A y S t. 14 pág. 490 - Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe

EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL. RUPTURA DE RELACIÓN.
AUTOANULACIÓN. CONDICIONES MÍNIMAS DE EJERCICIO. PROCEDENCIA.
POTESTADES
DE
A y S, tomo 14, pág. 490
En la ciudad de Santa Fe, a los 23 días del mes de diciembre del año dos mil ocho, se reunieron en
acuerdo los señores Jueces de Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1, doctores Luis Alberto De Mattia
y Alfredo Gabriel Palacios, con la presidencia del titular doctor Federico José Lisa, a fin de dictar sentencia en
los autos caratulados “GONZÁLEZ, Horario Edverto Raúl contra MUNICIPALIDAD DE LAS TOSCAS sobre
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A. 1 n° 239, año 2002). Se resolvió someter a
decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?; SEGUNDA: en su caso, ¿es
procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?. Asimismo se emitieron los
votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Lisa, De Mattia y Palacios.
A la primera cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
I.1. El señor Horacio Edverto Raúl González promueve recurso contencioso administrativo contra la
Municipalidad de Las Toscas, tendente a la anulación del acto administrativo de fecha 19.12.2001, mediante el
cual se dispuso el rechazo de su “reclamo” impetrado y se confirmó su cesantía en el cargo de Director de Obras
y Servicios Municipales de la demandada.
Pide que, en consecuencia, se ordene su reincorporación, y se le abonen los salarios caídos, con más
intereses desde que cada suma es adeudada y hasta el momento de su efectivo pago, con costas.
Asimismo, reclama el reconocimiento y pago de los salarios no percibidos con anterioridad a que se
dispusiera su cesantía, correspondientes a los meses de noviembre (completo) y proporcional de diciembre (13
días), y lo correspondiente al segundo semestre del sueldo anual complementario, por un total “histórico” de $
1933,33, con más actualización monetaria e intereses.
Luego de argumentar en torno a la admisibilidad del recurso, y de relatar los antecedentes del caso,
refiere a la procedencia de la impugnación.
En cuanto a la cesantía, considera que el argumento de la Administración para disponerla, según el cual
él no siguió la carrera escalafonaria, comenzando por la categoría menor (art. 10, ley 9286), es inconsistente por
cuanto es aplicable la excepción prevista en esa disposición por tratarse de un “puesto superior”; y que no hay
dudas acerca de que el nombramiento en el cargo de Director de Obras y Servicios Municipales fue como
personal permanente según la resolución 39/93, “la cual nunca fue anulada y por lo tanto se encuentra
plenamente vigente”.
Aduce violación al derecho a la estabilidad; y que se trató de la sola voluntad personal del señor
Intendente.
Con cita de doctrina, destaca que la asunción del Intendente se produjo el 10.12.2001; y recuerda el
criterio jurisprudencial según el cual es injustificada la cesantía fundada sólo en razones de mejor servicio y sin
concretar cargo ni imputación alguna contra el cesante, señalando que -en el caso- ni siquiera se invocaron
razones de mejor servicio.
Concluye en que el acto impugnado carece de razones serias y atendibles que operen como motivación
o fundamentación suficientes.
En cuanto al cobro por el período trabajado y no abonado, señala, con cita de doctrina, que en materia
de función pública el principio general es que, salvo disposición expresa en contrario, la gratuidad del servicio
no se presume.
Pide, en suma, se declare procedente el recurso; con costas.
2. Declarada la admisibilidad del recurso (f. 69), comparece la Municipalidad de Las Toscas (f. 81) y
contesta la demanda (fs. 85/87).
Refiere a las razones del rechazo al reclamo del actor, destacando que si bien se lo designó como
Director, lo fue con la misma remuneración que tenía, es decir -entiende- ad honorem; y que sólo percibía gastos
de representación, sin estar incluido en las planillas de liquidación de haberes.
Sin perjuicio de ello, agrega que la designación del actor se produjo sin concurso (art. 13, inciso c, ley
9286, Anexo II).
Dice por esas razones estaba facultada para “rescindir tal contratación” ante la precariedad de la
designación, y además de su irregularidad que lo privan de todo tipo de estabilidad.
Por último, dice que nada se le adeuda al actor como Secretario de Obras y Servicios Públicos; ni por
ninguna otra circunstancia.
Solicita, en síntesis, el rechazo del recurso; con costas.
Abierta la causa a prueba (f. 88), y producida la que consta en el expediente, alegan las partes sobre su
mérito (fs. 207/208 vto. y f. 209/vto.).
Dictada (f. 211 vto.), y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de
ser resuelta.
3. De conformidad al artículo 23, inc. a), de la ley 11.330, corresponde emitir pronunciamiento sobre la
admisibilidad del recuso.
Al respecto, no se han invocado, ni se advierten, razones que justifiquen apartarse del auto obrante a
foja 69 (A. T. 5, pág. 202).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor De Mattia expresó similares fundamentos a los
vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
Habiendo tomado conocimiento de los autos y existiendo votos totalmente concordantes de dos Jueces,
de conformidad al artículo 26 de la ley 10.160 y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia, me abstengo de emitir opinión.
A la segunda cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
II. Conforme surge del relato precedente, dos son las pretensiones del actor: por un lado, la vinculada a
la ruptura de la relación de empleo; y por el otro, la referida a la percepción de haberes impagos por servicios
prestados con anterioridad a dicha ruptura.
Adelanto mi opinión favorable a la procedencia del recurso en ambos aspectos.
1. En cuanto a la ruptura de la relación, surge de autos que el actor fue designado como Director de
Obras y Servicios Municipales, “con carácter de permanente”, mediante resolución 39/93 (f. 4); y
posteriormente, como Secretario de Obras y Servicios Públicos “con retención del cargo administrativo que
actualmente desempeña”, según resolución 21/97 (f. 5), lo que fue reiterado por decreto 37/97 (f. 6).
Asimismo, surge de las constancias de la causa que, en fecha 10.12.2001, el recurrente elevó su
renuncia como Secretario de Obras y Servicios Públicos -por culminación del mandato de quien lo había
designado- (f. 21), la que fue aceptada mediante decreto 40/01, en el que expresamente se señala que “el señor
Horacio E. Raúl González, vuelve al cargo que ocupaba hasta el 6.3.1997 conforme a decreto 21/97” (f. 22).
Constituidas las nuevas autoridades, el Intendente dispone prescindir de los servicios del actor “que se
desempeñaba en la anterior administración como Secretario de Obras y Servicios Públicos desde el 6.3.1997”.
Así lo decidió por resolución que aunque carece de número (también carecería del respectivo refrendo;
art. 42, ley 2756), aparece indicada como la 1/01 a foja 59 (no así en el ejemplar reservado en Secretaría).
Entiendo que, cualquiera sean los motivos que finalmente se dieron para decidirse la ruptura total de la
relación, es evidente que tal resolución, a pesar de la renuncia del actor al cargo de Secretario, no tenía otro
alcance que afectar exclusivamente a dicho cargo.
En verdad, no se explica de otro modo las invocadas “razones” vinculadas a la necesidad de
racionalizar el funcionamiento del “D.E.M.”, y la alusión expresa (tanto en los “considerandos” como en la parte
resolutiva) a la condición de Secretario que hasta entonces tenía el actor, sin mención alguna -ni siquiera
tangencial- al cargo “permanente” de Director de Obras y Servicios Públicos.
Es más, ni en sede administrativa, ni en esta sede judicial, la Administración insistió en esas “razones”
invocadas para decidir tal prescindencia de servicios.
Por el contrario, ante el reclamo del actor, el Intendente esta vez optó por comunicar (no decidir) otros
motivos que conducían -ahora sí- a la ruptura de la relación que aquél tenía con la demandada en su condición de
Director de Obras y Servicios Públicos, señalando que el fundamento al rechazo de dicho reclamo “lo hallamos
en que de las constancias que obran en esta Municipalidad, y de acuerdo a los archivos Ud. no ha seguido la
carrera escalafonaria, esto es, comenzar por la categoría menor (8), según se desprende del art. 10 de la ley 9286
-Anexo I-, no consta en los registros contables que se le haya efectivizado acorde a la categoría (8), ni efectuados
los aportes correspondientes a un personal de planta permanente, es más, existe constancia de pago como
personal contratado” (f. 25).
Dicha comunicación merece algunas consideraciones.
En primer lugar, es evidente que no se trata de un acto administrativo formal que, dictado en ejercicio
de función administrativa activa, se instale en la fase constitutiva del procedimiento administrativo; por el
contrario, es, en todo caso, un acto de comunicación que, como tal, se instala (o debe instalarse) en la fase
integrativa de la eficacia del procedimiento.
Ello, en circunstancias como la de autos, obsta a trasladar automáticamente a esa comunicación los
atributos propios de los actos administrativos formales (resoluciones, decretos, disposiciones, etc.) a través de
los cuales se forma y expresa la voluntad de la Administración.
En efecto, aun cuando “en caso de ausencia de acto administrativo expreso, la nota de la
Administración que hace saber al destinatario la decisión de la misma reúne la condición de ‘acto decisorio’ y la
de ‘acto de notificación’” (Procuración General del Tesoro: Dictámenes: 163:158; en La notificación en el
Procedimiento Administrativo, David Andrés Halperin y Beltrán Gambier, Depalma, págs. 65/66, Buenos aires,
1989), es claro que para que dichas notas reúnan la condición de acto “decisorio” válido, ellas deben reunir los
elementos y requisitos de validez que son propios de los actos administrativos en general, y en especial de
aquellos por los que, como en autos, se decide -nada menos- que la ruptura de una relación de empleo público.
En segundo lugar, y sin perjuicio de lo dicho con anterioridad, se observa que tal comunicación
encarna “fundamentos” que transitan tanto por la ilegitimidad del nombramiento, como por la consideración de
que la relación del actor con la demandada siempre fue transitoria y, por lo tanto, rescindible sin más por la
autoridad.
Es decir, aun cuando -no sin esfuerzos- se equipare tal comunicación a un acto administrativo formal
de decisión, no es claro si mediante él se ejercen potestades de autoanulación o de mera ruptura de una relación
de empleo transitoria.
Tal promiscuidad argumental se traslada al debate judicial, oportunidad en la que la demandada se
resiste a la procedencia del recurso con argumentos que van desde la ilegitimidad de la designación del actor
como Director, a la naturaleza precaria y transitoria de tal designación.
Tal como lo expresé en autos “Rodríguez” (A. y S. T. 12, pág. 172) la ruptura de la relación de empleo
público -aun cuando en todos los casos el acto respectivo pueda adoptar la denominación de “cesantía”- puede
sustentarse en diversas razones de hecho y de derecho: incapacidad psicofísica del agente, reestructuración del
servicio, cometimiento de falta administrativa que autorice una sanción disciplinaria purgativa (cesantía o
exoneración), revocación por no haberse demostrado idoneidad durante el período de prueba, etc.
Pero si bien -se reitera- en todos los casos se produce la ruptura de la relación, es evidente que cada
uno de estos tipos de “cesantías” resultan del ejercicio de una potestad administrativa distinta, regulada también
por distintos regímenes jurídicos, cuya definición naturalmente es decisiva a los fines de efectuar el respectivo
control de legitimidad.
Pues bien, en el sub judice -reitero- no está claro qué tipo de potestad administrativa ha ejercido el
Intendente al decidir la ruptura de la relación con el actor, circunstancia esta que dificulta, no sólo el juzgamiento
de la legitimidad de tal ejercicio -como se dijo-, sino también las concretas posibilidades de defensa por el
particular, constituyendo una grave deficiencia que naturalmente favorece a la procedencia del recurso.
Ahora bien: entiendo que la mencionada comunicación es manifiestamente insuficiente como para
considerar que importó el efectivo ejercicio de potestades de autoanulación.
En el caso, ya se ha dicho que ni siquiera se expidió un acto administrativo formal (resolución, decreto,
etc.) que revistiera las exigencias mínimas como para acarrear nada menos que la nulidad de la resolución 39/93,
la del decreto 21/97 y la del decreto 40/01, actos administrativos estos por los que invariablemente se reconoció
carácter permanente a la relación del actor con la demandada.
Tales actos, como bien lo recuerda el recurrente, gozan de presunción de legitimidad, atributo este que
es predicable no sólo de los actos de gravamen sino también de los favorables (criterio de “Vizcarra”, Cámara
Nacional de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, 7.3.1995; de esta C.C.A.1: “Zarza”,
S. T. 3, pág. 222; “Passamonte”, S. T. 3, pág. 306); por lo que no pueden entenderse retirados por la
Administración a través de una mera comunicación de razones por las que se rechazaba un reclamo, y -es
decisivo- sin la más mínima alusión concreta a la ilegitimidad de aquellos actos.
En suma, aun cuando en nuestro sistema provincial corresponda reconocer la posibilidad de que la
Administración puede retirar por sí y ante sí actos administrativos favorables firmes, es evidente que tal ejercicio
debe ajustarse a la exigencia mínima de que lo sea a través de actos administrativos formales que -como talesresulten de un procedimiento administrativo de formación de la voluntad administrativa, por completo ausente
en el caso.
Sin perjuicio de ello, observo que, además, ni siquiera mínimamente se hizo cargo el Intendente del
argumento del actor según el cual su situación encuadraría en la excepción prevista en el artículo 10 de la ley
9286 (Anexo I), al tratarse de un “puesto superior”.
Es sabido que la Administración, como recaudo de validez, debe motivar los actos administrativos que
emite, dando la causa o explicado las razones o motivos tenidos en cuenta para adoptar una decisión; y que el
deber de motivar los actos administrativos supone también el examen de sus causas y finalidades, asegurando, al
menos formalmente, que el mismo se efectúe excluyendo, o bien disminuyendo, la posibilidad de actos dictados
en forma apresurada, sin basamento legal, o sin análisis de las situaciones y factores que lo determinaron
(Escola, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Depalma, págs. 59 y ss., Buenos
Aires, 1975) (“Diaz”, A. y S. T. 3, pág. 169).
En el caso, conforme los antecedentes de la causa, no se ha demostrado que el ingreso del actor no se
haya producido en un “puesto superior” en los términos de la ley 9286, lo que tampoco es dable suponer, siendo
que ejerció funciones de Director.
Como se dijo en el mencionado precedente “Diaz”, la “causa” debe existir en la realidad y debe tener
su razón jurídica, pesando sobre la Administración el deber de acreditarla, particularmente cuando el interesado
cuestiona su existencia; en este sentido -se agregó- la Administración, interesada en el restablecimiento de la
legalidad, debió demostrar tales extremos, la que, en razón de su condición, se encontraba y se encuentra en
mejor posición para acreditarlo (“Osuna”, A. y S. T.1, pág. 469).
En suma, la causa que da origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar
-como en definitiva ocurrió en el caso- una forma disimulada o encubierta de obviar la garantía de la estabilidad
(voto del Dr. Gustavo A. Bossert en Fallos: 320: 2509, “Diaz”, citado).
Desde luego, que el actor haya ingresado sin concurso según lo afirma la Administración en esta sede,
no es una circunstancia que haya sido al menos mencionada por el Intendente en sede administrativa, por lo que
tampoco puede ser atendida por el Tribunal.
Aun admitiendo que, en materia de motivación, la prohibición de la integración sucesiva de los actos
administrativos puede en ciertos casos atenuarse, no corresponde hacerlo en el caso, el cual -no sin esfuerzos,
según se dijo- puede ser analizado desde la óptica del ejercicio de potestades administrativas de autoanulación.
Efectivamente, una cosa es que la demandada -que en esta sede cuenta con asistencia letradaargumente más ampliamente sobre los vicios o circunstancias que justificaron (por sí y ante sí) la anulación de
los actos administrativos -lo que en autos estrictamente ni siquiera se produjo, según se dijo-; y otra muy distinta
es que en la instancia judicial derechamente se invoquen nuevas circunstancias o vicios en sustento de la
anulación del acto sobre el que se ejerció la potestad (de mi ampliación de fundamentos en autos “Diaz”, citado).
Lo contrario, implicaría otorgar a la contestación de la demanda y, en su caso, a los alegatos de la
demandada, una eficacia similar a la de los actos administrativos formales, cuando obviamente no gozan de los
caracteres de los actos administrativos (C.S.J.P.: criterio de “Mackentor”, A. y S. T. 138, pág. 251).
De las consideraciones que anteceden se sigue, también, que no puede afirmarse que la relación del
actor con la demandada haya sido precaria, transitoria y susceptible de “rescindirse” sin más.
En efecto, frente a por lo menos tres actos administrativos formales -y que se presumen legítimos,
según se dijo- por los que se reconoce que el actor integra la planta del personal permanente, las circunstancias
mencionadas por la demandada (formas de pago, aportes, etc.) no son oponibles al recurrente ni pueden per se
alterar su condición de personal permanente.
Corresponde entonces declarar la ilegitimidad de la ruptura de la relación, debiéndose, en primer lugar,
reconocer al agente el derecho a ser reincorporado, como derivación del derecho a la estabilidad expresamente
reconocido en el Estatuto y Escalafón para el Personal de Municipalidades y Comunas (artículos 16, 47, 48, 49,
ley 9286).
De prosperar este voto, así debe disponerse, ordenándose a la demandada que proceda a la
reincorporación del recurrente, conforme a lo previsto en el artículo 48, anexo I, de la ley 9286.
En segundo lugar, el actor reclama además que se condene a la demandada a pagarle los sueldos
dejados de percibir desde que los mismos se devengaron hasta el momento del efectivo pago.
Con sustento normativo en el citado artículo 48 de la ley 9286 corresponde acceder a lo peticionado,
con las limitaciones establecidas por este Tribunal en distintos precedentes -trasladables al caso- y a cuyas
conclusiones mutatis mutandi corresponde remitir, en tanto al igual que en aquéllos la pretensión ejercida está
vinculada a las consecuencias que acarrea la anulación de los actos administrativos en la relación de empleo
público (“Del Favero”, S. T. 2, pág. 129; “Morello”, S. T. 3, pág. 15; “Muzio”, S. T. 3, pág. 87; “Sasián”, S. T.
3, pág. 375; “Tulián”, A. y S. T. 9, pág. 429; entre otros).
Ya el Alto Tribunal provincial en autos “Ramírez” (A. y S. T. 122, pág. 466) y “Carrari” (A. y S. T.
125, pág. 123), entre otros, señaló que el artículo 48 de la ley 9286 no puede ser interpretado como concediendo
el derecho a percibir los haberes caídos, sin límite temporal alguno, por lo que -de conformidad a dichos criterios
(que se dan por reproducidos en esta oportunidad)- corresponde reconocer salarios caídos por el lapso de dos
años.
2. En cuanto a la restante pretensión del actor, consistente en que se le abonen los meses de noviembre
de 2001 y trece días de diciembre, más la segunda cuota del sueldo anual complementario por la prestación de
servicios como Secretario ($ 1933,33), la demandada, al contestar la demanda, niega que se le adeude suma
alguna al recurrente.
Sin embargo, nada hizo para demostrar que efectivamente abonó esas remuneraciones, siendo que,
atento al carácter esencialmente formal y documentado de las relaciones de empleo, y por las exigencias
derivadas de la legalidad presupuestaria, estaba en mejores condiciones que el recurrente para demostrar un
hecho que, por lo demás, es negativo (C.S.J.P.: criterio de “Alonso”, A. y S. T. 206, pág. 245; de esta Cámara:
“Pereyra”, A. y S. T. 7, pág. 100); pudiéndose señalar que entre los recibos reservados no constan los referidos a
los períodos reclamados.
De todos modos, corresponde reconocer el derecho a que se le abone sólo hasta el 10.12.2001 (es decir,
por la suma de $ 1833,33), pues -conforme se ha relatado- ese día se le aceptó la renuncia como Secretario
produciéndose el cese en ese cargo.
Se aclara que tal circunstancia no incidirá en el régimen de las costas, las que se impondrán
enteramente a la demandada de conformidad al artículo 252, in fine, del C.P.C. y C. (aplicable, art. 1, ley
11.330).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor De Mattia expresó similares fundamentos a los
vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
Conforme el criterio sustentado al tratar la cuestión anterior, me abstengo de emitir opinión.
A la tercera cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar procedente el recurso
interpuesto. En consecuencia, ordenar a la Municipalidad de Las Toscas proceda a reincorporar al recurrente,
conforme a lo dispuesto en el artículo 48, Anexo I, de la ley 9286. Y condenarla a pagar en legal forma al actor
-de conformidad a la liquidación que deberá practicar la demandada en un plazo no mayor de treinta días de
quedar firme la presente sentencia- los haberes caídos desde el momento de la cesantía y por el término de dos
años, devengando intereses a la tasa pasiva promedio del artículo 10 del decreto nacional 941/91 desde la fecha
del respectivo reclamo (18.12.2001) en cuanto a las anteriores y desde que cada suma debió percibirse, en cuanto
las posteriores. Condenar a la demandada a abonar en legal forma al actor la suma de $ 1833,33 con más
intereses a idéntica tasa y desde el respectivo reclamo (3.6.2002). Costas a la demandada. Diferir la regulación
de los honorarios profesionales hasta tanto se practiquen la liquidaciones respectivas.
Así voto.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor De Mattia dijo que la resolución que
correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y así votó.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
Por las razones expresadas al tratar las cuestiones anteriores, me abstengo de emitir opinión.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo
Nº 1 RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto. En consecuencia, ordenar a la Municipalidad de
Las Toscas proceda a reincorporar al recurrente, conforme a lo dispuesto en el artículo 48, Anexo I, de la ley
9286. Y condenarla a pagar en legal forma al actor -de conformidad a la liquidación que deberá practicar la
demandada en un plazo no mayor de treinta días de quedar firme la presente sentencia- los haberes caídos desde
el momento de la cesantía y por el término de dos años, devengando intereses a la tasa pasiva promedio del
artículo 10 del decreto nacional 941/91 desde la fecha del respectivo reclamo (18.12.2001) en cuanto a las
anteriores y desde que cada suma debió percibirse, en cuanto las posteriores. Condenar a la demandada a abonar
en legal forma al actor la suma de $ 1833,33 con más intereses a idéntica tasa y desde el respectivo reclamo
(3.6.2002). Costas a la demandada. Diferir la regulación de los honorarios profesionales hasta tanto se practiquen
la liquidaciones respectivas.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.
Fdo. DE MATTIA. LISA. PALACIOS (art. 26, ley 10.160). Barraguirre (Secretario)