Jorge Darío Cristaldo Montaner

Seguridad Social e informalidad laboral
Jorge Darío Cristaldo Montaner
PARAGUAY
I.
Delimitación metodológica y conceptual
1. En este trabajo se consideran las expresiones: “Trabajo informal”,
trabajador informal”, “informalidad laboral”, “mercado laboral informal”,
como sinónimos desde el punto de vista jurídico.
2. No se refiere al trabajador que se desempeña laboralmente en forma
“autónoma”, ni al “cuenta propista” ni al “independiente”, pues ellos
pertenecen al sector económico mal llamado “informal”, que en los
países de la región integra el capitalismo periférico; el sector informal es
un segmento de la sociedad que crece en la medida que avanza el
deterioro del sistema capitalista. Se les considera no absorbidos por el
Derecho laboral vigente. (1). Sin embargo, para el PNUD la economía
informal es la parte de la economía general donde se producen bienes y
servicios para la venta, en la que la persona
trabaja por obtener
ingresos mediante su empleo autónomo, o por una remuneración en un
empleo asalariado. Es decir, el PNUD incluye el empleo informal en las
empresas informales (Pymes y MiPYMES no registradas), y también en
las empresas formales. Por tanto, abarca a empleadores y trabajadores
informales
3. En esta ponencia el trabajador informal
es el sujeto del Derecho
Individual del trabajo, que presta servicios o ejecuta obras en relación
de dependencia, y percibe una remuneración del empleador, sea éste
formal o informal. Por eso esa vinculación jurídica la ubico en el ámbito
de la informalidad laboral, dentro del mercado laboral informal.
4. Informalidad implica “desentendimiento de las formas, rebeldía frente a
la formalidad. Incumplimiento más o menos grave de normas legales o
contractuales”. (2)
(1) Diccionario de Derecho Social”, R. Capón Filas – E- Gilardini, Sta. Fe, Argentina, 1987, pp.
288)
(2) Diccionario de Derecho Usual”, G. Cabanellas, Tomo IV, pp. 411.
1
5. Informal es el contrato laboral “que no guarda las formas y reglas
prevenidas o prescriptas” (3). Es el trabajo
“en negro”, es trabajo
precario. (4). Es lo contrario de trabajo decente o digno.
6. El trabajo decente supone que varones y mujeres tengan oportunidades
para realizar una actividad productiva que les aporta un ingreso justo,
seguridad en el lugar de trabajo y protección social para el trabajador y
su familia; que ofrezca mejores perspectivas de desarrollo personal y
favorezca la integración social; que dé libertad a las personas para
manifestar sus inquietudes, organizarse y participar en las decisiones
que inciden en su vida, y que garantiza la igualdad de oportunidades y
de trato para todos”. OIT, 1998. (5).
7. También incluyo en el ámbito de la informalidad laboral las relaciones de
trabajo encubiertas, en el contexto de, por ejemplo, otras relaciones que
pueden incluir el recurso a otras formas de acuerdos contractuales que
ocultan la verdadera situación jurídica, tanto de trabajadores nacionales
como extranjeros (migrantes); entendiéndose de que existe una relación
de trabajo encubierta cuando un empleador considera a un empleado
como si no lo fuese, de una manera que oculta su verdadera condición
jurídica; pueden producirse situaciones en las cuales los acuerdos
contractuales dan lugar a que los trabajadores dependientes se ven
privados de la protección a la que tienen derecho”.(6)
(3) Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 2001, pp. 1274.
(4) Precario: de poca estabilidad o duración. Precarizar: Convertir el empleo en precario,
inseguro o de poca calidad (Diccionario de la lengua española, o.c. pp. 1817).
(5) El 16 de setiembre de 2005, la Asamblea General de Naciones Unidas, adoptó el siguiente
compromiso por medio del párrafo 47 de la Resolución Nº 60/1: “Apoyamos firmemente
una globalización justa y resolvemos que los objetivos del empleo pleno y productivo y el
trabajo decente para todos, en particular las mujeres y los jóvenes, serán
una meta
fundamental de nuestras políticas nacionales e internacionales y de nuestras estrategias
nacionales de desarrollo, incluidas las estrategias de reducción de la pobreza, como parte
de nuestro esfuerzo por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.
(6). Recomendación Nº 198 sobre la relación de trabajo; OIT, 15 de junio 2006.
2
8. Entiendo por seguridad social, “un instrumento
fundamental de la
política social; se constituye por un conjunto coordinado de políticas y de
instituciones públicas y privadas fundadas en la solidaridad social,
reguladas y supervisadas por el estado, que se proponen garantizar a
toda la población la liberación de cualquier estado de necesidad y un
mínimo de bienestar compatible con la dignidad humana, otorgando
protección integral contra las contingencias y cargas sociales, mediante
prestaciones que se reconocen como un derecho de la persona y su
familia, a través de una equitativa redistribución de la riqueza nacional;
principalmente busca dar seguridad bio- económica y promover el
ascenso del nivel y calidad de vida
de los sectores social y
económicamente marginados, con la finalidad última de realizar la
justicia social, de acuerdo con las posibilidades económicas e
institucionales de cada país. 7
9. La previsión social es el conjunto de instituciones establecidas por la
seguridad social, en beneficio del trabajador (del sector público o del
privado) en relación de dependencia y su familia, con el objeto de
garantizar y reparar las contingencias o necesidades de orden natural,
profesional o social, que afectan a los beneficiarios, susceptibles de
privarles, parcial o totalmente, de su capacidad de trabajo, de ingreso
suficiente y de bienestar, mediante prestaciones diversas previstas en el
ley. 8
II.
La informalidad: enfoque jurídico
El fenómeno puede identificarse jurídicamente por sus causas, en el
sentido aristotélico del vocablo.
La causa eficiente es la vigencia de normas jurídicas en lo laboral y
previsional;
si
no
existen
normas
jurídicas
no
puede
haber
incumplimiento de las mismas.
La causa material es la conducta del empleador público o privado, o del
trabajador, que infringe o incumple esa normativa jurídica.
7. J. D. Cristaldo M, “Hacia la Seguridad Social”, Ed. Fides, Asunción, 2005, pp. 39.
8. J. D. Cristaldo M., o.c. pp. 342.
3
La causa formal es la aplicación de la norma jurídica perfecta por la
autoridad
correspondiente,
que
mediando
el
debido
proceso
administrativo o judicial, impone sanciones punitivas al responsable de la
contravención.
La causa final es la obtención de beneficios económicos, financieros o
de otro orden por parte del contraventor o de los contraventores. Quien
incurre en la informalidad considera que el riesgo que corre de recibir
una sanción, se justifica con la ganancia o lucro que obtiene o desea
obtener con el trabajo informal.
III. Manifestaciones o expresiones de la informalidad
1. Precariedad laboral: significa
una relación contractual inestable,
insegura, frágil; fácil de romper. El trabajo precario genera miedo a
quien lo utiliza y desesperación en quien lo presta.
2. Insolidaridad de los empleadores con sus trabajadores, a quienes de
hecho consideran como cuasi esclavos; el trabajador se ve
constreñido a someterse al poder del empleador, por el miedo a
quedar desocupado.
3. Insolidaridad de los trabajadores entre si, porque la informalidad
impide que el mercado laboral sea transparente y justo para
todos.(9)
4. Competencia desigual entre el empleador formal y el empleador
informal.
(9) El neoliberalismo desactiva la solidaridad de clase tornándola difícil, si no imposible, ya
que el trabajador precario e informal compite con los otros precarios e informales y
ellos, a su vez, con los formales, para acceder o conservar un puesto laboral, que en la
mayoría de los casos, ni tan siquiera les permite satisfacer todas sus necesidades”. R.
Capón Filas y O. Giorlandini, Diccionario de Derecho Social, 1987, pp .
4
IV.
Enfoque sociológico.
1. La informalidad laboral y previsional es causa y a la vez
consecuencia
de
muchas
situaciones,
entre
las
que
mencionamos:
-
Profunda crisis del concepto y valor de la persona humana:
cosificación, hedonismo, materialismo, etc.
-
Injusta distribución
de la riqueza y creciente acumulación de
bienes en pocas manos.
-
Predominio del valor del dinero sobre el valor de la persona
humana y sobre el bien común.
-
Prevalencia de ideologías que promocionan la autonomía
del
mercado y de la especulación financiera.
-
El fetichismo del dinero y el creciente “economicismo” reinante en
el estado y en la sociedad civil.
-
El rechazo de la ética y de Dios, porque “están fuera de las
categorías del mercado”.
-
La contaminación
moral y espiritual que invade la sociedad:
egoísmo, codicia, degradación moral y espiritual, violencia; son
situaciones más graves que la contaminación del ambiente físico.
V.
Cultura de la informalidad
1. La “leyenda negra” del descubrimiento y colonización
de Hispano
América va encabezada con el nombre del sacerdote dominico español
Fray Bartolomé de las Casas, quien en 1542 escribió su “ Brevísima
relación de la destrucción de las Indias”. Según quienes la divulgaron a
través de los siglos, “el 12 de octubre de 1492 significa el comienzo de
quinientos años de genocidio, de opresión
social y destrucción
medio ambiente de las Américas, así como también
del
del inicio del
comercio de esclavos”.
2. En las instrucciones dadas por los Reyes Católicos a Cristóbal Colon
desde 1493, en los sucesivos documentos de la Corona, se exhorta a
los colonizadores que “traten muy bien y amorosamente a los dichos
indios”; “que no se les fuerce a convertirse, sino que busquen su
asentimiento y convicción, que no se les prive de sus bienes y tierras”;
5
“no se puede hacer esclavo a indio alguno y queremos que sean
tratados como vasallos nuestros de la Corona de Castilla, pues lo son”.
3. Sin embargo, en la realidad
la explotación
de los indios por los
españoles fue un hecho que no se puede ocultar, a pesar de la porfiada
defensa de los indios que hicieron teólogos
dominicos y de otras
órdenes religiosas. “El 20 de noviembre de 1542 Carlos V dicta las
“Nuevas Leyes”, que proclama la libertad de los indios y disponen la
supresión de las encomiendas mayores; se reconoce a los indios su
capacidad de poseer tierras
y haciendas y de crear organizaciones
políticas autónomas. Todas estas leyes y disposiciones favorables a los
indios y sobre la supresión del sistema de las encomiendas, desatan
una ola de airadas protestas entre los españoles residentes en el Nuevo
Mundo, porque las nuevas disposiciones legales afectan profundamente
a sus intereses” 10.
4. La Iglesia, en todos los tiempos, ha enseñado la necesidad de
subordinar el progreso material al desarrollo espiritual de la humanidad.
La Iglesia no puede admitir un ordenamiento económico creado en
función de las cosas, obsesionado solo por el provecho material o la
rentabilidad, olvidando o aun sacrificando la dignidad humana. 11.
5. Juan Pablo II, al respecto escribió: “Grande es la responsabilidad de las
ideológicas que predican el odio, la cólera y el resentimiento como
fuerzas motrices de la historia, al igual que la responsabilidad de
aquellos que reducen a los hombres a dimensiones económicas y que
se hallan en contradicción con la dignidad humana”.
6. Estas disquisiciones sirven para demostrar
que el fenómeno
de
permanente y creciente informalidad laboral y previsional en la región,
no es solo una respuesta oportunistas negativa a las exigencias del
Derecho que se proponen fines altruistas para elevar las condiciones de
vida de amplios sectores sociales, sino que esa informalidad es la
expresión de una cultura no ética, varias veces centenaria, que
10. J. L. Decamilli, “Pensamientos sobre la cultura Hispanoamericana, Bs. As. 2010, 101.
11. J,L, Decamilli, o.c. 123)
6
privilegia el egoísmo de los intereses individuales sobre el bien común,
la justicia social y la dignidad humana, sintetizada en la frase: “la ley se
acata pero no se cumple”.
7. La cultura de la informalidad solo será superada con la vivencia de
principios
y
valores
sociales
y
espirituales
superiores,
que
lamentablemente van perdiendo consistencia en la postmodernidad, 12
donde
prevalecen el “hombre light” como tipo ideal en la sociedad
global.
8. Sabemos cuán duro y difícil, a veces imposible, es cambiar los modos
de ser, los estilo, los comportamientos, especialmente si se tienen en
cuenta las características y tendencias socio culturales predominantes.
Y, sobre todo, es muy difícil superar la informalidad laboral y previsional,
pues esa situación en el contexto actual, presenta aparentemente
muchas más ventajas que peligros.
VI.
Características del mercado laboral paraguayo.
La situación del mercado laboral se caracteriza por una creciente informalidad
real, con alta proporción de empleos de baja calidad y mal remunerados, que
se contrapone aparentemente con el bajo nivel de desempleo formal.
En Paraguay, según datos confiables, 7 de cada 10 trabajadores
prestan
servicios en el mercado laboral informal.
Esto implica, entre otras características, las siguientes:
-
Trabajar más horas que la jornada máxima legal.
-
Carecer de seguro social y de protección laboral.
-
Permanente precariedad laboral.
-
La subocupación y la informalidad actúan como mecanismo de
regulación del mercado laboral formal.
12. La postmodernidad favorece el trabajo indecente al exaltar el individualismo, menospreciar la
solidaridad y los valores éticos colectivos, privilegiando lo privado sobre lo público. Ello resta
sustento cultural y prestigio a las organizaciones sindicales, la negociación colectiva y la huelga,
como también a la legislación laboral y a la seguridad social. J. D. Cristaldo M. “Doctrina Jurídica
I, 2011, Ed. Fides, pp. 223).
7
-
La subocupación
invisible (17%), son
personas que trabajan
jornada completa pero con remuneración inferior al mínimo legal.
-
La ocupación visible son personas que tienen ocupación, pero no
trabajan las jornadas completas.
-
Algunas empresas cumplen la jornada laboral y abonan el salario
mínimo legal, o aun un salario superior, pero sistemáticamente
aportan al seguro social sobre un monto salarial muy inferior al
realmente pagado. Obviamente, se documenta el pago sobre el
monto del salario que figura en el Instituto de Previsión Social.
-
Cuando se reduce el nivel de desempleo, inmediatamente
aumenta la tasa de subocupación, que actúa como contrapeso.
La baja tasa de desempleo (6% de la PEA) oculta o disfraza la
informalidad.
Según datos del año 2011, se observa predominio
actividades que requieren menor calificación
de las
de la población
ocupada, tales como: los servicios (22%), el sector primario
(26.4%), el comercio (incluyendo restaurantes y hoteles) (25.3%)
la construcción (6.6%) , en contraste con actividades que
demandan más destreza como: las industrias (10.5%), las
finanzas (más seguros e inmuebles) (4.5%), y el transporte (mas
almacenamiento y comunicaciones) (4.2%).
-
Las microempresas (de hasta 10 empleados, incluyendo a
aquellos que trabajan solos) absorben el 71, 4%, de la PEA (tres
millones de personas). Las pequeñas empresas (de 11 a 20
empleados) dan trabajo al 8,6% de la PEA; las medianas (de 21
a 50 operarios) ocupan al 5, 0%, y las grandes empresas (de
más de 50 trabajadores) emplean al 9,4% de la fuerza laboral.
Son datos del año 2011.
-
La tendencia muestra que las micro, pequeñas y medianas
empresas
son
las
más
importantes,
principalmente
las
microempresas, que dan trabajo a un segmento de entre 70% y
75%
de
la
PEA.
Las
microempresas cubren
una
gran
heterogeneidad de actividades, pero tienen un denominador
común: una alta proporción
8
de las mismas no es una fuente
estable de ingresos, tienen baja productividad, capacidad limitada
de gestión, bajo acceso al financiamiento y alto costo de
formalización.
-
Una consecuencia natural del empleo con altos niveles de
informalidad constituye la baja remuneración de los asalariados.
En el 2011 el 46% de la población ocupada en la categoría de
trabajador asalariado ganaba menos que un sueldo mínimo legal;
el 28% tenía ingresos de un sueldo mínimo legal a menos de 2,5
sueldos mínimos; y solo el 6% ganaba más de tres sueldos
mínimos legales.
-
La desorganización de los trabajadores, la muy escasa cobertura
sindical, el aburguesamiento y corrupción
de la dirigencia
sindical.
-
Las Mipymes y las Pymes son las generadoras de mayor
proporción de informalidad laboral y previsional.
-
Los profesionales independientes, aun en mayor proporción, son
incumplidores de sus obligaciones tributarias, laborales y
previsionales.
-
Las empresas transnacionales que ocupan a trabajadores
calificados, en general cumplen sus obligaciones laborales y
previsionales; las que ocupan a trabajadores no calificados les
inscribe en el seguro social y
abonan el sueldo mínimo. Sin
embargo, esas empresas exageran la tercerización de obras y
servicios a cargo de contratistas informales; además, esos
empleadores eluden el salario por trabajo extraordinario, y los
recargos salariales por trabajos nocturnos y en días domingos y
feriados.
VII.
El estado: causa eficiente de la informalidad
1. Al crear un orden institucional objetivo, dotado de mecanismos de
funcionamiento
formalmente
definidos
y
de
garantías
internas,
independientes de la arbitrariedad de las personas, que éstas están
obligadas a cumplir inexorablemente, el estado es la causa eficiente de
la informalidad, la que se manifiesta por el incumplimiento de las normas
jurídicas.
9
2. De ahí la exigencia práctica de que los fines meta éticos
que se
propone el estado al establecer el Derecho, sean valores y principios
con sólidos fundamentos racionales, aceptados libremente por la
conciencia ética de una colectividad nacional, a través de sus legítimos
representantes ubicados dentro de la estructura estatal.
3. El objetivo de la “polis” no es asegurar, por su poder y riqueza, la vida
de los ciudadanos; es asegurar el buen vivir; una vida ordenada por el
bien
común y por la justicia social, es decir, por un orden ético. El
estado es un mediador de lo ético, pero no es el único.
4. Este orden ético estatal en el mundo del trabajo, especialmente el de los
trabajadores en relación de dependencia, está siempre amenazado por
el espacio, el tiempo y los recursos humanos con que cuenta el estado
para imponerlo eficazmente; por eso debe rehacer sin cesar su unidad
contra las voluntades individuales que pugnan por desarticularlo.
5. El estado está siempre por debajo de la plenitud de las exigencias
que justifican su existencia; solo es digno de su misión
en el
esfuerzo por el cual intenta igualarse a ésta.
6. En materia laboral y previsional el estado debe imponer normas y
mecanismos que esté en condiciones estructurales y funcionales de
hacer cumplir, y de sancionar su incumplimiento. En la realidad
paraguaya, por diversas causas, el estado no puede o no quiere
hacer efectivo
el cumplimiento
de
las formalidades
por él
establecidas en relación a los trabajadores dependientes; esa
conducta omisiva es una de las causas principales de la informalidad.
7. Se requiere la adopción de mecanismos institucionales adecuados
para el control y fiscalización eficiente y eficaz del cumplimiento de
la legislación laboral y previsional por los sujetos obligados. Ni
siquiera se cuenta con un Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social; solo existe un Vice Ministerio con un escuálido soporte
presupuestario, con escasa cantidad de funcionarios y baja
calificación de su personal.
10
VIII.
El sector público y la informalidad en Paraguay.
En Paraguay la informalidad laboral y previsional tiene su expresión mayoritaria
en prácticas que son “normales” en
departamentales,
municipios,
el sector público: estado, gobiernos
universidades
estatales,
entes
públicos
descentralizados, empresas hidroeléctricas binacionales, etc.
Algunas de esas prácticas son:
-
Nombramiento de empleados y funcionarios obviando el requisito
legal del “concurso público de oposición”, que exige la “Ley de la
función pública”.
-
Celebración de “contratos de prestación de servicios”, de
naturaleza civil y de plazo determinado, que terminan cada fin de
año, aunque son renovados cada año. A estos funcionarios se les
denomina “contratados”, en contraposición a los funcionarios
“nombrados”
o
“permanentes”,
regidos
por
el
Derecho
administrativo.
-
Grosera
discriminación,
remuneraciones
por
razones
partidarias,
en
las
de empleados y obreros que realizan igual
trabajo, en el mismo lugar, con igual eficacia y duración.
-
Incumplimiento, total o parcial, de beneficios laborales y
previsionales
obtenidos
mediante
contratos
colectivos
de
condiciones de trabajo, homologados por la Secretaria de la
Función Pública.
IX.
Un enfoque desde el PNUD
En el informe sobre Desarrollo Humano del PNUD publicado el mes de junio
2013, sobre el periodo 2011- 2011, vincula dos paradigmas: Desarrollo Humano
(DH) y Trabajo Decente (TD) de la OIT.
El enfoque de DH sostiene que las políticas sociales y económicas deben
ampliar las capacidades individuales y la libertad de las personas para lograr
una vida mejor. En consecuencia, una prueba esencial del desarrollo, que
incluye las reducciones de pobreza es si, de facto, la gente
11
ha logrado
mayores libertades. El DH se fundamenta en dos elementos básicos: a) la
formación
de capacidades humanas, tales como mejor salud
y mejores
conocimientos y habilidades, y b) el uso de las capacidades adquiridas por las
personas, para actividades productivas, el ocio y/o la participación en
actividades sociales, culturales o políticas.
Paraguay es un país con índice de DH medio, como otros de América Latina,
con mejoras en la última década debido a la expansión de capacidades como
la educación, y el aumento en la expectativa de esperanza de vida. Sin
embargo, queda rezagado en el continente, junto con otros países de altos
niveles de pobreza y desigualdad, como Bolivia y el Salvador. De manera
semejante, indicadores del TD también muestran mejoras en la calidad de
empleo, en la extensión de la protección social y en la reducción paulatina de
la informalidad. Aunque significativos, estos avances han sido relativamente
lentos, reflejando impedimentos estructurales que inhiben la formalización del
empleo, la persistencia de instituciones relativamente débiles, y la falta de
mayores espacios para el diálogo social.
Así, un mejor DH asegura un entorno favorable para el TD. Las sinergias entre
los conceptos son positivas, uno propicia al otro y viceversa, a través de la
expansión de capacidades y oportunidades.
Se han procesado las Encuestas Permanentes de Hogares, desde 2001 a
2011, para caracterizar los cambios en los indicadores de DH y de TD en
Paraguay. A lo largo de esta década, la esperanza de vida ha mejorado para
toda la población, más personas cuentan con mejores niveles de educación
formal y los ingresos reales per cápita tuvieron un leve incremento entre 2001 y
2011, a pesar de varias crisis. El nivel de pobreza para el total los trabajadores
bajó de 36,6% en 2001 a 34,3% en 2011.
Hoy existe mayor equidad en términos de empleo, ya que las brechas
salariales entre hombres y mujeres asalariados están disminuyendo. Más
trabajadores y trabajadoras tienen acceso al seguro social, pues la proporción
de personas ocupadas asalariadas, incluyendo al empleo doméstico,
contribuyendo al seguro social alcanzó 35,5% en 2011. El proceso de
reducción del empleo informal sigue sumamente lento pues solo se redujo de
12
87,1% en 2001 a 81,3% en 2011. De este porcentaje los empleados informales
en el sector informal de la economía alcanza al 63%, y los empleados
informales en el sector formal alcanza al 21% (620.386 personas).
Hoy se implementan políticas nuevas como la del Empleo Juvenil y se ha
avanzado en la incorporación de la dimensión de empleo en las políticas
económicas y las políticas de inversión pública.
Ha habido cambios significativos en el acceso a la Seguridad Social y el
Instituto de Previsión Social ha aumentado su cobertura abriendo la posibilidad
para que las trabajadoras domésticas y los trabajadores independientes
puedan afiliarse.
La ratificación de Convenios como el 169 sobre los pueblos indígenas y tribales
y el 189 sobre el Trabajo Decente para las y los trabajadores domésticos
representa una expansión significativa del espacio de acción gubernamental,
diálogo social y reivindicación de los derechos de trabajadores y pueblos
indígenas. El índice de calidad de Empleo ICE creado por primera vez por el
PNUD, registra el porcentaje de la PEA ocupada cuya ocupación principal le
provee un ingreso por arriba de la línea de pobreza, que cuenta con seguro
médico y que está aportando a una caja de previsión social (jubilación).
No obstante estos significativos avances en los indicadores de DH y de TD, se
observan preocupantes estancamientos o mejoras muy limitadas o lentas. Sin
duda, el empleo informal (que afecta 8 de cada 10 personas ocupadas en
2011), sigue siendo uno de los mayores problemas del mercado laboral en
Paraguay: implica precariedad del empleo, exclusión de beneficios como
jubilaciones y pensiones, seguro médico y, con frecuencia, la falta de acceso a
remuneraciones dignas. Asimismo, la mitad (incluyendo a empleadas
domésticas) de la población asalariada carece de contrato por escrito; es sólo
verbal. Persisten aún brechas de género, para las distintas categorías
ocupacionales, en los sueldos y en la participación laboral.
El ICE muestra profundas brechas entre trabajadores que residen en áreas
urbanas y rurales, o sectores económicos, o empleo público y privado, en
términos de sueldos, acceso a un seguro médico y aporte a una jubilación. Los
13
datos subrayan que vivir en la ciudad, trabajar en el sector secundario o
terciario, y en el sector público, significa mejor calidad de vida y mejor
posibilidad de acceder a un TD. Solo 16 de cada 100 trabajadores no es pobre
y tiene seguro medico, además de aportar a su jubilación; es decir, alcanza el
ICE en Paraguay.
El Informe concluye que mejores condiciones de TD están asociadas con
mejores indicadores de DH, y vice versa. Al asegurar el TD, se contribuye a un
mejor DH; invertir en DH para mejorar las capacidades contribuye a expandir el
TD para todas las personas. Esta mejoría simultánea entre DH y TD, sin
embargo, no es automática, y depende de la voluntad política y del desarrollo
de las instituciones. Invertir en y fortalecer instituciones como el Vice Ministerio
del Trabajo del MJT, o un eventual Ministerio del Trabajo, y la fiscalización,
inspección y vigilancia del cumplimiento de las leyes laborales; mejorar el
funcionamiento de escuelas y hospitales; y asegurar el diálogo social y el
tripartismo, contribuyen tanto al Desarrollo Humano como al entorno favorable
al Trabajo Decente. El entorno institucional y democrático debe también
garantizar la sostenibilidad de estos cambios, y la generalización de los
beneficios a toda la sociedad y a sus trabajadores. Invertir en las capacidades
de las y los trabajadores, en el Estado y en los mecanismos de diálogo social,
potencia un mejor funcionamiento del mercado laboral, reduce la violación de
los derechos fundamentales en el ámbito del trabajo; evita, el trabajo forzoso y
el trabajo infantil; favorece el empleo de grupos vulnerables, y fomenta el
diálogo social.
El informe indica que hay varias oportunidades para mejorar el funcionamiento
del mercado laboral e invertir en las capacidades del Estado para potencia el
Trabajo Decente y por ende el Desarrollo Humano. Es de suma importancia
seguir invirtiendo en la fiscalización laboral, junto con la generación de
capacidades del Estado para monitorear el mercado laboral y el cumplimiento
de la legislación laboral. Se debe continuar la inversión en las capacidades del
Estado para recolectar datos y monitorear los términos y las condiciones de
trabajo. Además, redoblar esfuerzos para promover la formalización de muchos
empleos y a su vez, asegurar la inclusión de trabajadores precarios en el
sistema de seguro social. La ampliación del sistema de protección social
14
pública suele ser imprescindible mientras este proceso de formalización se
lleve a cabo, asegurando acceso a servicios básicos, salud y pensiones
solidarias durante esta fase. Además, la protección social puede jugar un rol
muy importante en reforzar esfuerzos para eliminar el trabajo infantil a través
de programas de subsidios como Tekopora y Abrazo. Por lo tanto, la creación
de un efectivo Piso de Protección Social contribuirá a mejorar la calidad de vida
y el Desarrollo Humano y Trabajo Decente para todas las personas.
X.
Quienes ganan con la informalidad laboral y previsional:
-
Los empleadores, porque soportan un bajo costo laboral y pueden
ser más competitivos.
-
Los trabajadores no calificados, porque así consiguen un empleo
remunerado.
-
El gobierno, porque no necesita invertir en una costosa estructura
burocrática de fiscalización, en un tema que no interesa a los
políticos.
-
Los funcionarios públicos encargados de la inspección y
fiscalización del cumplimiento de la legislación
laboral y
previsional, porque tienen la posibilidad de engrosar su patrimonio
con las coimas que reciben de los contraventores.
-
Los abogados laboralistas, porque proliferan los conflictos y así
tienen suficiente trabajo profesional, tanto representando al
empleador
como
al
trabajador,
sea
en
sede
judicial
o
administrativa.
-
A los dirigentes sindicales porque les da oportunidad de defender
los derechos de sus asociados, frente
a la empresa y a los
poderes públicos.
-
A los sectores sociales pudientes, porque les permite obtener con
mano de obra barata, la prestación de los servicios personales
más pesados y riesgosos: v.g. limpiezas, manipulación
basura, estibaje, etc.
15
de
Quienes pierden…
La sociedad en su conjunto, porque todos sus miembros,
sin ninguna
excepción, somos envilecidos por esta lacra que indigna, pero que permanece
y crece como la mala hierba, en este valle de lágrimas.
XI.
Impacto de la informalidad sobre la seguridad y la previsión
social en Paraguay.
1. Sobre la seguridad social, en su instrumento de la asistencia social
pública, impacta muy negativamente, pues los trabajadores informales
del sector privado y sus familiares no asegurados, no reciben las
prestaciones de salud ni de jubilaciones y pensiones del seguro social a
cargo del IPS;
en consecuencia, en caso de enfermedades y
accidentes, recurren al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto es
siempre deficitario e insuficiente, pues sus servicios son falsamente
gratuitos.
2. En cuanto a la previsión social, según datos del año 2012, el IPS cuenta
con 583.117 cotizantes, que corresponde solo al 20% de la población
ocupada: 1.918.736 personas. El 80% de las personas ocupadas no es
asegurada del IPS. De cada 10 personas que trabajan 8 perciben
solamente salario, sin ningún beneficio de la previsión social.
3. El IPS tiene registrado a 39. 337 empleadores (empresas), en tanto que
en el Ministerio de Hacienda están registrados 85.000 empleadores más
como aportantes del fisco. Por su parte, el censo económico del año
2012 empadronó 223.220 unidades económicas no financieras y 3409
unidades económicas financieras en todo el país. Significa que hay
187.292 empleadores informales.
4. En el primer cuatrimestre del año 2013 el IPS pudo ingresar en su
sistema a unas 800 nuevas empresas; tras 26.000 entrevistas se llegó a
formalizar, de oficio, a unos 6.700 trabajadores.
5. Existen muy pocas empresas inscriptas espontáneamente en el IPS. Un
obstáculo
para la inscripción
de un empleador en el IPS es la
obligación administrativa de presentar planillas de trabajadores en la
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AAT, y en el Ministerio de Hacienda, además de la patente comercial
otorgada por la municipalidad.
6. Se intenta presentar en el Congreso un proyecto de ley que tipifique la
evasión
como delito penal, pero halla mucha resistencia de los
empleadores, incluso de ciertos medios de comunicación. Las multas
previstas en la legislación vigente en el IPS contemplan sumas irrisorias
(solo un jornal
mínimo legal: 1.5 dólares), por cada trabajador no
inscripto como afiliado al seguro social.
7. En la realidad es muy fácil evadir a causa de la ineficiencia y la
corrupción; es difícil la fiscalización, pues el IPS cuenta con solo 24
inspectores para todo el país; la informalidad en materia previsional no
tiene prácticamente costo penal ni económico.
XII. Qué hacer
1. En una etapa oportuna del proceso de formalización de las
relaciones laborales y previsionales, los abogados laboralistas
deberíamos elaborar un Código de Conducta ÉTICO –
CULTURAL, para la región, que sería estudiado y debatido
amplia y colectivamente, lo cual puede contribuir a una mayor
conciencia y voluntad de los iuslaboralistas, que tienen un rol
insustituible en esta materia. Sobre todo se debe insistir en los
abogados y abogadas más jóvenes. Es una manera de evitar
el creciente desprecio
de la gran mayoría de la población
hacia los profesionales del derecho.
2. La prédica favorable a la formalización no debe limitarse a
las palabras y a algunos gestos simbólicos esporádicos, sino
que
debe
permanente,
manifestarse
expresada
en
en
la
práctica
hechos
continuada
concretos
de
y
los
empleadores, de los trabajadores, y de las organizaciones de
los trabajadores y de los empleadores. Se trata de una
reacción
verdad
ética y moral; luchar contra toda mentira; vivir la
en
toda
empresa
que
emplea
trabajadores
dependientes. La informalidad es una forma de la corrupción
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pública y privada en la vida social, específicamente, en un
sector mayoritario
de la población trabajadora víctima del
fenómeno.
3. Para superar la informalidad no es suficiente la pura coerción
estatal. La coerción puede ser ocasional. Si se pretende
generalizarla, todo fracasa, porque nunca puede ser la
coerción
un instrumento suficiente ante la ausencia de
adhesión, de libre y voluntaria cooperación; en otras palabras,
sin ética. Juan XXIII decía que la sociedad es realidad
“espiritual” y moral; y Juan Pablo II dijo: “El desarrollo no es
primeramente económico, es más bien político y cultural,
finalmente es un hecho moral”,
4. La formalización es una tarea difícil y complicada, no solo por
los intereses en juego y por la debilidad real de los
trabajadores informales y de los sindicatos en la correlación de
fuerzas con los empleadores, sino sobre todo,
porque se
debe lograr desde los mismos empleadores y trabajadores
afectados la transformación
de su situación. Esto conlleva
profundos
culturales
cambios
socio
arraigados
en
la
conciencia colectiva.
5. Erradicar la informalidad requiere de un concurso público –
privado
para
implementar
un
Programa
Integral
Interinstitucional, para detener primero, y erradicar después, la
creciente informalidad laboral, auténtica
lacra de nuestras
sociedades.
ser
Ese
Programa
debe
un
capitulo
indispensable e insustituible de la “Lucha frontal contra la
pobreza”, que es el reiterativo slogan de políticos, y de los
aspirantes a cargos electivos que nunca se concreta en la
realidad.
MUCHAS GRACIAS.
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JORGE DARÍO CRISTALDO MONTANER
Breve currículum vitae
 Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales.
 Profesor titular de las materias ¨Derecho del Trabajo¨ y
¨Derecho Procesal del Trabajo¨ en la Facultad de Derecho y
en la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de
Asunción.
 Fue Profesor Permanente y es Profesor Emérito de la
Universidad Católica.
 Autor del proyecto de Constitución presentado por el
Partido Demócrata Cristiano a la Convención Nacional
Constituyente de 1992.
 Fue Juez y Presidente del Tribunal Administrativo del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), periodo 20012006.
 Fue Presiente de la Asociación de Abogados Laboralistas y
es Director del Instituto Paraguayo de Derecho del Trabajo,
órgano científico de la Asociación de Abogados Laboralistas
del Paraguay (AAL).
 Fue Presidente de la Asociación
Abogados Laboralistas (ALAL).
Latinoamérica
de
 Autor de obras sobre Derecho Laboral, Seguridad Social,
Derecho Constitucional, Integración Regional, y Política.
 Ponente oficial en seminarios y congresos nacionales e
internacionales sobre temas jurídicos y políticos.
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