jurisprudencia constitucional sobre el estado autonómico

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015
Alicia Camacho García
Marta Souto Galván
[VERSIÓN PROVISIONAL]
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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SUMARIO
1
2
INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 4
CUESTIONES PROCESALES. ........................................................................ 5
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.5
El objeto de la impugnación del Título V LOTC. ...................................................................... 5
El acuerdo previsto en el art. 33.2 LOTC. .................................................................................. 7
El efecto de cosa juzgada. ............................................................................................................ 8
Las controversias competenciales en las cuestiones de inconstitucionalidad. ....................... 10
El exceso de jurisdicción. ............................................................................................................. 10
El trámite de audiencia a las partes. ............................................................................................ 12
El juicio de aplicabilidad y relevancia. ........................................................................................ 13
El carácter notoriamente infundado de la cuestión de inconstitucionalidad. .............................. 15
La aplicación del art. 39.2 LOTC. ............................................................................................... 17
La lengua del dictamen consultivo en el conflicto de defensa de la autonomía local. ........... 19
3
LA SUSPENSIÓN DE ACTOS Y DISPOSICIONES DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ................................................................. 21
3.1. El mantenimiento de la suspensión. ................................................................................................. 23
3.2. El levantamiento de la suspensión. ................................................................................................... 30
3.3. La desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión. ........................................... 33
4
EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL
ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ................................... 34
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.3.6
4.3.7
La concurrencia de competencias en un mismo espacio físico: defensa y medio ambiente. 34
El alcance de las bases o la legislación básica........................................................................... 37
La función social de la vivienda. .................................................................................................. 37
Las retribuciones de los empleados del sector público. ............................................................... 42
Los permisos y vacaciones de los funcionarios públicos. ............................................................ 44
Las explotaciones equinas. ........................................................................................................... 48
La función ejecutiva del Estado. ............................................................................................... 51
La asunción de funciones ejecutivas por el Estado ante la concurrencia de un interés general. 52
El acceso a las profesiones tituladas de abogado y procurador de los Tribunales. .................... 55
La autorización y acreditación de centros de teleformación profesional. ................................... 58
La gestión de las becas y ayudas al estudio. ................................................................................ 60
El reconocimiento y registro de las entidades asociativas agroalimentarias prioritarias. .......... 63
La autorización de actividades de las Cajas de Ahorro. .............................................................. 65
La potestad sancionadora en el ámbito de la Seguridad Social. .................................................. 66
5
TEMAS RELEVANTES. ................................................................................. 68
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
5.2
5.2.1
5.2.2
Los Decretos- leyes de las Comunidades Autónomas. ............................................................. 68
El marco general. ......................................................................................................................... 68
Los límites materiales de los decretos-leyes autonómicos. .......................................................... 70
Los límites formales de los decretos-leyes autonómicos. ............................................................. 73
Las consultas populares. ............................................................................................................ 75
El régimen jurídico del referéndum.............................................................................................. 76
Las competencias de las Comunidades Autónomas. .................................................................... 77
6
LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES. ........... 83
6.1
6.1.1
6.1.2
6.2
Las secuelas de la STC 150/2012, de 5 de julio. ........................................................................ 83
Los conflictos negativos de competencias. ................................................................................... 84
El incidente de ejecución de la STC 150/2012. ............................................................................ 86
La nulidad diferida. .................................................................................................................... 87
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1
4
INTRODUCCIÓN
Durante el período que abarca esta crónica (julio de 2014 a julio de 2015) son muchas
las resoluciones del Tribunal dictadas en procesos constitucionales que se habían
iniciado aduciendo vulneraciones del régimen de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
A la vista de dichas resoluciones, la presente crónica no se va a limitar a dar cuenta
únicamente de las sentencias que se han pronunciado sobre la delimitación de
competencias, sino que se refiere asimismo a diferentes resoluciones dictadas en la
tramitación de dichos procesos constitucionales que, por diferentes razones que luego
expondremos, hemos considerado relevantes. Es por ello que se hace referencia, entre
otros asuntos, a autos de levantamiento o mantenimiento de la suspensión de
disposiciones autonómicas (art. 161.2 CE), o a autos de inadmisión de cuestiones de
inconstitucionalidad y de conflictos negativos de competencia.
Asimismo, de las sentencias incluidas en la presente crónica tampoco nos vamos a
referir únicamente a la doctrina sentada en materia de distribución de competencias
sino, asimismo, a la interpretación que el Tribunal Constitucional realiza de su Ley
Orgánica con motivo, en su mayor parte, de la formulación de diferentes solicitudes de
inadmisión por las partes en dichos procesos.
Por otra parte, no podemos dejar de advertir que, quizá, esta no es una crónica al uso, en
la medida en que ni se ha hecho relación de todas las sentencias dictadas por el Tribunal
en este período de tiempo, ni hemos acudido al criterio de agruparlas en función de las
materias competenciales identificadas en el bloque de la constitucionalidad. Hemos
optado por destacar aquellas que, en nuestra opinión, presentan algún rasgo que las
destaca sobre las demás, y a contrastar los parámetros de enjuiciamiento, al margen de
las concretas materias. Todo ello, sin dejar de referirnos a aquellas sentencias que, al
pronunciarse sobre el régimen de distribución de competencias, revelan un distinto
entendimiento del mismo en el seno del Tribunal, a la vista de los votos particulares
formulados.
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CUESTIONES PROCESALES.
Como acabamos de señalar, durante este período de tiempo el Tribunal, en sentencias en
las que resuelve la presunta vulneración del régimen de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha interpretado los términos de su Ley
Orgánica para contestar las alegaciones de las partes que planteaban óbices procesales
en los que se solicitaba la inadmisión del correspondiente procedimiento o de parte del
mismo. En este apartado, asimismo, daremos cuenta de la interpretación de la LOTC en
relación con los requisitos de admisión del conflicto en defensa de la autonomía local y,
especialmente, de la interpretación que el Tribunal ha realizado de los óbices procesales
en las cuestiones de inconstitucionalidad atendiendo a lo afirmado en diferentes autos de
inadmisión.
2.1
El objeto de la impugnación del Título V LOTC.
En las SSTC 32/2015, de 25 de febrero, 137/2015, de 11 de junio, y 147/2015, de 25 de
junio, el Tribunal, como consecuencia de las alegaciones realizadas por los
representantes de los Gobiernos autonómicos, se pronuncia sobre el objeto del cauce
procesal previsto en el Título V LOTC.
En la STC 32/2015, que resuelve la impugnación, al amparo del Título V LOTC, del
Decreto del Presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de septiembre, así
como sus anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político
de Cataluña, se planteó por la Generalitat de Cataluña una causa de inadmisibilidad
parcial de la demanda, fundamentada en que, a través del cauce impugnatorio regulado
en el Título V LOTC, no pueden aducirse vulneraciones de carácter competencial,
porque este tipo de alegaciones ha de efectuarse a través de la vía de los conflictos de
competencia prevista en los arts. 62 a 67 LOTC. Por ello solicita que se inadmitan las
alegaciones por las que se aduce que el Decreto impugnado es contrario al orden
constitucional de competencias. Frente a dicha alegación, el Tribunal parte de que, en
efecto, en el ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 3, se sostuvo que, “en el proceso
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impugnatorio del Título V LOTC, únicamente pueden hacerse valer, pese a la
indefinición legal de los motivos impugnatorios que se recoge en el art. 77.1 LOTC,
vulneraciones constitucionales por razones no competenciales”. Sin embargo, se
entiende que de tal declaración no cabe deducir que la impugnación deba ser inadmitida
en la parte relativa a las alegaciones de carácter competencial, sino únicamente que
cuando la impugnación se fundamente solo en ese tipo de vulneraciones, se estará,
materialmente, ante un conflicto de competencias, incluso aunque se acuda por la vía
prevista en el Título V LOTC, por la identidad procedimental entre ambos cauces
impugnatorios.
En la STC 137/2015, de 11 de junio, en la impugnación por el cauce regulado en el
Título V LOTC de determinados preceptos del Reglamento de consultas a la ciudadanía
en asuntos de interés general de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por
Decreto 95/2014, de 25 de septiembre, la representación del Gobierno de Canarias
pidió, asimismo, la inadmisión de esta impugnación con el argumento de que la vía
procesal a la que el Gobierno de la Nación acude (Título V LOTC: arts. 76 y 77) no
consentiría la denuncia de vicios de carácter competencial y sí sólo de otro género de
contravenciones constitucionales. El Tribunal rechazó la solicitud de inadmisión,
precisando la doctrina sentada en la Sentencia 32/2015 sobre el objeto de este cauce
impugnatorio. Partiendo de la misma, afirmó que el cauce ahora emprendido es también
idóneo cuando el Gobierno, como aquí ocurre, reprocha a las disposiciones impugnadas
tanto inconstitucionalidades que no son competenciales, como otras que sí lo son, so
pena, si así no se admitiera, de imponer, contra todo principio de economía y aun de
lógica procesales, que un mismo precepto hubiera de ser impugnado, en atención a la
diversidad de vicios que en él se viera, por medio de demandas distintas que, sin
embargo, habrían de tramitarse a través de procedimientos idénticos.
En la STC 147/2015, que resuelve la impugnación de disposiciones autonómicas (Título
V LOTC), contra los apartados 1, 2, 4 y 5 del Decreto 107/2014, de 2 de octubre, del
Presidente del Gobierno de Canarias, por el que se convoca consulta ciudadana
mediante pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias, tampoco se acoge la
petición de inadmisión realizada por la representación del Gobierno de Canarias
fundamentándose en la doctrina sentada en las dos Sentencias anteriores.
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2.2
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El acuerdo previsto en el art. 33.2 LOTC.
En la STC 14/2015, de 5 de febrero, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores
de determinadas fundaciones, se rechaza la solicitud de inadmisión del recurso que
formula la representación procesal del Parlamento de Navarra sentando doctrina sobre
el art. 33.2 LOTC (FJ 2).
El Parlamento de Navarra formula un óbice procesal al considerar que el recurso ha de
inadmitirse por extemporáneo habida cuenta de que se ha interpuesto superados los tres
meses a los que hace referencia el art. 33.1 LOTC, sin que, pese a la existencia de un
acuerdo en tal sentido, pueda ser aplicable aquí el plazo ampliado de nueve meses del
art. 33.2 LOTC. Defiende así que la interrupción de las negociaciones con la promoción
del recurso el mismo día que el citado acuerdo se publicaba en el BOE pudiera
considerarse un intento de alargar artificialmente el plazo de tres meses del art. 33.1
LOTC, sosteniendo que en estos casos en los que se inicie una negociación al amparo
del art. 33.2 LOTC, su interrupción sin explicación alguna que la justifique ha de
considerarse determinante de la extemporaneidad del recurso, ya que, en caso contrario,
se estaría poniendo en manos del Estado un expediente procesal para alargar el plazo a
su conveniencia.
El Tribunal, frente a dicha alegación, entendió que el recurso no era extemporáneo y
que no podía aceptarse el óbice procesal planteado por el Parlamento de Navarra. Dicha
decisión se adopta partiendo de la doctrina de que el Tribunal Constitucional, al admitir
o inadmitir las controversias sometidas a su enjuiciamiento, ha de regirse únicamente
por lo dispuesto al efecto por la LOTC, sin que los requisitos procesales se hallen a
disposición de las partes y, por tanto, ha de atenerse a lo dispuesto en el art. 33.2 LOTC.
El Tribunal considera que era clara la existencia de un acuerdo en el que se pone de
manifiesto la concertación de voluntades para aplicar el procedimiento previsto en el
art. 33.2 LOTC y su adopción conforme a las exigencias del mencionado precepto. La
aplicación del procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC no garantiza ni un resultado
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final satisfactorio para las partes ni tampoco la evitación del recurso, pues es evidente
que queda siempre a disposición del sujeto legitimado —sea el Gobierno del Estado o el
de la correspondiente Comunidad Autónoma— el planteamiento del recurso de
inconstitucionalidad en cualquier momento del plazo ampliado de nueve meses, lo que,
evidentemente también implica que el mismo ha constatado que no resulta posible
solucionar mediante este cauce de resolución de conflictos la discrepancia inicialmente
suscitada. De acuerdo con el margen de decisión del que disfrutan, la decisión de acudir
o no a la jurisdicción constitucional queda siempre a la libre disposición de los
legitimados para ello en los términos que se derivan de la Constitución Española y de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de las que no se desprenden limitaciones
como las sugeridas por la representación procesal del Parlamento de Navarra.
Así, sin perjuicio de la valoración que merezca, desde la perspectiva de los principios de
lealtad institucional y cooperación que han de informar las relaciones entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, el hecho de que la interposición del recurso se haya
producido dentro del mes siguiente al acuerdo de inicio de negociaciones, lo cierto es
que no resulta en todo caso exigible, pues no viene impuesto por la LOTC, que las
negociaciones amparadas en su art. 33.2 hayan de prolongarse durante la totalidad del
plazo ampliado de nueve meses, ni, por lo mismo, tampoco que hayan de explicitarse
las razones que llevan a la parte actora, sea esta el Estado o una Comunidad Autónoma,
a considerar que dichas negociaciones no pueden conducir a una avenencia, con la
consecuencia de que la aplicación en su totalidad del plazo previsto en el artículo 33.2,
no va a producir resultado alguno, decidiendo, por tanto, interponer el recurso antes de
la expiración del mencionado plazo de nueve meses.
2.3
El efecto de cosa juzgada.
La STC 174/2014, de 23 de octubre, resuelve el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Gobierno de Canarias contra el apartado 11 del anexo I del texto
refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, en cuanto incluye como puertos de
interés general a los puertos de Los Cristianos y de Guía de Isora. La Abogada del
Estado solicitó la inadmisibilidad del recurso por cosa juzgada en cuanto a la inclusión
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en el apartado 11 del anexo I del texto refundido del puerto de Los Cristianos como
puerto de interés general.
Entiende la Abogada del Estado que la cuestión que se suscita en el recurso fue ya
planteada ante este Tribunal en el recurso de inconstitucionalidad también interpuesto
por el Gobierno canario contra diversos preceptos de la Ley 27/1992, de 24 de
noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante. Por STC 40/1998, de 19 de
febrero, se resolvió, junto con otros, el mencionado recurso de inconstitucionalidad,
apreciándose justificada la clasificación del puerto de Los Cristianos como puerto de
interés general (FJ 21). El Gobierno de Canarias ha recurrido el mismo anexo de uno y
otro texto legal, basándose en la infracción de igual precepto constitucional y con una
fundamentación jurídica idéntica en ambos recursos, por lo que, debido a la identidad
entre ambos procesos opera, a juicio de la Abogada del Estado, de acuerdo con el art.
38.2 LOTC, el efecto de cosa juzgada que deriva del pronunciamiento desestimatorio
contenido en la STC 40/1998. A ello añade que la dimensión positiva de la cosa juzgada
no desaparece por el hecho de la aprobación de un nuevo texto legislativo en el que se
viene a refundir la normativa existente en determinada materia y que permite la apertura
de un nuevo plazo impugnatorio.
El Tribunal rechaza el óbice procesal planteado, entendiendo que en dicho proceso lo
que se cuestiona es si en el puerto de Los Cristianos concurren las circunstancias para
que pueda ser declarado puerto de interés general. Dado el objeto de la controversia
suscitada, en la que podría acaecer una alteración de las circunstancias que concurren en
el puerto de Los Cristianos, y teniendo en cuenta que, en principio, se ha negado la
restricción sobre la impugnación de un texto refundido, en este supuesto concreto, se
podía entrar a enjuiciar el fondo del asunto, sin descartar que el carácter no innovador
del texto refundido tuviera relevancia para la resolución de la pretensión suscitada por la
Comunidad Autónoma.
En última instancia, al no apreciar alteración de las circunstancias para la calificación de
dicho puerto como de interés general, se aplicó la doctrina sentada en la citada STC
40/1998, desestimándose el recurso de inconstitucionalidad.
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10
Las controversias competenciales en las cuestiones de inconstitucionalidad.
Como es sabido, la Memoria 2014 del Tribunal Constitucional destaca como
especialmente significativo el dato del aumento del número de cuestiones de
inconstitucionalidad, que solo en ese año ha supuesto un tercio más de las planteadas en
2013.
Por ello, quizás resulte oportuno detenerse en la recensión de algunas resoluciones del
Tribunal que tratan de las vulneraciones competenciales planteadas por vía de cuestión
de inconstitucionalidad, poniendo el acento en las causas que han llevado a su
inadmisión.
2.4.1 El exceso de jurisdicción.
No obstante, antes procede dar cuenta de una sentencia, que además de haberse dictado
fuera del periodo cubierto por este trabajo, presenta rasgos propios: se trata de la STC
195/2015, de 21 de septiembre, que resuelve un recurso de amparo promovido por
lesión de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art.
24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), por incurrir los órganos
judiciales en exceso de jurisdicción al rechazar la aplicación de un precepto de la
legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, sin elevar
cuestión de inconstitucionalidad.
Esta sentencia retoma lo expuesto en la STC 187/2012, de 29 de octubre, FFJJ 7 y 8,
(citados en la STC 177/2013, de 21 de octubre, FJ 3), con el expreso fin de precisar
aquella doctrina, pues tal fue uno de los motivos de la admisión de la demanda, por su
especial trascendencia constitucional. Se resalta que en este caso la inaplicación de la
norma al caso enjuiciado se produce al considerar los órganos jurisdiccionales que es
contraria a la norma básica estatal, lo que debió llevar a los órganos jurisdiccionales a
plantear la cuestión de inconstitucionalidad, conforme dispone el art. 163 CE1.
1
No obstante, el supuesto no es nuevo en la doctrina constitucional. Por ejemplo, la STC 66/2011, de 16
de mayo, resuelve un recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) al
haber dejado inaplicada una ley postconstitucional válida y en vigor, sin haber planteado previamente la
cuestión de inconstitucionalidad. Según su FJ 4, “Las Sentencias recurridas en este proceso constitucional
resolvieron el conflicto descrito apreciando que la nueva norma básica estatal había desplazado, en virtud
del principio de prevalencia, a la norma autonómica, de tal manera que la modificación operada en el art.
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Afirma la STC 195/2015 que “la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al
caso concreto, inherente a la potestad de juzgar y privativa de los Jueces y Tribunales
del Poder Judicial (art. 117.3 CE), a la que aluden las resoluciones impugnadas como
fundamento de su decisión, no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un
eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la
contradicción con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es por una eventual
contradicción de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica”, ya que
“comprobar si la calificación de lo básico realizada por el legislador ha sido correcta es
función privativa de este Tribunal” (FJ 7, con cita de la STC 156/1995, de 26 de
octubre, FJ 4). De ello se sigue que “los órganos judiciales al inaplicar la norma legal
autonómica por considerarla contraria a las bases estatales, sin plantear la cuestión de
inconstitucionalidad, han desbordado los contornos propios de su potestad jurisdiccional
(art. 117.1 CE), y con ello han vulnerado los derechos fundamentales consagrados en
los arts. 24.1 y 24.2 CE” (FJ 7).
El voto particular del Magistrado Xiol Ríos a esta sentencia funda su discrepancia en la
que mantiene con la doctrina relativa a la inconstitucionalidad mediata que se produce
cuando la norma autonómica entra en contradicción sobrevenida con una modificación
de la legislación estatal básica. Se adhiere a las opiniones minoritarias vertidas en
anteriores votos particulares (con cita de las SSTC 1/2003, de 16 de enero, 66/2011, de
16 de mayo, o 177/2013, de 21 de octubre) para sostener que las colisiones entre leyes
autonómicas y leyes básicas posteriores deben ser resueltas, si la interpretación conjunta
no fuera posible, dando aplicación a la cláusula de prevalencia del Derecho estatal del
art. 149.3 CE. La prevalencia no es un supuesto de declaración de nulidad de la norma
autonómica cuyo monopolio competa al Tribunal Constitucional ex art. 163 CE. Es un
supuesto de inaplicación en que la normativa autonómica resulta desplazada por
criterios de prevalencia que, como labor de interpretación y aplicación de normas en
conflicto, puede ser desarrollada con naturalidad por los órganos judiciales, sin perjuicio
de un eventual control posterior por parte de este Tribunal Constitucional.
47.2 d) LBRL habría privado de eficacia al art. 131.2 de la Ley del Parlamento de Canarias 14/1990, de
26 de julio, sin afectar, empero, a su validez. Esta fundamentación no se ajusta a la doctrina constitucional
sobre las consecuencias que la modificación sobrevenida de las bases estatales genera sobre la norma
autonómica de desarrollo”. Invocando la STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 9, considera “evidente que ha
de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación
básica del Estado vigente en este momento”.
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2.4.2 El trámite de audiencia a las partes.
La STC 157/2015, de 9 de julio, inadmite una cuestión planteada contra una Ley gallega
que regula la provisión de puestos de trabajo de funcionarios públicos por el sistema de
libre designación, y que fundaba la duda de constitucionalidad en la posible infracción
del art. 23.2 CE, en relación con los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, por contravención de lo
dispuesto en la normativa básica estatal sobre función pública.
Se descarta en primer lugar considerar como hipotética causa de inadmisión la
condición de “notoriamente infundada” que el Abogado del Estado atribuye a esta
cuestión de inconstitucionalidad. Cuando, ya en esta fase del procedimiento, se aduzca
que la cuestión está notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC), ello habría de conducir,
salvo en casos de fundamentación del todo inexistente (v.gr. STC 245/2004, de 16 de
diciembre, FJ 3), a un examen sustantivo o de fondo y, llegado el caso, a la
desestimación.
En este caso, la inadmisión se funda en la falta de “audiencia efectiva” de la Xunta de
Galicia en el trámite del art. 35.2 LOTC. Si bien el trámite de audiencia se abrió
también para esta representación, que alegó oportunamente al respecto, tales
alegaciones no fueron objeto de consideración por el Tribunal promotor de la cuestión,
debido a una irregularidad en la gestión de los documentos, reconocida por aquél. La
STC 157/2012 considera que la exigencia del art. 35.2 LOTC comprende “no sólo abrir
el trámite correspondiente y dar lugar a que se alegue, sino tomar conocimiento de las
alegaciones que en tal trámite se hubieran presentado en tiempo y forma sobre la
pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de ésta. Esto
último es lo que, por la causa que fuere, no se realizó en el caso actual respecto de las
alegaciones de la Xunta, deducidas y presentadas sin tacha procesal, según reconoce el
Tribunal a quo, pero no examinadas o tomadas en consideración antes de decidir si era o
no procedente promover la presente cuestión. Planteada, pues, sin haber sido oída la
parte demandada, que oportunamente alegó, la cuestión misma no puede seguir su curso
ante este Tribunal, cuya jurisdicción para controlar la ley, descansa siempre en la
concurrencia de los presupuestos procesales en cada caso exigidos por la LOTC,
presupuestos cuyo incumplimiento no puede ser pasado por alto sin devaluar el sentido
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del trámite omitido o defectuosamente realizado. La audiencia a las partes que prescribe
el artículo 35.2 LOTC no constituye, como desde el principio hemos dicho, una
secuencia del proceso a quo , sino una pieza preliminar del posterior y eventual proceso
constitucional (ATC 108/1993, de 30 de marzo, FJ 2; en términos análogos, ATC
220/2012, de 27 de noviembre, FJ 4) y su sentido es, también conforme a jurisprudencia
constante, no sólo asegurar la intervención de las partes y del Ministerio Fiscal con
carácter previo a la posible adopción de una decisión judicial de tanta entidad como es
la apertura de un proceso constitucional, sino también poner a disposición del órgano
judicial un medio que le permita conocer, con rigor, la opinión de los sujetos
interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de promover
dicho proceso (por todas las resoluciones en este sentido, ATC 39/2012, de 28 de
febrero, FJ 2)” [FJ 3.b)].
2.4.3 El juicio de aplicabilidad y relevancia.
El ATC 69/2015, de 14 de abril, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad relativa a
la jubilación forzosa del personal estatutario del Servicio Madrileño de Salud, planteada
por posible vulneración del art. 149.1.18 CE. El precepto legal cuestionado regula la
posibilidad de prorrogar la permanencia en el servicio activo como máximo al 30 por
100 del personal que cumpla la edad de jubilación en el año correspondiente, en función
de las necesidades de la organización articuladas en el marco de los planes de
ordenación de recursos humanos. Se constata que la causa de la denegación de la
petición de prórroga en el servicio activo no es, como parece sostener el órgano judicial,
la aplicación del límite del 30 por 100 -que constituye el objeto de la duda planteada por
el órgano judicial- sino, más precisamente, que no existen necesidades organizativas
que justifiquen la permanencia en el servicio activo. Y sobre esto último nada se
argumenta en el Auto de planteamiento.
Por ello, aunque se entendiera que el inciso cuestionado es aplicable al caso, lo cierto es
que no es el relevante para la resolución del proceso a quo, con la consecuencia de que
el juicio de relevancia no puede entenderse adecuadamente formulado. De esta suerte, lo
que pretende el órgano judicial es convertir la cuestión en un juicio de
constitucionalidad en abstracto, desligado del proceso a quo, “lo que, cabalmente, no
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puede constituir nunca el objeto de un procedimiento constitucional de este tipo” (SSTC
147/2012, de 5 de julio, FJ 3, y 6/2010, de 14 de abril, FJ 2, y ATC 57/2014, de 25 de
febrero, FJ 4).
El ATC 76/2015, de 30 de abril, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad que
concierne al art. 451-12 del Código civil de Cataluña. Se plantea por la posible
vulneración del art. 149.1.6 CE, en cuanto establece una especialidad procesal que se
opone a lo instituido en el art. 1817 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) de 1881,
que no hallaría justificación en las particularidades sustantivas del Derecho civil catalán.
El Tribunal aprecia que el Juez decidió motu proprio que el precepto autonómico era
inaplicable al caso, por ser incompatible con lo establecido en la norma estatal traída a
colación, de manera que la duda de constitucionalidad que posteriormente refleja el
Auto de planteamiento advino extemporánea. El juicio de relevancia fue así
incorrectamente formulado, toda vez que el desarrollo argumental tendente a demostrar
la vinculación entre la constitucionalidad de la norma y la ulterior decisión judicial
sobre el procedimiento a seguir —contencioso o de jurisdicción voluntaria— se sustenta
en una disyuntiva ya resuelta con antelación, hasta el extremo de que la cuestión de
inconstitucionalidad no se planteó en el seno del expediente de jurisdicción voluntaria
inicialmente incoado, sino en el procedimiento ordinario en el que aquél se transformó,
al amparo de lo previsto en el art. 1817 LEC de 1881.
En voto particular, el Magistrado Xiol Ríos disiente al considerar que la causa de
inadmisión debió ser el carácter notoriamente infundado de la cuestión y no su falta de
relevancia. A su juicio, el Tribunal debió afirmar la competencia de Cataluña para
regular procesalmente la materia, cuestión que se elude al aplicar la segunda causa de
inadmisión. Considera correcto el juicio de aplicabilidad y relevancia formulado por el
Juez,
puesto que la decisión judicial de conversión del procedimiento no había
adquirido firmeza: la cuestión de inconstitucionalidad se suscita con motivo del recurso
de reposición planteado contra el Auto que convertía en contencioso el procedimiento, y
antes de resolverlo.
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El ATC 97/2015, de 26 de mayo, se refiere a una Ley canaria que, por razones de
protección del patrimonio histórico, regula la modificación de tendidos eléctricos, con
repercusión de los costes en las compañías suministradoras. Se cuestiona por
vulneración del art. 149.1, 8 y 18 CE.
La inadmisión se basa en que el Auto de planteamiento no realiza argumentación alguna
tendente a explicar las razones que le llevan a entender que la norma cuestionada es la
aplicable al caso y, por tanto, también la relevante para decidir el proceso sometido a su
consideración. El ATC 97/2015 aprecia que el inciso legal cuestionado no ha sido
aplicado por la resolución administrativa controvertida en el proceso a quo: ni en la
resolución inicial ni en la que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la
anterior, se decide nada respecto a la cuestión de los costes de la retirada de las
instalaciones En suma, no se ha satisfecho suficientemente el juicio de aplicabilidad
exigido por el art. 35 LOTC.
2.4.4 El carácter notoriamente infundado de la cuestión de inconstitucionalidad.
El ATC 37/2015, de 17 de febrero, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad
planteada en relación con la disposición adicional 35ª de la Ley 11/2010, de 30 de
diciembre, por la que se aprueban los presupuestos de la Comunidad Autónoma de
Canarias, por posible vulneración de los arts. 134.2 y 149.1.18 CE.
Tras reconducir el examen de los límites materiales de las leyes canarias de
presupuestos a los arts. 21.1 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades
Autónomas y 13 y 61.1 EACan (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 6), el Tribunal
entiende que la disposición cuestionada en este proceso, pese a no formar parte del
contenido mínimo e indisponible de las leyes de presupuestos, puede hallar acomodo en
el contenido eventual que, dentro de los límites expuestos, se ha considerado
constitucionalmente admisible. El reconocimiento del grado profesional conlleva el
derecho a la retribución de un complemento de productividad, de lo que se sigue que la
medida de suspensión de este sistema de reconocimiento tiene un impacto directo en la
contención del gasto público, al evitar el incremento global de las cuantías percibidas
por este concepto retributivo. Por lo demás, así lo señala el propio Auto de
planteamiento, al considerar que la medida de suspensión, por sus efectos en las
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retribuciones complementarias, tiene impacto en la contención del gasto público,
admitiendo expresamente que tiene conexión con la materia presupuestaria.
Prosigue señalando que lo que en realidad se cuestiona en el Auto de planteamiento son
los efectos no económicos de la disposición, que el órgano judicial reconduce a la
posible vulneración de la normativa básica estatal dictada ex art. 149.1.18 CE,
concretamente del art. 20.3 de la Ley 7/2007, del estatuto básico del empleado público
(LEEP). Toda vez que este precepto, formalmente básico, en ningún momento impone
los efectos de la evaluación del desempeño profesional, retributivos o de otra índole,
sino que es una norma de formulación totalmente abierta, que explícitamente se remite
a lo que dispongan Administraciones públicas, difícilmente puede apreciarse
contradicción entre la norma autonómica cuestionada y la norma básica estatal que el
Auto propone como parámetro de contraste, cuando ésta no hace otra cosa que deferir la
determinación de los efectos de la evaluación a lo que disponga la legislación
autonómica de desarrollo (FJ 4).
Añade el FJ 4 que la expresada ausencia de contradicción entre las dos normas, estatal y
autonómica, que sería el presupuesto para que el precepto autonómico mereciera una
censura basada en un examen de constitucionalidad mediata, queda en todo caso
confirmada porque el art. 20 LEEP no está materialmente en vigor, ya que la
disposición final cuarta.2 LEEP difiere expresamente sus efectos a la entrada en vigor
de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.
El ATC 103/2015, de 9 de junio, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad relativa
al art. 12 de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 5/2012, de 29 de junio, de ajuste
presupuestario y de medidas en materia de función pública, planteada por posible
inconstitucionalidad mediata o indirecta, al vulnerar el art. 149.1.18 CE por contradecir
el Estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud.
Para el órgano promotor, tal vulneración estriba en que el precepto autonómico
cuestionado omite la exigencia de la norma básica estatal, según la cual las resoluciones
acerca de la prolongación de la permanencia en el servicio activo del personal de los
servicios de salud se deben adoptar en función de las necesidades de la organización,
articuladas en el marco previamente definido de los planes de ordenación de recursos
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humanos, cuando en el Servicio Murciano de Salud no existe tal plan o instrumento
equiparable.
El Tribunal descarta una lectura nominalista: aunque el precepto autonómico
cuestionado no se refiera expresamente al “plan de ordenación de recursos humanos”, sí
se refiere, con el mismo sentido y finalidad, a instrumentos de “planificación y
racionalización de los recursos humanos”; no cabe pues apreciar que exista
contradicción con la base estatal. La circunstancia de que no se haya aprobado el plan
de ordenación de recursos humanos o instrumento equiparable afectaría a la aplicación
de la norma legal en el caso concreto, pero no a su validez.
2.4.5 La aplicación del art. 39.2 LOTC.
La STC 196/2014, de 4 de diciembre, aborda el enjuiciamiento de una cuestión de
inconstitucionalidad planteada respecto del art. 41.1 de la Ley 11/2010, de 30 de
diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para
2011, que fijó la reducción de las retribuciones del personal de los entes del sector
público autonómico, por posible vulneración del principio de irretroactividad de las
normas no favorables o restrictivas de derechos (art. 9.3 CE). Según el órgano judicial,
el precepto cuestionado incide en retribuciones devengadas en un ejercicio
presupuestario ya vencido, y que constituyen la contraprestación de trabajos ya
realizados por el personal afectado: por tanto, en situaciones ya perfeccionadas y
patrimonializadas, no en meras expectativas de derechos, sino en derechos adquiridos,
que son afectados en forma desfavorable para sus titulares mediante una minoración del
importe salarial ya devengado e incluso percibido.
Se rechaza un óbice procesal basado en incongruencia del Auto de planteamiento, ya
que en el trámite de audiencia a las partes quedó determinado que la
inconstitucionalidad de la norma autonómica tenía fundamento en la infracción de la
normativa básica estatal. Para el Tribunal, esta diferencia entre lo debatido en el trámite
de audiencia y el Auto final no constituye obstáculo para la admisión de la presente
cuestión de inconstitucionalidad, ya que el órgano judicial, al adoptar su decisión
definitiva, puede delimitar la cuestión teniendo en cuenta las alegaciones formuladas
(con cita de las SSTC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 1 y 84/1993, de 8 de marzo, FJ 1). Y
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añade al respecto: “Por tanto, aunque la norma constitucional de contraste en este
procedimiento ha de ser, en principio, el art. 9.3 CE, no obstante, en la medida en que
resulte necesario, podremos fundamentar nuestro juicio de constitucionalidad en
cualquier otro precepto de la Constitución, eventualidad ésta que, prevista expresamente
en el art. 39.2 LOTC, es manifestación del principio iura novit curia e instrumento
necesario para el mejor ejercicio de la función de depuración del Ordenamiento
confiada a la jurisdicción de este Tribunal para la adecuada garantía de la primacía de la
Constitución (SSTC 113/1989, de 22 de junio, FJ 2; 46/2000, de 14 de febrero, FJ 3;
ATC 1393/1987, de 9 de diciembre, FJ 2)” (FJ 2).
Tras delimitar el objeto del enjuiciamiento, dado que el litigio a quo es un proceso
laboral de conflicto colectivo trabado respecto de una sociedad mercantil pública, se
señala que un precepto sustancialmente igual al ahora cuestionado fue declarado
inconstitucional y nulo por la STC 219/2013, de 20 de mayo, por contravenir lo
dispuesto en la legislación estatal dictada ex arts. 149.1.13 y 156.1 CE (doctrina
reiterada en la STC 5/2014, de 16 de enero).
Ante tales pronunciamientos, dice el FJ 5 que, al amparo del art. 39.2 LOTC, debe
examinarse previamente la competencia del legislador autonómico para regular la
aludida materia, por constituir un prius sobre la eventual inconstitucionalidad derivada
del carácter retroactivo de la disposición cuestionada. Aunque los términos en que
expresen los órganos judiciales las dudas de inconstitucionalidad delimitan el objeto de
las cuestiones de inconstitucionalidad, “ello no significa que la facultad regulada en el
art. 39.2 LOTC, incluido en un capítulo común a los procedimientos de
inconstitucionalidad, en los que se incluyen las cuestiones, no deba ser ejercitada por
este Tribunal en aquellos supuestos en los que, con cierto grado de certeza inicial, sea
apreciable que la norma cuestionada puede incurrir en inconstitucionalidad por
vulneración de precepto constitucional distinto del invocado por el órgano judicial
cuestionante” (con cita de las STC 113/1989, de 22 de junio, FJ 2, y 295/2006, de 11 de
octubre, FJ 5). Y esto es lo que sucede precisamente en este supuesto a la vista de la
doctrina constitucional citada, que lleva a declarar la inconstitucionalidad y nulidad del
precepto cuestionado, en tanto que aplicable a las sociedades mercantiles públicas, por
vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias, sin hacer
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pronunciamiento sobre la vulneración del art. 9.3 CE que el órgano judicial imputa al
mismo.
El voto particular concurrente del Magistrado Ortega Álvarez, al que se adhieren los
Magistrados Ollero Tassara y Valdés Dal-Ré, manifiesta que la sentencia acude así a un
entendimiento excesivamente amplio de la facultad prevista en el art. 39.2 LOTC,
basado en razones que serían menos concluyentes de lo que la sentencia pretende. El
problema no sería de falta de competencia material de la Comunidad Autónoma, sino
del modo en que esa competencia se ha ejercido, lo que hace difícil aceptar el
argumento de que el análisis competencial ha de preceder, en todo caso, al examen de la
duda sustantiva planteada por el órgano judicial.
Considera además que la doctrina constitucional que se cita en su apoyo muestra
evidentes reservas al ejercicio de la facultad del art. 39.2 LOTC en las cuestiones de
inconstitucionalidad, que pasa a detallar. Por eso entiende que dicha doctrina no es
aplicable aquí con el automatismo con el que la entiende esta sentencia, pues la
consecuencia es que, sin demasiada explicación, ya no parece haber límite para la
aplicación de la facultad del art. 39.2 LOTC en las cuestiones de inconstitucionalidad,
que lleva a que pueda eludirse el previo análisis de la duda de constitucionalidad
planteada por el órgano judicial.
Ese entendimiento amplio del art. 39.2 LOTC hace también que la sentencia modifique
el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, ya que la duda del órgano judicial se
contrae a la reducción salarial aplicada en un periodo determinado. Para el voto, el art.
39.2 LOTC no permite esta modificación del objeto de la cuestión; en su virtud es
posible que el Tribunal analice motivos de inconstitucionalidad distintos a los alegados
en el Auto de planteamiento, pero no modificar los términos de la duda planteada.
2.5
La lengua del dictamen consultivo en el conflicto de defensa de la autonomía
local.
En el ATC 70/2015, de 14 de abril, que inadmitió el conflicto en defensa de la
autonomía local contra el art. 186.1 de la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes
terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, el Tribunal se pronunció sobre el
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plazo para interponer el conflicto y, concretamente, sobre lo dispuesto en el art. 75
quater.2 LOTC2. El Tribunal parte de que la recepción del dictamen opera como
término inicial del plazo preclusivo de un mes para interponer el correspondiente
conflicto. Y, respecto a la lengua en la que tiene que estar redactado el dictamen, ya que
el Consejo Insular de Formentera había alegado que el dictamen
hubiera de ser
aportado y estuviera redactado en lengua castellana, señala que el dictamen emitido por
el Consejo Consultivo de Baleares en catalán y recibido por el Consejo Insular de
Formentera era perfectamente válido y susceptible de producir los efectos que
determina el art. 75 quater LOTC, esto es, la apertura del plazo de interposición del
conflicto. Para llegar a dicha conclusión, señala que el art. 4 EAIB establece la
cooficialidad de catalán y castellano en las Illes Balears, como también dispone el art. 6
de la Ley balear 3/1986, de 19 de abril, de normalización lingüística3. Por lo demás, es
doctrina consolidada del Tribunal (SSTC 134/1997, de 17 de julio, FJ 2; y 253/2005, de
11 de octubre, FJ 10) que de la declaración de cooficialidad se sigue, por imperativo
constitucional y sin necesidad de intermediación normativa alguna, su condición de
lengua oficial para todos los poderes públicos, entre los que, en este caso, se encuentran
tanto el Consejo Consultivo autonómico como el Consejo Insular de Formentera.
A ello añade que ningún precepto de la LOTC demanda que, junto con el escrito de
promoción del conflicto, se aporte el dictamen del órgano consultivo. El art. 75 quater.2
LOTC se limita a exigir que se acredite tanto que se ha cumplido el requisito de la
solicitud de dictamen como que el conflicto se interpone en el mes siguiente al de la
recepción del dictamen. Esto es, lo que ha de acreditarse, en rigor, no es el dictamen en
sí, sino la fecha en la que el dictamen ha sido válidamente recibido por quien promueve
el conflicto. La aportación del dictamen en nada afecta a la admisibilidad del conflicto,
pues no viene exigida por la LOTC, que únicamente reclama, implícitamente, que se
acredite la fecha de recepción, en la medida en que es el dies a quo para la interposición
del conflicto.
2
Art. 74 quater.2 LOTC: “dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen del Consejo de Estado o
del órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, los municipios o provincias
legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de
los requisitos exigidos en el artículo anterior”.
3
Art. 6 Ley balear 3/1986: “la lengua catalana, propia de las Illes Balears, tiene, junto con la castellana, el
carácter de idioma oficial y, por tanto, ambas son las lenguas del Gobierno de las Illes Balears, del
Parlamento, de los consejos insulares y de las corporaciones locales, y en general de las administraciones
públicas del ámbito territorial de la comunidad autónoma de las Illes Balears y de las entidades del sector
público de ellas dependientes.”
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3
LA SUSPENSIÓN DE ACTOS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS4.
Y
DISPOSICIONES
21
DE
LAS
El punto de partida de las resoluciones relativas a la ratificación o levantamiento de la
suspensión de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas -suspensión
adoptada en el momento de la admisión a trámite en virtud de los arts. 161.2 CE y 30
LOTC- es prácticamente siempre el mismo. Resume la doctrina general el ATC
265/2014, de 4 de noviembre, en los siguientes términos:
“Sobre este tipo de incidentes de suspensión es reiterada nuestra doctrina según la cual,
para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario
ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y
público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro,
los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento
o levantamiento de la suspensión. Igualmente, hemos destacado que esta valoración
debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al
margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Asimismo,
este Tribunal ha precisado que el mantenimiento de la suspensión requiere que el
Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos
perjuicios, sino que es igualmente necesario demostrar o, al menos, razonar
consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya
4
Sobre la suspensión de leyes estatales, se reitera consolidada doctrina anterior, según la cual el Tribunal
tiene vedada la posibilidad de suspender la aplicabilidad de la ley estatal (ATC 229/2014, de 23 de
septiembre). Toda suspensión de la eficacia de la ley, como contraria a la presunción de legitimidad de la
que disfrutan los actos o normas que emanan de poderes legítimos —presunción que alcanza su grado
máximo en el caso de legislador—, ha de ser considerada excepcional (STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ
3), lo que significa que la suspensión de las leyes “sólo es posible cuando esté expresamente prevista”
(ATC 141/1989, de 14 de marzo, FJ 2), y las previsiones establecidas al efecto en la Constitución y en la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional “no pueden extenderse a casos distintos de aquellos para las
que están instauradas” (ATC 462/1985, de 4 de julio, FJ único).
En el mismo sentido se pronuncia el ATC 267/2014, de 4 de noviembre, por considerar la solicitud de
suspensión carente de toda base constitucional y legal. El terminante enunciado del art. 30 LOTC no
puede ser desconocido por nadie, tampoco, como es obvio, por el propio Tribunal Constitucional, que
carece de potestades o poderes “implícitos” para acordar la suspensión de leyes impugnadas en los
procesos constitucionales (FJ único).
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22
que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a
favor de las normas o actos objeto de conflicto (en este sentido, AATC 24/2011, de 3 de
marzo, FJ 2; 44/2011, de 12 de abril, FJ 2; 239/2012, de 12 de diciembre, FJ 2; 60/2013,
de 26 de febrero, FJ 2; 122/2013, de 21 de mayo, FJ 2; 123/2013, de 21 de mayo, FJ 2;
157/2013, de 11 de julio, FJ 2; y 298/2013, de 17 de diciembre, FJ 2; 178/2014, de 24
de junio, FJ 2; y 205/2014, de 22 de julio, FJ 2, entre otros).
Asimismo, hemos de partir de que, como recuerdan los AATC 157/2013, FJ 2, y
298/2013, FJ 2, la resolución de este incidente ha de quedar desvinculada de la que en
su día se adopte respecto del debate de fondo, pues ‘de lo que en este incidente se trata
no es de vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y
acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en
concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el
proceso constitucional’ (ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 2)” (FJ 2).
Esta doctrina se complementa con la relativa al “bloqueo de las competencias estatales”,
cuyo resumen puede leerse en el ATC 265/2014, de 4 de noviembre: “Como afirmamos
en el ATC 153/2014, de 27 de mayo, FJ 1, ‘cierto es que este argumento se ha utilizado
excepcionalmente por este Tribunal para justificar el mantenimiento de la suspensión,
sin necesidad de acreditar los daños de imposible reparación que derivarían de la
aplicación de los preceptos autonómicos impugnados. Pero de la misma forma, este
Tribunal lo ha limitado a los supuestos en que la controversia suscitada en el recurso
que origina el incidente cautelar, excede de las situaciones normales de controversia
competencial, anormalidad que no tiene que ver, en contra de lo alegado por el Abogado
del Estado, con la viabilidad de las pretensiones de la demanda o de su apariencia de
buen derecho, sino con el efecto mismo de bloqueo del ejercicio de las competencias
estatales que se produciría, bien porque la competencia estatal afectada está
palmariamente reconocida por el bloque de la constitucionalidad y no es discutida por
las partes (ATC 336/2005, de 15 de septiembre, FJ 5); bien porque la norma autonómica
impugnada reconoce expresamente que se ha dictado con única finalidad de dejar en
suspenso el ejercicio de una competencia estatal cuya legitimidad ésta discute (ATC
146/2013, de 5 de junio, FJ 4), bien, finalmente, porque concurren a la vez ambos
requisitos: una competencia incontrovertida del Estado y una norma autonómica que se
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dicta con el propósito confesado de evitar que sea menoscabada por el ejercicio por el
Estado de sus propias competencias (ATC 104/2010, de 28 de julio, FJ 5)” (FJ 4).
Se intenta reflejar a continuación el resultado de la aplicación de la citada doctrina en el
periodo cubierto por esta crónica, que no ha estado exenta de intenso debate.
3.1. El mantenimiento de la suspensión.
El ATC 265/2014, de 4 de noviembre, mantiene la suspensión de la vigencia de la Ley
Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de
determinadas fundaciones.
Se rechaza el alegato relativo al bloqueo de las competencias estatales. Se aprecia que
en este caso no concurren los requisitos exigidos por la doctrina previa, según se
argumenta en detalle (FJ 4).
Tras analizar el marco legal, se infiere que las fundaciones bancarias forman parte del
sistema financiero como actor principal del mismo, ya que van a tener una presencia
significativa y un papel activo en la gestión de las entidades de crédito, alguna de ellas
sistémica. De ahí que haya de tenerse en cuenta que “en una situación de crisis de las
cajas resulta imprescindible que la legislación estatal básica en la materia encuentre una
inmediata aplicación sin obstáculos, pues la urgencia en la adopción de decisiones
resulta de capital importancia para evitar la inestabilidad de los mercados financieros”
(ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 4).
En lo que concierne a la única fundación afectada por la Ley foral (la Fundación Caja
Navarra), una vez acreditada su participación en la entidad de crédito CaixaBank, y las
funciones que en relación la misma ejercen los órganos de gobierno de Caja Navarra, se
considera evidente que la modificación del modelo organizativo de la fundación tendría
incidencia en la entidad de crédito, que es notorio que es una de las entidades sistémicas
por la importancia que tiene en el sistema financiero español en su conjunto, con cita de
los AATC 12/1987, 238/1987, y 75/2010 y 69/2014, FJ 4 d). (FJ 5).
Teniendo presente esta relación, el FJ 6 concluye que “el levantamiento de la
suspensión conllevaría una situación de inseguridad jurídica para el desarrollo de la
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actividad de la fundación por la indeterminación del régimen jurídico al que tendría que
someterse, lo que podría afectar al funcionamiento del sistema financiero además por la
incidencia que esta fundación bancaria tiene en una entidad de crédito” (FJ 6).
El ATC 265/2014 cuenta con voto particular del Magistrado Ortega Álvarez, al que se
adhieren los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos, para
los que la decisión no es consecuente con la anterior doctrina, pese a afirmarla como
supuesto punto de partida de su razonamiento. Para el voto, no habrían quedado
acreditados los perjuicios apreciados: (i) la propia norma estatal admite que tanto las
fundaciones bancarias como las fundaciones ordinarias pueden tener participaciones en
entidades de crédito, por lo que el levantamiento de la suspensión en ningún caso
provocaría la adopción de un modelo desconocido; y (ii) el auto no analiza si la
fundación Caja Navarra ostenta una participación significativa en la entidad de crédito
que le permita influir de forma decisiva en la gestión, o en qué medida la participación
puede permitir influir de forma efectiva en la gestión de la entidad de crédito, hasta el
punto de condicionarla y, por su carácter sistémico, afectar al sistema financiero en su
conjunto. Tampoco se explican las razones por las que, para realizar ambas tareas, es
perjudicial que Caja Navarra ajuste su funcionamiento a lo dispuesto en la Ley Foral
ahora suspendida y es, por el contrario, esencial que se configure como una fundación
bancaria. En cuanto a la afectación a la seguridad jurídica, no se explica la razón por la
que deben prevalecer los intereses privados de la fundación sobre los públicos asociados
a la presunción de constitucionalidad de la norma, ni se hace ponderación alguna sobre
el modo en que esa pretendida inseguridad jurídica afecta a un tercero, la entidad de
crédito.
El ATC 32/2015, de 17 de febrero, aborda la nueva solicitud de la Junta y el Parlamento
de Andalucía para el levantamiento de la suspensión de diversos preceptos de la Ley
andaluza 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la
función social de la vivienda, suspensión que ya había quedado ratificada mediante el
ATC 115/2014, de 8 de abril.
La existencia del Auto previo no impide que, en cualquier momento, el Tribunal pueda
reconsiderar la decisión adoptada cuando una de las partes alega que se ha producido
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algún cambio de circunstancias relevantes, en uso y aplicación de sus amplias facultades
de ordenación procesal (AATC 934/1987, de 21 de julio, FJ 2; 128/1993, de 20 de abril,
FJ 1; y 266/2013, de 19 de noviembre, FJ 2).
El cambio de circunstancias se resume en (i) el reconocimiento de error en algunos
datos aportados en cuanto al número de viviendas protegidas de titularidad de la
Sociedad de gestión de activos procedentes de la reestructuración bancaria (SAREB),
tenidos en cuenta en las alegaciones del Abogado del Estado en el primer incidente de
suspensión, y (ii) la mejora del sistema financiero español desde el momento en que se
adoptó la Ley impugnada, con apoyo en el informe de estabilidad financiera del Banco
de España 2014.
Sobre el primero, se recuerda que el ATC 115/2014 no construye su argumentación —
ni extrae su conclusión— a favor del mantenimiento de la suspensión a partir del
referido dato en particular ni del contenido del informe de la SAREB en general. El
argumento determinante fue entonces la estabilidad del sistema financiero contemplada
como un interés público.
Sobre el segundo, se constata que dicho informe no se ocupa de ponderar los efectos de
las medidas autonómicas sobre la estabilidad del sistema financiero español, en
contraste con otro informe del Banco de España alegado por el Abogado del Estado e
incorporado a los autos, que pondera específicamente los efectos de las medidas
autonómicas teniendo ya en cuenta la mejora global experimentada. La conclusión final
del Banco de España, sobre la base del conjunto de elementos económicos, resulta
inequívoca en cuanto a los riesgos para la estabilidad del sistema financiero que
derivarían del levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, y considera
que se mantienen los riesgos considerados en 2013.
Señala el FJ 5: “De alguna forma las representaciones procesales de la Junta y el
Parlamento de Andalucía pretenden que asignemos una mayor importancia relativa a los
aspectos de mejora constatados por el Banco de España, desconociendo los riesgos
sustanciales que todavía perviven según esa entidad. Nada de eso podemos hacer. Este
Tribunal no está en situación de efectuar por sí mismo un juicio alternativo al del Banco
de España, ni puede desconocer la inequívoca conclusión final alcanzada por una
institución especializada —como es la mencionada entidad reguladora— sobre los
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riesgos para la estabilidad del sistema financiero español, salvo que, como hemos
indicado con anterioridad, las partes desvirtúen esa conclusión final con datos o análisis
de signo contrario”.
El voto particular del Magistrado Xiol Ríos, al que se adhieren los Magistrados Ortega
Álvarez y Valdés Dal-Ré, hace en primer lugar referencia a la discrepancia ya
manifestada con ocasión del primer ATC 115/2014, señalando que las circunstancias
sobrevenidas, además de suponer un respaldo a los argumentos que se defendieron en el
voto particular al ATC 115/2014, han puesto de manifiesto que el presupuesto fáctico,
que hizo prevalecer los riesgos para los intereses generales ha quedado alterado de
manera relevante y sustancial.
A su juicio, no resulta asumible (i) descartar la relevancia del reconocimiento del error
en la cuantificación de viviendas afectadas por la norma, negando que ese hubiera sido
un aspecto ponderado para sustentar la decisión del ATC 115/2014, pues el impacto de
la medida en el plan de negocios de la SAREB era uno de los argumentos principales
por los que se solicitó el mantenimiento de la suspensión; y (ii) poner el énfasis en la
interpretación del informe de estabilidad financiera del Banco de España de noviembre
de 2014, el cual está desactualizado por referirse al año 2013 y no pondera la mejora
comparativa en relación con la situación previa, tomada en consideración para decidir el
mantenimiento de la suspensión.
Para el voto, incluso asumiendo la existencia de unos supuestos graves perjuicios,
llegado este momento hubiera sido procedente discriminar qué concretos aspectos de la
regulación impugnada eran susceptibles de provocarlos, para limitar los efectos de la
suspensión.
En la misma línea, el ATC 135/2015, de 21 de julio, mantiene la suspensión de los
preceptos impugnados de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley
2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho
a la vivienda, por razones sustancialmente coincidentes con las recogidas en los AATC
69/2014, de 10 de marzo (Ley 24/2013, de 2 de julio, de Navarra, de medidas urgentes
para garantizar el derecho a la vivienda), y 115/2014, de 8 de abril (Ley 4/2013, de 1 de
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octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el
cumplimiento de la función social de la vivienda).
Tales razones giran en torno al perjuicio cierto para el interés general que subyace en el
buen funcionamiento y estabilidad del sistema financiero en su conjunto, del daño para
la seguridad jurídica derivado de la mera convivencia sobre una misma realidad material
de regímenes jurídicos dispares, y de la apreciación de que los perjuicios derivados de la
suspensión, y consistentes en el menoscabo del interés público al que responde la norma
autonómica, esto es, la garantía del derecho a la vivienda y el interés privado de los
colectivos más vulnerables que se verían beneficiados, resultan notoriamente reducidos
porque el Estado también ha dispuesto normas que atienden a estos mismos intereses.
El votos particular de los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Re y Xiol
Ríos, abunda en las razones de la discrepancia sostenida con los citados antecedentes.
El ATC 53/2015, de 3 de marzo, mantiene la suspensión de determinados preceptos del
Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, de 25 de septiembre, que aprueba el
Reglamento de consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general en desarrollo del
art. 20 de la Ley Canaria 5/2010, de 21 de junio, de fomento a la participación
ciudadana.
Una vez más, se descarta que proceda inaplicar la doctrina general para dejar paso a la
regla de la apariencia de buen derecho. Tampoco se considera aplicable al caso la
doctrina relativa al bloqueo de las competencias estatales (AATC 336/2005, de 15 de
septiembre, o 146/2013, de 5 de junio).
La habitual ponderación de los intereses públicos o privados que pueden estar afectados
por el levantamiento o mantenimiento de la suspensión, así como los perjuicios que para
ellos pueden derivarse, se basa en lo resuelto por el ATC 87/2011, de 9 de junio5. A
diferencia de aquel supuesto, el reglamento impugnado en este proceso no contempla la
autorización del Estado para la celebración de las consultas a la ciudanía mediante
pregunta directa, de manera que éste no tiene un control directo sobre ellas y no puede
5
Relativo a la Ley de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum.
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evitar la producción de los daños alegados por el Abogado del Estado. Además, se tiene
en cuenta que por Decreto 107/2014, de 2 de octubre (parcialmente impugnado y
suspendido), se han culminado los trámites conducentes a la convocatoria de la
consulta6. En consecuencia, los daños alegados por el Abogado del Estado no son
hipotéticos, sino ciertos y reales, lo que determina el mantenimiento de la suspensión
(FJ 4).
El ATC 67/2015, de 14 de abril, se pronuncia sobre la suspensión de determinados
preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios
comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción.
Antes de efectuar la ponderación habitual, se tiene en cuenta el precedente ATC
146/2013, de 5 de junio, que mantuvo la suspensión de análogos preceptos del Decretoley de Cataluña 4/2012 aplicando la doctrina relativa al “bloqueo de las competencias
estatales”7. El Abogado del Estado alega que el claro paralelismo existente entre el
contenido de dichos preceptos suspendidos y los ahora recurridos produce un doble
efecto: se perpetúa el efecto de bloqueo sobre la competencia estatal y se incumple
dicho Auto, consiguiendo así la vigencia, aunque temporal, de preceptos que el Tribunal
había ordenado suspender hasta la resolución de la controversia competencial
subyacente.
6
Sobre el Decreto 107/2014, el ATC 54/2015, de 3 de marzo, acuerda declarar la desaparición
sobrevenida del objeto del incidente de suspensión: “no es posible que este Tribunal resuelva acerca del
levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una decisión que ya no puede ser puesta en práctica al
haber transcurrido ya el momento en el que, conforme a sus propios términos, había de realizarse” (FJ
único).
7
Como recuerda el ATC 67/2015, la decisión de mantener la suspensión adoptada en el ATC 146/2013
se basó en una peculiaridad: “cabe constatar, a partir de una mera lectura de su exposición de motivos y
del escrito de alegaciones de la Generalitat de Cataluña en el que solicita el levantamiento anticipado de
la suspensión de la norma autonómica, que ésta ha sido dictada con la finalidad de suspender los efectos
de la legislación estatal básica” (FJ 2), prosiguiendo un análisis más pormenorizado de estos extremos
que, partiendo de que existen supuestos en los que no cabe seguir la doctrina de este Tribunal sobre la
necesidad de acreditar o demostrar los perjuicios que conllevaría el levantamiento de la suspensión,
condujo a la siguiente conclusión: “la finalidad expuesta en la norma impugnada de ejercer una
competencia propia para bloquear el ejercicio por el Estado de las suyas, constituye un supuesto de clara
trascendencia constitucional que debe llevarnos al mantenimiento de la suspensión de la norma
autonómica impugnada mientras se determina por este Tribunal la conformidad con la distribución
competencial de las normativas, estatal y autonómica, impugnadas” (FJ 4).
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Ante la sustancial identidad objetiva entre el contenido de la regulación suspendida
mediante el ATC 146/2013 y parte de la ahora sometida a consideración, recae la misma
resolución de mantenimiento, acogiendo la argumentación del Abogado del Estado: de
no hacerlo así, “el efecto evidente de esta sucesión normativa sería la vigencia de una
regulación cuya suspensión ordenó este Tribunal hasta la resolución de la controversia
competencial subyacente, contrariando lo establecido en dicha resolución y
menoscabando su eficacia, y este resultado no sería conforme con el obligado
cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que están obligados
todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC)” (FJ 2).
El voto particular del Magistrado Valdés Dal-Ré, al que se adhieren los Magistrados
Ortega Álvarez y Xiol Ríos, disiente por entender que la circunstancia determinante del
ATC 146/2013 –la finalidad explícita de bloquear las competencias estatales- no
hubiera debido extenderse a la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, pese a la
coincidencia, incluso la identidad, de las disposiciones recurridas, por ser de mayor
trascendencia las significativas diferencias entre ambas normas, que hubieran primado
de haberse otorgado la debida relevancia al principio de presunción de
constitucionalidad: se trata de normas emanadas de órganos estatutarios diferentes y
adoptadas en períodos legislativos asimismo diferentes, y la Ley 3/2014 no expresa la
finalidad de suspender o bloquear los efectos de la legislación estatal básica, patente en
el Decreto-ley 4/2012. Con cita de la STC 197/2014, de 4 de diciembre, FJ 1, se
entiende que el Tribunal no puede, sin quiebra de la objetividad en el control, no ya
enjuiciar sino, tan siquiera, introducir en el enjuiciamiento, las intenciones o propósitos
con los que se afirme se han aprobado y dictado las leyes, siendo la constitucionalidad o
su contrario algo predicable de enunciados jurídico-positivos, sólo de ellos.
El ATC 122/2015, de 7 de julio, decide sobre la suspensión de determinados preceptos
de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y
de relaciones con la Unión Europea.
Nuevamente invoca el Abogado del Estado la doctrina relativa al bloqueo de las
competencias estatales, por cuanto los preceptos impugnados de la Ley 16/2014
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vendrían a impedir la plena efectividad de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y
del servicio exterior del Estado.
El FJ 4 rechaza apoyar la decisión en la apariencia de buen Derecho de la pretensión
impugnatoria, que supondría anticipar un pronunciamiento que sólo es posible en el
marco del proceso principal, o en evitar la pluralidad de regímenes normativos, pues la
esencia misma de nuestro modelo de Estado descansa, precisamente, en la concurrencia
de sistemas normativos, cuya convivencia ha de buscarse exclusivamente en la
ordenación de sus respectivos ámbitos competenciales.
El Auto aprecia que la vigencia y aplicabilidad de algunos preceptos es susceptible de
perjudicar gravemente la política exterior de España, pues la puesta en práctica de una
política de acción exterior propia de la Generalitat de Cataluña afecta gravemente a las
relaciones internacionales del Estado español, al generar interferencias en la política
exterior del Estado que pueden perturbar su contenido e incidir negativamente incluso
en ámbitos particularmente sensibles, consecuencias gravemente dañosas para el interés
general que serían difícilmente reversibles. Además, la posición de España se vería
inevitablemente dañada en sus relaciones con otros Estados, con la Unión Europea y
con otros sujetos de Derecho internacional, si la Comunidad Autónoma de Cataluña
actuase de facto en el exterior como un sujeto distinto del Estado español; podría
generar confusión en terceros Estados y organizaciones internacionales sobre el alcance
de esa acción exterior de Cataluña en relación con la representación exterior que
corresponde al Estado (ius legationis).
En atención a este razonamiento, se mantiene la suspensión de aquellos preceptos que
regulan la posición de Cataluña en el exterior como sujeto o actor internacional, o la
diplomacia pública de Cataluña.
3.2. El levantamiento de la suspensión.
El ATC 205/2014, de 22 de julio, levanta la suspensión de los preceptos impugnados de
de la Ley 3/2013, de 20 de mayo, de impulso y ordenación de las infraestructuras de
telecomunicaciones de Galicia. La mera existencia de dos regulaciones diferentes (y sus
consecuencias sobre la seguridad jurídica) no puede justificar el mantenimiento de la
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suspensión, si no se pone de manifiesto qué perjuicios de imposible o difícil reparación
pueden producirse como consecuencia de esa duplicidad normativa (FJ 3).
El ATC 63/2015, de 17 de marzo, levanta la suspensión del art. 47.10 del texto
refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, en la redacción dada por el art. 167.1 de
la Ley ahora controvertida, que prohíbe en determinados supuestos la utilización de la
tecnología de la fracturación hidráulica (fracking) en suelo no urbanizable.
Una vez más alega el Abogado del Estado que debe mantenerse la suspensión porque
bloquea el ejercicio de competencias de titularidad estatal, tras reivindicar el fumus boni
iuris como mecanismo para el aseguramiento provisional de las pretensiones que serán
presumiblemente estimadas. El auto recuerda que la doctrina del bloqueo, sin entrar a
examinar la concurrencia de daños acreditados de imposible o difícil reparación
derivados del levantamiento de la suspensión, ha sido aplicada con carácter excepcional.
Para examinar si se trata de un supuesto de afectación de una competencia estatal
palmariamente reconocida por el bloque de la constitucionalidad, se tienen en cuenta las
diferencias de redacción entre el precepto catalán recurrido y los anulados por las SSTC
106/2014 y 134/20148. Tales diferencias impiden considerar que el primero contradice
las bases estatales de forma tan meridiana que pueda llegarse a ratificar la suspensión
sin recorrer el cauce ordinario, basado en comprobar si se han acreditado
suficientemente perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general, o de
terceros vinculados al levantamiento.
Se tiene en cuenta que (a diferencia de los citados precedentes) el levantamiento de la
suspensión no pondría en circulación una prohibición absoluta e incondicionada del
fracking; los perjuicios de imposible o difícil reparación cuya acreditación corresponde
al Abogado del Estado deben ser pues los derivados, no de una prohibición absoluta,
sino de un régimen de autorización condicionada a la ausencia de una serie de efectos
adversos. Para el auto, toda la argumentación del Abogado del Estado gira en torno a la
radical imposibilidad de solicitar y obtener permiso para desarrollar proyectos de
fracking, pero nada se alega respecto de los perjuicios que entrañaría la aplicación de las
condiciones que el precepto impugnado impone al otorgamiento.
8
Prohibición absoluta e incondicionada del fracking en Cantabria y La Rioja, respectivamente.
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Además, se da relevancia a la reforma introducida por la Ley catalana 3/2015, que
presupone que el legislador catalán ha asumido que la utilización del fracking con
sujeción a determinadas condiciones medioambientales debe autorizarse de acuerdo con
la legislación básica estatal, lo que hace aún más evidente la manifiesta insuficiencia de
la argumentación del Abogado del Estado en orden a justificar el mantenimiento de la
suspensión.
El ATC 67/2015, de 14 de abril, FJ 3, antes citado, no extiende la doctrina del “bloqueo
de las competencias estatales” a la regulación relativa a la determinación de los
municipios turísticos a los efectos de la aplicación del régimen de horarios comerciales,
puesto que no figuraba en el precedente Decreto-ley 4/2012. Entra por ello en la
ponderación habitual de este incidente cautelar, examinando los perjuicios alegados por
el Abogado del Estado, sin entrar en aquello que más que cumplir con su carga procesal,
se dedica a rebatir los argumentos de las otras partes procesales, “porque supone
desplazar a la parte demandada la carga de acreditar la existencia de los perjuicios y su
imposible o difícil reparación, y como ya hemos señalado, en este trámite procesal tal
acreditación atañe al Abogado del Estado” [ATC 122/2013, de 21 de mayo, FJ 3 b)].
Se aprecia que el resto de las alegaciones contienen argumentos de carácter genérico
sobre el conjunto de la regulación impugnada, sin acreditar o razonar suficientemente, a
partir de las situaciones concretas que podrían producirse, los perjuicios alegados. Con
las pautas analíticas ya utilizadas en el ATC 153/2014, de 27 de mayo, FJ 2, se reitera
que las razones que se dirigen no ya a acreditar los perjuicios que se derivarían del
levantamiento de la suspensión, sino las ventajas genéricas de la liberalización
comercial, no proporcionan base suficiente para acreditar los perjuicios de imposible o
difícil reparación, al no establecer conexión alguna entre las características del comercio
en esta Comunidad Autónoma, los efectos de las mencionadas medidas liberalizadoras
y, sobre todo, la importancia de las limitaciones introducidas por estos preceptos.
Las razones que, para el ATC 122/2015, de 7 de julio, justifican el mantenimiento de la
suspensión de determinados preceptos de la Ley de Cataluña 16/2014, de acción
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exterior y de relaciones con la Unión Europea, ya reseñado en el epígrafe anterior, no se
extienden al conjunto de lo impugnado. Con las salvedades que allí se han indicado, no
concurren motivos para mantener la suspensión en lo relativo al objeto general,
definiciones, principios rectores y finalidades, funciones del Parlamento de Cataluña,
relaciones con las autoridades de ámbito internacional, los gobiernos de otros territorios
(de otros Estados) y la Unión Europea, acuerdos de colaboración con entes públicos de
otros Estados o con organizaciones internacionales, y establecimiento de delegaciones y
oficinas de la Generalitat de Cataluña ante la Unión Europea y en el exterior. En una
pormenorizada argumentación, se atiende fundamentalmente a la doctrina previa (SSTC
165/1994, FJ 8, 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4), a lo dispuesto en el EAC, a la falta
de acreditación de perjuicios concretos para el interés general, y a la ausencia de
incompatibilidad con lo establecido en la legislación estatal.
3.3. La desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión.
En el ATC 23/2015, de 3 de febrero, ante la derogación del Decreto-ley catalán 6/2013,
por la Ley autonómica 20/2014, el Tribunal considera innecesario pronunciarse sobre el
levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una disposición que no se encuentra
vigente por haber sido derogada por el legislador autonómico (con cita de los AATC
354/1989, de 20 de junio, FJ único; 224/2009, de 27 de julio, FJ 1; 57/2010, de 19 de
mayo, FJ único; y 244/2013, de 22 de octubre, FJ único).
En el mismo sentido, ATC 63/2015, de 17 de marzo, FFJJ 4 y 5.
Como se apuntó anteriormente, el ATC 54/2015, de 3 de marzo, acuerda declarar la
desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión relativo al Decreto
107/2014, de 2 de octubre, del Presidente del Gobierno de Canarias, por el que se
convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial de
Canarias: “no es posible que este Tribunal resuelva acerca del levantamiento o
mantenimiento de la suspensión de una decisión que ya no puede ser puesta en práctica
al haber transcurrido ya el momento en el que, conforme a sus propios términos, había
de realizarse” (FJ único).
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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4.1
34
EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL
ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
La concurrencia de competencias en un mismo espacio físico: defensa y
medio ambiente.
Durante este período, el Tribunal ha dictado tres sentencias en las que se aborda la
concurrencia en un mismo espacio físico de las competencias de medio ambiente de las
Comunidades Autónomas y de las competencias del Estado en materia de defensa.
En todas ellas, se parte de la doctrina que establece que, también en materia de defensa
nacional, las situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico
deben resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, la
decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares que se vayan a
realizar sobre el espacio protegido estará obligada a ponderar los intereses públicos
concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya
tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia sobre
espacios naturales protegidos, y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas
mediante el ejercicio de las acciones que les competen. Asimismo, en todas ellas, el
Tribunal ha apreciado en las normas autonómicas impugnadas la vulneración de la
competencia estatal sobre defensa nacional, en un entendimiento de la prevalencia de
dicha competencia sobre las demás que se pone especialmente de manifiesto en alguna
de las relacionadas.
En la primera de ellas, la STC 154/2014, de 25 de septiembre, se resuelve el recurso de
inconstitucionalidad contra los incisos 1, 5, 6 y 21 del apartado 2.5, del anejo 2 de la
Ley de Castilla-La Mancha 6/2011,de 10 de marzo, de declaración del parque natural
del Valle de Alcudia y Sierra Madrona. En relación con la materia que ahora nos ocupa,
la Ley 6/2011 incluye, entre los usos y actividades incompatibles, las maniobras y
ejercicios militares. Alega el Abogado del Estado que esta prohibición vulnera la
competencia que atribuye al Estado el art. 149.1.4 CE, pues dentro del parque se
encuentra una propiedad de titularidad estatal afectada a la defensa nacional y ocupada
por una estación de comunicaciones y su carretera de acceso. La Ley 6/2011 considera
actividades compatibles el acceso de vehículos, mantenimiento y conservación de las
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construcciones e instalaciones del centro de comunicaciones militares, pero prohíbe
otras actividades típicas ligadas a la defensa nacional en tiempo de paz.
El Tribunal parte de la doctrina sentada en la STC 82/2012, de 18 de abril, y entiende
que aunque el Abogado del Estado no ha invocado que los terrenos hayan sido
declarados zona de interés para la defensa nacional, que era el supuesto analizado en
aquella ocasión, lo determinante es que ya se había ejercido efectivamente la
competencia estatal cuando la Ley impugnada declaró el parque natural y prohibió el
uso antedicho. En consecuencia, la prohibición de maniobras y ejercicios militares
conlleva su vulneración.
Concluye, no obstante, recordando que también en materia de defensa nacional “las
situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico deben
resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, la
decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares que se vayan a
realizar sobre el espacio protegido estará obligada a ponderar los intereses públicos
concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya
tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia sobre
espacios naturales protegidos, y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas
mediante el ejercicio de las acciones que les competen” (FJ 7).
La STC 182/2014, de 6 de noviembre, se pronuncia sobre un supuesto muy próximo: la
Ley de Castilla-La Mancha 5/2011, de 10 de marzo, de declaración del Parque Natural
de la Sierra Norte de Guadalajara. El Tribunal aplica la doctrina sentada tanto en la STC
82/2012 como en la STC 154/2014, anteriormente relacionada, y afirma que en materia
de defensa nacional, el ejercicio por el Estado de su competencia impide de raíz toda
posibilidad de una acción autonómica de signo contrario (STC 82/2012, FJ 4) y que con
independencia del instrumento jurídico utilizado, lo determinante es que el Estado haya
ejercido efectivamente su competencia con carácter previo a la declaración del parque
natural y la consiguiente prohibición del uso relacionado con la competencia del art.
149.1.4 CE (STC 154/2014, FJ 7).
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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El matiz diferencial reside en que, cuando se aprobó el plan de ordenación de los
recursos naturales en 2010, y posteriormente la Ley 5/2011 aquí enjuiciada, el Estado ya
había ejercido la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.4 CE a través del
Real Decreto 191/2002, de 15 de febrero, por el que se declara zona de interés para la
defensa nacional el asentamiento de una estación de vigilancia aérea y el acceso a dicha
instalación. En consecuencia, en la superficie delimitada por el art. 1 de dicho Real
Decreto, la prohibición de maniobras y ejercicios militares es inconstitucional y nula
por vulnerar lo dispuesto en el art. 149.1.4 CE.
Por ello, el Tribunal añade que la ponderación reclamada en la STC 154/2014 “puede
encontrar un cauce adecuado en las previsiones del art. 2.3 del Real Decreto 191/2002,
que exige autorización del Ministerio de Defensa para la ‘determinación de la
compatibilidad de los fines de la defensa nacional de cualquier regulación, ordenación o
actuación administrativa que pueda incidir en la utilización militar de la instalación o en
el eficaz funcionamiento de los medios de control de tráfico aéreo en ella localizados’.
El precepto responde a ‘la preferencia de la competencia estatal en virtud de su carácter
más específico y, por consiguiente, la posibilidad de condicionar, en el ejercicio de una
competencia dotada de una clara dimensión espacial como es la establecida en el art.
149.1.4 CE, la concurrente competencia autonómica sobre espacios naturales
protegidos’; aunque “también tenemos establecido que esa preferencia no ha de ser
entendida en términos absolutos” (STC 82/2012, FJ 4). Por esta vía, preservada en
última instancia la competencia estatal, queda expresamente abierta la posibilidad de
hallar la deseable compatibilidad o conciliación de los intereses a los que responden las
competencias ejercidas tanto por el Estado en materia de defensa nacional como por la
Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos” [FJ 2.f)].
Finalmente, en la STC 192/2014, de 20 de noviembre, se resuelve el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto contra el epígrafe 75.22, “Defensa”, del anexo II de la
Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 1/2005, de 4 de febrero, para la
prevención y corrección de la contaminación del suelo.
El Tribunal considera que la Ley vasca, al incluir en la relación de las actividades e
instalaciones potencialmente contaminantes del suelo las de “defensa”, somete a su
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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37
legislación medioambiental la actividad de defensa que se desarrolle en su territorio.
Ello supone la aplicación del régimen jurídico de prevención, supervisión y reparación
contenido en la Ley 1/2005 a toda clase de suelos potencialmente contaminados o
alterados, sin establecer ningún tipo de distinción ni tampoco de limitación en función
del uso militar al que se encuentren destinados aquellos suelos, lo que lleva
indefectiblemente a la consecuencia de que aquél régimen regirá también para los suelos
destinados al uso de las Fuerzas Armadas. Tras analizar el contenido de la ley, se llega a
la conclusión de que la inclusión de la actividad o las instalaciones de “Defensa” en la
relación de actividades que potencialmente son susceptibles de generar contaminación
del suelo, sin establecer ningún tipo de acotación o de modulación en relación con las
obligaciones que se establecen, supone una interferencia y una perturbación del
ejercicio de las competencias estatales. Así, la Comunidad Autónoma Vasca no puede
sujetar los suelos afectos al uso militar al régimen general y completo de control
establecido por la Ley autonómica, pues la eventual actuación del órgano autónomo
vasco previsto en la Ley para la supervisión de todas las medidas de protección y
reparación de los suelos y actividades potencialmente contaminantes —que incluye,
entre otras, la posibilidad de que se ordene al titular de la actividad o instalación la
adopción de medidas, el sometimiento a autorización autonómica de la ampliación de la
actividad o ciertas potestades de inspección y vigilancia, todas ellas acompañadas de un
régimen sancionador para quienes incumplan las prescripciones impuestas—,
necesariamente incide en el ámbito propio del funcionamiento de las Fuerzas Armadas,
que constituye uno de los elementos esenciales del ejercicio de la competencia exclusiva
del Estado en materia de defensa.
4.2
El alcance de las bases o la legislación básica.
4.2.1 La función social de la vivienda.
La STC 93/2015, de 14 de mayo, resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado
contra diversos preceptos del Decreto-ley de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de
medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. Desde la
perspectiva del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las
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Comunidades Autónomas, tiene especial relevancia la respuesta dada a la impugnación
de la disposición adicional segunda9.
9
Disposición adicional segunda. Declaración del interés social a efectos de expropiación forzosa de la
cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social .
1. Se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales
circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a
efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de tres
años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente.
2. Este Decreto- ley será de aplicación a las viviendas incursas en procedimientos de desahucio instado
por entidades financieras, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, en los cuales
resulte adjudicatario del remate una entidad financiera, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión
de activos y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa básica estatal.
3. Podrán ser beneficiarias de esta expropiación de uso las personas que cumplan los siguientes requisitos:
a) Tener su residencia habitual y permanente en la vivienda objeto de ejecución hipotecaria, siendo su
única vivienda en propiedad y no poseer ningún miembro de la unidad familiar que conviva en la
vivienda objeto de ejecución hipotecaria la titularidad de ninguna vivienda.
b) Tener la condición inicial de propietarios y deudores hipotecarios.
c) El lanzamiento pueda generar una situación de emergencia o exclusión social.
d) Cumplir los siguientes requisitos de carácter económico:
(…)
4. El procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda deberá ajustarse a la legislación de
expropiación forzosa y, en su caso, a lo establecido por la legislación sectorial aplicable. La resolución
que dé inicio al mismo se comunicará al órgano judicial que esté conociendo del procedimiento de
ejecución hipotecaria de que se trate.
5. Mediante Decreto del Consejo de Gobierno se declarará, previa información pública y motivadamente,
el interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa temporal del uso de
viviendas. Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno podrá delegarse dicha competencia en la
Consejería competente en materia de vivienda.
6. El anuncio de publicación podrá incluir la citación para el levantamiento del acta previa.
7. Se declara de urgente ocupación a los efectos previstos en el artículo 52 de la Ley de Expropiación
Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 , la expropiación prevista en este Decreto- ley.
8. En el acta de ocupación se establecerá la forma en que la propiedad recuperará el uso de la vivienda
una vez transcurrido el plazo de expropiación temporal del uso. En particular, se reconoce el derecho de
reversión en caso de que las circunstancias de la persona beneficiaria se modificaran antes de transcurrir
los tres años establecidos en el apartado 1, de manera que pueda ejercer el derecho a una vivienda digna y
adecuada en términos análogos a los que posibilita la vivienda que fue objeto del procedimiento de
ejecución hipotecaria. Asimismo se incurrirá en causa de reversión cuando se pierda la condición de
beneficiario.
9. La persona beneficiaria quedará obligada al pago a la Administración expropiante de una cantidad en
concepto de contribución al pago de justiprecio, en cuantía no superior al 25% de los ingresos de la
unidad familiar que conviva en la misma, ni superior a la cuantía del justiprecio.
10. Cuando la persona beneficiaria haya incurrido en falsedad u ocultación de información en el
cumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 3 o en la presentación de la documentación a
que se refiere el apartado 11, perderá la condición de beneficiaria. La Consejería competente en materia
de vivienda vigilará el cumplimiento de los requisitos referidos y el pago de las cantidades a las que,
como beneficiario, esté obligado en los términos del apartado anterior.
11. Para el inicio del procedimiento de expropiación forzosa, la persona interesada deberá aportar, además
de la solicitud dirigida al efecto y de la documentación acreditativa del proceso de ejecución hipotecaria
en el que su vivienda se encuentre incursa, la siguiente documentación:
(…)
12. Las solicitudes se tramitarán según el orden riguroso de incoación, salvo que, en supuestos de especial
vulnerabilidad o en el caso de que el lanzamiento sea inminente, se dicte resolución motivada, de la que
quedará constancia, estableciendo una preferencia distinta.
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La Sentencia, para declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la referida disposición
adicional, parte de la exposición de doctrina constitucional sobre el art. 149.1.13 CE
para, a continuación, analizar determinadas medidas adoptadas por el Estado al amparo
de dicho título competencial. El Estado ha dictado una normativa en la que, incidiendo
de un modo limitado en el sistema de ejecución hipotecaria, atiende a la situación de
quienes, por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha
quedado impagado, están en riesgo de perder su vivienda. Adoptó al efecto el Real
Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, que luego se ha convertido, en virtud de la
tramitación parlamentaria como proyecto de ley, en Ley 1/2013, de 14 de mayo, de
medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de
deuda y alquiler social, modificada parcialmente por el art. 3 del Real Decreto-ley
1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga
financiera y otras medidas de orden social10. Se entiende que las previsiones contenidas
En los supuestos en que afecte a una vivienda, será competente para su resolución el titular de la
Delegación Territorial o Provincial en materia de vivienda. Si la afectación alcanza a una generalidad de
situaciones, corresponderá a la persona titular de la Dirección General competente en materia de vivienda.
A efectos de lo establecido en los párrafos anteriores se entenderá que existe un supuesto de especial
vulnerabilidad cuando el lanzamiento afecte a familias con menores de edad, mayores dependientes,
personas con discapacidad, víctimas de violencia de género o personas desempleadas sin derecho a
prestación.
En estos casos y ante situaciones similares tendrán un orden preferente en la tramitación aquellas
personas cuya vivienda esté sometida a algún régimen de protección pública.
13. La imposibilidad de llevar a cabo la ejecución de la ocupación de la vivienda por causas relacionadas
con el procedimiento de desahucio, así como por otras causas no imputables a la Administración no
implica el reconocimiento de derecho alguno a la persona beneficiaria de la expropiación.
14. En todo caso, lo establecido en esta disposición estará en función de las disponibilidades
presupuestarias.
En términos anuales, el gasto destinado a esta actuación será el equivalente a aplicar la remuneración,
según tipo de interés retributivo de las cuentas de la Junta de Andalucía, al saldo vivo del conjunto de los
depósitos por fianzas de arrendamiento y suministros constituidos en la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
15. Lo establecido en esta disposición será de aplicación a los procesos judiciales o extrajudiciales de
ejecución hipotecaria que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de este Decreto- ley, en los que
no se hubiese ejecutado el lanzamiento o se hubiese producido el lanzamiento después de la entrada en
vigor del mismo pero la vivienda esté desocupada.
10
Las medidas previstas en la citada norma que destaca la Sentencia son las dispuestas en el art. 1que
prevé que “hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta Ley, no procederá el
lanzamiento cuando en un proceso judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria se hubiera adjudicado
al acreedor, o a persona que actúe por su cuenta, la vivienda habitual de personas que se encuentren en los
supuestos de especial vulnerabilidad y en las circunstancias económicas previstas en este artículo” y en la
disposición adicional primera, que encomienda al Gobierno “que promueva con el sector financiero la
constitución de un fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito, destinadas a ofrecer
cobertura a aquellas personas que hayan sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un
préstamo hipotecario cuando concurran las circunstancias previstas en el art. 1 de esta Ley. Este fondo
social de viviendas tendrá por objetivo facilitar el acceso a estas personas a contratos de arrendamiento
con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban. En el plazo de seis meses desde la entrada
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en dicha normativa tienen una conexión relevante con el objetivo de normalizar los
mercados hipotecarios y, con ello, asentar el funcionamiento el sistema financiero.
Se considera que el supuesto de expropiación del uso de la vivienda que regula la
disposición adicional segunda impugnada aborda la misma situación de necesidad que
la normativa estatal, pero lo hace mediante una regulación que, lejos de consistir en una
mera modificación o corrección de técnica jurídica respecto de la solución arbitrada por
ésta, responde a un principio incompatible. Tras descartar que la aplicación de la
doctrina sentada en la STC 37/1987 lleve a la desestimación del recurso, se analiza si la
norma autonómica impugnada tiene o no virtualidad para menoscabar la medida de
política económica que el Estado ha previsto en ejercicio legítimo de su competencia
sobre las bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE). Para ello, se afirma
que el Estado, con las medidas que disciplina en la Ley 1/2013, conforma un régimen
jurídico con el que se propone actuar sobre el sistema de ejecución hipotecaria para dar
cobertura a las necesidades sociales de vivienda y, al mismo tiempo, que con ello no se
perturbe significativamente el funcionamiento de los mercados hipotecarios. El Estado,
de este modo, en aras de compatibilizar la realización de estas dos líneas directrices de
su política económica, adopta como expresión de las bases de la planificación
económica que le competen una solución normativa determinada en la Ley 1/2013. Sin
embargo, la adición por la norma autonómica de un nuevo mecanismo orientado a
satisfacer esa misma situación de necesidad rompe el carácter coherente de la acción
pública en esta materia, acción pública que el Estado articula con ese carácter como
medio de obtener simultáneamente los dos objetivos de política económica indicados y,
se considera, asimismo, relevante que la concurrencia de figuras jurídicas dispares sobre
una misma realidad —la suspensión del lanzamiento en la norma estatal y la
expropiación de uso en la autonómica— hace difícil la aplicación conjunta de ambas
disposiciones, principalmente a la hora de decidir si su eficacia es simultánea o
sucesiva. Por esas dos razones, cada una de ellas suficiente por sí misma, considera el
Tribunal que la norma autonómica impugnada constituye un obstáculo significativo
en vigor de esta Ley se podrá valorar la ampliación del ámbito de cobertura del fondo social de viviendas
a personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad social distintas a las previstas en el art. 1
de esta Ley”. Este fondo se creó mediante convenio firmado el 17 de enero de 2013 y la comisión de
seguimiento y coordinación del mismo, en reunión celebrada el día 9 de mayo de 2014, amplió las
circunstancias que determinan los beneficiarios al objeto de facilitar el acceso al fondo a otras personas o
grupos que puedan resultar socialmente vulnerables.
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para la eficacia de la medida de política económica que el Estado disciplina en la Ley
1/2013 y, por tanto, se declara que el legislador andaluz ha ejercitado la competencia
que le incumbe en materia de vivienda de un modo que menoscaba la competencia
estatal ex art. 149.1.13 CE. En todo caso, entiende el Tribunal que dicho razonamiento
no reduce la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda al mero
desarrollo de las bases estatales.
En relación con este análisis realizado en la STC 93/2015 se formularon tres votos
particulares. En uno de ellos (voto particular de la Magistrada Roca Trías, al que se
adhiere el Magistrado Valdés Dal-Ré), se consideró que la regulación estatal se
amparaba en la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.6 CE. Pero, en lo que
coinciden dichos votos particulares es en discrepar de la forma en la que razona la
sentencia para llegar a la conclusión de que la citada disposición adicional segunda del
Decreto-Ley de Andalucía 6/2013 vulnera el art. 149.1.13 CE.
En primer lugar, se pone de manifiesto que el eje de la argumentación que ofrece la
Sentencia se basa en la contraposición de las políticas públicas adoptadas por el Estado
y las adoptadas por Andalucía ante el mismo problema social derivado del desahucio de
viviendas, y la consideración de que la norma autonómica “interfiere” en las medidas
estatales de política económica. Sin embargo, el control de constitucionalidad de
normas en el ámbito de las competencias compartidas o de las competencias exclusivas
autonómicas sobre las que pueden incidir las competencias transversales estatales (como
el art. 149.1.13 CE) no tiene como cometido enjuiciar la mayor o menor compatibilidad
o coherencia entre políticas, medidas u objetivos estatales y autonómicos, sino solo la
posible contradicción normativa, lo que no hace la Sentencia, como tampoco acredita en
ningún momento la realidad de esa supuesta interferencia. Finalmente se advierte que
“Las posibles implicaciones de la fundamentación de la presente Sentencia para nuestra
futura jurisprudencia son preocupantes. Se da por bueno que el Estado, en virtud del
título competencial contemplado en el art. 149.1.13 CE, pueda asumir e imponer de
modo excluyente la solución de un problema social o económico como expresión de las
bases de la planificación económica, cerrando el paso a que las Comunidades
Autónomas puedan establecer sus propias medidas al respecto, incluso en el ámbito de
las materias de su competencia exclusiva, como es la vivienda” (voto particular de la
Magistrada Asua Batarrita).
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Por otra parte, se afirma que se ha construido un nuevo canon a medida, como en las
SSTC 34/2013 y 174/2014, habiéndose dado un paso más en esta Sentencia ya que “no
se trata ya de que las normas autonómicas deban respetar, en el ejercicio de sus
competencias exclusivas de regulación de sectores concretos, las normas estatales
dictadas en ejercicio de este título competencial, lo que impediría su contradicción o
menoscabo, sino de que, una vez ejercida la competencia del art. 149.1.13 CE, las
Comunidades Autónomas no podrían ejercer las suyas sobre el concreto sector
económico afectado, aun cuando no exista contradicción o menoscabo de la
competencia estatal” (voto particular de la Magistrada Roca Trías, al que se adhiere el
Magistrado Valdés Dal-Ré) .
A ello se añade en el último voto particular (que formula el Magistrado Xiol Ríos) que
“como ya sucedió en la STC 74/2014, de 8 de mayo, se está, a mi juicio, ante un
supuesto en que, en un contexto justificativo fundado en la aplicación de la
jurisprudencia constitucional sobre el art. 149.1.13 CE, se está en realidad mutando su
contenido en el sentido no expreso, pero perceptible en las últimas resoluciones de este
Tribunal, si se apela al llamado contexto de descubrimiento, y sobre el que ya he
advertido en otros Votos particulares (así, STC 170/2014), de avanzar en un proceso de
recentralización que amenaza con tener severas consecuencias en nuestro sistema
constitucional, en este caso, además, a costa de la efectividad de medidas tendentes a
paliar situaciones de exclusión social. Con esta nueva Sentencia se opera una segunda
inflexión conforme a la cual, una vez “ejercitada” la competencia estatal de regulación
de las bases o planificación de un sector económico de competencia de la comunidad
autónoma, la comunidad autónoma queda “expropiada” de esa competencia.
4.2.2 Las retribuciones de los empleados del sector público.
Son varias las sentencias dictadas por el Tribunal en este período de tiempo sobre las
competencias del Estado en relación con las retribuciones del personal del sector
público.
En primer lugar, cabe hacer referencia a la STC 196/2014, en la que el Tribunal resolvió
la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del art. 41.1 de la Ley 11/2010,
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de 30 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias
para 2011, que fijó la reducción de las retribuciones del personal de los entes del sector
público autonómico, por posible vulneración del principio de irretroactividad de las
normas no favorables o restrictivas de derechos (art. 9.3 CE). Esta Sentencia declaró la
inconstitucionalidad del precepto aplicando la doctrina sentada en las SSTC 219/2013 y
5/2014. Ahora bien, la relevancia de esta Sentencia, como hemos puesto de manifiesto
en otra parte de esta crónica (#2.5.5), radica en la aplicación del art. 39. 2 LOTC,
conforme al cual el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de la disposición
cuestionada por una razón diferente a la planteada por el órgano judicial, y
concretamente por la vulneración del orden constitucional de distribución de
competencias.
En segundo lugar, sobre la supresión de la paga extraordinaria desde la perspectiva de
su adecuación al régimen de distribución de competencias11 se han dictado dos
Sentencias. Concretamente, la STC 81/2015, de 30 de abril, resuelve recurso de
inconstitucionalidad planteado por el Parlamento de Navarra en relación con el art. 2 del
Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y de fomento de la competitividad. Entre las vulneraciones aducidas en
este recurso, la que se fundamenta en motivos competenciales es la que alega que la
supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 vulnera las
competencias de la Comunidad Autónoma en materia de función pública.
La Sentencia se limita a recordar la doctrina sobre las medidas de contención de gastos
de personal, de acuerdo con la cual esta materia se ampara en el título competencial
previsto en el art. 149.1.13 CE y no en el art. 149.1.18, ya que no se aplica sólo a
funcionarios sino que alcanza a todo el personal al servicio del sector público, y porque
su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la
relación de servicio que delimita dicho régimen estatutario. Asimismo, se refiere la
Sentencia a la doctrina de la STC 148/2006 conforme a la cual no se puede flexibilizar
la vinculación de la Comunidad Foral a dichos límites básicos.
11
Este período el Tribunal Constitucional ha dictado numerosas Sentencias en cuestiones de
inconstitucionalidad planteadas en relación con el Real Decreto Ley 20/2012 de 13 de julio, de medidas
para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por la supresión de la
paga extraordinaria de diciembre de 2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE. En dichas Sentencias
el Tribunal ha considerado que se había extinguido por pérdida sobrevenida de objeto.
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En la STC 94/2015, de 14 de mayo, se resuelve el recurso de inconstitucionalidad
planteado por el Presidente del Gobierno en relación con una Ley de la Comunidad
Foral de Navarra que prorrogaba hasta el 31 de agosto de 2013 el plazo para el pago de
un complemento personal transitorio por pérdida de poder adquisitivo, que inicialmente
habría de pagarse antes del 31 de diciembre de 2012. La norma se declaró
inconstitucional conforme a la doctrina a la que acabamos de referirnos en la Sentencia
anterior, ya que contraviene la prohibición de incremento de las retribuciones prevista
en la Ley de presupuestos generales para 2013 y que resulta amparada en el art.
149.1.13 CE.
4.2.3 Los permisos y vacaciones de los funcionarios públicos.
La STC 156/2015, de 9 de julio, se dicta en el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 8, 27 y
28 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
La sentencia desestima el recurso en su integridad. La relevancia que puede tener esta
sentencia, desde la perspectiva del régimen de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas, radica en el concepto de desarrollo de las bases
estatales en materia de función pública que se manifiesta en la resolución del recurso,
que cuenta con el voto discrepante del ponente, Magistrado Narváez Rodríguez, al que
se adhieren los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos.
El art. 8 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio12, fue impugnado en la
consideración de que el mismo comporta la extralimitación competencial del Estado y la
12
El art. 8 del Real Decreto-ley 20/2012 da nueva redacción a los arts. 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del estatuto básico del empleado público:
“Uno. Se modifica el art. 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público
en los siguientes términos:
‘Artículo. 48. Permisos de los funcionarios públicos.
Los funcionarios públicos tendrán los siguientes permisos:
a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado de
consanguinidad o afinidad, tres días hábiles cuando el suceso se produzca en la misma localidad, y cinco
días hábiles cuando sea en distinta localidad.
Cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del segundo grado
de consanguinidad o afinidad, el permiso será de dos días hábiles cuando se produzca en la misma
localidad y de cuatro días hábiles cuando sea en distinta localidad.
b) Por traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día.
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consiguiente invasión de las competencias autonómicas en materia de régimen
estatutario de sus funcionarios (arts. 47.2.1 y 76.1 EAAnd).
El encuadramiento competencial de esta regulación se realiza en la materia de función
pública, en la que al Estado le corresponden las competencias derivadas del título
competencial previsto en el art. 149.1.18 CE puesto que los preceptos relativos a las
vacaciones, licencias y permisos se configuran como derechos de los funcionarios
c) Para realizar funciones sindicales o de representación del personal, en los términos que se determine.
d) Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud, durante los días de su
celebración.
e) Para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto por las funcionarias
embarazadas.
f) Por lactancia de un hijo menor de doce meses tendrá derecho a una hora de ausencia del trabajo que
podrá dividir en dos fracciones. Este derecho podrá sustituirse por una reducción de la jornada normal en
media hora al inicio y al final de la jornada o, en una hora al inicio o al final de la jornada, con la misma
finalidad. Este derecho podrá ser ejercido indistintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de
que ambos trabajen.
Igualmente la funcionaria podrá solicitar la sustitución del tiempo de lactancia por un permiso retribuido
que acumule en jornadas completas el tiempo correspondiente.
Este permiso se incrementará proporcionalmente en los casos de parto múltiple.
g) Por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados a
continuación del parto, la funcionaria o el funcionario tendrá derecho a ausentarse del trabajo durante un
máximo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones íntegras.
Asimismo, tendrán derecho a reducir su jornada de trabajo hasta un máximo de dos horas, con la
disminución proporcional de sus retribuciones.
h) Por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún menor de doce
años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona con discapacidad que no
desempeñe actividad retribuida, tendrá derecho a la reducción de su jornada de trabajo, con la
disminución de sus retribuciones que corresponda.
Tendrá el mismo derecho el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un familiar, hasta
el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad, accidente o enfermedad no
pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retribuida.
i) Por ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado, el funcionario tendrá derecho a
solicitar una reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral, con carácter retribuido, por
razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un mes.
Si hubiera más de un titular de este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo de disfrute de esta
reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo caso, el plazo máximo de un mes.
j) Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal
y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral.
k) Por asuntos particulares, tres días.
l) Por matrimonio, quince días.’
Dos. Se modifica el artículo 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público que queda redactado de la siguiente manera:
‘Artículo 50. Vacaciones de los funcionarios públicos.
Los funcionarios públicos tendrán derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones
retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de
servicio durante el año fue menor.
A los efectos de lo previsto en el presente artículo, no se considerarán como días hábiles los sábados, sin
perjuicio de las adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales.’
Tres. Desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, quedan suspendidos y sin efecto los Acuerdos,
Pactos y Convenios para el personal funcionario y laboral, suscritos por las Administraciones Públicas y
sus Organismos y Entidades, vinculados o dependientes de las mismas, en lo relativo al permiso por
asuntos particulares, vacaciones y días adicionales a los de libre disposición o de similar naturaleza.”
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públicos. La Sentencia descarta que se pueda encuadrar en el título competencial
previsto en el art. 149.1.13 CE, ya que las medidas que se adoptan en materia de
permisos y de vacaciones tienen un carácter estructural y permanente y no tratan de dar
solución a una problemática transitoria.
Conforme al art. 149.1.18 CE, corresponde al Estado establecer las bases del régimen de
derechos y deberes de los funcionarios públicos y a la Comunidad Autónoma la
competencia de desarrollo legislativo y ejecución, de acuerdo con aquella legislación
básica, en relación con la función pública autonómica y local. A ello se añade,
ateniéndose a la doctrina sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios
públicos, que en la misma cabe incluir previsiones relativas a las retribuciones de los
funcionarios, comunes a todas las Administraciones públicas, pues ello hallaría su
fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad (SSTC 96/1990,
de 24 de mayo, FJ 3; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 4; 103/1997, de 22 de mayo, FJ
2, y 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6, entre otras), por lo que del mismo modo también
quedan encuadradas en el título competencial del mencionado art. 149.1.18 CE las
previsiones relativas a los permisos y vacaciones de los funcionarios comunes a todas
las Administraciones públicas, pues ello hallaría, igualmente, su fundamento en los
principios constitucionales de igualdad y solidaridad
Así, corresponde al Estado fijar los concretos supuestos en los que cabe reconocer
permisos, licencias o vacaciones a los funcionarios públicos (por fallecimiento, por
accidente o enfermedad de familiares, por traslados de domicilio, para concurrir a
exámenes, etc.), estableciendo un régimen común de los diferentes conceptos de
ausencia temporal justificada al puesto de trabajo. Por tanto, en esta materia
corresponde al Estado, en el ejercicio de su competencia para establecer las bases del
régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE), la determinación de
los diferentes supuestos por los que pueden ser concedidos permisos o licencias a dicho
personal del sector público, cualquiera que sea la Administración a la que pertenezcan.
Ahora bien, se considera que el título competencial del art. 149.1.18 CE no puede
amparar una regulación que agote el contenido de los referidos permisos, licencias o
vacaciones hasta el punto de no permitir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de
sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en esta materia, un ámbito
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competencial propio que les permita desarrollar y aplicar el régimen estatutario de los
funcionarios públicos al desenvolvimiento de sus actuaciones públicas y al ejercicio de
sus competencias.
La controversia competencial se centra así en aquellos supuestos en que la normativa
estatal pueda agotar el régimen jurídico sobre este aspecto sustancial del régimen
funcionarial, impidiendo toda posibilidad de desarrollo y ejecución por parte de la
Comunidad Autónoma correspondiente.
La Sentencia, a la hora de determinar la acomodación de la regulación controvertida al
régimen de distribución de competencias, diferencia los siguientes supuestos:
Un primer grupo de permisos13, que entiende el Tribunal que se limitan a establecer el
concepto y la finalidad por la que pueden ser concedidos, sin agregar ninguna otra
precisión o límite. Ciñen su texto a la mera descripción del concepto y finalidad por la
que se puede conceder un permiso al funcionario público. La determinación del
supuesto lleva implícita la duración del permiso y, por tanto, se apoya en la existencia
de un planteamiento de homogeneización común a todas las administraciones públicas,
que no rebasa los límites de lo básico, siendo respetuoso con el título competencial del
art. 149.1.18 CE.
El Tribunal desestima asimismo la impugnación de los demás supuestos, en el
entendimiento de que entra en el concepto de lo básico fijar la duración de tales
permisos o licencias, en la medida en que, a través de las bases, se establece un régimen
común, tanto de los diferentes conceptos de ausencia temporal justificada al puesto de
trabajo, como de la duración de aquéllos. Con tal planteamiento no se persigue otro
objetivo que lograr una mínima y fundamental homogeneidad en este aspecto sustancial
del régimen funcionarial que es el de los permisos y vacaciones. Y se considera que tal
delimitación no impide a las Comunidades Autónomas el margen de actuación
necesario para el desarrollo y ejecución de dichas bases, considerando que forma parte
de dicho desarrollo: optar por fijar la forma y manera de su utilización estableciendo,
por ejemplo, si los permisos del art. 48 o los turnos de vacaciones del art. 50 LEEP
pueden, los primeros, disfrutarse dentro o fuera de determinadas fechas del calendario
anual o sin unirlos a los de vacaciones; y los segundos, en determinados períodos de
13
letras c), d), e), h) y j) del art. 48 LEEP
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tiempo, por días sueltos o estableciendo un mínimo de días consecutivos, etc. Es decir,
la norma estatal, aun fijando la duración de los diferentes tipos de permisos, no cierra
toda posibilidad de desarrollo y aplicación a las Comunidades Autónomas de la
normativa básica sobre esta materia.
El voto particular considera que con la fijación de la duración concreta, tanto de los
permisos como de las vacaciones anuales, la norma estatal agota toda posibilidad de
desarrollo normativo. Pudiera solo satisfacer la competencia de ejecución de la
Comunidad Autónoma sobre esta materia, pues se trataría de la simple operación de
llevar a efecto la aplicación práctica y singularizada a cada funcionario público del
sistema de permisos o de vacaciones regulado en su integridad por los arts. 48 y 50
LEEP.
4.2.4 Las explotaciones equinas.
La Sentencia 58/2015, de 18 de marzo, resuelve el conflicto positivo de competencia
planteado por la Generalitat de Catalunya contra determinados preceptos del Real
Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica,
sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece el plan
sanitario equino.
La Sentencia encuadra competencialmente la controversia en materia de sanidad,
determinando que las competencias estatales derivan del título competencial previsto en
el art. 149.1.16 CE, cuya incidencia en el subsector ganadería han reconocido, entre
otras, las SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3, y 158/2011, de 19 de octubre, FJ 10. Las
competencias de la Comunidad Autónoma, por su parte, derivan de lo dispuesto en el
art. 116.1 d) EAC que atribuye en exclusiva a la Comunidad Autónoma recurrente la
sanidad animal cuando no tenga efectos sobre la salud humana, y la protección de los
animales. Al mismo tiempo, la competencia compartida en materia de sanidad y salud
pública incluye la sanidad animal con efectos sobre la salud humana [art. 162.3 b)
EAC]. De ello hay que entender que la competencia sobre sanidad animal en el sector
ganadero es sustancialmente una competencia sanitaria aunque se proyecte en este
ámbito.
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Esta primera operación de encuadramiento es discutida en el voto particular formulado
por los Magistrados Ortega Álvarez y Valdés Dal-Ré, en la medida en que el adecuado
encuadramiento competencial requería interpretar el alcance de las citadas competencias
autonómicas cuando no esté comprometida la salud humana.
Concretamente, se considera que la combinación de la forma en la que se realiza el
encuadramiento competencial con la argumentación que se da sobre la necesaria
densidad normativa de las bases estatales conduce a una indebida extensión de las
mismas.
Sobre este punto, la “densidad normativa de las bases estatales”, considera el voto
particular que en la misma late la idea de que lo que es obvio ha de ser necesariamente
básico, lo que a su juicio se sitúa a espaldas de la doctrina constitucional sobre la noción
de lo básico. Se considera que el Tribunal debiera evitar utilizar argumentos que puedan
expandir todavía más el alcance de lo básico, lo que sucedería si se consagra esta idea
de la escasa densidad normativa como consustancial a lo básico.
La aplicación del régimen de distribución de competencias realizado por la Sentencia
lleva a la desestimación íntegra del conflicto de competencia. El voto particular no
discute la solución en su integridad, pero sí la dada a los arts. 4.5 y 8 en relación con el
Anexo III.
En relación con el art. 4.5 del Real Decreto, relativo a las “condiciones para garantizar
el bienestar animal”, la Sentencia considera que todas las prescripciones establecidas en
el mismo son materialmente básicas porque tienden a garantizar que los équidos no
sufran dolor, padecimiento o daños inútiles, dejando un amplio margen de desarrollo
normativo a las Comunidades Autónomas, ya que los conceptos jurídicos
indeterminados que se utilizan para la determinación de las bases, tales como
instalaciones apropiadas; materiales no perjudiciales, límites que no sean perjudiciales,
edad del animal, estado fisiológico, etc. permiten su concreción por la Comunidad
Autónoma. Esta conclusión se ve corroborada, a mayor abundamiento, por la propia
recurrente cuando afirma que se trata de obviedades y redundancias y que, precisamente
por ello, no tienen cabida en el título de lo básico.
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Al respecto, y sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el voto particular no niega la
competencia del Estado para regular determinados aspectos del bienestar animal, pero
considera a todas luces excesivo reconducir toda la regulación al ámbito de la
competencia estatal sobre legislación básica en materia de sanidad, como parece apuntar
la Sentencia.
Finalmente, la Sentencia enjuicia el art. 8.2, relativo a los programas sanitarios de
control oficial de enfermedades equinas y de vigilancia epizootiológica, cuya ejecución
corresponde a la Comunidad Autónoma, en relación con el anexo III que regula los
programas de control oficial frente a dos enfermedades de transmisión sexual, la
arteritis viral equina (parte I) y la metritis contagiosa equina (parte II), estableciendo
qué caballos, de todos los reproductores, están sujetos al programa —los destinados a la
monta natural—, la periodicidad del control analítico y las condiciones para realizarlo,
las técnicas analíticas a utilizar para la identificación del virus; las calificaciones
sanitarias; las normas para la cubrición, y el protocolo sanitario para realizar las
vacunaciones.
Se afirma en la Sentencia que la materia afectada es sin duda la sanidad, en la que se
inscriben las enfermedades animales y las técnicas preventivas de las mismas (STC
158/2011, de 19 de octubre, FJ 10). En relación con dicha regulación alega la
Comunidad recurrente que el art. 8.2, puesto en relación con el anexo III, establece una
regulación de las competencias de ejecución autonómicas que determina su ejercicio
cuando se trata de enfermedades que no tienen incidencia sobre la salud humana por lo
que no requerirían de una función de coordinación tan intensa.
Al respecto la Sentencia argumenta que dicha regulación sólo se refiere a dos
enfermedades y que los programas afectan a un número muy limitado de animales y
contienen normativa técnica que pretende garantizar, a través incluso de la remisión a
protocolos internacionales de los sistemas de análisis, la fiabilidad de los controles a
efectos de impedir la extensión de estas dos enfermedades. Por ello, no cabe afirmar que
las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma en materia de vigilancia
sanitaria animal hayan sido predeterminadas o vaciadas de contenido.
Precisamente lo que discute el voto particular es que la Sentencia sostenga que la
detallada regulación del programa de control que contiene sólo afecta a dos
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enfermedades y que, puesto que el resto de las previstas en la norma quedan sujetas a
los programas de vigilancia epizootiológica que las Comunidades Autónomas
establezcan, eso hace que no se vulneren sus competencias. Considera que lo que
hubiera debido determinarse es la razón por la que era necesaria esa detallada
intervención estatal en relación, precisamente, con esas dos enfermedades, para lo que
es absolutamente indiferente que, con respecto a las restantes, no se hayan vulnerado las
competencias autonómicas.
4.3
La función ejecutiva del Estado.
La pretensión de reservar al Estado determinadas funciones ejecutivas en ámbitos
materiales en los que la competencia de ejecución ha sido asumida por las Comunidades
Autónomas ha sido y sigue siendo motivo de fricción constante, y en la jurisprudencia
ha recibido una amplia diversidad de respuestas, que no siempre resulta fácil reconducir
a categorías generales.
Como se verá seguidamente, junto a las conclusiones que prima facie cabría extraer del
estricto encuadramiento competencial de la materia regulada, en las resoluciones que se
reseñan han estado muy presentes tres criterios complementarios: la competencia
atribuida al Estado en garantía de la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus
derecho y el cumplimiento de sus deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE); el alcance
y los límites de las competencias autonómicas derivado de la noción de
“supraterritorialidad”; y el grado de densidad normativa aplicado por el Estado en la
regulación de la materia en la que, además, se ha reservado determinadas funciones
ejecutivas. A nuestro juicio, el examen conjunto de las sentencias dictadas en este
periodo deja abierta una interrogante: ¿este último criterio depende estrictamente del
régimen de distribución de competencias o, por el contrario, lo determinante será el
específico uso que en cada caso haya hecho el Estado de su competencia normativa, con
independencia de que ésta abarque la integridad de la legislación o esté limitada a las
bases o legislación básica?
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4.3.1 La asunción de funciones ejecutivas por el Estado ante la concurrencia de
un interés general.
En relación con la atribución de funciones ejecutivas al Estado hemos de destacar la
STC 215/2014, de 18 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad
planteado por el Gobierno de Canarias en relación con determinados preceptos de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad.
Sin perjuicio de la relevancia de esta Sentencia en diferentes aspectos, desde la
perspectiva del orden de delimitación de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, queremos fijarnos ahora en la solución dada a la
impugnación del art. 25.2 de la Ley orgánica recurrida (FJ 7).
En sustancia, dicho precepto, titulado “Medidas coercitivas” 14, dispone en su apartado 2
que, ante la no adopción o insuficiencia de las medidas obligatorias, el Gobierno podrá
acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económicopresupuestaria de la administración afectada”, que “podrá solicitar, y la administración
correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente
14
Artículo 25. Medidas coercitivas.
1. En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económicofinanciero o del plan de reequilibrio, la Administración Pública responsable deberá:
a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de
créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Asimismo, cuando resulte necesario para
dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, y en consonancia con
el artículo 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades
Autónomas, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con
los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado.
b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto
Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que
garanticen el cumplimiento de los objetivos.
Si en el plazo de 3 meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan,
o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo
de 3 meses persistiera el incumplimiento podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva.
2. De no adoptarse las medidas previstas en el apartado a) del número anterior o en caso de resultar estas
insuficientes el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económicopresupuestaria de la administración afectada. Esta comisión podrá solicitar, y la administración
correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las
partidas de ingresos o gastos. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones
se harán públicas en una semana. Las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento para la
administración incumplidora.
No se podrá autorizar ninguna operación de crédito, ni la administración correspondiente tendrá acceso a
los mecanismos de financiación previstos en esta Ley hasta que dichas medidas hayan sido
implementadas.
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respecto a las partidas de ingresos o gastos”, a los efectos de presentar “una propuesta
de medidas”, que “serán de obligado cumplimiento para la administración
incumplidora”.
Para la Sentencia, la previsión del art. 25.2 surge como consecuencia del
incumplimiento manifiesto por parte de una determinada Comunidad Autónoma del
objetivo de estabilidad y/o de endeudamiento. La Ley Orgánica 2/2012 no impide a las
Comunidades Autónomas adoptar las políticas económico-presupuestarias que
consideren oportunas para mantenerse dentro de los objetivos de estabilidad
presupuestaria y endeudamiento, que se repasan en detalle para constatar que se deja en
manos de las Comunidades Autónomas la decisión de las políticas a adoptar de cara a la
consecución del objetivo de estabilidad, bien operando sobre los ingresos, bien
reduciendo los gastos, bien afectando a unos y otros. Es la Comunidad Autónoma, la
que en el ejercicio de su autonomía política y financiera decide cómo cumplir con el
mandato constitucionalmente impuesto adoptando las “decisiones presupuestarias”
necesarias “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad” (art. 135.6 CE).
“Únicamente cuando las medidas dirigidas al cumplimiento de ese mandato sean
inexistentes o insuficientes y, sólo entonces, será cuando el Estado, en el ejercicio de
sus facultades de dirección general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), como
titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas (art. 156.1 CE) y
garante del equilibrio económico general (arts. 131 y 138, ambos CE), y como
responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria
(arts. 4.3 TUE, 126.1 TFUE y 3 del protocolo núm. 12 anejo al Tratado de
funcionamiento de la Unión Europea), podrá proponer a las Comunidades Autónomas la
adopción de determinadas medidas de cara a impedir que quede “sin efecto el objetivo
de estabilidad” y, por consecuencia, las competencias del Estado “a cuyo través éste ha
de garantizar el equilibrio de la política económica general” (STC 134/2011, de 20 de
julio, FJ 11)”.
Se añade: “Es cierto que el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 dispone que, en el caso
de no adoptarse las medidas necesarias, el Gobierno presentará, a través de la comisión
de expertos, “una propuesta de medidas” las cuales “serán de obligado cumplimiento”,
pareciendo que el Gobierno asume el ejercicio de facultades que resultan contrarias a la
delimitación de competencias establecidas en la materia por la Constitución y los
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Estatutos de Autonomía. Pero tal duda no tiene razón de ser pues la facultad de
proponer (entendida como “proposición o idea que se manifiesta y ofrece a alguien para
un fin” según la 23 edición del Diccionario de la lengua española) solo puede
entenderse en el marco de coordinación entre el Gobierno del Estado y la Comunidad
Autónoma “a fin de que ésta remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio
de las competencias que le son propias, sin que genere, en caso de no ser atendido por la
Comunidad Autónoma, una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría una
forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no
prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera
competencial de ésta” (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26). Dicho de otra manera, si
ante un incumplimiento de una Comunidad Autónoma se produjese “la sustitución en la
competencia de la Comunidad Autónoma” dicha “sustitución sería inconstitucional”
(STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11)”. Interpretado en relación con el art. 26.1, el
precepto aquí considerado, cuando afirma que “las medidas propuestas serán de
obligado cumplimiento” para la Comunidad Autónoma incumplidora no significa que,
por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno, se
puedan ejecutar tales medidas.
En la argumentación de la sentencia, destaca la conclusión de que las medidas
propuestas por la comisión de expertos implican la concreción de un límite a la
autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la configuración de una
competencia ejecutiva básica a favor del Estado, justificada por la concurrencia de un
interés general que exige que el Estado ostente determinadas competencias finales en la
determinación de las medidas a adoptar, con la finalidad de lograr las correcciones
necesarias de las desviaciones en que incurran las Comunidades Autónomas tras haber
ejercido sus competencias.
El voto particular formulado por los Magistrados Asua Batarrita, Ortega Álvarez, Roca
Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos, se pronuncia, entre otras, sobre esta cuestión. En
opinión de los discrepantes, el mecanismo descrito desborda el sistema de controles
sobre las Comunidades Autónomas previsto en la Constitución. La imposición de
medidas de obligado cumplimiento contradice la doctrina de la STC 134/2011, de 20 de
julio, FJ 11, ratificada con posterioridad a la reforma del artículo 135 de la Constitución
en la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5. Una cosa es imponer a la Comunidad
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Autónoma la elaboración de un plan o la comprobación de su idoneidad para alcanzar
los objetivos de estabilidad, y otra, bien diferente, sustituir la competencia autonómica
para adoptar sus propias políticas mediante la elaboración por el Estado del referido
plan. La atribución a la comisión de expertos de autoridad para proponer medidas de
cumplimiento obligatorio no sería sino una indebida sustitución de la competencia de
una Comunidad Autónoma para adoptar sus propias políticas públicas. Señalan que “La
incongruencia de la argumentación que da sustento a la decisión mayoritaria queda por
lo demás de manifiesto cuando descarta que el precepto suponga que el Gobierno asume
el ejercicio de facultades que constituyan una actuación subsidiaria del Estado y, al
propio tiempo, afirma que se configura una competencia ejecutiva básica a favor del
Estado justificada por la concurrencia de un interés general. De ello se concluiría, ad
absurdum, que atribuir al Estado como competencia ejecutiva básica la adopción de
decisiones (medidas coercitivas o de obligado cumplimiento) que inciden directamente
en la gestión del presupuesto autonómico —en lo que conforma, sin duda, el núcleo de
su autonomía financiera— no implica sustituir a los órganos de decisión de la
Comunidad Autónoma”.
La previsión de medidas ejecutivas de obligado cumplimiento supone, siempre según el
voto particular, que la Comunidad Autónoma queda intervenida en toda regla por el
Estado, configurando un mecanismo equivalente al previsto en el art. 155.2 CE, según
el cual “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades
Autónomas”.
4.3.2 El acceso a las profesiones tituladas de abogado y procurador de los
Tribunales.
La STC 170/2014, de 23 de octubre, enjuicia la constitucionalidad de determinados
preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de
abogado y procurador de los Tribunales, impugnada principalmente por reservar
determinadas competencias ejecutivas al Estado.
Se parte de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.30 CE para la
regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos
profesionales que habilitan para ejercer una profesión titulada. En esta materia las
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Comunidades Autónomas pueden asumir competencias ejecutivas (SSTC 111/2012, de
24 de mayo, FJ 5, y 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 3), pero este reconocimiento
responde a un esquema de distribución de competencias que la Constitución no articula
de manera absoluta sobre el binomio legislación estatal-ejecución autonómica, sino que,
hallándose formulada la atribución de competencias al Estado en términos más
específicos, que la jurisprudencia de ese Tribunal ha relacionado en ocasiones con
competencias de carácter ejecutivo (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3, reiterado
en la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3), “no debe descartarse de manera absoluta la
constitucionalidad de la atribución de competencias de esta naturaleza al Estado en esta
materia, cuando sea necesario para garantizar que la regulación establecida se acomode
a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de
los derechos en cualquier parte del territorio español” [FJ 4.a)].
La competencia estatal prevista en el art. 149.1.30 CE, en principio ha de prevalecer
como regla específica sobre la general que se deriva del art. 149.1.1 CE. Pero una vez
más, teniendo en cuenta la especificidad con la que se concibe en la Constitución la
asignación de competencias en materia de obtención, expedición y homologación de
títulos profesionales, tampoco puede atribuirse carácter absoluto a esta consideración.
Con cita de la STC 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 4: “se trata de una competencia
directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el
ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y ligada asimismo a la
garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre
prestación de los servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE).” [FJ 4.b)].
En el FJ 6.a) se aborda la acreditación de los cursos de formación exigidos para acceder
al proceso de evaluación, que la Ley atribuye a órganos estatales. Enlazando con lo
dicho anteriormente, razona el Tribunal que la competencia sobre obtención, expedición
y homologación de títulos académicos y profesionales se halla directamente vinculada a
las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en
cualquier parte del territorio español, y está ligada asimismo a la garantía de libertad de
circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios
(arts. 139 y 149.1.1 CE).
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Concluye así que la acreditación de los cursos que integran la formación reglada de
carácter oficial necesaria para la expedición de los títulos profesionales de abogado y
procurador constituye una medida que, además de tener como finalidad permitir a la
Administración fiscalizar el cumplimiento de los requisitos que se establezcan
reglamentariamente para dichos cursos y que estos alcanzan el adecuado nivel de
solvencia y eficacia docente, conlleva la potestad de garantizar que los niveles de
exigencia incorporados a los expresados cursos se adecuan a las condiciones básicas que
garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español. El
nivel de exigencia, dependiente directamente de la actividad administrativa de
acreditación de las enseñanzas, va a determinar la obtención de un título profesional
oficial con alcance general, el cual, además, constituye requisito imprescindible para la
colegiación obligatoria, estrechamente ligada a la genealogía competencial en materia
de títulos profesionales, habida cuenta de que, en virtud del principio de colegiación
única, habilita para ejercer en todo el territorio nacional. De todo esto se infiere que la
acreditación de los cursos de capacitación corresponde al Estado, en el ámbito de la
competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del art. 149.1.30 CE,
máxime si se tiene en cuenta que la homologación de los títulos que el EAC atribuye a
la Generalitat no se corresponde con la actividad de acreditación de los cursos, mediante
los que se persigue habilitar la obtención de una de las condiciones necesarias para
dicha homologación.
El voto particular formulado por el Magistrado Xiol Ríos, al que se adhieren los
Magistrados Asua Batarrita, Ortega Álvarez, Roca Trías y Valdés Dal-Ré, discrepa de
esta fundamentación, subrayando dos aspectos: (i) la habilitación constitucional del art.
149.1.1 CE es de carácter estrictamente normativo y en ningún caso persigue la
identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del
territorio nacional; (ii) cuando la competencia normativa del Estado en una materia sea
completa, como es el caso de la contemplada en el primer inciso del art. 149.1.30 CE, la
reserva de facultades ejecutivas reviste carácter rigurosamente excepcional (con cita de
la STC 111/2012); el Estado, en virtud de su competencia exclusiva para la regulación
de esta materia, podría haber establecido con el grado de detalle que considerara
necesario los requisitos que debían reunir tales cursos y los procedimientos de
aplicación.
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Por lo demás, la sentencia reputa constitucional el contenido único de cada convocatoria
de evaluación, que a su vez determina la necesidad de celebrar las evaluaciones de
forma simultánea en todo el territorio nacional y, por ende, la convocatoria estatal. La
competencia estatal para regular en toda su extensión la materia justifica que éste
establezca la composición de las comisiones de evaluación, sin hallar tampoco
inconveniente a la participación de representantes del Estado en estos órganos.
Únicamente se reconduce a la competencia autonómica (art. 131.4 EAC) la expedición
del título profesional, como acto meramente formal y reglado que culmina el proceso de
capacitación y evaluación de la aptitud profesional, al no apreciarse en este caso que la
competencia ejecutiva autonómica afecte a la igualdad en el ejercicio de los derechos en
todo el territorio español, ni circunstancias excepcionales que justifiquen su atribución
al Estado.
La STC 193/2014, de 20 de noviembre, resuelve en el mismo sentido el conflicto de
competencia trabado sobre el Reglamento de la Ley 34/2006.
4.3.3 La autorización y acreditación de centros de teleformación profesional.
Todos los preceptos impugnados en el conflicto positivo de competencias objeto de la
STC 61/2015, de 18 de marzo, se refieren a una concreta modalidad de la formación
profesional para el empleo (la teleformación), en cuanto se atribuyen funciones de
acreditación, autorización y control al Servicio Público de Empleo Estatal.
De acuerdo con el encuadramiento de la controversia en el ámbito la legislación laboral
(arts. 149.1.7 CE y 170.1 b) EAC), corresponde a la Generalitat de Cataluña la
competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y, concretamente,
sobre “las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes
de ocupación y de los trabajadores en activo”.
Ambas partes admiten la naturaleza ejecutiva de las funciones atribuidas por las normas
impugnadas al Servicio Público de Empleo Estatal, lo que discuten es su atribución al
Estado sobre la base de la existencia de eventuales efectos supraterritoriales.
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Tras recordar la doctrina previa sobre la supraterritorialidad (SSTC 194/2011, de 13 de
diciembre, FJ 5, 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y
22/2014, de 13 de febrero, FJ 7), se analiza la normativa impugnada para valorar si
concurre la excepcionalidad que justifica la asunción de competencias ejecutivas por el
Estado. Concluye la sentencia que nos encontramos con una actividad administrativa
reglada en alto grado, al haber ejercido el Estado su competencia normativa plena sobre
la materia. A la vista de la pormenorizada regulación que en la sentencia queda descrita,
la función de autorización de las plataformas virtuales de aprendizaje se ha de limitar a
comprobar si la misma cumple con los requisitos establecidos por el Estado; está de este
modo garantizada plenamente la unidad de acción y la homogeneidad en la concesión
de las autorizaciones, sin que sea preciso su atribución a un único titular. No se aprecia
justificación para que el Servicio Público de Empleo Estatal asuma las facultades
ejecutivas autonómicas, en tanto que no resulta imprescindible la intervención estatal
para garantizar la homogeneidad [FJ 4.a)].
Tampoco está justificada la atribución al órgano estatal de la competencia para la
acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un
certificado de profesionalidad, en esta modalidad de teleformación. No existe tampoco
en este caso una justificación constitucionalmente válida para que se traslade al Estado
una competencia ejecutiva autonómica pues también en este supuesto el Estado ha
ejercido su exclusiva competencia normativa en la materia. Ha convertido en reglada la
función de acreditación de los centros que imparten teleformación, lo que garantiza una
vez más la unidad de acción en el ejercicio de esta concreta función de acreditación de
centros, no siendo necesario que sea el Estado el que ejerza la competencia ejecutiva
para garantizar la homogeneidad [FJ 4.b)].
La misma conclusión, en fin, se alcanza para negar la atribución al Servicio Público de
Empleo Estatal de las funciones de autorización, evaluación, seguimiento y control de
las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, cuando se
desarrollan por empresas y centros de iniciativa privada sin financiación pública. Estas
funciones de gestión se encuentran, una vez más, marcadamente regladas por el Estado
y, al tratarse de una regulación lo suficientemente precisa y detallada, se evita el riesgo
de una falta de homogeneidad en su aplicación [FJ 4.c)].
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4.3.4 La gestión de las becas y ayudas al estudio.
Partiendo de la doctrina sentada en las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y
212/2005, de 21 de julio, se analiza en la STC 25/2015, de 19 de febrero, la controversia
vinculada a la gestión de las becas y ayudas al estudio reguladas en el Real Decreto
1721/2007, de 21 de diciembre,
La sentencia, en el FJ 7, acepta que la gestión autonómica de las becas y ayudas, que
trae causa de las citadas SSTC 188/2001 y 212/2005, quede diferida a la formalización
de los acuerdos por los que se aprueben los correspondientes traspasos de funciones,
medios y servicios necesarios. Considera que, atendiendo a su naturaleza de actividad
de gestión de fondos públicos, estamos ante una materia en la que el traspaso es
necesario para que pueda ser efectivamente ejercida dicha competencia de gestión.
Dado el tiempo transcurrido, advierte no obstante que el mantenimiento de este régimen
transitorio y excepcional, derivado del retraso en la asunción por las Comunidades
Autónomas de la mayor parte de la gestión del sistema de becas y ayudas al estudio, es
difícilmente conciliable con las exigencias de un Estado descentralizado como el
nuestro.
Se examinan de forma separada aquellas becas que, según la propia norma, no son
susceptibles de dicha territorialización. Los FFJJ 4 y 5 conducen a la declaración de
inconstitucionalidad y nulidad de la gestión estatal de las becas de movilidad (las
concedidas a los estudiantes con domicilio familiar en una Comunidad Autónoma que
van a estudiar a otra distinta). Se recuerda que la ejecución estatal sólo puede tener lugar
en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, ya que la regla ha de
ser la de que las Comunidades Autónomas competentes gestionen las subvenciones en
materias en las que, como la educación, disponen de competencias de desarrollo
normativo y ejecución de las bases estatales: incluso cuando tal ejecución pueda tener
un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los
puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas. Recordando
la doctrina sobre la supraterritorialidad (STC 156/2001, FJ 3: “el criterio de la
supraterritorialidad ‘no puede ser determinante del carácter efectivamente básico … ya
que sería suficiente extender los efectos de una medida de carácter ejecutivo a todo el
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territorio nacional para que se generase, sin mayor justificación, una modificación del
orden constitucional de competencias [STC 197/1996, FJ 17 a)]”), esta sentencia
aprecia que no se ha quedado justificado que resulte imprescindible la intervención
estatal en la gestión, más allá de las referencias a los objetivos de movilidad dentro del
sistema educativo nacional, o a la necesidad de evitar el surgimiento de intereses
contrapuestos por parte de las Comunidades Autónomas.
Se tiene en cuenta también que no ha sido aquí controvertida la competencia estatal para
fijar, con el detalle que considere necesario, las condiciones y requisitos que han de
observarse en la concesión y disfrute de aquellas ayudas con la finalidad de garantizar
una aplicación homogénea en todo el territorio nacional, tanto en relación con las
cuantías y umbrales de renta como para cualquier otro extremo. La reducción de la
discrecionalidad hace más inexcusable la gestión autonómica de las subvenciones, por
lo que tampoco es posible apreciar en qué medida la gestión autonómica, aplicando lo
dispuesto en la norma estatal, podría suponer el enervamiento de la propia finalidad que
se pretende.
El voto particular del Magistrado González Rivas, al que se adhieren los Magistrados
Ollero Tassara, González-Trevijano Sánchez y Enríquez Sancho, discrepa de la
sentencia en lo relativo a estas becas de movilidad. Las becas y ayudas de movilidad,
por la específica función que realizan, tienen una naturaleza distinta de las becas
generales y de educación especial enjuiciadas en las SSTC 188/2001 y 212/2005, que en
ningún momento afirman como doctrina constitucional que la gestión de todas las becas
y ayudas al estudio, independientemente de su tipología y del fin que explique su
sentido último, deba territorializarse. Las becas y ayudas que ahora se enjuician se
orientan a permitir la movilidad entre Comunidades Autónomas de los alumnos,
asegurando de este modo no solo la unidad última del sistema educativo sino también, y
de un modo principal, una igualdad básica en el disfrute del derecho a la educación de
los ciudadanos españoles, independientemente de su residencia y de sus condiciones
socioeconómicas. Así, su carácter finalista es doble: sin que pierda importancia el
componente compensatorio, persiguen, como fin adicional, que los varios subsistemas
de enseñanza funcionen en último término integrados en un único sistema global (art.
149.1.30 CE), de modo que se den las condiciones básicas que garanticen a todos los
españoles una mínima igualdad en el goce del derecho fundamental a la educación (art.
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149.1.1 CE). Su gestión centralizada materializa que los ciudadanos españoles,
independientemente de su residencia y siempre que lo justifique su situación
económica, su aprovechamiento académico y su rendimiento escolar, puedan disfrutar
con igualdad básica de oportunidades de la oferta general del sistema educativo
nacional, evitándose así que la territorialización de los fondos pueda suponer que
resulten postergados quienes tengan mejor derecho a ellas.
Argumenta asimismo el voto particular que la finalidad de integración en un único
sistema global es constitucionalmente legítima y encuentra perfecto encaje en la
ordenación general del sistema educativo que, según la doctrina (por todas, STC
184/2012, de 17 de octubre), es uno de los aspectos a los que alcanza la competencia
estatal en materia de educación (art. 149.1.30 CE). En este sentido, subvencionar el
tránsito de los alumnos entre Comunidades Autónomas al servicio de la unidad del
sistema educativo, que es el objetivo específico al que tienden las becas de movilidad,
está en función de una serie de factores —ligados a las prioridades que el Estado pueda
legítimamente fijar y a los déficits que pueda apreciar en los subsistemas autonómicos
de enseñanza— que afecta al funcionamiento del sistema educativo globalmente
considerado, lo que justifica que esté confiado a un sujeto que disponga de una visión
de conjunto. Nos encontramos ante un supuesto en el que la dimensión extraterritorial
forma parte esencial de la configuración del régimen y la función de las becas de
movilidad.
El FJ 6 de la STC 25/2015 alcanza una conclusión diferente cuando se trata de la
gestión estatal de las becas y ayudas destinadas a los alumnos de la UNED. La
movilidad implícita en este tipo de estudios justifica que el Estado haya optado por
establecer un punto de conexión que no se basa en la residencia de los estudiantes o de
sus familias, sino que, como excepción, utilice un criterio basado en la dependencia
administrativa de la universidad, lo que no es reprochable desde el punto de vista del
orden constitucional de distribución de competencias, si se atiende tanto al modelo de
impartición de enseñanza en estos centros, como a sus especiales características (en
relación a la UNED, STC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 7 in fine).
El voto particular de la Magistrada Asua Batarrita entiende que debió estimarse también
el conflicto en relación con las becas UNED. Compete al Tribunal el control de la
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racionalidad del punto de conexión “excepcional” establecido para este supuesto. Y,
habiéndose ya descartado la relevancia competencial del argumento de la movilidad de
los alumnos, no se comprende por qué debería aceptarse otra forma de movilidad en
relación con los estudios en la UNED. Sin poner en duda las especiales características
de la educación a distancia, no se entiende por qué esa modalidad de enseñanza no
presencial determina la imposibilidad de territorializar la gestión de las ayudas,
alterando el punto de conexión constitucionalmente válido para las demás ayudas al
estudio: el domicilio familiar del estudiante y, con ello, la regla de la titularidad
autonómica de las competencias ejecutivas en materia educativa.
4.3.5 El reconocimiento y registro de las entidades asociativas agroalimentarias
prioritarias.
También la STC 85/2015, 30 de abril, se ocupa de cuestiones relacionadas con la
supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas al Estado, en
este caso respecto del acto de reconocimiento de una entidad asociativa agroalimentaria
como prioritaria, para lo que, entre otros requisitos, debe tener implantación y ámbito de
actuación económico de carácter supraautonómico.
Para la sentencia, es claro que el fomento en el sector de las entidades asociativas
agroalimentarias así definidas para incrementar su tamaño e, indirectamente, su
competitividad es una finalidad que puede legítimamente perseguirse con fundamento
en el art. 149.1.13 CE, sin que haya sido discutida por la Generalitat de Cataluña. La
cuestión a dilucidar es si para ello es ineludible la centralización de determinadas
funciones ejecutivas.
El art. 149.1.13 CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones
ejecutivas al Estado, y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título
atributivo de competencias al Estado. Pero, para que dicho supuesto pueda ser
considerado conforme al orden competencial, han de cumplirse dos condiciones: que
resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar
así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, y, por otro
lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado atendiendo tanto a las
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razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de
la norma.
Partiendo de la doctrina de la supraterritorialidad recogida en la 27/2014, de 13 de
febrero, FJ 4, desde la perspectiva del art. 149.1.13 CE la sentencia entiende que no
existe elemento alguno que justifique excluir a las Comunidades Autónomas de las
decisiones de aplicación de la norma estatal, al no acreditarse motivo alguno que
convierta en indispensable la centralización. Se trata de una tarea esencialmente
instrumental y, por tanto, ejecutiva, en virtud de la cual la administración competente
verifica y acredita que la entidad asociativa reúne los requisitos fijados para disfrutar de
preferencia en la obtención de la financiación pública.
El legislador estatal ha conectado inmediatamente el carácter supraautonómico de las
entidades con la preceptiva necesidad de que su reconocimiento como entidades
prioritarias sea realizado por la Administración estatal, y esta equivalencia automática
es contraria a la doctrina, que exige razones que justifiquen la excepcionalidad. Con cita
de las STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6, y 53/2012, de 15 de marzo, FJ 5,
relativas a materias distintas a la ahora examinada: “el recurso a la técnica del
desplazamiento de competencias al Estado, en el caso de efectos extraterritoriales del
ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica, no puede ser asumido como solución
sin más”.
Según el FJ 4, “Se trata, entonces, de una materia que, en la medida en que ha de
limitarse a una labor aplicativa de los requisitos establecidos por el Estado con la
precisión que estime conveniente, admite su ejercicio por las Comunidades Autónomas
(…), sin que, por tanto, sea preciso atribuirla a un único titular. Como señala la STC
27/2014 , de 13 de febrero, FJ 5, con cita de la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11:
‘Precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea
completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades
Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello
garantizada en tan alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de
forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el
acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite sólo para supuestos
tasados (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11)’ ”. En definitiva, “el
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reconocimiento de la condición prioritaria de la entidad asociativa no es una actuación
imprescindible para asegurar el cumplimiento de las bases, habida cuenta del carácter
marcadamente reglado de tales actuaciones” (FJ 5).
Corolario de esta decisión es la relativa al registro de estas entidades. Partiendo de la
doctrina constitucional en materia de registros administrativos (con cita de las SSTC
197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12, 243/1994, fundamento jurídico 6, 223/2000, de
21 de septiembre, FJ 12 y 11/2015, FJ 6), afirma como indudable que el Estado está
competencialmente habilitado para la creación de este registro pero, al tratarse de un
ámbito en el que no dispone de las competencias ejecutivas, ha de aceptar las propuestas
de inscripción que le formulen las Comunidades Autónomas, sin que los órganos
estatales puedan asumir otras funciones ejecutivas que la mencionada inscripción, a
partir de la información suministrada por las Comunidades Autónomas (FJ 5).
4.3.6 La autorización de actividades de las Cajas de Ahorro.
La STC 209/2014, de 18 de diciembre, declara la inconstitucionalidad de un precepto
del texto refundido de Cajas de Ahorro de Galicia, modificado por la Ley 10/2009, de
30 de diciembre, por someter a autorización autonómica toda medida prevista en la
normativa básica del Estado relativa a las Cajas de Ahorro en situación de déficit
patrimonial.
Para la sentencia, el tenor literal del precepto es concluyente y no concede margen a
una interpretación conforme, porque no establece que la intervención autonómica se
produzca sin perjuicio de las funciones ejecutivas del Banco de España, ni somete
tampoco la autorización autonómica a ninguna cautela que ponga a salvo la intervención
inmediata de las autoridades del Estado. Consagra así una contradicción con la
normativa básica, en la medida en que compromete el ejercicio de las facultades
ejecutivas atribuidas por la normativa básica al Banco de España en los supuestos de
riesgo de insolvencia, teniendo en cuenta que “la validez de las medidas de intervención
que pueden adoptar las autoridades autonómicas con arreglo a su propia legislación …
está sujeta a una condición, consistente en que la intervención autonómica sea
compatible con la eventual intervención estatal”, siendo “evidente que únicamente el
legislador estatal está habilitado para sopesar si, en atención a las circunstancias
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concurrentes, dicha compatibilidad es adecuada a la necesidad de hacer frente a una
situación de insolvencia, con riesgo sistémico de contagio al conjunto del sistema
financiero (por todas, STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 11)” [FJ 4.a)].
En cuanto a la autorización autonómica previa a la creación de sistemas institucionales
de protección, regulación relativa a la garantía de solvencia de las entidades de crédito y
que, en consecuencia, afecta a la estabilidad del sistema financiero en su conjunto, se
aprecia que la ley autonómica no incurre en la invasión competencial denunciada. Tanto
esta intervención como los criterios que se fijan para su otorgamiento son
independientes de los requisitos objetivos que, a juicio del Banco de España, debe
reunir el correspondiente sistema institucional de protección. En estas condiciones, la
autorización autonómica no determina ni condiciona la facultad de supervisión del
Banco de España relativa al tratamiento del riesgo de crédito, que se conserva de este
modo intacta [FJ 4.b)].
De esto último discrepa en voto particular el Magistrado Ortega Álvarez, por reputar la
norma contraria a las bases estatales. A su juicio, se trata de un mecanismo que va
mucho más allá de la simple ponderación de riesgos que la sentencia le atribuye, para
internarse en una finalidad de garantía de la solvencia, estabilidad y liquidez de las
entidades financieras, sometido exclusivamente al Banco de España. Lo lógico hubiera
sido aplicar la previa ratio decidendi, impidiendo que las actuaciones estatales en
relación con la solvencia de una entidad de crédito sean sometidas a autorización o
condicionamiento por parte de la Comunidad Autónoma.
4.3.7 La potestad sancionadora en el ámbito de la Seguridad Social.
La STC 27/2015, de 19 de febrero, plantea un supuesto singular, cuya descripción
requiere una mención, siquiera somera, de los antecedentes de la norma impugnada. La
STC 104/2013, de 25 de abril, declaró la potestad autonómica para sancionar
determinadas infracciones cometidas por los solicitantes o beneficiarios de prestaciones
por desempleo de nivel contributivo o asistencial. Son facultades de supervisión de
competencia autonómica por referirse al cumplimiento de obligaciones que, pesando
sobre los beneficiarios de la prestación, no se relacionan directamente con su
percepción, aspecto este último ligado al régimen económico de la Seguridad Social.
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Posteriormente, los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la
protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden
económico y social, se impugnan por dos motivos: (i) incumplimiento del presupuesto
habilitante del art. 86.1 CE, y (ii) vulneración del orden constitucional de distribución
de competencias, en cuanto atribuyen al Servicio Público de Empleo Estatal la
competencia para sancionar determinadas conductas, desconociendo la doctrina de la
STC 104/2013.
La STC 27/2015 responde declarando la inconstitucionalidad y nulidad de los citados
preceptos por vulneración del art. 86.1 CE, pero no deja de hacer referencia, de forma si
se quiere oblicua, a la situación que se ha descrito. Tras considerar patente que el
Gobierno no ha explicitado de modo suficiente los motivos que justificarían la
extraordinaria y urgente necesidad, dice el FJ 6: “Puede advertirse, de otro lado, que las
dos conductas a las que se refiere el nuevo art. 24.4 de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social, cuya sanción corresponde ahora al SEPE en los términos
del impugnado art. 8.5, prima facie, parecen guardar similitud con alguna ya existente o
aquella a la que han venido a sustituir, similitud que, de llegar a traducirse en una
verdadera identidad normativa, podría indicar que la variación introducida se
circunscribe a la administración competente para instruir el correspondiente
procedimiento e imponer la sanción. Sin que proceda determinar en este momento el
alcance material de esa semejanza, podemos constatar, sin embargo, que la aparente
proximidad de las conductas típicas es contradictoria con la urgente necesidad de
introducir mayor seguridad jurídica, que ha sido invocada en la exposición de motivos
como presupuesto de hecho habilitante” Añade aún que “la conducta prevista en el
nuevo art. 24.4 b) (…) ha sustituido a la infracción relativa a la no renovación de la
demanda de empleo, tipificada antes en el segundo inciso de la redacción anterior del
art. 24.3 a) de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, cuya sanción
correspondía a las Comunidades Autónomas, conforme a la doctrina de la STC
104/2013, de 25 de abril. Sin embargo, parece responder al mismo comportamiento,
pues el incumplimiento de la obligación de mantener la inscripción se materializa en la
práctica con la no renovación de la demanda de empleo, lo que no parece diferir de la
anterior obligación que pesaba sobre el beneficiario de la prestación, que era,
precisamente, la de tener que renovar su demanda de empleo. Finalmente, la conclusión
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de una eventual identidad material entre las nuevas infracciones y aquellas sustituidas se
acrecienta si se comprueba que, como las anteriores, se sancionan del mismo modo, esto
es, con pérdida de la prestación durante determinados períodos de tiempo”.
Y prosigue, resaltando nuevamente esta circunstancia: “sin perjuicio de lo que ya se ha
señalado sobre la titularidad de la potestad sancionadora que, en el sistema de
infracciones por incumplimiento de prestaciones y subsidios de desempleo, pasa de las
Comunidades Autónomas al Estado, el análisis comparativo de la regulación establecida
en la anterior normativa y de la introducida por los preceptos impugnados del Real
Decreto-ley 11/2013 de referencia, pone de manifiesto la ya comentada proximidad
material entre unas y otras previsiones respecto a las conductas tipificadas, lo que
refuerza aún más la idea de que aquellas modificaciones no obedezcan a una situación
de urgente necesidad”.
Precisa no obstante el FJ 8 que las anteriores consideraciones no prejuzgan en ningún
caso la resolución de la controversia competencial, sobre la que el Tribunal no se
pronuncia por ser ya innecesario.
5
5.1
TEMAS RELEVANTES.
Los Decretos- leyes de las Comunidades Autónomas.
El Tribunal ha fijado doctrina sobre los decretos-leyes de las Comunidades Autónomas,
figura introducida, con distintas dicciones, en los Estatutos de Autonomía denominados
de “tercera generación”, y que hasta ahora no había sido abordada por la jurisprudencia
constitucional.
5.1.1 El marco general.
Ha sido la STC 93/2015, de 14 de mayo, la que se ha detenido por primera vez en esta
figura normativa, sentando las bases de su enjuiciamiento constitucional a partir de una
primera constatación: la imprevisión o el silencio del Título VIII CE acerca del decreto-
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ley autonómico no puede verse como una prohibición, sino -con apoyo adicional en el
art. 153.a) CE- como un espacio entregado a la libre configuración del legislador
estatutario, dada la caracterización abierta del régimen autonómico y la función
constitucional de los Estatutos de Autonomía, que pueden asignar al ejecutivo
potestades normativas de mayor o menor alcance, precisando las fuentes del Derecho a
su disposición.
El principio democrático (art. 1.1 CE), aplicable a todos los poderes públicos que
conforman el Estado en sentido amplio, no solo se ve modulado por el art. 86.1 CE,
debiendo admitirse que también tenga poderes de legislación urgente el Consejo de
Gobierno si el Estatuto de Autonomía expresamente se los atribuye: un fenómeno que, a
partir de 2006, también se explica y justifica por el notable crecimiento de las materias
descentralizadas, con el consiguiente aumento de los objetivos gubernamentales y
coyunturas económicas que, pudiendo exigir respuestas urgentes, se insertan en el
espacio competencial autonómico.
Ahora bien, los severos límites impuestos al decreto-ley por razón del principio
democrático, y por tanto exigibles también a las instituciones autonómicas, se reflejan
en el art. 86.1 CE. Un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo de Gobierno
autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que
corresponda, a los límites consignados en el art. 86.1 CE como garantía del principio
democrático. Y en todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando directamente
el parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la constitucionalidad de
esta legislación autonómica de urgencia.
Estos condicionantes son requerimientos mínimos. Con apoyo inmediato en el poder de
configuración del legislador estatutario, el Estatuto de Autonomía podrá añadir otros o
endurecer los existentes, con el propósito de preservar más intensamente la posición del
parlamento autonómico.
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5.1.2 Los límites materiales de los decretos-leyes autonómicos.
Los anteriores postulados han presentado una diferente proyección en cada una de las
tres sentencias dictadas en el periodo cubierto por esta crónica a propósito de los límites
materiales de los decretos-leyes autonómicos.
La STC 104/2015, de 28 de mayo, aplica la doctrina relativa al art. 86.1 CE, al que se
remite íntegramente el art. 44.4 EACV15. La identidad entre ambos preceptos es por
tanto explícita y absoluta. Tras considerar cubierta la exigencia del presupuesto
habilitante (FFJJ 6 y 7), entra a analizar la alegada vulneración de la prohibición de
afectar a determinadas materias, concretamente, a los derechos y libertades de los
ciudadanos regulados en el Título I CE. Descarta que se haya producido afectación del
derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), invocando la serie de autos iniciada
con el ATC 85/2011, de 7 de junio, en los que se inadmitieron varias cuestiones de
inconstitucionalidad que versaban sobre la compatibilidad de la reducción de las
retribuciones de los empleados públicos introducida por el Real Decreto-ley 8/2010, de
20 de mayo, con los derechos de negociación colectiva y libertad sindical. Concluye que
ni se regula el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio
colectivo frente a las normas legales se configura como uno de sus elementos
esenciales, por lo que no se ha franqueado el límite material que al Decreto-ley impone
el art. 86.1 CE (FJ 8).
En este punto la STC 104/2015 cuenta con el voto particular del Magistrado Valdés
Dal-Ré, que disiente de la doctrina enunciada en el citado ATC 85/2011. Entiende que
la modificación de cualquier instrumento nacido de la autonomía colectiva, del ejercicio
del derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), a través de un procedimiento
diferente del pacto o acuerdo del que nació, afecta a un elemento esencial de la fuerza
vinculante y, por tanto, no puede ser objeto de regulación mediante este poder
normativo excepcional.
15
Art. 44.4 EACV: “Igualmente, el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar
disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en Les
Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes
que pueda dictar el Gobierno de España”.
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En cuanto a las medidas de reducción de la jornada laboral y las retribuciones, la
sentencia aprecia que no suponen la limitación del derecho al trabajo consagrado
constitucionalmente en el art. 35 CE. Los trabajadores afectados por las medidas
adoptadas seguirán prestando servicios para la Administración valenciana, con unas
condiciones de jornada y de retribución diferentes. Esta modificación cuenta con una
justificación que no puede tacharse de arbitraria o irrazonable, pues con ella se trata de
evitar la amortización de puestos de trabajo a la que puede llevar el elevado nivel de
déficit público de la Generalitat (FJ 10).
Aunque el art. 110 EAAnd no contiene prohibición expresa de afectar a los derechos
constitucionales16, la STC 93/2015, FFJJ 12-14, proyecta directamente el límite material
del art. 86.1 CE sobre el art. 1.3 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para
asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, a cuyo tenor “[f]orma
parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar
de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así
como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así
establezca el planeamiento y la legislación urbanística”.
Con el art. 86.1 CE como parámetro de constitucionalidad, pese al silencio estatutario,
se razona que el precepto autonómico transcrito, más que delimitar un concreto sistema
urbanístico o una determinada política de vivienda, se dirige a precisar el haz de
facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a
definir la función social del mismo, esto es, los dos elementos básicos que conforman el
derecho de propiedad. Se trata de una regulación directa y con vocación de generalidad
de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda, y
no de la disciplina de un sector material en el que dicho derecho constitucional pueda
incidir. Concluye que, en cuanto concurre a establecer el régimen general del derecho
16
Art. 100 EAAnd: “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá
dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos
establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No
podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
2. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su
promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad.
Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretosleyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
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de propiedad de la vivienda y, dentro de él, uno de sus elementos esenciales, implica
“afectación” del mismo, vedado a los decretos-leyes. Precisa la sentencia que esta
conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad
impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y
disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este
momento. La sentencia se limita a constatar que el precepto impugnado disciplina un
espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es
inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que
deriva del principio democrático que el art. 1.1 CE impone a todas las instituciones del
Estado en su conjunto, y que se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo17.
La STC 107/2015, de 28 de mayo, aborda el análisis del Decreto-ley catalán 5/2012, del
impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, desde la doble perspectiva de
la doctrina constitucional relativa al art. 86.1 CE, y de los límites añadidos por el
legislador estatutario para el decreto-ley autonómico18.
Tras recordar que, en materia tributaria, la exigencia de ley formal aprobada en el
Parlamento está en los orígenes mismos del parlamentarismo, y que tanto el Estatuto de
Autonomía de Cataluña como la Constitución desarrollan esta exigencia como límite
material a las disposiciones gubernamentales de urgencia, reconduce el examen a los
límites adicionales introducidos por el EAC, que contiene una previsión muy específica
a este respecto: la Generalitat establece tributos propios “mediante ley del Parlamento”
(art. 203.5). La creación de tributos propios queda así vedada, no sólo al reglamento,
sino también al decreto-ley. De este modo, el legislador estatutario preserva y refuerza
la posición del Parlamento catalán frente a diversas potestades normativas del Gobierno
autonómico, tanto la ordinaria de carácter reglamentario (art. 68.1 EAC), como la
17
Por conexión, se declara asimismo la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 5 y 6 del art. 25 y
del art. 53.1.a) de la Ley autonómica 1/2010, en la redacción dada por el art. 1 del Decreto-ley
impugnado, que regulan el régimen de infracciones y sanciones asociado al cumplimiento del mismo
deber.
18
Art. 64.1 EAC: “En caso de una necesidad extraordinaria y urgente, el Gobierno puede dictar
disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. No pueden ser objeto de Decretoley la reforma del Estatuto, las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el
desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de
los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat”.
Art. 203.5 EAC: “La Generalitat tiene competencia para establecer, mediante una ley del Parlamento, sus
tributos propios, sobre los cuales tiene capacidad normativa”.
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extraordinaria de rango legal (art. 64.1 EAC). El art. 203.5 EAC impone un inequívoco
límite material al decreto-ley catalán, traducido en la imposibilidad de crear tributos
propios mediante este instrumento normativo.
Por su parte, la Constitución fija una reserva de ley tributaria frente a la potestad
reglamentaria en su art. 31.3: “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”. El decreto-ley, en cuanto norma
con rango de ley, es un instrumento idóneo para cumplir esta reserva legal. El art. 31.3
CE no impide en cuanto tal regulaciones fiscales adoptadas por este procedimiento de
urgencia. No se está, pues, ante la exigencia de “ley del Parlamento” que establece el
art. 203.5 EAC; exigencia que sí implica tanto una reserva a favor de normas de rango
legal frente a la potestad reglamentaria como la proscripción del decreto-ley. Precisa no
obstante la sentencia que ello no significa que la Constitución autorice al Gobierno a
adoptar por decreto-ley toda suerte de regulación fiscal; significa sólo que los límites
materiales que ella impone a este instrumento normativo derivan, no de la reserva de ley
tributaria (art. 31.3 CE), sino de las exclusiones previstas en el art. 86.1 CE (STC
182/1997, FJ 8).
Pero lo que en definitiva se determina es que, al establecer ex novo este “impuesto
propio”, el Decreto-ley 5/2012 ha infringido la exigencia estatutaria contenida en el art.
203.5 EAC, como garantía instrumental de la supremacía financiera de la Cámara y del
principio democrático (arts. 1.1 y 66.1 CE y 4.3 y 55.1 EAC); una garantía destinada, no
a impedir la incidencia sobre la esfera vital de las personas, sino a asegurar que la
impongan quienes les representan (SSTC 19/1987, FJ 4, y 182/1997, FJ 7).
5.1.3 Los límites formales de los decretos-leyes autonómicos.
A la hora de enjuiciar la concurrencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, esto
es, la extraordinaria y urgente necesidad del decreto-ley autonómico, señala la STC
93/2015 que el Tribunal deberá ponderar la competencia autonómica ejercida al efecto,
pues la naturaleza y alcance de las competencias autonómicas hacen, en principio,
menos necesario el recurso a la aprobación de normas legales de urgencia (FJ 5).
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No obstante, el Tribunal rechaza que no concurra el presupuesto habilitante cuando
exista la posibilidad de conseguir el fin que con él se persigue mediante mecanismos
previstos ya en la legislación estatal vigente.
Afirma que, cuando concurre una
situación de extraordinaria y urgente necesidad, todos los poderes públicos que tengan
asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito
material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente
para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro
competencial. El hecho que el legislador estatal haya aprobado medidas legislativas para
satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio
dentro de sus competencias. Por ello, esta última objeción se reconduce a dilucidar si la
Comunidad Autónoma tiene competencia en la materia sobre la que recaen las medidas
discutidas (FJ 11).
Otra restricción que parece introducir el Tribunal concierne al carácter unicameral de las
Asambleas Legislativas, su más reducido tamaño y la menor actividad parlamentaria en
comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales. El menor tiempo que
requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica es, dentro de la
valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto
habilitante, un elemento de la mayor importancia, porque puede hacer posible que las
situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de
leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo. Dicho
factor temporal habrá de ser ponderado caso por caso, con la vista puesta principalmente
en la previsible duración efectiva del procedimiento legislativo y en el grado de
inmediatez en la reacción normativa que, por razón de la materia afectada, requiere la
situación de necesidad apreciada por el gobierno autonómico. No obstante, no se exige
al gobierno autonómico una justificación expresa e individualizada de la inadecuación
del procedimiento legislativo para atender a tiempo los objetivos gubernamentales. Será
en última instancia el propio Tribunal Constitucional el que valore si, en el caso
concreto, los objetivos gubernamentales reclaman una acción legislativa que se deba
materializar en un plazo más breve que el requerido para la tramitación de las leyes, en
los términos más exigentes con que se ha matizado para los supuestos en que son los
gobiernos autonómicos quienes acuden a la legislación de urgencia (FJ 6).
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La apuntada restricción es, al menos por el momento, una nota meramente cautelar. El
decreto-ley andaluz impugnado pasa ese filtro en virtud del siguiente razonamiento:
“Como destaca la exposición de motivos del Decreto-ley impugnado, la materia
afectada por la situación de necesidad a que se pretende dar respuesta es el derecho a
disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE). Se trata, por tanto, de una
materia que, por su íntima conexión con la esfera individual de la persona y el libre
desarrollo de la personalidad, es de la máxima relevancia, por lo que, aunque no lo diga
expresamente, se deriva implícitamente de la exposición de motivos que dicha situación
exige una acción normativa absolutamente inmediata, sin que la actuación pública
orientada al logro de esos objetivos gubernamentales admita ningún retraso, ni siquiera
la corta demora que conllevaría la tramitación legislativa particularmente ágil que
caracteriza la aprobación de las leyes en las cámaras autonómicas” [FJ 9.b)].
Tampoco la STC 104/2015 se detiene en este punto, cuando señala: “En consecuencia,
la alegación de los recurrentes relativa a que la causa desencadenante era
suficientemente conocida en el momento de elaboración de la Ley de presupuestos para
2012 y podía preverse con antelación suficiente, de modo que pudo perfectamente
haberse incorporado en esa Ley de presupuestos, constituye una hipótesis que, aun
cuando fuera cierta, no tiene por qué afectar a la constatación de la existencia de una
situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas
urgentes para hacer frente a la misma” [FJ 7.c)].
5.2
Las consultas populares.
Cinco han sido las Sentencias que durante este período de tiempo se han pronunciado
sobre consultas populares: tres (SSTC 31/2015, de 25 de febrero, 32/2015, de 25 de
febrero y 138/2015, de 11 de junio) sobre consultas en Cataluña y dos (SSTC 137/2015,
de 11 de junio y 147/2015, de 25 de junio) sobre consultas en Canarias.
En la primera de todas ellas, la STC 31/2015, el Tribunal resuelve el recurso de
inconstitucionalidad planteado por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del
Gobierno, contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña
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10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de
participación ciudadana. La Sentencia, tras la referencia a las formas de participación
ciudadana en nuestro sistema político-constitucional (FFJJ 3 y 4), y el deslinde de la
institución del referéndum como modalidad de “consulta popular” (FJ 5), expone el
régimen de distribución competencial sobre la materia que se deriva del bloque de
constitucionalidad (FJ 6).
5.2.1 El régimen jurídico del referéndum.
El régimen jurídico del referéndum está sujeto a una reserva de ley orgánica, a tenor de
lo dispuesto en el art. 92.3 CE. Además, el referéndum, en cuanto implica el ejercicio
del derecho fundamental reconocido por el art. 23.1 CE, está sujeto en su desarrollo a la
reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 del propio texto constitucional.
Concurren, por tanto, dos exigencias constitucionales de reserva de ley orgánica: una,
genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales; y, otra, específica,
asociada a la institución del referéndum.
Por otra parte, la Constitución atribuye al Estado, como competencia exclusiva, la
“autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art.
149.1.32 CE), competencia que, de conformidad con la jurisprudencia, “no puede
limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de
referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a
su establecimiento y regulación” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69).
La competencia que los mencionados preceptos constitucionales atribuyen al Estado
para regular la institución del referéndum, cualquiera que sea la modalidad o ámbito
territorial sobre el que se proyecte, ha sido ejercida mediante la aprobación de la Ley
Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de
referéndum. No se regulan en esta Ley Orgánica otros supuestos de referéndum
distintos de los contemplados en el texto constitucional: en particular, no se mencionan
otras consultas de ámbito autonómico que las previstas en los arts. 151 y 152 CE,
mientras que su disposición adicional excluye del ámbito de aplicación de la Ley a las
consultas municipales, remitiendo su disciplina a la legislación básica de régimen local
(art. 71 LBRL), ámbito sobre el que también se proyecta el art. 149.1.18 CE, que
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atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con “las bases del régimen
jurídico de las Administraciones públicas”.
5.2.2 Las competencias de las Comunidades Autónomas.
En lo que respecta a las competencias de las Comunidades Autónomas, la STC
103/2008, de 11 de septiembre, afirmó que “no cabe en nuestro ordenamiento
constitucional, en materia de referéndum, ninguna competencia implícita, puesto que en
un sistema, como el español, cuya regla general es la democracia representativa, solo
pueden convocarse y celebrarse los referendos que expresamente estén previstos en las
normas del Estado, incluidos los Estatutos de Autonomía, de conformidad con la
Constitución” (FJ 3).
Atendiendo a lo dispuesto en el art. 122 EAC se recuerda que el alcance del mismo se
circunscribió por la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 10, a las consultas no referendarias
a las que, en todo caso, se aplican los límites que relaciona el Tribunal:
a) Queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias,
que incidan sobre “sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso
constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. El
respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y
especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de
la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha
previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades
Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre,
expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo
de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder
político” (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). Es patente, pues, que el parecer de
la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos
constitucionales de reforma.
b) El objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar “el ámbito de las
competencias autonómicas y locales, por lo que es evidente que no puede haber
afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado” (STC 31/2010, de 28
de junio, FJ 69), tal y como contempla el propio art. 122 EAC.
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c) Por último, en el ámbito de las consultas locales, concurre un límite adicional que
deriva del art. 149.1.18 CE, pues, como recuerda la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69,
“la exclusividad del art. 122 EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio, de la competencia
estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”.
Partiendo de dicha delimitación el Tribunal analiza la Ley impugnada y concluye (FJ 9)
que la misma, regula —bajo la denominación de “consultas generales”— una verdadera
consulta referendaria, articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto.
Con ello, el legislador autonómico ha ignorado las consecuencias que se derivan de los
arts. 23.1 y 149.1.1 CE en relación con el art. 81.1 CE, del 92.3 CE y del 149.1.32 CE.
Dicha conclusión no alcanza a las consultas sectoriales, no referendarias. Respecto a
éstas, en el ámbito local se estima que no cabe apreciar su inconstitucionalidad puesto
que, aunque se reconoce que el legislador estatal puede regular los aspectos básicos de
las consultas sectoriales de ámbito local, aplicando el título competencial que le
proporciona el art. 149.1.18 CE, el Estado no ha ejercido esta competencia en el art. 71
LBRL invocado por la Abogacía del Estado (FJ 10).
En la STC 32/2015, de 25 de febrero, se resuelve la impugnación del Decreto del
Presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de septiembre, así como de sus
anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de
Cataluña. En lo que se refiere a las vulneraciones de carácter competencial aducidas,
partiendo de la doctrina establecida en la STC 31/2015, se señaló que el Decreto
129/2014, al convocar una consulta al amparo de lo establecido en la Ley 10/2014 y, en
desarrollo de esta Ley, establecer la regulación específica por la que se rige la consulta
convocada, vulnera las competencias del Estado al haber convocado un referéndum sin
la preceptiva autorización estatal, como exige el art. 149.1.32 CE, y sin seguir los
procedimientos y garantías constitucionalmente exigidos, que, como declara la STC
31/2015, de la misma fecha, solo pueden ser aquellos establecidos por el legislador
estatal, que es a quien la Constitución ha encomendado regular el proceso y las
garantías electorales (art. 149.1.1 CE en relación con los arts. 23.1 CE, 81.1 CE y 92.3
CE y art. 149.1.32 CE).
Finalmente, y en lo que a las consultas en Cataluña se refiere, la STC 138/2015, de 11
de junio, resolvió la impugnación de las actuaciones de la Generalitat de Cataluña
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relativas a la convocatoria a los catalanes, las catalanas y las personas residentes en
Cataluña para que manifiesten su opinión sobre el futuro político de Cataluña el día 9 de
noviembre (y en los días sucesivos en los términos de la convocatoria), mediante un
denominado “proceso de participación ciudadana”, es decir, aquellas contenidas en la
página web http://www.participa2014.cat/es/index.htm, y los restantes actos y
actuaciones de preparación, realizados o procedentes, para la celebración de dicha
consulta, así como cualquier otra actuación aún no formalizada jurídicamente, vinculada
a la referida consulta.
La Sentencia aborda, en primer lugar, la precisión del objeto de la impugnación, que no
es otro que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña que, de cualquier modo, estén
vinculadas con la referida convocatoria. Así pues, la Sentencia analiza la
constitucionalidad de las actuaciones impugnadas entendidas como un todo, como un
acto imputable al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, el cual, por medio de hechos
concretos dentro de una actuación material de sus potestades, viene a expresar una
afirmación de competencia que la representación procesal del Gobierno considera que
desborda su ámbito propio (FJ 2).
Para ello no se parte, como en las Sentencias anteriores, del análisis del carácter
referendario de la consulta, sino de si la misma desborda los límites competenciales del
art. 122 EAC, -límites que anteriormente hemos expuesto en la descripción de la STC
31/2015, que se sentaron en la STC 31/2010, FJ 69-, y que rigen para la convocatoria
autonómica de cualesquiera consultas populares, ya sean referendarias o no. Atendiendo
a los mismos, el Tribunal analiza el contenido de la pregunta o de la cuestión que se
somete a consulta: ¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?” “¿Quiere que este
Estado sea independiente?, entendiendo que “plantea una cuestión que afecta al orden
constituido y también al fundamento mismo del orden constitucional”, y de que “con
ella[s] se incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y
que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos” (SSTC 103/2008, FJ 4
y 31/2015, FJ 6).
A ello se añade que no puede ignorarse que las actuaciones impugnadas están
relacionadas con el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la
consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, que fue suspendido desde
el mismo día de su impugnación y posteriormente declarado inconstitucional y nulo por
la STC 32/2015, de 25 de febrero. Por ello, de acuerdo con lo que en esa Sentencia se
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80
afirmó, se concluye ahora que las preguntas sobre las que versa el llamado “proceso de
participación ciudadana” convocado para el 9 de noviembre de 2014 también desbordan
el ámbito competencial de la Generalitat de Cataluña. Esta infracción constitucional se
proyecta sobre el conjunto de las actuaciones de la Generalitat de Cataluña preparatorias
o vinculadas con la referida consulta, en cuanto que las preguntas sobre las que versa la
consulta son inseparables del resto de elementos que integran el conjunto de actuaciones
de la Generalitat impugnadas. Por otra parte, al auspiciar una convocatoria con las
preguntas indicadas, la Generalitat de Cataluña ha ignorado las consecuencias que
derivan de los arts. 1.2, 2 y 168 CE. En consecuencia, se declara que las actuaciones de
la Generalitat de Cataluña preparatorias o vinculadas con la consulta convocada para el
9 de noviembre de 2014 son inconstitucionales en su totalidad, en cuanto viciadas de
incompetencia, por no corresponder a la Comunidad Autónoma la convocatoria de
consultas que versan sobre cuestiones que afectan al orden constituido y al fundamento
mismo del orden constitucional.
En la STC 137/2015, de 11 de junio, el Tribunal resuelve la impugnación contra la
disposición adicional y las disposiciones finales del Decreto del Gobierno de Canarias
95/2014, de 25 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las consultas a la
ciudadanía en asuntos de interés general de competencia de la Comunidad Autónoma de
Canarias, así como contra los arts. 3 y 4 y 9 a 26 de dicho Reglamento. En esta
Sentencia, al igual que en las SSTC 31 y 32 de 2015, se analiza si las consultas
reguladas tienen o no carácter referendario, llegándose a la conclusión de que se regulan
unas modalidades de consulta referendaria, lo que vulnera el art. 32.5 EACan, que
somete las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Canarias en orden a
las consultas populares, a la obligación de respeto a la Constitución y, en general, a las
leyes del Estado (FJ 7). Se precisa que la inconstitucionalidad apreciada afecta, de
manera inmediata o directa, a todos los preceptos del capítulo III del Reglamento que
están expresamente referidos o que aluden a la participación de los ciudadanos, a título
individual, en estas consultas mediante “preguntas directas”, pues tales son las normas
que permitirían la convocatoria de auténticos referéndums. No ocurre así para el caso de
la intervención, en estas mismas consultas, de las que el Reglamento llama “entidades
ciudadanas”, participación ésta que muestra en sí misma, separada de la dirigida a los
ciudadanos, la condición de consulta no referendaria, mediante la que no se expresaría
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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nunca la voluntad general de la ciudadanía y que no sería merecedora, como tal, de
reproche de inconstitucionalidad. Sin embargo, como consecuencia obligada entiende el
Tribunal
que
su
pronunciamiento
ha
de
extenderse
la
declaración
de
inconstitucionalidad que de manera directa merecen las primeras también a estas
últimas consultas, (art. 39.1 LOTC, analógicamente aplicable), porque como en los
enunciados normativos de este capítulo III están definitivamente unidas las referencias a
los ciudadanos y a estas “entidades” asociativas, no se puede realizar la segregación de
dichas previsiones. A ello se añade que, una vez eliminados los ciudadanos de estas
consultas, el parecer de estas entidades expresado mediante el voto podría presentarse
como una apariencia de opinión de la ciudadanía.
Ahora bien, lo especialmente relevante de esta Sentencia es la precisión que se realiza
en cuanto al régimen de distribución de competencias en esta materia. Parte de que
corresponde en exclusiva al Estado la disciplina de la institución del referéndum. (STC
31/2010, de 28 de junio, FJ 69, reiterada en la STC 31/2015). Ello incluye ordenar el
establecimiento y disponer la regulación del referéndum, de modo que la Constitución
ha querido, en atención a la condición excepcional en nuestro ordenamiento de esta
forma de democracia directa, que sólo mediante normas estatales puedan preverse los
supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que
puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en
fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular.
Ahora bien, tras reiterar la doctrina sentada en esta materia, el Tribunal considera que
ello no significa, sin embargo, que no puedan en ningún caso los Estatutos de
Autonomía, respetando esta exclusiva competencia del Estado y, en su conjunto, las
normas de la Constitución, reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de
intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos
estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum,
siempre que ello se realizara sobre asuntos de la propia competencia de la respectiva
Comunidad Autónoma. Lo que nuestra jurisprudencia excluye es que, en orden al
referéndum, puedan reconocerse competencias “implícitas” de las Comunidades
Autónomas [SSTC 103/2008, FJ 3, y 31/2015, FJ 6 B)]. Pero la posibilidad de una
expresa atribución estatutaria en este ámbito a las Comunidades Autónomas está latente,
en cierto modo en el propio artículo 149.1.32 CE y aparece ya prevista de modo
expreso, para determinado ámbito territorial, sobre la base de lo dispuesto en la
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO.
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82
disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, en el art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de las bases de régimen local19.
En el mismo sentido, se afirma que conforme a lo dispuesto en el art. 32.5 EACan
corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, de forma similar a lo establecido
en otros Estatutos, el desarrollo legislativo y la ejecución del “[s]istema de consultas
populares en el ámbito de Canarias, de conformidad con lo que disponga la Ley a la que
se refiere el artículo 92.3 de la Constitución y demás leyes del Estado, correspondiendo
a éste la autorización de su convocatoria”. Por ello, a fin de integrar y conciliar las
competencias exclusivas del Estado en punto al referéndum y las que sobre esta
institución confiere a la Comunidad Autónoma de Canarias el artículo 32.5 de su
Estatuto, se concluye que el “desarrollo” al que se refiere en su cabecera dicho artículo
32 no puede ser, respecto de las consultas referendarias a las que asimismo alude su
apartado 5, sino en el limitado que permitiera a la Comunidad Autónoma, en el respeto
a las competencias del Estado y conforme a la legislación orgánica reguladora del
referéndum y del régimen electoral general, complementar o integrar en aspectos
accesorios, si a ello hubiere lugar, la entera disciplina de esta institución (FJ 4 d).
Esta precisión de la doctrina anterior se reitera en el FJ 7.
La última de las Sentencias sobre consultas populares en este período es la STC
147/2015, que resuelve la impugnación (Título V LOTC), contra determinados
apartados del Decreto 107/2014, de 2 de octubre, del Presidente del Gobierno de
Canarias, por el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el
ámbito territorial de Canarias.
La Sentencia parte de la STC 137/2015 para estimar la impugnación, considerando que
el Decreto 107/2014 incurre en vicios idénticos a la norma en dicha Sentencia
enjuiciada, pues ha convocado una consulta de carácter referendario y ha infringido al
hacerlo, por las mismas razones apreciadas en la STC 137/2015, las competencias
exclusivas del Estado en punto a las consultas populares de tal carácter, competencias
de autorización (art. 149.1.32 CE), pero que, conforme a jurisprudencia muy
19
Art. 71 de la Ley 7/1985: “[d]e conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad
Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo
acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a
consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de
especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.
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83
consolidada, se proyectan también, en atención a lo previsto en los artículos 23.1, 81.1,
92.3 y 149.1.1 de la misma norma fundamental, sobre la entera disciplina del instituto
del referéndum, esto es, sobre su establecimiento y regulación. En esta Sentencia,
asimismo, se hace referencia a las competencias de la Comunidad Autónoma de
Canarias en esta materia, conforme a lo afirmado en la STC 137/2015, FJ 4 d).
6
6.1
LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES.
Las secuelas de la STC 150/2012, de 5 de julio.
La STC 150/2012 declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos del Real
Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el
empleo y la sostenibilidad local, destinado a financiar determinadas inversiones
municipales. Determinó esta sentencia que, siendo el Fondo una genuina expresión de la
planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE), la centralización de su entera
tramitación, y de las ayudas, es contraria al régimen constitucional de distribución de
competencias [aplicando la doctrina general sobre subvenciones, STC 13/1992, de 6 de
febrero, FJ 8.b)].
Y precisa en el FJ 17 el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de
inconstitucionalidad: “[la anulación de la parte inconstitucional del Real Decreto-ley
13/2009] podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña, a los
intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a
la política económica y financiera de los Ayuntamientos. Por otra parte, las
subvenciones se refieren a un ejercicio económico ya cerrado y han agotado sus efectos.
En consecuencia, nuestro pronunciamiento, que debe incluir la estimación parcial del
recurso de inconstitucionalidad, ha de realizarse con respeto, en todo caso, de las ayudas
que ya hayan sido concedidas”.
Consecuentemente, el fallo se limita a declarar la inconstitucionalidad, por vulneración
de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente, sin declarar la nulidad.
Pese a ello, la controversia ha tenido continuación en los años 2014 y 2015.
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6.1.1 Los conflictos negativos de competencias.
En 2014, el Abogado del Estado formalizó demanda de conflicto negativo de
competencias frente a la Junta de Andalucía, la Comunidad Autónoma de Canarias y la
Generalitat de Cataluña en relación con determinadas actuaciones vinculadas a la
gestión del Fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, objeto de la STC
150/2012. Ninguno de los tres fue admitido a trámite.
El ATC 207/2014, de 22 de julio (Junta de Andalucía), recuerda que “todos los
conflictos de competencias tienen en común una controversia competencial, pero no
cualquier desacuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino sólo las que
versen sobre la interpretación que debe darse a las normas constitucionales, estatutarias,
o delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues
sólo en este caso tienen trascendencia constitucional (…) ya se trate de la titularidad
misma de la competencia o de la forma en que se ha ejercido o ni siquiera se haya
llegado a ejercer, debe existir una discrepancia sobre la interpretación de las normas
atributivas de competencias del bloque de la constitucionalidad (…) Con ello, se
pretende vedar el acceso al Tribunal Constitucional de pretensiones que hayan sido
desatendidas por razones no competenciales o por controversias que, aun siendo de
naturaleza competencial, no son, sin embargo, propias de la jurisdicción del Tribunal
Constitucional. De forma que, la simple presencia de cuestiones estrictamente fácticas
o, incluso, jurídicas en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de
competencias, pero cuya solución no requiera de una interpretación de las reglas
competenciales, no permite transformar un conflicto de competencias aparente en una
verdadera controversia competencial (…) En otras palabras, no tienen cabida en este
tipo de conflictos las controversias que versan sobre cuestiones materiales o incluso
jurídicas, en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias,
pero cuya solución no requiere de una interpretación de las reglas competenciales del
bloque de la constitucionalidad” (FJ 1).
El auto entiende que la desatención expresa del requerimiento previo del Gobierno no se
basa en la incompetencia de la Junta, ni en el contenido del fallo de la STC 150/2012.
La negativa de la Comunidad Autónoma se debe a su oposición a la utilización de esta
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vía procesal para imponer unilateralmente a la Comunidad Autónoma los términos
concretos en que el Estado debe realizar la transferencia de las funciones materiales, que
ilegítimamente ha asumido, y ha ejercitado parcialmente en ejecución del Real Decretoley 13/2009.
La controversia versa, por tanto, sobre las condiciones en que debe realizarse el traspaso
material de las funciones ejercidas por el Estado hasta la publicación de la STC
150/2012. No es pues necesaria una valoración acerca de la interpretación de preceptos
constitucionales, estatutarios o de legislación orgánica u ordinaria que delimite ámbitos
de competencia, que ya se ha producido en dicha sentencia: “Es más, ni siquiera
requiere realizar una interpretación de la citada Sentencia. Aun cuando se admitiese y
estimase el presente conflicto, declarando, como solicita la Abogacía del Estado, que el
requerimiento es procedente y que la Comunidad debe ejercer las competencias
atribuidas por el Estatuto para la gestión de las ayudas del fondo en un determinado
plazo seguiría sin resolverse la cuestión realmente discutida, salvo que el
pronunciamiento de este Tribunal comprendiese, además, las concretas condiciones en
que debe producirse el traspaso de funciones, esto es, los expedientes a los que afecta, la
distribución de responsabilidades entre las dos Administraciones, cómo realizar el acta
de entrega, y cuál debe ser el destino de los fondos públicos remanentes, lo que, por
tratarse de cuestiones materiales, exceden manifiestamente la jurisdicción de este
Tribunal” (FJ 2).
Concluye el ATC 207/2014: “Tampoco puede acogerse el argumento según el cual
estaríamos ante ‘cuestiones que exceden notoriamente de lo puramente fáctico, como
puede constatarse en los antecedentes de hecho del caso, considerando que por vía de
colaboración se ha instado a la Comunidad Autónoma a la asunción de las actuaciones
objeto del presente conflicto sin resultado alguno, dándose la circunstancia de que la
mayoría de las Comunidades Autónomas sí han asumido su competencia para la
realización de dichas actuaciones’, pues ello implicaría atribuir al Tribunal
Constitucional una suerte de competencia arbitral que la Constitución no le reconoce”
(FJ 2).
El ATC 251/2014, de 21 de octubre (Comunidad Autónoma de Canarias) tiene en
cuenta que, a diferencia del supuesto resuelto en el ATC 207/2014, la Comunidad objeta
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que no puede ejercer las funciones para las que ha sido requerida porque la competencia
ya ha sido, aunque indebidamente, ejercida por el Estado, sin que la sentencia haya
declarado su nulidad por estar todas las ayudas ya otorgadas cuando esta se dictó. De
ahí deduce el auto que la discrepancia no versa sobre la interpretación de las normas del
bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias, sobre la que ya se
pronunció la STC 150/2012, sino que atañe exclusivamente a los expedientes
administrativos que deben ser transferidos a la Comunidad Autónoma una vez declarada
la inconstitucionalidad. Y esto depende, a su vez, de la interpretación que se realice del
fallo de la sentencia, y tal interpretación no es el objeto propio de un conflicto negativo
de competencias (FJ 2).
En el mismo sentido se pronuncia el ATC 252/2014, de 21 de octubre (Generalitat de
Cataluña).
6.1.2 El incidente de ejecución de la STC 150/2012.
Las anteriores resoluciones no fueron las últimas a que dio lugar la ejecución de esta
sentencia. Una vez inadmitido el conflicto negativo de competencias mediante el ATC
252/2014, el Abogado del Estado formuló incidente de ejecución de la STC 150/2012,
instando a que el Tribunal ordenara que la Generalitat de Cataluña realizara las
actuaciones relativas al control financiero y verificación de expedientes para su
liquidación y pago, control de aplicación de los fondos, procedimientos de
comprobación, posible reintegro y su ejecución así como revisión de las decisiones
administrativas adoptadas, todas ellas englobadas en las obligaciones de control o
comprobación de la correcta aplicación de la totalidad de los Fondos estatales regulados
en el Real Decreto-ley 13/2009.
Pero tampoco esta vía prosperó. Mediante el ATC 120/2015, de 7 de julio, se acuerda
que no ha lugar a la solicitud de ejecución. Se destaca que la STC 150/2012, si bien
declaró la inconstitucionalidad de algunos preceptos del Real Decreto-ley impugnado,
no acordó su nulidad, por las razones recogidas en su FJ 17, que ya quedaron expuestas.
Las normas que atribuyen al Estado la gestión de este Fondo continúan pues en vigor,
habilitándolo para las actividades de seguimiento y control de las subvenciones ya
concedidas.
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El pronunciamiento de inconstitucionalidad de la STC 150/2012 tiene un carácter
meramente declarativo, sin incidir en la situación concreta que conforma el sustrato de
aquel proceso constitucional, no alterando para nada el sujeto que ha de ejercer la
competencia por lo que hace a las actuaciones pendientes relativas a las subvenciones
ya concedidas, que son expresamente respetadas.
Por último, el auto precisa que esta conclusión no entra en conflicto con la circunstancia
de que el Estado, haciendo una interpretación distinta de la STC 150/2012, haya
entregado a las Comunidades Autónomas la realización de estos actos de control
financiero y verificación de las ayudas concedidas, a través de distintos instrumentos
jurídicos: “al haberlo hecho voluntariamente no se puede decir que las Comunidades
Autónomas, por aceptar esta entrega y realizar tales actuaciones, hayan penetrado de un
modo ilegítimo en el ámbito competencial del Estado. No se pueden reputar invasivas
del espacio de atribuciones del Estado aquellas actuaciones autonómicas que se realicen
a petición del propio Estado, por mucho que éste instase aquéllas a partir de un
entendimiento del reparto constitucional que luego se ha revelado erróneo” (FJ 3).
6.2
La nulidad diferida.
En línea con la STC 164/2013, de 26 de septiembre, la STC 164/2014, de 7 de octubre,
declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional decimotercera de la
Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2013, por
modificar el régimen jurídico de las subvenciones al transporte, integrante del régimen
económico y fiscal de Canarias (REF), sin cumplir la garantía procedimental prevista en
la disposición adicional tercera CE y en el art. 46 EACan (informe del Parlamento
Canario cuando se modifique el REF, o audiencia cuando se trate de proyectos de
legislación financiera y tributaria que afecten al mismo).
Y, como hizo la anterior STC 164/2013, como excepción a la nulidad inmediata que,
como regla y de acuerdo con el art. 39.1 LOTC, sigue a un pronunciamiento de
inconstitucionalidad, difiere sus efectos con un plazo concreto “para atender
adecuadamente a otros valores con trascendencia constitucional como los derechos de
los destinatarios de las subvenciones que se verían directamente perjudicados si la
norma fuera declarada nula de forma inmediata. Por tanto, para cohonestar por un lado
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la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Canarias,
que viene establecida directamente por la Constitución, y, por otro, los intereses de los
destinatarios de la norma, que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos
normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar
diferida por el plazo de un año a partir de la publicación de esta sentencia, periodo de
tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez
observado el procedimiento constitucional del informe previo emitido por el poder
legislativo de la Comunidad Autónoma de Canarias” (FJ 3).
Se ha dado ya cumplimiento a esta sentencia. Una vez evacuado el informe del
Parlamento Canario20, la disposición afectada por la STC 164/2014 ha sido modificada
a través de la disposición final 10ª de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen
jurídico del sector público, y ha entrado en vigor el 3 de octubre de 201521. La
modificación se ha incorporado a través de una enmienda presentada por el Grupo
Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, justificada como “mejora
técnica”, sin ulteriores explicaciones22.
Por su parte, la STC 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5, adopta la misma solución al
declarar la inconstitucionalidad y nulidad de un conjunto de disposiciones de la Ley
21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haberse aprobado sin el
informe preceptivo de la Comunidad Autónoma de Aragón (art 72.3 EAAr) en relación
con cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte al
territorio de la Comunidad Autónoma.
La sentencia, una vez establecida la afectación al territorio autonómico de las
transferencias reguladas por los preceptos impugnados, constata que el trámite de
informe preceptivo no ha tenido lugar en esta ocasión, por lo que, en principio,
contraviene lo previsto en una disposición integrada en el bloque de constitucionalidad
(art. 28.1 CE) como es el Estatuto de Autonomía de Aragón, que como tal se erige en
20
Diario de Sesiones del Parlamento Canario 5/2015, de 21 de julio de 2015.
Disposición final 18ª.3 de la Ley 40/2015.
22
La doctrina constitucional que se ocupa de la “conexión material u homogeneidad mínima entre la
iniciativa legislativa y la enmienda presentada” ha sido recientemente compilada en la STC 59/2015, de
18 de marzo, FJ 5.
21
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parámetro de enjuiciamiento de la validez de las disposiciones normativas con valor de
ley dictadas por el Estado (con cita de la STC 291/2005, de 10 de noviembre, FJ 8).
Habiéndose incorporado la regulación afectada mediante enmienda parlamentaria a la
Ley de evaluación ambiental, se rechaza la alegación de la Letrada de las Cortes
Generales, que considera que la emisión de estos informes debe entenderse referida a la
esfera de decisiones de naturaleza ejecutiva o prelegislativa, sin que el procedimiento
parlamentario pueda quedar condicionado o supeditado a la solicitud de informes a las
Comunidades Autónomas: “supondría tanto como admitir que las Cámaras no quedan
concernidas por una norma que ellas mismas han aprobado con el rango de ley orgánica
y que, en su condición de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma,
integra el bloque de constitucionalidad. Tampoco puede entenderse que, precisamente
por su carácter preceptivo y no vinculante, entorpezca el procedimiento legislativo o
afecte a la autonomía de la Cámara, en la medida en que, por el contrario, puede servir
para proporcionar a la Cámara una información adicional a tener en cuenta durante la
tramitación legislativa”.
Y, en atención a los graves perjuicios a los intereses generales que pudieran derivar de
la anulación del régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura,
cuya trascendencia está fuera de toda duda, concluye el FJ 5: “para cohonestar por un
lado la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de
Aragón, y, por otro, los propios intereses de las restantes Comunidades Autónomas
afectadas por el trasvase y del resto de los destinatarios de la norma que podrían
experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la
declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año, a partir
de la publicación de esta Sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a
sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe
previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón”.
En ambos casos (también en la STC 164/2013), se trata de una declaración de
inconstitucionalidad y nulidad fundada en la omisión de un requisito formal, consistente
en un trámite de informe previo de la Comunidad Autónoma afectada, previsto en el
bloque de la constitucionalidad. Tienen en común también que se trata de informes de
carácter preceptivo pero no vinculante, por lo que la subsanación del vicio de
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inconstitucionalidad no comporta per se la modificación del contenido de las normas
anuladas por este motivo. Está por ver si esta modulación temporal de las declaraciones
de nulidad se extenderá, y en qué términos, a aspectos sustantivos de las disposiciones
que incurran en vicio de inconstitucionalidad.