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Bancarización en el Paraguay:
Evolución reciente y desafíos para su
consolidación – Consideraciones hacia una
regulación equilibrada
Raúl Vera Bogado
Introducción
Los últimos cinco años han reflejado probablemente el crecimiento más
significativo de los niveles de intermediación financiera en el Paraguay en
varias décadas, definiendo mejores fundamentos para un crecimiento
económico inclusivo y sostenido a través del acceso al financiamiento, y
coadyuvando para moderar una de las causas de la persistencia de la
pobreza.
Esta evolución reciente positiva define nuevos desafíos para que su
impacto sea sostenible, y para ello deben preservarse fundamentos
macroeconómicos e institucionales domésticos, así como encarar
regulaciones que equilibren la necesidad de un crecimiento sostenible con
inclusión financiera.
Estas opiniones no comprometen la posición institucional del Banco Regional y son responsabilidad del autor.
Evolución reciente del sistema financiero, fundamentos
e indicadores de bancarización
 El sistema financiero paraguayo goza de buena salud, tanto en términos de solvencia
como de liquidez, y se ha caracterizado en años recientes en absorber eficientemente
externalidades negativas derivadas de la crisis financiera global como también en
responder eficazmente al aumento de la demanda agregada con un volumen de crédito
sin precedentes, constituyéndose en uno de los motores del crecimiento económico.
 Para ello, la vigencia durante años de políticas macroeconómicas y del sistema financiero
sólidas ha propiciado que el sector privado se constituya en el impulsor más importante
del crecimiento económico en los últimos años.
 Si bien el sistema financiero goza de buena salud, con criterios de sostenibilidad las
autoridades regulatorias están reforzando el marco de supervisión, aunque aún existen
espacios de “arbitrajes regulatorios” por la segmentación en nuestro sistema.
 Esto actualmente ha generado un debate sobre el equilibrio adecuado entre fundamentos
monetarios y financieros para el crecimiento económico, para cual es útil recordar que
incentivos diferentes pueden surgir de una discusión entre cómo impulsar el
crecimiento y cómo sostener el crecimiento.
Evolución reciente …….
 Es ampliamente reconocida la importancia de los criterios y políticas de
Regulación Prudencial para la estabilidad del Sistema Financiero, pero
en cuanto a su contribución para el desarrollo económico son igualmente
importantes las Estrategias de Inclusión Financiera.
 Numerosas fuentes en nuestro país indican la importancia de las PYMES
en la estructura económica, tanto en lo que respecta al número de ellas en
el sector privado como en la ocupación de la población económicamente
activa. Sin embargo, aún existen desafíos para una adecuada cobertura de
las PYMES y de los sectores de bajos ingresos históricamente excluidos en
el acceso a servicios financieros.
Evolución reciente …….
 Existen profusos indicadores que evidencian el avance de la intermediación
financiera en el país, relativos a depósitos, a créditos, como también al
volumen total de activos financieros con respecto al PIB (esto es en lo que
respecta a indicadores de “uso de servicios financieros”), como también al
incremento de sucursales, puestos de atención, ATMs y dispositivos POS
(relativo al “acceso a servicios financieros”).
 Sin embargo, también existen otros indicadores que son importantes
mencionar pues revelan los desafíos aún pendientes para que el mayor
volumen de activos financieros (con respecto al PIB) contenga elementos
de inclusión financiera o mayor acceso a servicios financieros, y con
ello “acelerar” el ritmo de una participación más efectiva en la
actividad económica de sectores sociales usualmente excluidos.
Evolución reciente …….
 De acuerdo a un Estudio del CGAP y del Banco Mundial “Financial
Access 2010”, en Paraguay las PYMES reciben sólo el 4% del PIB en
líneas de crédito, y sólo alrededor del 25% de la población tiene cuentas
bancarias.
 Luego de la crisis global, en Paraguay se redujo en 18.5% el valor
promedio de los depósitos bancarios con respecto al PIB, aunque fue el
país en América Latina con mayor crecimiento de cuentas con 35.74%
en número por cada 1000 adultos. Ciertamente, estas cifras habrán
aumentado considerablemente en los últimos 12 meses.
Evolución reciente …….
 Si bien tenemos el menor ratio de penetración por depósitos
bancarios de la región, tenemos el mayor ratio de volumen
promedio de depósitos (lo cual indica un bajo acceso a servicios
financieros).
 Sólo en el 2009, el número de cuentas de préstamos aumentó
33.64% (el segundo mayor crecimiento en la región luego de
Brasil). Esta evolución con certeza se incrementó en el 2010.
Evolución reciente …….
 La penetración de sucursales en Paraguay es aprox. el 50%
del promedio de toda la región (considerando sólo bancos).
 De seis criterios de inclusión financiera, solo el relativo a
protección al consumidor está explícitamente encarado en
las políticas de supervisión financiera, en tanto deben
realizarse o consolidarse esfuerzos sobre:
 promoción de las microfinanzas,
 educación financiera,
 promoción al ahorro,
 promoción financiera de las PYMES,
 y promoción de las finanzas rurales.
Porque es fundamental la inclusión
financiera? – Empresas MiPYMES
 El impacto positivo que genera el acceso al financiamiento en el desempeño de
la empresa puede caracterizarse con diversas dimensiones:
 El acceso a los servicios formales de financiamiento puede reducir las
limitaciones financieras, en particular para las empresas pequeñas y de otro tipo
que tienen dificultades para autofinanciarse, como las que recién inician sus
actividades.
 La inclusión financiera ayuda a las empresas involucradas a crecer y alcanzar el
tamaño óptimo aprovechando las oportunidades de inversión.
 El acceso al financiamiento puede ayudar a las empresas a solventar la
innovación en productos y procesos.
 El acceso al financiamiento permite a las empresas elegir estructuras
organizativas más eficientes, por ejemplo, una sociedad.
Porque es fundamental la inclusión
financiera? – Individuos
 A través de qué canales influye el financiamiento en los sectores de
bajos ingresos?
 Estudios recientes señalan que las consecuencias más importantes
del acceso al financiamiento podrían ser los efectos secundarios
relacionados con la presencia de mercados de productos y de mano
de obra más eficientes.
 Por lo tanto, para mejorar el acceso al financiamiento de modo tal
que beneficie especialmente a los pobres, se requiere una estrategia
de inclusión que vaya mucho más allá del crédito a las familias: es
importante ampliar los centros de atención para mejorar el acceso
de todos los que en la actualidad están excluidos.
Desafíos: consideraciones para la regulación del sistema
financiero vs. inclusión financiera.
 Es amplio el consenso en la literatura sobre el carácter esencial de sistemas
financieros eficientes para sostener niveles de desarrollo económico adecuados.
En tal sentido, el objetivo por años de las políticas financieras, particularmente
en nuestra región, ha sido priorizar la solidez y eficiencia de los intermediarios,
particularmente luego de los episodios de crisis financieras y cambiarias de las
décadas pasadas.
 Sin embargo, con el crecimiento económico en América Latina, avances
institucionales y una mayor integración con el resto del mundo a través del
comercio exterior y de nuestros sistemas financieros, surge con acuciante
legitimidad la promoción de mayores accesos a servicios financieros.
 Los beneficios del crecimiento económico sólo serán inclusivos en la
medida que los sectores de bajos recursos y las pequeñas empresas
tengan la posibilidad de acceder a recursos financieros para una mejor
educación y para aprovechar las oportunidades de crecimiento derivadas
de entornos económicos más favorables.
Desafíos: consideraciones para la regulación del sistema
financiero vs. inclusión financiera.
 En la definición de un marco regulador adecuado, además de medir el
financiamiento, es importante actuar sobre los dificultades que impiden que las
agentes económicos claves (pequeñas empresas e individuos de bajos ingresos)
accedan a los servicios financieros. Esto incluye no sólo a las dificultades de acceso a
servicios, sino también a los determinantes del crédito financiero.
 Uso de servicios – determinantes de crédito
 Exigibilidad de contratos de crédito
 Registros de historial de créditos
 Endeudamiento fiscal (crowding out)
 Competencia entre instituciones financieras
 Volatilidad del PIB
 Acceso a servicios
 Dificultades en el acceso físico a la sucursal o entidad bancaria más próxima;
 Falta de documentación adecuada, por ejemplo, documento de identidad,
recibo de sueldo o datos fehacientes de residencia;
 Saldos mínimos de cuentas muy elevados, aranceles anuales costosos para abrir
y mantener cuentas corrientes y cajas de ahorro.
Cómo ampliar el acceso a servicios financieros?
 Debemos reconocer que aún existen deficiencias en el mercado en cuanto a
asimetrías de información, acciones colectivas, y eventualmente instituciones con
“poder de mercado” que impiden pensar que el acceso a los servicios financieros es
una cuestión que puede ser solucionada directamente “por el mercado”.
 Esto implica que, al menos en una etapa inicial, el involucramiento de los gobiernos
para promover políticas de inclusión financiera es importante, sea para introducir
fuentes de financiamiento preferenciales enfocadas a segmentos excluidos (tasas y
plazos), o “vehículos estructurados de financiamiento” o bien con incentivos
concretos para promoción de ahorros, cuentas básicas, entre otros.
 Imperfecciones del mercado requieren un involucramiento del Gobierno para
corregir sus efectos, a través de un marco regulador adecuado, y con incentivos
correctos. Pero, el rol del gobierno debe ser la promoción de mercados
financieros más profundos y eficientes, mas no reemplazarlos.
 En consecuencia, en el mediano y largo plazo, es mejor enfocarse en la revisión de
incentivos antes que en el financiamiento público de programas especiales.
Cómo ampliar el acceso a servicios financieros?
 En tal sentido, un aspecto esencial es que la competencia en el sistema
financiero sea saludable, por cuanto crea los incentivos apropiados para
que los diferentes agentes económicos puedan superar las dificultades
de acceso a financiamiento. En efecto, la competencia alienta a las
instituciones involucradas a buscar formas rentables de brindar servicios.
También acelera el ritmo de incorporación de las nuevas tecnologías que
mejoran el acceso al financiamiento.
 Es importante brindar al sector privado los incentivos apropiados, puesto que
la competencia también puede dar lugar a una expansión improcedente si no va
acompañada de un marco regulatorio y de supervisión adecuado. A medida que
se imponen a los bancos normas internacionales cada vez más complejas —
como el Basilea II e incluso III — destinadas a minimizar los riesgos que
implican las insolvencias bancarias, es fundamental que se reconozca el
potencial que existe en una cartera de préstamos destinados a MiPYMES
para lograr una adecuada distribución del riesgo. De este modo, se
evitará castigar inadvertidamente a los pequeños prestatarios.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 La Regulación Prudencial tiene usualmente dos dimensiones:
 Macro-prudencial, que se ocupa de la estabilidad del sistema
financiero en su conjunto
 Micro-prudencial, se ocupa con la salud de cada entidad financiera
individual
 Sin embargo, la conveniencia de regulaciones prudenciales no pueden
ser justificadas sólo en estos argumentos, puesto que hay costos
derivados de la regulación (tanto para el regulador como para las
instituciones reguladas). Cualquier regulación prudencial
particular debe ser justificada sobre la base que sus beneficios
generales a la sociedad exceden sus costos.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 De acuerdo a la literatura, existen dos corrientes principales para una adecuada
regulación vinculada a una mayor inclusión financiera:
 La primera de ellas sugiere que existan “ventanas especiales” para
intermediarios financieros de escala menor, entre ellos microfinanzas.
 La segunda de ellas, sin embargo, indica que para una regulación financiera
consistente y eficaz es mejor que se enfoque en actividades y funciones antes
que en tipos de instituciones.
 En el campo de la regulación prudencial, las autoridades de supervisión enfrentan
otro dilema: cómo salvaguardar la salud del sistema financiero al tiempo de
promover el acceso a servicios financieros?
 Por ello, es vital que se reconozcan los estados de desarrollo relativos de los sistemas
financieros para no incorporar regulaciones complejas a mercados simples.
 Muchos esfuerzos se han realizado para definir instrumentos efectivos de
prevención de crisis, pero sería aún más eficiente establecer medidas orientadas a
moderar indicadores de riesgo sistémicos antes que sólo concentrarse en riesgos que
afectan a instituciones individualmente.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 La regulación a su vez genera un riesgo de falla de regulación, y de hecho
muchas regulaciones pueden inhibir acceso a los pobres. La profundización
financiera y la estabilidad son crecientemente reconocidas como
contribuyentes a la reducción de la pobreza a través del crecimiento y la
prevención de crisis, pero más allá de esto, podría argumentarse que una
distribución más amplia de servicios financieros elevaría el bienestar y
la productividad.
 La expansión de la oferta de servicios financieros a segmentos no atendidos de
la sociedad pueden generar dificultades particulares para intermediarios
financieros como los bancos, debido a información limitada, altos riesgos y
altos costos unitarios.
 El desafío, consecuentemente, es identificar las medidas para expandir el
acceso al tiempo de reconocer los riesgos y costos involucrados pero sugieran
alternativas para mitigar su impacto.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 Los regímenes regulatorios deberían estimular el acceso a través de varias vías.
 En el sector bancario, por ejemplo, es vital la simplificación de
procedimientos para la apertura de cuentas, la ampliación del alcance
geográfico a través de corresponsales no-bancarios, y el establecimiento de
cuentas básicas. En el mismo sentido, es importante la simplificación de
procedimientos para la apertura de sucursales.
 Asimismo, deben promoverse la instalación de nuevos esquemas de
reportes crediticios para reducir la asimetría de información, y
particularmente, que todos los intermediarios que conforman el
sistema financiero tengan requerimientos armonizados de
información crediticia.
 Finalmente, tanto la educación judicial como la educación financiera son
igualmente claves.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 Consecuentemente, en el campo de la regulación financiera existe un
difícil equilibrio para alcanzar, pues si bien la regulación prudencial
aspira a reducir el riesgos de las insolvencias financieras, aún sistemas
regulatorios sólidos no pueden prevenir fraudes ni fallas financieras.
 Las economías se benefician de regulaciones prudenciales sólidas a
través de sistemas financieros más profundos y seguros, y los
depositantes se benefician a través de instituciones financieras más
seguras.
Regulación vs. acceso a servicios
financieros – Un dilema?
 Sin embargo, toda regulación impone costos sobre las instituciones
supervisadas: directamente, por ejemplo, a través de requerimientos mínimos
de capital y de gestión de riesgos en exceso de lo que sería necesario, e
indirectamente, al limitar o desincentivar innovaciones financieras.
 El resultado de la regulación prudencial bien puede ser, genuinamente
un menor riesgo de fallas bancarias, pero debe evitarse con cuidado que
sea a costa de excluir pequeños depositantes y ahorristas para quienes
instituciones muy reguladas sería muy oneroso atender.
 Desde una perspectiva de acceso, la pregunta fundamental por tanto se reduce
a cómo proteger los ahorros de los pobres, y su acceso a ahorros formales.
Conclusiones finales
 El análisis actual de políticas financieras parece estar muy
influenciado por las preocupaciones (por cierto lógicas) de
estabilidad del sistema financiero y esfuerzos de convergencia
hacia estándares internacionales.
 Ciertamente no debe descalificarse dicho sesgo pues responde a
responsabilidades institucionales de carácter constitucional, y a
estándares internacionales de evaluación de los sistemas
financieros.
 Sin embargo, debe alertarse que se discutan medidas equilibradas y
graduales que eviten una concepción errónea que desarrollo
financiero equivale a convergencia de estándares. En efecto, como
lo indica un estudio del Banco Mundial, estándares basados en
marcos institucionales de países desarrollados pueden tener
efectos inesperados en economías emergentes.
21
Conclusiones finales
 El desafío es muy importante: cómo “completar” el marco
regulador de los mercados financieros en economías pequeñas
en un contexto de “globalización financiera”, dado que los
estándares internacionales estuvieron en gran parte no
relacionados a los nuevos desafíos que deben encarar los
sistemas financieros en las economías emergentes.
 El punto principal es la necesidad de preservar una visión
amplia para evaluar las medidas más adecuadas al grado de
desarrollo relativo de nuestro sistema financiero y a las
necesidades de expansión e inclusión financiera
22
Muchas gracias.
Bibliografía
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