 2050
representará el 24.4%, en tanto que el promedio
latinoamericano será el 19.2%, teniendo Costa
Rica el porcentaje más bajo, con 17.2%. Estos
datos confirman la situación ventajosa en la que
se encuentra Guatemala, de cara a la evolución
de la población pues tiene, y tendrá en el futuro
inmediato, la más favorable relación de población
trabajadora respecto a la población dependiente.
Los beneficios asociados a este período no se
dan automáticamente. Dependen de políticas
macroeconómicas que incentiven la inversión
productiva, aumenten las oportunidades de
empleo y promuevan un ambiente social y
económico estable, propicio para un desarrollo
sostenido, a lo que se agrega el incremento de
la inversión en salud y educación de calidad, que
asegure la empleabilidad.
El bono demográfico de Guatemala finaliza
en 2069. Los países latinoamericanos que
terminarán de manera más temprana, alrededor
de 2025, son Cuba y Chile. Para Costa Rica
concluye en 2040; El Salvador y Nicaragua
poco después de 2050, Honduras en 2060, y
Guatemala en 2069. Esta combinación de una
fuerza de trabajo mayoritariamente joven (que
está en posibilidad de aportar a la seguridad
social durante un período prolongado) y de un
contingente de personas mayores relativamente
pequeño, constituye una enorme ventana de
oportunidad para fortalecer la sostenibilidad
del régimen de seguridad social, que debe ser
aprovechada en el menor tiempo posible.
37
13. Los trabajadores de la
economía informal
El término economía informal fue utilizado por
primera vez en la década de los años 70 del
siglo pasado. Poco después, se puso en boga la
expresión sector informal, que era considerado
como sinónimo del primero. Un informe de la
OIT señala que la expresión sector informal es
no solamente inadecuada sino que errónea, por
lo que se considera más apropiada la expresión
economía informal que se refiere “al grupo, cada
vez más numeroso y diverso de trabajadores y
empresas, tanto rurales como urbanos que operan
en el ámbito informal” y que, por consiguiente,
incluye tanto relaciones de producción como de
empleo (OIT, 2002).
Cabe señalar que cuando se hace referencia
al peso que tiene la economía informal en el
conjunto de la economía nacional, se confunde
el porcentaje de la PEA ocupada en la economía
informal con el peso que esta tiene en el PIB
del país, sobre lo cual las cuentas nacionales no
generan información.11
De acuerdo con el citado informe, entre ese grupo
de trabajadores figuran los trabajadores por
cuenta propia, que están ocupados en actividades
que van desde la mera subsistencia hasta aquellas
que generan un ingreso equivalente al de un
trabajador asalariado calificado. Esto comprende,
entre otros, a los vendedores callejeros,
recolectores de basura, trabajadores a domicilio,
propietarios de microempresas, que funcionan en
solitario, con el apoyo de trabajadores familiares,
generalmente no remunerados e incluso con
trabajadores asalariados.
Adicionalmente, se encuentran dentro de la
economía informal los asalariados de empresas,
de diverso tamaño, que no gozan de protección
social – la afiliación al IGSS para el caso de
Guatemala – (OIT, 2002) y de las prestaciones
contempladas en la legislación laboral, y que
están a menudo dentro de las situaciones que
configuran la simulación del contrato de trabajo
(Linares, 2009).
Todos estos grupos, como señala el informe
de la OIT, tienen un común denominador que
configura una situación de precariedad: “no estar
reconocidos ni protegidos dentro de los marcos
jurídico y reglamentario. Sin embargo, ésta no
es la única característica que define la actividad
informal.
Los trabajadores y empresarios
informales se caracterizan por su alto grado de
vulnerabilidad” (OIT, 2002).
Para el INE forman parte del “sector económico
informal”, las personas ocupadas en las siguientes
categorías:
11 De acuerdo con un estudio del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), la economía informal representaba en 2005 el
35% del PIB (CIEN, 2006).
38
“Sector económico informal”
§ Empleadores, empleados y obreros de empresas de menos de 5 personas.
§ Todos los trabajadores por cuenta propia o autónomos, excluyendo
profesionales y técnicos.
§ Todos los familiares no remunerados.
§ Ocupados en servicio doméstico (INE, 2006).
El INE utiliza, como uno de los criterios para
determinar la informalidad laboral, la falta de
cobertura por la seguridad social. Este criterio
también es considerado por la OIT en su informe
sobre trabajo decente y economía informal.
De acuerdo con la ENEI 2012, la población
económicamente activa ascendía a 6.2 millones,
en tanto que la PO estaba integrada por 6.1
millones de personas. En cuanto a sexo, los
hombres representan el 63% de la PO y las
mujeres el 37%. Por grupo étnico, los indígenas
equivalen al 41% de la PO y los no indígenas al
59%. En los cuadros siguientes se presenta el
resumen de la PO por categoría ocupacional y por
rama de la actividad económica.
Cuadro No. 14
Población ocupada por categoría ocupacional (de 15 años o más)
Categoría
Empleado del
gobierno
Empleado privado
Jornalero o peón
Empleado en casa
particular
Trabajador cuenta
propia no agrícola
Patrón, empleador o
socio no agrícola
Trabajador cuenta
propia agrícola
Patrón, empleador o
socio no agrícola
Trabajador no
remunerado
Totales
Total
nacional
%
Urbano
metropolitano
%
Resto
urbano
%
Rural
nacional
%
321,448
5.3
73,709
6.4
165,249
8.6
82,490
2.8
1,758,384
903,015
29
14.9
661,580
34,751
57.2
3
507,775
244,724
26.3
12.7
589,029
623,540
19.8
21
211,945
3.5
56,487
4.9
68,164
3.5
87,294
2.9
1,260,863
20.8
243,278
21
476,686
24.7
540,899
18.2
147,818
2.4
31,883
2.8
68,289
3.5
47,646
1.6
604,325
10
9,349
0.8
125,602
6.5
469,374
15.8
21,064
0.3
1,449
0.1
5,145
0.3
14,470
0.5
826,964
13.7
45,122
3.9
268,890
13.9
512,952
17.3
1,157,608
100
1,930,524
6,055,826 100
100 2,967,694
100
Fuente: ENEI, 2012
39
Cuadro No. 15
Población ocupada por rama de la actividad económica (15 años y más)
Actividad
Total
nacional
%
Agricultura,
1,953,422 32.3
ganadería…
Industria
832,375
13.7
manufacturera..
Comercio,
1,757,141
29
transporte…
Otros servicios 1,512,888
25
Totales
6,055,826 100
Urbano
metropolitano
%
Resto
urbano
%
Rural
nacional
%
56,675
4.9
422,786
21.9
1,473,961
49.7
203,842
17.6
238,847
12.4
389,686
13.1
409,488
35.4
716,058
37.1
631,595
21.3
487,603
1,157,608
42.1
100
552,833
1,930,524
28.6
100
472,452
2,967,694
15.9
100
Fuente: ENEI 2012
Un grupo importante de la población ocupada y
de los trabajadores de la economía informal es el
integrado por los trabajadores no remunerados
(mayoritariamente trabajadores familiares
sin pago), pero la protección social de este
segmento de población requiere de instrumentos
diferentes a los contemplados en un régimen
contributivo de seguridad social. Como se trata
de esposas o de hijos de trabajadores por cuenta
propia, a quien ayudan en la realización de sus
actividades productivas, en la medida que los
trabajadores por cuenta propia sean cubiertos
por la seguridad social, lo serán sus auxiliares, es
decir sus esposas o hijos menores de edad, en
su calidad de población beneficiaria del régimen,
especialmente en las coberturas de enfermedad
y maternidad.
13.1. Trabajadores asalariados no protegidos por
la seguridad social
Los trabajadores asalariados o que tienen relación
de dependencia con un empleador o patrono,
de acuerdo con las categorías utilizadas por el
INE, son los empleados del gobierno, empleados
privados, jornaleros o peones y empleados de
casa particular. De estas categorías, la totalidad
40
de los trabajadores del gobierno están cubiertos
por el régimen de seguridad social (programa
EMA) y por la Ley de Clases Pasivas Civiles del
Estado (pensiones), por lo que los trabajadores
asalariados no cubiertos por la seguridad social
se encuentran en las categorías de empleados
privados, jornaleros o peones y empleados de
casa particular o domésticos.
De acuerdo con la Clasificación Internacional de
la Situación en el Empleo (CISE-93) adoptada
en 1993 por la Conferencia Internacional de
Estadísticos del Trabajo (CIET) de la OIT, empleos
asalariados son:
Aquellos empleos en los que los titulares
tienen contratos de trabajo implícitos
o explícitos (orales o escritos), por los
que reciben una remuneración básica
que no depende directamente de los
ingresos de la unidad para la que
trabajan (esta unidad puede ser una
corporación, una institución sin fines
de lucro, una unidad gubernamental
o un hogar). Algunos o todos los
instrumentos, bienes de capital,
sistemas de información y/o locales
utilizados por los titulares son la
propiedad de terceras personas, y
los titulares pueden trabajar bajo
la supervisión directa de, o de
acuerdo con directrices estrictas
establecidas por, el (los) propietario(s)
o las personas empleadas por el(los)
propietario(s). Las personas con
«empleos asalariados» se remuneran
típicamente con sueldos y salarios,
pero también pueden remunerarse
por medio de comisiones de ventas,
pagos a destajo, primas o pagos en
especie tales como comida, habitación
o formación.12
Conforme a los datos de la ENEI 2012, la
población afiliada al IGSS asciende a 1.1 millones
de trabajadores. Esto significa que de los 3.2
millones de trabajadores asalariados reportados
por la ENEI, hay 2.1 millones de trabajadores
en relación de dependencia (65%) que no
están cubiertos por la seguridad social. Este
segmento de la población laboral se constituye
en consecuencia en uno de los dos grupos meta
que deben ser incorporados al régimen. El otro
grupo es el de los trabajadores por cuenta propia.
En los cuadros siguientes se presentan las
principales características de los trabajadores
asalariados no cubiertos por el régimen de
seguridad social, de acuerdo con diferentes
variables.
Cuadro No. 16
Asalariados no protegidos por la seguridad social, por categoría ocupacional
Categoría
ocupacional
Empleado privado
Jornalero o peón
Empleado en casa
particular
Totales
Urbano
metropolitano
Número
%
308,001 29.4
34,751
3.9
Resto urbano
Rural nacional
Total
Número
350,396
241,328
%
33.4
27.0
Número
390,922
616,714
%
37.3
69.1
Número
1,049,319
892,793
%
8.8
41.5
55,544
26.6
67,620
32.4
85,305
40.9
208,469
9.7
398,296
18.5
659,344
30.7
1,092,941
50.8
2,150,581
100
Fuente: ENEI 2012
12
http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/stat/class/icse.htm
41
Cuadro No. 17
Asalariados no protegidos por la seguridad social, por rama de actividad
Agricultura,
ganadería,
silvicultura y
pesca
Categoría
ocupacional
Empleado
privado
Jornalero o
peón
Empleado
en casa
particular
Totales
Industrias
Comercio,
manufactureras,
transporte
minas y
y almac,
canteras, y otras alojamiento
act. Ind.
comidas
Número
%
Número %
Número
%
80,534
7.7
199,804
19.0
435,677
698,139
78.2
24,265
2.7
0
0.0
0
0.0
224,069
10.4
778,673 36.2
Fuente: ENEI 2012
Categoría
ocupacional
Empleado privado
Jornalero o peón
Empleado en casa
particular
Totales
Otros
servicios
Total
Número
%
41.5
333,304
31.8
29,141
3.3
141,248
15.8
892,793
41.5
681
0.3
207,88
99.7
208,469
9.7
465,499 21.6 682,340
31.7
Número
1,049,319 48.8
2,150,581 100
Cuadro No. 18
Asalariados no protegidos por la seguridad social, según sexo
Hombre
Número
%
757,582
72.2
835,213
93.6
Mujer
Número
%
291,737
27.8
57,580
6.4
Total
Número
%
1,049,319
48.8
892,793
41.5
10,368
5.0
198,101
95.0
208,469
9.7
1,603,163
74.5
547,418
25.5
2,150,581
100
Fuente: ENEI 2012
Grafico No. 1
Asalariados no protegidos por la seguridad social, según grupo étnico
100%
90%
42,7
80%
70%
60%
50%
Ladino
40%
Maya
30%
20%
10%
0%
42
65,8
67,4
Otras etnias
56,7
34,0
31,8
0,8
Empleado privado
Fuente: ENEI 2012
0,6
Jornalero o peón
0,2
Empleado en casa
particular
%
43
26,392
235,047
4.6
2.6
10.5
11.8
11.8
Fuente: ENEI 2012
36.0
35.2
47.9
98,138
399,707
425,636
928,096 41.4 923,481
80,161
331,697
516,238
41.1
44.0
42.4
39.5
Grupos de edad
de 18 a 30
de 31 a 60
Número %
Número %
99,677
7,964
65,793
25,920
4.4
3.6
7.0
2.4
de 61 a más
Número %
3.5
0.0
0.0
1.7
36,224
0
0
36,224
7,222
0
0
7,222
0.3
0.0
0.0
0.7
Ingreso mensual total
de Q5,001 a
de Q10,001 a
Q10,000
Q15,000
Número %
Número %
2,244,210
222,849
943,335
1,078,026
Total
Número
100
9.9
42
48
%
2,853
0
0
2,853
0.1
0.0
0.0
0.3
2,150,581
208,469
892,793
1,049,319
100
9.7
41.5
48.8
Mayores de
Total
Q.15,000
Número % Número
%
Cuadro No. 20
Asalariados no protegidos por la seguridad social según rango de ingresos
110,931
3.7
9.1
Categoría Menos del salario
de Q2,422 a
ocupacional
mínimo
Q5,000
Número
%
Número
%
Empleado
773,018
73.7
230,002
21.9
privado
Jornalero o
872,595
97.7
20,198
2.3
peón
Empleado en
201,627
96.7
6,842
3.3
casa particular
Totales
1,847,240 85.9 257,042
12
Fuente: ENEI 2012
97,724
de 14 a 17
Número
%
1.2
de 7 a 13
Número %
Empleado
12,508
privado
Jornalero o
35,207
peón
Empleado en
10,194
casa particular
Totales
57,909
Categoría
ocupacional
Cuadro No.19
Asalariados no protegidos por la seguridad social según rangos de edad
Cuadro No. 21
Asalariados no protegidos por la seguridad social por jornada laboral
Horas trabajadas por semana
Categoría
ocupacio- Menos de 20
de 20 a 39
de 40 a 48
Más de 48
Total
nal
Número %
Número %
Número %
Número %
Número
Empleado
52,942
5.0 170,263 16.2 359,868 34.3 466,246 44.4 1,049,319
privado
Jornalero
73,215
8.2 269,472 30.2 430,639 48.2 119,467 13.4
892,793
o peón
Empleado
en casa
41,821 20.1 60,314
28.9
38,840 18.6 67,494 32.4
208,469
particular
Totales
167,978 7.8 500,049 23.3 829,347 38.6 653,207 30.4 2,150,581
%
48.8
41.5
9.7
100
Fuente: ENEI 2012
Los datos que anteceden ponen de manifiesto
que alrededor de la mitad de los asalariados no
protegidos por la seguridad social son empleados privados que residen en áreas urbanas y
están ocupados en actividades comerciales y de
servicios.
que el 94% de los asalariados no cubiertos por
la seguridad social está interesado en obtener la
cobertura. El 86% de dichos asalariados labora
en microempresas (de 5 trabajadores o menos).
Más de dos tercios de dichos asalariados labora
40 horas semanales o más, y es un segmento
predominantemente joven, pues más de la mitad
se encuentra entre los 14 y los 30 años de edad;
y mayoritariamente masculino, pues tres de cada
cuatro son hombres (más de la mitad jornaleros
o peones).
La CISE-93 define que los trabajadores por cuenta
propia son “aquellos trabajadores que, trabajando por su cuenta o con uno o más socios, tienen el
tipo de empleo definido como empleo independiente y no han contratado a ningún empleado de
manera continua”.
Por grupo étnico los ladinos o no indígenas predominan entre los empleados privados, y los
indígenas entre los jornaleros y empleados de
cada particular. La precariedad en materia de
ingresos es elevada, pues el 85% gana menos del
salario mínimo.
El Estudio de opinión pública sobre trabajo
decente y economía informal, realizado por
el proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo
decente y economía informal” de ASIES, revela
13
http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/stat/class/icse.htm
44
13.2. Trabajadores por cuenta propia
Empleos independientes son aquellos “en los que
la remuneración depende directamente de los
beneficios (o del potencial para realizar beneficios)
derivados de los bienes o servicios producidos
(en estos empleos se considera que el consumo
propio forma parte de los beneficios). Los titulares
toman las decisiones operacionales que afectan
a la empresa, o delegan tales decisiones, pero
mantienen la responsabilidad por el bienestar
de la empresa. (En este contexto, la empresa se
define de manera suficientemente amplia para
incluir a las operaciones de una sola persona).13
Dentro de la población ocupada los trabajadores
por cuenta propia son un segmento altamente
heterogéneo, tanto desde el punto de vista de
las motivaciones para serlo (elección propia
en muchos casos y ausencia de alternativas en
otros casos igualmente numerosos) como de la
multiplicidad de actividades en las que se ocupan
En los cuadros siguientes se presentan las principales características de los trabajadores por
cuenta propia quienes, de acuerdo con la ENEI
2012, representan el 31% de la PO ocupada de
Guatemala y constituyen el otro gran grupo meta
para la ampliación de la cobertura de la seguridad
social.
Cuadro No. 22
Trabajadores por cuenta propia por categoría ocupacional
Categoría
ocupacional
Trabajador por
cuenta propia
no agrícola
Trabajador por
cuenta propia
agrícola
Totales
Urbano
metropolitano
Número
%
Resto urbano
Número
%
Rural nacional
Número
Total
%
Número
%
243,278
19.3
476,686
37.8
540,899
42.9
1,260,863
67.6
9,349
1.5
125,602
20.8
469,374
77.7
604,325
32.4
252,627
13.5
602,288
32.3
1,865,188
100
1,010,273 54.2
Fuente: ENEI 2012
Cuadro No. 23
Trabajadores por cuenta propia por rama de actividad
Categoría
ocupacional
Agricultura,
ganadería,
silvicultura y
pesca
No.
%
Comercio,
Industrias
transporte,
manufactureras,
almaceminas y
namiento,
canteras, y otras
alojamiento y
activ. Ind.
comidas
No.
%
No.
%
Trabajador por
cuenta
6,004
0.5 266,647
propia no
agrícola
Trabajador por
cuenta 594,414 98.4
645
propia
agrícola
Totales 600,418 32.2 267,292
Otras
actividades
productivas*
No.
%
21.1
728,884
57.8
259,328
20.6
0.1
9,266
1.5
0
0.0
14.3
Total
No.
%
1,260,863 67.6
604,325
32.4
738,150 39.6 259,328 13.9 1,865,188 100
* Incluye:Construcción, Información y comunicaciones, Actividades financieras y de seguros, Actividades inmobiliarias, Actividades
profesionales, científicas, técnicas, y de servicios administrativos y de apoyo, Actividades de administración pública y defensa, de enseñanza,
actividades de atención en salud, y de asistencia social y Otras actividades de servicios.
Fuente: ENEI 2012
45
Cuadro No. 24
Trabajadores por cuenta propia por sexo
Hombre
Categoría
ocupacional
Número
Trabajador por
cuenta propia
465,346
NO agrícola
Trabajador por
cuenta propia
548,573
agrícola
Total
1,013,919
Mujer
Total
%
Número
%
Número
%
36.9
795,517
63.1
1,260,863
67.6
90.8
55,752
9.2
604,325
32.4
54.4
851,269
45.6
1,865,188 100
Fuente: ENEI 2012
Gráfico No. 2
Trabajadores por cuenta propia, según grupo étnico
100%
90%
80%
70%
59,9
40,3
60%
50%
Ladino
40%
Maya
30%
20%
59,6
39,1
10%
0%
Trabajador por cuenta
Trabajador por cuenta
propia NO agrícola
propia agrícola
Fuente: ENEI 2012
46
Otras etnias
47
0.5
9,784
Fuente: ENEI 2012
1.4
0.8
1.7
406,502
93,391
313,111
21.6
15.4
24.6
1,135,125
349,430
785,695
60.4
57.7
61.7
Grupos de edad
de 18 a 30
de 31 a 60
Número
%
Número
%
300,967
156,969
143,998
200,414
26,974
227,388
30.3%
83.2%
12.1%
1.4%
10.7%
De Q.2,291 a
Q.5,000
Número
%
67,328
5,183
62,145
3.6%
0.3%
3.3%
De Q.5,001 a
Q.10,000
Número %
9,091
2,224
6,867
0.5%
0.1%
0.4%
De Q.10,001 a
Q.15,000
Número
%
11,627
1,855
9,772
32.2
67.8
%
606,114
1,273,359
Número
Total
32.2%
67.8%
%
1,879,473 100
606,114
1,273,359
Total
Número
0.6% 1,879,473 100.0%
0.1%
0.5%
Mayores de
Q.15,000
Número %
16
25.9
11.3
de 61 a más
Número %
Cuadro No. 26
Trabajadores por cuenta propia por rangos de ingresos
27,095
4,928
22,167
de 14 a 17
Número
%
52.9%
Menor a salario
mínimo
Número
%
0.2
1,396
Trabajador) por
cuenta
994,161
propia no
agrícola
Trabajador por
cuenta
569,878
propia
agrícola
Totales 1,564,039
Tipo de
Trabajador
0.7
8,388
de 7 a 13
Número %
Fuente: ENEI 2012
Trabajador
por cuenta
propia no
agrícola
Trabajador
por cuenta
propia
agrícola
Totales
Categoría
ocupacional
Cuadro No. 25
Trabajadores por cuenta propia por rangos de edad
Cuadro No. 27
Trabajadores por cuenta propia por jornada laboral
Categoría
Menos de 20
ocupaNúmero %
cional
Trabajador
por cuenta
360,300 28.6
propia no
agrícola
Trabajador
por cuenta
63,221
10.5
propia
agrícola
Totales 423,521 22.7
Horas trabajadas por semana
de 20 a 39
de 40 a 48
Más de 48
Número
%
Número % Número %
Total
Número
%
325,951
25.9
218,227
17.3
356,385
28.3
1,260,863
67.8
191,146
31.6
235,024
38.9
114,934
19.0
604,325
32.2
517,097
27.7
453,251
24.3 471,319 25.3
1,865,188
100
Los trabajadores por cuenta propia son en su
mayoría residentes en las áreas rurales (54%)
y dos tercios de ellos se ocupa en actividades
distintas a la agricultura, lo que pone de relieve
la importancia, que incluso para la población
rural, tiene el empleo no agrícola. Hay una
mayor participación de las mujeres (46%) que la
existente entre los asalariados no cubiertos por
la seguridad social; los ladinos o no indígenas
predominan entre los trabajadores por cuenta
propia no agrícolas, y los indígenas entre los
agrícolas.
Por rangos de edad hay una mayor participación
de los que tienen más de 31 años (alrededor del
76%), lo cual confirma que, a mayor edad, existe
más dificultad para obtener un trabajo asalariado.
Por jornada de trabajo existe paridad entre
los que trabajan menos de 40 horas y los que
tienen una jornada que excede de las 40 horas.
El ingreso es igualmente precario, con un 83% de
trabajadores por cuenta propia que obtiene un
ingreso menor a un salario mínimo.
48
De acuerdo con el estudio de opinión pública
realizado en 2012 por el proyecto “Diálogo
estratégico”, el 72% de los trabajadores por
cuenta propia está interesado en la cobertura
del régimen de seguridad social. Del 28% que
no está interesado, alrededor de la mitad señala
como causa de su falta de interés la mala calidad
de los servicios del IGSS, y solamente alrededor
de uno de cada 10 no interesados, indica como
causa la obligación de pagar un aporte.
De particular importancia es el dato según el cual
el 89% de los trabajadores por cuenta propia que
desea afiliarse, está dispuesto a pagar una cuota
o contribución. También es importante destacar
que, al igual que en el caso de los asalariados no
cubiertos, el mayor interés de los trabajadores por
cuenta propia radica en el acceso a los servicios
de salud.
14. Conclusiones y propuestas
para ampliar la cobertura
14.1.Conclusiones
§ Protección social es un término general que
se refiere a todas las garantías posibles
contra la reducción o pérdida de ingresos.
Una de esas garantías es la seguridad
social. Un concepto complementario – piso
de protección social – se refiere al conjunto
de políticas sociales orientadas a garantizar
a todas las personas la seguridad de los
ingresos y el acceso a los servicios esenciales.
§ No hay una receta universal para el piso
de protección social, pues cada país
debe impulsarlo de conformidad con sus
necesidades, prioridades y recursos. Se
fundamenta en la justicia social y en el
derecho de toda persona a una vida digna.
§ La seguridad social es la protección que
la sociedad proporciona a sus miembros,
mediante una serie de medidas públicas
contra las privaciones económicas y sociales
que derivarían de la pérdida total o parcial
de ingresos como consecuencia de diversas
contingencias.
§ La realización del objetivo de trabajo
decente y productivo demanda la atención
de sus cuatro dimensiones. Una de ellas
es la protección social que, de acuerdo con
este concepto, incluye la seguridad social,
condiciones de trabajo estables y seguras,
y medidas en materia de salarios, jornadas
y otras condiciones de trabajo.
§ Entre los principios que inspiran a la seguridad
social son de particular importancia la
universalidad y la igualdad, que deben
alcanzarse mediante una combinación
armoniosa de los principios de solidaridad y
responsabilidad individual (subsidiariedad).
§ La seguridad social es un derecho de toda
persona, que deviene de su condición de
tal, recogido en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y en el Pacto
Internacional de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
§ El derecho constitucional guatemalteco,
desde 1945, recoge la seguridad social
dentro de las garantías o derechos sociales,
la cual tiene el carácter de función pública,
en forma nacional, unitaria y obligatoria.
§ Los Acuerdos de Paz conciben a la seguridad
social como un mecanismo de solidaridad
humana y señalan que deben tomarse
medidas para ampliar su cobertura,
mejorar sus prestaciones y la amplitud de
sus servicios.
§ No obstante el mandato constitucional
sobre el carácter unitario del régimen
de seguridad social, este se encuentra
fragmentado en varios subsistemas, lo que
presenta un problema de eficiencia, en
términos de costos actuales y futuros.
§ El IGSS está dotado de un amplio régimen
de autonomía, de rango constitucional,
para aplicar y administrar los programas
de seguridad social, pero está obligado a
coordinar sus acciones con la política general
y con las políticas sectoriales del Estado.
49
§ La ley orgánica del IGSS le confiere un
mandato amplio y flexible para la extensión
gradual de la cobertura a toda la población,
utilizando los métodos contributivos que se
adapten a las circunstancias y capacidades
de los diferentes segmentos de la población
económicamente activa.
§ Entre 1948 y 1977 el IGSS estableció los
programas de enfermedad, maternidad y
accidentes (EMA) y de invalidez, vejez y
supervivencia (IVS), cubriendo actualmente
todo el territorio nacional.
§ En 2011 la población cubierta por el IGSS
equivalía al 19% de la población total del
país, y los trabajadores afiliados al 18%
de la población ocupada. El 76% de los
afiliados es menor de 44 años y solamente el
14% de los afiliados labora en la actividad
agrícola, que absorbe un tercio de la
población ocupada.
§ Las contribuciones de empleadores y
trabajadores para el programa IVS
equivalen al 5.5% del salario de cada
afiliado. En Costa Rica equivalen al
11.84%, en El Salvador al 13% y el
promedio centroamericano es 9.5%. Esto
permite afirmar que hay margen para
un incremento de las mismas, si ello fuera
necesario para asegurar la sostenibilidad
del régimen. Sin embargo, cualquier medida
de esta naturaleza debe ir precedida de un
mejoramiento significativo e incuestionable
de la calidad de los servicios del IGSS.
§ El Estado guatemalteco acumula una deuda
elevada con el IGSS, especialmente con
relación al programa EMA, que en 2011
ascendía a Q. 19,894 millones, la cual debe
ser cancelada en forma paulatina, a efecto
de fortalecer las finanzas institucionales y
mejorar la calidad de sus servicios.
50
§ El IVS utiliza la prima media escalonada
como sistema de financiación, que mediante
la capitalización parcial colectiva acumula
una reserva que contribuye, mediante su
rendimiento, a financiar el programa. La Ley
Orgánica ordena que, cuando el total de los
ingresos por contribuciones y rendimiento de
la reserva sea inferior al total de egresos,
se aumentarán las tasas y/o se reajustarán
beneficios, para garantizar el equilibrio por
un período no menor de cinco años.
§ El modelo de capitalización parcial colectiva,
al contrario de los sistemas de capitalización
individual, permite la solidaridad intra e
intergeneracional.
§ Las prestaciones no contributivas de
seguridad social enfrentan problemas
de sostenibilidad que, en el caso de
Guatemala, se agravaría por la debilidad
de sus ingresos fiscales. Por ello es necesario
buscar la incorporación, a la seguridad
social contributiva, del máximo posible de
la población trabajadora.
§ El IVS ha sido objeto de cuatro reformas
paramétricas. En la primera (199) se
redujo de 65 a 60 la edad mínima para
optar a la jubilación. En la segunda
(2000), la prima de cotización paso
de 4.5% a 5.5% sobre el salario. La
tercera (2003) aumentó escalonadamente
hasta los 65 años la edad de jubilación
y fue declarada inconstitucional.
La
cuarta (2010) fue aceptada parcialmente,
aumentando escalonadamente el mínimo de
contribuciones, dependiendo de la fecha de
afiliación, de 180 a 240.
§ La Corte de Constitucionalidad consideró
q u e e l a u m e n t o e n e l n ú m e ro d e
contribuciones tiene carácter regresivo,
pero supera las pruebas de razonabilidad y
proporcionalidad. Con relación al aumento
de la edad mínima de jubilación, la Corte
señala que en caso sea estrictamente
necesario, la medida debe ser adoptada por
el Congreso, por ser un elemento subjetivo
de límites a derechos fundamentales.
§ La relación cotizantes activos/pensionados
pasó de 8.5 en 1995 a 7.5 en 2011. La
revisión actuarial realizada por el IGSS en
2011 indicó que el desequilibrio financiero
iniciaría en 2017 y que la reserva se
agotaría en 2022, pero estas previsiones
deben ser revisadas a la luz de los cambios
adoptados en 2010, vigentes a partir del
fallo de la Corte de Constitucionalidad de
2012.
§ Guatemala se encuentra en una fase
moderada de transición demográfica, lo
que determina una de las relaciones de
dependencia más favorables de América
Latina. El bono demográfico de Guatemala
finaliza en 2069 lo que, entre otras aspectos,
constituye una oportunidad para fortalecer
la sostenibilidad del régimen de seguridad
social.
§ L a e c o n o m í a i n fo r m a l , s u m a m e n t e
heterogéneo, incluye a empresas y
trabajadores que se encuentran fuera
del marco jurídico y, en el caso de los
trabajadores, fuera de la protección legal.
Unas - especialmente las microempresas y otros se caracterizan por su alto nivel de
vulnerabilidad.
§ El mayor desafío que enfrenta el régimen de
seguridad social y uno de los principales de
la sociedad guatemalteca, es la ampliación
de cobertura a los trabajadores de la
economía informal. Los trabajadores
asalariados no protegidos por la seguridad
social (aproximadamente 2.1 millones) y los
trabajadores por cuenta (alrededor de 1.8
millones) constituyen la población meta para
la ampliación de la cobertura.
§ La incorporación masiva de nuevos
afiliados a la seguridad plantea el reto del
mejoramiento y ampliación del programa
EMA. De acuerdo con los informes de labores
del IGSS, el EMA tuvo en los tres últimos
años un superávit de alrededor de Q 2,600
millones, el cual debe ser adecuadamente
invertido en el mejoramiento de los servicios.
§ La preferencia por el presente que tienen
muchos trabajadores - reduce la valoración
del futuro que es uno de los principales
estímulos para la contributividad al régimen
de seguridad social - puede ser superada
en Guatemala por la combinación que
ofrece el IGSS entre el programa de IVS,
que reconoce una prestación a futuro, con la
cobertura del EMA, que genera prestaciones
presentes y más valoradas, tal como lo
demuestra el estudio de opinión pública de
ASIES (2012).
§ La ampliación de cobertura tiene un impacto
favorable en la sostenibilidad del IVS. “La
teoría del seguro indica que la viabilidad
de un sistema aumenta proporcionalmente a
las dimensiones del grupo asegurado” (OIT,
2001).
§ La ampliación de la cobertura a los
trabajadores de la economía informal debe
hacerse en forma gradual, atendiendo a
las características particulares de cada
segmento de trabajadores. Un primer grupo
meta, aun cuando no son los que sufren
mayor precariedad, serían los asalariados
y trabajadores por cuenta propia del
área urbana metropolitana (departamento
de Guatemala). Dichos grupos tienen la
característica de ser “económicamente
favorables”, señalada en el artículo 27 de
la Ley Orgánica del IGSS.
51
14.2. Propuestas para ampliar la cobertura
de la seguridad social
§ Fortalecimiento de la autonomía del IGSS:
la eficiencia y eficacia del IGSS – condición
necesaria para ampliar la cobertura –
depende de un ejercicio responsable de
la autonomía institucional, la cual debe
ser fortalecida, especialmente mediante
la acción concertada de los directores
designados por las organizaciones de
empleadores y trabajadores, Universidad
de San Carlos y Colegio de Médicos y
Cirujanos.
§ Transparencia y probidad: el fortalecimiento
de la autonomía debe ir acompañado de
una irrestricta política de transparencia, que
facilite la erradicación de la corrupción y
garantice el uso racional y con estrictas reglas
de probidad, de los recursos financieros y
materiales de la institución, especialmente
en cuanto al manejo de su portafolio de
inversiones.
§ Estudio actuarial: a partir de los cambios
paramétricos aprobados en 2010 y que
se mantienen como consecuencia de la
sentencia de la Corte de Constitucionalidad
de 2012, es necesario realizar un estudio
actuarial que permita determinar cuál es el
período de equilibrio financiero que se logra
con la implementación de dichos cambios.
§ Fiscalización: existe un amplio consenso
sobre el papel fundamental que tiene una
inspección del trabajo efectiva en el nivel de
cumplimiento por parte de los empleadores
de las obligaciones contempladas en la
legislación laboral y, dentro de estas, la de
inscribirse en el régimen de seguridad social.
Una eficaz labor de inspección contribuirá
14
a reducir el número de trabajadores
asalariados que actualmente no están
cubiertos por la seguridad social, por lo
que deben establecerse programas de
inspección específicamente orientados a la
incorporación de empresas y de todo tipo
de centros de trabajo (incluidas entidades
públicas) cuya fuerza de trabajo, parcial o
totalmente, no está registrada en el IGSS.
§ Información y sensibilización: tanto
el IGSS como el Ministerio de Trabajo
deben realizar campaña de información y
sensibilización, incluido el asesoramiento a
empresas y trabajadores por cuenta propia,
sobre los requisitos para la incorporación al
régimen de seguridad social y las ventajas
que esto representa para la vida presente
y futura de los trabajadores y sus familias.14
§ Coordinación de servicios de inspección:
la Inspección General de Trabajo debe
establecer programas conjuntos con los
servicios de inspección del IGSS y de otras
entidades públicas, como el Ministerio
de Salud Pública, Ministerio de Economía
y Superintendencia de Administración
Tributaria (SAT), que garanticen mayor
eficacia y controles mutuos entre las
entidades involucradas. Esto se fundamenta
en disposiciones contenidas en los artículos
5 y 12, respectivamente, de los Convenios
81 y 129 de la OIT sobre la inspección del
trabajo, ratificados por Guatemala.
§ Tr abajador es del tr anspor te y la
construcción: implementar un plan especial
para la inscripción de trabajadores del
transporte y la construcción. Se trata
de actividades que generalmente tienen
alta rentabilidad y que tienen un número
insignificante de trabajadores afiliados
Una experiencia exitosa es el plan “Registro de trabajadores obligatorio” (Plan RETO), implementado en Perú a partir de 2008, orientado
al aumento de la formalización de trabajadores asalariados que incluye, entre otras, acciones de verificación de las condiciones de trabajo
y de concienciación a los empleadores, para generar un cultura de cumplimiento.
52
(aproximadamente 50,000), en comparación
con el número de trabajadores ocupados en
las mismas, que según la ENEI 2012 son
alrededor de 500,000.
§ Empresas proveedoras del Estado:
las instituciones públicas deben cumplir
estrictamente las disposiciones del Convenio
94 de la OIT sobre las cláusulas de trabajo
(contratos celebrados por las autoridades
públicas), ratificado por Guatemala, que
en su artículos 1 y 2 establece que en los
contratos que se celebren con contratistas
de obras públicas o suministro de servicios,
entre otros, deberá garantizarse a los
trabajadores salarios, horas de trabajo
y demás condiciones de empleo (lo que
incluye la cobertura de la seguridad social)
establecidas en la legislación nacional. Esas
disposiciones proveen suficiente fundamento
para exigir a todo contratista público que
se registre como patrono ante el IGSS.
§ Facilitar la inscripción de patronos: hacer
efectiva la disposición del artículo 18
del Reglamento de Inscripción de Patronos
en el Régimen de Seguridad Social, que
reconoce el carácter de declaración jurada
al formulario de inscripción que debe llenar
la persona individual o jurídica que desea
inscribirse como patrono, para contribuir a
la simplificación de trámites y estimular el
interés por la incorporación al régimen.
§ Inscripción de empresas con menos
de tres trabajadores: la obligación de
afiliarse al IGSS debe extenderse a todo
empleador, independientemente del número
de trabajadores que tenga a su servicio.
En todo caso, si un empleador que tiene
a su servicio menos de tres trabajadores
manifiesta interés de inscribirse, debe ser
aceptado por el IGSS.
§ Cober tura de microempresarios: de
acuerdo con el INE, las microempresas
son aquellas que tienen menos de cinco
trabajadores. Para estimular la afiliación
de este sector debe modificarse el artículo
22 del Reglamento de Inscripción de
Patronos, a efecto que los propietarios de
microempresas – quienes generalmente
desempeñan una función de trabajador
típico – puedan inscribirse como afiliados y
gozar de los beneficios del régimen.
§ Afiliación voluntaria de profesionales
independientes y trabajadores por cuenta
propia: en tanto se inicia un programa
específico para los trabajadores por
cuenta propia, que facilite su incorporación
masiva, el IGSS debe suprimir las
limitaciones existentes en la modalidad
denominada el “continuación voluntaria en
el seguro”, permitiendo que profesionales
independientes y trabajadores por cuenta
propia de ingresos medianos y altos
(particularmente urbanos y ocupados en
actividades de comercio y servicios) puedan
afiliarse mediante una declaración jurada
de ingresos, a condición de que el monto
declarado mensual no sea inferior a dos
salarios mínimos vigente para actividades
no agrícolas, e independientemente de que
hay tenido o no un trabajo en relación de
dependencia.
§ Trabajadores por cuenta propia de
ingresos bajos: el más grande desafío es
la incorporación de los trabajadores por
cuenta propia de bajos ingresos, que son
la inmensa mayoría de este segmento de
la población laboral. La experiencia indica
que es muy difícil incorporar masivamente
a los trabajadores por cuenta propia si,
además de la cuota de trabajador, deben
absorber la que corresponde al empleador.
En el caso de El Salvador los trabajadores
53
independientes constituyen el 45% del
total de afiliados al sistema de pensiones
gestionado por las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP) pero solamente el
0.4% de los cotizantes (Mesa-Lago, 2011).
Por ello es necesario establecer un programa
especial para los trabajadores por cuenta
propia que devengan menos de dos salarios
mínimos, en donde el Estado absorba total
o parcialmente la cuota que corresponde al
empleador. Esto tendrá un costo fiscal, pero
será menor que el que pueden alcanzar las
pensiones no contributivas del Programa del
Adulto Mayor, cuyo costo no es previsible,
pues eventualmente será objeto de acciones
políticas para aumentar las pensiones,
mediante una reforma a la ley que rige
dicho programa.15
§ Trabajadores agrícolas temporales: este
segmento es uno de los más vulnerables de
la población laboral. Tienen el problema
de trabajar en relación de dependencia
durante una parte del año, por lo que
generalmente deben cotizar durante un
período muy largo de tiempo para optar
a una pensión. Por ello debe establecerse
un programa especial que, a cambio de un
pago adicional, podría contemplar que
cada mes trabajado sea considerado como
doble para efectos del cálculo del tiempo
laborado.
15
§ Programas flexibles de protección: MesaLago (2012) recomienda el desarrollo
de programas flexibles de protección,
adaptados a las condiciones socioeconómicas
de los trabajadores por cuenta propia,
como es el caso, ya implantado por el
IGSS del Programa Especial de Protección
para Trabajadoras de Casa Particular
(PRECAPI). Estos programas deben incluir,
entre otras facilidades; pagos trimestrales
o anuales de las cotizaciones, con la
posibilidad de hacerlos por medio de bancos
u otros medios; planes de cotizaciones y
prestaciones ajustados a la capacidad
de pago de las familias; obligación las
empresas que contratan a trabajadores y
profesionales independientes, de retener
sus cotizaciones; y estimular la formación de
cooperativas, sindicatos y asociaciones de
trabajadores informales, para actuar como
intermediarios en el cobro y transferencia
de las cotizaciones al seguro social.
Finalmente, cabe señalar que, de acuerdo
con la Asociación Internacional de la
Seguridad Social (AISS), el desafío clave
que enfrenta un país como Guatemala para
extender la cobertura de la seguridad
social es beneficiar a los trabajadores de
la economía informal y a sus familias, que
trabajan en empleos precarios “se necesitan
iniciativas creativas para incrementar la
protección social en la región. Estas iniciativas
deben ser prudentes desde el punto de vista
fiscal y del financiamiento” (AISS, 2010).
Costa Rica estableció en 2000 el aseguramiento obligatorio de los trabajadores por cuenta propia.
El Estado subsidia parcialmente las cotizaciones, quedando la cuota en una escala que va de 4.75%
a 7.25% del salario cotizable (la contribución por trabajador asalariado es de 11.84%); y no
reciben subsidio quienes declaran más de 10 salarios mínimos. Esto permitió que la cobertura de
cuentapropistas pasara del 15% de la PEA no asalariada en 2002 al 42% en 2010; y el número
de trabajadores independientes que cotizan, como porcentaje del total de asegurados, creció de
14% en 2005 a 24% en 2012. Otro programa exitoso es el de Microemprendedor Individual
(MEI) en Brasil. Originalmente, un trabajador por cuenta propia cotizaba alrededor del 20% de
sus ingresos y con el MEI el pago se redujo al 11% del salario mínimo y, posteriormente, al 5%.
La estuvo acompañada de una gran campaña de captación y marketing (Lacchini y Zuccotti,s.f.).
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