La política de desarrollo rural en el período 2007-2013

Presupuesto y Gasto Público 52/2008: 143-156
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
FRANCISCO MARTÍNEZ ARROYO
Representación Permanente de España ante la Unión Europea
Recibido: Enero 2008
Aceptado: Febrero 2008
Resumen
Los territorios rurales de la Unión Europea se enfrentan a un importante reto en los próximos años. La aprobación de
las perspectivas financieras en diciembre de 2005 y del Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiem­
bre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
(FEADER) han supuesto un importante cambio en los fondos y las prioridades de la política de desarrollo rural. En
este último aspecto, se ha dado paso a un enfoque más ambiental, aumentando la importancia de la diversificación de
la actividad económica y el enfoque ascendente en la aplicación de las políticas (Grupos de acción local a través de la
metodología LEADER). La agricultura, en éste nuevo período de programación de desarrollo rural, es fundamental,
pero no puede, por si sola, lograr los objetivos y prioridades de una política de desarrollo global y ambiciosa. De cara
al futuro, el desarrollo rural se convierte en una política más necesaria y útil.
Palabras clave: PAC, FEADER, competitividad, medio ambiente, diversificación económica, LEADER, perspecti­
vas financieras, modulación.
Clasificación JEL: H50, O13.
Abstract
Rural areas in the European Union will face an important challenge in the next years. The approval of the financial
perspectives in December 2005 and the Regulation (EC) 1698/2005 in September 2005 have contributed to an im­
portant change in the funds and priorities given to the rural development policy. Related to that, an environmental fo­
cus has been applied, increasing the importance of the diversification of the economic activity and the bottom-up ap­
proach in the implementation of policies (Local Action Groups and LEADER methodology). Agriculture is
fundamental in this new period, but not enough by itself to get the goals and priorities of an ambitious and com­
prehensive rural development policy. In the future, this policy will be more necessary and useful.
1.
Antecedentes
El medio rural europeo se caracteriza por su gran diversidad y heterogeneidad. Aproxi­
madamente representa un 80% de la superficie y sirve de residencia al 50% de la población.
Incluye zonas periurbanas, cercanas a grandes núcleos de población e influenciadas por és­
tos, zonas rurales intermedias con densidades de población medias y bien comunicadas y zo­
nas con bajas densidades de población (en algunas zonas del interior, en el caso de España,
de 10 habitantes/km2), alejadas de los nudos de infraestructuras y con bajas rentas per cápita.
144
Francisco Martínez Arroyo
Estas últimas zonas se caracterizan también por un alto grado de envejecimiento de la pobla­
ción, acompañado, en muchos casos, por una elevada masculinización, características am­
bas, aún más acusadas en el sector agrario.
Algunas de las zonas clasificadas en estas tipologías se caracterizan por la importancia
del sector agrario, otras por la pequeña industria, otras por el turismo, etc. Todas ellas han de
verse reflejadas en las prioridades de la nueva política de desarrollo rural financiada a través
del FEADER.
En general, a lo largo de la última década se ha estado produciendo una revitalización
de muchas áreas rurales, sobre todo aquellas zonas intermedias, con buenas comunicaciones,
actividades alternativas o adicionales a la agricultura y/o valores ambientales o turísticos.
Esta revitalización se ha producido con el apoyo tímido de los fondos que la Unión Eu­
ropea ha destinado al desarrollo rural en los últimos períodos de programación. Así, en los
últimos años, se ha producido un ligero incremento de los fondos destinados al desarrollo ru­
ral, produciéndose, a partir de 2006, la utilización de los fondos procedentes de la modula­
ción. La Comisión, en su propuesta del «chequeo médico» de la PAC, recientemente presen­
tado, ha propuesto incrementar la modulación de las ayudas del primer pilar de la PAC hasta
un 13% (actualmente representan el 5% obligatorio en todos los EEMM). Este nuevo paso,
pone de manifiesto la creciente importancia de las políticas rurales, aunque su incremento
puede considerarse todavía insuficiente.
El punto de inflexión se produjo con la aprobación de la reforma de la PAC de la Agen­
da 2000 en la Cumbre de Berlín de 1999, en la que se destacó de forma prioritaria el desarro­
llo rural, que empezó a considerarse como el segundo pilar de la política agraria. A pesar de
ello, todavía, el primer pilar sigue siendo predominante y el apoyo a las políticas rurales es
sólo una mínima parte de la PAC. Así, actualmente el desarrollo rural es aproximadamente el
15% de la PAC.
Como consecuencia de la Agenda 2000, el Consejo aprobó el Reglamento (CE)
1257/1999, de 17 de mayo, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de
Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA). Se incidió en la simplificación de la política
rural, aumentando el margen de maniobra de los Estados Miembros y de las regiones en la
aplicación de las diferentes medidas, a través del principio de la subsidiariedad.
Asimismo, los cambios en la estructura de la política se acompañaron de un cambio en
las fuentes de financiación de las diferentes medidas. Como consecuencia de los cambios en
la financiación, el FEOGA Garantía se ha encargado (hasta 2006 incluido) de financiar para
todo el territorio de la Unión Europea, las medidas conocidas en la programación anterior
como de acompañamiento (Medidas Agroambientales, Ayudas a la Jubilación Anticipada y
Forestación de Tierras Agrícolas), además de la Indemnización Compensatoria en las Zonas
Desfavorecidas o de Montaña. También ha financiado, para las regiones de Fuera de Objetivo
1 1, todas las demás medidas del desarrollo rural, excepto la Iniciativa LEADER+, cuya fi­
nanciación corresponde al FEOGA Orientación hasta 2008. Este, se encarga también de fi­
nanciar las medidas de inversiones en explotaciones, formación, instalación de jóvenes agri­
cultores, transformación y comercialización de productos agrarios, silvicultura etc., en las
regiones de Objetivo 1 2 (también hasta 2008).
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
145
Otros aspectos relevantes del período 2000-2006, y que han influido de forma impor­
tante en el Reglamento (CE) 1698/2005 son la importancia creciente de la diversificación de
la actividad económica del medio rural, que juega un papel clave en la recuperación de los
espacios rurales, y la puesta en marcha de la Iniciativa LEADER +, en la que son los propios
actores del medio rural los que deciden las políticas a desarrollar y los proyectos a financiar
en materia de desarrollo rural en sus respectivas comarcas (enfoque ascendente o «bot­
tom-up»).
Por otra parte, la reciente Reforma de la PAC de 2003 ha puesto en marcha el denomi­
nado principio de la «condicionalidad» agraria (cumplimiento de las buenas prácticas agra­
rias y medioambientales y de la normativa ambiental); presente en el período 2000-2006 en
el desarrollo rural, a través de las buenas prácticas agrarias de cumplimiento obligatorio para
poder recibir las ayudas agroambientales; en toda la política de mercados, conocida como el
primer pilar de la PAC, lo que pone de manifiesto la importancia (y fuente de legitimidad) del
medio ambiente en la política agraria.
A partir de este momento, para poder recibir el denominado pago único desacoplado
(antiguos pagos directos en función del rendimiento histórico) basta con respetar las buenas
prácticas agrarias y medioambientales y la normativa ambiental al respecto («condicionali­
dad» de la PAC).
2.
El desarrollo rural a nivel comunitario 2007-2013
Reglamento (CE) 1698/2005
La principal herramienta de la política de Desarrollo Rural para el actual período de
programación comunitaria 2007-2013 es el Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo de 20
de septiembre de 2005 relativo a la ayuda de desarrollo rural a través del Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). Esta norma, que sustituye al Reglamento (CE)
1257/1999, representa, en la práctica, un importante punto de inflexión en las políticas de de­
sarrollo rural de la UE.
Con el objetivo de cumplir con las prioridades relativas a la mejora de la competitividad
y al fomento del crecimiento económico y del empleo que se establecieron en el Consejo Eu­
ropeo de Lisboa en el año 2001, y las prioridades, relativas al desarrollo sostenible y a la inte­
gración de los aspectos ambientales en todas y cada una de las políticas comunitarias, esta­
blecidas también en el año 2001 en el Consejo Europeo de Göteborg, el Reglamento propone
tres Ejes de actuación temáticos u objetivos fundamentales.
Estos ejes u objetivos son: el aumento de la competitividad de la agricultura y silvicul­
tura, la mejora del medio ambiente y del entorno rural, y la mejora de la calidad de vida
en las zonas rurales y la diversificación de la actividad económica en el conjunto del medio
rural.
El primero de ellos representa las políticas de estructuras agrarias, que se vienen apli­
cando a nivel comunitario desde finales de los años ochenta. Se incluyen aquí tres grupos de
146
Francisco Martínez Arroyo
medidas, que se centran en la mejora del capital humano, la reestructuración y desarrollo del
potencial natural, y la mejora de la calidad de las producciones.
Se encuentran en este Eje medidas ya presentes en la programación 2000-2007 como la
instalación de jóvenes agricultores, con una prima máxima de 55.000 euros y una edad límite
de 40 años, el cese anticipado en la actividad agraria y la modernización de explotaciones,
así como nuevas medidas que fomentan la cooperación entre los diferentes eslabones de la
cadena productiva para el desarrollo de nuevos productos y tecnologías alimentarias, inver­
siones en infraestructuras en las explotaciones agrarias (incluidas las actuaciones de moder­
nización de regadíos, concentración parcelaria y construcción y mejora de caminos rurales) y
las ayudas para las Cooperativas e Industrias Agroalimentarias, destinadas a fomentar el in­
cremento del valor añadido de las producciones.
El segundo eje u objetivo es la principal apuesta del nuevo Reglamento. Según esta con­
cepción de desarrollo rural, éste debe ser, inexcusablemente, sostenible. Se parte de una cla­
sificación de los entornos rurales entre espacios dedicados a la actividad agraria y espacios
forestales.
Por lo que respecta a las tierras agrarias, el Reglamento presenta un paquete de medidas
que se pueden denominar como agroambientales, desde un punto de vista conceptual (ayudas
en función de un lucro cesante).
Se incluyen aquí las propias ayudas agroambientales, las ayudas para los agricultores y
ganaderos que se encuentren en zonas incluidas en la Red Natura 2000, y que debido a los
condicionantes de los planes de gestión de los espacios naturales, sufran una perdida de ren­
tas; y las ayudas para el fomento del bienestar de los animales. Todas ellas compensaran el
lucro cesante y la perdida de ingresos como consecuencia del cumplimiento de los requisitos
ambientales.
Se incluye también en este bloque la medida de apoyo a los agricultores que se encuen­
tren en zonas de montaña, zonas con dificultades naturales y otro tipo de zonas limitantes.
Los criterios para designar estas zonas desfavorecidas seguirán siendo los actualmente vi­
gentes que, en el caso de las zonas desfavorecidas intermedias, son de índole socioeconómi­
ca. Estos criterios están actualmente en discusión. En 2010 la Comisión Europea presentará
una nueva propuesta para la revisión de la designación de estas áreas.
Por lo que respecta a las tierras forestales, se mantienen las medidas de forestación de
tierras agrícolas y no agrícolas, las ayudas a favor del medio forestal y la recuperación del
potencial forestal dañado por catástrofes naturales, incorporándose también una ayuda para
la silvicultura en zonas Red Natura 2000, con las mismas características que la especifica
para agricultores y ganaderos en estas mismas zonas.
Por último, el Reglamento, con la finalidad de potenciar la diversificación de la activi­
dad económica en el medio rural, establece un tercer Eje temático, destacando la importancia
de esta diversificación en la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales.
Se fomenta en este Eje, en primer lugar, la diversificación de la actividad en la propia
explotación agraria. Caben en esta línea, de la que son potenciales beneficiarios los agricul­
tores y ganaderos, medidas como el agroturismo, de gran desarrollo en algunos Estados
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
147
Miembros de la Unión Europea como Italia y Francia, pero de escasa relevancia todavía a ni­
vel español.
Otras medidas son las destinadas al apoyo, a la creación y desarrollo de empresas, al fo­
mento del turismo rural, ayudas para la prestación de servicios básicos como pequeñas in­
fraestructuras, a la conservación y mejora del potencial rural, y a la formación en general de
los agentes económicos en el medio rural.
Este Eje viene a englobar lo que en España se ha puesto en marcha desde los años no­
venta a través de los programas PRODER ó a través de la Iniciativa Comunitaria LEADER.
El Reglamento establece que, al menos, un 10% de los fondos comunitarios (denomina­
dos FEADER) de cada Programa de Desarrollo Rural debe destinarse a medidas del eje 1. En
el eje 2 hay que utilizar al menos un 25% del total del FEADER, mientras que el eje 3 el mí­
nimo es del 10%. El 55% restante del FEADER puede distribuirse entre los tres ejes en fun­
ción de las prioridades que se establezcan en cada Programa de Desarrollo Rural.
En cuanto a la cofinanciación, en el caso de las regiones de convergencia 3, los porcen­
tajes del FEADER sobre el total del gasto público han de oscilar entre el 20% y el 75% en los
ejes 1 y 3; y entre el 20% y el 80% en el eje 2. En las regiones de fuera de convergencia 4, los
porcentajes máximos de FEADER cambian: un 50% como máximo en los ejes 1 y 3; y un
55% como máximo en el eje 2.
Además de los tres ejes temáticos anteriores, el Reglamento introduce un nuevo eje me­
todológico transversal, el eje LEADER o eje 4, que traslada la experiencia de la Iniciativa
LEADER a la política de desarrollo rural, permitiendo que las medidas de los ejes 1, 2 y 3
puedan ser gestionadas a través del enfoque ascendente por los Grupos de Acción Local, con
la participación de todos aquellos colectivos agrarios y rurales presentes en las diferentes co­
marcas, fomentando la interacción entre los diferentes agentes económicos y los sectores pú­
blico y privado.
Las medidas gestionadas a través del enfoque LEADER (a decisión de los Estados
Miembros) deben representar al menos un 5% del total de los fondos FEADER de cada Pro­
grama. Las medidas gestionadas por los Grupos de Acción Local a través de esta metodolo­
gía pueden tener una cofinanciación del FEADER de hasta el 80% en las regiones de conver­
gencia, y de hasta el 55% en las regiones de fuera de convergencia, en cualquiera de los tres
ejes temáticos.
Finalmente, el Reglamento crea las denominadas Redes Rurales Nacionales, compues­
tas por todas aquellas organizaciones, asociaciones y colectivos que participan en desarrollo
rural en cada uno de los Estados Miembros, y que han de servir como foro de intercambio de
experiencias, programas de formación y asistencia técnica para proyectos piloto y proyectos
de cooperación entre los Grupos de Acción Local.
Estas Redes Nacionales se coordinarán a través de una Red Europea de Desarrollo Ru­
ral, que facilitará la conexión y el intercambio de experiencias entre estas y la difusión de
buenas prácticas de desarrollo rural.
148
Francisco Martínez Arroyo
Directrices Estratégicas comunitarias
Una vez aprobado el Reglamento (CE) 1698/2005, en febrero de 2006 se adoptaron las
Directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural para el período de programación
comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, con objeto de fijar las
prioridades de desarrollo rural, en función de los ejes establecidos en el Reglamento.
Se parte de la necesidad de aplicar un enfoque más estratégico a la mejora de la competi­
tividad, a la creación de empleo, la innovación y la mejora de la gobernanza, en línea con los
grandes objetivos políticos de los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo, a través de:
1. La transferencia de conocimientos, la modernización de la cadena alimentaria y la
mejora de los capitales físico y humano.
2. La biodiversidad, conservación de los sistemas de gran valor ambiental, agua y
cambio climático.
3. La creación de oportunidades de empleo.
4. La mejora de la gobernanza y del potencial de desarrollo endógeno.
5. La garantía de coherencia de la programación.
6. La complementariedad entre los instrumentos comunitarios.
3.
El desarrollo rural en España 2007-2013
Plan Estratégico Nacional
El Reglamento (CE) 1698/2005 traslada a los Estados Miembros la elaboración de las
estrategias nacionales para la programación 2007-2013. Así, respetando las prioridades a ni­
vel comunitario establecidas en las Directrices, todos los Estados Miembros han elaborado
sus Planes Estratégicos Nacionales.
En el caso de España, el Plan (PEN) ha servido para realizar un diagnóstico económico,
social y ambiental de España en general, y del medio rural y de los sectores agrarios y agroa­
limentarios en particular.
El diagnóstico realizado ha puesto de manifiesto las principales situaciones a mejorar:
— Un alto nivel de despoblamiento en numerosas zonas del interior, acompañado ge­
neralmente de un elevado grado de masculinización y envejecimiento de la pobla­
ción.
— Una producción agraria, con una elevada dependencia del regadío, fundamental­
mente en lo que respecta al valor añadido de las producciones.
— Una excesiva atomización de las industrias agroalimentarias y un, todavía, insufi­
ciente desarrollo tecnológico.
— La existencia de problemas de carácter ambiental como fenómenos de sequía, ero­
sión y un alto riesgo de incendios en numerosas zonas.
Para hacer frente a estos problemas principales y siguiendo las directrices comunitarias
se plantean en el PEN las actuaciones prioritarias por ejes en toda España.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
149
En el caso del eje 1 las actuaciones prioritarias son:
— Modernizar el sector agrario.
— Estimular el acceso de agricultores jóvenes.
— Fomentar sector de la industria alimentaria y las cooperativas agrarias.
— Apoyar a los agricultores en los servicios de asesoramiento para mejorar el rendi­
miento global de la explotación.
— Optimizar la eficacia hídrica en los sistemas de regadío.
Para el eje 2, las actuaciones son:
— Fomentar prácticas agrícolas y ganaderas respetuosas con el medio ambiente.
— Conservar la red natura 2000 en las superficies agrarias y forestales.
— Considerar las especificidades de las zonas con dificultades naturales.
— Prevenir catástrofes en las áreas forestales.
En lo que respecta a la diversificación de la actividad económica y la mejora de la ca­
lidad de vida de las zonas rurales (eje 3), las actuaciones prioritarias son la creación de
oportunidades de empleo, la adquisición de capacidades y cualificaciones, la implementa­
ción de estrategias locales y, en definitiva, la mejora de la calidad de vida de la población
rural.
Finalmente, en cuanto al enfoque LEADER el objetivo principal es mejorar la gober­
nanza y movilizar el potencial de desarrollo endógeno de las zonas rurales. El PEN establece,
asimismo, que, al menos un 10% del FEADER se gestione a través del eje 4, con el enfoque
LEADER.
Programación en España: Marco Nacional
El Reglamento (CE) 1698/2005 permite a los Estados Miembros con programación re­
gional, elaborar un Marco Nacional de desarrollo rural que permita establecer elementos co­
munes para los programas regionales.
En la Unión Europea, el Reino Unido, Italia, Alemania, Bélgica y España han optado
por una programación de tipo regional (un Programa de desarrollo rural en cada región). De
estos, sólo dos Estados Miembros han decidido poner en marcha un Marco Nacional: Alema­
nia y España.
El Marco Nacional español fue aprobado en el Comité de Desarrollo Rural del mes de
octubre de 2007. Incorpora, en función del diagnóstico y de las prioridades establecidas en el
PEN, una serie de medidas horizontales y elementos comunes de obligada aplicación en los
Programas de Desarrollo Rural de las Comunidades Autónomas.
Las medidas horizontales del eje 1 son la gestión de recursos hídricos, con el objeti­
vo principal de incrementar el ahorro de agua mediante la modernización de las infraes­
tructuras de riego (se prevé un ahorro de 1.800 hm3 al año) y con un gasto público previs­
to de 965 millones de euros; el desarrollo de otras infraestructuras rurales, con un gasto
previsto de 418 millones de euros; el aumento del valor añadido de los productos agríco­
150
Francisco Martínez Arroyo
las y forestales, con la finalidad de desarrollar una estructura empresarial moderna e inte­
gral, promover la I+D+i, la mejora ambiental y la adaptación de la producción al merca­
do, con un gasto público previsto de 2.510 millones de euros (el mayor de todas las
medidas de desarrollo rural); la implantación y utilización de los servicios de asesora­
miento para cumplir los requisitos de la condicionalidad de la PAC, con un gasto público
de 246 millones de euros; y la instalación de jóvenes agricultores, con el objetivo de in­
corporar 30.000 nuevos jóvenes agricultores, 11.000 de ellos mujeres, con un gasto pre­
visto de 788 millones de euros.
En el eje 2 se han incorporado dos medidas horizontales: la conservación y desarrollo
de la red Natura 2000 forestal y la prevención de incendios forestales, con un gasto público
conjunto de 775 millones de euros.
En los Gráficos 1 y 2 se aprecia el peso de cada una de las medidas horizontales y la
comparación de las más relevantes en términos económicos respecto al período
2000-2006.
Gráfico 1.
Reparto de gasto público entre medidas horizontales
(Millones €)
Natura 2000
forestal, 255
Prevención
incendios
forestales,520
Recursos
hídricos,965
Otras
infraestructuras
rurales, 418
Jóvenes
agricultores, 788
Asesoramiento,
246
Aumento valor
añadido, 2.510
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
La puesta en marcha del resto de medidas previstas por el Reglamento, incluidas todas
las del eje 3, es ya decisión de las Comunidades Autónomas. El Marco establece una serie de
elementos comunes para otro grupo de medidas (agricultura ecológica, red Natura 2000
agraria, ayudas para zonas con dificultades naturales y la puesta en marcha del enfoque
LEADER en el eje 4). Estos elementos son obligatorios sólo en el caso de que las Comunida­
des Autónomas decidan en sus Programas de Desarrollo Rural poner en marcha las medidas
afectadas.
151
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
Gráfico 2.
2007-2013
Comparativa medidas horizontales 2007-2013/2000-2006
Industrias
2.510
Regadíos
965
Industrias
1.636
Regadíos
1.833
2000-2006
Jóvenes
788
Industrias
Regadíos
Jóvenes
606
Jóvenes
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
La programación en España se cierra con 17 Programas de desarrollo rural de las Comu­
nidades Autónomas y un programa específico, de ámbito nacional para la Red Rural Nacional.
Cuadro 1
Desglose de FEADER por ejes y Programas de Desarrollo Rural
DESGLOSE DEL FEADER POR EJES, OBJETIVOS Y PDRs (1), +
EJE 1
FEADER
FEADER
EJE 2
%
FEADER
FEADER
EJE 3
%
FEADER
EJE 4
FEADER
%
FEADER
FEADER
%
FEADER
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cataluña
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Valencia
Red Rural (2)
1.881.743.314
402.373.867
295.146.049
44.874.297
153.281.169
75.732.776
924.453.819
722.935.642
272.593.501
779.839.945
856.486.112
51.107.274
69.570.170
205.974.501
112.304.036
78.138.142
161.729.969
125.633.212
749.792.575
151.441.000
158.200.000
26.477.500
80.897.116
28.832.178
434.694.202
340.015.642
133.873.320
389.140.133
427.903.858
28.632.514
29.995.670
114.895.721
56.017.845
47.035.200
93.111.265
0
39,85
37,64
53,60
59,00
52,78
38,07
47,02
47,03
49,11
49,90
49,96
56,02
43,12
55,78
49,88
60,19
57,57
0,00
857.167.411
158.875.964
102.860.000
13.597.500
39.740.585
36.590.770
362.612.472
295.540.000
93.041.786
272.164.141
270.442.561
16.117.260
20.445.000
65.911.840
37.925.626
19.550.000
45.393.516
0
45,55
39,48
34,85
30,30
25,93
48,32
39,22
40,88
34,13
34,90
31,58
31,54
29,39
32,00
33,77
25,02
28,07
0,00
187.500.676
80.132.036
31.080.000
4.080.000
28.514.023
7.707.500
99.883.716
72.290.000
37.100.000
93.268.457
135.685.333
5.607.500
18.409.500
20.597.450
16.035.165
11.006.592
17.081.101
0
9,96
19,91
10,53
9,09
18,60
10,18
10,80
10,00
13,61
11,96
15,84
10,97
26,46
10,00
14,28
14,09
10,56
0,00
242.756.616
59.500.000
32.560.000
4.799.297
15.498.116
9.225.000
113.467.179
75.190.000
29.804.984
108.787.672
85.647.329
5.115.000
7.020.000
23.747.450
13.077.900
7.813.814
22.475.133
0
12,90
14,79
11,03
10,69
10,11
12,18
12,27
10,40
10,93
13,95
10,00
10,01
10,09
11,53
11,65
10,00
13,90
0,00
TOTAL
7.213.917.795 3.290.955.739
45,62
2.707.976.432
37,54
865.979.049
12,00
856.485.490
11,87
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA).
152
Francisco Martínez Arroyo
El reparto de fondos FEADER en el conjunto de los 17 programas autonómicos entre los
tres grandes objetivos, pone de manifiesto la importancia concedida a la mejora de la competi­
tividad de los sectores agrícola y forestal —eje 1— (45,62% del total), frente a los aspectos
medioambientales —eje 2— (37,54%) y de diversificación de la actividad económica —eje
3— (12%), según se aprecia en el Cuadro 1. Asimismo, el porcentaje del FEADER que gestio­
narán los grupos de acción local a través del enfoque LEADER asciende al 11,87% del total. El
reparto entre ejes por Comunidades Autónomas se aprecia en el Gráfico 3.
Gráfico 3.
Reparto de FEADER por ejes en los Programas regionales
Valencia
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
La Rioja
Galicia
Extremadura
Cataluña
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
AXIS 1
AXIS 2
AXIS 3
AXIS 4
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
4. Aportación del FEADER y gasto público en la política
de desarrollo rural
Las perspectivas financieras asignaron a la rúbrica de desarrollo rural un total de 69.750
millones de euros en el conjunto de la Unión Europea. De esta cantidad a España le corres­
ponden 7.214 millones de euros, cantidad que se cofinancia con aportaciones de la Adminis­
tración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Una vez elaborados los 18 Programas de desarrollo rural españoles, la cofinanciación
del FEADER con fondos de la Administración General del Estado y de las Comunidades
Autónomas, ha hecho subir el gasto público a 16.161 millones de euros, unos 2.000 millones
de euros más que en el período 2000-2006, como se aprecia en el Gráfico 4. Estas cifras dan
idea de la importancia de esta política, pero ponen de manifiesto, igualmente, la necesidad de
apostar de forma más decidida por las actuaciones en el medio rural, esenciales para incre­
mentar la calidad de vida de las áreas rurales.
153
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
Gráfico 4.
Gasto público 2007-2013/2000-2006
18.000,00
16.000,00
14.000,00
2007-2013
12.000,00
Gasto Público
10.000,00
16.115,4 millones
de euros (2.079
más que en
2000-2006)
8.000,00
6.000,00
4.000,00
2.000,00
0,00
UE
AGE
Fondos 2007-2013 (mill. euros)
CC AA
Gasto Público
Fondos 2000-2006 (mill. euros)
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
El reparto de fondos entre las diferentes administraciones se aprecia en el Gráfico 5,
destacando el incremento del peso de las administraciones nacionales, como compensación
por la bajada de fondos de la Unión Europea respecto al período 2000-2006 (unos 1.700 mi­
llones de euros).
Gráfico 5.
Comparativa peso gasto Administraciones 2007-2013/2000-2006
2000-2006
CC AA
20%
UE
64%
AGE
16%
2007-2013
CC AA
34%
UE
46%
AGE
20%
Fuente: Dirección General de Desarrollo Rural (MAPA) y elaboración propia.
154
5.
Francisco Martínez Arroyo
Conclusiones y perspectivas
La aprobación de las Perspectivas Financieras de la UE para el período 2007-2013, en
las que se ha reducido sustancialmente la cantidad prevista para financiar el desarrollo rural a
través del FEADER, ha puesto de manifiesto la dificultad para llevar a cabo una política de
desarrollo rural global en todo el territorio de la UE.
En esas mismas perspectivas financieras se estableció la posibilidad de poner en mar­
cha una modulación adicional de los pagos directos del primer pilar de la PAC de hasta un
20% de dichos pagos. Esta nueva modulación voluntaria no requiere cofinanciación nacional
y, a pesar de aplicarse en el marco del Reglamento (CE) 1698/2005, no estará tampoco sujeta
a los porcentajes mínimos de gasto por eje que establece dicho Reglamento.
En cambio, la modulación obligatoria del 3% en 2005, 4% en 2006 y 5% del 2007 a
2013 de los pagos directos, del Reglamento (CE) 1782/2003 sí se incorporará al FEADER
con cofinanciación nacional.
La posibilidad de aplicar estas dos modalidades de la modulación así como, en su caso,
la prevista en el «health check» incrementaría, sin duda, la cantidad disponible para medidas
de desarrollo rural y permitiría poner en marcha todos los elementos del nuevo Reglamento
de Desarrollo Rural. No obstante, se pone de manifiesto la paradoja de que, en el marco de
las negociaciones de las perspectivas financieras se hayan reducido los fondos destinados al
desarrollo rural y, al mismo tiempo, se incorpore la posibilidad de incrementar dichos fondos
a través de la modulación de los pagos directos.
Por otra parte, la modulación voluntaria supone, en la práctica, la introducción de un
cierto desequilibrio entre las ayudas destinadas a pagos directos y desarrollo rural entre los
diferentes Estados Miembros de la UE, ya que es decisión de éstos, su aplicación, y, en su
caso, el porcentaje a aplicar.
Asimismo, las reforma de las Organizaciones Comunes de Mercado llevadas a cabo
desde la Reforma de la PAC del 2003, han comenzado a incorporar medidas de desarrollo ru­
ral en el primer pilar de la PAC y, en algunos casos, como en las reformas de los sectores del
tabaco, del algodón y, a finales de diciembre de 2007, del vino, han introducido transferen­
cias de fondos al desarrollo rural, aumentando, por lo tanto, la importancia de esta política y
los fondos disponibles.
En el marco de una nueva PAC, con limitación de fondos y con medidas de mercado
amenazadas por las negociaciones de la OMC, el desarrollo rural se presenta como una polí­
tica complementaria, enormemente útil y cada vez más reconocida por los consumidores
como una herramienta necesaria para lograr un desarrollo sostenible de las áreas rurales. Es
necesario, por lo tanto, un apoyo decidido de las Administraciones comunitaria y nacionales
para dotar a esta política de los medios suficientes para mantener un medio rural vivo y en
progreso.
La política de desarrollo rural en el período 2007-2013
155
Notas
1.
Regiones con PIB per cápita superior al 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2000-2006.
2.
Regiones con PIB per cápita inferior al 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2000-2006.
3.
Regiones con menos del 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2007-2013.
4.
Regiones con más del 75% del PIB per cápita de la UE en el período 2007-2013.
6.
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