Informe de Evaluación AdT - Uruguay versión en español _1_

Monitoreo y prevención de la tortura a nivel mundial –
Construyendo sobre el trabajo del Relator Especial
de la ONU sobre la Tortura
INFORME DE EVALUACIÓN – URUGUAY
Análisis de problemas y necesidades en el área de la
prevención de la tortura
Conclusiones derivadas de consultas realizadas en marzo 2012
Mayo 2012
1
INFORME DE EVALUACION REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
ÍNDICE
I. Introducción
II. Situación de la Tortura y de los malos tratos en la República Oriental del Uruguay.
1. Condiciones de detención para personas adultas.
2. Administración para las personas adultas.
3. Situación de la prisión preventiva.
4. Condiciones de detención para adolescentes infractores.
5. Marco institucional para la prisión de adolescentes infractores.
III. Lucha contra la impunidad y reparación a las víctimas de la tortura
1. Regulación legal del delito de tortura.
2. Investigación criminal de los actos de tortura.
3. Quejas y procedimientos internos de rendición de cuentas.
4. Compensación y rehabilitación para las víctimas de tortura.
IV. Monitoreo preventivo de los lugares detención
1. Mecanismos de monitoreo existentes.
a. Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario.
b. Jueces juveniles y comité de observadores para adolescentes privados de libertad.
c. El inspector General de Psicópatas.
2. Mecanismo Nacional de Prevención
V. Garantías
1. El acceso a un juez
2. El acceso a un abogado
3. Otras garantías procesales
2
I. Introducción
El presente informe es parte del proyecto EIDHR Atlas de la Tortura: monitoreo y prevención de la
tortura en todo el mundo - A partir del trabajo del relator especial de las Naciones Unidas,
financiado por la Unión Europea (EIDHR/2010/ 222-226).
El proyecto tiene como objetivo el seguimiento de las recomendaciones hechas durante la misión
del ex Relator Especial sobre la tortura (UNSRT), Manfred Nowak (2004-2010), así como colaborar
con los respectivos gobiernos y la sociedad civil para su aplicación.
El informe refleja los resultados que el equipo experto del proyecto Atlas de la Tortura (ADT),
elaboró luego de su visita de evaluación, de dos semanas de duración, en marzo de 2012, además
de las consultas con numerosos actores de Gobierno, la sociedad civil y la comunidad
internacional. Se realizó también un análisis jurídico en los casos pertinentes.
Los resultados fueron evaluados en función de las recomendaciones proporcionadas por el Relator
Especial al Uruguay durante su visita en 2009, así como en relación a las recomendaciones y
normas de otros órganos expertos internacionales, como la Relatoría sobre los Derechos de las
Personas Privadas de Libertad de la CIDH.
El informe constituye una base para promover debates exhaustivos sobre las necesidades
pertinentes en materia de la prevención de la tortura que se realizarán durante una conferencia
de expertos los días 22 y 23 de mayo de 2012, en la ciudad de Montevideo. Posteriormente se
elaborará un plan de trabajo conjunto con los aportes de la sociedad civil, siendo el SERPAJ el
punto focal. A partir de esta asociación se proyectarán las actividades que en el marco del
proyecto Atlas de la Tortura se realizarán en la República Oriental del Uruguay.
La información contenida en este informe se nutre de las consultas realizadas en marzo de 2012,
así como de diversos documentos investigados durante y después de dichas consultas. Este
informe no está pensado como una investigación de los hechos basada en el seguimiento empírico
de la tortura y los malos tratos en el país, sino que representa los diferentes puntos de vista y
preocupaciones de los interlocutores sobre los problemas y deficiencias en el campo de la
prevención de la tortura y su posible solución. Los problemas identificados durante las consultas
se agrupan en aéreas de enfoque, que son consideradas por el AdT como los puntos sustanciales
para los futuros debates y la búsqueda comprometida de soluciones pertinentes.
II Situación de la Tortura y los malos tratos en la República Oriental del Uruguay
En 2009, durante su visita a Uruguay el Relator Especial encontró una serie de denuncias de
torturas y malos tratos producidas en las comisarías de policía, las que fueron corroboradas por
pruebas médico forenses1; sin embargo la principal preocupación era -y sigue siendo- la situación
en las cárceles, el hacinamiento y las malas condiciones de detención que reflejan la violencia
estructural hacia los detenidos.
Con respecto a las recomendaciones formuladas por el Relator Especial, en el informe al Uruguay
en 2009, diferentes e importantes medidas han sido desarrolladas en dirección a los desafíos
identificados en la lucha contra la tortura y los malos tratos. Lo más importante, es el considerable
incremento de los recursos financieros destinados al mejoramiento de las condiciones de
detención, así como que se ha clausurado algunas de las instalaciones más inhumanas (“Las Latas”
1
Ver: Informe del Relator Especial sobre tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes, Manfred
Nowak, Misión Uruguay, 21 de diciembre de 2009, A/HRC/13/39/Add.2, par.37. En adelante Informe UNSRT
3
en el Penal de Libertad y el módulo 3 en el Complejo Carcelario Santiago Vázquez - COMCAR). Sin
embargo algunas de las recomendaciones del Relator Especial no fueron consideradas. Por
ejemplo el Código Penal no ha sido modificado a los efectos de incluir la definición de tortura
como un delito autónomo, ni se han tomado medidas para fortalecer las garantías procesales
contra los malos tratos. Los esfuerzos financieros realizados para mejorar las condiciones de las
cárceles seguirán siendo inútiles mientras el gobierno no enfrente la tarea de limitar el uso
excesivo de la prisión preventiva y el hacinamiento.
En base a las conversaciones con todos los actores implicados y a la oportunidad de visitar
nuevamente algunas cárceles2, el equipo del AdT llegó a la conclusión que una reforma del
sistema penitenciario solo puede tener éxito en el marco de una reforma integral del sistema de
justicia penal.
Si bien Uruguay no está en el ranking de los países con una elevada tasa de criminalidad, cuenta
con la segunda tasa de prisionalización más alta en América del Sur. El hecho de que
aproximadamente dos tercios de las personas privadas de libertad sean personas procesadas,
muestra una grave deficiencia del sistema de justicia penal. A nivel mundial, Uruguay ocupa la
posición número 15 en lo que respecta a la tasa de detenidos en prisión preventiva3. En realidad
en el sistema penitenciario actual no hay distinción (salvo en casos muy testimoniales) entre
personas detenidas preventivamente y personas condenadas; tampoco existe esta diferenciación
en la percepción de la policía, jueces, fiscales, medios de comunicación y público en general.
Dentro de las primeras 48 horas del arresto de las personas sospechosas de haber cometido un
delito, su destino es decidido por los fiscales y jueces sin una adecuada oportunidad para su
defensa y juicio justo.
1. El mejoramiento de las condiciones de reclusión en las prisiones para adultos
En su informe de 2009 el relator especial instó a las autoridades a “Asegurar que las personas
privadas de libertad estén recluidas en centros penitenciarios en condiciones que cumplan las
normas mínimas sanitarias e higiénicas internacionales y que los internos vean satisfechas sus
necesidades básicas, como espacio suficiente, ropa de cama, alimentos y cuidado de la salud.
Facilitar a los internos posibilidades de trabajar y estudiar, así como de realizar actividades de ocio
y rehabilitación; debe abordarse de inmediato el problema crónico del hacinamiento.” En los
últimos años el Gobierno ha realizados considerables esfuerzos para mejorar las condiciones de
detención en las cárceles uruguayas. También ha tomado medidas con el fin de cerrar algunas de
las instalaciones penitenciarias más inhumanas. Los módulos de acero del Penal de Libertad,
conocidos como “Las Latas”, se cerraron el 26 de mayo de 2011; más de 400 reclusos fueron
trasladados a otros sectores del mismo centro penitenciario. Asimismo el módulo 3 del COMCAR
fue clausurado en junio de 2011.
A pesar de estos esfuerzos, las condiciones generales de reclusión de un gran número de personas
todavía están lejos de satisfacer las normas internacionales básicas. Algunas de las instalaciones,
tales como módulo 2 del COMCAR, cuyo cierre fue recomendado por el Relator Especial en su
informe de 2009, todavía está en uso y al parecer continúa desafiando el respeto básico a la
dignidad de las personas. Además, el cierre y la destrucción tras un motín de algunos módulos y la
posterior reubicación de un gran número de reclusos, junto con una población carcelaria cada vez
2
El equipo del AdT agradece a las autoridades uruguayas, quienes facilitaron la visita a los establecimientos
Las Rosas, Libertad y COMCAR
3
Ver international Centre for Prision Studies, World Prison Brief, Uruguay. Disponible en :
http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_stats.php?area=all&category=wb_pretrial
4
mayor, han contribuido a que otros sectores de Libertad y COMCAR -los dos mayores
establecimientos carcelarios del país-, se hayan deteriorado al punto que las condiciones de
detención allí deben ser catalogadas como inhumanas. El equipo del AdT se sorprendió al
constatar las condiciones de detención en el módulo 5 del COMCAR antes de su destrucción donde
debido a la obstrucción de los servicios sanitarios en las celdas, los pasillos oscuros y húmedos
estaban totalmente cubiertos de aguas servidas. El olor nauseabundo percibido en ese momento
se nos dijo era aún peor durante el verano, cuando los residuos fermentan con el calor. El agua
que es suministrada en breve lapsos durante el día, y a través de una manguera que debe
compartir todo el sector, obliga a almacenarla en baldes y botellas. Las celdas severamente
superpobladas alojan tanto a personas procesadas como condenadas. Algunos reclusos son
mantenidos en estas condiciones durante meses y años sin poder salir de sus celdas, excepto en
ocasión de la visita.
En opinión del equipo de AdT esas condiciones de detención inhumanas constituyen una violación
sistemática y continua de los derechos humanos de las personas privadas de libertad y también
condiciones de trabajo inaceptables para los operadores penitenciarios. Además conducen a una
situación de violencia estructural con abusos frecuentes por parte de las autoridades y también
entre los reclusos. El equipo del AdT ha sido informado de abusos frecuentes por parte de la
policía para castigar y disciplinar a los reclusos, así como del uso excesivo de la fuerza durante las
requisas (incluida la utilización de las balas de goma).
Para abordar el problema del hacinamiento y mejorar las condiciones de detención el Gobierno
uruguayo está realizando importantes esfuerzos para construir nuevas instalaciones y renovar las
ya existentes. Sin embargo, de acuerdo a lo que expresan las instituciones de derechos humanos
que trabajan en el terreno, no existe un concepto y una estrategia clara para transformar la
cultura y el régimen de prisión con el fin de garantizar el pleno respeto de los derechos
humanos.
Representantes de las organizaciones de la sociedad civil criticaron la lógica de la “Ley de
emergencia” para el sistema carcelario, que asignó fondos adicionales para la estructura
penitenciaria. En realidad, no se trata de ninguna “emergencia”; el hacinamiento y los problemas
endémicos del sistema son consecuencia de la política criminal aplicada durante los últimos 20
años, lo que ha conducido al aumento constante del número de reclusos. El mejoramiento de la
infraestructura -que debería haberse comenzado hace mucho tiempo- debe ser un proceso
continuo. La asignación de recursos adicionales no asegurará cambio alguno si el Gobierno no está
dispuesto a resistir el modelo de la “mano dura” que promueve el discurso de los medios de
comunicación. Sin este cambio conceptual4 será solo cuestión de tiempo para que las nuevas
instalaciones se deterioren al punto de las antiguas.
4
De acuerdo con esta afirmación, el Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Rodrigo Escobar Gil afirma: “…la CIDH reconoce que
la creación de nuevas plazas penitenciarias es una medida esencial para combatir el hacinamiento y adecuar
al sistema carcelario a las necesidades actuales; sin embargo, esta sola medida no representa una solución
sostenible en el tiempo. La atención efectiva a la sobrepoblación del sistema carcelario, requiere además
que el Estado haga un uso más racional de la prisión preventiva; promueva el uso de medidas alternativas o
sustitutivas de la prisión preventiva; y maximice el ejercicio de otras figuras propias del proceso de la
ejecución de la sentencia, como las libertades condicionales, asistidas, las redenciones de pena por trabajo y
estudio[7]. De no analizarse a fondo las causas reales del hacinamiento y sus posibles soluciones a largo
plazo, todos los planes y proyectos de creación y habilitación de plazas no pasarán de ser meros paliativos
para un problema que seguirá aumentando inexorablemente con el paso del tiempo”. Ver Anexo al
Comunicado de Prensa 76/11 sobre las Observaciones Preliminares de la Visita de la Relatoría sobre los
5
Durante su visita de evaluación el equipo del AdT tuvo la oportunidad de visitar las nuevas
instalaciones de la cárcel de Las Rosas. A primera vista constatamos que las condiciones de
detención son considerablemente mejores que las de las viejas instalaciones como COMCAR y
Libertad. Los gabinetes higiénicos estaban funcionando correctamente y las celdas no estaban
superpobladas. Además los reclusos confirmaron que el tratamiento recibido era
considerablemente mejor. Sin embargo, en base a la información recibida, podemos decir que la
administración penitenciaria no promueve una “cultura de derechos”: los reclusos informaron que
se abstienen de presentar denuncias por temor a las represalias. A pesar de los avances en el
mejoramiento de las condiciones de vida, no está claro qué objetivos han inspirado la construcción
y administración de estos módulos; como tampoco están claros los estándares utilizados para la
construcción y reconstrucción de los nuevos módulos. El tipo de construcción utilizado en Las
Rosas no corresponde a las necesidades de una infraestructura destinada a la rehabilitación de las
personas privadas de libertad. No hay espacio para las actividades recreativas, tampoco hay
habitaciones de uso comunitario, como puede ser una cocina. El patio interior no está disponible
para que los reclusos accedan a él regularmente y está construido de cemento puro; no permite
siquiera que una planta pueda crecer allí; no tiene otra cosa que muros sombríos. Asimismo el
régimen carcelario parece más apto para un centro de detención preventiva que para una
institución centrada en la rehabilitación. No hay ofertas educativas regulares, solo a algunos
reclusos se les permite trabajar y las actividades recreativas dependen de la buena voluntad de
algunos voluntarios de organizaciones de la sociedad civil, cuyo trabajo depende a su vez de la
buena voluntad de las autoridades penitenciarias. Los reclusos no tienen permitido preparar sus
propios alimentos así como tampoco disponer de artefactos para calefaccionar sus celdas. El agua
es provista en intervalos irregulares.
A la luz de los graves problemas que se registran en las mayores cárceles del país el equipo del
AdT se ha preocupado por informarse a través del Ministro del Interior sobre la construcción
prevista de un nuevo establecimiento para 1900 personas a través de una asociación públicoprivada. Los estándares de las Reglas Mínimas recomiendan que las prisiones no deben exceder
una capacidad de 500 personas5; asimismo diversas investigaciones internacionales sugieren que
las cárceles con más de 300 reclusos son más bien depósitos de personas en lugar de espacios que
promuevan la rehabilitación. Estos grandes centros contribuyen a un mayor anonimato y
aislamiento, a la vez que fomentan la existencia y la reproducción de subculturas de violencia6.
En opinión del AdT es necesario una profunda discusión sobre el tipo de infraestructura
carcelaria futuro, que permita un régimen de rehabilitación. Hasta el momento parece que los
esfuerzos encaminados a la construcción de nueva infraestructura penitenciaria tienden a
reproducir los errores de administraciones anteriores. Por eso, la mejora de las condiciones
generales en alguna de las nuevas instalaciones tendrá solo un efecto temporal. Conforme pase el
tiempo las condiciones se deteriorarán y finalmente, en un futuro no muy lejano las nuevas
construcciones enfrentarán problemas similares a las viejas. Por lo tanto el progreso proclamado
es relativo. En la medida que el argumento de los costos a menudo determina las decisiones sobre
el tipo de infraestructura de las nuevas construcciones, el equipo del AdT también sugiere iniciar
un debate sobre el “régimen abierto”. Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los reclusos
establecen que: “Dichos establecimientos no deben adoptar las mismas medidas de seguridad con
respecto a todos los grupos. Convendrá establecer diversos grados de seguridad conforme a la que
Derechos
de
las
Personas
Privadas
de
Libertad
a
http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2011/076A.asp
5
Ver regla 63.3
6
Ver Huchting/Lehmann párr.143, con referencia a diferentes encuestas.
6
Uruguay;
disponible
en:
sea necesaria para cada uno de los diferentes grupos. Los establecimientos abiertos en los cuales
no existen medios de seguridad física contra la evasión, y en los que se confía en la autodisciplina
de los reclusos, proporcionan por este mismo hecho a reclusos cuidadosamente elegidos las
condiciones más favorables para su readaptación.”7. Hay también investigaciones disponibles que
sugieren que la tasa de reincidencia puede ser reducida en un 10 % si los reclusos son alojados en
instituciones abiertas más que en prisiones tradicionales.8 En consonancia con este hecho
cualquier política criminal centrada en la rehabilitación debe tener como objetivo promover
“prisiones abiertas”. Además de mejorar las posibilidades de rehabilitación, la construcción de
instalaciones abiertas implica costos considerablemente menores.
2. Administración de cárceles para adultos
La implementación de un régimen penitenciario y tratamiento de reclusos de conformidad con los
estándares básicos de Derechos Humanos depende en gran medida del personal asignado a las
cárceles. En este contexto, una de las recomendaciones formuladas por el relator especial en 2009
fue “Dentro del nuevo Ministerio, crear un cuerpo de guardias de prisiones bien entrenado y
dotado de recursos que sustituya a los oficiales de policía que actualmente desempeñan esa
función. La escasez de personal en los centros de reclusión conduce a una falta de seguridad para
los propios miembros de ese personal y les dificulta el cumplimiento de su obligación de proteger a
los internos de la violencia entre los reclusos”.9Con respecto a esta recomendación, el gobierno
uruguayo ha emprendido varias medidas para abordar los cambios estructurales necesarios. Se ha
creado recientemente el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), una nueva institución a cargo
de todos los centros los centros penitenciarios.10 Las principales funciones del INR están
contenidas en la Ley de Presupuesto 2010-2014 (N° 18.719).
En este contexto el Ministerio del Interior tiene como objetivo la transferencia “tan pronto como
sea posible” de la responsabilidad directa de las cárceles de su competencia, así como la
organización como un servicio descentralizado con el personal adecuado para el trato con los
reclusos. De acuerdo con el Ministro del Interior “los guardias policiales de las cárceles serán
sustituidos progresivamente por los operadores penitenciarios civiles mientras que el Instituto
Nacional de Rehabilitación se hará cargo de la administración de 25 centros penitenciarios del
país”11.
El proceso de selección inicial de los nuevos funcionarios civiles ya había comenzado previamente
a la vista de AdT, al igual que la formación inicial básica de dicho personal. Además, el Ministerio
del Interior planea finalizar en el año 2012 la elaboración de la currícula para la formación inicial y
7
Ver regla 63.2 inciso 2
Ver Dünkel 1998, 58; citado en Lesting párr. 10.
9
Ver Informe del Relator Especial párrafo 105 c)
10
Esta institución está a cargo además de la administración de las penas alternativas (medidas sustitutivas a
la privación de la libertad.
11
Anteriormente el sistema penitenciario ha funcionado fragmentada mente: por un lado estaban las
“cárceles departamentales” y por otro la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarias y Centros de
Recuperación” con jurisdicción sobre los establecimientos del área metropolitana. Según el Ministro del
Interior el INR unificará a todos los centros penitenciarios bajo su jurisdicción lo que permitirla la aplicación
uniforme de las políticas penitenciarias a nivel nacional.
Ver:http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/893-cambio-de-eje-en-las-politicas-deseguridad
8
7
para la capacitación permanente del nuevo personal del INR12. El proceso de capacitación inicial
recibió el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID) y de la oficina
regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.13
Las autoridades de gobierno ven la creación del INR como un paso decisivo hacia el
establecimiento de un nuevo sistema de privación de libertad enfocado en la rehabilitación de las
personas privadas de libertad y en el respeto de sus derechos humanos.
Sin embargo los observadores internacionales y representantes de las organizaciones de la
sociedad civil son más críticos. En las conversaciones con el equipo del AdT se mencionó la falta de
“una limpieza de la casa” -por ejemplo una evaluación del actual personal- previa al
establecimiento de una nueva institución, lo cual implica el peligro de que las prácticas corruptas y
los comunes abusos de poder puedan convertirse en una característica de la nueva institución.
Más aún, expresaron que debido al desarrollo económico positivo, las muy bajas tasa de
desempleo y un esquema de bajos salarios, es difícil encontrar mano de obra calificada. Se alegó
que, en respuesta a esa dificultad el Ministro del interior había bajado los requisitos educativos
para ingresar a estos cargos. Así, en lugar de una certificación correspondiente a la formación
secundaria, el personal civil recientemente contratado solo necesitó acreditar la educación
primaria completa. Otros actores destacaron que la formación del nuevo personal es una fuente
de graves problemas ya que en lugar de transmitir nuevos contenidos con el fin de crear una
cultura institucional diferente, fue formado por policías con “experiencia”. Al parecer, esto
también sucedió para los puestos de nivel medio.
Además el equipo del AdT escuchó una serie de informes incluso de directores de cárceles sobre el
hecho de que los oficiales de policía muchas veces no toman en serio al personal civil o, lo que es
más preocupante, aún reúsan a cooperar con ellos.
A la luz de los planes de trasladar el sistema penitenciario a la órbita de la autoridad civil, al equipo
del AdT le resulta particularmente llamativo el hecho de que algunos directores de cárceles
contratados por el INR, son policías con muchos años de servicios en unidades especiales (Guardia
Republicana). Esta élite de oficiales de policía están ahora llamados a representar el cambio hacia
una administración “civil”. En efecto, el cambio desde la administración policial al poder civil bajo
estas condiciones, parece ser solo en apariencia. Es difícil imaginar cómo una nueva cultura
institucional sobre una administración penitenciaria focalizada en los derechos de las personas
privadas de libertad y su rehabilitación puede ser promovida de esta manera.
El equipo del AdT se sorprendió particularmente por el hecho de que el gerenciamiento de las dos
mayores cárceles del país, COMCAR y Libertad, todavía está orientado por un enfoque
predominantemente centrado en la seguridad pasiva. Policías fuertemente armados con equipos
antimotines (incluyendo rifles, escudos, capuchas y máscaras) prestaban servicio en los diversos
sectores de la cárcel y los patios. El director del COMCAR informó que en el lapso de los cinco
meses desde que había asumido la dirección de la cárcel, cinco reclusos habían sido asesinados
por otros pares. Además, los sucesos violentos14 recientemente acaecidos en COMCAR parecen
evidenciar que los enfoques predominantemente centrados en la seguridad pasiva aumentan la
probabilidad de situaciones de violencia. Numerosos estudios muestran cómo una comprensión
12
Memoria Anual 2011, Ministerio del Interior, pág.18
Reconocido por el Presidente en la exposición de motivos del anteproyecto del INR. Ver Ley del Sistema
Penitenciario Nacional, pág. 2 disponible en:
http://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2011/noticias/NO_B047/ley_inr.pdf
13
14
Ver: http://www.elpais.com.uy/120426/pnacio-638220/nacional/trasladan-a-1-160-presos-por-motin/.
8
más dinámica de la seguridad carcelaria, en contraste con aquella predominantemente pasiva15,
proporciona estándares de seguridad más alto16. En opinión del equipo del AdT , de no ajustarse ,
el actual proceso de cambio corre serio riesgo de no producir los efectos deseados. Simplemente
quitarles el uniforme a los agentes de policía no les convierte en operadores penitenciaros bien
entrenados, como tampoco contribuye a la seguridad y a la protección en contra de la violencia
tanto del personal como de las persona privadas de libertad, el mantenimiento del enfoque de
seguridad predominantemente pasivo.
Uno de los hechos recientes más preocupantes, que a nuestro criterio ponen en peligro los planes
de reorientar el sistema penitenciario hacia el objetivo de la rehabilitación, ha sido la deseada
implementación de una ley que permite la delegación de las funciones custodiales al personal
militar.
La ley faculta al Ministerio del Interior a usar –hasta fines de 2012– personal militar con el fin de
proteger el perímetro exterior y el acceso a las cárceles. Según esta ley los militares tienen la
potestad de controlar a los visitantes así como a los policías que trabajan en las cárceles.17 Hasta el
momento esta norma no se ha aplicado debido a la oposición de los sindicatos policiales los cuales
sostienen que los militares no tienen la calificación profesional ni moral para el control de los
visitantes civiles o del personal policial.18
Como consecuencia de los disturbios recientes el Gobierno parece ahora decidido a aplicar dicha
ley. A principios de mayo de 2012 las autoridades de los Ministerios del Interior y de Defensa se
reunieron con el fin de determinar los detalles para la intervención de los militares. Como parte de
un programa piloto los soldados controlarán el acceso a los centros considerados de mayor
complejidad: COMCAR, Libertad y la cárcel de Canelones19.
Desde el punto de vista del equipo del AdT la participación de los militares no resolverá los
problemas de la corrupción y el ingreso de armas a las cárceles; solo es un paso más en una
política centrada en soluciones temporales y superficiales.
Por eso el equipo del AdT considera que es muy importante discutir profundamente sobre los
distintos enfoques sistémicos para la reducción de la violencia intracarcelaria y la garantía de la
15
Como Vanzyl Smith y Snacken explican “las cárceles tienen una amplia gama de características físicas tales
como muros, vallas y vigilancia electrónica que están destinadas a evitar fugas o disturbios internos. A veces
se las describe como herramienta de seguridad pasiva”; pág. 263
16
Como van Zyl Smith y Snacken expresan “ El análisis de incidentes de fugas o motines ha demostrado, (…)
que las medidas de seguridad pasiva no pueden tener éxito sin la dinámica de la seguridad proporcionada a
los reclusos por un personal calificado incluyendo los contactos, las relaciones y la comunicación”. Sostienen
además que . “ la seguridad dinámica, sobre la base de contactos personales entre el persona y los reclusos,
no solo proporciona información sobre lo que está sucediendo en la cárcel, sino que también disminuye el
riesgo de la toma de rehenes. La combinación de medidas de seguridad estrictamente pasivas y la casi
ausencia de seguridad dinámica crean un lato riesgo para la toma de rehenes: los miembros del personal,
que son vistos como entidades impersonales pueden ser tomados como la “única salida para los reclusos
que intentan escapar ya que no pueden abrirse paso a través de la seguridad física”. Principios de Derecho
Europeo y Prisión Política; pág 264.
17
Ver artículo 2 de la ley Nº 18.717 del 3 de enero de 2011.
18
Ver expresiones de Gustavo Signorelle, líder del PIT-CNT citado en el artículo “Cuatro grupos de choque
están a la orden para reprimir motines”, publicado en el País digital del 3 de mayo de 2012 donde dice: “(el
Circulo) “se opone enfáticamente a que un personal militar controle el ingreso de civiles que visitan a los
reclusos y mucho menos que controle al personal policial, ya que no les reconoce méritos ni profesionales ni
morales para ellos”. Disponible en: http://www.elpais.com.uy/120503/pnacio-639272/nacional/cuatrogrupos-de-choque-estan-a-la-orden-para-reprimir-motines/
19
Ver artículo de prensa “Ejército no competirá con la policía en cárceles” publicado en La República digital
el 4 de mayo de 2012. Disponible en : http://www.diariolarepublica.net/2012/05/ejercito-en-las-carceles/
9
seguridad, antes que una interpretación predominantemente pasiva y autoritaria se convierta en
la característica del “nuevo sistema”.
3. Situación de la prisión preventiva
El actual sistema de prisión preventiva es la principal causa de la superpoblación y todos los demás
problemas, como lo son las condiciones de vida inhumanas, los bajos estándares sanitarios, la
violencia estructural y la falta de trabajo, educación y rehabilitación en el sistema carcelario
uruguayo. Sin un efectivo enfoque a esta problemática, todos los otros bien intencionados
esfuerzos para reformar el sistema penitenciario están condenados al fracaso. Por lo tanto la
recomendación hecha por el Relator Especial en 2009, relativa a limitar el recurso de la prisión
preventiva, particularmente para los delitos no violentos, menores o menos graves, así como
incrementar la aplicación de medidas no privativas de libertad, no han sido efectivamente
tomadas por las autoridades uruguayas.20 En efecto en cuanto a las estadísticas incluidas en el
último informe del Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la CIDH,
alrededor del 65% de un total de 9.067 reclusos está en prisión preventiva (5.908 reclusos). Solo
3.159 personas privadas de libertad en Uruguay, han sido legalmente declaradas culpables de un
delito en un tribunal de justicia (datos del 20 de junio 2011). Fuera de la capital la situación es aún
peor: el 71.8% de los reclusos está en prisión preventiva21. De a cuerdo a la información provista
por el Ministerio del interior durante la visita del equipo del AdT esta situación no ha cambiado.
Una de las causas para este elevado porcentaje de detenidos en prisión preventiva puede
encontrarse en la legislación uruguaya. La Constitución establece que “En cualquier estado de una
causa criminal de que no haya de resultar pena de penitenciaría, los Jueces podrán poner al
acusado en libertad, dando fianza según la ley”22. Con base en esta disposición el Código de
Proceso Penal (CPP) establece que la liberación del acusado en prisión preventiva, podrá
concederse en cualquier etapa del caso, excepto cuando la sanción prevista por el presunto delito
sea superior a dos años o si hubiera una presunción prima facie la pena de prisión será la
sentencia final23. Eventualmente la correspondiente ley de prisión preventiva establece los casos
en que un juez no puede imponer (“podrá no decretar”) la detención preventiva.24 En cuanto a la
redacción, la imposición de la prisión preventiva es la regla y no hacerlo requiere una explicación
especial. Incluso la posibilidad de no imponer la prisión preventiva se limita a ciertas
circunstancias. Para que la excepción sea aplicable la investigación debe estar dirigida contra un
delincuente primario (“procesados primarios”) el Juez debe estar convencido prima facie de que
ninguna pena de prisión se impondrá y que la gravedad del delito y el daño causado no esté en
contra de tal decisión25. En la práctica esto implica que la presunción de inocencia no tiene sentido
20
Ver Informe del Relator Especial párrafo 105 d).
La OEA citó estadísticas proporcionadas por la División de Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio
del Interior de Uruguay. Ver OEA, Anexo al Comunicado de Prensa 76/11 de 25/07/2011, párrafo 39.
22
Artículo 27
23
Artículo 138
24
Ver artículo 2 de la Ley 17726 de 26 de diciembre de 2003.
25
Articulo 2 párrafos 1 y 2 de la Ley 17.726 establecen: “Artículo 2º.- El Juez podrá no decretar la prisión
preventiva de procesados primarios cuando "prima facie" entienda que no ha de recaer pena de
penitenciaría. En ese caso podrá sustituir la prisión preventiva por alguna de las medidas reguladas en el
siguiente artículo, siempre que el procesado así lo consienta. La sustitución de la prisión preventiva no se
decretará cuando la gravedad del hecho o el daño causado por el delito así lo ameriten. En todos los casos
se requerirá la opinión del Ministerio Público, que a tales efectos, además de las condiciones del imputado y
su causa, tendrá en cuenta el no aumentar los riesgos de la población.
21
10
algunos en casos que involucran a infractores reincidentes: la prisión preventiva en estos casos es
automática aún en casos de delitos menores.26Esto va en contra del arículo9 (3) del pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), que indica que la prisión preventiva debe ser
la excepción y no la regla.
Otra causa importante para el alto índice de prisión preventiva es la práctica judicial actual.
Durante la visita de evaluación el equipo del AdT se entrevistó con magistrados de la Corte
Suprema quienes mostraron una fundamental incomprensión de la presunción de inocencia así
como del propósito general y las características de la prisión preventiva. En su opinión todas las
personas privadas de libertad por un tiempo “menor al plazo razonable del que un proceso
judicial puede durar”, no cuentan. Por lo tanto, todas las personas detenidas por lapsos de tiempo
menores de 14 a 16 meses no podrían considerarse en prisión preventiva desde el punto de vista
de los jueces. Además, los defensores públicos informaron a nuestro equipo que en el caso que
una orden de detención fuera objeto de apelación, los jueces suelen justificar su negativa a liberar
a los acusados con el argumento de que él/ella habrá pasado muy poco tiempo en prisión
preventiva (“es escaso el tiempo de detención”)27. Parece que el Poder Judicial considera que la
privación de libertad es una necesidad administrativa. Al parecer el objetivo principal es actuar
para que la sentencia sea rápida en lugar de proteger la libertad de las personas contra posibles
detenciones ilegales. Los abogados defensores informaron a nuestro equipo que la posibilidad de
ser absuelto una vez que la persona ha sido detenida en prisión preventiva, es inferior al 1%. De
acuerdo con los fiscales no tiene ningún sentido apelar contra las órdenes de prisión preventiva,
debido a que la opinión predominante es que el acusado debe ser detenido.
En opinión del equipo del AdT es necesario modificar las disposiciones legales antes mencionadas,
que prevén que la prisión preventiva se imponga obligatoriamente si la posible sanción implica el
encarcelamiento. La iniciativa de reforma más recomendable en ese sentido, es la propuesta que
figura en el nuevo proyecto de Código de Procedimiento Penal (PCPP). Establece que todos los
reclusos serán tratados como inocentes hasta que hayan sido firmemente condenados en un
Estas medidas no podrán disponerse por un plazo mayor al establecido para las penas por los delitos
imputados.
26
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló, en relación al art. 27 de la constitución
uruguaya “que la norma ha sido interpretada a contrario sensu, en el sentido de que impone una obligación
al juez para que ordene la detención en todas las demás circunstancias. Esto no tiene en cuenta la
concurrencia en el caso de los dos motivos legítimos para la detención preventiva y es contrario a los
principios de excepcionalidad, temporalidad, necesidad y proporcionalidad establecidos en el presente
informe. En cada caso, es el Juez quien debe establecer si esta presunción prima facie establecida por el
legislador se basa en la necesidad de preservar la finalidad del procedimiento”. Por lo tanto la CIDH
recomendó a Uruguay la modificación de sus disposiciones legales o de otro tipo para que fueran
plenamente compatibles con las normas de la Convención Americana que garantizan el derecho a la libertad
personal. Informe 86/09, en el caso 12.553, párr. 160.
Disponible en: http://www.cidh.org/annualrep/2009eng/Uruguay12553eng.htm;
27
El informe del relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de libertad, de la CIDH, Rodrigo Escobar
Gil contiene una descripción sobre cómo los representantes del Poder Judicial explican que la imposición de
la prisión preventiva es obligatoria de acuerdo al delito en cuestión. Por tal razón los jueces no podrían,
aunque quisieran, decidir lo contrario. Asimismo, manifestaron su firme convicción que la gravedad del
delito en cuestión es en sí razón suficiente para suponer que el imputado pueda actuar de una manera que
justifique la imposición de la prisión preventiva. Por tanto, la CIDH recomendó realizar reformas legales con
el fin de limitar el uso de la prisión preventiva. También pidió al Estado uruguayo promover un cambio de la
cultura y práctica judiciales que deben conducir a un cambio en el paradigma de la necesidad de la prisión
preventiva. Ver OEA Anexo al Comunicado de Prensa 76/11 de 25 de julio 2011, párrafos 42 y 46
11
tribunal de justicia. La prisión preventiva no adquirirá el carácter de una sanción.28 Se requiere la
existencia de suficientes elementos de prueba que permitan sostener que un crimen ha sido
presumiblemente cometido, que el acusado ha participado en él y que su detención preventiva es
indispensable para no afectar la investigación o para impedir su evasión. En cada caso, todos
aquellos elementos tienen que darse simultáneamente.29
Sin embargo, no puede preverse si este proyecto se adoptará y tampoco cómo y cuándo este
entrará en vigor. A nuestro criterio, por lo tanto, sería importante tener en cuenta una enmienda
independiente a las normas relativas a la detención preventiva. Esta enmienda podría hacer uso
de las propuestas contenidas en el proyecto de Código de Procedimiento Penal. Una propuesta
independiente podría centrarse en el cambio de los requisitos exigidos para imponer la prisión
preventiva.
Por otra parte, deben llevarse a cabo considerables esfuerzos para promover un cambio de la
cultura y la práctica judicial que debe conducir a un cambio en el paradigma sobre el concepto de
la necesidad de la detención preventiva. De lo contrario, un debido proceso legal en cualquier
proceso penal en Uruguay, es una ilusión. Por tanto, cualquier reforma legal debe ir acompañada
de actividades de capacitación para el Poder Judicial y así como otros partes implicadas.
4. La mejora de las condiciones de detención en los establecimientos para adolescentes
infractores
En cuanto a las condiciones generales en los centros de detención de menores, nada parece haber
cambiado desde la visita del Relator Especial a Uruguay, en 2009. Las condiciones de la mayoría de
ellos siguen siendo deplorables, constituyendo en algunos casos, un trato cruel e inhumano.
Contrariamente a la meta de educar a los adolescentes infractores, proporcionándoles habilidades
adicionales para su futura vida en libertad, la infraestructura de los establecimientos es funcional a
un modelo de seguridad pasiva, casi exclusivamente destinado a evitar posibles fugas.30 Al mismo
tiempo -y haciendo caso omiso de una disposición legal clara- los jueces en Uruguay todavía
utilizan la detención preventiva y el encarcelamiento como una respuesta normal en los casos de
28
El artículo 220 del proyecto de ley establece: “(Estado de inocencia).- En todo caso el imputado será
tratado como inocente hasta tanto no recaiga sentencia de condena ejecutoriada. La prisión preventiva se
cumplirá de modo tal que en ningún caso podrá adquirir los caracteres de una pena“.
29
El artículo 227 del proyecto de ley establece:”(Requisitos para disponer la prisión preventiva).- Iniciado el
proceso, el tribunal a petición del Ministerio Público podrá decretar la prisión preventiva del imputado,
siempre que se acredite sumariamente y en forma simultánea que existen elementos de convicción
suficientes de que:
a) presuntamente el delito imputado se ha cometido,
b) presuntamente el imputado ha tenido participación en la comisión del mismo y que es indispensable para
no entorpecer la investigación o que exista peligro de fuga del imputado
.
30
En cuanto a la orientación educativa véase el art. 79 de la Ley 17.823. El Relator de la CIDH formula la
siguiente crítica: "Del mismo modo, la Oficina del Relator llamó la atención por las deficientes condiciones
de alojamiento en el Hogar Ser, en la Colonia Berro, donde las estructuras fueron diseñadas obviamente
para encerrar a la gente y no para la reeducación o la reinserción de los delincuentes juveniles". Ver la
sección "Anexo al Comunicado de Prensa 76/11 sobre las observaciones preliminares sobre la visita a
Uruguay del Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de la Libertad", párr. 32.
12
menores. El cambio de concepto y la cultura inspirada por la Convención de la ONU sobre los
Derechos del Niño (CDN), no ha tenido lugar.
Uruguay ratificó la CDN en setiembre de 1990. Después de esto, la Ley sobre los derechos de la
infancia y la adolescencia (Código de la Niñez y la Adolescencia) fue aprobada. En consecuencia, el
procedimiento penal a seguir en los casos de delincuentes juveniles, ha cambiado. La ley prevé un
procedimiento penal especial aplicable a todos los delincuentes menores de edad entre las edades
de 13 y 18 años.31 Especialmente, la detención preventiva ("internación provisoria") y el arresto
domiciliario solo se deben utilizar en casos excepcionales y por un plazo máximo de 60 días. Una
vez que este período ha terminado y si no hay sentencia de primera instancia emitida, el menor
debe ser puesto en libertad.32 La ley prevé en casos de menores, la posibilidad de privación de
libertad como castigo; se trata de las "medidas socioeducativas privativas de la libertad”. De
acuerdo con la ley, tal medida sólo puede ser impuesta si no hubiera otra medida que no implica
una pérdida de la libertad.33
Independientemente del hecho de que el uso de la detención preventiva en casos de menores
debe ser excepcional, las estadísticas muestran que en 2009, en Montevideo, de un total de 786
casos, en el 64% el juez impuso la prisión preventiva. Teniendo en cuenta los mismos casos, en un
total del 57,7%, la sanción impuesta por el juez implicó la pérdida de la libertad del menor.34
Los sucesivos informes del Comité de los Derechos del Niño de Uruguay, coalición de
organizaciones de la sociedad civil que observa la situación de los adolescentes privados de
libertad y del Comité Observador, han expresado las graves condiciones de encierro en los centros
de detención juvenil.35 Afirman que los jóvenes permanecen encerrados en sus celdas todo el día,
sin ningún tipo de actividades significativas. Las celdas están además en muy mal estado, en
condiciones higiénicas inaceptables y sin protección para el calor o el frío. El clima de convivencia
entre el personal y los detenidos es hostil y la mayoría de los menores están medicados con
psicofármacos.
Durante la visita de evaluación, el equipo del AdT se reunió con representantes de UNICEF, el
Comité de Observadores, así como representantes de las organizaciones de los derechos del niño.
31
Ver arts.1 y 69 a 116 de la Ley 17.823.
La ley exige requisitos específicos que deben cumplirse a fin de imponer la prisión preventiva o la
detención domiciliaria, como garantías adicionales. Ambas deben aplicarse solamente si el delito del que se
le acusa al menor, puede ser sancionado con una pena de prisión; si es necesario para garantizar que los
menores de edad comparezcan ante los tribunales y si es indispensable para la seguridad de la víctima, los
testigos o la persona que denunció la delito. Si el juez impone la prisión preventiva de un menor, solicitará al
equipo técnico del centro de detención que elabore, en un plazo máximo de 20 días, un informe médico y
psicosocial. Se supone que este informe debe centrarse en las posibilidades de los menores, a vivir en
libertad (régimen de Libertad). Ver artículo 76 numeral 5.6 de la Ley 17.823.
33
El juez deberá justificar en su veredicto por qué en su opinión no puede aplicarse una medida no privativa
de libertad, en el caso concreto. Se le pide que tome en cuenta el derecho del menor a vivir con su familia. Si
la separación es necesaria, el juez tendrá en cuenta el derecho del menor a mantener el contacto
permanente con su familia, pareja, amigos y otras referencias afectivas, siempre y cuando no sean dañinas.
Ver art. 87 de la Ley 17.823.
34
Información proveniente de INAU; fuente: UNICEF “Aportes al debate sobre seguridad ciudadana y
adolescentes en conflicto con la ley”, párrafo 2.2, pág. 4.
35
Ver “Informe de la visita a los establecimientos Piedras, Ser y el centro de atención sanitaria (Hospitalito)
de la Colonia Berro”, Comité de Observadores; 3 de noviembre de 2011.
32
13
Se confirmó que la situación no había cambiado: aumentó el hacinamiento y las condiciones de las
instalaciones se deterioraron aún más.36 En cuanto a la aplicación de la Ley sobre los derechos de
la infancia y la adolescencia, se criticó que el uso de medidas no privativas de la libertad es todavía
limitada. UNICEF y otros actores enfatizan que debe convertirse en una alternativa válida y eficaz.
En opinión de estos actores, el tema principal para que esto suceda, no se vincula a las reformas
legales sobre aspectos procedimentales, sino que se trata de un diálogo sobre el funcionamiento
práctico del sistema. Es indispensable asignar fondos suficientes que posibiliten la implementación
de actividades socio-educativas.37 Representantes de la sociedad civil sostuvieron además, que los
jueces son renuentes a aplicar las medidas no privativas de libertad porque temen oponerse a la
opinión pública.
En opinión del AdT, la legislación uruguaya establece reglas claras de procedimiento que -si se
aplicaran- reducirían al mínimo, el uso de medidas privativas de libertad en los casos de menores.
Tanto el uso excesivo de la prisión preventiva en casos de adultos sospechosos como el uso
deficiente de las medidas alternativas en los casos de menores, son problemas de aplicación. Es
necesario para comenzar -según lo recomendado por UNICEF- una discusión sobre el
funcionamiento práctico del sistema. Esta discusión debería centrarse en los obstáculos prácticos
que impiden el funcionamiento eficaz del mismo.
Además, hay necesidad urgente de actuar en relación a la organización de los centros de
detención de menores y sus derechos durante la detención. En la práctica, la detención de
menores es mucho menos regulada que la detención de adultos. Las condiciones descritas por el
Comité Observador, muestran lo arbitraria que es la práctica diaria. La situación de ilegalidad
podría ser superada mediante la redacción de una ley de detención de menores que regule los
derechos de los delincuentes juveniles y su protección efectiva. Este sería un primer paso
indispensable para prevenir futuros casos de maltrato y posibles actos de tortura. Esto también
proporcionará reglas claras y orientadoras para el personal que trabaja en los centros de
detención. Para ello, el Gobierno de Uruguay debe tomar como orientación las Reglas de las
Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.38 Además deben ser
considerados el establecimiento y la mejora de los mecanismos para monitorear y garantizar la
aplicación de las leyes y reglamentos que garantizan los derechos de los menores detenidos.
En la medida que la redacción de una ley tomará tiempo, deben ser tomadas con anterioridad y
temporalmente, algunas medidas urgentes destinadas a la regulación administrativa. En lo
concerniente a la detención de adultos, el Ministerio del Interior ha desarrollado diferentes
normas diferentes en acuerdo a los marcos legales con el fin de prevenir los posibles abusos de
derechos humanos más frecuentes. Estas normas también deberían elaborarse, lo más pronto
posible, para proteger al grupo más vulnerable de los adolescentes infractores.
36
Ver también UNICEF URUGUAY: Informe de UNICEF para la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, párrafo 1.
37
UNICEF Uruguay en nota de prensa del 6 de abril de 2011.
38
38
Ver
“Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los menores privados de su libertad”
(A/RES/45/113). Disponible en: http://www.un.org/documents/ga/res/45/a45r113.htm
14
5. Marco institucional para la prisión de adolescentes infractores
Hasta hace poco, la gestión de los centros de detención de menores estaba asignada al Instituto
del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU).39 La gestión del INAU fue muy criticada por haberse
centrado sólo en cuestiones de seguridad y la prevención de fugas, en lugar de la rehabilitación y
la educación de los adolescentes.
El gobierno del Uruguay ha tomado los primeros pasos legislativos a fin de reestructurar la
institución encargada de administrar los centros de detención de menores. Con la ley N° 18.771,
de julio de 2011, se crea una nueva institución con el fin de administrar todas las medidas socioeducativas previstas en la ley de menores además de ser la encargada de gestionar todos los
centros de detención juvenil. El órgano de esta nueva institucionalidad es el Sistema de
Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA).40
Durante la visita de evaluación, el equipo del AdT tuvo la oportunidad de hablar con la junta
designada por SIRPA. La Junta expresó que tiene un plan de trabajo preciso sobre cómo cambiar
progresivamente la situación de los centros de privación de libertad de menores en todo el país.
Dicho plan prevé la promoción y el desarrollo de medidas de carácter educativo, en lugar de
sanciones. También se informó al equipo que ya habían iniciado un proceso de licitación con el fin
de construir un nuevo centro de detención para 115 menores de edad y que se estaba planeando
la construcción de tres centros de detención adicionales, cada uno de ellos con una capacidad de
33 lugares, en otras partes del país. Asimismo, dijeron que se construirá un nuevo centro con
capacidad de 150 plazas, en una antigua unidad militar. La gerencia designada tiene previsto
contratar a 300 funcionarios y 150 nuevos técnicos para la nueva institución. De los 150 puestos
técnicos, se ha previsto que 50 sean abogados, 50 trabajadores sociales y 50 psicólogos. Además
expresaron que confían en celebrar convenios con las empresas públicas para que ofrezcan
puestos de trabajo para los menores infractores. Estiman que al final de 2012 se dispondrá de un
sistema y una infraestructura más adecuados.
Si bien se reconoce el principio del rediseño institucional41, los representantes de organizaciones
de la sociedad civil y la comunidad internacional siguen siendo escépticos en cuanto a la aplicación
práctica de la nueva ley, debido a la falta de claridad en cuanto a las metas y objetivos específicos
que deben alcanzarse en los centros de detención de menores. A la sociedad civil le preocupa que
la implementación del nuevo sistema se rija exclusivamente por su antiguo responsable -el INAUuna institución con un pobre historial en la protección de los derechos de los menores privados de
libertad y en la administración de los centros de detención de menores. Sostienen además que es
importante cambiar todo el personal en lugar de trasladar el personal de INAU a la nueva
institución. De lo contrario, la creación de la nueva institución sería más bien una señal política a la
oposición, que un intento serio de encontrar una solución. Por tal razón dicen que destacan la
importancia de los proyectos educativos específicos que ofrecen las organizaciones de la sociedad
civil en los centros de detención de menores por lo cual exhortaron a las autoridades a regular su
acceso.
39
Ver art. 76 numeral 5.5 de la Ley 17.823.
Ver art. 1 de la Ley 18.771.
41
Ver UNICEF URUGUAY: Informe de UNICEF para la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, párrafo 1.
40
15
El equipo del AdT considera que la nueva estructura necesita ser llenada de contenido. Una ley de
detención de menores, como se recomienda en el subtítulo anterior, también podría contener
normas relativas a las funciones específicas que debe cumplir la institución encargada de
administrar los centros de detención para adolescentes infractores. Podría prever disposiciones
relativas a los perfiles, deberes y funciones del personal, detalles relativos a la infraestructura y la
administración interna de los centros, y la regulación del acceso de las organizaciones de la
sociedad civil y otros a los centros, etc. Este proceso de rediseño institucional no debe ser
potestad de la administración. Sorprende, por ejemplo, que la nueva institución tenga previsto
contratar a 50 abogados, pero no esté claro si hay planes para contratar maestros y profesores
tanto para educación formal como para actividades extracurriculares.42 Una discusión más amplia
podría ayudar a prevenir que los errores del pasado se repitan. El equipo del AdT considera que es
un buen momento político y que se debe aprovechar dada la necesidad de promover un estatuto
para la protección de los derechos humanos de los menores detenidos.
III. Lucha contra la impunidad y reparación a las víctimas de la tortura
En su informe de 2009, el Relator Especial recomendó modificar el Código Penal para incluir la
tortura como un delito autónomo y para garantizar que todas las denuncias de tortura y malos
tratos se investiguen de oficio rápida y exhaustivamente por una autoridad independiente sin
conexión a la autoridad que investiga o instruye el caso. Asimismo, instó a las autoridades que
garanticen que los autores de violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura
sean enjuiciados, y que las víctimas de tortura y malos tratos debieran recibir una indemnización
sustancial y un tratamiento médico adecuado para su rehabilitación.43
Ha habido un importante progreso a nivel de la legislación relativa a las víctimas que sufrieron la
tortura durante la última dictadura cívico-militar44, cuya ejecución práctica recién está
comenzando y parecería que se enfrenta a algunos obstáculos importantes. Sin embargo, en
relación con las prácticas actuales de tortura o malos tratos, no se han producido importantes
medidas legislativas, ni prácticas adoptadas para combatir la impunidad. Los mecanismos internos
de denuncia parecen existir sólo en el papel, pero no son eficaces en la práctica. Al mismo tiempo,
las investigaciones penales no se llevan a cabo con la diligencia necesaria, y las posibles víctimas
de tortura no están protegidas contra las represalias. En cuanto a la reparación de las víctimas de
la tortura, el equipo del AdT también estima un amplio camino para profundizar.
1. Regulación legal del delito de tortura
De acuerdo a la opinión del equipo del AdT y de acuerdo con las recomendaciones ya formuladas
en 2009 por el Relator Especial, aún permanece la necesidad de modificar el Código Penal para
incluir el delito de tortura, a pesar de la regulación contenida en la ley que declara la adhesión de
Uruguay al Estatuto de Roma.
El delito de tortura está regulado en la ley que traspone la adhesión de Uruguay al Estatuto de la
42
Un problema reciente mencionado por UNICEF y representantes de organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales deriva de una iniciativa para bajar la edad de imputabilidad penal, promovida por el
Partido Colorado y sectores del Partido Nacional a partir principios de 2011.
43
la Ver Informe 2009 del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la tortura; párrafo 105 (k) a (n).
44
Ver Ley N° 18.831 y Ley N° 18.596.
16
Corte Penal Internacional - CPI (Ley 18.026) pero no está previsto en el Código Penal. De acuerdo
con la legislación vigente, ningún acto de tortura o malos tratos se entiende como un crimen
contra la humanidad. Sin embargo, el Estatuto de la CPI sólo considera a las prácticas sistemáticas
de tortura como crímenes de lesa humanidad.45 Con el fin de evitar confusiones y garantizar la
aplicación del delito de tortura, debe hacerse una clara distinción entre la tortura sistemática
como crimen contra la humanidad y los casos individuales de tortura como delitos, tal como exige
el artículo 4 del CAT.
Representantes de organizaciones de la sociedad civil argumentan que muchos abogados en el
Uruguay todavía no conocen con propiedad las disposiciones contenidas en la Ley N° 18.026. Por
esta razón sería importante incorporar el delito de tortura en el nuevo Código Penal.46 Esto haría
que el carácter penal de la tortura fuera más visible y que los enjuiciamientos por crímenes de
este tipo sean más probables.
En la práctica, hasta ahora sólo una denuncia penal sobre tortura ha sido presentada por el
Comisionado Parlamentario; está basada en los incidentes ocurridos el 27 de noviembre de 2011
en la cárcel de Canelones (Cárcel Departamental de Canelones, Centro de Reclusión N° 1). Después
de algunos violentos incidentes entre reclusos y más tarde entre reclusos y guardias, 6 oficiales y
15 reclusos resultaron heridos, algunos de gravedad. Según el informe, la mayoría de las lesiones
sufridas por los reclusos fueron causadas una vez que ya se habían sido reducidos y obligados a
acostarse desnudos en el piso, sin ninguna posibilidad de defenderse u ofrecer resistencia alguna.
Otros presos fueron heridos por el impacto de balas de goma que fueron disparadas contra ellos
antes y después de que los funcionarios habían entrado en su sector. El informe sostiene que si el
uso de la violencia contra los reclusos inicialmente hubiera sido justificado no lo fue
prolongadamente ya que éstos fueron reducidos y sometidos a posiciones indefensas en el
suelo.47 El Comisionado Parlamentario expresó su preocupación de que debido a las deficiencias
en los procedimientos penales y la falta de protección a las víctimas con los consecuentes peligros
para los testigos que declararan contra los guardias, las perspectivas de una investigación efectiva
serían nefastas.
45
La legislación uruguaya distingue "los crímenes internacionales de lesa humanidad" y los "crímenes
contra la humanidad". La diferencia entre ambas categorías puede ser explicada haciendo referencia al
Estatuto de Roma. Los "crímenes internacionales de lesa humanidad" requieren que los crímenes sean
"cometidos como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con
conocimiento de dicho ataque". En comparación, los "crímenes contra la humanidad" no requieren de un
"ataque generalizado o sistemático". Cualquier acto individual e independiente se puede entender como
"crimen contra la humanidad", el aspecto sistemático y generalizado de la práctica constituye un factor
agravante, lo que aumenta el alcance de la posible sanción de entre un mínimo de 15 y un máximo de 30
años. Si, por ejemplo, la tortura se comete como un acto individual, la pena es de entre 20 meses y 8 años
de prisión. Si la tortura es considerada como parte de un ataque generalizado o sistemático, conlleva una
pena mínima de 15 años y un máximo de 30 años de prisión. Véase el artículo 18 y 18 de la Ley 18.026 y el
artículo 7 párrafo 1 del Estatuto de Roma.
46
A raíz de una ley publicada en 2005 (Ley N° 17.897), un comité técnico encargado de redactar un nuevo
Código Penal fue creado (véase el artículo 22 de la Ley N° 17.897). El proyecto del nuevo Código entraría al
Parlamento (Cámara de Representantes - Diputados) el 1° de marzo de 2012 y se preveía que fuera discutido
y aprobado en Diputados a finales de 2012. A pesar de estos planes, el proyecto de ley aún no ha entrado en
el Parlamento. Ver: http://www.serpaj.org.uy/serpaj/index.php/17-noticias/53-una-pena
47
El informe completo puede ser consultado en:
http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/otrosdocumentos/comisionadoparlamentario/CarcelCanelonesI
nformeEspecial20111201.pdf
17
El equipo del AdT comparte las opiniones expresadas por los representantes de las organizaciones
de la sociedad civil y por el Comisionado Parlamentario. La falta de impacto de la legislación actual
tiene una de sus causas fundamentales en el deficiente Código de Procedimiento Penal (como se
ha señalado más arriba) y en la cultura jurídica de Uruguay, que "vuelve ciegos a los profesionales"
ante cualquier delito no regulado en el Código Penal.
Además, el equipo del AdT considera que la legislación actual debe ser modificada con el fin de
brindar una definición más adecuada de la tortura y para clarificar el ámbito de aplicación de otras
formas de malos tratos.
El equipo del AdT por lo tanto, espera que el gobierno esté dispuesto a discutir una disposición
sobre el crimen de tortura para incluirla en el proyecto de Código Penal.
2. La investigación criminal de los actos de tortura
Las investigaciones criminales sobre casos de tortura y malos tratos siguen siendo insuficientes.
Esto no sólo es debido a una inadecuada regulación legal, sino también a las estructuras
deficientes y a la falta de compromiso de las partes interesadas.
El equipo del AdT reconoce que el Gobierno ha emprendido una serie de medidas destinadas a
combatir la impunidad por los crímenes cometidos durante la dictadura. En octubre de 2011 fue
derogada la Ley N° 15.848 de “Caducidad de la pretensión punitiva del Estado”48, que impedía el
enjuiciamiento de graves violaciones de los derechos humanos ocurridas durante la dictadura
cívico-militar (1973-1985). Como consecuencia de ello, se levantó el estatuto de limitaciones por
los crímenes cometidos durante la dictadura. Los autores pertenecientes a las fuerzas armadas o a
las fuerzas policiales, que habían cometido crímenes durante el cumplimiento de sus funciones o
como consecuencia de las órdenes recibidas de sus superiores antes de 01 de marzo 1985, ahora
pueden ser procesados.49 La ley también establece que el tiempo transcurrido entre el 22 de
diciembre de 1986 y 1 de noviembre 2011 no sería contabilizado para calcular el plazo de
prescripción. En un paso adicional, declara explícitamente que todos los crímenes que ahora
podrían ser procesados deben ser considerados para constituir crímenes contra la humanidad. 50
Organizaciones de la sociedad civil explicaron que -a raíz de las modificaciones legales- cientos de
casos relacionados con la tortura y los malos tratos sufridos durante la dictadura fueron
presentados ante los tribunales. En uno de los casos más destacados, el asesinato de María
Claudia García de Gelman, cinco ex militares fueron acusados de homicidio y se encuentran
actualmente en prisión preventiva. Sin embargo, muchos casos no han avanzado correctamente.
No hay ninguna fiscalía especializada o unidad de policía encargada de investigar estos crímenes,
ni existe ningún mecanismo para proporcionar protección y asistencia a las víctimas. La mayoría de
48
Ley N° 15.848 “Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado”, en adelante “Ley de Caducidad”.
Hasta entonces, el artículo 1 de la Ley N° 15.848 impidió cualquier proceso judicial. Se establece lo
siguiente: “Reconócese que, como consecuencia de la lógica de los hechos originados por el acuerdo
celebrado entre partidos políticos y las Fuerzas Armadas en agosto de 1984 y a efecto de concluir la
transición hacia la plena vigencia del orden constitucional, ha caducado el ejercicio de la pretensión punitiva
del Estado respecto de los delitos cometidos hasta el 1º de marzo de 1985 por funcionarios militares y
policiales, equiparados y asimilados por móviles políticos o en ocasión del cumplimiento de sus funciones y
en ocasión de acciones ordenadas por los mandos que actuaron durante el período de facto”.
50
Ver artículos 2 y 3 de la Ley N° 18.831.
49
18
las víctimas superan los 60 años de edad. Algunos han sufrido graves traumas como consecuencia
de los crímenes cometidos por la policía y oficiales militares. Ahora, como los delitos cometidos
eventualmente se están investigando, las víctimas son llamadas a testificar contra los
responsables. Como no hay apoyo psicológico, ni ningún otro esfuerzo por ayudar a las víctimas
durante el proceso judicial, según se nos dijo, una de las víctimas se suicidó después de dar
testimonio contra el oficial que la violó y la maltrató. Algunas de las víctimas también tienen
miedo a posibles represalias que pudieran sufrir como consecuencia de sus declaraciones, ya que
consideran que no se les ofrece protección. Al mismo tiempo, el equipo del AdT fue informado de
que, con pocas excepciones dignas de elogio, hay una falta general de diligencia por parte de la
fiscalía y la judicatura. Las víctimas tienen que promover la investigación, buscar pruebas e
impulsar el caso. Ellas sienten que las instituciones del Estado no están dispuestas a proporcionar
información, retrasan el envío de informes, o simplemente niegan que exista información. Los
jueces no han decretado, por ejemplo, ninguna orden de investigación hacia la policía o hacia
instalaciones militares. También se criticó que ni la policía ni los fiscales, ni los jueces toman
registros audiovisuales de los testimonios de las víctimas de la tortura. Como la mayoría de las
víctimas son ya relativamente mayores y los procedimientos de la Corte son muy lentos, las
organizaciones de la sociedad civil temen que la información necesaria para condenar a los
autores se pueda perder.
El problema es el mismo respecto a los casos actuales de tortura y malos tratos. Las
investigaciones penales sobre la tortura según se informa, ocurren rara y deficientemente, y en su
mayoría no dan lugar a una condena penal. Los fiscales y jueces parecen ser muy reacios a iniciar
las investigaciones contra los funcionarios y delegan la recolección de pruebas a las víctimas o a
mecanismos independientes, tales como el Comisionado Parlamentario.
En opinión del equipo del AdT, el problema sobre la falta de investigaciones de casos de tortura y
malos tratos se debe a la falta de estructuras adecuadas y de compromiso de las autoridades
responsables. Durante la reunión con los representantes de la Oficina del Fiscal General, el equipo
se enteró de que hay fiscales especializados a cargo de investigar la corrupción. Esto demuestra
que es posible, incluso en el sistema existente, perseguir objetivos específicos relativos a la política
criminal. Debido al carácter de los delitos cometidos y a la dificultad para investigar los hechos
correspondientes, sería muy importante crear una unidad especializada dentro de la Oficina del
Fiscal General, para investigar los casos de tortura y los malos tratos pasados y presentes. Esta
unidad también debería tener la obligación de tomar las medidas procesales necesarias para
garantizar la protección de las víctimas.51 Deben ser asignados los recursos presupuestarios y
técnicos necesarios, con el fin de facilitar la investigación eficiente así como una protección eficaz
de las víctimas. Las reformas estructurales deben ir acompañadas de actividades dirigidas a jueces
y fiscales para elevar la conciencia sobre la prohibición de la tortura y los malos tratos al tiempo
que desarrollar capacidades para investigar tales abusos.
51
Conviene recordar algunos de los argumentos contenidos en el Protocolo de Estambul:"los Estados deben
garantizar que las quejas y denuncias de torturas o malos tratos sean investigadas con prontitud y eficacia
(...)" y que "Las personas que realicen la investigación deben tener a su disposición todos los recursos
presupuestarios y técnicos necesarios para una investigación eficaz (...) las presuntas víctimas de tortura o
malos tratos, los testigos, quienes realicen la investigación y sus familias deben ser protegidos de actos o
amenazas de violencia o cualquier otra forma de intimidación que pueda surgir de los resultados de la
investigación "; párrafos 79 y 80, página 17.
19
El equipo del Atlas de la Tortura considera que es muy importante hablar sobre la falta de
investigaciones eficaces acerca de los crímenes de tortura y malos tratos cometidos en el pasado y
en el presente. Debe abordarse con urgencia el establecimiento de estructuras eficaces dentro de
la Fiscalía, para llevar a cada autor ante la Justicia.
3. Quejas y procedimientos internos de rendición de cuentas
Un mecanismo de quejas eficaz es un requisito previo para la lucha contra la impunidad. En
Uruguay, sin embargo, los mecanismos internos disponibles para que las personas privadas de
libertad puedan presentar denuncias, parecen carecer de eficacia. En la práctica, las autoridades
penitenciarias no se hacen responsables de sus acciones.
Legalmente, los reclusos tienen derecho a presentar una queja en forma escrita u oral, sin censura
previa, a las autoridades penitenciarias. También tienen derecho para hacer frente a cualquier
otra autoridad administrativa y al juez responsable.52 Si sufren malos tratos infligidos por agentes
de policía, los reclusos pueden utilizar también los procedimientos disciplinarios internos, con el
fin de obtener una reparación. Cualquier violación de las normas contenidas en la ley sobre los
procedimientos policiales se considera una infracción grave de las normas disciplinarias ("falta
grave").53
A pesar de estas claras regulaciones, los mecanismos internos de denuncia aparentemente no son
utilizados por las víctimas de malos tratos.
Una de las razones principales es la falta de protección de las víctimas y los testigos, contra las
represalias. El Comisionado Parlamentario, los representantes de la sociedad civil y los propios
reclusos han informado de que quejarse contra los malos tratos o testificar en contra de las
autoridades podría tener graves consecuencias para ellos. Según se informa, los denunciantes y los
testigos pueden ser objeto de traslados a los peores cárceles o sectores donde, debido a la
violencia entre reclusos y a las malas condiciones de detención, su integridad personal o su vida
pueden estar en riesgo. El equipo del AdT se preocupó mucho al saber que en algunos casos, estos
traslados de los testigos han derivado incluso en asesinatos por parte de otros detenidos.
La mayoría de los interlocutores coincidieron en que los procedimientos disciplinarios internos no
funcionan y que la legislación vigente en los procesos penales ha impedido investigaciones
efectivas sobre la tortura y los malos tratos. Se informó que los fiscales son reacios a aceptar las
denuncias de malos tratos contra las autoridades y que se percibe como un problema
administrativo en lugar de un crimen. El papel de los defensores públicos también fue criticado por
ser demasiado pasivo, limitándose a la defensa penal del sospechoso en lugar de la defensa de una
víctima de malos tratos. Otros problemas derivan del hecho de que los procedimientos judiciales
en materia penal a menudo tardan años en concluir. Durante este tiempo, los reclusos, quienes se
quejaron de los malos tratos, permanecen bajo el control de las mismas autoridades contra las
que presentaron una denuncia.
El equipo del Atlas del de la Tortura quiere hacer hincapié en la importancia del funcionamiento de
los mecanismos de control interno y la necesidad de una investigación eficaz. En primer lugar
52
53
Ver artículo 18 de la Ley N° 14.470.
Ver artículo 170 de la Ley de Procedimiento Policial – Ley N° 18.315.
20
parece necesario un cambio general de la percepción entre los actores responsables. Los reclusos
deben ser concebidos como posibles víctimas. Contrariamente a la práctica actual, los reclusos que
se quejan de haber sufrido malos tratos, deben ser especialmente protegidos. Además debe ser
asegurada la adecuada protección de los testigos de malos tratos. Durante el tiempo de las
investigaciones a funcionarios de la cárcel que podrían estar implicados en los hechos denunciados
no se debe permitir que trabajen en el centro correspondiente a la denuncia
El equipo quiere recordar el estándar establecido por los principios relativos a la investigación y
documentación eficaces sobre la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes (Protocolo de Estambul).54 Se establece que "Las presuntas víctimas de tortura o
malos tratos, los testigos, quienes realicen la investigación y sus familias, serán protegidos de
actos o amenazas de violencia o cualquier otra forma de intimidación que pueda surgir como
resultado de la investigación. Los presuntos implicados en torturas o malos tratos serán apartados
de todos los puestos de control o de poder, ya sea directos o indirectos, de los denunciantes,
testigos y más de sus familias, así como quienes realicen la investigación".55
De acuerdo con el punto de vista sostenido por el equipo del Atlas de la Tortura, el actual proceso
de reestructuración institucional se debe utilizar con el fin de fortalecer los mecanismos de control
interno. El proyecto de ley sobre la estructura del Instituto Nacional de Rehabilitación debe ser
modificado para incluir una sección especial sobre el tema. En la actualidad, el proyecto de ley no
prevé ninguna disposición sobre los mecanismos de control interno, ni hay normas específicas
sobre los derechos que deben ser garantizados por el nuevo personal civil al recibir por ejemplo,
una queja. La pregunta es ¿cómo la denuncia y el proceso disciplinario puede ser ajustado para
que puedan tener un impacto? Cambiar el proyecto de ley sobre el INR sería una buena
oportunidad para promover un debate sobre el tema. Si los reclusos saben que sus quejas serán
escuchadas, muchos de los problemas internos pueden ser resueltos sin la recurrencia de la
violencia.
4. La compensación y la rehabilitación de las víctimas de la tortura
Todavía no hay una regulación legal específica sobre el derecho de las víctimas a reclamar una
indemnización económica. Sólo las víctimas de tortura, cuya salud se ha visto gravemente dañada
durante la dictadura, tienen derecho a pedir esa compensación. Otras víctimas de tortura deben
hacer uso del mecanismo de demanda civil común, a los efectos de pedir una indemnización.
En cuanto a quienes fueron víctimas de torturas durante la dictadura, en 2009 se aprobó una ley
que prevé el pago de una indemnización a determinados grupos de víctimas: un pago único se
ofrece a las familias de personas muertas o desaparecidas, a los que nacieron en los centros de
detención y pasaron varios días -por lo menos 180- detenidos con sus padres, y a las víctimas que
han sufrido graves daños físicos (lesiones gravísimas), como resultado de la acción del Estado.
Además, las personas que han sufrido cualquier tipo de tortura durante la dictadura tienen
derecho a recibir atención médica gratuita en el sistema estatal.56
54
Anexo a la Resolución de las Naciones Unidas; Asamblea General 55/89. La tortura y otros
tratos crueles, inhumanos o degradantes, A/55/602/Add.1, 4 de diciembre de 2000. Disponible en:
http://www.ohchr.org/Documents/Publications/training8Rev1en.pdf
55
Ver Principio 3B.
56
Artículo 10 de la Ley N° 18.596
21
Las víctimas de tortura cometidas durante la época de la dictadura, que no han sufrido graves
daños físicos, y aquellas que fueron torturadas bajo el régimen democrático, dependen de una
disposición general constitucional sobre la responsabilidad del Estado por sus agentes, como
fundamento jurídico para reclamar su compensación. El Estado tiene que ser demandado ante los
tribunales civiles por los daños causados por sus agentes. El plazo de prescripción aplicable es de
cuatro años, contados desde el momento que ha sido el acto que origine el daño causado.57
En cuanto a la aplicación de la ley que concede una indemnización a las víctimas de tortura de la
época de la dictadura, la siguiente información está disponible:
• En 2010, un total de 101 casos han sido tratados, en 2011 sólo 9, pero 700 casos están
actualmente pendientes.
• Hasta el año 2011 una suma total de alrededor de 2.500.000 dólares se ha canalizado a las
víctimas de tortura de la dictadura, en aplicación de la ley.58
Los representantes de la sociedad civil explicaron que hasta diciembre de 2011 un total de 246
casos han sido resueltos: 48 relativos a los niños nacidos en cautiverio, 70 a las familias de
personas asesinadas o desaparecidas, y el resto a las personas que habían sufrido graves lesiones
físicas como resultado de la tortura. Felicitaron a los representantes de la sociedad civil que
forman parte del comité encargado de la aplicación de la ley, ya que significa que también
tomaron parte en las decisiones relativas a las indemnizaciones a pagar.59 A pesar de este aspecto
positivo, se criticó que muchos grupos de víctimas se quedaron fuera. En el caso de personas
muertas o desaparecidas, el monto de la indemnización se consideró demasiado bajo, porque se
supone que se repartirá entre los miembros de la familia. En cuanto al tratamiento médico
gratuito a las víctimas de tortura, criticaron que no era posible elegir el proveedor, y que se vieron
obligados a utilizar las instalaciones del Estado, que a menudo no ofrecen el mejor tratamiento.
Por último, el comité para decidir sobre la indemnización que debe pagarse, tenía recursos muy
limitados para llevar a cabo su labor.
Al equipo del AdT le preocupa que las víctimas de tortura, cuya salud física ha sido severamente
dañada, tengan derecho, a través de normas legales especiales, a una compensación económica.
Otros deben hacer uso de las demandas civiles comunes para buscar una compensación. Por
ahora, esos esfuerzos son inútiles debido a la breve prescripción. En efecto, la mayoría de las
víctimas de torturas sufridas durante la dictadura, aún no han recibido una indemnización por el
sufrimiento que tuvieron que soportar.
Hay que recordar que la Convención contra la Tortura obliga al Gobierno de Uruguay a asegurar
"que la víctima de un acto de tortura obtenga la reparación y tenga el derecho a una
indemnización justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitación en la forma más
57
El artículo 24 de la Constitución establece: “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente
responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o
dirección.”
58
http://notas.desaparecidos.org/2011/03/uruguay_indemnizacion_a_victim.html
59
Ver artículo 17 de la Ley N° 18.596.
22
completa posible".60 Por lo tanto, el equipo del AdT propone discutir una acción que contenga los
procedimientos especiales que permitan a las víctimas de tortura y a las personas que han sufrido
otras formas de malos tratos, reclamar una compensación adecuada.
IV. Monitoreo Preventivo de los lugares de detención
En la experiencia del Relator Especial y su equipo de expertos del Instituto Ludwig Boltzmann de
Derechos Humanos, el seguimiento preventivo de los lugares de detención es una de las maneras
más eficaces para prevenir la tortura y los malos tratos a la vez que mejorar las condiciones de
detención. Abre los lugares de detención a una observación externa y disuade las prácticas
abusivas por parte de funcionarios.
Como ya se mencionó en el informe del Relator Especial en 2009, en Uruguay no existe un
mecanismo de monitoreo preventivo periódico de todos los lugares de detención. Hay algunos
mecanismos de seguimiento, los cuales tienen, sin embargo, mandatos y recursos limitados. El
mecanismo de control principal es el Comisionado Parlamentario, que lleva a cabo visitas
anunciadas a cárceles de adultos, sobre todo para recibir o investigar denuncias.61 También hay un
Comité de Observadores para los Adolescentes Privados de Libertad, creado de conformidad con
la ley de menores, que está llevando a cabo visitas periódicas a las cárceles de adolescentes
infractores, así como un Inspector General de Psicópatas, responsable de la inspección general y la
vigilancia de los ámbitos de salud mental públicos y privados. Además, las organizaciones de la
sociedad civil, tales como el SERPAJ han visitado sistemáticamente las cárceles a lo largo de
muchos años. No parece haber ningún mecanismo oficial de control independiente para visitar
otros lugares de detención, tales como calabozos en las seccionales de Policía o residencias de
ancianos. Se supone que esto cambiará una vez que la recientemente creada Institución Nacional
de Derechos Humanos esté operativa; en este ámbito ha sido designado también el Mecanismo
Nacional de Prevención (MNP) de acuerdo con el Protocolo Facultativo de la Convención contra la
Tortura (OPCAT).
1. Mecanismos de monitoreo existentes
a) El Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario
El Comisionado Parlamentario es actualmente la única institución en Uruguay, que da seguimiento
regular al tratamiento de las personas privadas de libertad en cárceles de adultos.
Con el fin de poder cumplir con sus funciones, el Comisionado Parlamentario tiene entre otras
cosas, el mandato para recibir denuncias, llevar a cabo inspecciones anunciadas de carácter
general y visitas sin previo aviso, para dar seguimiento a las denuncias, para solicitar hábeas
corpus y demandas constitucionales, promover la denuncias contra funcionarios públicos, y
cooperar con las organizaciones nacionales e internacionales. En consecuencia, el mandato del
Comisionado Parlamentario es principalmente de naturaleza reactiva, esto es recibir y examinar
denuncias. La función no se limita a hacer recomendaciones ya que puede y debe involucrarse en
litigios de casos específicos (a través de hábeas corpus, amparos y denuncias penales) así como
60
61
Ver artículo 14.1 de la Convención contra la Tortura.
Ver artículo 2de la Ley 17.684.
23
hacer uso de las herramientas legales previstas por el sistema judicial, con el fin de promover
activamente los derechos de los/as reclusos/as.
El actual trabajo del Comisionado Parlamentario se considera muy importante y su papel activo en
la promoción de los derechos de las personas privadas de libertad ha sido muy elogiado por los
diversos actores. Sin embargo, varios reclusos entrevistados por el equipo del AdT se quejaron de
que nunca, o sólo en muy raras ocasiones, han recibido la visita del Comisionado Parlamentario.
El AdT considera la función y la labor del Comisionado Parlamentario de extrema importancia. El
Comisionado Parlamentario ha tenido un impacto crucial en "humanizar" el sistema penitenciario.
Parece ser que debido a su respeto por los derechos humanos, los esfuerzos dentro de las
prisiones se convirtieron en un tema en la agenda política. Sin embargo, a partir del carácter del
mandato y la práctica, se hace evidente que no es principalmente un mecanismo de vigilancia
preventiva. El foco parece estar en la recepción y examen de las denuncias y hacer frente a casos
individuales. Además, su mandato se limita a las cárceles de adultos; no cubre por tanto todos los
otros lugares de detención donde puedan tener lugar prácticas de tortura y otras formas de malos
tratos. Esto demuestra que las funciones del Comisionado Parlamentario son diferentes a las de un
mecanismo nacional de prevención.
Es importante mantener y fortalecer aún más la institución del Comisionado Parlamentario. El
acceso a un mecanismo de quejas independiente, así como las actividades de litigio estratégico y
la supervisión del proceso de acompañamiento a los reclusos liberados, son de extrema
importancia para la prevención de la tortura y los malos tratos en el Uruguay. Sería importante
analizar sistemáticamente el impacto logrado hasta ahora para evaluar en detalle los obstáculos
que el equipo del Comisionado tiene que superar. Esta información también sería muy útil para
desarrollar estrategias para el MNP y así evitar posibles errores. Por otra parte, sería de gran
utilidad para integrar el Comisionado Parlamentario al trabajo del MNP como está previsto en la
Ley de la Institución Nacional de Derechos Humanos (véase más adelante). Resulta muy necesaria
una estrecha cooperación y coordinación de los esfuerzos de crear un sistema eficaz para la
prevención de la tortura y los malos tratos, así como también la observación y la promoción de los
derechos de las personas privadas de libertad. Los detalles de la cooperación y la coordinación
requeridas deben abordarse tan pronto como sea posible.
b) Los jueces de menores y el Comité de Observadores para los adolescentes privados de
libertad
El equipo del AdT fue informado de que en la práctica, los jueces de menores no controlan las
condiciones de los menores infractores detenidos, ni tampoco el Comisionado Parlamentario
realiza la inspección de las instalaciones de detención de menores como parte de su mandato. Sin
embargo, existe un Comité de Observadores para los adolescentes privados de libertad que lleva a
cabo visitas periódicas a los centros de detención juvenil.
De acuerdo con la legislación de menores, los jueces especializados se encargan de recibir y
resolver todas las quejas que los adolescentes puedan tener con respecto a su detención. En todos
los casos se requiere que los jueces llamen a una audiencia pública con la participación del
abogado defensor y del Ministerio Público. Paralelo a esta obligación, los jueces tienen la
obligación de realizar visitas periódicas a los centros de detención juvenil. Cada vez que lo
consideren necesario -pero por lo menos cada tres meses- deben visitar todos los centros de
24
detención juvenil. Durante dichas visitas, tienen el poder de tomar todas las medidas necesarias
en consideración del interés superior del menor. Si corroboran graves irregularidades, están
obligados a informar a la Corte Suprema de Justicia. La ley incluso establece la obligación por parte
del INAU de informar al juez, cada tres meses, sobre la manera en que un adolescente está
cumpliendo medida socio-educativa62.
A pesar de esta clara responsabilidad legal, el equipo del AdT fue informado que en la práctica los
jueces de menores no llevan a cabo las visitas necesarias. Durante la visita de evaluación el equipo
se reunió con representantes de UNICEF y con uno de los miembros del Comité de Observadores.
Según se informa, UNICEF participa desde 2009 en visitas periódicas a los centros de detención de
menores. Sin embargo, ambos interlocutores destacaron que desde entonces ninguna de las
recomendaciones formuladas por el Comité había sido considerada por las autoridades.
En opinión del AdT la práctica actual es problemática, por varias razones. El Derecho de menores
ofrece múltiples poderes al Poder Judicial. Los jueces de menores pueden y deben intervenir de
manera eficaz en cualquier caso que implique graves violaciones de los derechos de los menores
detenidos. Por otra parte, los jueces no sólo deben actuar en respuesta a las quejas, sino que
deben supervisar de forma proactiva los centros de detención de menores. Se debe llevar a cabo
visitas preventivas. Legalmente, es su deber tomar medidas con el fin de evitar las condiciones
como las descriptas anteriormente en la Colonia Berro. Además, parece haber una falta de acción
legal promovida por los abogados defensores públicos y fiscales; las herramientas legales
disponibles para promover el respeto de los derechos humanos de los menores delincuentes no
parecen ser utilizadas. De lo contrario los jueces se verían obligados a decidir sobre las denuncias
de particulares. Da la impresión de una falta total de interés por el destino de los adolescentes
infractores que subyace a la falta de impacto de las recomendaciones formuladas por el Comité de
Observación. Parece como si la comunidad legal en general hubiera aceptado o normalizado las
condiciones inhumanas y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos que la mayoría de
los menores infractores sufren en los establecimientos de privación de libertad. Como resultado, la
situación de "ilegalidad" de los menores infractores es aún peor si se compara con la de los
infractores adultos.
El AdT opina que hay una necesidad urgente de reforzar la aplicación de la supervisión judicial y
los mecanismos preventivos de control que ya figuran en la legislación uruguaya. Al mismo
tiempo, un debate sobre una ley de detención de menores podría ayudar a poner el tema en la
agenda pública. La falta de protección y las condiciones inhumanas de detención deben ser
políticamente y públicamente abordadas a fin de promover un cambio de la cultura jurídica. Cabe
destacar que la actual situación de “anarquía” y la falta de orientación educativa sólo contribuyen
a agravar el problema de la delincuencia juvenil.
c) El Inspector General de Psicópatas
El más antiguo mecanismo de prevención previsto en la legislación uruguaya es el Inspector
General de Psicópatas63, creado en 1936. Una de sus funciones es visitar e inspeccionar en detalle
cuando sea necesario, pero por lo menos cada tres meses, todos los establecimientos oficiales y
62
Arts. 100 y 101de la Ley 17.823.
Tomamos el término psicópata (persona con discapacidad mental, intelectual o sensorial), ya que es el
que figura en la redacción de las disposiciones legales.
63
25
privados utilizados para el tratamiento de los psicópatas (personas con un trastorno psiquiátrico).
Si el Inspector considera que cualquier médico o director que trabaje en uno de los
establecimientos, se abstiene de obedecer a las normas que protegen a las personas con un
trastorno psiquiátrico, puede advertir o proponer sanciones. Además de la Inspección, la ley creó
el Comité Asesor Honorario para ayudar a las personas con un trastorno psiquiátrico. Una de sus
funciones es la posibilidad de conocer los informes sobre las omisiones e infracciones elaboradas
por el Inspector General para enviarlos, con el dictamen correspondiente, al Ministerio de Salud
Pública. La última reforma legal en este campo fue la ratificación del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en julio de 2011.64
La Coordinadora de Psicólogos del Uruguay critica el hecho de que la legislación actual no permite
al paciente que intervenga en cuestiones relativas a su hospitalización. Las personas con un
trastorno psiquiátrico deben buscar asesoría legal y asistencia por sí mismos. Además, se criticó
que la legislación no establece un tiempo máximo para la hospitalización. Por estas razones, la
Coordinadora sugiere establecer una Comisión Supervisora de los Derechos Humanos65 de las
personas con trastornos psiquiátricos.
El AdT no tuvo la oportunidad de evaluar el funcionamiento de este mecanismo de prevención
durante su visita. Sin embargo creemos que será importante establecer reglas claras sobre la
coordinación con el Mecanismo Nacional de Prevención en el futuro. Las experiencias adquiridas
por la Inspección y el Comité Honorario Asesor deben ser utilizadas con el fin de fortalecer el
impacto de futuras visitas de supervisión preventiva.
2. Mecanismo Nacional de Prevención
Tras la ratificación de Protocolo Facultativo en diciembre de 2005, Uruguay promulgó recién en
enero de 2009 una ley que asigna formalmente el papel del Mecanismo Nacional de Prevención
(MNP) a la Institución Nacional de Derechos Humanos.66
La Institución estará dirigida por un Consejo Directivo integrada por cinco miembros. Contará con
un equipo de funcionarios entre los cuales un máximo de 20 serán administrativos, 3 cargos
técnicos y hasta 10 pases en comisión. El poder de decisión recae en el Consejo Directivo y se
celebrarán sesiones extraordinarias de la Asamblea Nacional de Derechos Humanos67, en la que
estarán incluidas, con carácter consultivo, las organizaciones sociales. Estas sesiones deberán ser
convocadas al menos una vez al año o a petición del 20 % de las organizaciones acreditadas. Para
su funcionamiento, el Poder Ejecutivo le ha asignado a la INDDHH un emblemático edificio (ex
sede del Centro de Altos Estudios Nacionales del Ministerio de Defensa – CALEN) que ha sido
señalado por varias personas en procesos judiciales y administrativos como centro de detención
ilegal y práctica de apremios físicos durante la pasada dictadura cívico-militar.68
64
Ley N° 18.776 publicada el 12 de agosto de 2011.
Ver:
http://www.psicologos.org.uy/documentos09/10_09_Continuacion_Anteproyecto_COMISIONSUPERVISORA
DEDERECHOSHUMANOSENSALUDMENTAL.pdf
66
La ley contiene un artículo explícito donde se delega la función del MNP a la INDDHH. Ver artículo 83,
párrafo 1, de la Ley N° 18.446.
67
Artículo 61 y siguientes de la Ley N° 18.446.
68
Artículo 1 de la Ley N° 18.446.
65
26
La Institución responsable de la "promoción y protección" de todos los derechos humanos
reconocidos por la Constitución y el Derecho Internacional, tiene diversas funciones típicas de las
instituciones nacionales de derechos humanos, tales como la promoción de la aprobación de la
legislación en materia de derechos humanos, el apoyo a la presentación de informes de los
Estados ante los órganos de tratados internacionales, la realización de investigaciones y estudios
sobre cuestiones de derechos humanos, la investigación de violaciones de derechos humanos, así
como proponer medidas provisionales, cooperando con los mecanismos internacionales de
derechos humanos y promover la educación y la sensibilización en derechos humanos.69 El
mandato de visitar todos los lugares de detención, con o sin previo aviso, sin embargo, sólo es
concedido expresamente a los miembros del Consejo Directivo, quienes podrán estar
acompañados por los asistentes, expertos, o cualquier persona que consideren necesaria.70 El
Consejo Directivo podrá celebrar entrevistas con cualquier persona relevante, detenidos o
funcionarios, solicitar la información pertinente y examinar cualquier tipo de documentación o
registro. Para este propósito, se puede utilizar cualquier dispositivo técnico que se considere útil.
Por otra parte, el Consejo Directivo tiene una serie de competencias que van más allá del
Protocolo Facultativo, como pedir medidas cautelares, la presentación de quejas, recursos de
habeas corpus y de amparos. Para el efectivo cumplimiento de esta función, el Consejo Directivo
podrá firmar convenios con las autoridades locales o departamentales y adoptar o interpretar
resoluciones y reglamentos pertinentes. La INDDHH coordinará el control y supervisión de los
lugares de detención con otros órganos públicos que están cumpliendo con esta tarea71, como por
ejemplo el mencionado Comisionado Parlamentario.72 Además, la ley menciona que la INDDHH
cumpla con su mandato como Mecanismo Nacional de Prevención, en coordinación con el
Ministerio de Relaciones Exteriores.73 La regulación de esta coordinación no se detalla por cuanto
es absolutamente necesaria una mayor especificación.74
La INDDHH funcionará de manera autónoma y no estará sujeta a las instrucciones u órdenes de
ninguna autoridad. Igualmente, los miembros del Consejo Directivo son independientes y
autónomos en el ejercicio de su mandato.75 Los cinco miembros del Consejo Directivo son
elegidos por una mayoría de dos tercios del número total de los miembros de la Asamblea General
y, si este quórum no se puede alcanzara, en dos elecciones sucesivas por mayoría absoluta.76 Los
candidatos al Consejo Directivo pueden ser propuestos por los parlamentarios y también por las
organizaciones sociales.77 Serán electos por un período total de cinco años con la posibilidad de
una reelección por otro período de igual duración.78 El personal de la INDDHH será elegido en un
69
Ver artículo 4 literal a - o de la Ley N° 18.446.
Ver artículo 5 de la Ley N° 18.446.
71
Ver artículo 5 párrafo 3 de la Ley N° 18.446.
72
Establecido en la Ley N° 17.684. El artículo 10 de la Ley N° 18.446 establece explícitamente la necesidad
de coordinar con el Comisionado Parlamentario y con el Defensor del Vecino.
73
Ver artículo 83, párrafo 1 de la Ley N° 18.446.
74
El Comisionado Parlamentario está expresamente autorizado a participar sin necesidad de autorización
previa en cualquier sesión de la Comisión Directiva de la INDDHH (artículo 64). Mayores detalles sobre esta
interacción serán determinados por la Comisión Directiva a través de su reglamentación, una vez que la
Institución esté completamente operativa (artículo 35. I).
75
Ver artículos 2 y 51.
76
Para más detalles ver artículo 37 de la Ley N° 18.446.
77
Artículo 39, párrafo 1 de la Ley N° 18.446.
78
Artículo 41, párrafo 1 de la Ley N° 18.446.
70
27
proceso
de
oposición
a
partir
de
un
llamado
convocado
por
el
Parlamento.79
Los miembros del Consejo Directivo deben tener experiencia en materia de derechos humanos y
no puede realizar ninguna actividad remunerada o de representación (criterio de
incompatibilidad).80 Para su conformación deberá buscarse una representación pluralista de las
fuerzas sociales y de la sociedad civil organizada81, de conformidad con los principios de equidad
de género y no discriminación. No hay criterios de selección para el personal, quienes deberían
"preferentemente" tener especialización en Derechos Humanos.82
El 8 de mayo de 2012, el Parlamento eligió a Ariela Peralta, Juan Faroppa, Mariana González
Guyer, Mirtha Guianze y Juan Raúl Ferreira como miembros del primer Consejo Directivo de la
INDDHH. La mayoría de los candidatos electos tienen una larga y probada trayectoria en el campo
de los derechos humanos y algunos han trabajado con anterioridad en organizaciones de la
sociedad civil.
La ley deja un tanto confuso el funcionamiento de la INDDH en tanto Mecanismo Nacional de
Prevención. A pesar de que afirma que la misma levará a cabo las funciones del MNP (artículo
83.1), el mandato y facultades necesarias para cumplir esta función se conceden exclusivamente a
los miembros del Consejo Directivo (artículo 35). Ya está claro, anticipadamente, que el Consejo
Directivo no podrá cumplir esta función de manera adecuada, ya que tiene que dirigir y
representar a toda la Institución, con una amplia gama de funciones. El artículo 67 prevé que dos
de los miembros del Consejo Directivo serán responsables de las quejas, mientras que, en la
práctica, los otros tres podrían presidir grupos de trabajo temáticos. Uno de esos grupos de
trabajo podría centrarse en la prevención de la tortura y el monitoreo de los lugares de detención.
Sin embargo, la función de un Mecanismo Nacional de Prevención consiste en "examinar
periódicamente el trato de las personas privadas de su libertad en lugares de detención".83 Sólo las
visitas frecuentes dentro de un programa de monitoreo sistemático puede ser una herramienta
preventiva eficaz.84 Sin embargo, para ese fin, en la práctica, será el personal interno de la INDDHH
o bien expertos externos quienes tengan que realizar las funciones del MNP. Éstos, sin embargo,
no tienen el mandato legal para acceder a los lugares de detención y no hay criterios específicos o
procesos para su selección que garanticen las capacidades adecuadas así como una composición
pluralista. Esto significa que la designación de la INDDHH como Mecanismo Nacional de
Prevención, de conformidad con el Protocolo Facultativo no puede tener lugar sin una
reglamentación adicional que detalle su funcionamiento. Esto debe hacerse por medio de una ley
estatutaria adicional con el fin de garantizar una sólida base jurídica para un funcionamiento
independiente y eficaz del MNP. Así como la regulación de la composición del MNP es importante,
también lo es la integración de actores experimentados de la sociedad civil, así como la del
Comisionado Parlamentario. La regulación adicional debe especificar claramente los criterios para
el proceso de selección de los miembros del MNP así como detallar sus funciones y métodos de
79
La estructura del personal de la INDDHH está establecida en el artículo 81 de la Ley N° 18.446.
Ver: http://www.elobservador.com.uy/noticia/208357/de-centro-de-reclusion-clandestino-a-centro-deddhh/
80
Artículos 45 y 46.
81
Artículo 36.
82
Artículo 81.
83
Ver artículo 19 del Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura (OPCAT).
84
Ver también: APT e IIDH; OPCAT Manual para la Prevención de la Tortura; edición revisada; pág. 93; 2010.
28
trabajo (por ejemplo, entrevistas en privado, toma de decisiones, redacción de informes y
formulación de recomendaciones).
Un Mecanismo Nacional de Prevención debe ser visto como un interlocutor permanente de las
autoridades, así como una herramienta confiable y creíble para las personas privadas de libertad.
Por lo tanto, debe ser inequívoca, tanto interna como externamente, determinando claramente
qué entidades constituyen el MNP. Todos los miembros del Mecanismo Nacional de Prevención
deben tener un mandato claro, derechos y privilegios según lo previsto en el Protocolo Facultativo.
En cuanto al papel de los mecanismos de monitoreo existentes después de la creación del MNP, el
AdT opina que deben seguir existiendo para fortalecer la prevención de la tortura y los derechos
de los detenidos en las respectivas instituciones. En particular debe mantenerse el Comisionado
Parlamentario, cuyo mandato coincide parcialmente con el mandato del Mecanismo Nacional de
Prevención. El foco de su trabajo consiste en recibir e investigar las quejas y su metodología es
fundamentalmente reactiva. La falta de mecanismos de denuncia independientes y las serias
carencias de acceso a la Justicia para los detenidos en Uruguay (véase más arriba) muestran que la
continuación y la profundización de su trabajo son cruciales para la prevención de los malos tratos.
Sin embargo, debe propiciarse un debate acerca de cómo evitar la duplicación del y cómo pueden
crearse las sinergias necesarias.
V. Garantías
De acuerdo con la experiencia de los actores internacionales como el Relator Especial y otras
organizaciones de derechos humanos hay una serie de garantías importantes, además del
monitoreo sistemático a los lugares de detención, que pueden prevenir la tortura y los malos
tratos contra las personas privadas de libertad. Son de particular importancia el registro adecuado
de los detenidos, el derecho de notificar a una tercera persona de la elección de la detención,
reglas claras y normas para los interrogatorios, el derecho a no declarar contra sí mismo, el acceso
a los exámenes médicos al momento de la detención y después de cada traslado, el acceso a
asistencia jurídica, el derecho a ser llevado sin demora ante un juez y a un juicio justo, los
derechos de habeas corpus y de amparo, la inadmisibilidad de pruebas obtenidas bajo tortura ante
el tribunal, y la separación de los niños de los adultos y de procesados y condenados.
La tortura y los malos tratos pueden ser reducidos por las garantías que deben observarse en un
debido proceso. El instrumento jurídico básico en este sentido es el Código de Procedimiento
Penal. Todas las leyes, reglamentos y reformas posibles, en particular la pendiente reforma del
Código de Proceso Penal, deben evaluarse efectivamente a la luz de las garantías antes
mencionadas.
Al mismo tiempo los derechos legalmente previstos deben hacerse efectivos, proporcionando un
adecuado control y mecanismos de apoyo. En particular, las personas detenidas enfrentan
múltiples obstáculos cuando se trata de hacer valer sus derechos. La falta de acceso a las
autoridades competentes, el bajo nivel de alfabetización, los procesos judiciales escritos y de larga
duración, impiden a menudo la tutela judicial efectiva. Por lo tanto, hacer de los derechos una
realidad también depende de la existencia y eficacia de la supervisión judicial y de los mecanismos
de apoyo.
29
1. El acceso a un juez
El acceso inmediato a un juez y la supervisión judicial de la detención son garantías fundamentales
contra la tortura y los malos tratos durante la detención. Un detenido debe tener la posibilidad de
que la legalidad de su detención y su trato se examinen de forma independiente.
Hasta el momento Uruguay no prevé un mecanismo de supervisión judicial especializado en
materia de prisión. La única posibilidad para las personas detenidas de reclamar por el respeto de
sus derechos durante la detención, es a través de un recurso constitucional (acción de amparo).85
Sin embargo, en la práctica este mecanismo no parece ser eficaz. Según los representantes de la
sociedad civil, los jueces no quieren involucrarse en materia penitenciaria, y las iniciativas de litigio
estratégico son escasísimas y no exitosas. Dicen que los jueces utilizan argumentos de
procedimiento para cerrar los casos, en lugar de decidir sobre el asunto en cuestión. Expresan
también que en general, el Poder Judicial tiene un escaso conocimiento del problema de la
detención arbitraria y los malos tratos , así como tampoco tienen el compromiso de cambiar la
situación actual de la privación de libertad en el país. En consecuencia, se nos dijo que la
detención se ha convertido en un área de acción del Estado, que podría implicar graves
limitaciones y peligros para los derechos civiles, ya que no existe un mecanismo eficaz de
supervisión judicial.
De acuerdo con esta idea, varias partes interesadas expresaron la opinión de que sería importante
establecer una supervisión judicial especializada encargada de hacer cumplir las normas legales
dentro de las cárceles. Esto podría tener un impacto positivo en las condiciones de los
establecimientos penitenciarios en general y la protección de los derechos humanos. Durante la
reunión con magistrados de la Suprema Corte, el equipo del AdT fue informado de que tienen la
intención de presentar un proyecto de creación de “jueces de prisión” a una comisión del Senado.
En Montevideo, dicha institución no supondría ningún costo adicional y es de esperar que se
llegue a un acuerdo político. Aunque el equipo del AdT no tuvo la oportunidad de analizar el
proyecto de propuesta en detalle, la iniciativa es loable y es de esperar que sea tenida en cuenta.
Otra iniciativa importante es la creación de un juez especializado (Juez de Ejecución y Vigilancia)
previsto en el proyecto de Código de Proceso Penal. Dicho juez será el encargado de garantizar el
respeto de los derechos humanos de toda persona privada de su libertad y, además, tendrá la
competencia para controlar aspectos que hasta ahora se consideran de carácter administrativo. En
concreto, el proyecto de ley establece que el juez deberá ser informado acerca de cualquier
sanción disciplinaria impuesta por las autoridades penitenciarias cuya duración sea mayor a 30
días, a fin de controlar su legalidad.
El AdT opina que las propuestas contenidas en el proyecto de Código de Proceso Penal, así como
la iniciativa de la Suprema Corte podrían tener un efecto positivo en la situación general de
derechos humanos en las cárceles uruguayas. Una enmienda legal específica propuesta por la
Suprema Corte de Justicia podría ser una vía rápida para establecer un mecanismo especializado
de supervisión judicial. La reforma del Código de Proceso Penal, insumirá más tiempo y
compromiso político; posteriormente, podría reforzarse ese mecanismo. Asimismo, deben ser
discutidas la estrategia más útil y las propuestas de reformas de fondo. Los cambios legales
formales deben ir acompañados de actividades de desarrollo de capacidades que promuevan la
85
Los detalles son regulados en la Ley N° 16.011 publicada el 29 de diciembre de 1988.
30
sensibilización del Poder Judicial hacia el problema de la tortura y los malos tratos durante la
detención, así como el fortalecimiento de su compromiso de actuar como garantes del cambio.
2.
El acceso a un abogado
Los detenidos deben tener acceso a un abogado desde el momento de su detención. La presencia
de un abogado durante el interrogatorio, la posibilidad de comunicarse libremente con él durante
la detención y durante los procedimientos judiciales son garantías fundamentales contra la tortura
y los malos tratos.
En Uruguay, alrededor del 95 % de las personas privadas de libertad está representado por
abogados de oficio.86 El equipo del AdT fue informado de que sobre el número total de 98
defensores públicos que trabajan en materia penal, 8 están especializados en atender los asuntos
carcelarios y que cada uno atiende a un promedio de 300 reclusos.87 Sin embargo, parece que no
hay información estadística acerca del tipo de quejas que reciben, ni hay información sobre las
medidas concretas adoptadas en respuesta a las demandas individuales. En concreto, se nos dijo
que la oficina de la Defensa Pública no tiene información sobre el número de denuncias de tortura
y malos tratos recibidos por parte de los reclusos. Preguntas como qué tipo de quejas fueron
atendidas, con qué frecuencia los defensores públicos toman medidas, y qué impacto tienen sus
logros, quedan sin respuesta.
El equipo del AdT ha escuchado una serie de quejas por parte de los reclusos, respecto a que no
sus defensores no van a visitarlos en la cárcel.88 Los defensores públicos informaron al equipo que
a menudo la administración de la cárcel impide a los reclusos a ver a su defensor. Según su
información, los funcionarios penitenciarios afirman que los reclusos no quieren ver a su abogado,
para evitar conducirlos a la entrevista. Sin embargo, teniendo en cuenta los recursos de la Defensa
Pública y su abrumadora carga de casos, es difícil concebir cómo los defensores puedan visitar a
sus defendidos con regularidad, así como ofrecerles una adecuada representación y defensa. Por
lo tanto parecería que con una Defensa Pública no adecuada difícilmente se pueda asistir las
necesidades de los detenidos y desempeñar un papel proactivo en la prevención de la tortura y los
malos tratos en las cárceles del país.
Hay varias razones posibles para esto. Uno de ellas es la falta de autonomía e independencia de la
Defensa Pública. A pesar de que una norma legal establece que los abogados de la defensa tienen
absoluta autonomía e independencia técnica, el ejercicio de sus funciones89 depende
institucionalmente de la Suprema Corte de Justicia, órgano que también publica las evaluaciones y
las calificaciones que necesitan durante su carrera. Es la Suprema Corte el órgano que evalúa el
desempeño de este personal.90 La dependencia de la Suprema Corte como máxima autoridad del
86
Ver: JACOBO, Juan; La Defensa Pública en el Uruguay; en “Memoria de la Dirección Nacional de la Defensa
Pública”; Año 2008-2009“, pág. 5.
87
En Montevideo hay defensores públicos especializados por materia: civil, criminal, familia, familia
especializada, adolescentes infractores, trabajo y ejecución penal. Ver: Reglamento de la Defensa Pública
(Acordada No. 7576 de 20 de setiembre de 2006), artículo 5.
88
Quejas similares fueron recibidas por el Comisionado de la Relatoría sobre personas privadas de liberad de
la CIDH; ver: Informe de su visita a Uruguay, párrafo 52.
89
Ver artículo 87 de la Ley N° 16.320 de 17 de noviembre de 1992.
90
Ver artículo 2 del Reglamento de Calificaciones y Ascensos (Acordada 7525 del 20 de agosto de 2004) que
establece: “La calificación es un procedimiento reglado, por el cual la Suprema Corte de Justicia evalúa el
31
Poder Judicial crea un conflicto de intereses. Un defensor, en la práctica, a menudo tiene que
enfrentarse a los jueces, apelar sus decisiones. Aunque esto no debería ser problemático en un
entorno profesional, puede en realidad crear conflictos entre jueces y defensores; las quejas de los
jueces sobre los defensores pueden traer aparejado que estos últimos finalmente puedan sentirse
presionados o impedidos de ejercer su función de forma independiente. La falta de
independencia, además, es problemática en términos de presupuesto y recursos. En la actualidad,
la Defensa Pública no cuenta con un presupuesto independiente. Es totalmente dependiente de la
Suprema Corte de Justicia, órgano que asigna sus recursos; esto impide una planificación y
organización interna estables lo cual dificulta que la Defensa Pública desarrolle y lleve a cabo las
reformas necesarias.
Parece que hay una falta general de estrategia y objetivos claros en el corto, mediano y largo plazo
por parte de los abogados defensores públicos especializados y la Defensa Pública en general, en
particular en relación a la prevención de la tortura y los malos tratos y a garantizar los derechos de
los detenidos. Esto se conecta también con la falta de independencia. Resulta necesaria la
concesión de la autonomía que obliga a la Defensa Pública a posicionarse, desarrollar una
estrategia institucional, presentar los resultados propios, como las estadísticas sobre el número de
personas atendidas, el impacto logrado y los medios adicionales necesarios para garantizar una
defensa eficaz. Esto mejoraría la rendición de cuentas y la transparencia general de la institución y
junto con ello la imagen y reputación que la Defensoría Pública tiene entre los detenidos y el
público en general.
El AdT considera que la reforma del sistema de justicia penal debe ir acompañada de una
reestructuración de la Defensa Pública. Idealmente, debe otorgarse a la Defensa Pública la
autonomía institucional, independencia y presupuesto autónomo adecuado. Sobre esta base, la
Defensa Pública debe desarrollar una estrategia clara para fortalecer su papel en la prevención de
la tortura y los malos tratos y mejorar la situación de los derechos de las personas privadas de
libertad. Las reformas legales e institucionales, además, deben ir acompañada de estrategias
adecuadas de desarrollo de capacidades.
3.
Otras garantías procesales
Como se señala en el informe 2009 del Relator Especial91, la Constitución, el Código de Proceso
Penal (CPP) y la Ley de Procedimiento Policial (LPP) contienen diversas garantías contra la tortura y
los malos tratos: el derecho al debido proceso, el poder de arrestar sólo en los casos de flagrante
delito o con una orden judicial escrita, el derecho a notificar a su familia y su abogado de la
detención, la obligación de la policía a llevar un registro de los detenidos, el derecho a ser
presentado ante un juez dentro de las 24 horas y a tener una investigación preliminar dentro de
las 48 horas, el derecho de la defensa legal para ayudar a los acusados en todas las etapas de la
investigación, el derecho a un intérprete, el derecho al habeas corpus y el derecho a la atención
médica inmediata para los heridos o intoxicados.92 Todos los interrogatorios de la policía deben
desempeño de sus funcionarios en el cumplimiento de los deberes del cargo presupuestal o función
contratada de los cuales son titulares, incluso en el caso de ejercer una función superior”.
91
Párrafos 22 y siguientes.
92
Ver artículos 12, 15, 16 y 17 de la Constitución. Artículos 49 y 95.2 del CPP y artículos 7.2, 49, 51, 52, 54.1
y 65 de la LPP.
32
constar por escrito93 y están prohibidas las amenazas coercitivas durante el interrogatorio94.
Además, están prohibidos el uso de la violencia, la medicación y otras medidas físicas, químicas o
de otro tipo que puedan perjudicar la libertad del imputado para decidir, o la capacidad de
comprender o dirigir sus actos.95
En la actualidad, está en curso una reforma del Código de Proceso Penal que propone un cambio
integral en la administración del sistema de justicia penal, en particular, la reasignación de las
funciones de jueces y fiscales para contribuir a un fortalecimiento de los derechos constitucionales
de los individuos involucrados en las investigaciones penales y en los procedimientos judiciales. En
cuanto a la prevención de la tortura y los malos tratos el proyecto de ley contiene varias medidas
de seguridad:
- cualquier persona, independientemente de su posición en el proceso judicial, será tratada con el
debido respeto a la dignidad humana;96
- la presunción de inocencia;97
- el derecho a un abogado como un derecho inalienable de cada persona;98
- el deber del fiscal de asistir y proteger a las víctimas y los testigos;99
- cada persona que sea conducida a una seccional de policía a fin de establecer su identidad, debe
ser informada sobre el derecho a ponerse en contacto con un familiar u otra persona. Está
prohibido detener a la persona en calabozos de la policía y no tendrán contacto con los
detenidos;100
- el sospechoso tiene el derecho a reclamar en todas las fases del proceso su derecho a no ser
sometido a torturas ni a otros tratos crueles, inhumanos o degradantes;101
- el sospechoso puede solicitar al fiscal que realice investigaciones que podrían ayudar a demostrar
su inocencia;102
- si un sospechoso es detenido, tiene derecho a solicitar que su familia o cualquier otra persona
que él indique, sea informada sobre su detención y el motivo de la misma;103
- la policía sólo tiene derecho a interrogar a un sospechoso a fin de verificar su identidad. Si el
sospechoso quiere hacer una declaración, la policía está obligada a adoptar las medidas necesarias
93
Artículo 65 de la LPP.
Artículo 57.1 del CPP.
95
Artículo 57.2 del CPP.
96
Artículo 3 del Proyecto de Ley.
97
Artículo 4 del Proyecto de Ley.
98
Artículo 7 del Proyecto de Ley.
99
Artículos 46.1.h, 49.1 y49.2 del Proyecto de Ley.
100
Artículo 57 del Proyecto de Ley.
101
Artículo 65 a. del Proyecto de Ley.
102
Artículo 65 d. del Proyecto de Ley.
103
Artículo 66 f. del Proyecto de Ley.
94
33
para que de inmediato pueda declarar ante el fiscal. Si esto no es posible, la policía puede tomar la
declaración del sospechoso, siempre que el fiscal lo autorice previamente.104
La enumeración explícita de numerosas garantías representa una mejora significativa. Sin
embargo, todavía hay algunos puntos débiles.
Las reglas generales sobre la prueba (artículos 143 a 148) no contienen todavía la prohibición
expresa de usar e invocar las pruebas obtenidas bajo tortura. El proyecto de propuesta sólo se
refiere a la Constitución, los tratados internacionales y ratificados por Uruguay y contiene el
derecho de la Suprema Corte para excluir pruebas inadmisibles de los procedimientos judiciales.105
Sería importante elaborar normas más explícitas sobre la prueba ilícita, declarando explícitamente
que toda prueba obtenida mediante tortura, malos tratos, amenazas, engaños o violación de los
derechos humanos es inadmisible. Estas normas ya se encuentran en otras legislaciones
americanas.106
Además, el proyecto no contiene disposiciones explícitas sobre los derechos que deben ser
observados durante los interrogatorios; sólo una regla general sobre los derechos y garantías de
los sospechosos en cualquier fase del procedimiento.107 Estas disposiciones serían útiles para
regular de forma explícita los métodos prohibidos y los derechos de los detenidos durante los
interrogatorios, tal como está contemplado en otras legislaciones americanas.108 Una
preocupación similar se plantea en vista de la propuesta de procedimiento de la Corte. El proyecto
de ley establece que en la primera audiencia (audiencia preliminar), el juez preguntará al acusado
sobre la información relativa a su identificación. Seguidamente, el juez debe informar al acusado
de su derecho a la defensa y a permanecer en silencio.109 El proyecto propuesto no es explícito en
cuanto a la necesidad de investigar el trato de los acusados y de excluir las pruebas obtenidas
mediante violación de los derechos constitucionales. Simplemente se refiere, en forma general, a
la necesidad de rechazar los elementos de prueba admisibles.110 Sería importante repetir de forma
explícita la obligación de excluir las pruebas obtenidas bajo tortura o malos tratos de los
procedimientos judiciales posteriores.
104
Artículo 62 del Proyecto de Ley.
Artículos 143.1 and 143.2 del Proyecto de Ley; para más detalles sobre la regulación, ver por ejemplo el
caso de Bolivia.
106
Ver Bolivia, artículo 13 de la Ley N° 1970.
107
Artículo 65 del Proyecto de Ley.
108
La legislación chilena establece que ningún sospechoso debe ser sometido a tratos, amenazas o cualquier
otra forma intimidatoria que pueda afectar su libertad de expresión. Aún más, prohíbe cualquier tipo de
tortura, violencia corporal, uso de psicofármacos o hipnosis. La ley chilena también establece la prohibición
de la prolongación de interrogatorios que puedan llevar a que la persona quede exhausta. Ver artículos 195
(Métodos prohibidos) y 196 (Prolongación excesiva de la declaración). Ver también en Bolivia, Artículo 93º
(Métodos prohibidos para la declaración).
109
Artículo 272.1 del Proyecto de Ley.
110
Artículo 272.6 del Proyecto de Ley; otras legislaciones americanas son más explícitas: por ejemplo el
Código de Procedimiento Penal chileno determina que el juez debe supervisar la investigación (juez de
garantía) y debe excluir toda evidencia obtenida en circunstancias de violación de los derechos
fundamentales, en cualquier procedimiento de la Corte; Artículo 276 (Exclusión de pruebas para el juicio
oral).
105
34
Anexo - Lista de Interlocutores
Sociedad Civil y Organizaciones Internacionales
Servicio de Paz y Justicia en America Latina (SERAJ)
Comité de América y Latina y Caribe de Defensa de Derechos de la Mujer (Cladem)
Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL)
Vicaría de la Solidaridad - Fundación Entre Todos
Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (IELSUR)
Defensa de Niños y Niñas Internacional (DNI)
Vida y Educación
Aministía Internacional
CRYSOL- Asociación de Ex Pres@s Polític@s en Uruguay
Associación de Defensores Públicos
Delegación de la Unión Europea
Naciones Unidas (ONE-UN)
UNICEF
Agencia Espanola de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)
35
Gobierno
Presidencia de la República
Ministerio del Exterior
Ministerio del Interior
Ministerio de Salud
Dirección Nacional de Derechos Humanos - Ministry de Educación y Cultura
Comisión de Derechos Humanos del Congreso
Comisionado Parlamentario
Procuración nacional
Corte Suprema
Defensa Penal Pública
Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA)
Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados
Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI)
Esta publicación fue producida con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de esta
publicación es responsabilidad exclusiva del Instituto Ludwig Boltzmann de Derechos Humanos y
no refleja de manera alguna las opiniones de la Unión Europea.
36