capitalidad y sedes de las instituciones de la comunidad autónoma

CAPITALIDAD Y SEDES DE LAS INSTITUCIONES
DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS .1º.- INTRODUCCION.-
El art. 147.2.C) de la C.E., en desarrollo del art. 2, respecto al
ejercicio del derecho a la autonomía política que reconoce,este último establece
que los Estatutos de Autonomía, inexcusablemente, deberán contener : “la
denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias”. A
este respecto se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, en la Sentencia
89/1984, de 28 de septiembre, referida a la indeterminación en el Estatuto de
Castilla-León de la capitalidad de la región expresa en su Fundamento Jurídico 7º
:
7.Los recurrentes mantienen que el Estatuto de Autonomía de Castilla
y León viola el artículo 147.2,c), de la Constitución, según el cual los
Estatutos deberán contener la sede de las instituciones autónomas,
porque en el artículo 3, en lugar de determinarse ésta, se dice que
«constituidas las Cortes de Castilla y León en la Villa de Tordesillas,
aprobarán, en su primera sesión ordinaria, la sede o sedes de sus
instituciones de autogobierno, por mayoría de dos tercios».
La determinación del contenido mínimo de los Estatutos que se
hace en el artículo 147.2 de la Constitución no puede conducir, sin
embargo, a una conclusión como la que los recurrentes defienden,
porque de ella no puede deducirse una reserva estatutaria absoluta,
única hipótesis en la que la afirmación de los recurrentes sería
indiscutible. Ciertamente no existe tal reserva ni siquiera frente a las
leyes del Estado en lo que se refiere a las competencias [artículo
147.2, c)], ya que éstas pueden resultar también de las leyes estatales
no estatutarias a que se refiere el artículo 150 de la Constitución.
Tampoco existe tal reserva estatutaria absoluta frente a la Ley de la
Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la organización de las
instituciones autónomas propias, cuyo desarrollo mediante Ley no
podría considerarse contrario al artículo 147.2, c). Y lo mismo hay
que decir de la determinación de la sede de tales instituciones. El
precepto contenido en el artículo 147.2 c), de la Constitución significa
sin duda la absoluta exclusión de la norma estatal no estatutaria,
pero no se ve razón para afirmar que se ha infringido cuando, como
ocurre en el caso presente, aun no fijándose la sede por su nombre, se
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establece qué órgano habrá de determinarla, cuándo y dónde habrá
de hacerlo y con qué mayoría, que es perfectamente acorde con una
interpretación, que no hay motivos para rechazar, que ve en el
artículo 147.2, c), una reserva estatutaria sólo relativa en la materia
que nos ocupa.
Este pronunciamiento del T.C. que sostiene que la C.E. no
establece respecto a la capitalidad y sedes, una reserva estatutaria absoluta, no
parece muy afortunado1, por cuanto la voluntad elusiva del nítido y determinante
mandato constitucional y de la consideración, nada formalista, del diferente
legislador, (autonómico en su caso, o estatal condicionado por una propuesta preautonómica en otro) llamado por la constitución a elegir sobre “la denominación
organización y sede de las instituciones autonómicas propias”. Por lo que se
entiende, por el autor en nota citado, (opinión que compartimos) que la
Constitución establece una reserva absoluta a favor de los Estatutos de
Autonomía, en este tema, no cabiendo remisión a norma legislativa autonómica,
ya sea esta preordenada por mayoría simple o cualificada, debiendo resolverse
este problema en el debate político de la redacción de dicho Estatuto, norma que a
diferencia de la ley ordinaria, sí forma parte del bloque de la constitucionalidad y
es la adecuada para fijar la voluntad política estatuyente respecto a un asunto
trascendental para la identidad, simbología y fundamento de la naciente
Comunidad Autónoma.
En los Estatutos de Autonomía aprobados, el tema de la capitalidad y las
sedes de sus instituciones, se pueden establecer las diversas situaciones originadas
al efecto, conforme al siguiente esquema:
a) Algunos estatutos que resuelven en problema optando por una ciudad
incuestionablemente hegemónica en el ámbito comunitario. Es el caso
de Cataluña respecto a Barcelona ( arts.30.3 y 37.3 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña , L.O. 4/1979 de 18 de Diciembre), el de
Palma de Mallorca respecto a Baleares ( arts. 19.3 y 33.6 del E.A.I.B.,
L.O. 2/1983 de 25 de Feb.) y el de Valencia respecto a la Comunidad
Valenciana ( art 6 y 17.3 del E.A.P.V., L.O. 5/1982 de 1 de Julio,
reformado por L.O. 5/1994 de 24de Marzo).
b) Lo propio sucede en las comunidades uniprovinciales, con la
excepción de Murcia, como luego se verá, como La Rioja ( art. 4 del
E.A.L.R., L.O. 3/1982 de 9 de Junio), Madrid (art.5 del E.A.M.,
L.O.3/1983 de 25 de Febrero), Asturias ( art. 5 del E.A.A., L.O. 7/1981
de 30 de Dic.) y Navarra (art.8 , L.O. R.A.R.F.N. 13/1982 de 10 de
Ago .
1
Vid. Trujillo Fernández, G. Apuntes de la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad
de La Laguna, inéditos, Curso 1997/98.
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c) También existen fórmulas en las que se zanja en conflicto entre
capitales provinciales instalando la capitalidad fuera de ellas como es
el caso de Extremadura con Mérida (art. 5 E.A.E., L.O. 1/1983 de 25
de Feb).
d) En otros casos se denomina la capital y se residencian, al tiempo
órganos autonómicos fuera de la ciudad capitalina. Caso de Murcia,
que residencia la asamblea regional en Cartagena (art.5 E.A.M.,
L.O.4/1982 de 9de Junio) .
e) Cierto número de estatutos remiten la decisión sobre esta cuestión a
Ley autonómica ordinaria, caso de Aragón (art. 13 y 25 del E.A.Ar.,
L.O. 8/1982 de 10 de Ago. Reformada por L.O. 5/1996 de 30 de Dic.),
Castilla La Mancha ( art. 6ª E. A. C-LM, L.O.9/1982 de 10 de Ago.),
del País Vasco, ( art.4 E.A.P.V., L.O.3/1979 de 18 de Dic.) que remite
a una ley autonómica con el fin de resolver la polémica entre Bilbao y
San Sebastián, escogiéndose Vitoria (Ley 1/1980 de 23 de mayo) o
mayoría cualificada, caso de Andalucía –dos tercios- (art. 7 E.A.An.
L.O.6/1981 de 30 de Dic. y Ley 3/1983 de 1 de Junio), Castilla León –
dos tercios- (art.3 ,L.O. 4/1983 de 25 de Feb. y Ley 13/1987 de 29 de
Diciembre) y Galicia –dos tercios- ( art.8, L.O. 1/1981 de 6 de abril,
E.A.G. y ley 1/1982 de 24 de Junio) .
f) El caso de la CC. AA. de Canarias, singular pues cuenta con una
capitalidad compartida o cotitularidad de la condición capitalina, con
sede fija de la Asamblea Legislativa (Parlamento de Canarias) en Santa
Cruz de Tenerife, y regulándose como sede alternante, la residencia
oficial del Presidente del Gobierno entre las dos capitales, con
alternancia también de la residencia oficial del Vicepresidente en
ciudad capitalina distinta a la que corresponda a la del Presidente ( art.
3 EACan.).
2º.- LA CAPITALIDAD EN LA CC.AA. DE CANARIAS.En el caso de Canarias, debe precisarse una diferencia entre la
fijación de la capitalidad y la sede de las instituciones autonómicas. Respecto a la
primera cuestión, el Estatuto de Autonomía, no ha recurrido a las soluciones
alternativas expresadas anteriormente, sino que ha fijado la capitalidad de la
Comunidad Autónoma, a pesar de la problemática histórica y sociológica del
pleito insular entre las dos capitales provinciales y de las islas mayores, o quizás
precisamente por ello, el legislador estatuyente no eludió la cuestión, ni remitió a
otro contexto –el legislador autonómico ordinario-, sino que en el tiempo y lugar
adecuado, el debate estatutario, para la resolución de una cuestión históricamente
preñada de complejidad, en la que un cierre en falso del problema, podría
ocasionar graves consecuencias para la futura estabilidad política e incluso
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integridad de la CC. AA., como ha expresado cabalmente Parejo Alfonso2
apoyándose en una preconstitucional pero señera obra colectiva de los estudios
sobre la cuestión regional de Canarias3, cualquier solución sobre el tema de la
capitalidad de la región basado en el establecimiento de una única capitalidad,
estaría, no sólo abocada al fracaso, sino se heredaría un agravio comparativo en la
otra capital e isla mayor, que haría difícil la viabilidad de cualquier
descentralización o autonomía política. Por lo tanto la solución consagrada que
figura en el vigente Estatuto y en las Disposiciones Adicionales Primera4 y
Cuarta5 combina el establecimiento de la capitalidad, con la fijación de la sede de
las instituciones autonómicas, e incluso las estatales y la del poder judicial,
estableciendo las siguientes reglas vinculantes al legislador autonómico.
a) Diferencia entre capitalidad y sede de las instituciones, aunque la
solución por la que se opta las relacione y vincule en cierta manera.
b) La capitalidad compartida a las ciudades de Las Palmas de Gran
Canaria y Santa Cruz de Tenerife, lo que conlleva que ambas ciudades
son capitales en todo momento. De esta voluntad estatutaria es prueba
lo dispuesto para la sede de la Presidencia de Gobierno,en el artículo
3.1.2º sobre la alternancia de la sede el Presidente del Gobierno y el
anudamiento de dicha alternancia con la sede del Vicepresidente del
Gobierno lo que conlleva, en la inteligencia del precepto que ambas
ciudades, en todo caso sostienen la compartición de la capitalidad y
simultaneamente son sede de la Presidencia del Gobierno, representada
esta, por periodos legislativos alternos por el Presidente del Gobierno o
el Vicepresidente.
c) Como consecuencia de lo anterior se produce un equilibrio pactado en
la sede de las instituciones de la Comunidad Autónoma extendiéndose
además expresamente a algunas sedes de la Administración General
del Estado (caso de la Delegación del Gobierno de la Nación, Disp.
Adic. 4ª), incluso implícitamente al Poder Judicial (Disp. Adic. 1ª). Por
lo que se residencia las sedes del Parlamento en Santa Cruz de
Tenerife, (art.3) la Delegación de Gobierno de la Nación y el Tribunal
Superior de Justicia en Las Palmas y la residencia del presidente y
Vicepresidente del Gobierno alterna por periodos legislativos ( art.
3),que no la sede de la Presidencia, que como se verá siempre está
compartida y simultaneada en las dos capitales.
2
Parejo Alfonso, L. “Comentarios al Estatuto de Autonomía de Canarias” Edición Marcial PonsGobierno de Canarias, 1995, Comentario al art. 3º, pág. 18 y siguientes
3
Nieto García,A. ; De la Rosa Olivera,L. ; Fernández del Castillo A.; Purgón Tinao P. y
Montesdeoca P. “Estudio Preliminar sobre Régimen Administrativo de las Islas Canarias 1976”.
4
Dip. Adic. 1ª : La integración de la Audiencia Provincial de santa Cruz de Tenerife en la
Audiencia de Canarias lo será sin perjuicio de sus actuales competencias.
5
Disp. Adic. 4ª : “La sede de la Delegación del Gobierno de la Nación en la Comunidad
Autónoma de canarias radicará en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria”. ( redacción
conforme la L.O. 4/1996 de 30 de Diciembre que reformó el EACan).
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Esta insólita prescripción de determinar en vía estatutaria la
sede de la delegación de Gobierno del Estado, regulada en el art. 154
de la Constitución, implica un exceso sobre el contenido
constitucionalmente atribuido a los Estatutos de Autonomía que
constriñe al legislador estatal en cuanto al ejercicio de su potestad de
autoorganización6, (art. 103 C.E.). Sin embargo este exceso
competencial que no ha sido recurrido nunca por el Estado, lo que da
un idea de lo delicado de la cuestión de la capitalidad y las sedes en el
caso de Canarias.
d) Se predetermina también una constricción a la libertad de diseño de
su Gobierno para el Presidente de la Comunidad Autónoma ya que se le
obliga a contar siempre con un Vicepresidente , que necesariamente deberá
tener su residencia en la co-capital distinta de la residencia oficial de
Presidente.
La determinación de la capitalidad y las sedes institucionales es una
cuestión nada baladí, en el caso de Canarias. Por sus propias condiciones socio
políticas, el nacimiento de la región hacía inviable cualquier decisión respecto a
las sedes de sus instituciones, sin resolver previamente el asunto de la capitalidad
que pasaba necesariamente por encontrar una fórmula que garantizase el
equilibrio entre ambas ciudades, capitales de provincia7.
3º.-LAS SEDES DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS.3º.1.- Antecedentes.En cuanto a las sedes de las instituciones autonomicas se debe diferenciar
entre :
1) Sedes de las instituciones superiores de la Comunidad Autónoma,
Gobierno, Parlamento y otras previstas en el Estatuto.
2) Sedes de los miembros del Gobierno, los Consejeros.
6
Vid la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado, , especialmente el captítulo II del Título II y los R.D. 617/1997 de 25 de Abril
por el que se dictan normas sobre las Subdelegaciones del Gobierno y Directores Insulares de la
Administración General del Estado y el R.D. 1330/1997 de 1 de agosto.
7
Como expresa Parejo Alfonso, L. en op. cit. “Comentarios al EAC...” pag. 19, “ aunque la
cuestión de la capitalidad no pueda calificarse de central en el diseño regional, cabe afirmar su
condición de presupuesto su de resolución como indispensable para aquel en el caso de
Canarias”.
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3) Sedes de los organos de la administración pública de la Comunidad
Autónoma , las Consejerias.
Se puede avanzar nuestra opinión acerca que esta clasificación no ha
quedado suficientemente bien resuelta en la Ley 4/1997, de 6 de Junio, y el
Decreto 254/2997, de 16 de Octubre, que lo regula por lo que a continuación se
expresará. El Estatuto de Autonomía (art. 3) combina el establecimiento de la
capitalidad y su anudamiento a la sede compartida de la Presidencia del Gobierno,
con la ingeniosa alternancia del Presidente y del Vicepresidente, con el fin de
reforzar la idea de equilibrio simbólico que identificación de capitalidad con la
sede de las instituciones superiores de la comunidad autónoma.
1)
Respecto al primer apartado y habiendo fijado expresamente el Estatuto,
la sede del Parlamento, la Presidencia del Gobierno y la residencia oficial del
Prresidente y Vicepresidente, el Tribunal Superior de Justicia y Delegación del
Gobierno de la Nación, remitiendo a su ley organizativa y de funcionamiento la
determinación de la sede de otras instituciones estatutarias como el Diputado del
Común (art. 14.4 EACan. y Ley 1/1985 de 12 de febrero), el Consejo Consultivo
(art. 44.2 EACan. y Ley 4/1984 de 6 de julio) o extraestatutarias como la
Audiencia de Cuentas de Canarias ( Ley 4/1989 de 2 de mayo) debe de observarse
empero, a este respecto que el Estatuto en su art. 3 no se refiere a la sede de la
Presidencia del Gobierno sino a la del Presidente , con lo que parece distinguir y
estar refiriendose a la persona que resulta investida, pero no a la institución o
poder superior de la CC. AA. a que se refiere el art. 8.1 del EACan8. Por lo que ha
de interpretarse que la Presidencia, como tal institución está permanentemente
compartida y presente en ambas co-capitales, ya que por ello el Estatuto preve la
necesaria sede o residencia del Vicepresidente en la alterna al Presidente.
2)
En cuanto a la sede de los miembros del Gobierno, los Consejeros, desde
el año 1982 en que se accede a la autonomía no se ha publicado ninguna norma,
(hasta la Ley 4/97) que desarrolle el principio de equilibro intercapitalino de la
sede de las Consejerias. La Ley 1/1983 de 14 de abril, del Gobierno y la
Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, salvo lo
previsto en su art.6 que reproduce el inciso del art.3 del EAC en lo atinente a la
sede del Presidente. En lo referente al Gobierno, en su artículo 11, únicamente se
refiere a la residencia dea Vicepresidente y en su artículo 25 se refiere a las
reuniones del Gobierno sin expresar ningún extremo referente al lugar de sus
sedes o incluso sus reuniones. En la Ley 4/1990 de 26 de julio, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas Canarias, en sus arts. 4.2 y 27.3 se hace
referencia a la competencia del Gobierno de Canarias para la organización de la
administración pública de la CC.AA. y la determinación de la sede de las
Consejerias en cuanto organos de la administración de la misma. Pero no se
expresa la división, no se prescribe ninguna cuestión, respecto a sedes de los
8
En los mismos términos la Ley 1/1983 del Gobierno y la Admón. Pública de Canrias se refiere al
presidente y Vicepresidente del Gobierno.
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Consejeros como miembros del Gobierno, pues ha de diferenciarse el plano
político como mienbros del Gobierno de los Consejeros, de su plano
administrativo como Jefes del Departamento-Consejeria, organo administrativo de
la estructura jerarquica-piramidal en la que se consolida la administración pública
autonómica canaria.
Ello no significa, que no se hubiera desarrollado una práctica en la
organización del Gobierno y las Consejerías, así desde la época pre-autonómica se
ha organizado territorialmente el nivel político del Gobierno de Canarias por el
principio de la doble sede; esto es, los Consejeros tienen como sede de su
Consejería y oficina de despacho, indistintamente, las dos capitales. Este respeto
de facto del principio estatutario de capitalidad compartida y de distribución
equilibrada de sedes, ha conllevado que todos los Consejeros hayan tenido
presencia duplicada conjunatmente con los altos cargos, de nombramiento político
y competencias horizontales, y considerado como sede de la Consejería, los
despachos de ambas capitales. Sin embargo esta regla no escrita, ha sido puesta en
cuestión en la legislatura de 1995-1999, en la que quizás, pensando más en las
personas las que encarnan dichos nombramientos y en su voluntad política de
practicar el equilibrio intercapitalino, hacen que el legislador se vea en la
necesidad (o en la oportunidad) de plasmar en una norma jurídica de rango legal,
desarrollada reglamentariamente, la fijación de las sedes de los órganos políticos
del Gobierno de Canarias y de su administración pública, cayendo en el error de
no distinguir el plano político del administrativo.
Sobre las sedes de los organos de la administración pública de la
Comunidad Autónoma las Consejerias en la practica durante estos diecisiete años
se ha desarrollado una administración autonómica con un doble aparato
administrativo organizado territorialmente sobre la base de la división provincial.
Prueba de ello es que en algunos casos aislados, como en una primera época
(1980-1987) las Consejerías de Hacienda, o mas tarde las de Política Territorial,
Industria y Energia o Comercio, intentaron concentrar la mayor parte de sus
efectivos personales en una sola de las capitales, y la propia dinámica de la
gestión administrativa les obligó a duplicar el aparato administrativo y estar
presentes indistintamente en ambas capitales incluso en los organos
administrativos de carácter horizontal como los servicios vinculados a las
Secetarias Generales Tecnicas9.
3)
3º.2.- Régimen Jurídico de las sedes en la Ley 4/1997.La Ley 4/1997, de 6 de junio, en su Exposición de Motivos afirma que
que hasta ahora no se ha desarrollado10 el principio estatutario de capitalidad
9
Ninguna prescripción en contrario se establece en la ultima estructuración de las Consejerías
que se establece en el Decreto 187/1995, de 20 de julio, en desarrollo del art. 27.4 de la citada Ley
de Régimen Jurídico 14/1990
10
Se refiere a desarrollo normativo jurídico-formal, puesto que si ha existido una practica o
consenso político pácifico de equilibrio intersinsular.
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compartida y equilibrio intercapitalino de distribución de sedes, y motiva la
oportunidad de la Ley (párrafo 3º de la Exposición de Motivos), en que dicha
norma legal debe definir “los criterios de distribución territorial de las sedes de
los órganos del Gobierno de Canarias y su administración pública.” Por lo tanto
la Ley pretende regular no sólo la sede administrativa, sino también del órgano
político, Consejero en cuanto miembro del Gobierno. En dicha exposición de
motivos también se afirma que el principio de equilibrio de sedes es un principio
derivado del de capitalidad compartida del Estatuto, extremo que no entendemos
técnicamente correcto, por cuanto ambos son principios estatutarios por mandanto
constitucional11,
.
La regulación operada por la Ley y Decreto desarrollador que se comentan
respone a las siguientes características:
3º.2.1.- Determinación de la sede la la oficina principal del Consejero.El art.1 determina el objeto de la Ley circunscribiéndola al establecimiento
de los criterios para la determinación de las sedes de los órganos de la
Administración Pública de la Comunidad Autónoma, extremo que no se
corresponde exactamente con lo establecido en el párrafo 3º de la Exposición de
Motivos, con el propio articulado de la Ley y ni siquiera con lo preceptuado en el
Estatuto de Autonomía, puesto que en los arts. 2 y 3 de la ley se repiten los
preceptos estatutarios referidos a la capitalidad compartida y a las sedes del
Presidente y Vicepresidente del Gobierno y en el art. 4 se refiere a las sedes de las
Consejerías del Gobierno de Canarias, pero no en cuanto organo de la
administración -confundiéndoles-sino como órgano superior de carácter político,
miembro del Gobierno. Ello se desprende del tenor literal del art. 4º.3 : “se
entenderá por sede de las consejerías la ciudad en la que se fije la oficina
principal de despacho del consejero”.
En consecuencia distribuye a los Consejeros, en cuanto a la sede de su
oficina principal principal entre las dos capitalesconforme a las siguientes reglas
(art. 4.2) :
A) Si el número de consejerías fuera par, la mitad tendrían su sede en
Santa Cruz de Tenerife, y la otra mitad en Las Palmas de Gran
Canaria.
B) Si fuera impar, en función de la capital donde le corresponda la sede de
la residencia del Presidente del Gobierno, en cada período legislativo,
tendrá la sede de su oficina principal un número de consejeros
equivalente a la mitad, por defecto,de totales existentes y el resto en la
otra capital donde tenga su residencia el Vicepresidente.
11
art. 147 C.E., art. 3 y 22.2 EACan. : “maxima proximidad a los ciudadanos y atención al hecho
insular”
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Esta fórmula conlleva varias consecuencias. En primer lugar que en la
capital compartida donde no tenga su sede el Presidente de Gobierno, por la
aplicación de la regla de la alternabilidad prevista en el art. 3 del Estatuto,
cuando el número de Consejerías sea impar, tenga su sede principal, la mitad
menos uno de los Consejeros y si en la legislatura siguiente se mantiene dicho
número impar, la oficina principal de uno de los consejeros deberá de pasar a la
otra capital. En segundo, lugar define la Ley (Art. 4.3) por sede de la consejería a
la ciudad donde fije la oficina principal de despacho del consejero, anudando a
ello la necesaria ubicación en la misma de la Secretaría General Técnica, Oficina
Presupuestaria y demás órganos de carácter horizontal del departamento. Así se
pasa de una primera definición fundamentalmente política y protocolaria a
vincularle efectos de pura organización administrativa, como la ubicación de la
Oficina Presupuestaria y en general los servicios, secciones y demas unidades
administrativas dependientes de la Secretaría General Técnica.
Por último la Ley anuda a la determinación en la sede política principal
del Consejero, la de todos los cargos políticos de la misma (art. 4.4:
Viceconsejería, Direcciones Generales y Centros Directivos Asimilados y art. 4.5,
Centros Directivos de carácter horizontal).
Pero, consciente de la dificultad de llevar a la practica dicha regla, sobre
todo porque se opera sobre una estructura política y administrativa consolidada
tras diecisiete años de desarrollo autonómico, Como cláusula de cierre, permite la
excepción, que permite que cuando circunstancias objetivas de carácter
organizativo lo impidan, todos los centros directivos (políticos) del departamento,
salvo el Consejero, podrán ubicar su sede en la otra ciudad capital.
3º.2.2.- Distribución de las Sedes de las Consejerías del Gobierno.En desarrollo del precepto legal antecitado, el Decreto 254/97 de 16 de
Octubre (BOCA 147, de 14 de noviembre de 1997) distribuye pro futuro en
reparto de sedes en la forma siguiente: En Santa Cruz de Tenerife, las Consejerías
de Presidencia y Relaciones Institucionales; Obras Públicas, Vivienda y Aguas;
Educación Cultura y Deportes; Agricultura, Pesca y Alimentación y Trabajo,
Empleo y Asuntos Sociales. Y en Las Palmas de Gran Canaria, las Consejerías de
Turismo, Transportes, Política Territorial y Medio Ambiente; Economía Y
Hacienda; Industria y Comercio y Sanidad y Consumo. Debiendo entenderse que
se está reglando, en contra de lo que en principio podria parecer de la lectura del
concepto de sede del art. 4.3 de la Ley, la distribución de las sedes de los órganos
de la administración pública de la Comunidad Autónoma
La confusión entre el establecimiento de la sede del órgano político
Consejero y resto de cargos de tal cáracter y la ubicación del aparato
administrativo constitutivo del Departamento, proviene del enfoque incorrecto,
exclusivamente administrativo del desarrollo del artículo 3 del Estatuto de
Autonomía, en relación con los art. 15.1 y 16, asi como lo previsto en las Leyes
1/1983 y 4/1990, sin distinguir; por un lado, la función ejecutiva (política) del
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Gobierno y de cada uno de sus componentes de la administrativa y por otro lo que
constituye el Gobierno, el estatuto de los miembros del Gobierno, la residencia y
sede de los miembros del gobierno a efectos políticos, protocolarios y simbólicos,
de organización y distribución de efectivos personales de la administración
pública de la comunidad autónoma organizada en departamentos, gestores de
materias constitutivas de competencias asumidas por el Estatuto de Autonómia,
denominados consejerías, encabezados por el consejeros, y compuestas asimismo
de viceconsejeros, en su caso, directores generales y secretarios generales
técnicos, o cargos asimilados a los anteriores de nombramiento político y los
efectivos administrativos que encabezan.
En la regulación del poder polítco ejecutivo de la Nación, en desarrollo del
arts. 97 C.E. por la Ley del Gobierno 50/1997 de 27 de Noviembre por un lado y
el art.103 C.E. por el otro, con la Ley de Organización y Funcionamiento de las
Administración General del Estado, de Ley 6/1997 de 14 de abril, han distinguido
ambas funciones constitucionales que en esta Ley de Sedes se confunden, ya que
si lo que pretende es residenciar las sedes a efectos políticos, modificando la
practica de la existencia de facto de una doble sede del consejero, constituyendo
sede (en el modo definido por el art. 4.3 en Ley) su oficina, la oficina del
Consejero en ambas capitales, e idéntica manera el resto de los centros directivos
de los departamentos. Si lo que se pretende es corregir determinadas disfunciones
observadas desde este mismo plano político, con indudables consecuencias en la
eficacia y proximidad al ciudadano, producto de una desequilibrada presencia del
titular de la consejería o cargo directivo en una u otra oficina de las ciudades con
capitalidad compartida, ello no cabe reconducirlo a una norma jurídica formal,
sino al plano de las directrices políticas que el Presidente de la CC.AA. debe de
impartir a sus consejeros, en virtud de lo previsto en el art. 18.1 del Estatuto de
Autonomía, y arts.1 y 9 de la Ley 1/1983. En el mismo sentido tampoco se
resolvería en sede jurídica formal, una supuesta exigencia que los titulares de las
consejerías cuya sede política se distribuye, fueran originarios por nacimiento o
por residencia, de la capital donde la misma se ubica, cuestión sociológica que
puede ser la que realmente se encuentre en el trasfondo del impulso político que
origina dicha Norma.
3º.2.3.- Distribución de las sedes de los órganos de la administración
pública de Canarias.Los arts. 5 y 6 de la Ley 4/1997 y 4 y 5 del Decreto que lo desarrolla
establecen como reglas a este respecto las siguientes:
a) Que la Administración de la CC.AA., sus organismo autónomos y entes
públicos deben seguir la sede prevista en su Ley de creación o en su caso, a la de
la consejería de que dependan. Obsérvese que en los preceptos citados no se hace
referencia directa o expresa a la administración pública de la CC.AA., ni se
subsume esta en lo previsto para las sedes de las consejerías, arrastrando en teoría
a todo el aparato administrativo del departamento a la sede política de su titular.
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Como pueden entreverse, este resultado final es en la practica imposible, ya que
durante diecisiete años se ha articulado una administración pública autonómica
canaria con un modelo territorial bipiramidal y difícilmente se podrá ahora
desmontar, no sólo por razones operativas, sino por los problemas de
readscripción de efectivos de su función pública que ello crearía.
En efecto, en la realidad se ha producido es un mínimo readascripción de
efectivos de efectivos entre las dos capitales y sí una reacomodación con otros
nombres en las relaciones de puestos de trabajo de los funcionarios que realizaban
idéntica función en las oficinas administrativas de ambas capitales, ya que en
algún caso existe experiencia de ello, en la práctica resulta ineficaz y por supuesto
ineficiente el mantenimiento de servicios y secciones y jefaturas de servicios y de
secciones de ámbito regional por la propia dinámica del trabajo, el volumen del
mismo, la dispersión del territorio insular, y la dificultad de las comunicaciones,
con lo cual está previsto en el art. 5 del Decreto, respecto a la exigencia de no
mantener servicios que no corresponden a necesidades subjetivas en la capital que
no sea sede del órgano de que se trate, salvo las oficinas secundarias de despacho
de los órganos políticos o presidentes de los órganos autónomos y entes públicos
creen entenderse por el final del precepto que se refiere al mantenimiento de las
unidades ya establecidas o que se establezcan para garantizar la prestación
territorial del servicio público correspondiente.
3º.3.- Consecuencias que dicha distribución de sede tiene para la
función pública canaria.A la publicación de la Ley, y su disposición adicional primera, nº 1,
establece habilitar al gobierno para que por Decreto del Presidente se establezca el
número de nominación de las consejerías del gobierno. La disposición Transitoria
segunda de la Ley, establece la necesidad de modificar en el plazo de un año las
relaciones de puestos de trabajo de las consejerías para adaptarlas a la efectiva
distribución de sedes que produzcan el Decreto del Gobierno (Decreto 254/97, de
16 de Octubre) que desarrolla la Ley. La Ley se aprueba el 6 de junio de 1997,
publicada el 13 de junio de dicho año, y ya el 15 de 1997, se acuerda una
proposición no de Ley del Grupo Coalición Canaria y Grupo Popular que apoyan
al Gobierno, instando al Gobierno para que desarrolle la Ley 4/1997, manteniendo
un equilibrio armónico de las estructuras administrativas de orden político en el
marco de la capitalidad compartida establecida en el estatuto de autonomía.
Manteniendo el principio de cercanía del administrado y ------ de duplicidad de
órganos administrativos, tendiendo a la economía y eficacia de la función pública
canaria y advirtiendo que los planes de empleo que ejecuten las normas de la Ley,
no contemplen traslados forzosos a empleados públicos entre islas, sí los
voluntarios o incentivando los traslados entre diferentes órganos de una misma
isla cuando fuera necesario evitando, en todo caso, el incremento del gasto
público.
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DR. ANTONIO DOMINGUEZ VILA PROF TITULAR DE DCHO CONSTITUCIONAL DE LA ULL
Pues bien, respecto a la redistribución de efectivos de la función pública de la
administración de la cdad autónoma de Canarias, los arts. 6 a 8 del Real Decreto,
establecen la adecuación de la estructura bipiramidal de la administración de la
cdad autónoma a los nuevos criterios de sedes de oficina administrativa
unipiramidales, se efectuará con arreglo a las siguientes reglas que establece el
Decreto. Primero, con carácter general, ha de efectuarse mediante un plan de
empleo público, que sólo debe afectar a la localización territorial de los puestos,
no a las otras características, tanto retributivas como funcionales de los mismos.
En este plan de empleo deberá de emitirse al titular del puesto para que opte entre
continuar en el mismo trasladando su residencia o cesar en el plazo de un mes si el
titular es funcionario de carrera o diez días si es funcionario interino. En la
racionalización de efectivos se hará preferencia en cuanto a los nombramientos
por libre designación o, en su caso concurso, en los cambios de sede las
Secretarías Generales Técnicas, se dará preferencia a los funcionarios de otras
Secretarías Generales Técnicas que deban cesar en sus puestos de trabajo por
cambio de éste a la otra capital. Todo ello se aprobará mediante una modificación
de las relaciones de puestos de trabajo que se tramitarán de manera conjunta, con
la Consejería de Presidencia de Relaciones Institucionales y la Consejería de
Hacienda.
En este momento la situación es la siguiente:
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