En Pamplona a, veintiséis de Abril de dos mil trece

En Pamplona a, veintiséis de Abril de dos mil trece.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de
Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del
recurso número 0000548/2012, promovido contra la Orden Foral 306/2012, de 5 de junio,
de la Consejera de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, por la que se desestima
recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución 658/2012, de 13 de Marzo, de la
Directora del Servicio de Atención Primaria e Inclusión Social de la Dirección General de
Política Social y Consumo, por la que se deniega la renta de inclusión social., siendo en
ello partes: como recurrente D. Alfredo, representado por el Procurador D. Ricardo Beltrán
García y dirigido por la Letrada D. María Lourdes Etxeberria Zudaire y como demandado
el Gobierno de Navarra, representado y dirigido por el Sr. Asesor Jurídico del Gobierno de
Navarra;
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el presente contencioso se impugnan las resoluciones reseñadas en el
encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarlas en disconformidad al
Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.
SEGUNDO.- La representación procesal de la parte demandada se opone a todo ello
sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por las
resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus
escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a
reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser
objeto de estudio.
TERCERO.- Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron al Iltmo. Sr. Magistrado
Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 24 de Abril de 2013.
Es Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Ignacio Merino Zalba.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Las resoluciones recurridas deniegan al recurrente la "renta básica" solicitada
en aplicación al caso controvertido de la Ley Foral 1/2012 de 23 de Enero por la que se
regula la "Renta de Inclusión Básica" y la Orden Foral 158/2012 de 9 de Febrero que la
desarrolla.
Las cuestiones que se plantean en este contencioso, tal y como ya se plantearon en vía de
alzada, son las siguientes:
A) Aplicación retroactiva de la nueva normativa a situación jurídica generada y/o nacida
(junto con su tramitación) con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley foral
(Artículo 9.3 de la Constitución.).
B) Falta de resolución en el plazo marcado normativamente.
C) Interés del Menor.
D) Y como cuestión expuesta por la Administración demandada, ineficacia de este
planteamiento en cuanto la norma nueva viene a dar (en la causa específica en que se basa
la denegación) la misma respuesta y solución que la contenida en anterior regulación.
SEGUNDO.- Sobre la retroactividad y Artículo 9.1 de la Constitución.
Como elemento fáctico previo, debemos señalar que la instancia-solicitud de renovación de
renta básica tuvo lugar en 30 de Septiembre de 2.011, mientras que la resolución extemporánea, y a ello nos referimos más tarde) se causó al 13 de Marzo de 2.012.
Considera la parte actora que su derecho a la prestación ya había nacido a la fecha de la
solicitud, con lo que no cabía aplicar retroactivamente la Ley Foral 1/2012, de carácter más
restrictivo que la anterior regulación que venía dada por el Decreto Foral 120/1.990 de 19
de Abril.
Efectivamente, la Ley foral 1/2.012 establece en su Disposición Transitoria Primera y en su
numeral 1:
"1. Las solicitudes de renta básica que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor de
esta ley foral se resolverán conforme a lo dispuesto en la misma, requiriéndose, si fuera
preciso, la documentación complementaria para su tramitación".
Se trata de examinar, a la luz del Artículo 9.3 de la Constitución y de la doctrina del
Tribunal Constitucional la aceptación y el grado de retroactividad que esta norma impone.
Así, Es principio de nuestro Derecho la irretroactividad de la norma, pues se entiende que
ésta se promulga para regular situaciones y relaciones jurídicas futuras (art. 2,3 CC
EDL1889/1, que dispone "las Leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo
contrario"). Ahora bien, aunque ese sea el principio general, la retroactividad puede venir
impuesta por el legislador (incluso, pueden darse casos de retroactividad tácita), salvo en
aquellos casos en que la Constitución impone la irretroactividad, como luego se verán
(SSTS de 27 febrero 1978 EDJ1978/314; 26 marzo 1996; 15 julio 1997 EDJ1997/6069; 19
julio 2000; 7 octubre 2000 E0J2000/30768). Por tanto, se puede decir que la
irretroactividad se supone y, en consecuencia, dicho principio vincula al intérprete de tal
forma que caso de silencio o duda se presume que la norma en cuestión carece de efectos
retroactivos (STS de 12 julio 1985 EDJ 1985/7513).
Se puede hablar de tres grados de retroactividad:
a) Grado débil, según el cual quedan sometidos al imperio de la Ley nueva los efectos de la
relación jurídica, nacida bajo la Ley anterior, pero sólo a los que se produzcan después de
la entrada en vigor de la nueva.
b) Grado medio, en el que la Ley nueva se aplica a los efectos nacidos bajo la vigencia de
la Ley anterior, pero que aún no se han consumado.
c) Grado fuerte o máximo, que se da cuando la Ley nueva se aplica a la relación jurídica
nacida bajo la Ley anterior y a todos sus efectos, incluidos los ya consumados, es decir,
deshace los efectos nacidos bajo la Ley antigua y les aplica la nueva Ley. El Tribunal
Constitucional se inclina por admitir en nuestro ordenamiento, cuando proceda, la
retroactividad en su grado débil.
Según el TC (STC 27/1981, de 20 julio), el Ordenamiento Jurídico, por su propia
naturaleza, se resiste a ser congelado en un momento histórico determinado pues ordena
relaciones de convivencia humana y debe responder a la realidad social de cada momento.
Por ello, se sirve de dos medios para reglamentar las relaciones que se encuentran entre dos
regulaciones legales, que conservan una eficacia después de la entrada en vigor de la Ley
nueva: primero, el instituto de la retroactividad y, segundo, las normas o disposiciones
transitorias.
En otras sentencias, el TC (SSTC 27/1981, de 20 julio; 66/1983, 21 julio; y 126/1987, 16
julio), poniendo en conexión el principio de irretroactividad con el de seguridad jurídica,
ha afirmado que éste último no debe erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la
congelación del Ordenamiento Jurídico, cuando, por el contrario, éste debe acomodarse a
la realidad social de cada momento, por lo que la prohibición absoluta de cualquier tipo de
retroactividad sería contraria a la vida y adaptación del Derecho y al sentido del art. 9,2
CE. Además, ese anquilosamiento del Ordenamiento jurídico podría suponer un quebranto
de la libertad e igualdad de los ciudadanos ante la Ley (STC 8/1982, de 4 marzo). Por tanto
debe admitirse la posible retroactividad de la norma, siempre que, conforme al citado
precepto 2,3 CC, venga impuesta por el legislador, pues de no ser así se entiende que la
norma es retroactiva.
En conclusión, el principio general es el de la interdicción de la retroactividad de la norma,
es decir, la irretroactividad, la cual es sólo aplicable a los derechos consolidados,
integrados en el patrimonio de la persona, pero no es aplicable a los derechos pendientes, a
los futuros, a los que estén condicionados o a las meras expectativas de derecho; en otras
palabras, la retroactividad no puede dar lugar a una incidencia de la nueva Ley en los
efectos jurídicos ya producidos en las situaciones o relaciones jurídicas anteriores, pero no
en cuanto a la proyección de la nueva Ley en los efectos o derechos que surjan de esas
situaciones o relaciones jurídicas anteriores, pero que se produzcan después de la entrada
en vigor de la nueva Ley (STC 42/1986 EDJ 1986/42 y EDJ 1987129).
Por ello, no cabe en el régimen constitucional una defensa a ultranza de los "derechos
adquiridos", pues ello no responde a exigencias acordes con el Estado de Derecho que
proclama el art. 1,1 CE E0k398h3&8 No existe retroactividad cuando una norma afecta a
situaciones en curso de adquisición, pero aún no consolidadas por no corresponder a
derechos ya existentes. Lo que prohíbe el art. 9,3 CE es la retroactividad entendida como
incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores,
pero no la incidencia de la nueva ley en los derechos en cuanto a su proyección hacía el
futuro, de donde se deduce que no cabe una defensa absoluta de los derechos adquiridos,
sino sólo en tanto en cuanto estén consolidados, pero no en cuanto a su futuro régimen
jurídico (SSTC 27/1981, de 20 julio; 42/1986 10 abril; 70/1998 19 abril; 65/1990 5 abril y
97/1990 24 mayo.
De esta forma nos encontraríamos en el caso presente con el supuesto de retroactividad de
grado débil ya admitida y explicada en cuanto se trataría (en potencial, por cuanto queda
pendiente el tema del plazo para resolver y la obligación a ella coaligada) de una situación
jurídica nacida ante y con efectos ex post.
TERCERO.- El plazo para resolver.
En este apartado, bien pueden cambiar las tornas. La Ley Foral 1/2012, nada nos dice
respecto del plazo, pero si la Orden Foral 58/2012 que la desarrolla.
Previamente a ello debemos apuntar, con carácter de legislación básica, ex Ley 30/1.992,
de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, el deber-obligación que tiene la Administración de
resolver y notificar (Artículo 42.1); así como el hacerlo en el plazo fijado por la norma
reguladora, que no puede excederse de seis meses y en su defecto del de tres meses
(Artículo 42. 2 y 3 del mismo texto.).
Claro que la nueva ordenación de esta materia viene recogida ahora, pues si bien la Ley
1/2012 omite hasta toda referencia, sin embargo la Orden Foral 58/2.012 de 9 de Febrero,
en su Artículo 6 y bajo la rúbrica de: "Procedimiento de concesión" establece bien a las
claras: "Mientras no se apruebe el decreto foral que regule la renta de inclusión social,
resultará aplicable el procedimiento de concesión previsto en el Decreto Foral 120/1999, de
19 de abril, por el que se regula la renta básica, sin perjuicio de las especialidades que se
exponen en los artículos siguientes".
De entre estas especialidades no aparece plazo alguno.
Acudamos, por tanto al Decreto Foral de remisión, el 120/1.999, y en su Artículo 12 donde
se regula "la Resolución", al numeral 2 fija bien a las claras: "El órgano competente en la
materia resolverá motivadamente y notificará a la persona solicitante la resolución en el
plazo de cuarenta y cinco días desde la fecha de la solicitud en el Servicio Social de Base.".
Ya tenemos, el plazo 45 días, hábiles, por supuesto (Artículo 48.1 de la Ley 30/1.992).
No consta en el Expediente Administrativo, y de forma absoluta, dato alguno sobre la
necesidad de paralización de dicho expediente ni de la reconvención a presentar nuevos
documentos, subsanaciones u otros elementos de ese orden.
La resolución, por mandato inexorable de la norma debió dictarse el 24 de Noviembre de
dicho 2.011, vigente el Decreto Foral 120/1.998 y no la Ley Foral 1/2.012.
Y no se nos venga con el silencio negativo y el ulterior recurso contencioso administrativo.
El silencio es una institución que fija la presunción de resolución, institución y presunción
puesta en favor del administrado. En caso alguno, el silencio puede perjudicar al
administrado. El administrado "puede" (no debe) recurrir ante el silencio, o esperar la
resolución expresa, pero en caso alguno puede verse perjudicado por la falta de resolución.
Así, y ad exemplum, Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Febrero de 2004 dictada en
Recurso de Casación 7282/2.001, que en su Fundamento de Derecho Sexto punto 2° nos
dice: "En tanto que propiamente no existía -acto administrativo-, la no impugnación de la
desestimación presunta en plazo no podía determinar la existencia de un -acto consentido y
firme- que cerrara al particular o interesado el acceso al proceso (STS de 22 dic. 1988; 16
mar. 1992 y STS de 18 mar. 1995) esto es, la aplicación del art. 40.a) de la LJCA de 1956
(Cfr. SSTC 21 de diciembre de 1987 y de 3 abr. 1995).
La explicación técnica de esta construcción se encontraba en dos órdenes de razones: Por
un lado, porque la figura del silencio administrativo negativo se establecía, única y
exclusivamente, en beneficio del administrado (SSTS de 24 feb., 11 y 15 nov. 1988; Auto
de 31 ene. 1989; SSTS de 24 sep. 1991; 14 nov. 1993; 27 ene., 9 y 24 mar. 1995; 15 y 16
ene., 8 jul. y 28 oct. 1996; 2 oct. 1997). Es decir, el silencio administrativo negativo, como
explícitamente se manifestaba en la Exposición de Motivos de la hoy derogada LJCA de
1956, era una “facultad” que se concedía al interesado para, “si así lo deseaba”, acudir a la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa en defensa de sus intereses frente a la falta de
respuesta expresa de la Administración a una petición o solicitud por él realizada. En
consecuencia, el no ejercicio de esta “facultad” o de esta “opción” (en términos del art. 94
de la LPA) ningún perjuicio le podía deparar.
Y, por otro, porque, correlativamente, la denegación presunta, en ningún caso, excluía el
deber de la Administración de dictar una resolución expresa (art. 94.3 de la LPA y SSTS de
17 abr. y 8 may. 1990; 24 feb. 1994 y 25 oct. 1996) por lo que, igualmente, ningún
beneficio podía conseguir ésta del incumplimiento de su deber. En este sentido, era
sumamente explícita la declaración contenida en la Exposición de Motivos de la LJCA
cuando decía: “El silencio administrativo, ciertamente, no puede ser conceptuado como un
medio a través del cual la Administración pueda eludir sus obligaciones de motivar las
decisiones, como vendría a ser si por el silencio quedara exenta del deber de dictar un
proveído expreso debidamente fundado”.
Así pues, no nos puede invocar ahora la Administración el silencio y la falta de ulterior
recurso, en perjuicio del administrado, cuando fue ella la que tardó en resolver, y que
casualidad conforme a la aplicación de la nueva Ley más restrictiva que la anterior.
CUARTO.- Conclusión.- Dado que la base, la ratio essendi de las resoluciones
administrativas denegatorias de la renta básica se encuentra y halla en el cambio
normativo, es decir en la aplicación de la nueva Ley Foral 1/2.012, y dado que cuando
debió resolver la Administración (24 de Noviembre de 2.011) no existía esa normativa,
desaparece la causa de denegación de la renta básica solicitada, y por ende, las resoluciones
combatidas deben ser anuladas.
Y tampoco es de admitir que se nos diga en la contestación que antigua y nueva regulación
causan el mismo resultado y tienen los mismos condicionamientos, por cuanto el Artículo
5.1.1 (requisitos) del Decreto Foral 120/1999 de 19 de abril, por el que se regula la Renta
Básica, precisa como requisito (precisamente el que está en liza): "Acreditar la residencia
efectiva en Navarra con una antigüedad mínima de 2 años".
Mientras que el Artículo 3.1.c de la Ley Foral 1/2.012 establece como requisito:
"Residencia continuada y efectiva en Navarra de, al menos, veinticuatro meses
inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud". El subrayado en
"continuada" es nuestro, pues resaltamos que tal exigencia no se recogía antes y era,
precisamente esa inclusión el motivo de la denegación (en este caso) de la renta básica.
Determinado que el motivo de la denegación es la aplicación de la nueva normativa, y
determinado que cuando debió resolverse, por imperativo legal, estaba vigente la
normativa anterior, volvemos a dictaminar: Las resoluciones impugnadas deben ser
declaradas en disconformidad al Ordenamiento Jurídico.
Huelga el tratamiento de cualquier otra motivación en atención a lo dicho.
QUINTO.- Costas.- En materia de costas, procede imponerlas a la Administración
demandada por imperativo del Artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.
En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,
FALLAMOS
PRIMERO.- Estimando el presente Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la
representación procesal del recurrente D. Alfredo, frente a los acuerdos ya identificados en
el encabezamiento de esta resolución, los cuales anulamos por su disconformidad al
Ordenamiento Jurídico.
SEGUNDO.- Declarando el derecho que asiste al recurrente a que le sea reconocida la
renta básica de inclusión solicitada.
TERCERO.- Se condena en costas a la Administración demandada.
Así por esta nuestra Sentencia de la que se unirá certificación a los autos, definitivamente
juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Joaquín Galve Sauras.- Ignacio
Merino Zalba.- Antonio Rubio Pérez.- María Jesús Azcona Labiano.- Francisco Javier
Pueyo Calleja.