1 Tasas que financian servicios indivisibles e indirectos Análisis en

Tasas que financian servicios indivisibles e indirectos
Análisis en el marco del entramado federal1
1.- INTRODUCCIÓN
2.- Limitaciones constitucionales para la aplicación de tasas e impuestos para
las Provincias y sus municipios
2.1 La Constitución Nacional
2.2 La Ley n° 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos:
Capítulo 1°: Régimen Transitorio de Distribución
2.3 Conclusiones previas
2.4 Las Constituciones Provinciales
2.5 La Coparticipación Federal de Impuestos. Capítulo 2°:
Las Obligaciones Emergentes del Régimen de Coparticipación Federal
3.- La definición del alcance del concepto de “Analogía”
4.- Los Tributos Municipales: los límites normativos del entramado federal
5.- Test de legitimidad de la Tasa Municipal o Provincial
6.- Tendencias Tributarias en los Gobiernos Locales
Tributos provinciales y municipales cuestionados
6.1 Tasas municipales que alcanzan hechos imponibles inespecíficos o
laxos
6.2 Tasas municipales que retribuyen servicios de carácter indivisible e
indirecto
6.3 Tasas para abastecer Fondos con destinos específicos.
6.3.1 Provinciales:
Tasa vial de la Provincia de Córdoba
6.3.2 Municipales:
a.- Tasa sobre los combustibles
b.- Fondo Especial para la Reconstrucción y Asistencia SocioAmbiental de las áreas damnificadas
c.- Impuestos municipales
Impuesto para el Desarrollo Institucional y Social e Impuesto para
el Financiamiento de la Obra Pública y el Desarrollo Local y
Regional
6.4 Tasas que no guarda una razonable relación con el costo del servicio
a.- Mantenimiento del Alumbrado Público
b.- Adicional de la tasa de seguridad e higiene
c.- Las Tasas de Abasto
d.- Los Derechos de Publicidad y Propaganda
6.5 Tasas superpuestas o imbricadas
6.6 Tasas que determinan el quantum en base a decisiones de
particulares
PALABRAS FINALES
1
Clasificación JEL H24- Tributación, subvenciones e ingresos- Generalidades
Tasas – servicios indivisibles- Coparticipación
1
Tendencias Tributarias en los Gobiernos Nacionales y Subnacionales
Tasas que financian servicios indivisibles e indirectos
Análisis en el marco del entramado federal2
Autor: Elvira Balbo 3
1.- Introducción
Definir la teoría general de la tributación, la naturaleza jurídica de los tributos
y su clasificación han convocado el interés de los autores y especialistas de
diversas ramas del derecho y la economía durante muchos años. Si bien
existen divergencias en las concepciones la doctrina ha aceptado en forma
más o menos pacífica la definición de tributo y su clasificación tripartita: en
impuestos, tasas y contribuciones especiales.
No obstante lo expuesto, en la actualidad estamos asistiendo a una especial
revisión de estos conceptos en virtud de la aparición de algunas tasas,
aplicadas por municipios y provincias de Argentina, que difieren de la
concepción tradicional que las caracteriza como un “tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en
régimen de derecho público, individualizado en el contribuyente”4. Las tasas a
las que hacemos referencia se parecen a impuestos, ya que la obligación
tributaria tiene como hecho generador una situación independiente de toda
actividad estatal que se relacione en forma directa con el contribuyente
No guía nuestro análisis la intención de teorizar sobre la diferenciación entre
tasa e impuesto, ya que compartimos la posición que sostiene que toda
clasificación puede resultar arbitraria. Sin embargo, entendemos que esta
distinción tiene un rol esencial para el sistema de coordinación de potestades
tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a la luz de la Ley nº 23.548,
de Coparticipación Federal de Impuestos, y los Pactos Fiscales suscriptos
entre la Nación y las provincias y sus municipios.
2.- Limitaciones constitucionales para la aplicación de tasas e impuestos
para las Provincias y sus municipios
2.1 La Constitución Nacional
El artículo 4° de la Constitución Nacional establece que el gobierno federal
provee a los gastos de la Nación5 , reservándose la facultad de aplicar
2
Clasificación JEL H24- Tributación, subvenciones e ingresos- Generalidades
Tasas – servicios indivisibles- Coparticipación
3
Presidente de la Comisión de Estudios de las Finanzas Públicas. Consejo Profesional de Ciencias
Económicas de la Ciudad de Buenos Aires
4
Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT-
2
derechos de importación y exportación y “las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”.
Además, asegura el régimen municipal en el artículo 5° (Cada provincia dictará
para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano… que
asegure su régimen municipal)6 y demarca sus contornos en el artículo 123°
(asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance)7.
La Constitución Nacional reconoce potestades tributarias originarias a la
Nación y a las Provincias. La “tasa”, como una manifestación del poder de
imposición del Estado, no se encuentra explícitamente regulada por el texto
constitucional. En verdad, no existen limitaciones constitucionales para que las
provincias o los municipios impongan tasas.
El caso de los impuestos es diferente. El artículo 75° dispone que corresponde
al Congreso: Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación (inciso 1°). Imponer contribuciones indirectas como
facultad concurrente con las provincias e imponer contribuciones directas, por
tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación8 (inciso 2°).
2.2 La Ley n° 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos. Capítulo 1°:
Régimen Transitorio de Distribución
Las contribuciones indirectas y directas mencionadas en el párrafo anterior, son
coparticipables9 para lo cual: “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos
entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de
estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos”10.
La coparticipación es un sistema de coordinación fiscal propio de nuestro país y
diferente a cualquier otro de los que habitualmente se utilizan en el mundo. El
prefijo “co” indica condominio, copropiedad. Una intervención conjunta en una
materia que les es común a todas las partes y de la cual todas son titulares;
los recursos coparticipables.
5
“El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del
producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el
mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”.
6
Artículo 5º.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano,
de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el
Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
7
Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5°
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero
8
Siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.
9
Con excepción de los montos a los que se les otorgue una asignación específica
10
Texto constitucional según la Reforma de 1994
3
El artículo 75° inciso 2 se complementa con la cláusula transitoria Sexta que
dispone que un régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo
fiscal federal, debían ser establecidos antes de la finalización del año 1996. No
obstante el mandato constitucional, la última Ley de Coparticipación
sancionada en nuestro país es la Ley nº 23.548 vigente desde el 1º de enero
de 1988. Bajo la forma de una ley convenio, establece un Régimen Transitorio
de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las provincias. La masa
de fondos a distribuir está integrada por el producido de la recaudación de
todos los impuestos nacionales existentes al momento de la sanción de la
norma o que se creen con posterioridad.
El Régimen establecido, que por sus características debía regir hasta el 31 de
diciembre de 198911, prevé su prórroga automática ante la inexistencia de otro
que lo sustituya12. A pesar de los años transcurridos, la norma permanece
vigente desatendiendo el propósito plasmado en la propia ley e incumpliendo la
Constitución Nacional.
La incapacidad del sistema de reparto de los recursos, para cumplir con los
objetivos para los que fue establecido, quedó evidenciada al ser necesario
suscribir – entre 1992 y 2002- sucesivos pactos y acuerdos fiscales entre la
Nación y las provincias13, y disponer de varias asignaciones específicas14 de
los recursos coparticipables.
Correcciones, agregados y parches suplieron la sanción de un nuevo Régimen
de Coparticipación ante la imposibilidad de arribar a un acuerdo que receptara
el mandato constitucional que define que: “la distribución entre la Nación, las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
Este nuevo escenario del federalismo fiscal remozado, se vio
complementado con la aparición y crecimiento de múltiples Programas
Federales que, financiados con fondos propios del gobierno central, se
ejecutan en los territorios de las provincias y los municipios conforme a
las pautas dispuestas por este.
También el gobierno central despliega otras acciones tendientes a
colaborar, en forma directa, con el financiamiento municipal. En algunas
oportunidades les asigna Aportes del Tesoro Nacional, legislados en el
11
Se caracteriza por ser un régimen “transitorio”. Son sinónimos de “transitorio”: provisorio, accidental,
eventual, efímero, interino, pasajero, temporal, circunstancial.
12
Artículo nº 15 Ley Nº 23.548
13
Las provincias suscribieron los acuerdos comprometiendo, también, a sus municipios.
14
La reforma constitucional de 1994 habilitó a la Nación a establecer y modificar asignaciones
específicas de recursos coparticipadles por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara - artículo nº 75 inc. 3 de la Constitución
Nacional.
4
artículo n° 5 de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos15.
Efectúa además, otras clases de aportes. A modo de ejemplo,
mencionamos la asistencia brindada a través de la Resolución 13/2013
del Jefe de Gabinete de Ministros que permitiría a los municipios “…la
ejecución de gastos correspondientes a las prestaciones de dichas
jurisdicciones” y encuentra su fundamento en el Decreto 2609/2012 al
destacar “… la necesidad de políticas y acciones de Estado que permitan
fortalecer los niveles sub-nacionales de mayor descentralización,
estableciendo las debidas facultades para poder implementar
mecanismos de asistencia económica y financiera destinados a mejorar la
eficacia, la capacidad de respuesta y el resultado de la gestión por parte
Reconocemos la fundamental importancia que tiene el Capítulo 1°, de la
norma bajo análisis, para definir el reparto de los recursos. No obstante,
consideramos que las disposiciones que resultan de significativa
relevancia, para las relaciones fiscales entre los diferentes niveles de
gobierno en la Argentina, se encuentran contenidas en el Capítulo 2°:
Obligaciones Emergentes del Régimen, al que nos referiremos en detalle
oportunamente.
2.3 Conclusiones previas
Hasta aquí nos hemos abocado a analizar las disposiciones contenidas
en la Constitución Nacional referidas a la aplicación de tasas e impuestos
por parte de las provincias y municipios. Hemos complementado el
análisis constitucional con lo establecido en el Capítulo 1° de la Ley n°
23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos (reparto). Es decir,
hemos examinado solo parte del universo normativo que regula la materia
tributaria en Argentina.
En el itinerario acotado, que adrede elegimos recorrer, no encontramos
obstáculos que obsten a la facultad que tienen las provincias y municipios
para aplicar tasas e impuestos16.
Avanzaremos en los títulos que siguen examinando las disposiciones que
al respecto contienen las Constituciones provinciales y el capítulo 2° de la
Ley de Coparticipación Federal de Impuestos (Obligaciones Emergentes
del Régimen). Nos inspira la intención de constatar en que tramo de
nuestra ruta hallamos obstáculos que limiten la libre decisión de los
gobiernos locales con referencia a la elección de sus recursos tributarios
propios.
15
Si bien la norma establece que corresponden a las provincias, en diversas oportunidades han sido
girados a los municipios por el Ministerio del Interior. ARTICULO 5º — El Fondo de Aportes del
Tesoro Nacional a las Provincias creado por el inciso d) del artículo 3 de la presente Ley se destinará a
atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será
previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su
asignación
16
Excepto los límites a la imposición determinados por la distribución constitucional de potestades
tributarias a las que nos hemos referido en el punto anterior.
5
2.4 Las Constituciones Provinciales
Las provincias se han reservado para sí todo el poder no delgado al gobierno
federal y así lo establecen en sus propios textos constitucionales17. Las
constituciones provinciales disponen además, que su propio poder legislativo
establecerá los impuestos, tasas y contribuciones necesarios para la obtención
de los bienes y servicios públicos que deben financiar. Exponemos, a modo de
ejemplo tres casos:
Provincia de Buenos Aires
Artículo 1.- La provincia de Buenos Aires, como parte integrante de la
República Argentina, constituida bajo la forma representativa republicana
federal, tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la
Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación.
Atribuciones del Poder Legislativo
Artículo 103.- Corresponde al Poder Legislativo:
1- Establecer los impuestos y contribuciones necesarios para los gastos de
servicio público, debiendo estas cargas ser uniformes en toda la
Provincia…
Provincia de Córdoba
Artículo 1.- La Provincia de Córdoba, con los límites que por derecho le
corresponden, es parte integrante de la República Argentina, y se organiza
como Estado Social de Derecho, sujeto a la Constitución Nacional y a esta
Constitución.
Artículo 72.- El Tesoro Provincial se integra con recursos provenientes de:
1. Tributos de percepción directa y/ o provenientes de regímenes de
coparticipación.
2. Renta y producido de la venta de sus bienes y actividad económica del
Estado.
3. Derechos, convenios, participaciones, contribuciones o cánones, derivados
de la explotación de sus bienes o de recursos naturales.
4. Donaciones y legados.
5. Los empréstitos y operaciones de crédito.
Provincia de Corrientes
Artículo 1°: La Provincia de Corrientes es parte indestructible e inseparable de
la Nación Argentina y la Constitución Nacional es su ley suprema. Su
autonomía es de la esencia de su gobierno y necesaria a la vez a un régimen
federal indisoluble; por tanto, organiza su gobierno bajo la forma representativa
republicana y mantiene en su integridad todo el poder no delegado
expresamente al gobierno de la Nación.
17
En consonancia con las disposiciones del Artículo n° 121 de la Constitución Nacional.
6
Artículo 14: La Provincia costeará los gastos ordinarios de su administración
con el producido de los impuestos que la Legislatura establecerá cada año por
ley especial y con las demás rentas e ingresos que forman el tesoro provincial.
En conclusión, como ya lo expresamos en los títulos anteriores, las provincias
tienen potestades tributarias originarias, aseguradas por la Constitución
Nacional y hacen un uso extensivo de las mismas, en el marco de su
autonomía política y financiera, respetando el principio de legalidad18.
Así mismo, y en cumplimiento del artículo 5° de la Constitución Nacional, cada
provincia asegura para su territorio el Régimen Municipal y le reconocen a los
municipios la posibilidad de fijar tributos en la Constitución de la provincia y/o
en la Ley Orgánica de Municipalidades19
Provincia de Buenos Aires
Del Régimen Municipal
Artículo 190.- La administración de los intereses y servicios locales en la
Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de
una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un
departamento deliberativo…
Ley Orgánica de Municipalidades
De los Recursos Municipales
Artículo 226°: Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos,
tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas
Artículo 227°: La denominación "Impuestos" es genérica y comprende todas las
contribuciones, tasas, derechos y demás obligaciones que el municipio
imponga al vecindario en sus ordenanzas, respetando los límites establecidos
en esta ley y los principios generales de la Constitución.
Artículo 228°: La percepción de impuestos municipales es legítima en virtud de
la satisfacción de las necesidades colectivas que con ella se procura. Los
órganos del gobierno municipal tienen por lo tanto amplias atribuciones para
especificar los gastos que deban pagarse con el producto de aquellos
impuestos, sin más limitaciones que las que resultan de la aplicación de los
mismos a la atención de las aludidas necesidades colectivas.
En esta materia, las facultades del gobierno municipal son irrenunciables e
intransferibles…
Provincia de Córdoba
Título Segundo: Municipalidades y Comunas
Autonomía
Artículo 180.- Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una
18
19
No hay impuesto sin ley
También lo hacen en las Cartas Orgánicas, para el caso de los municipios que las tengan.
7
comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal
basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e
institucional.
Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus
atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia
se dicten.
Municipio
Artículo 181.- Toda población con asentamiento estable de más de dos mil
habitantes, se considera Municipio. Aquéllas a las que la ley reconozca el
carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas.
Cartas Orgánicas Municipales
Artículo 182.- Las Cartas Orgánicas Municipales, son sancionadas por
convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de
ordenanza sancionada al efecto. La Convención Municipal se integra por el
doble número de Concejales, elegidos por voto directo y por el sistema de
representación proporcional. Para ser Convencional se requieren las mismas
condiciones que para ser Concejal.
Ley Orgánica de Municipios20
Régimen de Municipios y Comunas –Recursos
Artículo 67º.- Son recursos municipales los provenientes de: impuestos; precios
públicos; tasas; derechos; patentes; contribuciones por mejoras; multas;
ingresos de capital originados por actos de disposición, administración o
explotación de su patrimonio; coparticipación provincial y federal; donaciones,
legados y demás aportes especiales; uso de créditos y contratación de
empréstitos.
Provincia de Corrientes
De los Órganos de Gobierno
Artículo 219.- Los municipios tienen el derecho de establecer su propio orden
normativo mediante el dictado de Cartas Orgánicas sancionadas por una
Convención Municipal, que deben asegurar los principios del régimen
democrático, representativo y participativo, y demás requisitos que establece
esta Constitución21.
De la Materia y Competencia Municipal
Artículo 225.- Los municipios tienen las atribuciones expresas e implícitas que
se derivan de la Constitución, de la ley y de la naturaleza institucional de su
competencia local.
Capítulo VI
De los Recursos
Artículo 228: Los municipios tienen plena autonomía en la administración y
disposición de sus recursos, de los cuáles no pueden ser privados sino con su
autorización prestada en legal forma. Ninguna autoridad puede retener fondos
20
Ley Nº 8102
Mientras los municipios no dicten sus Cartas Orgánicas se rigen por la Ley Orgánica de
Municipalidades
21
8
o elementos que sean destinados a un municipio en particular por parte del
Estado Nacional o de cualquier otra persona física o jurídica, siendo
responsables personalmente quienes realicen o consientan dicho acto
indebido.
Artículo 229.- Son recursos municipales propios, sin perjuicio de otros
establecidos por ley o por convenio, los siguientes:
1) Tasas por servicios, impuestos, derechos, patentes, licencias, contribuciones
por mejoras, multas y recargos por contravenciones, y todo ingreso originado
por actos de disposición, administración o explotación de su patrimonio,
respetando la armonización con los regímenes provincial y nacional.
2) El impuesto a los automotores y otros rodados, y el impuesto inmobiliario
urbano y suburbano o subrural, unificando las valuaciones y condiciones de
cobro en todo el territorio provincial conforme lo determine la ley.
3) La participación en los ingresos de la Provincia en concepto de impuestos,
tasas y derechos internos, la que nunca será inferior al quince por ciento (15%)
ni superior al cincuenta por ciento (50%) de dichos ingresos.
4) La participación en los ingresos de la provincia provenientes de la
coparticipación de fondos nacionales sin asignación específica, la que nunca
será inferior al quince por ciento (15%) ni superior al cincuenta por ciento (50
%) de dichos ingresos.
5) La participación en regalías, derechos o tributos en general percibidos por la
Provincia y la Nación por explotación de los recursos naturales de su
jurisdicción, la que nunca será inferior al quince por ciento (15%) ni superior al
cincuenta por ciento (50%) de dichos ingresos.
6) Otros tributos cuya percepción delegue el Estado Provincial, en la proporción
que fije la ley.
7) Todos los demás recursos que la ley atribuya a los municipios.
Los recursos establecidos en los incisos 3), 4) y 5) de este artículo serán
remitidos a los municipios en forma no condicionada, automática y diaria,
conforme a parámetros establecidos por ley.
Entonces podemos afirmar que, aunque no en forma idéntica pero con cierta
tendencia a la generalización, las provincias reconocen a sus municipios la
facultad de imponer: tasas por servicios, impuestos, derechos, patentes,
licencias, contribuciones por mejoras, multas y recargos por contravenciones.
Algunas provincias, además, las habilitan a administrar impuestos provinciales
descentralizados.
La denominación "Impuestos" es genérica y comprende todas las
contribuciones, tasas, derechos y demás obligaciones que el municipio
imponga al vecindario en sus ordenanzas, respetando los límites establecidos
por la ley Orgánica de Municipalidades y los principios generales de la
constitución provincial (Provincia de Buenos Aires)
No obstante la estrecha relación que existe entre el municipio y la tasa,
debemos aclarar que22:
22
Nos estamos refiriendo con exclusividad al caso argentino
9
√ Los municipios pueden aspirar a aplicar otras especies tributarias,
además de las tasas.
√ Las tasas puede ser aplicadas por todos los niveles de gobierno. No son
de utilización exclusiva y excluyente del nivel municipal.
Como ejemplo mencionaremos algunos casos, que en modo alguno agotan la
muestra. La Nación aplicaba la Tasa de Infraestructura Hídrica (Decreto n°
1381/01), que luego fue reemplazada por un impuesto con asignación
específica que abastece el Fondo Hídrico de Infraestructura (Ley n° 26.181).
También aplica la Tasa de Estadística que es una tasa “ad valoren” que se
cobra por la prestación de un servicio aduanero. La Provincia del Chaco, en su
Código Fiscal -Libro Primero, Parte general- dice que “son Tasas las
prestaciones pecuniarias que, por disposición del presente Código o de Leyes
fiscales especiales, estén obligadas a pagar a la Provincia las personas como
retribución de servicios administrativos, judiciales y/o de otra naturaleza,
prestados a las mismas”. Esquel – que es un municipio de la Provincia del
Chubut-, establece en su Código Tributario que “respecto del Impuesto a los
Ingresos Brutos, es de aplicación lo dispuesto en el Decreto Ley provincial Nº
5.451 y sus modificatorias, y en la Ordenanza Municipal 212/06”. (Ordenanza
Nº 235/12, Título XXI, Art.231º)
2.5 La Coparticipación Federal de Impuestos:
Capítulo 2°: Las Obligaciones Emergentes del Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos
En el punto que titulamos: “Conclusiones Previas” comentamos que, en la
primera parte del documento nos dedicamos a examinar la potestad que tienen
las provincias y municipios para aplicar tasas e impuestos, circunscribiendo
nuestra investigación a las disposiciones emanadas de la Constitución Nacional
y de las constituciones provinciales. Complementamos el análisis constitucional
con lo establecido en el Capítulo 1° de la Ley n° 23.548 de Coparticipación
Federal de Impuestos (régimen de reparto). Es decir, hemos examinamos solo
parte del universo normativo que regula la materia tributaria en Argentina.
En el limitado trayecto recorrido, ceñido por los contornos ya mencionados que
deliberadamente elegimos, no encontramos obstáculos que obsten a la facultad
que tienen las provincias y municipios para aplicar tasas e impuestos23.
Avanzaremos ahora, examinando las disposiciones que al respecto contiene el
capítulo 2° de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y que sintetiza
las Obligaciones Emergentes del Régimen.
En general, a la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos se la asocia con
un régimen de reparto de recursos minimizando su finalidad y contenido. En
ella se encierra un verdadero sistema de coordinación fiscal entre los tres
niveles de gobierno de Argentina, que se plasma en las disposiciones del “otro
23
Excepto los límites a la imposición determinados por la distribución constitucional de potestades
tributarias a las que nos hemos referido oportunamente.
10
capítulo” que la integra. Nos referimos al Capítulo II, en donde se establecen
las “Obligaciones Emergentes del Régimen” 24.
Este espacio, poco transitado y muchas veces olvidado, es de significativa
importancia a la hora de definir la eficiencia y efectos redistributivos de la
política fiscal en nuestro país. La adhesión de las provincias, y a través de ellas
de sus municipios, implica que todos aceptan “el régimen de esta Ley sin
limitaciones ni reservas” y que las provincias se obligan a no aplicar por sí, y a
que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no
autárquicos no apliquen, gravámenes locales análogos a los nacionales
distribuidos por esta Ley.
De la obligación de “no analogía” se excluyen expresamente los impuestos
provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la
propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, de sellos y
transmisión gratuita de bienes…” con la condición que los mismos cumplan con
diversos parámetros establecidos por esta norma. También se dejan a
resguardo de la analogía a: “las tasas retributivas de servicios efectivamente
prestados”
Las consecuencias fiscales del párrafo que antecede son de suma importancia
para las veintitrés provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los más
de 2. 200 municipios que componen nuestro país. Las obligaciones emergentes
del artículo 9º de la Ley nº 23.548 se han perpetuado en el tiempo, atadas a la
imposibilidad de la Nación y las provincias de acordar un nuevo régimen de
reparto.
La Constitución Nacional, al referirse al reparto de los recursos, establece que:
“la distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y
entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto;
será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional”25.
Debemos resaltar que las necesidades de los habitantes y la percepción de
que tipo de bienes y servicios deben recibir de cada nivel de gobierno, son
dinámicas. Cambian en el tiempo de la mano de múltiples factores, que
trascienden a las finanzas públicas tradicionales, y se relacionan con el campo
de la sociología fiscal. Sin embargo, las obligaciones impuestas por la Ley de
Coparticipación Federal de Impuestos, a las que nos venimos refiriendo,
permanecen detenidas en el tiempo y encorsetan a los gobiernos locales a la
hora de legislar en procura de los recursos propios necesarios para atender sus
funciones y competencias.
24
El artículo nº 9 de la mencionada Ley establece que cada provincia efectuará su adhesión mediante una
ley que disponga que acepta el régimen sin limitaciones ni reservas y que se obliga a no aplicar, por sí y
por los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, gravámenes locales a los análogos a
los nacionales distribuidos por esta Ley.
25
Artículo 75°, Inciso 2 de la Constitución Nacional
11
Reiteramos, según el artículo 9º de la Ley de Coparticipación Federal de
Impuestos, la adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que
disponga que acepta el régimen sin limitaciones ni reservas y que se obliga a
no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su
jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a
los nacionales distribuidos por esa Ley. Esto implica que las jurisdicciones
adheridas no gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros
tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias
imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias
primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se
refiere la ley. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados. También se exceptúan de la obligación mencionada: “
los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos
brutos, sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de
automotores, de sellos y transmisión gratuita de bienes, y los impuestos o tasas
provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a
obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de
creación del gravamen”; con la condición de que estos tributos cumplan con
algunas características básicas. Para el caso específico de las tasas
retributivas de servicios, a los efectos de considerar su analogía con impuestos
nacionales coparticipables, debe determinarse en un primer análisis la
naturaleza del tributo cuestionado para luego, y sólo en caso de determinar que
no estamos en presencia de una tasa retributiva de servicios efectivamente
prestados, considerar la supuesta analogía26.
3.- La definición del alcance del concepto de “Analogía”
Por todo lo expuesto en el punto anterior resulta de fundamental importancia
poder definir, con el mayor grado de certeza posible, que debe entenderse por
“analogía”. Ello es así, por que cualquier tributo provincial o municipal análogo
a uno coparticipable no resultará valido27.
No existe en la ley una definición precisa del concepto de analogía. La
Comisión Federal de Impuestos lo ha interpretado en varios precedentes
jurisprudenciales. Recientemente lo ha hecho en un caso en el que se trataba
de encuadrar a los Derechos de Publicidad y Propaganda. En esta oportunidad
el dictamen de la asesoría jurídica, de la citada Comisión, hace notar que el
profesor Dino Jarach en el Anteproyecto elaborado para el Consejo Federal de
Inversiones (1967) dijo que: “sin perjuicio de la valoración de las circunstancias
particulares de cada caso, se entenderá que los impuestos locales son
análogos a los nacionales unificados cuando se verifique alguna de las
siguientes hipótesis: definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos
imponibles o definiciones más amplias que comprendan los hechos imponibles
de los impuestos nacionales o más restringidas que estén comprendidas en
éstos, aunque se adopten diferentes bases de medición; a pesar de una
diferente definición de los hechos imponibles, adopción de bases de medición
sustancialmente iguales. No será relevante para desechar la analogía la
circunstancia de que no coincidan los contribuyentes o responsables de los
26
Resolución del Comité Ejecutivo nº 314/05- Futura AFJP S.A contra Provincia de Entre Ríos.
A menos que esté específicamente salvado de la analogía en la propia ley de Coparticipación federal de
impuestos
27
12
impuestos, siempre que exista coincidencia sustancial, total o parcial, de
hechos imponibles o bases de medición.”
En el dictamen antes mencionado se ha avanzado hacia una definición de
analogía mas amplia que la que se venía considerando al manifestarse que: “el
concepto de analogía debe ser fruto de una construcción doctrinaria y
jurisprudencial (del órgano administrativo), que no se circunscribe a la perfecta
coincidencia entre hecho imponible, base imponible, sujeto pasivo entre ambos
tributos: el local y el nacional coparticipable. Va incluso más allá de su
estructura. Incluye la función económica que está llamada a cumplir el tributo
impugnado”. Al extender la analogía al efecto económico del tributo se
minimizan los espacios tributarios a los que pueden aspirar las provincias y los
municipios.
Parte de la doctrina considera que no definir los requisitos para que se tipifique
la analogía, en forma precisa, le otorga flexibilidad al sistema de coordinación y
permite un tratamiento particular en cada caso. La sanción de la retrasada Ley
de Coparticipación podría contemplar en su texto remozado algunas pautas
básicas para su consideración, que brindaran mayor seguridad jurídica.
Si bien este tema convocó nuestra atención en trabajos anteriores28,
resaltamos su importancia ya que se ha producido un hecho nuevo.
Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación29, se ha expedido en
consonancia con la interpretación efectuada por el dictamen de la Comisión
Federal de Impuestos, comentado en el párrafo anterior. El supremo tribunal
aportó en su decisorio una interpretación amplia del concepto de analogía30
que acota las posibilidades de las provincias y de los municipios de obtener
recursos propios, a través de la sanción de nuevos tributos, que pueden ser
considerados análogos a los coparticipables.
4.- Los Tributos Municipales: los límites normativos del entramado federal
En la Argentina existen aproximadamente 2.200 gobiernos locales de diversa
índole, de los cuales aproximadamente la mitad, son municipios. El resto son
comunas, comisiones vecinales y juntas de gobierno. La organización
institucional de estos gobiernos locales está definida por el régimen municipal
que resguarda la Constitución Nacional y establece la Constitución y las leyes
de cada provincia31 y las Cartas Orgánicas municipales. Los municipios
presentan características muy diversas en aspectos tales como: territorio,
población, condiciones socioeconómicas, ambientales, etcétera. Si bien
aproximadamente el 70% de ellos tienen menos de 10 mil habitantes, existen
28
Sobre este tema ya nos hemos referido en el trabajo presentado en las 43° Jornadas Internacionales de
Finanzas Públicas (2010), titulado: Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación: Un
abordaje de su ineludible revisión
29
Fallo CSJN del 19 de junio de 2012. Acción declarativa de certeza iniciada por la firma Pan American
Energy en contra de la Provincia del Chubut.
30
En coincidencia con la interpretación que se efectuó en el Dictamen de la Comisión Federal de
Impuestos
31
Artículos nº 5 y 123 de la Constitución Nacional
13
mega ciudades, como por ejemplo La Matanza, que reúne mas habitantes que
la Patagonia32.
Los recursos municipales, en general, se conforman con los tributos propios
que legislan a través de sus Concejos Deliberantes. Con las acreditaciones de
una porción de los impuestos provinciales, que reciben en virtud de las leyes
de coparticipación provincia/municipio y con los importes que, a través de la
provincia, reciben de la Coparticipación Federal de Impuestos33
Es claro que no puede pretenderse que los gobiernos locales cumplan con
funciones relevantes sin la disposición de los recursos correspondientes. Las
provincias al asegurarles el régimen municipal también deben asegurarles los
recursos que les permitan financiar las funciones que les son propias. Los
desafíos que deben asumir los municipios modernos son amplios y se alejan de
la vieja concepción de los ayuntamientos que sólo debían ocuparse del ornato
de las calles, el orden público y la sanidad. Sin embargo, son múltiples las
limitaciones a la hora de definir a que tributos propios pueden aspirar.
La cuestión pasa por determinar si los municipios pueden aplicar impuestos o
sólo tasas y contribuciones. Conforme a como expresamos en los títulos
anteriores, entendemos que no existe razón jurídica que impida a los
Municipios aplicar impuestos si limitamos nuestro análisis al poder tributario
otorgado por las Constituciones Provinciales, la Ley Orgánica de
Municipalidades y sus propias Cartas Orgánicas. Por lo tanto, si no existieran
más institutos legales que los mencionados, la función que cumple el Estado
Municipal determinaría la materia a gravar y definiría el tipo tributario a
imponer. Entonces, en este orden de ideas, si se prestara un servicio divisible,
correspondería fijar una tasa. En cambio, si fuera necesario obtener recursos
para sustentar otro tipo de erogaciones para brindar bienes públicos o servicios
indivisibles, podría ser necesario aplicar un impuesto. No obstante, debemos
resaltar que existen tres normas que limitan, de una u otra forma, el poder
tributario municipal. Ellas son:
•
•
•
El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos34
El Pacto Fiscal35
El Convenio Multilateral36
El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
32
Para ampliar puede consultarse de la autora: “Municipios Argentinos: incubadoras de empresas en la
formalidad” – 2008-. Trabajo inédito. Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de la Seguridad
Social dependiente de la AFIP.
33
También componen sus recursos otros conceptos como las regalías, el producido por el arrendamiento
de bienes municipales, aportes de otros niveles de gobierno, ATN, donaciones, etcétera
34
Solo quedan a salvo de la analogía las tasas por servicios efectivamente prestados
35
Del 12 de agosto de 1993. En 1992 se había suscripto un Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los
gobiernos provinciales denominado “ Pacto I “
36
Sólo para los contribuyentes del Impuesto sobre los Ingresos Brutos inter jurisdisccionales y para la
tasa que retribuye el servicio se seguridad e higiene de los establecimientos que se encuentren en el ejido
municipal (Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene , Tasa por Actividades Varias , Derechos de
Registro e Inspección , Contribución por Actividades Comerciales y otras denominaciones similares).
14
Dispone en su artículo 9º inc. b) que las provincias asumen por ellas y por sus
municipalidades la obligación de no establecer tributos análogos a los
nacionales coparticipables. Esta disposición limita claramente la posibilidad de
los municipios de intentar financiarse con impuestos, ya que prácticamente no
quedan “nichos tributarios” que explorar, sin caer en la posibilidad de que se
tipifique la analogía prohibida en la Ley de Coparticipación.
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento
En agosto de 1993, los Gobernadores acordaron: “la adopción de políticas
uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de
crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías
regionales”.
Para lograr los objetivos mencionados se comprometieron a derogar varios
tributos que se encontraban vigentes en sus jurisdicciones. No obstante, la
derogación mencionada no alcanzó a las: “tasas retributivas de servicios
administrativos efectivamente prestados y que guarden relación con el costo
del servicio”. Es decir, que las tasas que podían continuar vigentes después del
compromiso asumido, debían reunir dos requisitos fundamentales: 1) que sean
la retribución de servicios efectivamente prestados; 2) que el quantum de la
tasa se corresponda con el costo del servicio prestado.
Las dos exigencias citadas pueden parecer redundantes, si nos inspiramos en
los elementos esenciales que tipifican la especie tributaria denominada: tasa.
No obstante, sirven para reforzar la postura que sostiene que cualquier tributo
no puede ser encuadrado en la categoría de tasa y que las tasas tienen
características propias que las diferencian del resto de los tributos.
No obstante, debemos comentar que algunas opiniones han sostenido que el
Pacto Fiscal, al cual hacemos referencia, ya no se encuentra vigente y fue
desplazado por el advenimiento de otros compromisos y acuerdos fiscales
suscriptos por las partes contratantes. Sin embargo, el reciente fallo de la Corte
Suprema ya comentado37, aclaró que el Pacto de 1993 continúa vigente y que
la única forma de abandonarlo es denunciándolo.
Al respecto Bertea manifiesta: “En cuanto al Pacto Fiscal, la Procuradora y la
Corte ratifica aquello que venimos diciendo desde hace tiempo: el Pacto
Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de
1993 está plenamente vigente. Porque fue ratificado por todas las
jurisdicciones (Córdoba también, aunque tardíamente) y no ha sido denunciado
por ninguna de ellas hasta la fecha” (2013)38
Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977
Este es uno de los mecanismos de coordinación fiscal que rigen nuestro
federalismo fiscal. Su objeto es evitar las múltiples imposiciones horizontales
que podrían darse, referidas al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, entre los
37
Idem nota 25. Fallo CSJN del 19 de junio de 2012. Acción declarativa de certeza iniciada por la firma
Pan American Energy en contra de la Provincia del Chubut.
38
El Dr. Anibal Oscar Bertea es asesor jurídico de la Comisión Federal de Impuestos. Los comentarios
reproducidos se encuentran disponibles en www.federalismosfiscal.com
15
contribuyentes que ejercen su actividad económica en dos jurisdicciones o más
(provincias/provincias y provincias/CABA).
Este Convenio dispone en su artículo n° 35 una serie de limitaciones para las
municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones
adheridas que : “ podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de
inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las
leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el
respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos
atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las
normas del presente Convenio”39.
A esta altura del relato podrá deducirse que varias normas se engarzan y
entrelazan para delimitar nuestro federalismo fiscal, como resultado de la forma
de gobierno definida por nuestros constituyentes40, por las leyes convenio y
por los acuerdos suscriptos con posterioridad, entre los diferentes niveles de
gobierno. Lo expresado puede observarse con mayor claridad en el cuadro que
sigue:
CONSTITUCIÓN
NACIONAL
Provincias
Constitución
Provincial
Coparticipación
Federal
Convenio
Multilateral
Municipios
Ley Orgánica
Carta Orgá
Orgánica
Código Fiscal
Código Fiscal
Ley Impositiva
Ordenanza Tributarias
39
La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos establece que el Convenio Multilateral debe ser
aplicado unánimemente por toadas las jurisdicciones que participen del régimen de coparticipación. De
esta forma asegura su aplicación.
40
Artículo 1º.- La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal,
según la establece la presente Constitución.
16
Es decir que los tributos municipales en Argentina se deben restringir, casi con
exclusividad41, a la especie “tasa”: considerada como la retribución de un
servicio efectivamente prestado por el municipio42 y cuyo monto guarde
relación con el costo del servicio.
Es decir que las tasas, aplicadas por los municipios e incluso por las provincias,
deben superar una especie de “test” o prueba de legalidad, para resultar
ajustadas a derecho. Podemos resumir lo dicho en el esquema que se expone
a continuación:
5.- TEST DE LEGITIMIDAD DE LA TASA MUNICIPAL o PROVINCIAL
PREGUNTA
¿Cumple con el principio
de legalidad?
SI
Respuesta afirmativa.
NO
Respuesta negativa
Pasamos a la pregunta
siguiente
NO ES TASA
(Puede ser un precio)
¿Está bien enunciado el
hecho imponible?
Es decir: ¿Retribuye la
prestación de un servicio
individualizado
y
divisible?
¿Existe
la
efectiva
prestación del servicio?
(Requisito
establecido
por el art. 9 Ley 23548
CFI y por el Pacto Fiscal
1993)
¿Existe una razonable
relación entre el costo
del servicio y el quantum
de la tasa?
Respuesta Afirmativa
Respuesta negativa
Pasamos a la pregunta
siguiente
NO ES TASA
(Puede ser un impuesto)
Respuesta Afirmativa
Respuesta negativa
Pasamos a la pregunta
siguiente
NO ES TASA
(Puede ser un impuesto)
Repuesta negativa
PUEDE SER UNA
TASA ILEGÍTIMA
(Requisito establecido
por el Pacto Fiscal 1993)
41
Decimos: “casi con exclusividad” y no “exclusivamente” por que recocemos que puedan existir otros
tributos que reúnan las características mencionadas y no colisionen con el plexo normativo que los limita.
Solo a modo de ejemplo podríamos mencionar algún impuesto ambiental.
42
O por un tercero al que el municipio le encarga el servicio. Por ejemplo: la recolección de residuos
efectuada por una empresa especializada, contratada por el municipio.
17
6.- Tendencias Tributarias en los Gobiernos Locales:
Tributos provinciales y municipales cuestionados
6.1 Tasas municipales que alcanzan hechos imponibles inespecíficos o
laxos como “el “bienestar general o el progreso de la comunidad”, que a pesar
de haber sido severamente cuestionadas por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, aún continúan vigentes.
Se relacionan, fundamentalmente, con las tasas municipales que retribuyen los
servicios por Inspección de Seguridad e Higiene. Su denominación varía según
los municipios que la aplican: Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene ,
Tasa por Actividades Varias , Derechos de Registro e Inspección , Contribución
por Actividades Comerciales y otras similares. El hecho imponible en general
está definido como: “los servicios de inspección destinados a preservar la
seguridad, salubridad e higiene de comercios, industrias, servicios y
actividades asimilables que se desarrollen en locales, establecimientos u
oficinas”, que funcionen dentro del ejido municipal.
No acarrearían mayores controversias si reconocen la necesidad de existencia
de un local o establecimiento dentro del ejido municipal donde debe cumplirse
con la prestación, en forma efectiva o por lo menos potencial, de un servicio
divisible. No obstante, algunos municipios utilizan expresiones generales y
poco específicas para definir el servicio municipal que se remunera con esta
tasa. Tales como considerar que debe abonarse la tasa por cualquier acción
del municipio que tienda “al progreso y al bienestar general”. La definición de
hechos imponibles inespecíficos ha generado litigios entre los contribuyentes y
los municipios que intentan capturar recursos por servicios que entienden que
están prestando y que benefician a la comunidad en su conjunto. Esta
desnaturalización de la tasa ha sido claramente marcada por la Corte Suprema
de Justicia de la Nación43, no obstante muchos municipios continúan aplicando
este criterio de imposición que además podría colisionar con la Ley de
Coparticipación, si en la norma municipal no se especificara cual es el servicio
prestado que se retribuye.
La justicia local de algunas provincias44, cuyos municipios aplican la tasa
mencionada de la forma que cuestiona la Corte, han sostenido durante mucho
tiempo la validez constitucional del tributo discutido45, y si bien últimamente
43
Laboratorios Raffo S.A c/ Municipalidad de Córdoba- CSJN- 23/06/09. La Corte ratificó lo dicho en
Compañía Química c/ Municipalidad de Tucumán, antiguo fallo de 1989 que evidentemente no fue
receptado por la totalidad de los municipios argentinos.
44
Como por ejemplo, la Provincia de Córdoba
45
Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contenciosoadministrativo de 1a Nominación de Río
Cuarto; Y.P.F. S.A. c. Municipalidad de La Carlota s/ demanda contencioso administrativa (expte. Nº
391526); 03/04/2013, Cita del Dr. Abalos : “Cabe recordar que en numerosos pronunciamientos esta
Excma. Cámara se ha expedido acerca de la validez constitucional del tributo legislado en el art. 173 del
C.T.M. de la ciudad de Río Cuarto, similar sino idéntico al art. 171 del C.T.M.V. de la Municipalidad de
La Carlota (entre muchos otros: Sent. Nº 11 del 15/03/02 en "Pfizer c. Municipalidad de Río Cuarto";
Sent. Nº 6 del 26/02/03 en "New Holland c. Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 30 del 14/06/04 en
"Shering Argentina S.A.I.C. c. Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 35 del 02/08/04 en "Smithkline c.
Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 67 del 21/09/05 en "Shell CAPSA c. Municipalidad de Río
Cuarto"; Sent. Nº 67 del 06/10/06 en "Organon c. Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 85 del
18
vienen respetado la doctrina sentada por el tribunal supremo, han dejado
sentado en sus sentencias que debe atenderse las particularidades de cada
caso para declarar la ilegitimidad de esta tasa, evitando caer en
generalizaciones
que restrinjan las potestades tributarias municipales
indebidamente.
6.2 Tasas municipales que retribuyen servicios de carácter indivisible e
indirecto y lo han declarado en forma explícita en el hecho imponible. Por
ejemplo, en la Ordenanza Fiscal de la Municipalidad de Bahía Blanca
correspondiente al periodo fiscal 201346, se establece la Tasa por Servicios
Indirectos y Directos Varios. El hecho imponible (artículo 258) está definido de
la siguiente forma: “Se abonarán las tasas que fije la Ordenanza Impositiva
anual por los servicios prestados por la Municipalidad, de carácter indivisible o
indirectos…
Son contribuyentes y/o responsables de esta tasa las personas físicas o
jurídicas con residencia permanente o transitoria en jurisdicción municipal, o
que por cualquier circunstancia tengan el uso o goce, real o potencial, de
alguno de los servicios directos e indirectos prestados y/o disponibles en el
Municipio, o utilice y/o usufructúe infraestructura o bienes municipales o de
dominio público situados en jurisdicción municipal que para su existencia,
utilidad o mantenimiento demanden la intervención de la Municipalidad (artículo
260).
En consonancia con lo expuesto, un contribuyente47 se presentó ante la justicia
contra la Municipalidad de Rivadavia (Provincia de Buenos Aires) al serle
requerido el pago de la tasa por "Servicios indirectos" respecto de un
inmueble. La justicia fallo a favor del contribuyente: “Las normas impositivas
deben interpretarse computando la totalidad de los preceptos que las integran,
lo que incluye además de la armonización de sus preceptos, su conexión con
otras normas que integran el ordenamiento jurídico vigente (CSJN, Fallos
271:7), más aun cuando se trata de leyes constitutivas del federalismo de
concertación. Toda normativa de jerarquía inferior, y/o interpretación de la ley,
reñida con la ley 23.548, que dispone que los municipios no pueden gravar con
impuestos la misma materia imponible alcanzada por los impuestos nacionales
coparticipables, será inválida (art. 31 CN, cfme., CSJN, Fallos 324:4226;
327:1051; 327:1083; 327:1108; 331:718)”48
6.3 Tasas para abastecer Fondos con destinos específicos, que no están
directamente relacionados con una prestación de servicio divisible que vincule
al contribuyente.
6.3.1 Provinciales:
29/10/07 en "Syngenta Agro S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 37 del 09/06/08 en "Ivax
Argentina S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto"; Sent. Nº 82 del 17/10/08 en "Merck Sharp & Dohme
Argentina Inc. c. Municipalidad de Río Cuarto")”.
46
Parte Especial, Título XVI
47
Rimasa SA y otro c/ Municipalidad de Rivadavia s/ Pretensión Anulatoria; 22 de febrero de 2011.
48
Cita textual de la sentencia de nota 44
19
Tasa vial de la Provincia de Córdoba
En el año 2012 la Provincia de Córdoba sancionó la Ley 10081 mediante la
cual se creó la “Tasa Vial Provincial” destinada a retribuir la prestación de los
servicios que demande el mantenimiento, conservación, modificación y/o
mejoramiento de todo el trazado que integra la red caminera provincial,
incluidas las autovías, carreteras y/o nudos viales incorporados por la presente
norma al marco de la Ley Nº 8555 –de creación del Fondo Provincial de
Vialidad-, la que será abonada por todos los usuarios -efectivos o potencialesde la misma, en oportunidad de consumir o adquirir por cualquier título,
combustibles líquidos y gas natural comprimido (GNC) en la Provincia de
Córdoba. En el Artículo 2º se define a los “Consumidores”: Entiéndase por
usuarios consumidores de combustibles líquidos y gas natural comprimido
(GNC), a los fines previstos en la presente Ley, a quienes adquieran dichos
productos para su uso o consumo, actual o futuro, en la Provincia de
Córdoba49.
La Nación acudió a la Corte Suprema de Justicia50 para pedir la derogación del
impuesto a los combustibles dispuesto por el gobierno de Córdoba, y solicitó
una medida "de no innovar" para que la aplicación del tributo se suspenda en
forma inmediata. También acudieron a la Corte los particulares51 con una
Acción Declarativa de Certeza con fundamento en la existencia de una “doble
imposición”, vedada por la Ley nº 23.548 (de Coparticipación Federal de
Impuestos) y la Ley nº 23.966 (de Combustibles Líquidos).
Otras provincias insinuaron su intención de sancionar tasas similares a la
descripta, pero abandonaron el intento.
6.3.2 Municipales:
a.- Tasa sobre los combustibles
Varios municipios bonaerenses, imitando la Tasa Vial de la provincia de
Córdoba, resolvieron aplicar este nuevo tributo que implica que los usuarios
que carguen combustible en estaciones de servicio del ejido municipal deberán
abonar una tasa por litro de combustible líquido o GNC52. Los particulares y
algunas cámaras empresarias relacionadas con los expendedores de
combustible acudieron a la justicia buscando lograr la impugnación de estas
tasas.
b.- Fondo Especial para la Reconstrucción y Asistencia Socio-Ambiental
de las áreas damnificadas
Este año53 se sancionó la Ordenanza nº 11.021 de la Municipalidad de La Plata
con el objeto de: “constituir un Fondo Especial para la Reconstrucción y
49
La Tasa la deben abonar los usuarios consumidores definidos en el artículo 2º y la recaudación está
destinada a integrar el “Fondo Provincial de Vialidad” creado por Ley Nº 855.
50
En noviembre de 2012
51
El demandante (abogado y productor agropecuario, según él mismo lo declara), Dr. Aukha N. Barbero
Becerra, difundió espontáneamente el texto completo de dos escritos judiciales: la demanda original y una
ampliación. (Fuente: La Voz).
52
Por ejemplo: Moreno, San Miguel, General Rodríguez, San Fernando y Vicente López.
53
9 de mayo de 2013
20
Asistencia Socio-Ambiental de las áreas damnificadas” – artículo 1º-, en la
reciente inundación que afectó a la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
El mencionado Fondo se integrará con una sobre alícuota del 2% de la Tasa
por Inspección de Seguridad e Higiene, respecto de las actividades que
desarrollen “los principales contribuyentes” que tributen por el Convenio
Multilateral del 18/08/77, de conformidad con una nómina detallada en un
anexo que acompaña la norma y “todos aquellos contribuyentes que tributen
por la actividad de Servicios de la Banca Minorista”. Además, el Fondo se
integrará con un incremento del cincuenta por ciento (50%) de los Derechos
por Emplazamiento y por Verificación de Emplazamiento de Estructuras y/o
Elementos de Soporte de Antenas y Equipos Complementarios.
Los recursos que integran el Fondo se afectarán prioritariamente a una ayuda
económica directa, que se materializará en un subsidio especial para cada
derechohabiente de cada víctima fatal identificada en el listado oficial emitido
por las autoridades competentes de la provincia, y de conformidad con los
parámetros que fije la reglamentación.
c.- Impuestos municipales
Impuesto para el Desarrollo Institucional y Social e Impuesto para el
Financiamiento de la Obra Pública y el Desarrollo Local y Regional.
La municipalidad de Rio Cuarto (Córdoba) sancionó en 2012, mediante el
dictado de las Ordenanzas 1505 y 1506, la modificación de dos impuestos
que podrían colisionar con el régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos.
El primero de ellos- Impuesto para el Desarrollo Institucional y Social- toma
como base imponible (art. 302) “los importes que surjan de: a) La Contribución
que incide sobre los Inmuebles. b) Las Contribuciones que inciden sobre el
Comercio, la Industria y Empresas de Servicios. c) La Contribución que incide
sobre los Servicios Sanitarios de Agua y Cloacas. d) La Contribución que incide
sobre los Vehículos Automotores, Acoplados y Similares. e) Los consumos de
telefonía celular y telefonía fija que se realicen mediante la modalidad de abono
mensual o facturación. f) Los consumos del servicio de televisión por cable y
televisión satelital. g) Los consumos de servicio de Internet.
Son contribuyentes: los responsables de cada una de las contribuciones
mencionadas en el párrafo anterior y los consumidores de internet, televisión
por cable, telefonía celular. Para estos consumidores, actúan como agentes de
percepción las empresas proveedoras de los servicios 54
6.4 Tasas que no guarda una razonable relación con el costo del servicio
En muchas oportunidades las tasas que eligen los municipios para abastecer
sus Presupuestos Públicos, se corresponden con prestaciones de servicios
54
ARTICULO 115 BIS.- Fíjase en un cinco por ciento (5%) sobre los consumos de telefonía celular y
telefonía fija que se realicen mediante la modalidad de abono mensual o facturación, la alícuota del
impuesto establecido en el artículo 302 inc. e) de la Ordenanza 1408/11 que modifica el Código
Tributario Municipal.
21
efectivas. Sin embargo, el quantum de la tasa no se halla relacionado
razonablemente con el costo del servicio prestado.
a.- Mantenimiento del Alumbrado Público
En este sentido se declaró inconstitucional55 una tasa que prevé la Contribución
de Mantenimiento del Alumbrado Público56 cuya base imponible está
conformada por: “el importe neto total facturado por la Empresa proveedora,
generadora y/o distribuidora a todo consumidor de energía eléctrica según las
tarifas vigentes” (Capítulo III, artículo 187)
Dice la sentencia, que invalida la tasa, que: “En conclusión la base imponible
de los tributos pretendidos por la Municipalidad demandada resultan
inconstitucionales por vulnerar el principio de igualdad como base del impuesto
y de las cargas públicas, por violar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad al establecer que sus montos imponibles no resultarán del
“quantum” del servicio, obra o mejora, sino del monto de los consumos de
energía eléctrica del supuesto beneficiario. Al no guardar una adecuada
proporción con el costo del servicio, por lo que nos encontramos frente a
verdaderos impuestos disfrazados bajo la apariencia de tasa -violándose el
principio de supremacía legal-, lo que excede constitucionalmente la posibilidad
de ser establecidos por la Municipalidad…”
b.- Adicional de la tasa de seguridad e higiene
Otro caso similar ha tenido recientemente la respuesta de la justicia que ha
otorgado una medida cautelar – en autos ANPA S.R.L. contra el Municipio de
Pinamar- con referencia a un adicional sobre la facturación que retribuye la
tasa de seguridad e higiene: “ordenando a la Municipalidad de Pinamar para
que con carácter cautelar, se abstenga de iniciar reclamo administrativo y/o
judicial derivado de la aplicación de la Ordenanzas Nº3923/10 así como
también de su Ordenanza Reglamentaria 0344/2011
tendientes a hacer
efectivo el cobro de la tasa de seguridad e higiene con aplicación del
componente variable establecido por el art.5 de la norma citada, y la multa
prescripta por su Ordenanza Reglamentaria, ello en los términos establecidos
por el art.23 del CCA”.
Dice SS: “Así, entiendo que al tomar como base imponible los ingresos
devengados por el contribuyente en el período fiscal, desvinculándose
completamente de la prestación del servicio, es imposible, valorar cuantitativa y
cualitativamente los servicios generadores del hecho imponible. Siendo
razonable a los fines de determinar la base imponible, tomar como parámetro
en este tipo de tasa, la prestación efectiva del servicio … “ “ …. En abono de
lo expuesto debo mencionar que, de los argumentos que dan apoyatura a la
medida cautelar articulada por la accionante que tiene como objeto se
suspenda la aplicación de la Ordenanza Nº3923/10 así como de su Ordenanza
55
Corte Suprema de Justicia de Tucumán, Sanz Hnos. S. H vs. Municipalidad de San Miguel de
Tucumán s/inconstitucionalidad, sentencia nº 45 del 28 de febrero de 2011.
56
Artículo 185º; Hecho imponible: “Por los servicios municipales relativos al mantenimiento del sistema
de alumbrado público, tales como: reposición de lámparas, limpieza de artefactos, pintados de columnas,
mantenimiento preventivo y correctivo en general, asumidos por la Municipal en Marzo de 1.993.”
Texto introducido por Ordenanza Nº 2.201/1994.
22
reglamentaria Nº0344/2011, la cual establece un componente variable para
grandes contribuyentes para el pago de la tasa de seguridad e higiene, se
desprende claramente que "prima facie" deviene ilegitima la utilización como
base imponible los ingresos que deba tributar la accionante y su condición ante
la AFIP; siendo que la base de medición estaría completamente desconectada
del hecho imponible, y solo se tendría en cuenta la capacidad contributiva del
obligado al pago para imponer el tributo, completamente desvinculado de la
actividad desarrollada por el municipio… “
c.- Las Tasas de Abasto
Las tasas de abasto también llamadas tasas de inspección veterinaria, de
inspección bromatológica, de control sanitario y otras denominaciones
similares, se han establecido para retribuir la prestación de servicios
municipales respecto de la inspección veterinaria que se efectúa sobre la carne
y sus derivados, los huevos, productos lácteos y otros, entre los que incluso se
alcanzan productos no perecederos. Los municipios entienden que es de su
competencia defender la salud y el bien común de sus vecinos y que en
ejercicio del poder de policía les corresponde controlar los productos
alimenticios que se introducen al ejido municipal, para ser consumidos en él. Es
para financiar este servicio que necesitan de la tasa de abasto.
Los contribuyentes se sienten agraviados por la vigencia de esta tasa y critican
el contenido de las normas municipales y también los procedimientos que
utilizan los municipios para recaudarlas. Sostienen que el servicio de contralor
municipal es inexistente y que los productos han sido previamente verificados
por otros organismos que dependen de la Nación, y que cumplen con
disposiciones del Código Alimentario Argentino. Según esta postura, que apoya
buena parte de la doctrina, los municipios pueden controlar la seguridad e
higiene de los alimentos en las bocas de expendio que se encuentran ubicadas
en su territorio, pero no están facultados para ejercer ese control cuando las
mercaderías se encuentran en tránsito. Hacerlo implicaría constituir aduanas
interiores. Además, se cuestiona el procedimiento que utilizan los municipios
para ejercer el poder de policía que, según los contribuyentes, se limita a
efectuar un visado de las facturas y remitos de productos ya controlados por los
organismos antes mencionados. Tratando de buscar una solución al tema los
contribuyentes han instado medidas cautelares ante la Justicia Federal
codemandado a la Comisión Federal de Impuestos, en su carácter de órgano
de control del régimen de coparticipación, al entender que los municipios han
violado la ley convenio. Estas acciones han suspendido momentáneamente la
posibilidad de algunos municipios de avanzar en la recaudación de esta tasa.
d.- Los Derechos de Publicidad y Propaganda
Esta es una especie tributaria que con diversas denominaciones – derechos de
publicidad y propaganda, contribución por publicidad, etcétera- aplican los
municipios y cuyo hecho imponible se genera por la publicidad efectuada
mediante anuncios colocados en la vía pública, o que puedan verse desde ella,
aunque estén ubicados en locales privados. Recibe el mismo tratamiento la
publicidad efectuada en los estadios deportivos o en cualquier otro lugar donde
se desarrollan espectáculos públicos. También tributa la publicidad colocada en
las cabinas telefónicas y medios de transporte público de pasajeros. En
23
algunos casos el hecho imponible también es generado por la utilización de
colores y/o logotipos que permitan efectuar una asociación con una marca
determinada, aunque no se mencione en forma expresa el nombre del producto
que se publicita. Los sujetos pasivos de este tributo son los anunciantes.
Además son responsables del pago las personas que por cualquier título
tengan el dominio, uso, usufructo de los medios de difusión o de los elementos
portantes de los anuncios; las agencias de publicidad que tienen a su cargo la
difusión y los industriales publicitarios que fabrican o instalan los elementos
utilizados en la actividad publicitaria.
Los contribuyentes consideran que la competencia tributaria municipal debe
limitarse a la afectación del uso u ocupación de un bien del dominio público y
que de ninguna manera pueden gravarse los anuncios colocados en locales y
establecimientos privados, aunque a ellos acceda público. Además, manifiestan
que esta imposición no resultaría de carácter tributario ya que no se vincula con
la capacidad contributiva de los contribuyentes, ni se presta un servicio, ni se
ha efectuado una mejora. Concluyen que si no se utiliza el espacio público, el
derecho de publicidad y propaganda no puede ser exigido. Las diversas
interpretaciones que sobre esta cuestión tienen los fiscos y los contribuyentes
han generado numerosos litigios que están siendo tratados en la Justicia
Federal y en la Comisión Federal de Impuesto, organismo que tutela el
Régimen de Coparticipación Federal tanto en lo relacionado al reparto de los
impuestos coparticipables como a las obligaciones emergentes del régimen. En
su ámbito, en agosto de 2007, se ha emitido el Dictamen – de Asesoría
Jurídica, no vinculante- N° 27/2007 en el que se manifiesta:
“a) En el caso de la publicidad y propaganda en la vía pública, se trata
de un precio público o canon; no tiene naturaleza tributaria. Luego, no
corresponde que esta Comisión se expida al respecto.
b) En el caso de la publicidad y propaganda por anuncios o anaqueles
colocados en el interior de los locales comerciales, es un impuesto y,
como tal, análogo al Impuesto a las Ganancias. En consecuencia,
sugerimos que la Comisión declare que se encuentra en pugna con el
régimen de coparticipación federal de impuestos “
La Provincia de Buenos Aires con la intención de minimizar los litigios
generados entre sus municipios y los contribuyentes, por la aplicación de la
tasa de abasto y los derechos de publicidad y propaganda, decide resignar
parte de la recaudación del impuesto provincial sobre los ingresos brutos y
asignarla a la creación del Fondo para el Fortalecimiento de Recursos
Municipales que tiene como objetivos57:
“… lograr la simplificación tributaria, la compensación y el incremento de los
recursos asignados a los Municipios que no apliquen gravámenes
retributivos por los servicios y/o conceptos que se indican a continuación,
sin perjuicio de que continúen y/o implementen su prestación:
57
Ley 13.850, artículo 42º y 43º; modificada por la Ley 13.863.
24
a) Faenamiento, inspección veterinaria y bromatológica, visado de
certificados u otro tipo equivalente de tasa de abasto o derecho.
b) Publicidad y propaganda hecha en el interior de locales destinados al
público (cines, teatros, comercios, supermercados, centros de
compras, campos de deportes y similares)”.
El procedimiento adoptado por la Provincia de Buenos Aires pone en evidencia
que existe un problema a solucionar. No obstante, la creación del Fondo es
sólo un paliativo aplicado a una cuestión compleja que además, se replica en
otras provincias que aún no han subsanado el problema.
6.5 Tasas superpuestas o imbricadas
Denominamos como tasas superpuestas o “imbricadas” a aquellas que se
apoyan en otras para fijar el quantum a abonar. Es decir, que a semejanza de
tejas colocadas sobre un techo, se apoyan una sobre otra para sustentar el
sistema tributario local. Este procedimiento normativo las aleja de la retribución
de un servicio determinado.
Como ejemplo mostramos una tasa que retribuye un servicio de seguridad
municipal58 . El concatenar tasas conduce inexorablemente a que la tasa, que
depende de otra tasa para establecer su quantum, resulte cuestionable ya que
la escinde de uno de los requisitos fundamentales de la tasa, que es
relacionarla con el costo del servicio. En este caso, la tasa de seguridad es una
“sobretasa” o una tasa “mochila” de otras tasas que se corresponde con el
esquema que sigue:
4%
12%
4%
25%
S e g u rid a d
4%
4%
25%
S e r v ic io s U r b a n o s
U s o e n P la y a s y
R ib e ra s
H a b ilit a c ió n d e
C o m e r c io s e
In d u s t r ia s
P u b lic id a d y
P ro p agan d a
C o n s e rv a c ió n d e
A ccesos a Zonas
s in U rb a n iz a r
In s p e c c ió n d e
S e g u rid a d e
H ig ie n e
O c u p a c ió n o U s o
d e E s p a c io s
P ú b lic o s
x %
H a b ilit a c ió n d e
C o m e r c io s e
In d u s t r ia s
La superposición genera que un vecino que ejerza actividad económica y para
ello tenga un inmueble en el que cuelgue un cartel pagará un importe mayor
58
Municipalidad de Pinamar 2012
25
por la tasa de servicios generales, pagará más tasa de seguridad e higiene,
más derechos de publicidad y propaganda y sobre estos aumentos se
adicionará, se superpondrá, el aumento de la tasa de seguridad.
6.6 Tasas que determinan el quantum en base a decisiones de
particulares
Conforme lo expresamos en los puntos anteriores, la tasa es la retribución del
servicio municipal y debe guardar relación con el costo del servicio. Por lo
expuesto, no resultaría lógico anudar ese costo a decisiones de particulares
ajenos a la tasa y al servicio.
Un municipio de la Provincia de Buenos Aires59, ha establecido y una tasa por
servicios urbanos que comprende la prestación de los servicios de Alumbrado
Público común y especial, Barrido, Riego, Recolección de Residuos
Domiciliarios, Conservación y Ornato de Calles, Playas, Plazas y Paseos y
Seguridad Forestal, que consiste en un coeficiente que se aplicará sobre la
valuación fiscal municipal.
El litigo se presenta cuando esa valuación fiscal se escinde del valor catastral y
toma como parámetro para su cálculo el “Valor Referencial de CAPBA
(Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires), que se utiliza para
determinar el Honorario Mínimo Indicativo de dichos profesionales y establecer
los aportes previsionales de los matriculados. Así, por ejemplo, el honorario de
los Arquitectos fue establecido por CAPBA en $ 3.000 a partir de febrero de
2012; en $ 3.300 a partir de agosto de 2012 y en $ 3.800 a partir de marzo de
2013, lo que podría implicar un mecanismo de indexación automática de la
tasa.
Palabras finales
Como respuesta a la convocatoria propuesta por las autoridades de estas
Jornadas Internacionales para referirse a las tendencias que en materia
tributaria vienen siguiendo los gobiernos de las provincias y de los municipios
hemos intentado resaltar que la división tripartita de la familia tributo, y las
características que tipifican cada uno de ellos, ha quedado ciertamente
desdibujada con la aparición de una especie tributaria diferente. Esta singular
variedad tiene algunas características propias de los impuestos, pero también
conserva alguno de los requisitos de las tasas. Podríamos denominar a la
nueva especie: las “impuestasas”.
Las “impuestasas” son habitualmente utilizadas por los municipios, aunque
esporádicamente alguna provincia ha incursionado en ellas. Las “impuestasas”
conservan el apego al principio de legalidad, ya que emanan del Concejo
Deliberante municipal y en general hacen referencia a algún servicio que
prestará el municipio. Pero difieren de las tasas tradicionales. Las nuevas dan a
la palabra servicio una concepción más amplia que la simple y llana prestación.
Para las “impuestasas” el servicio puede también ser: asistencia, ayuda, favor,
auxilio, fomento, apoyo, protección, amparo, defensa, colaboración, etcétera.
No obstante, en ellas aparece la intervención del municipio que realiza algún
59
Pinamar
26
tipo de acción para beneficio de sus vecinos, y contribuyen al sostenimiento del
erario municipal. Por ello, en algunas oportunidades, las caracteriza su
extraterritorialidad. Es decir, alcanzan a sujetos que están fuera del ejido
municipal.
En las “impuestasas” el quantum no tiene una estrecha relación con el costo
del servicio, como en las tasas tradicionales. Justamente, por que el servicio ya
no es divisible e individualizado y su recaudación se diluye en la generalidad
del Presupuesto Público. Entonces, algunas “impuestasas” han sido creadas
con una asignación específica para atender determinada contingencia. Aunque
no siempre esa asignación es por tiempo determinado60, ya que puede
aplicarse indefinidamente o hasta tanto se considere que se satisfizo el fin para
el que fueron creadas.
Los parámetros para fijar la base imponible de las “impuestasas” pueden no
relacionarse en forma directa con el objeto de la prestación. Por ejemplo, en
vez de utilizar el valor catastral para valuar los inmuebles, se utiliza un valor
que surge de multiplicar los m2 por el valor del honorario de los arquitectos
colegiados en determinada institución. También es admisible para la nueva
especie tributaria fomentar el desarrollo social requiriendo al vecino que abone
un porcentaje sobre las tarifa de telefonía celular o de internet. Es válido
establecer una alícuota adicional por la prestación del habitual servicio de
seguridad e higiene, conforme la situación tributaria que declare el sujeto ante
la AFIP. También está autorizado legislar “impuestasas” imbricadas. Por
ejemplo: como resultado de esta superposición, el costo del servicio de
seguridad vecinal puede variar significativamente si el vecino/comerciante
decide colgar un cartel de publicidad en la fachada de su negocio. De esta
forma, sin coherencia alguna, se relaciona la seguridad con el tamaño del
cartel.
No inspira nuestro relato menoscabar el accionar municipal, al ejemplificar con
casos concretos el advenimiento de algunos tributos municipales muy
diferentes de la tasa de antaño, que según García Vizcaíno, servía como
retribución del funcionario público encargado de recaudarla. Solo queremos
resaltar que los municipios modernos tienen múltiples competencias y de ellas
derivan diversas funciones imposibles de sostener con la tasa tradicional,
encorsetada en un entramado federal que le impone requisitos y límites
difíciles de respetar. Esas tasas están vetustas y ya no sirve para financiarlos.
El municipio asume una doble representación:
El Municipio como
Ente de Gobierno
60
El Municipio como
Prestador de Servicios
Representación
Representación
Política
Funcional
Como lo establece la Constitución Nacional para los impuestos coparticipables
27
CONDUCTOR
GESTOR
Tiene poder de policía, ya que puede ejercer su acción sancionadora sobre los
administrados y restringir los derechos individuales, dentro del marco de la
legalidad y la razonabilidad, para proteger el bien común, el ambiente, la
salubridad, la moralidad, la salud pública, etcétera61. Con criterio proactivo este
poder se manifiesta como apoyo, ayuda, fomento, asistencia, protección de los
vecinos y de los bienes. También, tiene poder de imposición para financiarse.
Ambas potestades tienen que mantener un prudente equilibrio.
La “tendencia tributaria” muestra que diversos municipios, de características
desiguales, situados en provincias diferentes, están legislando al mismo tiempo
especies tributarias de dudosa legitimidad. El intérprete avezado debería
advertir que existe un problema grave que no se relaciona con la escasa
capacidad institucional de los Concejos Deliberantes, ni con una conducta
obcecada de un grupo de adoradores de la recaudación. Hay una seria
dificultad para abastecer los Presupuestos Municipales con recursos propios,
respetando las reglas de juego vigentes en un modelo de federalismo fiscal
anticuado.
Es necesario y urgente ajustar las normas que sostienen las relaciones
fiscales entre los diferentes niveles de gobierno para devolverle a cada quien lo
que le corresponde. Al contribuyente, la seguridad jurídica y al municipio la
posibilidad de aplicar tributos modernos adecuados a los desafíos que tiene
que enfrentar.
BIBLIOGRAFÍA
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García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario
Naveira de Casanova, G., Las tasas municipales ante la prohibición de
confiscación tributaria, en Tasas Municipales, coordinador Bulit Goñi,
Lexisnexis, 2007
61
Es relevante que el municipio recaude la tasa que corresponda y preste un servicio eficiente. No puede
ser un Estado ausente. Cuando nos toca asistir a situaciones lamentables, surge inmediatamente la
pregunta: ¿quién tenía que controlar esto? En algunos de estos episodios desgraciados , el control es
competencia del nivel municipal.
28
• Shaw José L., Las tasas y su diferenciación de otros ingresos estatales,
en Tasas Municipales, tomo I, coordinador: Bulit Goñi,Lexisnexis, 2007;
• Schindel A. Conceptos y Especies de Tributos, en Tratado de
Tributación, tomo I, Derecho Tributario, pág. 585, Astrea 2003;
• Spisso R., en Derecho Tributario Municipal, coordinador Casás J. O. AdHoc, 2001;
• Valdez Costa, Ramón, Curso de derecho tributario
• Jurisprudencia
• Códigos Fiscales y Tributarios Provinciales y Municipales
De la autora, trabajos presentados en las Jornadas Internacionales de
Finanzas Públicas:
• Tasas sin servicio, servicio sin tasas
• Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación: Un abordaje
de su ineludible revisión
29