JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García Marta Souto Galván [VERSIÓN PROVISIONAL] JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 2 SUMARIO 1 2 INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 4 CUESTIONES PROCESALES. ........................................................................ 5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.5 El objeto de la impugnación del Título V LOTC. ...................................................................... 5 El acuerdo previsto en el art. 33.2 LOTC. .................................................................................. 7 El efecto de cosa juzgada. ............................................................................................................ 8 Las controversias competenciales en las cuestiones de inconstitucionalidad. ....................... 10 El exceso de jurisdicción. ............................................................................................................. 10 El trámite de audiencia a las partes. ............................................................................................ 12 El juicio de aplicabilidad y relevancia. ........................................................................................ 13 El carácter notoriamente infundado de la cuestión de inconstitucionalidad. .............................. 15 La aplicación del art. 39.2 LOTC. ............................................................................................... 17 La lengua del dictamen consultivo en el conflicto de defensa de la autonomía local. ........... 19 3 LA SUSPENSIÓN DE ACTOS Y DISPOSICIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ................................................................. 21 3.1. El mantenimiento de la suspensión. ................................................................................................. 23 3.2. El levantamiento de la suspensión. ................................................................................................... 30 3.3. La desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión. ........................................... 33 4 EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ................................... 34 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 La concurrencia de competencias en un mismo espacio físico: defensa y medio ambiente. 34 El alcance de las bases o la legislación básica........................................................................... 37 La función social de la vivienda. .................................................................................................. 37 Las retribuciones de los empleados del sector público. ............................................................... 42 Los permisos y vacaciones de los funcionarios públicos. ............................................................ 44 Las explotaciones equinas. ........................................................................................................... 48 La función ejecutiva del Estado. ............................................................................................... 51 La asunción de funciones ejecutivas por el Estado ante la concurrencia de un interés general. 52 El acceso a las profesiones tituladas de abogado y procurador de los Tribunales. .................... 55 La autorización y acreditación de centros de teleformación profesional. ................................... 58 La gestión de las becas y ayudas al estudio. ................................................................................ 60 El reconocimiento y registro de las entidades asociativas agroalimentarias prioritarias. .......... 63 La autorización de actividades de las Cajas de Ahorro. .............................................................. 65 La potestad sancionadora en el ámbito de la Seguridad Social. .................................................. 66 5 TEMAS RELEVANTES. ................................................................................. 68 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 Los Decretos- leyes de las Comunidades Autónomas. ............................................................. 68 El marco general. ......................................................................................................................... 68 Los límites materiales de los decretos-leyes autonómicos. .......................................................... 70 Los límites formales de los decretos-leyes autonómicos. ............................................................. 73 Las consultas populares. ............................................................................................................ 75 El régimen jurídico del referéndum.............................................................................................. 76 Las competencias de las Comunidades Autónomas. .................................................................... 77 6 LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES. ........... 83 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 Las secuelas de la STC 150/2012, de 5 de julio. ........................................................................ 83 Los conflictos negativos de competencias. ................................................................................... 84 El incidente de ejecución de la STC 150/2012. ............................................................................ 86 La nulidad diferida. .................................................................................................................... 87 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 3 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 1 4 INTRODUCCIÓN Durante el período que abarca esta crónica (julio de 2014 a julio de 2015) son muchas las resoluciones del Tribunal dictadas en procesos constitucionales que se habían iniciado aduciendo vulneraciones del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. A la vista de dichas resoluciones, la presente crónica no se va a limitar a dar cuenta únicamente de las sentencias que se han pronunciado sobre la delimitación de competencias, sino que se refiere asimismo a diferentes resoluciones dictadas en la tramitación de dichos procesos constitucionales que, por diferentes razones que luego expondremos, hemos considerado relevantes. Es por ello que se hace referencia, entre otros asuntos, a autos de levantamiento o mantenimiento de la suspensión de disposiciones autonómicas (art. 161.2 CE), o a autos de inadmisión de cuestiones de inconstitucionalidad y de conflictos negativos de competencia. Asimismo, de las sentencias incluidas en la presente crónica tampoco nos vamos a referir únicamente a la doctrina sentada en materia de distribución de competencias sino, asimismo, a la interpretación que el Tribunal Constitucional realiza de su Ley Orgánica con motivo, en su mayor parte, de la formulación de diferentes solicitudes de inadmisión por las partes en dichos procesos. Por otra parte, no podemos dejar de advertir que, quizá, esta no es una crónica al uso, en la medida en que ni se ha hecho relación de todas las sentencias dictadas por el Tribunal en este período de tiempo, ni hemos acudido al criterio de agruparlas en función de las materias competenciales identificadas en el bloque de la constitucionalidad. Hemos optado por destacar aquellas que, en nuestra opinión, presentan algún rasgo que las destaca sobre las demás, y a contrastar los parámetros de enjuiciamiento, al margen de las concretas materias. Todo ello, sin dejar de referirnos a aquellas sentencias que, al pronunciarse sobre el régimen de distribución de competencias, revelan un distinto entendimiento del mismo en el seno del Tribunal, a la vista de los votos particulares formulados. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 2 5 CUESTIONES PROCESALES. Como acabamos de señalar, durante este período de tiempo el Tribunal, en sentencias en las que resuelve la presunta vulneración del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha interpretado los términos de su Ley Orgánica para contestar las alegaciones de las partes que planteaban óbices procesales en los que se solicitaba la inadmisión del correspondiente procedimiento o de parte del mismo. En este apartado, asimismo, daremos cuenta de la interpretación de la LOTC en relación con los requisitos de admisión del conflicto en defensa de la autonomía local y, especialmente, de la interpretación que el Tribunal ha realizado de los óbices procesales en las cuestiones de inconstitucionalidad atendiendo a lo afirmado en diferentes autos de inadmisión. 2.1 El objeto de la impugnación del Título V LOTC. En las SSTC 32/2015, de 25 de febrero, 137/2015, de 11 de junio, y 147/2015, de 25 de junio, el Tribunal, como consecuencia de las alegaciones realizadas por los representantes de los Gobiernos autonómicos, se pronuncia sobre el objeto del cauce procesal previsto en el Título V LOTC. En la STC 32/2015, que resuelve la impugnación, al amparo del Título V LOTC, del Decreto del Presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de septiembre, así como sus anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, se planteó por la Generalitat de Cataluña una causa de inadmisibilidad parcial de la demanda, fundamentada en que, a través del cauce impugnatorio regulado en el Título V LOTC, no pueden aducirse vulneraciones de carácter competencial, porque este tipo de alegaciones ha de efectuarse a través de la vía de los conflictos de competencia prevista en los arts. 62 a 67 LOTC. Por ello solicita que se inadmitan las alegaciones por las que se aduce que el Decreto impugnado es contrario al orden constitucional de competencias. Frente a dicha alegación, el Tribunal parte de que, en efecto, en el ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 3, se sostuvo que, “en el proceso JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 6 impugnatorio del Título V LOTC, únicamente pueden hacerse valer, pese a la indefinición legal de los motivos impugnatorios que se recoge en el art. 77.1 LOTC, vulneraciones constitucionales por razones no competenciales”. Sin embargo, se entiende que de tal declaración no cabe deducir que la impugnación deba ser inadmitida en la parte relativa a las alegaciones de carácter competencial, sino únicamente que cuando la impugnación se fundamente solo en ese tipo de vulneraciones, se estará, materialmente, ante un conflicto de competencias, incluso aunque se acuda por la vía prevista en el Título V LOTC, por la identidad procedimental entre ambos cauces impugnatorios. En la STC 137/2015, de 11 de junio, en la impugnación por el cauce regulado en el Título V LOTC de determinados preceptos del Reglamento de consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por Decreto 95/2014, de 25 de septiembre, la representación del Gobierno de Canarias pidió, asimismo, la inadmisión de esta impugnación con el argumento de que la vía procesal a la que el Gobierno de la Nación acude (Título V LOTC: arts. 76 y 77) no consentiría la denuncia de vicios de carácter competencial y sí sólo de otro género de contravenciones constitucionales. El Tribunal rechazó la solicitud de inadmisión, precisando la doctrina sentada en la Sentencia 32/2015 sobre el objeto de este cauce impugnatorio. Partiendo de la misma, afirmó que el cauce ahora emprendido es también idóneo cuando el Gobierno, como aquí ocurre, reprocha a las disposiciones impugnadas tanto inconstitucionalidades que no son competenciales, como otras que sí lo son, so pena, si así no se admitiera, de imponer, contra todo principio de economía y aun de lógica procesales, que un mismo precepto hubiera de ser impugnado, en atención a la diversidad de vicios que en él se viera, por medio de demandas distintas que, sin embargo, habrían de tramitarse a través de procedimientos idénticos. En la STC 147/2015, que resuelve la impugnación de disposiciones autonómicas (Título V LOTC), contra los apartados 1, 2, 4 y 5 del Decreto 107/2014, de 2 de octubre, del Presidente del Gobierno de Canarias, por el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias, tampoco se acoge la petición de inadmisión realizada por la representación del Gobierno de Canarias fundamentándose en la doctrina sentada en las dos Sentencias anteriores. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 2.2 7 El acuerdo previsto en el art. 33.2 LOTC. En la STC 14/2015, de 5 de febrero, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones, se rechaza la solicitud de inadmisión del recurso que formula la representación procesal del Parlamento de Navarra sentando doctrina sobre el art. 33.2 LOTC (FJ 2). El Parlamento de Navarra formula un óbice procesal al considerar que el recurso ha de inadmitirse por extemporáneo habida cuenta de que se ha interpuesto superados los tres meses a los que hace referencia el art. 33.1 LOTC, sin que, pese a la existencia de un acuerdo en tal sentido, pueda ser aplicable aquí el plazo ampliado de nueve meses del art. 33.2 LOTC. Defiende así que la interrupción de las negociaciones con la promoción del recurso el mismo día que el citado acuerdo se publicaba en el BOE pudiera considerarse un intento de alargar artificialmente el plazo de tres meses del art. 33.1 LOTC, sosteniendo que en estos casos en los que se inicie una negociación al amparo del art. 33.2 LOTC, su interrupción sin explicación alguna que la justifique ha de considerarse determinante de la extemporaneidad del recurso, ya que, en caso contrario, se estaría poniendo en manos del Estado un expediente procesal para alargar el plazo a su conveniencia. El Tribunal, frente a dicha alegación, entendió que el recurso no era extemporáneo y que no podía aceptarse el óbice procesal planteado por el Parlamento de Navarra. Dicha decisión se adopta partiendo de la doctrina de que el Tribunal Constitucional, al admitir o inadmitir las controversias sometidas a su enjuiciamiento, ha de regirse únicamente por lo dispuesto al efecto por la LOTC, sin que los requisitos procesales se hallen a disposición de las partes y, por tanto, ha de atenerse a lo dispuesto en el art. 33.2 LOTC. El Tribunal considera que era clara la existencia de un acuerdo en el que se pone de manifiesto la concertación de voluntades para aplicar el procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC y su adopción conforme a las exigencias del mencionado precepto. La aplicación del procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC no garantiza ni un resultado JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 8 final satisfactorio para las partes ni tampoco la evitación del recurso, pues es evidente que queda siempre a disposición del sujeto legitimado —sea el Gobierno del Estado o el de la correspondiente Comunidad Autónoma— el planteamiento del recurso de inconstitucionalidad en cualquier momento del plazo ampliado de nueve meses, lo que, evidentemente también implica que el mismo ha constatado que no resulta posible solucionar mediante este cauce de resolución de conflictos la discrepancia inicialmente suscitada. De acuerdo con el margen de decisión del que disfrutan, la decisión de acudir o no a la jurisdicción constitucional queda siempre a la libre disposición de los legitimados para ello en los términos que se derivan de la Constitución Española y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de las que no se desprenden limitaciones como las sugeridas por la representación procesal del Parlamento de Navarra. Así, sin perjuicio de la valoración que merezca, desde la perspectiva de los principios de lealtad institucional y cooperación que han de informar las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el hecho de que la interposición del recurso se haya producido dentro del mes siguiente al acuerdo de inicio de negociaciones, lo cierto es que no resulta en todo caso exigible, pues no viene impuesto por la LOTC, que las negociaciones amparadas en su art. 33.2 hayan de prolongarse durante la totalidad del plazo ampliado de nueve meses, ni, por lo mismo, tampoco que hayan de explicitarse las razones que llevan a la parte actora, sea esta el Estado o una Comunidad Autónoma, a considerar que dichas negociaciones no pueden conducir a una avenencia, con la consecuencia de que la aplicación en su totalidad del plazo previsto en el artículo 33.2, no va a producir resultado alguno, decidiendo, por tanto, interponer el recurso antes de la expiración del mencionado plazo de nueve meses. 2.3 El efecto de cosa juzgada. La STC 174/2014, de 23 de octubre, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Canarias contra el apartado 11 del anexo I del texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, en cuanto incluye como puertos de interés general a los puertos de Los Cristianos y de Guía de Isora. La Abogada del Estado solicitó la inadmisibilidad del recurso por cosa juzgada en cuanto a la inclusión JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 9 en el apartado 11 del anexo I del texto refundido del puerto de Los Cristianos como puerto de interés general. Entiende la Abogada del Estado que la cuestión que se suscita en el recurso fue ya planteada ante este Tribunal en el recurso de inconstitucionalidad también interpuesto por el Gobierno canario contra diversos preceptos de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante. Por STC 40/1998, de 19 de febrero, se resolvió, junto con otros, el mencionado recurso de inconstitucionalidad, apreciándose justificada la clasificación del puerto de Los Cristianos como puerto de interés general (FJ 21). El Gobierno de Canarias ha recurrido el mismo anexo de uno y otro texto legal, basándose en la infracción de igual precepto constitucional y con una fundamentación jurídica idéntica en ambos recursos, por lo que, debido a la identidad entre ambos procesos opera, a juicio de la Abogada del Estado, de acuerdo con el art. 38.2 LOTC, el efecto de cosa juzgada que deriva del pronunciamiento desestimatorio contenido en la STC 40/1998. A ello añade que la dimensión positiva de la cosa juzgada no desaparece por el hecho de la aprobación de un nuevo texto legislativo en el que se viene a refundir la normativa existente en determinada materia y que permite la apertura de un nuevo plazo impugnatorio. El Tribunal rechaza el óbice procesal planteado, entendiendo que en dicho proceso lo que se cuestiona es si en el puerto de Los Cristianos concurren las circunstancias para que pueda ser declarado puerto de interés general. Dado el objeto de la controversia suscitada, en la que podría acaecer una alteración de las circunstancias que concurren en el puerto de Los Cristianos, y teniendo en cuenta que, en principio, se ha negado la restricción sobre la impugnación de un texto refundido, en este supuesto concreto, se podía entrar a enjuiciar el fondo del asunto, sin descartar que el carácter no innovador del texto refundido tuviera relevancia para la resolución de la pretensión suscitada por la Comunidad Autónoma. En última instancia, al no apreciar alteración de las circunstancias para la calificación de dicho puerto como de interés general, se aplicó la doctrina sentada en la citada STC 40/1998, desestimándose el recurso de inconstitucionalidad. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 2.4 10 Las controversias competenciales en las cuestiones de inconstitucionalidad. Como es sabido, la Memoria 2014 del Tribunal Constitucional destaca como especialmente significativo el dato del aumento del número de cuestiones de inconstitucionalidad, que solo en ese año ha supuesto un tercio más de las planteadas en 2013. Por ello, quizás resulte oportuno detenerse en la recensión de algunas resoluciones del Tribunal que tratan de las vulneraciones competenciales planteadas por vía de cuestión de inconstitucionalidad, poniendo el acento en las causas que han llevado a su inadmisión. 2.4.1 El exceso de jurisdicción. No obstante, antes procede dar cuenta de una sentencia, que además de haberse dictado fuera del periodo cubierto por este trabajo, presenta rasgos propios: se trata de la STC 195/2015, de 21 de septiembre, que resuelve un recurso de amparo promovido por lesión de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), por incurrir los órganos judiciales en exceso de jurisdicción al rechazar la aplicación de un precepto de la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, sin elevar cuestión de inconstitucionalidad. Esta sentencia retoma lo expuesto en la STC 187/2012, de 29 de octubre, FFJJ 7 y 8, (citados en la STC 177/2013, de 21 de octubre, FJ 3), con el expreso fin de precisar aquella doctrina, pues tal fue uno de los motivos de la admisión de la demanda, por su especial trascendencia constitucional. Se resalta que en este caso la inaplicación de la norma al caso enjuiciado se produce al considerar los órganos jurisdiccionales que es contraria a la norma básica estatal, lo que debió llevar a los órganos jurisdiccionales a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, conforme dispone el art. 163 CE1. 1 No obstante, el supuesto no es nuevo en la doctrina constitucional. Por ejemplo, la STC 66/2011, de 16 de mayo, resuelve un recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) al haber dejado inaplicada una ley postconstitucional válida y en vigor, sin haber planteado previamente la cuestión de inconstitucionalidad. Según su FJ 4, “Las Sentencias recurridas en este proceso constitucional resolvieron el conflicto descrito apreciando que la nueva norma básica estatal había desplazado, en virtud del principio de prevalencia, a la norma autonómica, de tal manera que la modificación operada en el art. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 11 Afirma la STC 195/2015 que “la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto, inherente a la potestad de juzgar y privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial (art. 117.3 CE), a la que aluden las resoluciones impugnadas como fundamento de su decisión, no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la contradicción con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es por una eventual contradicción de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica”, ya que “comprobar si la calificación de lo básico realizada por el legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal” (FJ 7, con cita de la STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 4). De ello se sigue que “los órganos judiciales al inaplicar la norma legal autonómica por considerarla contraria a las bases estatales, sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad, han desbordado los contornos propios de su potestad jurisdiccional (art. 117.1 CE), y con ello han vulnerado los derechos fundamentales consagrados en los arts. 24.1 y 24.2 CE” (FJ 7). El voto particular del Magistrado Xiol Ríos a esta sentencia funda su discrepancia en la que mantiene con la doctrina relativa a la inconstitucionalidad mediata que se produce cuando la norma autonómica entra en contradicción sobrevenida con una modificación de la legislación estatal básica. Se adhiere a las opiniones minoritarias vertidas en anteriores votos particulares (con cita de las SSTC 1/2003, de 16 de enero, 66/2011, de 16 de mayo, o 177/2013, de 21 de octubre) para sostener que las colisiones entre leyes autonómicas y leyes básicas posteriores deben ser resueltas, si la interpretación conjunta no fuera posible, dando aplicación a la cláusula de prevalencia del Derecho estatal del art. 149.3 CE. La prevalencia no es un supuesto de declaración de nulidad de la norma autonómica cuyo monopolio competa al Tribunal Constitucional ex art. 163 CE. Es un supuesto de inaplicación en que la normativa autonómica resulta desplazada por criterios de prevalencia que, como labor de interpretación y aplicación de normas en conflicto, puede ser desarrollada con naturalidad por los órganos judiciales, sin perjuicio de un eventual control posterior por parte de este Tribunal Constitucional. 47.2 d) LBRL habría privado de eficacia al art. 131.2 de la Ley del Parlamento de Canarias 14/1990, de 26 de julio, sin afectar, empero, a su validez. Esta fundamentación no se ajusta a la doctrina constitucional sobre las consecuencias que la modificación sobrevenida de las bases estatales genera sobre la norma autonómica de desarrollo”. Invocando la STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 9, considera “evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación básica del Estado vigente en este momento”. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 12 2.4.2 El trámite de audiencia a las partes. La STC 157/2015, de 9 de julio, inadmite una cuestión planteada contra una Ley gallega que regula la provisión de puestos de trabajo de funcionarios públicos por el sistema de libre designación, y que fundaba la duda de constitucionalidad en la posible infracción del art. 23.2 CE, en relación con los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, por contravención de lo dispuesto en la normativa básica estatal sobre función pública. Se descarta en primer lugar considerar como hipotética causa de inadmisión la condición de “notoriamente infundada” que el Abogado del Estado atribuye a esta cuestión de inconstitucionalidad. Cuando, ya en esta fase del procedimiento, se aduzca que la cuestión está notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC), ello habría de conducir, salvo en casos de fundamentación del todo inexistente (v.gr. STC 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3), a un examen sustantivo o de fondo y, llegado el caso, a la desestimación. En este caso, la inadmisión se funda en la falta de “audiencia efectiva” de la Xunta de Galicia en el trámite del art. 35.2 LOTC. Si bien el trámite de audiencia se abrió también para esta representación, que alegó oportunamente al respecto, tales alegaciones no fueron objeto de consideración por el Tribunal promotor de la cuestión, debido a una irregularidad en la gestión de los documentos, reconocida por aquél. La STC 157/2012 considera que la exigencia del art. 35.2 LOTC comprende “no sólo abrir el trámite correspondiente y dar lugar a que se alegue, sino tomar conocimiento de las alegaciones que en tal trámite se hubieran presentado en tiempo y forma sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de ésta. Esto último es lo que, por la causa que fuere, no se realizó en el caso actual respecto de las alegaciones de la Xunta, deducidas y presentadas sin tacha procesal, según reconoce el Tribunal a quo, pero no examinadas o tomadas en consideración antes de decidir si era o no procedente promover la presente cuestión. Planteada, pues, sin haber sido oída la parte demandada, que oportunamente alegó, la cuestión misma no puede seguir su curso ante este Tribunal, cuya jurisdicción para controlar la ley, descansa siempre en la concurrencia de los presupuestos procesales en cada caso exigidos por la LOTC, presupuestos cuyo incumplimiento no puede ser pasado por alto sin devaluar el sentido JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 13 del trámite omitido o defectuosamente realizado. La audiencia a las partes que prescribe el artículo 35.2 LOTC no constituye, como desde el principio hemos dicho, una secuencia del proceso a quo , sino una pieza preliminar del posterior y eventual proceso constitucional (ATC 108/1993, de 30 de marzo, FJ 2; en términos análogos, ATC 220/2012, de 27 de noviembre, FJ 4) y su sentido es, también conforme a jurisprudencia constante, no sólo asegurar la intervención de las partes y del Ministerio Fiscal con carácter previo a la posible adopción de una decisión judicial de tanta entidad como es la apertura de un proceso constitucional, sino también poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer, con rigor, la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de promover dicho proceso (por todas las resoluciones en este sentido, ATC 39/2012, de 28 de febrero, FJ 2)” [FJ 3.b)]. 2.4.3 El juicio de aplicabilidad y relevancia. El ATC 69/2015, de 14 de abril, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad relativa a la jubilación forzosa del personal estatutario del Servicio Madrileño de Salud, planteada por posible vulneración del art. 149.1.18 CE. El precepto legal cuestionado regula la posibilidad de prorrogar la permanencia en el servicio activo como máximo al 30 por 100 del personal que cumpla la edad de jubilación en el año correspondiente, en función de las necesidades de la organización articuladas en el marco de los planes de ordenación de recursos humanos. Se constata que la causa de la denegación de la petición de prórroga en el servicio activo no es, como parece sostener el órgano judicial, la aplicación del límite del 30 por 100 -que constituye el objeto de la duda planteada por el órgano judicial- sino, más precisamente, que no existen necesidades organizativas que justifiquen la permanencia en el servicio activo. Y sobre esto último nada se argumenta en el Auto de planteamiento. Por ello, aunque se entendiera que el inciso cuestionado es aplicable al caso, lo cierto es que no es el relevante para la resolución del proceso a quo, con la consecuencia de que el juicio de relevancia no puede entenderse adecuadamente formulado. De esta suerte, lo que pretende el órgano judicial es convertir la cuestión en un juicio de constitucionalidad en abstracto, desligado del proceso a quo, “lo que, cabalmente, no JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 14 puede constituir nunca el objeto de un procedimiento constitucional de este tipo” (SSTC 147/2012, de 5 de julio, FJ 3, y 6/2010, de 14 de abril, FJ 2, y ATC 57/2014, de 25 de febrero, FJ 4). El ATC 76/2015, de 30 de abril, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad que concierne al art. 451-12 del Código civil de Cataluña. Se plantea por la posible vulneración del art. 149.1.6 CE, en cuanto establece una especialidad procesal que se opone a lo instituido en el art. 1817 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) de 1881, que no hallaría justificación en las particularidades sustantivas del Derecho civil catalán. El Tribunal aprecia que el Juez decidió motu proprio que el precepto autonómico era inaplicable al caso, por ser incompatible con lo establecido en la norma estatal traída a colación, de manera que la duda de constitucionalidad que posteriormente refleja el Auto de planteamiento advino extemporánea. El juicio de relevancia fue así incorrectamente formulado, toda vez que el desarrollo argumental tendente a demostrar la vinculación entre la constitucionalidad de la norma y la ulterior decisión judicial sobre el procedimiento a seguir —contencioso o de jurisdicción voluntaria— se sustenta en una disyuntiva ya resuelta con antelación, hasta el extremo de que la cuestión de inconstitucionalidad no se planteó en el seno del expediente de jurisdicción voluntaria inicialmente incoado, sino en el procedimiento ordinario en el que aquél se transformó, al amparo de lo previsto en el art. 1817 LEC de 1881. En voto particular, el Magistrado Xiol Ríos disiente al considerar que la causa de inadmisión debió ser el carácter notoriamente infundado de la cuestión y no su falta de relevancia. A su juicio, el Tribunal debió afirmar la competencia de Cataluña para regular procesalmente la materia, cuestión que se elude al aplicar la segunda causa de inadmisión. Considera correcto el juicio de aplicabilidad y relevancia formulado por el Juez, puesto que la decisión judicial de conversión del procedimiento no había adquirido firmeza: la cuestión de inconstitucionalidad se suscita con motivo del recurso de reposición planteado contra el Auto que convertía en contencioso el procedimiento, y antes de resolverlo. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 15 El ATC 97/2015, de 26 de mayo, se refiere a una Ley canaria que, por razones de protección del patrimonio histórico, regula la modificación de tendidos eléctricos, con repercusión de los costes en las compañías suministradoras. Se cuestiona por vulneración del art. 149.1, 8 y 18 CE. La inadmisión se basa en que el Auto de planteamiento no realiza argumentación alguna tendente a explicar las razones que le llevan a entender que la norma cuestionada es la aplicable al caso y, por tanto, también la relevante para decidir el proceso sometido a su consideración. El ATC 97/2015 aprecia que el inciso legal cuestionado no ha sido aplicado por la resolución administrativa controvertida en el proceso a quo: ni en la resolución inicial ni en la que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior, se decide nada respecto a la cuestión de los costes de la retirada de las instalaciones En suma, no se ha satisfecho suficientemente el juicio de aplicabilidad exigido por el art. 35 LOTC. 2.4.4 El carácter notoriamente infundado de la cuestión de inconstitucionalidad. El ATC 37/2015, de 17 de febrero, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con la disposición adicional 35ª de la Ley 11/2010, de 30 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias, por posible vulneración de los arts. 134.2 y 149.1.18 CE. Tras reconducir el examen de los límites materiales de las leyes canarias de presupuestos a los arts. 21.1 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas y 13 y 61.1 EACan (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 6), el Tribunal entiende que la disposición cuestionada en este proceso, pese a no formar parte del contenido mínimo e indisponible de las leyes de presupuestos, puede hallar acomodo en el contenido eventual que, dentro de los límites expuestos, se ha considerado constitucionalmente admisible. El reconocimiento del grado profesional conlleva el derecho a la retribución de un complemento de productividad, de lo que se sigue que la medida de suspensión de este sistema de reconocimiento tiene un impacto directo en la contención del gasto público, al evitar el incremento global de las cuantías percibidas por este concepto retributivo. Por lo demás, así lo señala el propio Auto de planteamiento, al considerar que la medida de suspensión, por sus efectos en las JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 16 retribuciones complementarias, tiene impacto en la contención del gasto público, admitiendo expresamente que tiene conexión con la materia presupuestaria. Prosigue señalando que lo que en realidad se cuestiona en el Auto de planteamiento son los efectos no económicos de la disposición, que el órgano judicial reconduce a la posible vulneración de la normativa básica estatal dictada ex art. 149.1.18 CE, concretamente del art. 20.3 de la Ley 7/2007, del estatuto básico del empleado público (LEEP). Toda vez que este precepto, formalmente básico, en ningún momento impone los efectos de la evaluación del desempeño profesional, retributivos o de otra índole, sino que es una norma de formulación totalmente abierta, que explícitamente se remite a lo que dispongan Administraciones públicas, difícilmente puede apreciarse contradicción entre la norma autonómica cuestionada y la norma básica estatal que el Auto propone como parámetro de contraste, cuando ésta no hace otra cosa que deferir la determinación de los efectos de la evaluación a lo que disponga la legislación autonómica de desarrollo (FJ 4). Añade el FJ 4 que la expresada ausencia de contradicción entre las dos normas, estatal y autonómica, que sería el presupuesto para que el precepto autonómico mereciera una censura basada en un examen de constitucionalidad mediata, queda en todo caso confirmada porque el art. 20 LEEP no está materialmente en vigor, ya que la disposición final cuarta.2 LEEP difiere expresamente sus efectos a la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. El ATC 103/2015, de 9 de junio, inadmite una cuestión de inconstitucionalidad relativa al art. 12 de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 5/2012, de 29 de junio, de ajuste presupuestario y de medidas en materia de función pública, planteada por posible inconstitucionalidad mediata o indirecta, al vulnerar el art. 149.1.18 CE por contradecir el Estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud. Para el órgano promotor, tal vulneración estriba en que el precepto autonómico cuestionado omite la exigencia de la norma básica estatal, según la cual las resoluciones acerca de la prolongación de la permanencia en el servicio activo del personal de los servicios de salud se deben adoptar en función de las necesidades de la organización, articuladas en el marco previamente definido de los planes de ordenación de recursos JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 17 humanos, cuando en el Servicio Murciano de Salud no existe tal plan o instrumento equiparable. El Tribunal descarta una lectura nominalista: aunque el precepto autonómico cuestionado no se refiera expresamente al “plan de ordenación de recursos humanos”, sí se refiere, con el mismo sentido y finalidad, a instrumentos de “planificación y racionalización de los recursos humanos”; no cabe pues apreciar que exista contradicción con la base estatal. La circunstancia de que no se haya aprobado el plan de ordenación de recursos humanos o instrumento equiparable afectaría a la aplicación de la norma legal en el caso concreto, pero no a su validez. 2.4.5 La aplicación del art. 39.2 LOTC. La STC 196/2014, de 4 de diciembre, aborda el enjuiciamiento de una cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del art. 41.1 de la Ley 11/2010, de 30 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2011, que fijó la reducción de las retribuciones del personal de los entes del sector público autonómico, por posible vulneración del principio de irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas de derechos (art. 9.3 CE). Según el órgano judicial, el precepto cuestionado incide en retribuciones devengadas en un ejercicio presupuestario ya vencido, y que constituyen la contraprestación de trabajos ya realizados por el personal afectado: por tanto, en situaciones ya perfeccionadas y patrimonializadas, no en meras expectativas de derechos, sino en derechos adquiridos, que son afectados en forma desfavorable para sus titulares mediante una minoración del importe salarial ya devengado e incluso percibido. Se rechaza un óbice procesal basado en incongruencia del Auto de planteamiento, ya que en el trámite de audiencia a las partes quedó determinado que la inconstitucionalidad de la norma autonómica tenía fundamento en la infracción de la normativa básica estatal. Para el Tribunal, esta diferencia entre lo debatido en el trámite de audiencia y el Auto final no constituye obstáculo para la admisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad, ya que el órgano judicial, al adoptar su decisión definitiva, puede delimitar la cuestión teniendo en cuenta las alegaciones formuladas (con cita de las SSTC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 1 y 84/1993, de 8 de marzo, FJ 1). Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 18 añade al respecto: “Por tanto, aunque la norma constitucional de contraste en este procedimiento ha de ser, en principio, el art. 9.3 CE, no obstante, en la medida en que resulte necesario, podremos fundamentar nuestro juicio de constitucionalidad en cualquier otro precepto de la Constitución, eventualidad ésta que, prevista expresamente en el art. 39.2 LOTC, es manifestación del principio iura novit curia e instrumento necesario para el mejor ejercicio de la función de depuración del Ordenamiento confiada a la jurisdicción de este Tribunal para la adecuada garantía de la primacía de la Constitución (SSTC 113/1989, de 22 de junio, FJ 2; 46/2000, de 14 de febrero, FJ 3; ATC 1393/1987, de 9 de diciembre, FJ 2)” (FJ 2). Tras delimitar el objeto del enjuiciamiento, dado que el litigio a quo es un proceso laboral de conflicto colectivo trabado respecto de una sociedad mercantil pública, se señala que un precepto sustancialmente igual al ahora cuestionado fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 219/2013, de 20 de mayo, por contravenir lo dispuesto en la legislación estatal dictada ex arts. 149.1.13 y 156.1 CE (doctrina reiterada en la STC 5/2014, de 16 de enero). Ante tales pronunciamientos, dice el FJ 5 que, al amparo del art. 39.2 LOTC, debe examinarse previamente la competencia del legislador autonómico para regular la aludida materia, por constituir un prius sobre la eventual inconstitucionalidad derivada del carácter retroactivo de la disposición cuestionada. Aunque los términos en que expresen los órganos judiciales las dudas de inconstitucionalidad delimitan el objeto de las cuestiones de inconstitucionalidad, “ello no significa que la facultad regulada en el art. 39.2 LOTC, incluido en un capítulo común a los procedimientos de inconstitucionalidad, en los que se incluyen las cuestiones, no deba ser ejercitada por este Tribunal en aquellos supuestos en los que, con cierto grado de certeza inicial, sea apreciable que la norma cuestionada puede incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de precepto constitucional distinto del invocado por el órgano judicial cuestionante” (con cita de las STC 113/1989, de 22 de junio, FJ 2, y 295/2006, de 11 de octubre, FJ 5). Y esto es lo que sucede precisamente en este supuesto a la vista de la doctrina constitucional citada, que lleva a declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto cuestionado, en tanto que aplicable a las sociedades mercantiles públicas, por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias, sin hacer JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 19 pronunciamiento sobre la vulneración del art. 9.3 CE que el órgano judicial imputa al mismo. El voto particular concurrente del Magistrado Ortega Álvarez, al que se adhieren los Magistrados Ollero Tassara y Valdés Dal-Ré, manifiesta que la sentencia acude así a un entendimiento excesivamente amplio de la facultad prevista en el art. 39.2 LOTC, basado en razones que serían menos concluyentes de lo que la sentencia pretende. El problema no sería de falta de competencia material de la Comunidad Autónoma, sino del modo en que esa competencia se ha ejercido, lo que hace difícil aceptar el argumento de que el análisis competencial ha de preceder, en todo caso, al examen de la duda sustantiva planteada por el órgano judicial. Considera además que la doctrina constitucional que se cita en su apoyo muestra evidentes reservas al ejercicio de la facultad del art. 39.2 LOTC en las cuestiones de inconstitucionalidad, que pasa a detallar. Por eso entiende que dicha doctrina no es aplicable aquí con el automatismo con el que la entiende esta sentencia, pues la consecuencia es que, sin demasiada explicación, ya no parece haber límite para la aplicación de la facultad del art. 39.2 LOTC en las cuestiones de inconstitucionalidad, que lleva a que pueda eludirse el previo análisis de la duda de constitucionalidad planteada por el órgano judicial. Ese entendimiento amplio del art. 39.2 LOTC hace también que la sentencia modifique el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, ya que la duda del órgano judicial se contrae a la reducción salarial aplicada en un periodo determinado. Para el voto, el art. 39.2 LOTC no permite esta modificación del objeto de la cuestión; en su virtud es posible que el Tribunal analice motivos de inconstitucionalidad distintos a los alegados en el Auto de planteamiento, pero no modificar los términos de la duda planteada. 2.5 La lengua del dictamen consultivo en el conflicto de defensa de la autonomía local. En el ATC 70/2015, de 14 de abril, que inadmitió el conflicto en defensa de la autonomía local contra el art. 186.1 de la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, el Tribunal se pronunció sobre el JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 20 plazo para interponer el conflicto y, concretamente, sobre lo dispuesto en el art. 75 quater.2 LOTC2. El Tribunal parte de que la recepción del dictamen opera como término inicial del plazo preclusivo de un mes para interponer el correspondiente conflicto. Y, respecto a la lengua en la que tiene que estar redactado el dictamen, ya que el Consejo Insular de Formentera había alegado que el dictamen hubiera de ser aportado y estuviera redactado en lengua castellana, señala que el dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Baleares en catalán y recibido por el Consejo Insular de Formentera era perfectamente válido y susceptible de producir los efectos que determina el art. 75 quater LOTC, esto es, la apertura del plazo de interposición del conflicto. Para llegar a dicha conclusión, señala que el art. 4 EAIB establece la cooficialidad de catalán y castellano en las Illes Balears, como también dispone el art. 6 de la Ley balear 3/1986, de 19 de abril, de normalización lingüística3. Por lo demás, es doctrina consolidada del Tribunal (SSTC 134/1997, de 17 de julio, FJ 2; y 253/2005, de 11 de octubre, FJ 10) que de la declaración de cooficialidad se sigue, por imperativo constitucional y sin necesidad de intermediación normativa alguna, su condición de lengua oficial para todos los poderes públicos, entre los que, en este caso, se encuentran tanto el Consejo Consultivo autonómico como el Consejo Insular de Formentera. A ello añade que ningún precepto de la LOTC demanda que, junto con el escrito de promoción del conflicto, se aporte el dictamen del órgano consultivo. El art. 75 quater.2 LOTC se limita a exigir que se acredite tanto que se ha cumplido el requisito de la solicitud de dictamen como que el conflicto se interpone en el mes siguiente al de la recepción del dictamen. Esto es, lo que ha de acreditarse, en rigor, no es el dictamen en sí, sino la fecha en la que el dictamen ha sido válidamente recibido por quien promueve el conflicto. La aportación del dictamen en nada afecta a la admisibilidad del conflicto, pues no viene exigida por la LOTC, que únicamente reclama, implícitamente, que se acredite la fecha de recepción, en la medida en que es el dies a quo para la interposición del conflicto. 2 Art. 74 quater.2 LOTC: “dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, los municipios o provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo anterior”. 3 Art. 6 Ley balear 3/1986: “la lengua catalana, propia de las Illes Balears, tiene, junto con la castellana, el carácter de idioma oficial y, por tanto, ambas son las lenguas del Gobierno de las Illes Balears, del Parlamento, de los consejos insulares y de las corporaciones locales, y en general de las administraciones públicas del ámbito territorial de la comunidad autónoma de las Illes Balears y de las entidades del sector público de ellas dependientes.” JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 3 LA SUSPENSIÓN DE ACTOS COMUNIDADES AUTÓNOMAS4. Y DISPOSICIONES 21 DE LAS El punto de partida de las resoluciones relativas a la ratificación o levantamiento de la suspensión de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas -suspensión adoptada en el momento de la admisión a trámite en virtud de los arts. 161.2 CE y 30 LOTC- es prácticamente siempre el mismo. Resume la doctrina general el ATC 265/2014, de 4 de noviembre, en los siguientes términos: “Sobre este tipo de incidentes de suspensión es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Igualmente, hemos destacado que esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Asimismo, este Tribunal ha precisado que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no sólo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que es igualmente necesario demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya 4 Sobre la suspensión de leyes estatales, se reitera consolidada doctrina anterior, según la cual el Tribunal tiene vedada la posibilidad de suspender la aplicabilidad de la ley estatal (ATC 229/2014, de 23 de septiembre). Toda suspensión de la eficacia de la ley, como contraria a la presunción de legitimidad de la que disfrutan los actos o normas que emanan de poderes legítimos —presunción que alcanza su grado máximo en el caso de legislador—, ha de ser considerada excepcional (STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 3), lo que significa que la suspensión de las leyes “sólo es posible cuando esté expresamente prevista” (ATC 141/1989, de 14 de marzo, FJ 2), y las previsiones establecidas al efecto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional “no pueden extenderse a casos distintos de aquellos para las que están instauradas” (ATC 462/1985, de 4 de julio, FJ único). En el mismo sentido se pronuncia el ATC 267/2014, de 4 de noviembre, por considerar la solicitud de suspensión carente de toda base constitucional y legal. El terminante enunciado del art. 30 LOTC no puede ser desconocido por nadie, tampoco, como es obvio, por el propio Tribunal Constitucional, que carece de potestades o poderes “implícitos” para acordar la suspensión de leyes impugnadas en los procesos constitucionales (FJ único). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 22 que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (en este sentido, AATC 24/2011, de 3 de marzo, FJ 2; 44/2011, de 12 de abril, FJ 2; 239/2012, de 12 de diciembre, FJ 2; 60/2013, de 26 de febrero, FJ 2; 122/2013, de 21 de mayo, FJ 2; 123/2013, de 21 de mayo, FJ 2; 157/2013, de 11 de julio, FJ 2; y 298/2013, de 17 de diciembre, FJ 2; 178/2014, de 24 de junio, FJ 2; y 205/2014, de 22 de julio, FJ 2, entre otros). Asimismo, hemos de partir de que, como recuerdan los AATC 157/2013, FJ 2, y 298/2013, FJ 2, la resolución de este incidente ha de quedar desvinculada de la que en su día se adopte respecto del debate de fondo, pues ‘de lo que en este incidente se trata no es de vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional’ (ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 2)” (FJ 2). Esta doctrina se complementa con la relativa al “bloqueo de las competencias estatales”, cuyo resumen puede leerse en el ATC 265/2014, de 4 de noviembre: “Como afirmamos en el ATC 153/2014, de 27 de mayo, FJ 1, ‘cierto es que este argumento se ha utilizado excepcionalmente por este Tribunal para justificar el mantenimiento de la suspensión, sin necesidad de acreditar los daños de imposible reparación que derivarían de la aplicación de los preceptos autonómicos impugnados. Pero de la misma forma, este Tribunal lo ha limitado a los supuestos en que la controversia suscitada en el recurso que origina el incidente cautelar, excede de las situaciones normales de controversia competencial, anormalidad que no tiene que ver, en contra de lo alegado por el Abogado del Estado, con la viabilidad de las pretensiones de la demanda o de su apariencia de buen derecho, sino con el efecto mismo de bloqueo del ejercicio de las competencias estatales que se produciría, bien porque la competencia estatal afectada está palmariamente reconocida por el bloque de la constitucionalidad y no es discutida por las partes (ATC 336/2005, de 15 de septiembre, FJ 5); bien porque la norma autonómica impugnada reconoce expresamente que se ha dictado con única finalidad de dejar en suspenso el ejercicio de una competencia estatal cuya legitimidad ésta discute (ATC 146/2013, de 5 de junio, FJ 4), bien, finalmente, porque concurren a la vez ambos requisitos: una competencia incontrovertida del Estado y una norma autonómica que se JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 23 dicta con el propósito confesado de evitar que sea menoscabada por el ejercicio por el Estado de sus propias competencias (ATC 104/2010, de 28 de julio, FJ 5)” (FJ 4). Se intenta reflejar a continuación el resultado de la aplicación de la citada doctrina en el periodo cubierto por esta crónica, que no ha estado exenta de intenso debate. 3.1. El mantenimiento de la suspensión. El ATC 265/2014, de 4 de noviembre, mantiene la suspensión de la vigencia de la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones. Se rechaza el alegato relativo al bloqueo de las competencias estatales. Se aprecia que en este caso no concurren los requisitos exigidos por la doctrina previa, según se argumenta en detalle (FJ 4). Tras analizar el marco legal, se infiere que las fundaciones bancarias forman parte del sistema financiero como actor principal del mismo, ya que van a tener una presencia significativa y un papel activo en la gestión de las entidades de crédito, alguna de ellas sistémica. De ahí que haya de tenerse en cuenta que “en una situación de crisis de las cajas resulta imprescindible que la legislación estatal básica en la materia encuentre una inmediata aplicación sin obstáculos, pues la urgencia en la adopción de decisiones resulta de capital importancia para evitar la inestabilidad de los mercados financieros” (ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 4). En lo que concierne a la única fundación afectada por la Ley foral (la Fundación Caja Navarra), una vez acreditada su participación en la entidad de crédito CaixaBank, y las funciones que en relación la misma ejercen los órganos de gobierno de Caja Navarra, se considera evidente que la modificación del modelo organizativo de la fundación tendría incidencia en la entidad de crédito, que es notorio que es una de las entidades sistémicas por la importancia que tiene en el sistema financiero español en su conjunto, con cita de los AATC 12/1987, 238/1987, y 75/2010 y 69/2014, FJ 4 d). (FJ 5). Teniendo presente esta relación, el FJ 6 concluye que “el levantamiento de la suspensión conllevaría una situación de inseguridad jurídica para el desarrollo de la JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 24 actividad de la fundación por la indeterminación del régimen jurídico al que tendría que someterse, lo que podría afectar al funcionamiento del sistema financiero además por la incidencia que esta fundación bancaria tiene en una entidad de crédito” (FJ 6). El ATC 265/2014 cuenta con voto particular del Magistrado Ortega Álvarez, al que se adhieren los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos, para los que la decisión no es consecuente con la anterior doctrina, pese a afirmarla como supuesto punto de partida de su razonamiento. Para el voto, no habrían quedado acreditados los perjuicios apreciados: (i) la propia norma estatal admite que tanto las fundaciones bancarias como las fundaciones ordinarias pueden tener participaciones en entidades de crédito, por lo que el levantamiento de la suspensión en ningún caso provocaría la adopción de un modelo desconocido; y (ii) el auto no analiza si la fundación Caja Navarra ostenta una participación significativa en la entidad de crédito que le permita influir de forma decisiva en la gestión, o en qué medida la participación puede permitir influir de forma efectiva en la gestión de la entidad de crédito, hasta el punto de condicionarla y, por su carácter sistémico, afectar al sistema financiero en su conjunto. Tampoco se explican las razones por las que, para realizar ambas tareas, es perjudicial que Caja Navarra ajuste su funcionamiento a lo dispuesto en la Ley Foral ahora suspendida y es, por el contrario, esencial que se configure como una fundación bancaria. En cuanto a la afectación a la seguridad jurídica, no se explica la razón por la que deben prevalecer los intereses privados de la fundación sobre los públicos asociados a la presunción de constitucionalidad de la norma, ni se hace ponderación alguna sobre el modo en que esa pretendida inseguridad jurídica afecta a un tercero, la entidad de crédito. El ATC 32/2015, de 17 de febrero, aborda la nueva solicitud de la Junta y el Parlamento de Andalucía para el levantamiento de la suspensión de diversos preceptos de la Ley andaluza 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, suspensión que ya había quedado ratificada mediante el ATC 115/2014, de 8 de abril. La existencia del Auto previo no impide que, en cualquier momento, el Tribunal pueda reconsiderar la decisión adoptada cuando una de las partes alega que se ha producido JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 25 algún cambio de circunstancias relevantes, en uso y aplicación de sus amplias facultades de ordenación procesal (AATC 934/1987, de 21 de julio, FJ 2; 128/1993, de 20 de abril, FJ 1; y 266/2013, de 19 de noviembre, FJ 2). El cambio de circunstancias se resume en (i) el reconocimiento de error en algunos datos aportados en cuanto al número de viviendas protegidas de titularidad de la Sociedad de gestión de activos procedentes de la reestructuración bancaria (SAREB), tenidos en cuenta en las alegaciones del Abogado del Estado en el primer incidente de suspensión, y (ii) la mejora del sistema financiero español desde el momento en que se adoptó la Ley impugnada, con apoyo en el informe de estabilidad financiera del Banco de España 2014. Sobre el primero, se recuerda que el ATC 115/2014 no construye su argumentación — ni extrae su conclusión— a favor del mantenimiento de la suspensión a partir del referido dato en particular ni del contenido del informe de la SAREB en general. El argumento determinante fue entonces la estabilidad del sistema financiero contemplada como un interés público. Sobre el segundo, se constata que dicho informe no se ocupa de ponderar los efectos de las medidas autonómicas sobre la estabilidad del sistema financiero español, en contraste con otro informe del Banco de España alegado por el Abogado del Estado e incorporado a los autos, que pondera específicamente los efectos de las medidas autonómicas teniendo ya en cuenta la mejora global experimentada. La conclusión final del Banco de España, sobre la base del conjunto de elementos económicos, resulta inequívoca en cuanto a los riesgos para la estabilidad del sistema financiero que derivarían del levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, y considera que se mantienen los riesgos considerados en 2013. Señala el FJ 5: “De alguna forma las representaciones procesales de la Junta y el Parlamento de Andalucía pretenden que asignemos una mayor importancia relativa a los aspectos de mejora constatados por el Banco de España, desconociendo los riesgos sustanciales que todavía perviven según esa entidad. Nada de eso podemos hacer. Este Tribunal no está en situación de efectuar por sí mismo un juicio alternativo al del Banco de España, ni puede desconocer la inequívoca conclusión final alcanzada por una institución especializada —como es la mencionada entidad reguladora— sobre los JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 26 riesgos para la estabilidad del sistema financiero español, salvo que, como hemos indicado con anterioridad, las partes desvirtúen esa conclusión final con datos o análisis de signo contrario”. El voto particular del Magistrado Xiol Ríos, al que se adhieren los Magistrados Ortega Álvarez y Valdés Dal-Ré, hace en primer lugar referencia a la discrepancia ya manifestada con ocasión del primer ATC 115/2014, señalando que las circunstancias sobrevenidas, además de suponer un respaldo a los argumentos que se defendieron en el voto particular al ATC 115/2014, han puesto de manifiesto que el presupuesto fáctico, que hizo prevalecer los riesgos para los intereses generales ha quedado alterado de manera relevante y sustancial. A su juicio, no resulta asumible (i) descartar la relevancia del reconocimiento del error en la cuantificación de viviendas afectadas por la norma, negando que ese hubiera sido un aspecto ponderado para sustentar la decisión del ATC 115/2014, pues el impacto de la medida en el plan de negocios de la SAREB era uno de los argumentos principales por los que se solicitó el mantenimiento de la suspensión; y (ii) poner el énfasis en la interpretación del informe de estabilidad financiera del Banco de España de noviembre de 2014, el cual está desactualizado por referirse al año 2013 y no pondera la mejora comparativa en relación con la situación previa, tomada en consideración para decidir el mantenimiento de la suspensión. Para el voto, incluso asumiendo la existencia de unos supuestos graves perjuicios, llegado este momento hubiera sido procedente discriminar qué concretos aspectos de la regulación impugnada eran susceptibles de provocarlos, para limitar los efectos de la suspensión. En la misma línea, el ATC 135/2015, de 21 de julio, mantiene la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda, por razones sustancialmente coincidentes con las recogidas en los AATC 69/2014, de 10 de marzo (Ley 24/2013, de 2 de julio, de Navarra, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda), y 115/2014, de 8 de abril (Ley 4/2013, de 1 de JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 27 octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda). Tales razones giran en torno al perjuicio cierto para el interés general que subyace en el buen funcionamiento y estabilidad del sistema financiero en su conjunto, del daño para la seguridad jurídica derivado de la mera convivencia sobre una misma realidad material de regímenes jurídicos dispares, y de la apreciación de que los perjuicios derivados de la suspensión, y consistentes en el menoscabo del interés público al que responde la norma autonómica, esto es, la garantía del derecho a la vivienda y el interés privado de los colectivos más vulnerables que se verían beneficiados, resultan notoriamente reducidos porque el Estado también ha dispuesto normas que atienden a estos mismos intereses. El votos particular de los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Re y Xiol Ríos, abunda en las razones de la discrepancia sostenida con los citados antecedentes. El ATC 53/2015, de 3 de marzo, mantiene la suspensión de determinados preceptos del Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, de 25 de septiembre, que aprueba el Reglamento de consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general en desarrollo del art. 20 de la Ley Canaria 5/2010, de 21 de junio, de fomento a la participación ciudadana. Una vez más, se descarta que proceda inaplicar la doctrina general para dejar paso a la regla de la apariencia de buen derecho. Tampoco se considera aplicable al caso la doctrina relativa al bloqueo de las competencias estatales (AATC 336/2005, de 15 de septiembre, o 146/2013, de 5 de junio). La habitual ponderación de los intereses públicos o privados que pueden estar afectados por el levantamiento o mantenimiento de la suspensión, así como los perjuicios que para ellos pueden derivarse, se basa en lo resuelto por el ATC 87/2011, de 9 de junio5. A diferencia de aquel supuesto, el reglamento impugnado en este proceso no contempla la autorización del Estado para la celebración de las consultas a la ciudanía mediante pregunta directa, de manera que éste no tiene un control directo sobre ellas y no puede 5 Relativo a la Ley de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 28 evitar la producción de los daños alegados por el Abogado del Estado. Además, se tiene en cuenta que por Decreto 107/2014, de 2 de octubre (parcialmente impugnado y suspendido), se han culminado los trámites conducentes a la convocatoria de la consulta6. En consecuencia, los daños alegados por el Abogado del Estado no son hipotéticos, sino ciertos y reales, lo que determina el mantenimiento de la suspensión (FJ 4). El ATC 67/2015, de 14 de abril, se pronuncia sobre la suspensión de determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción. Antes de efectuar la ponderación habitual, se tiene en cuenta el precedente ATC 146/2013, de 5 de junio, que mantuvo la suspensión de análogos preceptos del Decretoley de Cataluña 4/2012 aplicando la doctrina relativa al “bloqueo de las competencias estatales”7. El Abogado del Estado alega que el claro paralelismo existente entre el contenido de dichos preceptos suspendidos y los ahora recurridos produce un doble efecto: se perpetúa el efecto de bloqueo sobre la competencia estatal y se incumple dicho Auto, consiguiendo así la vigencia, aunque temporal, de preceptos que el Tribunal había ordenado suspender hasta la resolución de la controversia competencial subyacente. 6 Sobre el Decreto 107/2014, el ATC 54/2015, de 3 de marzo, acuerda declarar la desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión: “no es posible que este Tribunal resuelva acerca del levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una decisión que ya no puede ser puesta en práctica al haber transcurrido ya el momento en el que, conforme a sus propios términos, había de realizarse” (FJ único). 7 Como recuerda el ATC 67/2015, la decisión de mantener la suspensión adoptada en el ATC 146/2013 se basó en una peculiaridad: “cabe constatar, a partir de una mera lectura de su exposición de motivos y del escrito de alegaciones de la Generalitat de Cataluña en el que solicita el levantamiento anticipado de la suspensión de la norma autonómica, que ésta ha sido dictada con la finalidad de suspender los efectos de la legislación estatal básica” (FJ 2), prosiguiendo un análisis más pormenorizado de estos extremos que, partiendo de que existen supuestos en los que no cabe seguir la doctrina de este Tribunal sobre la necesidad de acreditar o demostrar los perjuicios que conllevaría el levantamiento de la suspensión, condujo a la siguiente conclusión: “la finalidad expuesta en la norma impugnada de ejercer una competencia propia para bloquear el ejercicio por el Estado de las suyas, constituye un supuesto de clara trascendencia constitucional que debe llevarnos al mantenimiento de la suspensión de la norma autonómica impugnada mientras se determina por este Tribunal la conformidad con la distribución competencial de las normativas, estatal y autonómica, impugnadas” (FJ 4). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 29 Ante la sustancial identidad objetiva entre el contenido de la regulación suspendida mediante el ATC 146/2013 y parte de la ahora sometida a consideración, recae la misma resolución de mantenimiento, acogiendo la argumentación del Abogado del Estado: de no hacerlo así, “el efecto evidente de esta sucesión normativa sería la vigencia de una regulación cuya suspensión ordenó este Tribunal hasta la resolución de la controversia competencial subyacente, contrariando lo establecido en dicha resolución y menoscabando su eficacia, y este resultado no sería conforme con el obligado cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que están obligados todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC)” (FJ 2). El voto particular del Magistrado Valdés Dal-Ré, al que se adhieren los Magistrados Ortega Álvarez y Xiol Ríos, disiente por entender que la circunstancia determinante del ATC 146/2013 –la finalidad explícita de bloquear las competencias estatales- no hubiera debido extenderse a la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, pese a la coincidencia, incluso la identidad, de las disposiciones recurridas, por ser de mayor trascendencia las significativas diferencias entre ambas normas, que hubieran primado de haberse otorgado la debida relevancia al principio de presunción de constitucionalidad: se trata de normas emanadas de órganos estatutarios diferentes y adoptadas en períodos legislativos asimismo diferentes, y la Ley 3/2014 no expresa la finalidad de suspender o bloquear los efectos de la legislación estatal básica, patente en el Decreto-ley 4/2012. Con cita de la STC 197/2014, de 4 de diciembre, FJ 1, se entiende que el Tribunal no puede, sin quiebra de la objetividad en el control, no ya enjuiciar sino, tan siquiera, introducir en el enjuiciamiento, las intenciones o propósitos con los que se afirme se han aprobado y dictado las leyes, siendo la constitucionalidad o su contrario algo predicable de enunciados jurídico-positivos, sólo de ellos. El ATC 122/2015, de 7 de julio, decide sobre la suspensión de determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Nuevamente invoca el Abogado del Estado la doctrina relativa al bloqueo de las competencias estatales, por cuanto los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 30 vendrían a impedir la plena efectividad de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. El FJ 4 rechaza apoyar la decisión en la apariencia de buen Derecho de la pretensión impugnatoria, que supondría anticipar un pronunciamiento que sólo es posible en el marco del proceso principal, o en evitar la pluralidad de regímenes normativos, pues la esencia misma de nuestro modelo de Estado descansa, precisamente, en la concurrencia de sistemas normativos, cuya convivencia ha de buscarse exclusivamente en la ordenación de sus respectivos ámbitos competenciales. El Auto aprecia que la vigencia y aplicabilidad de algunos preceptos es susceptible de perjudicar gravemente la política exterior de España, pues la puesta en práctica de una política de acción exterior propia de la Generalitat de Cataluña afecta gravemente a las relaciones internacionales del Estado español, al generar interferencias en la política exterior del Estado que pueden perturbar su contenido e incidir negativamente incluso en ámbitos particularmente sensibles, consecuencias gravemente dañosas para el interés general que serían difícilmente reversibles. Además, la posición de España se vería inevitablemente dañada en sus relaciones con otros Estados, con la Unión Europea y con otros sujetos de Derecho internacional, si la Comunidad Autónoma de Cataluña actuase de facto en el exterior como un sujeto distinto del Estado español; podría generar confusión en terceros Estados y organizaciones internacionales sobre el alcance de esa acción exterior de Cataluña en relación con la representación exterior que corresponde al Estado (ius legationis). En atención a este razonamiento, se mantiene la suspensión de aquellos preceptos que regulan la posición de Cataluña en el exterior como sujeto o actor internacional, o la diplomacia pública de Cataluña. 3.2. El levantamiento de la suspensión. El ATC 205/2014, de 22 de julio, levanta la suspensión de los preceptos impugnados de de la Ley 3/2013, de 20 de mayo, de impulso y ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia. La mera existencia de dos regulaciones diferentes (y sus consecuencias sobre la seguridad jurídica) no puede justificar el mantenimiento de la JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 31 suspensión, si no se pone de manifiesto qué perjuicios de imposible o difícil reparación pueden producirse como consecuencia de esa duplicidad normativa (FJ 3). El ATC 63/2015, de 17 de marzo, levanta la suspensión del art. 47.10 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, en la redacción dada por el art. 167.1 de la Ley ahora controvertida, que prohíbe en determinados supuestos la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica (fracking) en suelo no urbanizable. Una vez más alega el Abogado del Estado que debe mantenerse la suspensión porque bloquea el ejercicio de competencias de titularidad estatal, tras reivindicar el fumus boni iuris como mecanismo para el aseguramiento provisional de las pretensiones que serán presumiblemente estimadas. El auto recuerda que la doctrina del bloqueo, sin entrar a examinar la concurrencia de daños acreditados de imposible o difícil reparación derivados del levantamiento de la suspensión, ha sido aplicada con carácter excepcional. Para examinar si se trata de un supuesto de afectación de una competencia estatal palmariamente reconocida por el bloque de la constitucionalidad, se tienen en cuenta las diferencias de redacción entre el precepto catalán recurrido y los anulados por las SSTC 106/2014 y 134/20148. Tales diferencias impiden considerar que el primero contradice las bases estatales de forma tan meridiana que pueda llegarse a ratificar la suspensión sin recorrer el cauce ordinario, basado en comprobar si se han acreditado suficientemente perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general, o de terceros vinculados al levantamiento. Se tiene en cuenta que (a diferencia de los citados precedentes) el levantamiento de la suspensión no pondría en circulación una prohibición absoluta e incondicionada del fracking; los perjuicios de imposible o difícil reparación cuya acreditación corresponde al Abogado del Estado deben ser pues los derivados, no de una prohibición absoluta, sino de un régimen de autorización condicionada a la ausencia de una serie de efectos adversos. Para el auto, toda la argumentación del Abogado del Estado gira en torno a la radical imposibilidad de solicitar y obtener permiso para desarrollar proyectos de fracking, pero nada se alega respecto de los perjuicios que entrañaría la aplicación de las condiciones que el precepto impugnado impone al otorgamiento. 8 Prohibición absoluta e incondicionada del fracking en Cantabria y La Rioja, respectivamente. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 32 Además, se da relevancia a la reforma introducida por la Ley catalana 3/2015, que presupone que el legislador catalán ha asumido que la utilización del fracking con sujeción a determinadas condiciones medioambientales debe autorizarse de acuerdo con la legislación básica estatal, lo que hace aún más evidente la manifiesta insuficiencia de la argumentación del Abogado del Estado en orden a justificar el mantenimiento de la suspensión. El ATC 67/2015, de 14 de abril, FJ 3, antes citado, no extiende la doctrina del “bloqueo de las competencias estatales” a la regulación relativa a la determinación de los municipios turísticos a los efectos de la aplicación del régimen de horarios comerciales, puesto que no figuraba en el precedente Decreto-ley 4/2012. Entra por ello en la ponderación habitual de este incidente cautelar, examinando los perjuicios alegados por el Abogado del Estado, sin entrar en aquello que más que cumplir con su carga procesal, se dedica a rebatir los argumentos de las otras partes procesales, “porque supone desplazar a la parte demandada la carga de acreditar la existencia de los perjuicios y su imposible o difícil reparación, y como ya hemos señalado, en este trámite procesal tal acreditación atañe al Abogado del Estado” [ATC 122/2013, de 21 de mayo, FJ 3 b)]. Se aprecia que el resto de las alegaciones contienen argumentos de carácter genérico sobre el conjunto de la regulación impugnada, sin acreditar o razonar suficientemente, a partir de las situaciones concretas que podrían producirse, los perjuicios alegados. Con las pautas analíticas ya utilizadas en el ATC 153/2014, de 27 de mayo, FJ 2, se reitera que las razones que se dirigen no ya a acreditar los perjuicios que se derivarían del levantamiento de la suspensión, sino las ventajas genéricas de la liberalización comercial, no proporcionan base suficiente para acreditar los perjuicios de imposible o difícil reparación, al no establecer conexión alguna entre las características del comercio en esta Comunidad Autónoma, los efectos de las mencionadas medidas liberalizadoras y, sobre todo, la importancia de las limitaciones introducidas por estos preceptos. Las razones que, para el ATC 122/2015, de 7 de julio, justifican el mantenimiento de la suspensión de determinados preceptos de la Ley de Cataluña 16/2014, de acción JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 33 exterior y de relaciones con la Unión Europea, ya reseñado en el epígrafe anterior, no se extienden al conjunto de lo impugnado. Con las salvedades que allí se han indicado, no concurren motivos para mantener la suspensión en lo relativo al objeto general, definiciones, principios rectores y finalidades, funciones del Parlamento de Cataluña, relaciones con las autoridades de ámbito internacional, los gobiernos de otros territorios (de otros Estados) y la Unión Europea, acuerdos de colaboración con entes públicos de otros Estados o con organizaciones internacionales, y establecimiento de delegaciones y oficinas de la Generalitat de Cataluña ante la Unión Europea y en el exterior. En una pormenorizada argumentación, se atiende fundamentalmente a la doctrina previa (SSTC 165/1994, FJ 8, 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4), a lo dispuesto en el EAC, a la falta de acreditación de perjuicios concretos para el interés general, y a la ausencia de incompatibilidad con lo establecido en la legislación estatal. 3.3. La desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión. En el ATC 23/2015, de 3 de febrero, ante la derogación del Decreto-ley catalán 6/2013, por la Ley autonómica 20/2014, el Tribunal considera innecesario pronunciarse sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una disposición que no se encuentra vigente por haber sido derogada por el legislador autonómico (con cita de los AATC 354/1989, de 20 de junio, FJ único; 224/2009, de 27 de julio, FJ 1; 57/2010, de 19 de mayo, FJ único; y 244/2013, de 22 de octubre, FJ único). En el mismo sentido, ATC 63/2015, de 17 de marzo, FFJJ 4 y 5. Como se apuntó anteriormente, el ATC 54/2015, de 3 de marzo, acuerda declarar la desaparición sobrevenida del objeto del incidente de suspensión relativo al Decreto 107/2014, de 2 de octubre, del Presidente del Gobierno de Canarias, por el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias: “no es posible que este Tribunal resuelva acerca del levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una decisión que ya no puede ser puesta en práctica al haber transcurrido ya el momento en el que, conforme a sus propios términos, había de realizarse” (FJ único). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 4 4.1 34 EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. La concurrencia de competencias en un mismo espacio físico: defensa y medio ambiente. Durante este período, el Tribunal ha dictado tres sentencias en las que se aborda la concurrencia en un mismo espacio físico de las competencias de medio ambiente de las Comunidades Autónomas y de las competencias del Estado en materia de defensa. En todas ellas, se parte de la doctrina que establece que, también en materia de defensa nacional, las situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico deben resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, la decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares que se vayan a realizar sobre el espacio protegido estará obligada a ponderar los intereses públicos concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia sobre espacios naturales protegidos, y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas mediante el ejercicio de las acciones que les competen. Asimismo, en todas ellas, el Tribunal ha apreciado en las normas autonómicas impugnadas la vulneración de la competencia estatal sobre defensa nacional, en un entendimiento de la prevalencia de dicha competencia sobre las demás que se pone especialmente de manifiesto en alguna de las relacionadas. En la primera de ellas, la STC 154/2014, de 25 de septiembre, se resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra los incisos 1, 5, 6 y 21 del apartado 2.5, del anejo 2 de la Ley de Castilla-La Mancha 6/2011,de 10 de marzo, de declaración del parque natural del Valle de Alcudia y Sierra Madrona. En relación con la materia que ahora nos ocupa, la Ley 6/2011 incluye, entre los usos y actividades incompatibles, las maniobras y ejercicios militares. Alega el Abogado del Estado que esta prohibición vulnera la competencia que atribuye al Estado el art. 149.1.4 CE, pues dentro del parque se encuentra una propiedad de titularidad estatal afectada a la defensa nacional y ocupada por una estación de comunicaciones y su carretera de acceso. La Ley 6/2011 considera actividades compatibles el acceso de vehículos, mantenimiento y conservación de las JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 35 construcciones e instalaciones del centro de comunicaciones militares, pero prohíbe otras actividades típicas ligadas a la defensa nacional en tiempo de paz. El Tribunal parte de la doctrina sentada en la STC 82/2012, de 18 de abril, y entiende que aunque el Abogado del Estado no ha invocado que los terrenos hayan sido declarados zona de interés para la defensa nacional, que era el supuesto analizado en aquella ocasión, lo determinante es que ya se había ejercido efectivamente la competencia estatal cuando la Ley impugnada declaró el parque natural y prohibió el uso antedicho. En consecuencia, la prohibición de maniobras y ejercicios militares conlleva su vulneración. Concluye, no obstante, recordando que también en materia de defensa nacional “las situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico deben resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, la decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares que se vayan a realizar sobre el espacio protegido estará obligada a ponderar los intereses públicos concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia sobre espacios naturales protegidos, y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas mediante el ejercicio de las acciones que les competen” (FJ 7). La STC 182/2014, de 6 de noviembre, se pronuncia sobre un supuesto muy próximo: la Ley de Castilla-La Mancha 5/2011, de 10 de marzo, de declaración del Parque Natural de la Sierra Norte de Guadalajara. El Tribunal aplica la doctrina sentada tanto en la STC 82/2012 como en la STC 154/2014, anteriormente relacionada, y afirma que en materia de defensa nacional, el ejercicio por el Estado de su competencia impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario (STC 82/2012, FJ 4) y que con independencia del instrumento jurídico utilizado, lo determinante es que el Estado haya ejercido efectivamente su competencia con carácter previo a la declaración del parque natural y la consiguiente prohibición del uso relacionado con la competencia del art. 149.1.4 CE (STC 154/2014, FJ 7). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 36 El matiz diferencial reside en que, cuando se aprobó el plan de ordenación de los recursos naturales en 2010, y posteriormente la Ley 5/2011 aquí enjuiciada, el Estado ya había ejercido la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.4 CE a través del Real Decreto 191/2002, de 15 de febrero, por el que se declara zona de interés para la defensa nacional el asentamiento de una estación de vigilancia aérea y el acceso a dicha instalación. En consecuencia, en la superficie delimitada por el art. 1 de dicho Real Decreto, la prohibición de maniobras y ejercicios militares es inconstitucional y nula por vulnerar lo dispuesto en el art. 149.1.4 CE. Por ello, el Tribunal añade que la ponderación reclamada en la STC 154/2014 “puede encontrar un cauce adecuado en las previsiones del art. 2.3 del Real Decreto 191/2002, que exige autorización del Ministerio de Defensa para la ‘determinación de la compatibilidad de los fines de la defensa nacional de cualquier regulación, ordenación o actuación administrativa que pueda incidir en la utilización militar de la instalación o en el eficaz funcionamiento de los medios de control de tráfico aéreo en ella localizados’. El precepto responde a ‘la preferencia de la competencia estatal en virtud de su carácter más específico y, por consiguiente, la posibilidad de condicionar, en el ejercicio de una competencia dotada de una clara dimensión espacial como es la establecida en el art. 149.1.4 CE, la concurrente competencia autonómica sobre espacios naturales protegidos’; aunque “también tenemos establecido que esa preferencia no ha de ser entendida en términos absolutos” (STC 82/2012, FJ 4). Por esta vía, preservada en última instancia la competencia estatal, queda expresamente abierta la posibilidad de hallar la deseable compatibilidad o conciliación de los intereses a los que responden las competencias ejercidas tanto por el Estado en materia de defensa nacional como por la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos” [FJ 2.f)]. Finalmente, en la STC 192/2014, de 20 de noviembre, se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el epígrafe 75.22, “Defensa”, del anexo II de la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 1/2005, de 4 de febrero, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo. El Tribunal considera que la Ley vasca, al incluir en la relación de las actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo las de “defensa”, somete a su JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 37 legislación medioambiental la actividad de defensa que se desarrolle en su territorio. Ello supone la aplicación del régimen jurídico de prevención, supervisión y reparación contenido en la Ley 1/2005 a toda clase de suelos potencialmente contaminados o alterados, sin establecer ningún tipo de distinción ni tampoco de limitación en función del uso militar al que se encuentren destinados aquellos suelos, lo que lleva indefectiblemente a la consecuencia de que aquél régimen regirá también para los suelos destinados al uso de las Fuerzas Armadas. Tras analizar el contenido de la ley, se llega a la conclusión de que la inclusión de la actividad o las instalaciones de “Defensa” en la relación de actividades que potencialmente son susceptibles de generar contaminación del suelo, sin establecer ningún tipo de acotación o de modulación en relación con las obligaciones que se establecen, supone una interferencia y una perturbación del ejercicio de las competencias estatales. Así, la Comunidad Autónoma Vasca no puede sujetar los suelos afectos al uso militar al régimen general y completo de control establecido por la Ley autonómica, pues la eventual actuación del órgano autónomo vasco previsto en la Ley para la supervisión de todas las medidas de protección y reparación de los suelos y actividades potencialmente contaminantes —que incluye, entre otras, la posibilidad de que se ordene al titular de la actividad o instalación la adopción de medidas, el sometimiento a autorización autonómica de la ampliación de la actividad o ciertas potestades de inspección y vigilancia, todas ellas acompañadas de un régimen sancionador para quienes incumplan las prescripciones impuestas—, necesariamente incide en el ámbito propio del funcionamiento de las Fuerzas Armadas, que constituye uno de los elementos esenciales del ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de defensa. 4.2 El alcance de las bases o la legislación básica. 4.2.1 La función social de la vivienda. La STC 93/2015, de 14 de mayo, resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado contra diversos preceptos del Decreto-ley de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. Desde la perspectiva del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 38 Comunidades Autónomas, tiene especial relevancia la respuesta dada a la impugnación de la disposición adicional segunda9. 9 Disposición adicional segunda. Declaración del interés social a efectos de expropiación forzosa de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social . 1. Se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente. 2. Este Decreto- ley será de aplicación a las viviendas incursas en procedimientos de desahucio instado por entidades financieras, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, en los cuales resulte adjudicatario del remate una entidad financiera, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa básica estatal. 3. Podrán ser beneficiarias de esta expropiación de uso las personas que cumplan los siguientes requisitos: a) Tener su residencia habitual y permanente en la vivienda objeto de ejecución hipotecaria, siendo su única vivienda en propiedad y no poseer ningún miembro de la unidad familiar que conviva en la vivienda objeto de ejecución hipotecaria la titularidad de ninguna vivienda. b) Tener la condición inicial de propietarios y deudores hipotecarios. c) El lanzamiento pueda generar una situación de emergencia o exclusión social. d) Cumplir los siguientes requisitos de carácter económico: (…) 4. El procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda deberá ajustarse a la legislación de expropiación forzosa y, en su caso, a lo establecido por la legislación sectorial aplicable. La resolución que dé inicio al mismo se comunicará al órgano judicial que esté conociendo del procedimiento de ejecución hipotecaria de que se trate. 5. Mediante Decreto del Consejo de Gobierno se declarará, previa información pública y motivadamente, el interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa temporal del uso de viviendas. Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno podrá delegarse dicha competencia en la Consejería competente en materia de vivienda. 6. El anuncio de publicación podrá incluir la citación para el levantamiento del acta previa. 7. Se declara de urgente ocupación a los efectos previstos en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 , la expropiación prevista en este Decreto- ley. 8. En el acta de ocupación se establecerá la forma en que la propiedad recuperará el uso de la vivienda una vez transcurrido el plazo de expropiación temporal del uso. En particular, se reconoce el derecho de reversión en caso de que las circunstancias de la persona beneficiaria se modificaran antes de transcurrir los tres años establecidos en el apartado 1, de manera que pueda ejercer el derecho a una vivienda digna y adecuada en términos análogos a los que posibilita la vivienda que fue objeto del procedimiento de ejecución hipotecaria. Asimismo se incurrirá en causa de reversión cuando se pierda la condición de beneficiario. 9. La persona beneficiaria quedará obligada al pago a la Administración expropiante de una cantidad en concepto de contribución al pago de justiprecio, en cuantía no superior al 25% de los ingresos de la unidad familiar que conviva en la misma, ni superior a la cuantía del justiprecio. 10. Cuando la persona beneficiaria haya incurrido en falsedad u ocultación de información en el cumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 3 o en la presentación de la documentación a que se refiere el apartado 11, perderá la condición de beneficiaria. La Consejería competente en materia de vivienda vigilará el cumplimiento de los requisitos referidos y el pago de las cantidades a las que, como beneficiario, esté obligado en los términos del apartado anterior. 11. Para el inicio del procedimiento de expropiación forzosa, la persona interesada deberá aportar, además de la solicitud dirigida al efecto y de la documentación acreditativa del proceso de ejecución hipotecaria en el que su vivienda se encuentre incursa, la siguiente documentación: (…) 12. Las solicitudes se tramitarán según el orden riguroso de incoación, salvo que, en supuestos de especial vulnerabilidad o en el caso de que el lanzamiento sea inminente, se dicte resolución motivada, de la que quedará constancia, estableciendo una preferencia distinta. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 39 La Sentencia, para declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la referida disposición adicional, parte de la exposición de doctrina constitucional sobre el art. 149.1.13 CE para, a continuación, analizar determinadas medidas adoptadas por el Estado al amparo de dicho título competencial. El Estado ha dictado una normativa en la que, incidiendo de un modo limitado en el sistema de ejecución hipotecaria, atiende a la situación de quienes, por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha quedado impagado, están en riesgo de perder su vivienda. Adoptó al efecto el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, que luego se ha convertido, en virtud de la tramitación parlamentaria como proyecto de ley, en Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada parcialmente por el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social10. Se entiende que las previsiones contenidas En los supuestos en que afecte a una vivienda, será competente para su resolución el titular de la Delegación Territorial o Provincial en materia de vivienda. Si la afectación alcanza a una generalidad de situaciones, corresponderá a la persona titular de la Dirección General competente en materia de vivienda. A efectos de lo establecido en los párrafos anteriores se entenderá que existe un supuesto de especial vulnerabilidad cuando el lanzamiento afecte a familias con menores de edad, mayores dependientes, personas con discapacidad, víctimas de violencia de género o personas desempleadas sin derecho a prestación. En estos casos y ante situaciones similares tendrán un orden preferente en la tramitación aquellas personas cuya vivienda esté sometida a algún régimen de protección pública. 13. La imposibilidad de llevar a cabo la ejecución de la ocupación de la vivienda por causas relacionadas con el procedimiento de desahucio, así como por otras causas no imputables a la Administración no implica el reconocimiento de derecho alguno a la persona beneficiaria de la expropiación. 14. En todo caso, lo establecido en esta disposición estará en función de las disponibilidades presupuestarias. En términos anuales, el gasto destinado a esta actuación será el equivalente a aplicar la remuneración, según tipo de interés retributivo de las cuentas de la Junta de Andalucía, al saldo vivo del conjunto de los depósitos por fianzas de arrendamiento y suministros constituidos en la Comunidad Autónoma de Andalucía. 15. Lo establecido en esta disposición será de aplicación a los procesos judiciales o extrajudiciales de ejecución hipotecaria que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de este Decreto- ley, en los que no se hubiese ejecutado el lanzamiento o se hubiese producido el lanzamiento después de la entrada en vigor del mismo pero la vivienda esté desocupada. 10 Las medidas previstas en la citada norma que destaca la Sentencia son las dispuestas en el art. 1que prevé que “hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta Ley, no procederá el lanzamiento cuando en un proceso judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria se hubiera adjudicado al acreedor, o a persona que actúe por su cuenta, la vivienda habitual de personas que se encuentren en los supuestos de especial vulnerabilidad y en las circunstancias económicas previstas en este artículo” y en la disposición adicional primera, que encomienda al Gobierno “que promueva con el sector financiero la constitución de un fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito, destinadas a ofrecer cobertura a aquellas personas que hayan sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario cuando concurran las circunstancias previstas en el art. 1 de esta Ley. Este fondo social de viviendas tendrá por objetivo facilitar el acceso a estas personas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban. En el plazo de seis meses desde la entrada JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 40 en dicha normativa tienen una conexión relevante con el objetivo de normalizar los mercados hipotecarios y, con ello, asentar el funcionamiento el sistema financiero. Se considera que el supuesto de expropiación del uso de la vivienda que regula la disposición adicional segunda impugnada aborda la misma situación de necesidad que la normativa estatal, pero lo hace mediante una regulación que, lejos de consistir en una mera modificación o corrección de técnica jurídica respecto de la solución arbitrada por ésta, responde a un principio incompatible. Tras descartar que la aplicación de la doctrina sentada en la STC 37/1987 lleve a la desestimación del recurso, se analiza si la norma autonómica impugnada tiene o no virtualidad para menoscabar la medida de política económica que el Estado ha previsto en ejercicio legítimo de su competencia sobre las bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE). Para ello, se afirma que el Estado, con las medidas que disciplina en la Ley 1/2013, conforma un régimen jurídico con el que se propone actuar sobre el sistema de ejecución hipotecaria para dar cobertura a las necesidades sociales de vivienda y, al mismo tiempo, que con ello no se perturbe significativamente el funcionamiento de los mercados hipotecarios. El Estado, de este modo, en aras de compatibilizar la realización de estas dos líneas directrices de su política económica, adopta como expresión de las bases de la planificación económica que le competen una solución normativa determinada en la Ley 1/2013. Sin embargo, la adición por la norma autonómica de un nuevo mecanismo orientado a satisfacer esa misma situación de necesidad rompe el carácter coherente de la acción pública en esta materia, acción pública que el Estado articula con ese carácter como medio de obtener simultáneamente los dos objetivos de política económica indicados y, se considera, asimismo, relevante que la concurrencia de figuras jurídicas dispares sobre una misma realidad —la suspensión del lanzamiento en la norma estatal y la expropiación de uso en la autonómica— hace difícil la aplicación conjunta de ambas disposiciones, principalmente a la hora de decidir si su eficacia es simultánea o sucesiva. Por esas dos razones, cada una de ellas suficiente por sí misma, considera el Tribunal que la norma autonómica impugnada constituye un obstáculo significativo en vigor de esta Ley se podrá valorar la ampliación del ámbito de cobertura del fondo social de viviendas a personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad social distintas a las previstas en el art. 1 de esta Ley”. Este fondo se creó mediante convenio firmado el 17 de enero de 2013 y la comisión de seguimiento y coordinación del mismo, en reunión celebrada el día 9 de mayo de 2014, amplió las circunstancias que determinan los beneficiarios al objeto de facilitar el acceso al fondo a otras personas o grupos que puedan resultar socialmente vulnerables. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 41 para la eficacia de la medida de política económica que el Estado disciplina en la Ley 1/2013 y, por tanto, se declara que el legislador andaluz ha ejercitado la competencia que le incumbe en materia de vivienda de un modo que menoscaba la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE. En todo caso, entiende el Tribunal que dicho razonamiento no reduce la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda al mero desarrollo de las bases estatales. En relación con este análisis realizado en la STC 93/2015 se formularon tres votos particulares. En uno de ellos (voto particular de la Magistrada Roca Trías, al que se adhiere el Magistrado Valdés Dal-Ré), se consideró que la regulación estatal se amparaba en la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.6 CE. Pero, en lo que coinciden dichos votos particulares es en discrepar de la forma en la que razona la sentencia para llegar a la conclusión de que la citada disposición adicional segunda del Decreto-Ley de Andalucía 6/2013 vulnera el art. 149.1.13 CE. En primer lugar, se pone de manifiesto que el eje de la argumentación que ofrece la Sentencia se basa en la contraposición de las políticas públicas adoptadas por el Estado y las adoptadas por Andalucía ante el mismo problema social derivado del desahucio de viviendas, y la consideración de que la norma autonómica “interfiere” en las medidas estatales de política económica. Sin embargo, el control de constitucionalidad de normas en el ámbito de las competencias compartidas o de las competencias exclusivas autonómicas sobre las que pueden incidir las competencias transversales estatales (como el art. 149.1.13 CE) no tiene como cometido enjuiciar la mayor o menor compatibilidad o coherencia entre políticas, medidas u objetivos estatales y autonómicos, sino solo la posible contradicción normativa, lo que no hace la Sentencia, como tampoco acredita en ningún momento la realidad de esa supuesta interferencia. Finalmente se advierte que “Las posibles implicaciones de la fundamentación de la presente Sentencia para nuestra futura jurisprudencia son preocupantes. Se da por bueno que el Estado, en virtud del título competencial contemplado en el art. 149.1.13 CE, pueda asumir e imponer de modo excluyente la solución de un problema social o económico como expresión de las bases de la planificación económica, cerrando el paso a que las Comunidades Autónomas puedan establecer sus propias medidas al respecto, incluso en el ámbito de las materias de su competencia exclusiva, como es la vivienda” (voto particular de la Magistrada Asua Batarrita). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 42 Por otra parte, se afirma que se ha construido un nuevo canon a medida, como en las SSTC 34/2013 y 174/2014, habiéndose dado un paso más en esta Sentencia ya que “no se trata ya de que las normas autonómicas deban respetar, en el ejercicio de sus competencias exclusivas de regulación de sectores concretos, las normas estatales dictadas en ejercicio de este título competencial, lo que impediría su contradicción o menoscabo, sino de que, una vez ejercida la competencia del art. 149.1.13 CE, las Comunidades Autónomas no podrían ejercer las suyas sobre el concreto sector económico afectado, aun cuando no exista contradicción o menoscabo de la competencia estatal” (voto particular de la Magistrada Roca Trías, al que se adhiere el Magistrado Valdés Dal-Ré) . A ello se añade en el último voto particular (que formula el Magistrado Xiol Ríos) que “como ya sucedió en la STC 74/2014, de 8 de mayo, se está, a mi juicio, ante un supuesto en que, en un contexto justificativo fundado en la aplicación de la jurisprudencia constitucional sobre el art. 149.1.13 CE, se está en realidad mutando su contenido en el sentido no expreso, pero perceptible en las últimas resoluciones de este Tribunal, si se apela al llamado contexto de descubrimiento, y sobre el que ya he advertido en otros Votos particulares (así, STC 170/2014), de avanzar en un proceso de recentralización que amenaza con tener severas consecuencias en nuestro sistema constitucional, en este caso, además, a costa de la efectividad de medidas tendentes a paliar situaciones de exclusión social. Con esta nueva Sentencia se opera una segunda inflexión conforme a la cual, una vez “ejercitada” la competencia estatal de regulación de las bases o planificación de un sector económico de competencia de la comunidad autónoma, la comunidad autónoma queda “expropiada” de esa competencia. 4.2.2 Las retribuciones de los empleados del sector público. Son varias las sentencias dictadas por el Tribunal en este período de tiempo sobre las competencias del Estado en relación con las retribuciones del personal del sector público. En primer lugar, cabe hacer referencia a la STC 196/2014, en la que el Tribunal resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del art. 41.1 de la Ley 11/2010, JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 43 de 30 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2011, que fijó la reducción de las retribuciones del personal de los entes del sector público autonómico, por posible vulneración del principio de irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas de derechos (art. 9.3 CE). Esta Sentencia declaró la inconstitucionalidad del precepto aplicando la doctrina sentada en las SSTC 219/2013 y 5/2014. Ahora bien, la relevancia de esta Sentencia, como hemos puesto de manifiesto en otra parte de esta crónica (#2.5.5), radica en la aplicación del art. 39. 2 LOTC, conforme al cual el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de la disposición cuestionada por una razón diferente a la planteada por el órgano judicial, y concretamente por la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias. En segundo lugar, sobre la supresión de la paga extraordinaria desde la perspectiva de su adecuación al régimen de distribución de competencias11 se han dictado dos Sentencias. Concretamente, la STC 81/2015, de 30 de abril, resuelve recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento de Navarra en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Entre las vulneraciones aducidas en este recurso, la que se fundamenta en motivos competenciales es la que alega que la supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de función pública. La Sentencia se limita a recordar la doctrina sobre las medidas de contención de gastos de personal, de acuerdo con la cual esta materia se ampara en el título competencial previsto en el art. 149.1.13 CE y no en el art. 149.1.18, ya que no se aplica sólo a funcionarios sino que alcanza a todo el personal al servicio del sector público, y porque su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la relación de servicio que delimita dicho régimen estatutario. Asimismo, se refiere la Sentencia a la doctrina de la STC 148/2006 conforme a la cual no se puede flexibilizar la vinculación de la Comunidad Foral a dichos límites básicos. 11 Este período el Tribunal Constitucional ha dictado numerosas Sentencias en cuestiones de inconstitucionalidad planteadas en relación con el Real Decreto Ley 20/2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE. En dichas Sentencias el Tribunal ha considerado que se había extinguido por pérdida sobrevenida de objeto. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 44 En la STC 94/2015, de 14 de mayo, se resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Presidente del Gobierno en relación con una Ley de la Comunidad Foral de Navarra que prorrogaba hasta el 31 de agosto de 2013 el plazo para el pago de un complemento personal transitorio por pérdida de poder adquisitivo, que inicialmente habría de pagarse antes del 31 de diciembre de 2012. La norma se declaró inconstitucional conforme a la doctrina a la que acabamos de referirnos en la Sentencia anterior, ya que contraviene la prohibición de incremento de las retribuciones prevista en la Ley de presupuestos generales para 2013 y que resulta amparada en el art. 149.1.13 CE. 4.2.3 Los permisos y vacaciones de los funcionarios públicos. La STC 156/2015, de 9 de julio, se dicta en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 8, 27 y 28 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. La sentencia desestima el recurso en su integridad. La relevancia que puede tener esta sentencia, desde la perspectiva del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, radica en el concepto de desarrollo de las bases estatales en materia de función pública que se manifiesta en la resolución del recurso, que cuenta con el voto discrepante del ponente, Magistrado Narváez Rodríguez, al que se adhieren los Magistrados Asua Batarrita, Roca Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos. El art. 8 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio12, fue impugnado en la consideración de que el mismo comporta la extralimitación competencial del Estado y la 12 El art. 8 del Real Decreto-ley 20/2012 da nueva redacción a los arts. 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público: “Uno. Se modifica el art. 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público en los siguientes términos: ‘Artículo. 48. Permisos de los funcionarios públicos. Los funcionarios públicos tendrán los siguientes permisos: a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado de consanguinidad o afinidad, tres días hábiles cuando el suceso se produzca en la misma localidad, y cinco días hábiles cuando sea en distinta localidad. Cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de dos días hábiles cuando se produzca en la misma localidad y de cuatro días hábiles cuando sea en distinta localidad. b) Por traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 45 consiguiente invasión de las competencias autonómicas en materia de régimen estatutario de sus funcionarios (arts. 47.2.1 y 76.1 EAAnd). El encuadramiento competencial de esta regulación se realiza en la materia de función pública, en la que al Estado le corresponden las competencias derivadas del título competencial previsto en el art. 149.1.18 CE puesto que los preceptos relativos a las vacaciones, licencias y permisos se configuran como derechos de los funcionarios c) Para realizar funciones sindicales o de representación del personal, en los términos que se determine. d) Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud, durante los días de su celebración. e) Para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto por las funcionarias embarazadas. f) Por lactancia de un hijo menor de doce meses tendrá derecho a una hora de ausencia del trabajo que podrá dividir en dos fracciones. Este derecho podrá sustituirse por una reducción de la jornada normal en media hora al inicio y al final de la jornada o, en una hora al inicio o al final de la jornada, con la misma finalidad. Este derecho podrá ser ejercido indistintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de que ambos trabajen. Igualmente la funcionaria podrá solicitar la sustitución del tiempo de lactancia por un permiso retribuido que acumule en jornadas completas el tiempo correspondiente. Este permiso se incrementará proporcionalmente en los casos de parto múltiple. g) Por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados a continuación del parto, la funcionaria o el funcionario tendrá derecho a ausentarse del trabajo durante un máximo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones íntegras. Asimismo, tendrán derecho a reducir su jornada de trabajo hasta un máximo de dos horas, con la disminución proporcional de sus retribuciones. h) Por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún menor de doce años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona con discapacidad que no desempeñe actividad retribuida, tendrá derecho a la reducción de su jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda. Tendrá el mismo derecho el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retribuida. i) Por ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado, el funcionario tendrá derecho a solicitar una reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral, con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un mes. Si hubiera más de un titular de este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo de disfrute de esta reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo caso, el plazo máximo de un mes. j) Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral. k) Por asuntos particulares, tres días. l) Por matrimonio, quince días.’ Dos. Se modifica el artículo 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público que queda redactado de la siguiente manera: ‘Artículo 50. Vacaciones de los funcionarios públicos. Los funcionarios públicos tendrán derecho a disfrutar, durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor. A los efectos de lo previsto en el presente artículo, no se considerarán como días hábiles los sábados, sin perjuicio de las adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales.’ Tres. Desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, quedan suspendidos y sin efecto los Acuerdos, Pactos y Convenios para el personal funcionario y laboral, suscritos por las Administraciones Públicas y sus Organismos y Entidades, vinculados o dependientes de las mismas, en lo relativo al permiso por asuntos particulares, vacaciones y días adicionales a los de libre disposición o de similar naturaleza.” JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 46 públicos. La Sentencia descarta que se pueda encuadrar en el título competencial previsto en el art. 149.1.13 CE, ya que las medidas que se adoptan en materia de permisos y de vacaciones tienen un carácter estructural y permanente y no tratan de dar solución a una problemática transitoria. Conforme al art. 149.1.18 CE, corresponde al Estado establecer las bases del régimen de derechos y deberes de los funcionarios públicos y a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en relación con la función pública autonómica y local. A ello se añade, ateniéndose a la doctrina sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, que en la misma cabe incluir previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios, comunes a todas las Administraciones públicas, pues ello hallaría su fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 4; 103/1997, de 22 de mayo, FJ 2, y 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6, entre otras), por lo que del mismo modo también quedan encuadradas en el título competencial del mencionado art. 149.1.18 CE las previsiones relativas a los permisos y vacaciones de los funcionarios comunes a todas las Administraciones públicas, pues ello hallaría, igualmente, su fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad Así, corresponde al Estado fijar los concretos supuestos en los que cabe reconocer permisos, licencias o vacaciones a los funcionarios públicos (por fallecimiento, por accidente o enfermedad de familiares, por traslados de domicilio, para concurrir a exámenes, etc.), estableciendo un régimen común de los diferentes conceptos de ausencia temporal justificada al puesto de trabajo. Por tanto, en esta materia corresponde al Estado, en el ejercicio de su competencia para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE), la determinación de los diferentes supuestos por los que pueden ser concedidos permisos o licencias a dicho personal del sector público, cualquiera que sea la Administración a la que pertenezcan. Ahora bien, se considera que el título competencial del art. 149.1.18 CE no puede amparar una regulación que agote el contenido de los referidos permisos, licencias o vacaciones hasta el punto de no permitir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en esta materia, un ámbito JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 47 competencial propio que les permita desarrollar y aplicar el régimen estatutario de los funcionarios públicos al desenvolvimiento de sus actuaciones públicas y al ejercicio de sus competencias. La controversia competencial se centra así en aquellos supuestos en que la normativa estatal pueda agotar el régimen jurídico sobre este aspecto sustancial del régimen funcionarial, impidiendo toda posibilidad de desarrollo y ejecución por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente. La Sentencia, a la hora de determinar la acomodación de la regulación controvertida al régimen de distribución de competencias, diferencia los siguientes supuestos: Un primer grupo de permisos13, que entiende el Tribunal que se limitan a establecer el concepto y la finalidad por la que pueden ser concedidos, sin agregar ninguna otra precisión o límite. Ciñen su texto a la mera descripción del concepto y finalidad por la que se puede conceder un permiso al funcionario público. La determinación del supuesto lleva implícita la duración del permiso y, por tanto, se apoya en la existencia de un planteamiento de homogeneización común a todas las administraciones públicas, que no rebasa los límites de lo básico, siendo respetuoso con el título competencial del art. 149.1.18 CE. El Tribunal desestima asimismo la impugnación de los demás supuestos, en el entendimiento de que entra en el concepto de lo básico fijar la duración de tales permisos o licencias, en la medida en que, a través de las bases, se establece un régimen común, tanto de los diferentes conceptos de ausencia temporal justificada al puesto de trabajo, como de la duración de aquéllos. Con tal planteamiento no se persigue otro objetivo que lograr una mínima y fundamental homogeneidad en este aspecto sustancial del régimen funcionarial que es el de los permisos y vacaciones. Y se considera que tal delimitación no impide a las Comunidades Autónomas el margen de actuación necesario para el desarrollo y ejecución de dichas bases, considerando que forma parte de dicho desarrollo: optar por fijar la forma y manera de su utilización estableciendo, por ejemplo, si los permisos del art. 48 o los turnos de vacaciones del art. 50 LEEP pueden, los primeros, disfrutarse dentro o fuera de determinadas fechas del calendario anual o sin unirlos a los de vacaciones; y los segundos, en determinados períodos de 13 letras c), d), e), h) y j) del art. 48 LEEP JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 48 tiempo, por días sueltos o estableciendo un mínimo de días consecutivos, etc. Es decir, la norma estatal, aun fijando la duración de los diferentes tipos de permisos, no cierra toda posibilidad de desarrollo y aplicación a las Comunidades Autónomas de la normativa básica sobre esta materia. El voto particular considera que con la fijación de la duración concreta, tanto de los permisos como de las vacaciones anuales, la norma estatal agota toda posibilidad de desarrollo normativo. Pudiera solo satisfacer la competencia de ejecución de la Comunidad Autónoma sobre esta materia, pues se trataría de la simple operación de llevar a efecto la aplicación práctica y singularizada a cada funcionario público del sistema de permisos o de vacaciones regulado en su integridad por los arts. 48 y 50 LEEP. 4.2.4 Las explotaciones equinas. La Sentencia 58/2015, de 18 de marzo, resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Catalunya contra determinados preceptos del Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece el plan sanitario equino. La Sentencia encuadra competencialmente la controversia en materia de sanidad, determinando que las competencias estatales derivan del título competencial previsto en el art. 149.1.16 CE, cuya incidencia en el subsector ganadería han reconocido, entre otras, las SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3, y 158/2011, de 19 de octubre, FJ 10. Las competencias de la Comunidad Autónoma, por su parte, derivan de lo dispuesto en el art. 116.1 d) EAC que atribuye en exclusiva a la Comunidad Autónoma recurrente la sanidad animal cuando no tenga efectos sobre la salud humana, y la protección de los animales. Al mismo tiempo, la competencia compartida en materia de sanidad y salud pública incluye la sanidad animal con efectos sobre la salud humana [art. 162.3 b) EAC]. De ello hay que entender que la competencia sobre sanidad animal en el sector ganadero es sustancialmente una competencia sanitaria aunque se proyecte en este ámbito. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 49 Esta primera operación de encuadramiento es discutida en el voto particular formulado por los Magistrados Ortega Álvarez y Valdés Dal-Ré, en la medida en que el adecuado encuadramiento competencial requería interpretar el alcance de las citadas competencias autonómicas cuando no esté comprometida la salud humana. Concretamente, se considera que la combinación de la forma en la que se realiza el encuadramiento competencial con la argumentación que se da sobre la necesaria densidad normativa de las bases estatales conduce a una indebida extensión de las mismas. Sobre este punto, la “densidad normativa de las bases estatales”, considera el voto particular que en la misma late la idea de que lo que es obvio ha de ser necesariamente básico, lo que a su juicio se sitúa a espaldas de la doctrina constitucional sobre la noción de lo básico. Se considera que el Tribunal debiera evitar utilizar argumentos que puedan expandir todavía más el alcance de lo básico, lo que sucedería si se consagra esta idea de la escasa densidad normativa como consustancial a lo básico. La aplicación del régimen de distribución de competencias realizado por la Sentencia lleva a la desestimación íntegra del conflicto de competencia. El voto particular no discute la solución en su integridad, pero sí la dada a los arts. 4.5 y 8 en relación con el Anexo III. En relación con el art. 4.5 del Real Decreto, relativo a las “condiciones para garantizar el bienestar animal”, la Sentencia considera que todas las prescripciones establecidas en el mismo son materialmente básicas porque tienden a garantizar que los équidos no sufran dolor, padecimiento o daños inútiles, dejando un amplio margen de desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas, ya que los conceptos jurídicos indeterminados que se utilizan para la determinación de las bases, tales como instalaciones apropiadas; materiales no perjudiciales, límites que no sean perjudiciales, edad del animal, estado fisiológico, etc. permiten su concreción por la Comunidad Autónoma. Esta conclusión se ve corroborada, a mayor abundamiento, por la propia recurrente cuando afirma que se trata de obviedades y redundancias y que, precisamente por ello, no tienen cabida en el título de lo básico. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 50 Al respecto, y sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el voto particular no niega la competencia del Estado para regular determinados aspectos del bienestar animal, pero considera a todas luces excesivo reconducir toda la regulación al ámbito de la competencia estatal sobre legislación básica en materia de sanidad, como parece apuntar la Sentencia. Finalmente, la Sentencia enjuicia el art. 8.2, relativo a los programas sanitarios de control oficial de enfermedades equinas y de vigilancia epizootiológica, cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma, en relación con el anexo III que regula los programas de control oficial frente a dos enfermedades de transmisión sexual, la arteritis viral equina (parte I) y la metritis contagiosa equina (parte II), estableciendo qué caballos, de todos los reproductores, están sujetos al programa —los destinados a la monta natural—, la periodicidad del control analítico y las condiciones para realizarlo, las técnicas analíticas a utilizar para la identificación del virus; las calificaciones sanitarias; las normas para la cubrición, y el protocolo sanitario para realizar las vacunaciones. Se afirma en la Sentencia que la materia afectada es sin duda la sanidad, en la que se inscriben las enfermedades animales y las técnicas preventivas de las mismas (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 10). En relación con dicha regulación alega la Comunidad recurrente que el art. 8.2, puesto en relación con el anexo III, establece una regulación de las competencias de ejecución autonómicas que determina su ejercicio cuando se trata de enfermedades que no tienen incidencia sobre la salud humana por lo que no requerirían de una función de coordinación tan intensa. Al respecto la Sentencia argumenta que dicha regulación sólo se refiere a dos enfermedades y que los programas afectan a un número muy limitado de animales y contienen normativa técnica que pretende garantizar, a través incluso de la remisión a protocolos internacionales de los sistemas de análisis, la fiabilidad de los controles a efectos de impedir la extensión de estas dos enfermedades. Por ello, no cabe afirmar que las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma en materia de vigilancia sanitaria animal hayan sido predeterminadas o vaciadas de contenido. Precisamente lo que discute el voto particular es que la Sentencia sostenga que la detallada regulación del programa de control que contiene sólo afecta a dos JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 51 enfermedades y que, puesto que el resto de las previstas en la norma quedan sujetas a los programas de vigilancia epizootiológica que las Comunidades Autónomas establezcan, eso hace que no se vulneren sus competencias. Considera que lo que hubiera debido determinarse es la razón por la que era necesaria esa detallada intervención estatal en relación, precisamente, con esas dos enfermedades, para lo que es absolutamente indiferente que, con respecto a las restantes, no se hayan vulnerado las competencias autonómicas. 4.3 La función ejecutiva del Estado. La pretensión de reservar al Estado determinadas funciones ejecutivas en ámbitos materiales en los que la competencia de ejecución ha sido asumida por las Comunidades Autónomas ha sido y sigue siendo motivo de fricción constante, y en la jurisprudencia ha recibido una amplia diversidad de respuestas, que no siempre resulta fácil reconducir a categorías generales. Como se verá seguidamente, junto a las conclusiones que prima facie cabría extraer del estricto encuadramiento competencial de la materia regulada, en las resoluciones que se reseñan han estado muy presentes tres criterios complementarios: la competencia atribuida al Estado en garantía de la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derecho y el cumplimiento de sus deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE); el alcance y los límites de las competencias autonómicas derivado de la noción de “supraterritorialidad”; y el grado de densidad normativa aplicado por el Estado en la regulación de la materia en la que, además, se ha reservado determinadas funciones ejecutivas. A nuestro juicio, el examen conjunto de las sentencias dictadas en este periodo deja abierta una interrogante: ¿este último criterio depende estrictamente del régimen de distribución de competencias o, por el contrario, lo determinante será el específico uso que en cada caso haya hecho el Estado de su competencia normativa, con independencia de que ésta abarque la integridad de la legislación o esté limitada a las bases o legislación básica? JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 52 4.3.1 La asunción de funciones ejecutivas por el Estado ante la concurrencia de un interés general. En relación con la atribución de funciones ejecutivas al Estado hemos de destacar la STC 215/2014, de 18 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Canarias en relación con determinados preceptos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad. Sin perjuicio de la relevancia de esta Sentencia en diferentes aspectos, desde la perspectiva del orden de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, queremos fijarnos ahora en la solución dada a la impugnación del art. 25.2 de la Ley orgánica recurrida (FJ 7). En sustancia, dicho precepto, titulado “Medidas coercitivas” 14, dispone en su apartado 2 que, ante la no adopción o insuficiencia de las medidas obligatorias, el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económicopresupuestaria de la administración afectada”, que “podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente 14 Artículo 25. Medidas coercitivas. 1. En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económicofinanciero o del plan de reequilibrio, la Administración Pública responsable deberá: a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, y en consonancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado. b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Si en el plazo de 3 meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo de 3 meses persistiera el incumplimiento podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva. 2. De no adoptarse las medidas previstas en el apartado a) del número anterior o en caso de resultar estas insuficientes el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económicopresupuestaria de la administración afectada. Esta comisión podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones se harán públicas en una semana. Las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento para la administración incumplidora. No se podrá autorizar ninguna operación de crédito, ni la administración correspondiente tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley hasta que dichas medidas hayan sido implementadas. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 53 respecto a las partidas de ingresos o gastos”, a los efectos de presentar “una propuesta de medidas”, que “serán de obligado cumplimiento para la administración incumplidora”. Para la Sentencia, la previsión del art. 25.2 surge como consecuencia del incumplimiento manifiesto por parte de una determinada Comunidad Autónoma del objetivo de estabilidad y/o de endeudamiento. La Ley Orgánica 2/2012 no impide a las Comunidades Autónomas adoptar las políticas económico-presupuestarias que consideren oportunas para mantenerse dentro de los objetivos de estabilidad presupuestaria y endeudamiento, que se repasan en detalle para constatar que se deja en manos de las Comunidades Autónomas la decisión de las políticas a adoptar de cara a la consecución del objetivo de estabilidad, bien operando sobre los ingresos, bien reduciendo los gastos, bien afectando a unos y otros. Es la Comunidad Autónoma, la que en el ejercicio de su autonomía política y financiera decide cómo cumplir con el mandato constitucionalmente impuesto adoptando las “decisiones presupuestarias” necesarias “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad” (art. 135.6 CE). “Únicamente cuando las medidas dirigidas al cumplimiento de ese mandato sean inexistentes o insuficientes y, sólo entonces, será cuando el Estado, en el ejercicio de sus facultades de dirección general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas (art. 156.1 CE) y garante del equilibrio económico general (arts. 131 y 138, ambos CE), y como responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria (arts. 4.3 TUE, 126.1 TFUE y 3 del protocolo núm. 12 anejo al Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), podrá proponer a las Comunidades Autónomas la adopción de determinadas medidas de cara a impedir que quede “sin efecto el objetivo de estabilidad” y, por consecuencia, las competencias del Estado “a cuyo través éste ha de garantizar el equilibrio de la política económica general” (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11)”. Se añade: “Es cierto que el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 dispone que, en el caso de no adoptarse las medidas necesarias, el Gobierno presentará, a través de la comisión de expertos, “una propuesta de medidas” las cuales “serán de obligado cumplimiento”, pareciendo que el Gobierno asume el ejercicio de facultades que resultan contrarias a la delimitación de competencias establecidas en la materia por la Constitución y los JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 54 Estatutos de Autonomía. Pero tal duda no tiene razón de ser pues la facultad de proponer (entendida como “proposición o idea que se manifiesta y ofrece a alguien para un fin” según la 23 edición del Diccionario de la lengua española) solo puede entenderse en el marco de coordinación entre el Gobierno del Estado y la Comunidad Autónoma “a fin de que ésta remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de las competencias que le son propias, sin que genere, en caso de no ser atendido por la Comunidad Autónoma, una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial de ésta” (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26). Dicho de otra manera, si ante un incumplimiento de una Comunidad Autónoma se produjese “la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma” dicha “sustitución sería inconstitucional” (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11)”. Interpretado en relación con el art. 26.1, el precepto aquí considerado, cuando afirma que “las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento” para la Comunidad Autónoma incumplidora no significa que, por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno, se puedan ejecutar tales medidas. En la argumentación de la sentencia, destaca la conclusión de que las medidas propuestas por la comisión de expertos implican la concreción de un límite a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la configuración de una competencia ejecutiva básica a favor del Estado, justificada por la concurrencia de un interés general que exige que el Estado ostente determinadas competencias finales en la determinación de las medidas a adoptar, con la finalidad de lograr las correcciones necesarias de las desviaciones en que incurran las Comunidades Autónomas tras haber ejercido sus competencias. El voto particular formulado por los Magistrados Asua Batarrita, Ortega Álvarez, Roca Trías, Valdés Dal-Ré y Xiol Ríos, se pronuncia, entre otras, sobre esta cuestión. En opinión de los discrepantes, el mecanismo descrito desborda el sistema de controles sobre las Comunidades Autónomas previsto en la Constitución. La imposición de medidas de obligado cumplimiento contradice la doctrina de la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11, ratificada con posterioridad a la reforma del artículo 135 de la Constitución en la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5. Una cosa es imponer a la Comunidad JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 55 Autónoma la elaboración de un plan o la comprobación de su idoneidad para alcanzar los objetivos de estabilidad, y otra, bien diferente, sustituir la competencia autonómica para adoptar sus propias políticas mediante la elaboración por el Estado del referido plan. La atribución a la comisión de expertos de autoridad para proponer medidas de cumplimiento obligatorio no sería sino una indebida sustitución de la competencia de una Comunidad Autónoma para adoptar sus propias políticas públicas. Señalan que “La incongruencia de la argumentación que da sustento a la decisión mayoritaria queda por lo demás de manifiesto cuando descarta que el precepto suponga que el Gobierno asume el ejercicio de facultades que constituyan una actuación subsidiaria del Estado y, al propio tiempo, afirma que se configura una competencia ejecutiva básica a favor del Estado justificada por la concurrencia de un interés general. De ello se concluiría, ad absurdum, que atribuir al Estado como competencia ejecutiva básica la adopción de decisiones (medidas coercitivas o de obligado cumplimiento) que inciden directamente en la gestión del presupuesto autonómico —en lo que conforma, sin duda, el núcleo de su autonomía financiera— no implica sustituir a los órganos de decisión de la Comunidad Autónoma”. La previsión de medidas ejecutivas de obligado cumplimiento supone, siempre según el voto particular, que la Comunidad Autónoma queda intervenida en toda regla por el Estado, configurando un mecanismo equivalente al previsto en el art. 155.2 CE, según el cual “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. 4.3.2 El acceso a las profesiones tituladas de abogado y procurador de los Tribunales. La STC 170/2014, de 23 de octubre, enjuicia la constitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales, impugnada principalmente por reservar determinadas competencias ejecutivas al Estado. Se parte de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.30 CE para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales que habilitan para ejercer una profesión titulada. En esta materia las JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 56 Comunidades Autónomas pueden asumir competencias ejecutivas (SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, y 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 3), pero este reconocimiento responde a un esquema de distribución de competencias que la Constitución no articula de manera absoluta sobre el binomio legislación estatal-ejecución autonómica, sino que, hallándose formulada la atribución de competencias al Estado en términos más específicos, que la jurisprudencia de ese Tribunal ha relacionado en ocasiones con competencias de carácter ejecutivo (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3, reiterado en la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3), “no debe descartarse de manera absoluta la constitucionalidad de la atribución de competencias de esta naturaleza al Estado en esta materia, cuando sea necesario para garantizar que la regulación establecida se acomode a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español” [FJ 4.a)]. La competencia estatal prevista en el art. 149.1.30 CE, en principio ha de prevalecer como regla específica sobre la general que se deriva del art. 149.1.1 CE. Pero una vez más, teniendo en cuenta la especificidad con la que se concibe en la Constitución la asignación de competencias en materia de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales, tampoco puede atribuirse carácter absoluto a esta consideración. Con cita de la STC 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 4: “se trata de una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y ligada asimismo a la garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE).” [FJ 4.b)]. En el FJ 6.a) se aborda la acreditación de los cursos de formación exigidos para acceder al proceso de evaluación, que la Ley atribuye a órganos estatales. Enlazando con lo dicho anteriormente, razona el Tribunal que la competencia sobre obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales se halla directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español, y está ligada asimismo a la garantía de libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de los servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 57 Concluye así que la acreditación de los cursos que integran la formación reglada de carácter oficial necesaria para la expedición de los títulos profesionales de abogado y procurador constituye una medida que, además de tener como finalidad permitir a la Administración fiscalizar el cumplimiento de los requisitos que se establezcan reglamentariamente para dichos cursos y que estos alcanzan el adecuado nivel de solvencia y eficacia docente, conlleva la potestad de garantizar que los niveles de exigencia incorporados a los expresados cursos se adecuan a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español. El nivel de exigencia, dependiente directamente de la actividad administrativa de acreditación de las enseñanzas, va a determinar la obtención de un título profesional oficial con alcance general, el cual, además, constituye requisito imprescindible para la colegiación obligatoria, estrechamente ligada a la genealogía competencial en materia de títulos profesionales, habida cuenta de que, en virtud del principio de colegiación única, habilita para ejercer en todo el territorio nacional. De todo esto se infiere que la acreditación de los cursos de capacitación corresponde al Estado, en el ámbito de la competencia exclusiva reservada al mismo por el primer inciso del art. 149.1.30 CE, máxime si se tiene en cuenta que la homologación de los títulos que el EAC atribuye a la Generalitat no se corresponde con la actividad de acreditación de los cursos, mediante los que se persigue habilitar la obtención de una de las condiciones necesarias para dicha homologación. El voto particular formulado por el Magistrado Xiol Ríos, al que se adhieren los Magistrados Asua Batarrita, Ortega Álvarez, Roca Trías y Valdés Dal-Ré, discrepa de esta fundamentación, subrayando dos aspectos: (i) la habilitación constitucional del art. 149.1.1 CE es de carácter estrictamente normativo y en ningún caso persigue la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional; (ii) cuando la competencia normativa del Estado en una materia sea completa, como es el caso de la contemplada en el primer inciso del art. 149.1.30 CE, la reserva de facultades ejecutivas reviste carácter rigurosamente excepcional (con cita de la STC 111/2012); el Estado, en virtud de su competencia exclusiva para la regulación de esta materia, podría haber establecido con el grado de detalle que considerara necesario los requisitos que debían reunir tales cursos y los procedimientos de aplicación. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 58 Por lo demás, la sentencia reputa constitucional el contenido único de cada convocatoria de evaluación, que a su vez determina la necesidad de celebrar las evaluaciones de forma simultánea en todo el territorio nacional y, por ende, la convocatoria estatal. La competencia estatal para regular en toda su extensión la materia justifica que éste establezca la composición de las comisiones de evaluación, sin hallar tampoco inconveniente a la participación de representantes del Estado en estos órganos. Únicamente se reconduce a la competencia autonómica (art. 131.4 EAC) la expedición del título profesional, como acto meramente formal y reglado que culmina el proceso de capacitación y evaluación de la aptitud profesional, al no apreciarse en este caso que la competencia ejecutiva autonómica afecte a la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español, ni circunstancias excepcionales que justifiquen su atribución al Estado. La STC 193/2014, de 20 de noviembre, resuelve en el mismo sentido el conflicto de competencia trabado sobre el Reglamento de la Ley 34/2006. 4.3.3 La autorización y acreditación de centros de teleformación profesional. Todos los preceptos impugnados en el conflicto positivo de competencias objeto de la STC 61/2015, de 18 de marzo, se refieren a una concreta modalidad de la formación profesional para el empleo (la teleformación), en cuanto se atribuyen funciones de acreditación, autorización y control al Servicio Público de Empleo Estatal. De acuerdo con el encuadramiento de la controversia en el ámbito la legislación laboral (arts. 149.1.7 CE y 170.1 b) EAC), corresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y, concretamente, sobre “las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo”. Ambas partes admiten la naturaleza ejecutiva de las funciones atribuidas por las normas impugnadas al Servicio Público de Empleo Estatal, lo que discuten es su atribución al Estado sobre la base de la existencia de eventuales efectos supraterritoriales. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 59 Tras recordar la doctrina previa sobre la supraterritorialidad (SSTC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7), se analiza la normativa impugnada para valorar si concurre la excepcionalidad que justifica la asunción de competencias ejecutivas por el Estado. Concluye la sentencia que nos encontramos con una actividad administrativa reglada en alto grado, al haber ejercido el Estado su competencia normativa plena sobre la materia. A la vista de la pormenorizada regulación que en la sentencia queda descrita, la función de autorización de las plataformas virtuales de aprendizaje se ha de limitar a comprobar si la misma cumple con los requisitos establecidos por el Estado; está de este modo garantizada plenamente la unidad de acción y la homogeneidad en la concesión de las autorizaciones, sin que sea preciso su atribución a un único titular. No se aprecia justificación para que el Servicio Público de Empleo Estatal asuma las facultades ejecutivas autonómicas, en tanto que no resulta imprescindible la intervención estatal para garantizar la homogeneidad [FJ 4.a)]. Tampoco está justificada la atribución al órgano estatal de la competencia para la acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad, en esta modalidad de teleformación. No existe tampoco en este caso una justificación constitucionalmente válida para que se traslade al Estado una competencia ejecutiva autonómica pues también en este supuesto el Estado ha ejercido su exclusiva competencia normativa en la materia. Ha convertido en reglada la función de acreditación de los centros que imparten teleformación, lo que garantiza una vez más la unidad de acción en el ejercicio de esta concreta función de acreditación de centros, no siendo necesario que sea el Estado el que ejerza la competencia ejecutiva para garantizar la homogeneidad [FJ 4.b)]. La misma conclusión, en fin, se alcanza para negar la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de las funciones de autorización, evaluación, seguimiento y control de las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, cuando se desarrollan por empresas y centros de iniciativa privada sin financiación pública. Estas funciones de gestión se encuentran, una vez más, marcadamente regladas por el Estado y, al tratarse de una regulación lo suficientemente precisa y detallada, se evita el riesgo de una falta de homogeneidad en su aplicación [FJ 4.c)]. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 60 4.3.4 La gestión de las becas y ayudas al estudio. Partiendo de la doctrina sentada en las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio, se analiza en la STC 25/2015, de 19 de febrero, la controversia vinculada a la gestión de las becas y ayudas al estudio reguladas en el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, La sentencia, en el FJ 7, acepta que la gestión autonómica de las becas y ayudas, que trae causa de las citadas SSTC 188/2001 y 212/2005, quede diferida a la formalización de los acuerdos por los que se aprueben los correspondientes traspasos de funciones, medios y servicios necesarios. Considera que, atendiendo a su naturaleza de actividad de gestión de fondos públicos, estamos ante una materia en la que el traspaso es necesario para que pueda ser efectivamente ejercida dicha competencia de gestión. Dado el tiempo transcurrido, advierte no obstante que el mantenimiento de este régimen transitorio y excepcional, derivado del retraso en la asunción por las Comunidades Autónomas de la mayor parte de la gestión del sistema de becas y ayudas al estudio, es difícilmente conciliable con las exigencias de un Estado descentralizado como el nuestro. Se examinan de forma separada aquellas becas que, según la propia norma, no son susceptibles de dicha territorialización. Los FFJJ 4 y 5 conducen a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la gestión estatal de las becas de movilidad (las concedidas a los estudiantes con domicilio familiar en una Comunidad Autónoma que van a estudiar a otra distinta). Se recuerda que la ejecución estatal sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, ya que la regla ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes gestionen las subvenciones en materias en las que, como la educación, disponen de competencias de desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales: incluso cuando tal ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas. Recordando la doctrina sobre la supraterritorialidad (STC 156/2001, FJ 3: “el criterio de la supraterritorialidad ‘no puede ser determinante del carácter efectivamente básico … ya que sería suficiente extender los efectos de una medida de carácter ejecutivo a todo el JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 61 territorio nacional para que se generase, sin mayor justificación, una modificación del orden constitucional de competencias [STC 197/1996, FJ 17 a)]”), esta sentencia aprecia que no se ha quedado justificado que resulte imprescindible la intervención estatal en la gestión, más allá de las referencias a los objetivos de movilidad dentro del sistema educativo nacional, o a la necesidad de evitar el surgimiento de intereses contrapuestos por parte de las Comunidades Autónomas. Se tiene en cuenta también que no ha sido aquí controvertida la competencia estatal para fijar, con el detalle que considere necesario, las condiciones y requisitos que han de observarse en la concesión y disfrute de aquellas ayudas con la finalidad de garantizar una aplicación homogénea en todo el territorio nacional, tanto en relación con las cuantías y umbrales de renta como para cualquier otro extremo. La reducción de la discrecionalidad hace más inexcusable la gestión autonómica de las subvenciones, por lo que tampoco es posible apreciar en qué medida la gestión autonómica, aplicando lo dispuesto en la norma estatal, podría suponer el enervamiento de la propia finalidad que se pretende. El voto particular del Magistrado González Rivas, al que se adhieren los Magistrados Ollero Tassara, González-Trevijano Sánchez y Enríquez Sancho, discrepa de la sentencia en lo relativo a estas becas de movilidad. Las becas y ayudas de movilidad, por la específica función que realizan, tienen una naturaleza distinta de las becas generales y de educación especial enjuiciadas en las SSTC 188/2001 y 212/2005, que en ningún momento afirman como doctrina constitucional que la gestión de todas las becas y ayudas al estudio, independientemente de su tipología y del fin que explique su sentido último, deba territorializarse. Las becas y ayudas que ahora se enjuician se orientan a permitir la movilidad entre Comunidades Autónomas de los alumnos, asegurando de este modo no solo la unidad última del sistema educativo sino también, y de un modo principal, una igualdad básica en el disfrute del derecho a la educación de los ciudadanos españoles, independientemente de su residencia y de sus condiciones socioeconómicas. Así, su carácter finalista es doble: sin que pierda importancia el componente compensatorio, persiguen, como fin adicional, que los varios subsistemas de enseñanza funcionen en último término integrados en un único sistema global (art. 149.1.30 CE), de modo que se den las condiciones básicas que garanticen a todos los españoles una mínima igualdad en el goce del derecho fundamental a la educación (art. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 62 149.1.1 CE). Su gestión centralizada materializa que los ciudadanos españoles, independientemente de su residencia y siempre que lo justifique su situación económica, su aprovechamiento académico y su rendimiento escolar, puedan disfrutar con igualdad básica de oportunidades de la oferta general del sistema educativo nacional, evitándose así que la territorialización de los fondos pueda suponer que resulten postergados quienes tengan mejor derecho a ellas. Argumenta asimismo el voto particular que la finalidad de integración en un único sistema global es constitucionalmente legítima y encuentra perfecto encaje en la ordenación general del sistema educativo que, según la doctrina (por todas, STC 184/2012, de 17 de octubre), es uno de los aspectos a los que alcanza la competencia estatal en materia de educación (art. 149.1.30 CE). En este sentido, subvencionar el tránsito de los alumnos entre Comunidades Autónomas al servicio de la unidad del sistema educativo, que es el objetivo específico al que tienden las becas de movilidad, está en función de una serie de factores —ligados a las prioridades que el Estado pueda legítimamente fijar y a los déficits que pueda apreciar en los subsistemas autonómicos de enseñanza— que afecta al funcionamiento del sistema educativo globalmente considerado, lo que justifica que esté confiado a un sujeto que disponga de una visión de conjunto. Nos encontramos ante un supuesto en el que la dimensión extraterritorial forma parte esencial de la configuración del régimen y la función de las becas de movilidad. El FJ 6 de la STC 25/2015 alcanza una conclusión diferente cuando se trata de la gestión estatal de las becas y ayudas destinadas a los alumnos de la UNED. La movilidad implícita en este tipo de estudios justifica que el Estado haya optado por establecer un punto de conexión que no se basa en la residencia de los estudiantes o de sus familias, sino que, como excepción, utilice un criterio basado en la dependencia administrativa de la universidad, lo que no es reprochable desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias, si se atiende tanto al modelo de impartición de enseñanza en estos centros, como a sus especiales características (en relación a la UNED, STC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 7 in fine). El voto particular de la Magistrada Asua Batarrita entiende que debió estimarse también el conflicto en relación con las becas UNED. Compete al Tribunal el control de la JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 63 racionalidad del punto de conexión “excepcional” establecido para este supuesto. Y, habiéndose ya descartado la relevancia competencial del argumento de la movilidad de los alumnos, no se comprende por qué debería aceptarse otra forma de movilidad en relación con los estudios en la UNED. Sin poner en duda las especiales características de la educación a distancia, no se entiende por qué esa modalidad de enseñanza no presencial determina la imposibilidad de territorializar la gestión de las ayudas, alterando el punto de conexión constitucionalmente válido para las demás ayudas al estudio: el domicilio familiar del estudiante y, con ello, la regla de la titularidad autonómica de las competencias ejecutivas en materia educativa. 4.3.5 El reconocimiento y registro de las entidades asociativas agroalimentarias prioritarias. También la STC 85/2015, 30 de abril, se ocupa de cuestiones relacionadas con la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias ejecutivas al Estado, en este caso respecto del acto de reconocimiento de una entidad asociativa agroalimentaria como prioritaria, para lo que, entre otros requisitos, debe tener implantación y ámbito de actuación económico de carácter supraautonómico. Para la sentencia, es claro que el fomento en el sector de las entidades asociativas agroalimentarias así definidas para incrementar su tamaño e, indirectamente, su competitividad es una finalidad que puede legítimamente perseguirse con fundamento en el art. 149.1.13 CE, sin que haya sido discutida por la Generalitat de Cataluña. La cuestión a dilucidar es si para ello es ineludible la centralización de determinadas funciones ejecutivas. El art. 149.1.13 CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado, y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado. Pero, para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial, han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado atendiendo tanto a las JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 64 razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma. Partiendo de la doctrina de la supraterritorialidad recogida en la 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4, desde la perspectiva del art. 149.1.13 CE la sentencia entiende que no existe elemento alguno que justifique excluir a las Comunidades Autónomas de las decisiones de aplicación de la norma estatal, al no acreditarse motivo alguno que convierta en indispensable la centralización. Se trata de una tarea esencialmente instrumental y, por tanto, ejecutiva, en virtud de la cual la administración competente verifica y acredita que la entidad asociativa reúne los requisitos fijados para disfrutar de preferencia en la obtención de la financiación pública. El legislador estatal ha conectado inmediatamente el carácter supraautonómico de las entidades con la preceptiva necesidad de que su reconocimiento como entidades prioritarias sea realizado por la Administración estatal, y esta equivalencia automática es contraria a la doctrina, que exige razones que justifiquen la excepcionalidad. Con cita de las STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6, y 53/2012, de 15 de marzo, FJ 5, relativas a materias distintas a la ahora examinada: “el recurso a la técnica del desplazamiento de competencias al Estado, en el caso de efectos extraterritoriales del ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica, no puede ser asumido como solución sin más”. Según el FJ 4, “Se trata, entonces, de una materia que, en la medida en que ha de limitarse a una labor aplicativa de los requisitos establecidos por el Estado con la precisión que estime conveniente, admite su ejercicio por las Comunidades Autónomas (…), sin que, por tanto, sea preciso atribuirla a un único titular. Como señala la STC 27/2014 , de 13 de febrero, FJ 5, con cita de la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11: ‘Precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tan alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite sólo para supuestos tasados (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11)’ ”. En definitiva, “el JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 65 reconocimiento de la condición prioritaria de la entidad asociativa no es una actuación imprescindible para asegurar el cumplimiento de las bases, habida cuenta del carácter marcadamente reglado de tales actuaciones” (FJ 5). Corolario de esta decisión es la relativa al registro de estas entidades. Partiendo de la doctrina constitucional en materia de registros administrativos (con cita de las SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12, 243/1994, fundamento jurídico 6, 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 12 y 11/2015, FJ 6), afirma como indudable que el Estado está competencialmente habilitado para la creación de este registro pero, al tratarse de un ámbito en el que no dispone de las competencias ejecutivas, ha de aceptar las propuestas de inscripción que le formulen las Comunidades Autónomas, sin que los órganos estatales puedan asumir otras funciones ejecutivas que la mencionada inscripción, a partir de la información suministrada por las Comunidades Autónomas (FJ 5). 4.3.6 La autorización de actividades de las Cajas de Ahorro. La STC 209/2014, de 18 de diciembre, declara la inconstitucionalidad de un precepto del texto refundido de Cajas de Ahorro de Galicia, modificado por la Ley 10/2009, de 30 de diciembre, por someter a autorización autonómica toda medida prevista en la normativa básica del Estado relativa a las Cajas de Ahorro en situación de déficit patrimonial. Para la sentencia, el tenor literal del precepto es concluyente y no concede margen a una interpretación conforme, porque no establece que la intervención autonómica se produzca sin perjuicio de las funciones ejecutivas del Banco de España, ni somete tampoco la autorización autonómica a ninguna cautela que ponga a salvo la intervención inmediata de las autoridades del Estado. Consagra así una contradicción con la normativa básica, en la medida en que compromete el ejercicio de las facultades ejecutivas atribuidas por la normativa básica al Banco de España en los supuestos de riesgo de insolvencia, teniendo en cuenta que “la validez de las medidas de intervención que pueden adoptar las autoridades autonómicas con arreglo a su propia legislación … está sujeta a una condición, consistente en que la intervención autonómica sea compatible con la eventual intervención estatal”, siendo “evidente que únicamente el legislador estatal está habilitado para sopesar si, en atención a las circunstancias JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 66 concurrentes, dicha compatibilidad es adecuada a la necesidad de hacer frente a una situación de insolvencia, con riesgo sistémico de contagio al conjunto del sistema financiero (por todas, STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 11)” [FJ 4.a)]. En cuanto a la autorización autonómica previa a la creación de sistemas institucionales de protección, regulación relativa a la garantía de solvencia de las entidades de crédito y que, en consecuencia, afecta a la estabilidad del sistema financiero en su conjunto, se aprecia que la ley autonómica no incurre en la invasión competencial denunciada. Tanto esta intervención como los criterios que se fijan para su otorgamiento son independientes de los requisitos objetivos que, a juicio del Banco de España, debe reunir el correspondiente sistema institucional de protección. En estas condiciones, la autorización autonómica no determina ni condiciona la facultad de supervisión del Banco de España relativa al tratamiento del riesgo de crédito, que se conserva de este modo intacta [FJ 4.b)]. De esto último discrepa en voto particular el Magistrado Ortega Álvarez, por reputar la norma contraria a las bases estatales. A su juicio, se trata de un mecanismo que va mucho más allá de la simple ponderación de riesgos que la sentencia le atribuye, para internarse en una finalidad de garantía de la solvencia, estabilidad y liquidez de las entidades financieras, sometido exclusivamente al Banco de España. Lo lógico hubiera sido aplicar la previa ratio decidendi, impidiendo que las actuaciones estatales en relación con la solvencia de una entidad de crédito sean sometidas a autorización o condicionamiento por parte de la Comunidad Autónoma. 4.3.7 La potestad sancionadora en el ámbito de la Seguridad Social. La STC 27/2015, de 19 de febrero, plantea un supuesto singular, cuya descripción requiere una mención, siquiera somera, de los antecedentes de la norma impugnada. La STC 104/2013, de 25 de abril, declaró la potestad autonómica para sancionar determinadas infracciones cometidas por los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial. Son facultades de supervisión de competencia autonómica por referirse al cumplimiento de obligaciones que, pesando sobre los beneficiarios de la prestación, no se relacionan directamente con su percepción, aspecto este último ligado al régimen económico de la Seguridad Social. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 67 Posteriormente, los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, se impugnan por dos motivos: (i) incumplimiento del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, y (ii) vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, en cuanto atribuyen al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para sancionar determinadas conductas, desconociendo la doctrina de la STC 104/2013. La STC 27/2015 responde declarando la inconstitucionalidad y nulidad de los citados preceptos por vulneración del art. 86.1 CE, pero no deja de hacer referencia, de forma si se quiere oblicua, a la situación que se ha descrito. Tras considerar patente que el Gobierno no ha explicitado de modo suficiente los motivos que justificarían la extraordinaria y urgente necesidad, dice el FJ 6: “Puede advertirse, de otro lado, que las dos conductas a las que se refiere el nuevo art. 24.4 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, cuya sanción corresponde ahora al SEPE en los términos del impugnado art. 8.5, prima facie, parecen guardar similitud con alguna ya existente o aquella a la que han venido a sustituir, similitud que, de llegar a traducirse en una verdadera identidad normativa, podría indicar que la variación introducida se circunscribe a la administración competente para instruir el correspondiente procedimiento e imponer la sanción. Sin que proceda determinar en este momento el alcance material de esa semejanza, podemos constatar, sin embargo, que la aparente proximidad de las conductas típicas es contradictoria con la urgente necesidad de introducir mayor seguridad jurídica, que ha sido invocada en la exposición de motivos como presupuesto de hecho habilitante” Añade aún que “la conducta prevista en el nuevo art. 24.4 b) (…) ha sustituido a la infracción relativa a la no renovación de la demanda de empleo, tipificada antes en el segundo inciso de la redacción anterior del art. 24.3 a) de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, cuya sanción correspondía a las Comunidades Autónomas, conforme a la doctrina de la STC 104/2013, de 25 de abril. Sin embargo, parece responder al mismo comportamiento, pues el incumplimiento de la obligación de mantener la inscripción se materializa en la práctica con la no renovación de la demanda de empleo, lo que no parece diferir de la anterior obligación que pesaba sobre el beneficiario de la prestación, que era, precisamente, la de tener que renovar su demanda de empleo. Finalmente, la conclusión JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 68 de una eventual identidad material entre las nuevas infracciones y aquellas sustituidas se acrecienta si se comprueba que, como las anteriores, se sancionan del mismo modo, esto es, con pérdida de la prestación durante determinados períodos de tiempo”. Y prosigue, resaltando nuevamente esta circunstancia: “sin perjuicio de lo que ya se ha señalado sobre la titularidad de la potestad sancionadora que, en el sistema de infracciones por incumplimiento de prestaciones y subsidios de desempleo, pasa de las Comunidades Autónomas al Estado, el análisis comparativo de la regulación establecida en la anterior normativa y de la introducida por los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 11/2013 de referencia, pone de manifiesto la ya comentada proximidad material entre unas y otras previsiones respecto a las conductas tipificadas, lo que refuerza aún más la idea de que aquellas modificaciones no obedezcan a una situación de urgente necesidad”. Precisa no obstante el FJ 8 que las anteriores consideraciones no prejuzgan en ningún caso la resolución de la controversia competencial, sobre la que el Tribunal no se pronuncia por ser ya innecesario. 5 5.1 TEMAS RELEVANTES. Los Decretos- leyes de las Comunidades Autónomas. El Tribunal ha fijado doctrina sobre los decretos-leyes de las Comunidades Autónomas, figura introducida, con distintas dicciones, en los Estatutos de Autonomía denominados de “tercera generación”, y que hasta ahora no había sido abordada por la jurisprudencia constitucional. 5.1.1 El marco general. Ha sido la STC 93/2015, de 14 de mayo, la que se ha detenido por primera vez en esta figura normativa, sentando las bases de su enjuiciamiento constitucional a partir de una primera constatación: la imprevisión o el silencio del Título VIII CE acerca del decreto- JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 69 ley autonómico no puede verse como una prohibición, sino -con apoyo adicional en el art. 153.a) CE- como un espacio entregado a la libre configuración del legislador estatutario, dada la caracterización abierta del régimen autonómico y la función constitucional de los Estatutos de Autonomía, que pueden asignar al ejecutivo potestades normativas de mayor o menor alcance, precisando las fuentes del Derecho a su disposición. El principio democrático (art. 1.1 CE), aplicable a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio, no solo se ve modulado por el art. 86.1 CE, debiendo admitirse que también tenga poderes de legislación urgente el Consejo de Gobierno si el Estatuto de Autonomía expresamente se los atribuye: un fenómeno que, a partir de 2006, también se explica y justifica por el notable crecimiento de las materias descentralizadas, con el consiguiente aumento de los objetivos gubernamentales y coyunturas económicas que, pudiendo exigir respuestas urgentes, se insertan en el espacio competencial autonómico. Ahora bien, los severos límites impuestos al decreto-ley por razón del principio democrático, y por tanto exigibles también a las instituciones autonómicas, se reflejan en el art. 86.1 CE. Un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el art. 86.1 CE como garantía del principio democrático. Y en todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando directamente el parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la constitucionalidad de esta legislación autonómica de urgencia. Estos condicionantes son requerimientos mínimos. Con apoyo inmediato en el poder de configuración del legislador estatutario, el Estatuto de Autonomía podrá añadir otros o endurecer los existentes, con el propósito de preservar más intensamente la posición del parlamento autonómico. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 70 5.1.2 Los límites materiales de los decretos-leyes autonómicos. Los anteriores postulados han presentado una diferente proyección en cada una de las tres sentencias dictadas en el periodo cubierto por esta crónica a propósito de los límites materiales de los decretos-leyes autonómicos. La STC 104/2015, de 28 de mayo, aplica la doctrina relativa al art. 86.1 CE, al que se remite íntegramente el art. 44.4 EACV15. La identidad entre ambos preceptos es por tanto explícita y absoluta. Tras considerar cubierta la exigencia del presupuesto habilitante (FFJJ 6 y 7), entra a analizar la alegada vulneración de la prohibición de afectar a determinadas materias, concretamente, a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE. Descarta que se haya producido afectación del derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), invocando la serie de autos iniciada con el ATC 85/2011, de 7 de junio, en los que se inadmitieron varias cuestiones de inconstitucionalidad que versaban sobre la compatibilidad de la reducción de las retribuciones de los empleados públicos introducida por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, con los derechos de negociación colectiva y libertad sindical. Concluye que ni se regula el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo frente a las normas legales se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no se ha franqueado el límite material que al Decreto-ley impone el art. 86.1 CE (FJ 8). En este punto la STC 104/2015 cuenta con el voto particular del Magistrado Valdés Dal-Ré, que disiente de la doctrina enunciada en el citado ATC 85/2011. Entiende que la modificación de cualquier instrumento nacido de la autonomía colectiva, del ejercicio del derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), a través de un procedimiento diferente del pacto o acuerdo del que nació, afecta a un elemento esencial de la fuerza vinculante y, por tanto, no puede ser objeto de regulación mediante este poder normativo excepcional. 15 Art. 44.4 EACV: “Igualmente, el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en Les Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España”. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 71 En cuanto a las medidas de reducción de la jornada laboral y las retribuciones, la sentencia aprecia que no suponen la limitación del derecho al trabajo consagrado constitucionalmente en el art. 35 CE. Los trabajadores afectados por las medidas adoptadas seguirán prestando servicios para la Administración valenciana, con unas condiciones de jornada y de retribución diferentes. Esta modificación cuenta con una justificación que no puede tacharse de arbitraria o irrazonable, pues con ella se trata de evitar la amortización de puestos de trabajo a la que puede llevar el elevado nivel de déficit público de la Generalitat (FJ 10). Aunque el art. 110 EAAnd no contiene prohibición expresa de afectar a los derechos constitucionales16, la STC 93/2015, FFJJ 12-14, proyecta directamente el límite material del art. 86.1 CE sobre el art. 1.3 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, a cuyo tenor “[f]orma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística”. Con el art. 86.1 CE como parámetro de constitucionalidad, pese al silencio estatutario, se razona que el precepto autonómico transcrito, más que delimitar un concreto sistema urbanístico o una determinada política de vivienda, se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función social del mismo, esto es, los dos elementos básicos que conforman el derecho de propiedad. Se trata de una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda, y no de la disciplina de un sector material en el que dicho derecho constitucional pueda incidir. Concluye que, en cuanto concurre a establecer el régimen general del derecho 16 Art. 100 EAAnd: “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía. 2. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretosleyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 72 de propiedad de la vivienda y, dentro de él, uno de sus elementos esenciales, implica “afectación” del mismo, vedado a los decretos-leyes. Precisa la sentencia que esta conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento. La sentencia se limita a constatar que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el art. 1.1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto, y que se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo17. La STC 107/2015, de 28 de mayo, aborda el análisis del Decreto-ley catalán 5/2012, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, desde la doble perspectiva de la doctrina constitucional relativa al art. 86.1 CE, y de los límites añadidos por el legislador estatutario para el decreto-ley autonómico18. Tras recordar que, en materia tributaria, la exigencia de ley formal aprobada en el Parlamento está en los orígenes mismos del parlamentarismo, y que tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como la Constitución desarrollan esta exigencia como límite material a las disposiciones gubernamentales de urgencia, reconduce el examen a los límites adicionales introducidos por el EAC, que contiene una previsión muy específica a este respecto: la Generalitat establece tributos propios “mediante ley del Parlamento” (art. 203.5). La creación de tributos propios queda así vedada, no sólo al reglamento, sino también al decreto-ley. De este modo, el legislador estatutario preserva y refuerza la posición del Parlamento catalán frente a diversas potestades normativas del Gobierno autonómico, tanto la ordinaria de carácter reglamentario (art. 68.1 EAC), como la 17 Por conexión, se declara asimismo la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 5 y 6 del art. 25 y del art. 53.1.a) de la Ley autonómica 1/2010, en la redacción dada por el art. 1 del Decreto-ley impugnado, que regulan el régimen de infracciones y sanciones asociado al cumplimiento del mismo deber. 18 Art. 64.1 EAC: “En caso de una necesidad extraordinaria y urgente, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. No pueden ser objeto de Decretoley la reforma del Estatuto, las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat”. Art. 203.5 EAC: “La Generalitat tiene competencia para establecer, mediante una ley del Parlamento, sus tributos propios, sobre los cuales tiene capacidad normativa”. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 73 extraordinaria de rango legal (art. 64.1 EAC). El art. 203.5 EAC impone un inequívoco límite material al decreto-ley catalán, traducido en la imposibilidad de crear tributos propios mediante este instrumento normativo. Por su parte, la Constitución fija una reserva de ley tributaria frente a la potestad reglamentaria en su art. 31.3: “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”. El decreto-ley, en cuanto norma con rango de ley, es un instrumento idóneo para cumplir esta reserva legal. El art. 31.3 CE no impide en cuanto tal regulaciones fiscales adoptadas por este procedimiento de urgencia. No se está, pues, ante la exigencia de “ley del Parlamento” que establece el art. 203.5 EAC; exigencia que sí implica tanto una reserva a favor de normas de rango legal frente a la potestad reglamentaria como la proscripción del decreto-ley. Precisa no obstante la sentencia que ello no significa que la Constitución autorice al Gobierno a adoptar por decreto-ley toda suerte de regulación fiscal; significa sólo que los límites materiales que ella impone a este instrumento normativo derivan, no de la reserva de ley tributaria (art. 31.3 CE), sino de las exclusiones previstas en el art. 86.1 CE (STC 182/1997, FJ 8). Pero lo que en definitiva se determina es que, al establecer ex novo este “impuesto propio”, el Decreto-ley 5/2012 ha infringido la exigencia estatutaria contenida en el art. 203.5 EAC, como garantía instrumental de la supremacía financiera de la Cámara y del principio democrático (arts. 1.1 y 66.1 CE y 4.3 y 55.1 EAC); una garantía destinada, no a impedir la incidencia sobre la esfera vital de las personas, sino a asegurar que la impongan quienes les representan (SSTC 19/1987, FJ 4, y 182/1997, FJ 7). 5.1.3 Los límites formales de los decretos-leyes autonómicos. A la hora de enjuiciar la concurrencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, esto es, la extraordinaria y urgente necesidad del decreto-ley autonómico, señala la STC 93/2015 que el Tribunal deberá ponderar la competencia autonómica ejercida al efecto, pues la naturaleza y alcance de las competencias autonómicas hacen, en principio, menos necesario el recurso a la aprobación de normas legales de urgencia (FJ 5). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 74 No obstante, el Tribunal rechaza que no concurra el presupuesto habilitante cuando exista la posibilidad de conseguir el fin que con él se persigue mediante mecanismos previstos ya en la legislación estatal vigente. Afirma que, cuando concurre una situación de extraordinaria y urgente necesidad, todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial. El hecho que el legislador estatal haya aprobado medidas legislativas para satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio dentro de sus competencias. Por ello, esta última objeción se reconduce a dilucidar si la Comunidad Autónoma tiene competencia en la materia sobre la que recaen las medidas discutidas (FJ 11). Otra restricción que parece introducir el Tribunal concierne al carácter unicameral de las Asambleas Legislativas, su más reducido tamaño y la menor actividad parlamentaria en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales. El menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica es, dentro de la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto habilitante, un elemento de la mayor importancia, porque puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo. Dicho factor temporal habrá de ser ponderado caso por caso, con la vista puesta principalmente en la previsible duración efectiva del procedimiento legislativo y en el grado de inmediatez en la reacción normativa que, por razón de la materia afectada, requiere la situación de necesidad apreciada por el gobierno autonómico. No obstante, no se exige al gobierno autonómico una justificación expresa e individualizada de la inadecuación del procedimiento legislativo para atender a tiempo los objetivos gubernamentales. Será en última instancia el propio Tribunal Constitucional el que valore si, en el caso concreto, los objetivos gubernamentales reclaman una acción legislativa que se deba materializar en un plazo más breve que el requerido para la tramitación de las leyes, en los términos más exigentes con que se ha matizado para los supuestos en que son los gobiernos autonómicos quienes acuden a la legislación de urgencia (FJ 6). JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 75 La apuntada restricción es, al menos por el momento, una nota meramente cautelar. El decreto-ley andaluz impugnado pasa ese filtro en virtud del siguiente razonamiento: “Como destaca la exposición de motivos del Decreto-ley impugnado, la materia afectada por la situación de necesidad a que se pretende dar respuesta es el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE). Se trata, por tanto, de una materia que, por su íntima conexión con la esfera individual de la persona y el libre desarrollo de la personalidad, es de la máxima relevancia, por lo que, aunque no lo diga expresamente, se deriva implícitamente de la exposición de motivos que dicha situación exige una acción normativa absolutamente inmediata, sin que la actuación pública orientada al logro de esos objetivos gubernamentales admita ningún retraso, ni siquiera la corta demora que conllevaría la tramitación legislativa particularmente ágil que caracteriza la aprobación de las leyes en las cámaras autonómicas” [FJ 9.b)]. Tampoco la STC 104/2015 se detiene en este punto, cuando señala: “En consecuencia, la alegación de los recurrentes relativa a que la causa desencadenante era suficientemente conocida en el momento de elaboración de la Ley de presupuestos para 2012 y podía preverse con antelación suficiente, de modo que pudo perfectamente haberse incorporado en esa Ley de presupuestos, constituye una hipótesis que, aun cuando fuera cierta, no tiene por qué afectar a la constatación de la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes para hacer frente a la misma” [FJ 7.c)]. 5.2 Las consultas populares. Cinco han sido las Sentencias que durante este período de tiempo se han pronunciado sobre consultas populares: tres (SSTC 31/2015, de 25 de febrero, 32/2015, de 25 de febrero y 138/2015, de 11 de junio) sobre consultas en Cataluña y dos (SSTC 137/2015, de 11 de junio y 147/2015, de 25 de junio) sobre consultas en Canarias. En la primera de todas ellas, la STC 31/2015, el Tribunal resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 76 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. La Sentencia, tras la referencia a las formas de participación ciudadana en nuestro sistema político-constitucional (FFJJ 3 y 4), y el deslinde de la institución del referéndum como modalidad de “consulta popular” (FJ 5), expone el régimen de distribución competencial sobre la materia que se deriva del bloque de constitucionalidad (FJ 6). 5.2.1 El régimen jurídico del referéndum. El régimen jurídico del referéndum está sujeto a una reserva de ley orgánica, a tenor de lo dispuesto en el art. 92.3 CE. Además, el referéndum, en cuanto implica el ejercicio del derecho fundamental reconocido por el art. 23.1 CE, está sujeto en su desarrollo a la reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 del propio texto constitucional. Concurren, por tanto, dos exigencias constitucionales de reserva de ley orgánica: una, genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales; y, otra, específica, asociada a la institución del referéndum. Por otra parte, la Constitución atribuye al Estado, como competencia exclusiva, la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE), competencia que, de conformidad con la jurisprudencia, “no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69). La competencia que los mencionados preceptos constitucionales atribuyen al Estado para regular la institución del referéndum, cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte, ha sido ejercida mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum. No se regulan en esta Ley Orgánica otros supuestos de referéndum distintos de los contemplados en el texto constitucional: en particular, no se mencionan otras consultas de ámbito autonómico que las previstas en los arts. 151 y 152 CE, mientras que su disposición adicional excluye del ámbito de aplicación de la Ley a las consultas municipales, remitiendo su disciplina a la legislación básica de régimen local (art. 71 LBRL), ámbito sobre el que también se proyecta el art. 149.1.18 CE, que JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 77 atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”. 5.2.2 Las competencias de las Comunidades Autónomas. En lo que respecta a las competencias de las Comunidades Autónomas, la STC 103/2008, de 11 de septiembre, afirmó que “no cabe en nuestro ordenamiento constitucional, en materia de referéndum, ninguna competencia implícita, puesto que en un sistema, como el español, cuya regla general es la democracia representativa, solo pueden convocarse y celebrarse los referendos que expresamente estén previstos en las normas del Estado, incluidos los Estatutos de Autonomía, de conformidad con la Constitución” (FJ 3). Atendiendo a lo dispuesto en el art. 122 EAC se recuerda que el alcance del mismo se circunscribió por la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 10, a las consultas no referendarias a las que, en todo caso, se aplican los límites que relaciona el Tribunal: a) Queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre “sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. El respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político” (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma. b) El objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar “el ámbito de las competencias autonómicas y locales, por lo que es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69), tal y como contempla el propio art. 122 EAC. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 78 c) Por último, en el ámbito de las consultas locales, concurre un límite adicional que deriva del art. 149.1.18 CE, pues, como recuerda la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69, “la exclusividad del art. 122 EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio, de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”. Partiendo de dicha delimitación el Tribunal analiza la Ley impugnada y concluye (FJ 9) que la misma, regula —bajo la denominación de “consultas generales”— una verdadera consulta referendaria, articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto. Con ello, el legislador autonómico ha ignorado las consecuencias que se derivan de los arts. 23.1 y 149.1.1 CE en relación con el art. 81.1 CE, del 92.3 CE y del 149.1.32 CE. Dicha conclusión no alcanza a las consultas sectoriales, no referendarias. Respecto a éstas, en el ámbito local se estima que no cabe apreciar su inconstitucionalidad puesto que, aunque se reconoce que el legislador estatal puede regular los aspectos básicos de las consultas sectoriales de ámbito local, aplicando el título competencial que le proporciona el art. 149.1.18 CE, el Estado no ha ejercido esta competencia en el art. 71 LBRL invocado por la Abogacía del Estado (FJ 10). En la STC 32/2015, de 25 de febrero, se resuelve la impugnación del Decreto del Presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de septiembre, así como de sus anexos, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. En lo que se refiere a las vulneraciones de carácter competencial aducidas, partiendo de la doctrina establecida en la STC 31/2015, se señaló que el Decreto 129/2014, al convocar una consulta al amparo de lo establecido en la Ley 10/2014 y, en desarrollo de esta Ley, establecer la regulación específica por la que se rige la consulta convocada, vulnera las competencias del Estado al haber convocado un referéndum sin la preceptiva autorización estatal, como exige el art. 149.1.32 CE, y sin seguir los procedimientos y garantías constitucionalmente exigidos, que, como declara la STC 31/2015, de la misma fecha, solo pueden ser aquellos establecidos por el legislador estatal, que es a quien la Constitución ha encomendado regular el proceso y las garantías electorales (art. 149.1.1 CE en relación con los arts. 23.1 CE, 81.1 CE y 92.3 CE y art. 149.1.32 CE). Finalmente, y en lo que a las consultas en Cataluña se refiere, la STC 138/2015, de 11 de junio, resolvió la impugnación de las actuaciones de la Generalitat de Cataluña JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 79 relativas a la convocatoria a los catalanes, las catalanas y las personas residentes en Cataluña para que manifiesten su opinión sobre el futuro político de Cataluña el día 9 de noviembre (y en los días sucesivos en los términos de la convocatoria), mediante un denominado “proceso de participación ciudadana”, es decir, aquellas contenidas en la página web http://www.participa2014.cat/es/index.htm, y los restantes actos y actuaciones de preparación, realizados o procedentes, para la celebración de dicha consulta, así como cualquier otra actuación aún no formalizada jurídicamente, vinculada a la referida consulta. La Sentencia aborda, en primer lugar, la precisión del objeto de la impugnación, que no es otro que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña que, de cualquier modo, estén vinculadas con la referida convocatoria. Así pues, la Sentencia analiza la constitucionalidad de las actuaciones impugnadas entendidas como un todo, como un acto imputable al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, el cual, por medio de hechos concretos dentro de una actuación material de sus potestades, viene a expresar una afirmación de competencia que la representación procesal del Gobierno considera que desborda su ámbito propio (FJ 2). Para ello no se parte, como en las Sentencias anteriores, del análisis del carácter referendario de la consulta, sino de si la misma desborda los límites competenciales del art. 122 EAC, -límites que anteriormente hemos expuesto en la descripción de la STC 31/2015, que se sentaron en la STC 31/2010, FJ 69-, y que rigen para la convocatoria autonómica de cualesquiera consultas populares, ya sean referendarias o no. Atendiendo a los mismos, el Tribunal analiza el contenido de la pregunta o de la cuestión que se somete a consulta: ¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?” “¿Quiere que este Estado sea independiente?, entendiendo que “plantea una cuestión que afecta al orden constituido y también al fundamento mismo del orden constitucional”, y de que “con ella[s] se incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos” (SSTC 103/2008, FJ 4 y 31/2015, FJ 6). A ello se añade que no puede ignorarse que las actuaciones impugnadas están relacionadas con el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, que fue suspendido desde el mismo día de su impugnación y posteriormente declarado inconstitucional y nulo por la STC 32/2015, de 25 de febrero. Por ello, de acuerdo con lo que en esa Sentencia se JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 80 afirmó, se concluye ahora que las preguntas sobre las que versa el llamado “proceso de participación ciudadana” convocado para el 9 de noviembre de 2014 también desbordan el ámbito competencial de la Generalitat de Cataluña. Esta infracción constitucional se proyecta sobre el conjunto de las actuaciones de la Generalitat de Cataluña preparatorias o vinculadas con la referida consulta, en cuanto que las preguntas sobre las que versa la consulta son inseparables del resto de elementos que integran el conjunto de actuaciones de la Generalitat impugnadas. Por otra parte, al auspiciar una convocatoria con las preguntas indicadas, la Generalitat de Cataluña ha ignorado las consecuencias que derivan de los arts. 1.2, 2 y 168 CE. En consecuencia, se declara que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña preparatorias o vinculadas con la consulta convocada para el 9 de noviembre de 2014 son inconstitucionales en su totalidad, en cuanto viciadas de incompetencia, por no corresponder a la Comunidad Autónoma la convocatoria de consultas que versan sobre cuestiones que afectan al orden constituido y al fundamento mismo del orden constitucional. En la STC 137/2015, de 11 de junio, el Tribunal resuelve la impugnación contra la disposición adicional y las disposiciones finales del Decreto del Gobierno de Canarias 95/2014, de 25 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las consultas a la ciudadanía en asuntos de interés general de competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como contra los arts. 3 y 4 y 9 a 26 de dicho Reglamento. En esta Sentencia, al igual que en las SSTC 31 y 32 de 2015, se analiza si las consultas reguladas tienen o no carácter referendario, llegándose a la conclusión de que se regulan unas modalidades de consulta referendaria, lo que vulnera el art. 32.5 EACan, que somete las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Canarias en orden a las consultas populares, a la obligación de respeto a la Constitución y, en general, a las leyes del Estado (FJ 7). Se precisa que la inconstitucionalidad apreciada afecta, de manera inmediata o directa, a todos los preceptos del capítulo III del Reglamento que están expresamente referidos o que aluden a la participación de los ciudadanos, a título individual, en estas consultas mediante “preguntas directas”, pues tales son las normas que permitirían la convocatoria de auténticos referéndums. No ocurre así para el caso de la intervención, en estas mismas consultas, de las que el Reglamento llama “entidades ciudadanas”, participación ésta que muestra en sí misma, separada de la dirigida a los ciudadanos, la condición de consulta no referendaria, mediante la que no se expresaría JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 81 nunca la voluntad general de la ciudadanía y que no sería merecedora, como tal, de reproche de inconstitucionalidad. Sin embargo, como consecuencia obligada entiende el Tribunal que su pronunciamiento ha de extenderse la declaración de inconstitucionalidad que de manera directa merecen las primeras también a estas últimas consultas, (art. 39.1 LOTC, analógicamente aplicable), porque como en los enunciados normativos de este capítulo III están definitivamente unidas las referencias a los ciudadanos y a estas “entidades” asociativas, no se puede realizar la segregación de dichas previsiones. A ello se añade que, una vez eliminados los ciudadanos de estas consultas, el parecer de estas entidades expresado mediante el voto podría presentarse como una apariencia de opinión de la ciudadanía. Ahora bien, lo especialmente relevante de esta Sentencia es la precisión que se realiza en cuanto al régimen de distribución de competencias en esta materia. Parte de que corresponde en exclusiva al Estado la disciplina de la institución del referéndum. (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69, reiterada en la STC 31/2015). Ello incluye ordenar el establecimiento y disponer la regulación del referéndum, de modo que la Constitución ha querido, en atención a la condición excepcional en nuestro ordenamiento de esta forma de democracia directa, que sólo mediante normas estatales puedan preverse los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular. Ahora bien, tras reiterar la doctrina sentada en esta materia, el Tribunal considera que ello no significa, sin embargo, que no puedan en ningún caso los Estatutos de Autonomía, respetando esta exclusiva competencia del Estado y, en su conjunto, las normas de la Constitución, reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum, siempre que ello se realizara sobre asuntos de la propia competencia de la respectiva Comunidad Autónoma. Lo que nuestra jurisprudencia excluye es que, en orden al referéndum, puedan reconocerse competencias “implícitas” de las Comunidades Autónomas [SSTC 103/2008, FJ 3, y 31/2015, FJ 6 B)]. Pero la posibilidad de una expresa atribución estatutaria en este ámbito a las Comunidades Autónomas está latente, en cierto modo en el propio artículo 149.1.32 CE y aparece ya prevista de modo expreso, para determinado ámbito territorial, sobre la base de lo dispuesto en la JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 82 disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, en el art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local19. En el mismo sentido, se afirma que conforme a lo dispuesto en el art. 32.5 EACan corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, de forma similar a lo establecido en otros Estatutos, el desarrollo legislativo y la ejecución del “[s]istema de consultas populares en el ámbito de Canarias, de conformidad con lo que disponga la Ley a la que se refiere el artículo 92.3 de la Constitución y demás leyes del Estado, correspondiendo a éste la autorización de su convocatoria”. Por ello, a fin de integrar y conciliar las competencias exclusivas del Estado en punto al referéndum y las que sobre esta institución confiere a la Comunidad Autónoma de Canarias el artículo 32.5 de su Estatuto, se concluye que el “desarrollo” al que se refiere en su cabecera dicho artículo 32 no puede ser, respecto de las consultas referendarias a las que asimismo alude su apartado 5, sino en el limitado que permitiera a la Comunidad Autónoma, en el respeto a las competencias del Estado y conforme a la legislación orgánica reguladora del referéndum y del régimen electoral general, complementar o integrar en aspectos accesorios, si a ello hubiere lugar, la entera disciplina de esta institución (FJ 4 d). Esta precisión de la doctrina anterior se reitera en el FJ 7. La última de las Sentencias sobre consultas populares en este período es la STC 147/2015, que resuelve la impugnación (Título V LOTC), contra determinados apartados del Decreto 107/2014, de 2 de octubre, del Presidente del Gobierno de Canarias, por el que se convoca consulta ciudadana mediante pregunta directa en el ámbito territorial de Canarias. La Sentencia parte de la STC 137/2015 para estimar la impugnación, considerando que el Decreto 107/2014 incurre en vicios idénticos a la norma en dicha Sentencia enjuiciada, pues ha convocado una consulta de carácter referendario y ha infringido al hacerlo, por las mismas razones apreciadas en la STC 137/2015, las competencias exclusivas del Estado en punto a las consultas populares de tal carácter, competencias de autorización (art. 149.1.32 CE), pero que, conforme a jurisprudencia muy 19 Art. 71 de la Ley 7/1985: “[d]e conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 83 consolidada, se proyectan también, en atención a lo previsto en los artículos 23.1, 81.1, 92.3 y 149.1.1 de la misma norma fundamental, sobre la entera disciplina del instituto del referéndum, esto es, sobre su establecimiento y regulación. En esta Sentencia, asimismo, se hace referencia a las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en esta materia, conforme a lo afirmado en la STC 137/2015, FJ 4 d). 6 6.1 LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES. Las secuelas de la STC 150/2012, de 5 de julio. La STC 150/2012 declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, destinado a financiar determinadas inversiones municipales. Determinó esta sentencia que, siendo el Fondo una genuina expresión de la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE), la centralización de su entera tramitación, y de las ayudas, es contraria al régimen constitucional de distribución de competencias [aplicando la doctrina general sobre subvenciones, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8.b)]. Y precisa en el FJ 17 el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad: “[la anulación de la parte inconstitucional del Real Decreto-ley 13/2009] podría suponer graves perjuicios y perturbaciones, también en Cataluña, a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas, y particularmente a la política económica y financiera de los Ayuntamientos. Por otra parte, las subvenciones se refieren a un ejercicio económico ya cerrado y han agotado sus efectos. En consecuencia, nuestro pronunciamiento, que debe incluir la estimación parcial del recurso de inconstitucionalidad, ha de realizarse con respeto, en todo caso, de las ayudas que ya hayan sido concedidas”. Consecuentemente, el fallo se limita a declarar la inconstitucionalidad, por vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente, sin declarar la nulidad. Pese a ello, la controversia ha tenido continuación en los años 2014 y 2015. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 84 6.1.1 Los conflictos negativos de competencias. En 2014, el Abogado del Estado formalizó demanda de conflicto negativo de competencias frente a la Junta de Andalucía, la Comunidad Autónoma de Canarias y la Generalitat de Cataluña en relación con determinadas actuaciones vinculadas a la gestión del Fondo estatal para el empleo y sostenibilidad local, objeto de la STC 150/2012. Ninguno de los tres fue admitido a trámite. El ATC 207/2014, de 22 de julio (Junta de Andalucía), recuerda que “todos los conflictos de competencias tienen en común una controversia competencial, pero no cualquier desacuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino sólo las que versen sobre la interpretación que debe darse a las normas constitucionales, estatutarias, o delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues sólo en este caso tienen trascendencia constitucional (…) ya se trate de la titularidad misma de la competencia o de la forma en que se ha ejercido o ni siquiera se haya llegado a ejercer, debe existir una discrepancia sobre la interpretación de las normas atributivas de competencias del bloque de la constitucionalidad (…) Con ello, se pretende vedar el acceso al Tribunal Constitucional de pretensiones que hayan sido desatendidas por razones no competenciales o por controversias que, aun siendo de naturaleza competencial, no son, sin embargo, propias de la jurisdicción del Tribunal Constitucional. De forma que, la simple presencia de cuestiones estrictamente fácticas o, incluso, jurídicas en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiera de una interpretación de las reglas competenciales, no permite transformar un conflicto de competencias aparente en una verdadera controversia competencial (…) En otras palabras, no tienen cabida en este tipo de conflictos las controversias que versan sobre cuestiones materiales o incluso jurídicas, en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiere de una interpretación de las reglas competenciales del bloque de la constitucionalidad” (FJ 1). El auto entiende que la desatención expresa del requerimiento previo del Gobierno no se basa en la incompetencia de la Junta, ni en el contenido del fallo de la STC 150/2012. La negativa de la Comunidad Autónoma se debe a su oposición a la utilización de esta JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 85 vía procesal para imponer unilateralmente a la Comunidad Autónoma los términos concretos en que el Estado debe realizar la transferencia de las funciones materiales, que ilegítimamente ha asumido, y ha ejercitado parcialmente en ejecución del Real Decretoley 13/2009. La controversia versa, por tanto, sobre las condiciones en que debe realizarse el traspaso material de las funciones ejercidas por el Estado hasta la publicación de la STC 150/2012. No es pues necesaria una valoración acerca de la interpretación de preceptos constitucionales, estatutarios o de legislación orgánica u ordinaria que delimite ámbitos de competencia, que ya se ha producido en dicha sentencia: “Es más, ni siquiera requiere realizar una interpretación de la citada Sentencia. Aun cuando se admitiese y estimase el presente conflicto, declarando, como solicita la Abogacía del Estado, que el requerimiento es procedente y que la Comunidad debe ejercer las competencias atribuidas por el Estatuto para la gestión de las ayudas del fondo en un determinado plazo seguiría sin resolverse la cuestión realmente discutida, salvo que el pronunciamiento de este Tribunal comprendiese, además, las concretas condiciones en que debe producirse el traspaso de funciones, esto es, los expedientes a los que afecta, la distribución de responsabilidades entre las dos Administraciones, cómo realizar el acta de entrega, y cuál debe ser el destino de los fondos públicos remanentes, lo que, por tratarse de cuestiones materiales, exceden manifiestamente la jurisdicción de este Tribunal” (FJ 2). Concluye el ATC 207/2014: “Tampoco puede acogerse el argumento según el cual estaríamos ante ‘cuestiones que exceden notoriamente de lo puramente fáctico, como puede constatarse en los antecedentes de hecho del caso, considerando que por vía de colaboración se ha instado a la Comunidad Autónoma a la asunción de las actuaciones objeto del presente conflicto sin resultado alguno, dándose la circunstancia de que la mayoría de las Comunidades Autónomas sí han asumido su competencia para la realización de dichas actuaciones’, pues ello implicaría atribuir al Tribunal Constitucional una suerte de competencia arbitral que la Constitución no le reconoce” (FJ 2). El ATC 251/2014, de 21 de octubre (Comunidad Autónoma de Canarias) tiene en cuenta que, a diferencia del supuesto resuelto en el ATC 207/2014, la Comunidad objeta JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 86 que no puede ejercer las funciones para las que ha sido requerida porque la competencia ya ha sido, aunque indebidamente, ejercida por el Estado, sin que la sentencia haya declarado su nulidad por estar todas las ayudas ya otorgadas cuando esta se dictó. De ahí deduce el auto que la discrepancia no versa sobre la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad atributivas de competencias, sobre la que ya se pronunció la STC 150/2012, sino que atañe exclusivamente a los expedientes administrativos que deben ser transferidos a la Comunidad Autónoma una vez declarada la inconstitucionalidad. Y esto depende, a su vez, de la interpretación que se realice del fallo de la sentencia, y tal interpretación no es el objeto propio de un conflicto negativo de competencias (FJ 2). En el mismo sentido se pronuncia el ATC 252/2014, de 21 de octubre (Generalitat de Cataluña). 6.1.2 El incidente de ejecución de la STC 150/2012. Las anteriores resoluciones no fueron las últimas a que dio lugar la ejecución de esta sentencia. Una vez inadmitido el conflicto negativo de competencias mediante el ATC 252/2014, el Abogado del Estado formuló incidente de ejecución de la STC 150/2012, instando a que el Tribunal ordenara que la Generalitat de Cataluña realizara las actuaciones relativas al control financiero y verificación de expedientes para su liquidación y pago, control de aplicación de los fondos, procedimientos de comprobación, posible reintegro y su ejecución así como revisión de las decisiones administrativas adoptadas, todas ellas englobadas en las obligaciones de control o comprobación de la correcta aplicación de la totalidad de los Fondos estatales regulados en el Real Decreto-ley 13/2009. Pero tampoco esta vía prosperó. Mediante el ATC 120/2015, de 7 de julio, se acuerda que no ha lugar a la solicitud de ejecución. Se destaca que la STC 150/2012, si bien declaró la inconstitucionalidad de algunos preceptos del Real Decreto-ley impugnado, no acordó su nulidad, por las razones recogidas en su FJ 17, que ya quedaron expuestas. Las normas que atribuyen al Estado la gestión de este Fondo continúan pues en vigor, habilitándolo para las actividades de seguimiento y control de las subvenciones ya concedidas. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 87 El pronunciamiento de inconstitucionalidad de la STC 150/2012 tiene un carácter meramente declarativo, sin incidir en la situación concreta que conforma el sustrato de aquel proceso constitucional, no alterando para nada el sujeto que ha de ejercer la competencia por lo que hace a las actuaciones pendientes relativas a las subvenciones ya concedidas, que son expresamente respetadas. Por último, el auto precisa que esta conclusión no entra en conflicto con la circunstancia de que el Estado, haciendo una interpretación distinta de la STC 150/2012, haya entregado a las Comunidades Autónomas la realización de estos actos de control financiero y verificación de las ayudas concedidas, a través de distintos instrumentos jurídicos: “al haberlo hecho voluntariamente no se puede decir que las Comunidades Autónomas, por aceptar esta entrega y realizar tales actuaciones, hayan penetrado de un modo ilegítimo en el ámbito competencial del Estado. No se pueden reputar invasivas del espacio de atribuciones del Estado aquellas actuaciones autonómicas que se realicen a petición del propio Estado, por mucho que éste instase aquéllas a partir de un entendimiento del reparto constitucional que luego se ha revelado erróneo” (FJ 3). 6.2 La nulidad diferida. En línea con la STC 164/2013, de 26 de septiembre, la STC 164/2014, de 7 de octubre, declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional decimotercera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2013, por modificar el régimen jurídico de las subvenciones al transporte, integrante del régimen económico y fiscal de Canarias (REF), sin cumplir la garantía procedimental prevista en la disposición adicional tercera CE y en el art. 46 EACan (informe del Parlamento Canario cuando se modifique el REF, o audiencia cuando se trate de proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al mismo). Y, como hizo la anterior STC 164/2013, como excepción a la nulidad inmediata que, como regla y de acuerdo con el art. 39.1 LOTC, sigue a un pronunciamiento de inconstitucionalidad, difiere sus efectos con un plazo concreto “para atender adecuadamente a otros valores con trascendencia constitucional como los derechos de los destinatarios de las subvenciones que se verían directamente perjudicados si la norma fuera declarada nula de forma inmediata. Por tanto, para cohonestar por un lado JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 88 la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Canarias, que viene establecida directamente por la Constitución, y, por otro, los intereses de los destinatarios de la norma, que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año a partir de la publicación de esta sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento constitucional del informe previo emitido por el poder legislativo de la Comunidad Autónoma de Canarias” (FJ 3). Se ha dado ya cumplimiento a esta sentencia. Una vez evacuado el informe del Parlamento Canario20, la disposición afectada por la STC 164/2014 ha sido modificada a través de la disposición final 10ª de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y ha entrado en vigor el 3 de octubre de 201521. La modificación se ha incorporado a través de una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, justificada como “mejora técnica”, sin ulteriores explicaciones22. Por su parte, la STC 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5, adopta la misma solución al declarar la inconstitucionalidad y nulidad de un conjunto de disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haberse aprobado sin el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma de Aragón (art 72.3 EAAr) en relación con cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte al territorio de la Comunidad Autónoma. La sentencia, una vez establecida la afectación al territorio autonómico de las transferencias reguladas por los preceptos impugnados, constata que el trámite de informe preceptivo no ha tenido lugar en esta ocasión, por lo que, en principio, contraviene lo previsto en una disposición integrada en el bloque de constitucionalidad (art. 28.1 CE) como es el Estatuto de Autonomía de Aragón, que como tal se erige en 20 Diario de Sesiones del Parlamento Canario 5/2015, de 21 de julio de 2015. Disposición final 18ª.3 de la Ley 40/2015. 22 La doctrina constitucional que se ocupa de la “conexión material u homogeneidad mínima entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada” ha sido recientemente compilada en la STC 59/2015, de 18 de marzo, FJ 5. 21 JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 89 parámetro de enjuiciamiento de la validez de las disposiciones normativas con valor de ley dictadas por el Estado (con cita de la STC 291/2005, de 10 de noviembre, FJ 8). Habiéndose incorporado la regulación afectada mediante enmienda parlamentaria a la Ley de evaluación ambiental, se rechaza la alegación de la Letrada de las Cortes Generales, que considera que la emisión de estos informes debe entenderse referida a la esfera de decisiones de naturaleza ejecutiva o prelegislativa, sin que el procedimiento parlamentario pueda quedar condicionado o supeditado a la solicitud de informes a las Comunidades Autónomas: “supondría tanto como admitir que las Cámaras no quedan concernidas por una norma que ellas mismas han aprobado con el rango de ley orgánica y que, en su condición de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, integra el bloque de constitucionalidad. Tampoco puede entenderse que, precisamente por su carácter preceptivo y no vinculante, entorpezca el procedimiento legislativo o afecte a la autonomía de la Cámara, en la medida en que, por el contrario, puede servir para proporcionar a la Cámara una información adicional a tener en cuenta durante la tramitación legislativa”. Y, en atención a los graves perjuicios a los intereses generales que pudieran derivar de la anulación del régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura, cuya trascendencia está fuera de toda duda, concluye el FJ 5: “para cohonestar por un lado la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Aragón, y, por otro, los propios intereses de las restantes Comunidades Autónomas afectadas por el trasvase y del resto de los destinatarios de la norma que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año, a partir de la publicación de esta Sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón”. En ambos casos (también en la STC 164/2013), se trata de una declaración de inconstitucionalidad y nulidad fundada en la omisión de un requisito formal, consistente en un trámite de informe previo de la Comunidad Autónoma afectada, previsto en el bloque de la constitucionalidad. Tienen en común también que se trata de informes de carácter preceptivo pero no vinculante, por lo que la subsanación del vicio de JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO. CRÓNICA JULIO 2014-JULIO 2015 Alicia Camacho García/Marta Souto Galván. [VERSIÓN PROVISIONAL] 90 inconstitucionalidad no comporta per se la modificación del contenido de las normas anuladas por este motivo. Está por ver si esta modulación temporal de las declaraciones de nulidad se extenderá, y en qué términos, a aspectos sustantivos de las disposiciones que incurran en vicio de inconstitucionalidad.