¿Cómo identificar el fraccionamiento en un proceso de contratación

Contrataciones del Estado,
Abastecimiento y Control
Patrimonial
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¿Cómo identificar el fraccionamiento en un proceso
de contratación estatal?
Ficha Técnica
Autor : Luis Eduardo Morante Guerrero*
Título:¿Cómo identificar el fraccionamiento en un
proceso de contratación estatal?
Fuente: Actualidad Gubernamental, Nº 59 - Setiembre 2013
Sumario
1.Introducción
2. ¿Qué es el fraccionamiento?
3. Vinculaciones entre el plan anual y el fraccionamiento
4. La debida programación y su relación con
el fraccionamiento
5. Elementos que configuran un fraccionamiento indebido
6. Clases de fraccionamiento
7. Palabras finales
8.Casuística
1.Introducción
El régimen jurídico de las contrataciones
del Estado tiene por objetivo “establecer
las normas orientadas a maximizar el valor
por el dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del sector
Público, de manera que estas se efectúen en
forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad”1.
En este sentido, nuestra normativa sobre
contrataciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento
de los objetos contractuales, en virtud de
la cual se busca acumular adecuadamente bienes, servicios, u obras vinculadas,
con la finalidad de incentivar la mejora
de precios y calidades en función de la
competencia y las economías de escala2,
* Miembro del Área Legal de Instituto Pacífico. Especialista en
Derecho Administrativo y Contrataciones del Estado. Egresado
dela Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller
de Investigación de Derecho Administrativo – TIDA.
1 Artículo 2° de la Ley de Contrataciones del Estado.
2 En microeconomía, se entiende por economía de escala las
ventajas en términos de costos que una empresa obtiene gracias
y simplificar las relaciones contractuales,
hecho este último que se ve reflejado
cuando la Administración se entiende con
un solo proveedor.
Para ello, la Administración3 prevé la satisfacción oportuna de los bienes, servicios y
obras requeridos por la Entidad en función
de los objetivos y metas institucionales, en
relación con el presupuesto fiscal aprobado para el respectivo año fiscal.
No obstante, en el ámbito de las contrataciones del Estado, el desconocimiento de
esa unidad esencial de los bienes, servicios y obras configura el fraccionamiento
indebido, que es la división artificial de
una contratación unitaria debidamente
programada o programable, con la finalidad de cambiar la modalidad o tipo del
proceso de selección.
Al respecto, queremos poner a disposición de nuestros lectores, un conjunto de
pautas normativas que les permitan saber
cuándo se encuentran incurriendo en la
figura del fraccionamiento.
2. ¿Qué es el fraccionamiento?
La programación de las contrataciones
debe realizarse de acuerdo al sistema
de abastecimiento de bienes, servicios
y obras en la Administración Pública, a
a la expansión. Existen factores que hacen que el coste medio
de un productor por unidad caiga a medida que la escala de
la producción aumenta. El concepto de “economías de escala”
sirve para el largo plazo y hace referencia a las reducciones en
el coste unitario a medida que el tamaño de una instalación y
los niveles de utilización de inputs aumentan.
3 El artículo 6° del Reglamento precisa que: “En la fase de programación y formulación del Presupuesto Institucional, cada una
de las dependencias de la Entidad determinará, dentro del plazo
señalado por la normativa correspondiente, sus requerimientos
de bienes, servicios y obras, en función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la programación de acuerdo a sus
prioridades. (…).
Los requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades
que será remitido al órgano encargado de las contrataciones
para su consolidación, valorización y posterior inclusión al Plan
Anual de Contrataciones.
Una vez aprobado el Presupuesto Institucional, el órgano
encargado de las contrataciones revisará, evaluará y actualizará
el proyecto de Plan Anual de Contrataciones sujetándolo a los
montos de los créditos presupuestarios establecidos en el citado
Presupuesto Institucional”.
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través de procesos técnicos de catalogación, adquisición, distribución, registro y
control, mantenimiento, recuperación de
bienes y disposición final, que aseguren su
unidad, racionalidad y eficiencia.
En ese sentido, se debe prever la satisfacción
oportuna de los bienes, obras y servicios
requeridos por la entidad, en función de los
objetivos y metas institucionales, así como
sobre la base de la respectiva disponibilidad
presupuestaria asignada en la Ley de Presupuesto aprobada en cada ejercicio fiscal.
Excepción a esta premisa es el fraccionamiento, supuesto, en principio, proscrito
por la normativa de contrataciones del Estado, en tanto implica la división artificial,
intencional, dolosa de una contratación
unitaria, con la finalidad de cambiar el
tipo de proceso de selección por procesos
de menor rigurosidad en su trámite.
Así, el artículo 19°4 de la Ley indica
que “queda prohibido fraccionar la
contratación de bienes, de servicios y
la ejecución de obras con el objeto de
evitar el tipo de proceso de selección que
corresponda según la necesidad anual, o
de evadir la aplicación de la normativa de
contrataciones del Estado para dar lugar
a contrataciones menores a tres (3) UIT,
y/o de acuerdos comerciales suscritos por
el Estado peruano en materia de contratación pública. (…)”.
No obstante lo indicado, la propia normativa de contratación pública, en el artículo
20°5 del Reglamento, también reconoce
determinados supuestos en los cuales no
se configura el fraccionamiento prohibido
por Ley6.
4 Artículo modificado por el artículo Único de la Ley Nº 29873,
publicada el 1 junio 2012.
5 Artículo modificado por el artículo 1° del Decreto Supremo
Nº 138-2012-EF, publicado el 7 agosto 2012.
6 “Artículo 20°.- Prohibición de fraccionamiento
La contratación de bienes o servicios de carácter permanente,
cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se
realizará por periodos no menores a un (1) año.
No se considerará fraccionamiento cuando:
1. Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación,
la entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer
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Es así como entendemos al fraccionamiento “como una acción fraudulenta de
un funcionario público consistente en el
abierto desconocimiento de la unidad física
o jurídica de una contratación, para en vez
de esta necesaria unidad, aparentar una
escasa cuantía en la adquisición y proceder
mediante procedimientos más expeditivos,
menos concurrentes, menos competitivos y
que no garantizan unidad de trato a todos
los potenciales postores”.
Al respecto, Warner Cascante Salas conceptualiza al fraccionamiento como “el
vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades
previsibles, con el propósito de evadir los
procedimientos normales u ordinarios de
contratación administrativa.
Y otro sector de la doctrina señala que “(…)
hay fraccionamiento cuando de manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto
contractual, con el propósito de contratar
directamente aquello que en principio debió
ser licitado o públicamente concursado”.
De lo expuesto, se concluye que el fraccionamiento se configurará cuando la
entidad, teniendo la posibilidad de prever
sus necesidades y, en consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada
la realización de varios procesos menores
en lugar de uno mayor, a fin de evadir la
rigurosidad de este último.
Por tanto, se puede indicar que el fraccionamiento se configurará cuando la
entidad, teniendo la posibilidad de prever
sus necesidades y, en consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada
la realización de varios procesos menores
en lugar de uno mayor7, a fin de evadir
la rigurosidad de este último. En consecuencia, el fraccionamiento solo puede
producirse cuando el proceso de selección
se disgrega o desagrega en múltiples procesos de selección menores cuya finalidad
es procurar un resultado irregular.
Bajo esa óptica, a fin de determinar si
la contratación de determinados bienes
a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente, situación que varía durante la ejecución del Plan
Anual de Contrataciones al contarse con mayores créditos
presupuestarios no previstos, provenientes de, entre otros,
transferencias de partidas, créditos suplementarios y recursos
públicos captados o percibidos directamente por la entidad.
2. Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de Contrataciones, surja una necesidad extraordinaria e imprevisible
adicional a la programada, siempre que la contratación
programada cuente con Expediente de Contratación aprobado, debiendo atenderse la nueva necesidad a través de
una contratación independiente.
3. Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de
procesos de selección con objetos contractuales distintos
o en el caso de que concurran procesos de selección con
contratos complementarios, exoneraciones o con procesos
bajo regímenes especiales.
4. La contratación se efectúe a través del Catálogo de Convenios
Marco.
5. Se requiera propiciar la participación de las microempresas
y pequeñas empresas, en aquellos sectores donde exista
oferta competitiva, siempre que sus bienes, servicios y obras
sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure
el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en
función a las condiciones del mercado”.
7 La normativa en materia de contratación gubernamental
relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio
indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública,
concurso público, adjudicación directa pública, adjudicación
directa selectiva y adjudicación de menor cuantía).
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podría configurar un fraccionamiento indebido, es necesario verificar si los bienes
que se requieren contratar poseen características o condiciones singulares que los
hace distintos entre sí o no, pues, en caso
se requiera efectuar la contratación de bienes iguales, bajo las mismas condiciones,
y corresponderá realizar un único proceso
de selección; mientras que de tratarse
de bienes que revistan características o
condiciones que los hagan singulares,
corresponderá, en principio8, efectuar
tantos procesos de selección como bienes
requieran contratarse.
En ese sentido, sobre la base de cada
caso concreto, es responsabilidad de la
entidad determinar si los objetos de contratación resultan idénticos de acuerdo a
sus particularidades y, por tanto, deben
ser convocados como un único proceso
de selección a efectos de evitar un fraccionamiento, o si, por el contrario, existen
elementos distintivos que hagan singular
el objeto de cada contratación, a efectos
de programarlos y contratarlos en procesos
de selección independientes, supuesto en
el cual no se configuraría fraccionamiento.
Dicha evaluación debe practicarse por la
entidad tanto en la programación inicial
para la aprobación del Plan Anual de
Contrataciones, como con posterioridad a
dicho momento, conforme se produzca la
recepción de requerimientos no programados por las áreas usuarias de la entidad9.
3.Vinculaciones entre el plan
anual y el fraccionamiento
Como hemos mencionado antes, resulta
vital que las contrataciones a realizarse en
un determinado año fiscal sean programadas con antelación para poder beneficiar la
compra a través del uso de la competencia
y las economías de escala; no obstante, no
toda contratación en un determinado año
es programable. Al respecto, la Directiva
N° 005-2009-OSCE/CD “Directiva del Plan
Anual de Contrataciones” en su numeral 2,
nos detalla la existencia de ciertos procesos
que no son programables a través del Plan
Anual de Contrataciones:
“El PAC debe considerar:
2.1. Todas las licitaciones públicas, concursos
públicos, adjudicaciones directas públicas, adjudicaciones directas selectivas o
adjudicaciones de menor cuantía, que se
convocarán durante el correspondiente
año fiscal”.
En esta misma línea Retamozo linares10
nos comenta que:
8 No obstante lo indicado, mediante el proceso de selección según
relación de ítems, la entidad, teniendo en cuenta la viabilidad
económica, técnica y/o administrativa de la vinculación, puede
convocar en un solo proceso la contratación de bienes, servicios
u obras distintas pero vinculadas entre sí, conforme al artículo
19° del Reglamento.
9 Opinión Nº 015-2012/DTN.
10 RETAMOZO LINARES, Alberto, Contrataciones y adquisiciones
del Estado y Normas de Control, Tomo I, Octava Edición, Editorial
Jurista Editor, Agosto 2011, p. 465.
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N° 59 - Setiembre 2013
«- En el caso de las AMC la Directa establece
un doble tratamiento. En primer término,
se refiere a las AMC que puedan ser
planificadas o programadas de forma
habitual y anticipadamente antes de
que el PAC sea aprobado; en este caso
deberán ser incluidas en el PAC. En
segundo lugar, se encuentran aquellas
“que obedecen a nuevas necesidades de
la entidad que no pudieron ser previstas
y han surgido luego de la aprobación del
PAC, y requieren ser atendidas durante el
correspondiente año fiscal”: en este caso
no será obligatorio incluirlas en el PAC.
- Cuando se trate de [proceso de selección]
que sean realizados por otras Entidades
del Sector Público o Privado, nacional o
internacional, como consecuencia de un
encargo, pudiendo ser para la realización
de compras corporativas o selección por
encargo, la Directiva establece el procedimiento siguiente: La entidad encargante
mantendrá dichos procesos dentro de
su PAC “solo si el presupuesto para su
realización y ejecución del contrato que
de él se derive, se mantenga dentro de
su presupuesto institucional, y no medie
transferencia presupuesta a la Entidad
encargada, permaneciendo como meta
institucional de la Entidad encargante”.
De lo contrario, “la Entidad encargante
deberá excluirla de su PAC y la Entidad
encargada deberá incluirla en el suyo”.
- Las contrataciones que se sujeten a
regímenes especiales. Este es el caso de
los procedimientos establecidos en los
Decretos de Urgencia que regulan el Plan
de Estímulo Económico (…)».
Sobre esta base normativa y lo detallado
por Retamozo Linares en comentario a la
Directiva N° 005-2009-OSCE/CD “Directiva del Plan Anual de Contrataciones”,
podemos entender que existen varios
procesos de selección, muchos de los
cuales no pueden ser programables, en
virtud de su naturaleza y otros que no
son incluidos en el Plan Anual de Contrataciones o son incluidos paulatinamente,
por tanto se desprende que si todos los
procesos no pueden ser programados,
entonces existirán aquellos en cuyo caso
no será posible concatenarlos con otros
de manera homogénea, de tal modo que
se produzca una contratación a escala y
no una contratación a escala seguida por
otras compras menores.
4.La debida programación y su
relación con el fraccionamiento
Ahora bien, “sobre la base del Plan Anual
de Contrataciones, el área usuaria deberá
requerir la contratación de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta los plazos de
duración establecidos para cada proceso de
selección, con el fin de asegurar la oportuna
satisfacción de sus necesidades.
Al plantear su requerimiento, el área usuaria
deberá describir el bien, servicio u obra a
contratar, definiendo con precisión su cantidad y calidad, indicando la finalidad pública
para la que debe ser contratado.
La formulación de las especificaciones técnicas deberá ser realizada por el área usuaria
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en coordinación con el órgano encargado de
las contrataciones de la Entidad, evaluando
en cada caso las alternativas técnicas y las
posibilidades que ofrece el mercado para
la satisfacción del requerimiento. Esta evaluación deberá permitir la concurrencia de
la pluralidad de proveedores en el mercado
para la convocatoria del respectivo proceso
de selección, evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento solo favorezca a
determinados postores11(…)”.
A su vez, de acuerdo a lo establecido en
el Reglamento12, “cada entidad elaborará su
Plan Anual de Contrataciones, el cual deberá
prever todas las contrataciones de bienes,
servicios y obras que se requerirán durante
el año fiscal, con independencia del régimen
que las regule o su fuente de financiamiento,
así como de los montos estimados y tipos de
procesos de selección previstos (…)”.
Durante la programación de las contrataciones, la entidad, a través de una concatenación de procesos técnicos, establecerá
con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal,
dicha determinación se encontrará en
relación directa con el cumplimiento de
las metas institucionales. para lograr dicho
objetivo, se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado, estableciéndose los tipos de procesos
de selección que serán consignados en el
Plan Anual de Contrataciones.
Ahora bien, como mencionamos antes,
nuestra normativa sobre contrataciones
del Estado recoge la tendencia logística
a favor del agrupamiento de los objetos
contractuales, en virtud de la cual se
busca acumular adecuadamente bienes,
servicios, u obras.
Esta responsabilidad legal obliga al órgano
encargado de las contrataciones de la entidad a realizar un estricto control de los
requerimientos enviados por las distintas
áreas usuarias a lo largo de un ejercicio
presupuestal, a fin de determinar cuáles
repiten el pedido y podrían generar un
fraccionamiento o cualquier de los otros
supuestos reseñados en el artículo 20° del
Reglamento de la Ley de Contrataciones13.
«De forma preliminar, esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes, servicios
u obras que la Entidad pretende adquirir. A
este respecto, MORÓN URBINA señala:
“Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas, cuando se trata de la
sumatoria o agregación de bienes, servicios y
obras homogéneas (por ejemplo, la cantidad
de papel o de computadoras que una entidad
necesita durante el año), o de las normas
jurídicas, cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles, por
conveniencia jurídica, la normativa dispone
que deban acumularse para un solo proceso
11Artículo 13° del Decreto Legislativo N° 1017 que aprueba la
Ley de Contrataciones del Estado.
12 Artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1017 que aprueba la Ley
de Contrataciones del Estado.
13 Artículo modificado por el articulo 1° del Decreto Supremo
N° 138-2012-EF publicado el 7 de agosto de 2012.
adquisitivo (por ejemplo, las adquisiciones de
bienes y servicios complementarios entre sí)”.
Bajo los fundamentos expuestos, no todo
procedimiento de contratación debe ser
tratado como un todo o una unidad —o,
en términos logísticos, según la estrategia del
agrupamiento—, ya que la naturaleza propia
del objeto contractual o, de ser el caso, una
disposición normativa, puede conducirnos a
contrataciones específicas o singulares ajenas
al fraccionamiento indebido.
Ahora bien, la evaluación sobre la identidad
de los bienes, servicios u obras requeridos
por una Entidad para el cumplimiento de sus
fines y objetivos, atiende a las características
particulares que inciden directamente en lo
que se busca contratar.
Así, en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben
determinadas características en atención a
la materia que se busca impartir, el nivel
de enseñanza, entre otros aspectos, que
pueden convertir a cada curso en un servicio
específico y distinto a otros, por lo que una
ponderación relativa a la identidad de estos a
efectos de concentrar su adquisición, no necesariamente concluye en la unidad natural
del proceso de compra.
Con relación a lo anterior, cabe precisar que
todo proceso de selección debe abarcar
la totalidad del objeto de la adquisición o
contratación y, además, debe comprender
todos y cada uno de los elementos que
sean necesarios para ello, por lo tanto, toda
individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto
contractual está sujeto a la prohibición de
fraccionamiento, sin perjuicio de lo dispuesto
con relación a la contratación por tramos y
etapas»14.
5. Elementos que configuran un
fraccionamiento indebido
De estas definiciones podemos colegir que
existen dos elementos concurrentes en la
configuración del fraccionamiento: un
elemento objetivo y tangible constituido
por la división artificial de una contratación unitaria debidamente programada;
y, un elemento subjetivo, consistente en
la finalidad del funcionario de cambiar el
tipo del proceso de selección.
5.1. El elemento objetivo del fraccionamiento
Tal y como ya lo ha establecido Morón
Urbina, “el primer elemento, de carácter
objetivo, es que el agente público desdoble
o fragmente una adquisición o contrato que
conforme a las normas o a la naturaleza de las
cosas debieran ser estimados unitariamente,
y por ende, ser objeto de un procedimiento
adquisitivo unitario”.
Al respecto Morón Urbina establece los
criterios para concentrar contrataciones
a tenerse en cuenta para no incurrir en
fraccionamiento indebido, los cuales son:
• “Deben ser requeridos en un lugar y
tiempo determinado, según lo programada en el Plan Anual.
14 QUIJADA TACURI, Víctor Hugo. El fraccionamiento indebido
en las Contrataciones del Estado [en línea]. Universidad San
Martin de Porres. Junio 2010. <[http://bit.ly/160AUQW]>.
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• Deben ser objeto de un mismo proceso
de contratación de bienes y servicios u
obras.
• La contratación de los bienes, servicios u
obras deben ser previsibles.
• Si se planifica contrataciones distintas, no
deben tener el mismo objeto contractual
específico o ser complementarios”.
Por ejemplo, en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del
mismo bien, pero en el caso de que se adquiera arena y cemento, estamos hablando
de bienes complementarios, que pueden
ser convocados en un mismo proceso
dependiendo las necesidades, por lo que
su objeto contractual es complementario.
5.2. El elemento subjetivo del fraccionamiento
Para Morón Urbina, es necesario que el
aspecto perseguido en forma intencional
por el funcionario, sea la variación del proceso de selección de uno más complejo, a
otro menos complejo.
Por ello, nuestra normativa identifica el
fraccionamiento indebido con la elusión
a la realización de un proceso de contratación específico, por ejemplo evadir una
licitación pública, un concurso público, u
otro, presuponiendo que alguna de estas
modalidades es la aplicable por razón de
la materia y de su monto, conforme a ley.
De lo dicho podemos advertir que uno
de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la entidad,
teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto
para la satisfacción oportuna de las mismas, programa la realización de varios
procesos menores en lugar de uno mayor.
No obstante, no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso
adquisitivo se produce atendiendo a
necesidades imprevisibles en el primer
momento. En ese sentido, en función de
una entidad, solo existirá fraccionamiento cuando no exista desde el inicio una
posibilidad real y objetiva de estimar su
necesidad, y no si la necesidad surge con
posterioridad a la primera contratación.
A manera de conclusión, el fraccionamiento indebido se configura cuando concurre
la división artificial de una contratación
unitaria debidamente programada y que
cuenta con disponibilidad presupuestal; y
la finalidad del funcionario de cambiar la
modalidad o tipo del proceso de selección
a fin de que los procesos se revistan de
menores requisitos de publicidad, transparencia y concurrencia que el proceso de
selección inicialmente programado en un
mismo ejercicio fiscal.
6. Clases de fraccionamiento
“Según MORÓN URBINA, podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera
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en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios.
6.1. Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes
Es la modalidad más común de fraccionamiento, por el que se desdobla un
bien, servicio u obra en sus elementos
componentes, para seguir procedimientos adquisitivos independientes.
Así sucede, si en vez de adquirir un
vehículo se adquieren por separado
los diversos componentes del bien, y se
integra por administración directa. En
este caso estamos ante el mismo objeto
contractual específico, es decir tienen
la misma naturaleza, ambos contratos
satisfacen lo mismo.
6.2. Fraccionamiento de objetos
contractuales homogéneos en
subgrupos arbitrarios
Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en
la acción deliberada del funcionario
que debiendo contratar un conjunto
de bienes, servicios y obras homogéneos, artificialmente los desdobla
en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes.
Así sucede, si en vez de adquirir un
lote de uniformes para el personal,
se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de
profesionales, secretarias, obreros,
directivos, etc.
6.3. Fraccionamiento por líneas o ítem
complementarios entre sí
La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el
desdoblamiento de adquisiciones o
contratos por bienes, servicios y obras
complementarios que si bien son divisibles físicamente, por mandato legal
deben ser adquiridas unitariamente.
Serían ejemplos de fraccionamiento de
este tipo, si alguna entidad, adquiere
por separado, materiales constructivos,
tales como tubos, cemento, arena, bloques, piedras, fierros, etc.; o equipos
de oficina, como sillas, mesas, tachos,
archivadores, etc.
6.4. Fraccionamiento por tipo de contratos
La cuarta modalidad es distinguir entre
la naturaleza de servicios a adquirirse
cuando conforme a su naturaleza
responden a una misma necesidad
unitaria. Por ejemplo, separar la parte
de obra por un lado (Ej. Reparación de
una maquinaria) y de los servicios de
mantenimiento de la misma maquinaria; o comprar equipos de cómputos
(bienes) y el servicio de mantenimiento
(servicios) por separado.
6.5. Fraccionamiento de objeto contractual por periodo presupuestal
Esta modalidad de fraccionamiento se
produce en función al desdoblamiento
efectuado por el funcionario entre dos
períodos presupuestales, respondiendo
a una necesidad unitaria.
Por ejemplo, si se trata de contratar
un mismo bien o servicio u obra para
satisfacer una necesidad continuada de
la administración, pero distribuyéndola
en periodos temporales (semestrales,
bimensuales, etc.), e incluso distribuyéndola en dos periodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar
equipos de cómputo en diciembre, y
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luego hacer la misma adquisición en
febrero del siguiente año).
Al respecto el Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado en su
artículo 20º establece que la contratación de bienes o servicios de carácter
permanente, cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se
realizará por periodos no menores a
un (1) año. De lo contrario se estaría
incurriendo en fraccionamiento.
6.6. Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes
Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener
un bien, servicio u obra de contratación
agrupada o unitaria, lo desdobla entre
varias unidades administrativas, de tal
modo que aparenta que se trata de la
satisfacción de necesidades diferentes.
Así sucede cuando para atender las
necesidades de sistema de cómputo
central se adquieran los accesorios e
implementos por unidades desconcentradas o zonales.
Lo central para la existencia de este
fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes, servicios u obras
sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren, es decir, no
atiendan sus necesidades directas15”.
7. Palabras finales
En las líneas anteriores hemos intentado
sintetizar algunas posturas que el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado - OSCE, y algunos autores, han
desarrollado en torno al tema del fraccionamiento, de tal modo que el lector
pueda identificar aquellas divisiones que
puedan traer consigo el fraccionamiento
indebido de algún proceso de contratación
estatal, y por consecuencia una repercusión
administrativa o penal en contra de alguna
de las partes, en especial en desmedro de
los integrantes del órgano encargado de
las contrataciones. Asimismo, se encuentra pendiente por motivos de espacio el
desarrollo de las causales de inaplicación
del ilícito del fraccionamiento y el desarrollo de las responsabilidades penales
y administrativas que recaen sobre los
administrados que dolosamente obvian
estos preceptos en determinados procesos
de contratación, tema que esperamos podamos desarrollar en otra ocasión.
8.Casuística
Pronunciamiento Nº 244-2013/DSU
Entidad: Municipalidad Provincial de
Huancabamba
Referencia: Adjudicación Directa Selectiva N° 001-2013-MPH/CEP, convocada
para la “Adquisición de Alimentos para
el programa del vaso de leche enero a
diciembre del 2013”.
15 QUIJADA TACURI, Víctor Hugo. El fraccionamiento indebido
en las contrataciones del Estado [en línea]. Universidad San
Martin de Porres. Junio 2010. <[http://bit.ly/160AUQW]>.
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Observación N° 7:
El recurrente observa que se hayan convocado procesos de selección distintos para
la adquisición del producto “Hojuelas de
Avena, Quinua, Maca Precocida y Fortificada con Vitaminas y Minerales, por
un lado” y para la adquisición de “Leche
fresca”. por otro lado señala que toda vez
que se trata de insumos para un mismo
programa, la municipalidad debió convocar un solo proceso para la adquisición de
ambos productos, podría deducirse que
puede ha habido fraccionamiento, por lo
que solicita tomar las medidas correctivas
del caso.
Pronunciamiento
De acuerdo al artículo 19º de la Ley, está
prohibido fraccionar la contratación de
bienes, servicios y la ejecución de obras
con el objeto de evitar el tipo de proceso
de selección que corresponda según la
necesidad anual, o de evadir la aplicación
de la normativa de contrataciones para
dar lugar a contrataciones menores a
tres (3) UIT. Asimismo, el artículo 20º del
Reglamento señala que la contratación de
bienes o servicios de carácter permanente,
cuya provisión se requiera de manera continua o periódica, se realizará por periodos
no menores a un (1) año.
Por otro lado, de la revisión del pliego
absolutorio de observaciones, se observa que el comité especial aclara que la
entidad no ha fraccionado el presente
proceso, pues la adquisición del producto hojuelas de avena, quinua, maca
precocida y fortificada con vitaminas
y minerales es para el suministro del
año 2013. Argumenta que se trataría de
fraccionamiento en el caso de que se adquiera por lotes o tramos o se convoque
trimestralmente, lo cual no es el caso. Asimismo, respecto a la leche fresca, indica
que al recibir un tratamiento distinto y
sobre la base de la experiencia de procesos
anteriores, se determinó su adquisición de
manera separada.
Al respecto, debe señalarse que si bien,
tanto el cereal como la leche, son productos que se complementan para el Programa de Vaso de Leche, ello no conlleva a la
obligación de que ambos sean adquiridos
mediante un solo proceso de selección,
por lo que la entidad puede optar por
procesos de selección distintos, observando en cada uno de ellos la normativa de
contrataciones públicas.
Tal como señala el comité especial, el
presente proceso tiene como finalidad la
adquisición de cereal para el periodo de
un (1) año, por lo que no se evidencia
vulneración de la normativa de contrataciones. Siendo ello así, este organismo
supervisor ha decidido NO ACOGER la
presente observación.