21st World Congress of Political Science - July 12 to 16, 2009 Santiago de Chile 2009 Relaciones Intergubernamentales en Argentina: ¿Hacia mecanismos de coordinación de políticas?* Mg. Maximiliano Rey ([email protected]) Doctorando EPyG-UNSAM Profesor UBA Versión preliminar, favor de no citar (Draft version, please do not cite) * Con la colaboración de Mirna Sabrina Guevara y Analía Salvatierra Jiménez. Estudiantes de la Carrera de Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. 1. Introducción La presente ponencia presenta datos y análisis parciales, producidos en el marco de una investigación de tesis doctoral más amplia, que pretende examinar la articulación entre los gobiernos de las provincias y el de la nación, en diferentes sectores de políticas públicas. La problemática subyacente es la dificultad de ponerse de acuerdo en un sistema federal (más aún si es descentralizado), la cual encuentra su origen en la propia naturaleza de tal sistema: al estar compuesto por un conjunto de actores autónomos, con ideas e intereses no necesariamente concurrentes, existe la posibilidad de contrapuntos en lo atinente a las políticas públicas a desarrollar. Históricamente en Argentina, en el terreno de las políticas públicas existió lo que Riker (1975) llama federalismo centralizado, esto es, una situación en la cual el gobierno nacional ejerce control sobre las unidades subnacionales1 (Jordana 2002:28). Sin embargo, en las últimas décadas, tras los procesos de democratización y descentralización, las jurisdicciones subnacionales han adquirido mayor importancia2. Esta mayor relevancia subnacional, asociada a las prerrogativas para desarrollar sus propias políticas en sus campos de incumbencia, no supone la inexistencia de competencias del Estado nacional (el cual continúa siendo el centro de referencia del sistema de gobierno argentino) ni de tareas concurrentes. En consecuencia, para que realmente exista una federación como tal, y no una colección de provincias inconexas, es necesario cierto grado de acuerdo entre las diferentes jurisdicciones. Los elementos descriptos en el último párrafo resumen la trascendencia que en un sistema federal descentralizado poseen los problemas de acción conjunta: al mismo tiempo que las jurisdicciones son soberanas, también son interdependientes, lo cual provoca que, en una situación en la cual no se arribe a cierto entendimiento, se lesiona la capacidad de gobierno del sistema federal. Atendiendo a este tipo de problemática, y en consonancia con el proceso de descentralización de servicios, en las últimas décadas se han creado una serie de consejos federales, los cuales fueron pensados como ámbitos de encuentro entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional tendientes a generar consenso para la coordinación de políticas públicas. En consecuencia, este trabajo pretende indagar las relaciones intergubernamentales experimentadas en dos sectores de políticas públicas (en adelante, “sectores de políticas”), centrándose en el grado de articulación producido en dos consejos federales. Vale decir, el interrogante general que surge de este estado de situación refiere al modo en que estos consejos federales funcionan como instancias de articulación interjurisdiccional de políticas públicas. Si bien potencialmente pueden estar operando diferentes variables (tenidas en cuenta en la Tesis que excede este trabajo), esta presentación se centra en la dimensión institucional, entendida como las reglas de juego que pautan la asignación de autoridad 1 En este tipo de federalismo, y siempre dentro del campo de las políticas públicas, la mayoría de las decisiones políticas relevantes las toma la jurisdicción central, por ello las unidades subnacionales constituyen actores secundarios o subordinados. Jordana (2001:32) llama monopolio institucional a este tipo de distribución de capacidades y responsabilidades, mientras Wright (1997:105) la denomina Autoridad dominante o inclusiva. 2 Vale aclarar al respecto que varios autores que estudian la dinámica electoral en Argentina afirman que la tradicional imagen de un centro extremadamente poderoso que se impone sobre los gobiernos subnacionales no es correcta, puesto que estos últimos poseen varios tipos de recursos que los posicionan como actores de poder con los cuales el gobierno nacional debe negociar (ver Escolar y Pirez [2001] y Benton [2003]). 1 de cada sector de política. De tal forma, este recorte analítico en clave institucional traduce aquella pregunta general de la siguiente forma: ¿cuáles son las reglas que definen las relaciones entre provincias y nación, y cómo influyen esas reglas en el funcionamiento del mecanismo de acuerdo interjurisdiccional (consejo federal)? La investigación se inscribe en diferentes vertientes de la ciencia política, como son las investigaciones sobre cooperación en gobiernos multinivel y federalismo, sobre distintas formas de diseño institucional, así como también de la bibliografía sobre políticas públicas. Posteriormente a esta introducción, sigue un acápite que introduce las herramientas analíticas que guían el análisis de las relaciones entre diferentes jurisdicciones, luego un apartado con la descripción de la institucionalidad que pauta cada sector de política analizado, haciendo eje en la distribución de tareas entre las jurisdicciones. La cuarta sección expone los datos encontrados sobre el funcionamiento de los consejos federales, y por último se exponen las conclusiones tentativas que arroja la lectura analítica de lo previamente presentado. 2. Aspectos teóricos que enmarcan la cuestión 2.1- Una definición básica de federalismo La temática aquí presentada parte de un asunto más amplio al que se puede denominar “la cuestión federal” argentina. Por ello es importante contextualizar el recorte analítico utilizado dentro de la amplia bibliografía elaborada sobre dicho tópico. A pesar de que existe una vasta literatura sobre el concepto “federalismo”, no pareciera existir un acuerdo sobre una definición incontestable del mismo. Un reconocido teórico del tema como Elazar (1987:15) sostiene que el concepto de federalismo es parte de la terminología clásica de la ciencia política y que como tal adquirió gran amplitud, al punto de haberse vuelto dificultoso elaborar un claro corte analítico, más allá de las variaciones empíricas. Sin embargo, a menos que la intención sea desarrollar una teoría del federalismo –cosa que obviamente no se pretende aquí-, es posible utilizar ciertas características que permitan enmarcar el fenómeno tal cual se observa en Argentina. En ese sentido, el rasgo más básico surge de la propia etimología de la palabra federalismo: “en Latín, Foedus significa `liga` o `alianza` o `contrato` o contrato de matrimonio” (Riker, 1975:99). Este mismo autor señala que Foedus es pariente del Latín Fides, relativo a la confianza, y que por ello, el sentido de Federalismo es en definitiva “una suerte de acuerdo mutuamente confiable entre partes, una trusting promise” (Riker, 1975:99). De tal origen surge con claridad la idea de por lo menos dos actores diferentes que buscan asociarse entre sí en base a potenciales ganancias. El mismo Riker (1975) cifra en la seguridad militar, junto a consideraciones pretéritas en la conformación de los actores, el origen del federalismo. Y ciertamente no han faltado las justificaciones económicas (centralmente enfocadas en la búsqueda de la eficiencia en la realización de las políticas) y políticas (desde las pluralistas de preservación de las diversidades hasta las de carácter sistémico que apuntan a la posibilidad de impedir la transmisión de tensiones al ámbito nacional). Pero Riker (1975) va más allá y afirma que amén de la confianza, en el núcleo de un sistema federal se sitúa la "negociación política" que permanece luego del origen. 2 De todos modos, más allá de estas diferentes perspectivas, lo que merece un énfasis especial como característica constitutiva del federalismo es la existencia de más de una colectividad asociada con otras en la búsqueda de un fin común. Persiguiendo este fin, y a diferencia de un arreglo confederal, el federalismo da nacimiento a una instancia diferente de aquellas entidades originarias, que otorga sustancia a una polity de orden distinto. Vale decir, el Estado federal constituye un “grupo corporativo compuesto3, cuyos miembros son también grupos corporativos” (Ansell, 2004:227). Por tal el autor entiende a “una colectividad, definida de acuerdo a algún criterio, que actúa y se representa a sí misma como una persona o entidad individual” (Ansell, 2004:227). Llegados a este punto, se entiende que en un sistema federal conviven cuando menos dos jurisdicciones de diferente nivel, ambas soberanas puesto que tienen relación directa con el pueblo que las constituye. Vale decir, un rasgo fundamental del federalismo es que asegura la independencia de sus niveles jurisdiccionales. Esto conduce a un punto central para entender la relevancia de las relaciones entre jurisdicciones y los consejos federales: en la medida en que las jurisdicciones tienen libertad para realizar sus propias políticas en sus ámbitos competenciales, si no se ponen de acuerdo en una dirección en común, estas últimas pueden resultar incoherentes o contradictorias entre sí. De allí que un sistema de gobierno federal necesita de ámbitos especiales de articulación de intereses, puesto que por su propia configuración es propenso a problemas de descordinación. Partiendo de esta característica básica, los elementos teóricos que orientan la investigación pueden ser divididos en tres tópicos: el enfoque elegido para aprehender el objeto de estudio, el rol que le asigna la literatura neoinstitucionalista a las “reglas del juego”, y la perspectiva adoptada para observar la relación entre los actores. 2.2- De la política a las políticas Gran parte de la literatura política sobre federalismo en Argentina focaliza su análisis en la dinámica político-electoral (Benton, 2003; Gibson, Calvo y Falleti, 1999; Wibbels, 2005). Partiendo de que los gobiernos provinciales y de la nación poseen diferentes intereses, la posibilidad de cooperación está en gran medida atada a la dimensión partidaria. Esto es, la armonía partidaria entre los gobiernos de las diferentes jurisdicciones (gobierno dividido vs. gobierno unificado) es considerada uno de los factores clave a la hora de entender la realidad federal. Esta perspectiva toma como variables determinantes al sistema de partidos, al sistema electoral que lo acompaña, y también apuntan al régimen fiscal como causa relevante. Asimismo, la mayoría de estos análisis toman como objeto de estudio grandes reformas del estado o los procesos de acceso al poder. Por el contrario, la investigación encarada aquí se ocupa de las políticas públicas, y si bien comparte la argumentación en base a los juegos de imposición o de negociación que los recursos e incentivos conformados por las reglas generan entre las diferentes jurisdicciones, los arreglos institucionales que tiene en cuanta no son las reglas electorales y partidarias. En este sentido, el enfoque aquí utilizado se acerca a otros desarrollos teóricos. Una primera línea de investigación diferenciada del tradicional estudio del federalismo surgió con fuerza en Estados Unidos hacia la década del setenta del siglo pasado, la cual designaba los fenómenos a estudiar como relaciones intergubernamentales (RIG). Uno de los elementos involucrados en la disputa terminológica entre el federalismo y las RIG, según sostiene Elazar (1987:14), “fue el comienzo del estudio serio del 3 El adjetivo “compuesto” es utilizado para dar cuenta de la fuerte unidad simbólica o funcional del colectivo. 3 sistema de administración federal, separadamente de las dimensiones legales y constitucionales del federalismo”. Esta característica queda de manifiesto en el ya clásico libro de Wright (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales4, en el cual se aboca a analizar las relaciones cotidianas entre los funcionarios de diversas jurisdicciones, en orden a la realización de políticas públicas. En la “Introducción” a la versión en castellano del mencionado libro, Mendez (1997:17) plantea lo siguiente: “…para Wright, el término RIG no es un mero sustituto de federalismo. Él señala varias razones que lo hacen diferente, y que a la vez lo llevan a preferirlo sobre el segundo: las RIG trascienden las relaciones entre nación y estados [provincias en el caso argentino], así como los aspectos meramente legales y las relaciones jerárquicas; además implican un enfoque empírico y orientado a resultados de las políticas públicas, es neutral y tiene poca carga emocional”. De estas palabras se subraya que el enfoque de RIG hace hincapié, entre otras cuestiones, en las políticas públicas: las preocupaciones de quienes estudian desde esta perspectiva “coinciden más de cerca en el campo de la administración que en los campos legislativos, ejecutivo o judicial” (Wright, 1997:84). Vale decir, se centra en las políticas públicas desde una mirada que no estatuye como determinante a la política partidaria o a las instituciones que establecen los incentivos electorales sino que, como se verá más abajo, establece una serie de posibles relaciones en función de otro tipo de variables, una de las cuales está emparentada con arreglo institucional del área de política que aquí se denominará asignación de autoridad. 2.3- El rol de las instituciones5 Como quedó expresado, en el enfoque adoptado las instituciones juegan un papel central. En términos generales, los distintos tipos de neoinstitucionalismo afirman que en orden a aumentar los parámetros con los cuales manejarse, en toda sociedad existe un conjunto de instituciones (Peters, 2003). Este brinda una serie de constricciones e incentivos al comportamiento de los actores. Así, el juego político que define a las políticas públicas se desarrolla dentro de un marco institucional dado que, al comunicar a los diversos sujetos sociales, tamiza las relaciones que se entablan y deja su traza en el resultado de éstas. O en otras palabras, los arreglos institucionales construyen dinámicas que moldearán la propia naturaleza del encuentro entre los actores, dando lugar a una “lógica institucional” de la cual nacerán las políticas públicas. Esta se caracteriza por “agregar y estabilizar la agregación de los niveles de acción y organización de los agentes [ya que] influyen en las decisiones estratégicas que los agentes adoptan en relación con el grado de agregación que les resulta más eficaz en función de las probabilidades de un resultado favorable” (O’Donnell, 1997:291). Las instituciones también “estabilizan a los agentes/representantes y sus expectativas”, puesto que estos “esperan una gama relativamente estrecha de comportamientos por parte del conjunto de actores con quienes tienen la expectativa de volver a encontrarse en la próxima ronda de interacción” (O’Donnell, 1997:292), lo cual, a su vez, alarga el horizonte temporal de las acciones de los participantes. En definitiva, en este trabajo se sigue a Hall (1993:34) en que las “normas formales, procedimientos de aquiescencia y prácticas operativas” modelan las 4 La primera edición en inglés de este libro fue en 1978. Se recuerda que esta ponencia es un recorte de una investigación más amplia que, comprendiendo la existencia de otras variables en juego, excede la mirada institucional. Sin embargo, esta ponencia se centra sobre el papel de las instituciones, de allí este breve acápite que se basa en Rey (2004). 5 4 percepciones e incentivos, y a través de estos configuran los recursos y las estrategias y hasta podrían redefinir los objetivos- que los diversos actores pondrán en juego en el proceso de negociación y conflicto que los interrelaciona. Algunos autores (ver por ejemplo Peters, 2003; Hall y Taylor, 1996) señalan que existen varias escuelas neoinstitucionales. Para nuestro propósito valga decir que si bien en el argumento de este trabajo las consecuencias de las instituciones se tocan en algún punto con la perspectiva normativa del neoinstitucionalismo, centralmente se entiende a las instituciones como las reglas que pautan las relaciones entre actores en cada sector de políticas. Y además, no solamente es posible entender a las instituciones en el plano más agregado del sistema político (como por ejemplo lo hacen los estudios que se centran en el presidencialismo frente al parlamentarismo), sino que hay una serie de niveles de reglas (empezando por las constitucionales hasta los reglamentos de las agencias gubernamentales), entre los cuales se encuentran las pautas que dan forma a cada sector de políticas (que incluyen a los consejos federales), (ver, por ejemplo, Filippov et. al., 2004). 2.3- El estilo político de los funcionarios Junto a las perspectivas que entiende a las instituciones como variable preeminente, en el amplio debate sobre el funcionamiento federal existen otras voces que hacen referencia a otro tipo de variables, de índole coyuntural. A estas variables que algunos llaman “practicas políticas” (ver Gibson, 2004). Desde un enfoque diferente, también Wright hace referencia a variables situadas en los protagonistas, lo cual queda sentado en una frase contundente: “…no existen relaciones entre gobiernos; sólo hay relaciones entre funcionarios que gobiernan diferentes unidades” (Wright, 1197:75; énfasis en le original). En la misma dirección, varios autores que tratan el tema (ver por ejemplo Jordana [2001]; Agranoff [1997]) de un modo u otro hacen referencia a la construcción de confianza entre los participantes en el juego intergubernamental, como elemento central de la cooperación. Si bien algunos autores del debate federal toman como ejemplo de “agencybased variables” cuestiones como el liderazgo o la performance de determinados actores (ver Samuels y Mainwaring, 2004:90), los teóricos dedicados a políticas públicas se centran en cuestiones relativas a las características que emparentan a determinados funcionarios políticos con sus pares de otros niveles gubernamentales, como ser sus trayectorias, sus formaciones académicas o profesionales, sus rasgos políticos o ideológicos, etc. 2.4- Las distintas influencias sobre las relaciones intergubernamentales Los diversos autores participantes del debate federal en Argentina se mueven entre dos posturas, que pueden ser expuestas simplificadamente de la siguiente manera: a) fruto de la descentralización y del sistema federal, los gobiernos provinciales poseen una muy importante cantidad de poder y recursos que les otorga cierta capacidad de eludir la injerencia del poder central, condicionando de tal modo las iniciativas nacionales del mismo (ver por ejemplo, Alonso y Repetto, 2004:13,14)6; b) el gobierno nacional mantiene los resortes de poder más importantes, que le permite disciplinar a los gobiernos provinciales y así controlar lo sustancial de las políticas públicas (para un ejemplo basado en el origen del federalismo argentino, ver Gibson y Falleti, 2007). A diferencia del argumento anterior, que se basa en las dimensiones 6 Sin referencia a Argentina, Gibson (2004:2) afirma que la “federalización ha significado un proceso de descentralización política que ha dado mayor protagonismo a los gobiernos subnacionales…” 5 política y administrativa del federalismo argentino, en general esta perspectiva lo hace centralmente en la dimensión fiscal del mismo. Inmerso también en el ya referido debate entre instituciones federales y “prácticas políticas”, Stepan opta por dar preeminencia a las primeras, afirmando que por sus instituciones todo federalismo implica cierto constreñimiento a la voluntad del demos nacional, la cual es representada por las iniciativas del gobierno nacional. Concretamente, anota cuatro razones, las cuales resumidamente son: 1) que el centro debe aceptarse fuera de aquellas áreas temáticas que la constitución confiere el lawmaking power a las jurisdicciones subnacionales; 2) a la anterior división vertical se suma una división horizontal, producto de la existencia de dos cámaras, una de las cuales es de representación territorial; 3) la dificultad de introducir modificaciones a la constitución; y 4) la importancia del poder judicial, que es un cuerpo no electo, en la solución de disputas entre las jurisdicciones. Ahora bien, dado que las características de las reglas federales pueden variar ampliamente, luego también lo harán las limitaciones que sufrirá el centro. De allí que este autor traza un continuum cuyos dos extremos son instituciones federales que constriñen al demos y las que lo fortalecen (demos-enabling). Al operacionalizar el continuo, tres de la variables anotadas son institucionales (el grado de sobrerrepresentación de la cámara territorial; el “alcance político” de la cámara territorial; el grado en el cual el policy making está constitucionalmente asignado a las unidades subnacionales). Si bien Stepan (2004:53 y 64) asimila policy-making con law-making, esta tercera variable es apropiada para el tema abordado en este trabajo. Efectivamente, el autor se centra en la autoridad para generar leyes sobre determinados temas, y es por ello que advierte con el siguiente ejemplo: “un país puede descentralizar la administración y transferir la mayoría del presupuesto a las unidades subnacionales en [diferentes] áreas […] pero reservar para la legislación central el derecho de aprobar legislación básica y poseer supervisión autoritativa en estas áreas” (Stepan, 2004:64, hincapié original). Sin embargo, lo relevante para este trabajo es que en su descripción genérica la variable remite a cuáles poderes son institucionalmente conferidos a cada jurisdicción (y en consecuencia, la preponderancia de la dimensión legislativa por sobre la administrativa y fiscal adquiere menor relevancia)7. Jacint Jordana (2001:8) utiliza el concepto de relaciones intergubernamentales (RIG) para preguntarse cómo “se articula y se reequilibra un Estado a lo largo de un proceso de descentralización: cuáles son las vías –formales e informales- que permiten la convivencia, la coordinación y tal vez la cooperación entre niveles de gobierno con legitimidad democrática propia”. Este interrogante está enlazado a uno previo: la existencia de niveles subnacionales fuertes “constituye una amenaza para la integración nacional, al incentivar dinámicas centrífugas, o bien facilita la cohesión de las distintas unidades políticas en el país, distribuyendo el poder y dando mayor juego a las divisiones políticas existentes” (Jordana, 2001:17). En este punto, el autor argumenta que las RIG dependen del tipo de federalismo en que tengan lugar. Así, afirma que el federalismo cooperativo alemán (que impone amplias interdependencias de responsabilidades entre los niveles de gobierno) “conduce a que las RIG se basen en continuas negociaciones, en 7 Dada la síntesis necesaria en un escrito de este tipo, sólo se dejará sentado (sin describir en detalle) la existencia de una amplia variedad de autores (incluso formando parte del mismo libro en que se encuentra el citado artículo de Stepan) que postulan la primacía de variables del sistema político o de las prácticas políticas por sobre las institucionales, o que afirman efecto interactivo entre todas estas. Véase por ejemplo Falleti (2005), Gibson (2004), Jordana (2001). 6 mecanismos colectivos de decisiones (comisiones, parlamentos, etc.), y en la existencia de múltiples poderes repartidos, con un cierto equilibrio entre niveles de gobierno8. Por el contrario, en el federalismo anglosajón, de separación de poderes, las responsabilidades de cada poder se encuentran mucho más aisladas, y por lo tanto es mucho menos intenso el entrelazamiento de responsabilidades y decisiones entre diversos niveles de gobierno, aunque no significa que sean inexistentes” (Jordana, 2001:18). Esta diferenciación del autor citado permite presentar un punto de central relevancia para esta investigación: la existencia de actores pertenecientes a múltiples jurisdicciones del sistema federal puede ser institucionalmente organizada en sus relaciones de diferentes formas. Vale decir, no hay un solo tipo de arreglo institucional. Pasan a tener entonces primordial relevancia las reglas institucionales, que pueden ser analíticamente diferenciados en dos dimensiones: 1) el tipo de “asignación de autoridad” de cada sector de política, y 2) el diseño institucional de cada consejo federal. 1) Asignaciones de autoridad (división de tareas): diversos autores acuñaron designaciones diferentes para la forma en que la Nación y las provincias reparten las funciones que cada una tendrá a su cargo. Jordana (2001) cita a Cohen y Peterson (1997) para desarrollar una categorización de las diferentes asignaciones de autoridad posibles. Estas son tres: a) monopolio institucional, b) monopolio institucional distribuido y c) pluralismo institucional. Por el primero se entiende la falta de distribución de tareas, puesto que la totalidad de las competencias sobre determinado sector se asignan al Estado nacional. El segundo posee la misma lógica, pero ahora en quien recae el conjunto de las tareas del sector es la jurisdicción subnacional. Vale decir, en los sectores en que exista “monopolio institucional” se encontrará una concentración de potestades y responsabilidades, que deja al sector manejado por un solo nivel gubernamental. Por el contrario, el pluralismo institucional distribuye la autoridad produciendo que la actividad gubernamental del sector está conformada por dos niveles jurisdiccionales. De tal forma, en este tipo de asignación de autoridad “las responsabilidades sobre determinadas tareas son compartidas por más de una institución u organización, que pueden pertenecer a niveles de gobierno o ámbitos territoriales distintos” (Jordana, 2001:32). Ahora bien, no existe una única forma de establecer esta repartición de funciones. Aunque sin hacerlo explícito, en la categoría que el autor mencionado llama “pluralismo institucional” prima la visión de que el nivel nacional detentará responsabilidades sobre determinada función del área, mientras el nivel provincial hará lo propio sobre otras esferas del mismo sector. Wright (1997) acuña el concepto de “autoridad coordinada” para el caso en que existe una separación claramente delimitada entre las funciones del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales. Este académico cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia norteamericana: “Dentro de los límites territoriales de cada estado [provincia en Argentina] hay dos gobiernos, limitados en su esfera de acción, pero independientes entre sí y supremos dentro de sus respectivas esferas. Cada uno tiene sus propios departamentos, sus leyes 8 De todas formas, posteriormente sostiene que el federalismo cooperativo no está exento de dificultades que obstaculicen la cooperación (esto es, que no es cooperativo per se), y que por ello se impone la necesidad de contar con mecanismos y RIG que las superen. 7 distintivas y sus tribunales para aplicarlas. Ninguno de los dos gobiernos puede inmiscuirse en la jurisdicción del otro…” (Wright, 1997:106). Pero también es posible identificar otros dos escenarios en que participen ambas jurisdicciones. Contrapuesto al anterior, el “modelo de autoridad dominante o inclusiva” supone que la porción de autoridad que el gobierno nacional posee sobre el sector de políticas dado engloba a las tareas de las jurisdicciones subnacionales, y por ende éstas últimas quedan subsumidas dentro de los límites de las decisiones nacionales. O como lo expone Wright (1997:114): “las funciones desempeñadas por estos órganos [las provincias] se han fusionado en un sistema jerárquico centralizado”. Por último, el tercer modelo es el de “autoridad superpuesta”, en el cual se observa una distribución de tareas y responsabilidades que traslapa ambos niveles. Que la autoridad sobre un sector de políticas dado incluya simultáneamente a la nación y a las provincias supone tanto que “las áreas de autonomía o de independencia de una sola jurisdicción y de plena discrecionalidad son relativamente pequeñas” como que “el poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdicción están considerablemente limitados” (Wright, 1997:117). Dentro de la asignación de autoridad es también posible incluir la transferencia de fondos. Aquí la distinción es entre fondos federales específicos que se distribuyen a las provincias de manera automática y fondos que le llegan a las provincias sin asignación específica. Por otra parte, separadamente de los fondos que reparte a las provincias (ya sea en el caso de los fondos específicos o mediante la coparticipación federal), los organismos de la Nación poseen fondos para gastar en sus programas de ejecución territorial. 2) Respecto del ámbito de articulación (consejo federal): posee objetivos generales, fundado intelectualmente en el debate federal, o detenta tareas específicas (con normativa que paute su injerencia), y que por ende asignen papel resolutorio al consejo federal. También es importante la composición: integración con funcionarios técnicos vs. funcionarios políticos. Dependencia institucional de la Secretaria Técnica del consejo federal. Existencia de comisiones técnicas (pautadas por ley, decreto o reglamento). Ahora bien, el arreglo institucional de cada sector de política refleja (en el origen) y condiciona (en su curso posterior) la capacidad de iniciativa y la autonomía administrativa y financiera de los actores provinciales vis-a-vis los actores nacionales. Así, el grado y tipo de articulación interjurisdiccional en el seno de un consejo federal estará asociado con la autonomía administrativa y financiera de las jurisdicciones involucradas. Este trabajo parte, entonces, de las siguientes hipótesis de trabajo: A menor asimetría entre la autoridad administrativa y financiera de la nación y la de las provincias en un determinado sector, mayor será la probabilidad de articulación por negociación en el seno del consejo federal. A mayor capacidad política y administrativa de un consejo federal, mayor su capacidad de articulación. Estas hipótesis suponen que la capacidad de articulación por negociación en el seno de un consejo federal aumenta cuando existe paridad administrativa y financiera entre los gobiernos de ambas jurisdicciones, lo cual los dispone a buscar la colaboración de la contraparte. A su vez, que los consejos cuenten con tareas claramente delimitadas y capacidad administrativa para llevaras a cabo, promueve sesgos diferentes al caso en que no posean aquellas características. Ahora bien, este tipo de hipótesis basadas en los diseños institucionales pueden ser complejizadas tomando en cuenta las variables “contextuales” a que hicimos referencia más arriba. Trabajando sobre el concepto “Multilevel Governance”, Peters y 8 Pierre (2004) afirman que los procesos “contextually defined” (que supone negociación informal por fuera de reglas que pauten poder) no son analíticamente antitéticos con las instituciones (las cuales se refieren a reglas formales que establecen jurisdicionalidad sobre determinados recursos, y que conllevan relaciones jerárquicas). Pensarlas en términos dicotómicos es explícitamente criticado por los autores, ya que la gobernanza multinivel “no debe ser vista como una alternativa sino más bien como un complemento a relaciones intergubernamentales definidas en una estructura regulatoria” (Peters y Pierre, 2004:78). De tal manera, se puede plantear la hipótesis de que la sintonía entre los funcionarios que están a cargo del ministerio nacional con sus pares provinciales puede beneficiar a éstos últimos. Vale decir: - a mayor presencia de características comunes que fortalezcan la confianza entre funcionarios, mayores posibilidades de que las provincias obtengan más beneficios en el marco de un equilibrio cooperativo. 3. Las instituciones de los sectores salud y educación Los Estados modernos están organizacionalmente divididos en un conjunto de agencias gubernamentales, cada una de las cuales atiende un sector específico de intervención pública. Cada uno de estos diversos sectores posee su propia especificidad en una serie de dimensiones. Entre ellas se puede contar a las reglas que pautan todo lo relacionado con la división en jurisdicciones que componen el país. Por ende, la distribución de tareas, recursos, derechos y obligaciones entre los estados subnacionales y la nación pueden variar ampliamente entre un sector de políticas y otro. A su vez, los consejos federales argentinos pueden ser sumariamente definidos como ámbitos institucionales (adicionales al tradicional papel federal del Poder Legislativo) pensados para posibilitar la articulación intergubernamental de políticas públicas en sectores de políticas específicos. Los actores que busca articular cada consejo federal son principalmente las máximas autoridades nacionales y provinciales de cada sector, aunque la mayoría de los consejos también cuentan con algún espacio para representantes de actores sociales. Los primeros consejos federales fueron creados a fines de la década de 1950. A partir de ese momento, con el posterior auge de las transformaciones producidas por la descentralización en múltiples áreas, nacieron nuevos consejos altamente heterogéneos entre sí. Esta diversidad es explicada por el hecho de que los consejos federales no cuentan con una reglamentación común, diferenciándose en su forma de creación, estructura y funciones. Al decir de Palanza (2002:7), “los marcos legales que los amparan no tienen conexión explícita y no existen canales formales que los vinculen entre sí (de manera que no existe vinculación entre los consejos, ni articulación de las acciones llevadas adelante)”. En cuanto a la reglamentación de origen, la mayoría de los consejos federales fue creada mediante una ley y el resto a través de decretos, acuerdos interjurisdiccionales, acuerdos federales o resolución del ministerio implicado. La estructura de los consejos también adquiere características propias según cada sector, auque es pertinente notar que en la mayoría de los casos la 9 correspondiente agencia del gobierno nacional tiene gran incumbencia en la pauta organizacional. En lo referido a sus funciones, se verifica un amplio margen de variación entre los consejos: el asesoramiento al gobierno nacional o provincial, la evaluación de políticas, la distribución de fondos coparticipables, la promoción y asistencia a las provincias a fin de crear organismos especializados en temas específicos, entre otras (ver Serafinoff, 2007). El CFE se expresa mediante resoluciones, mientras el COFESA presenta sus acuerdos en las actas de reuniones. En ambos casos han sido categorizados según una serie de criterios que constan en el Anexo I, así como la sustancia de cada resolución/acuerdo es presentada en el Anexo II. 3.1- El sector “Salud” A este sector también se lo puede describir como “autoridad superpuesta”, aunque las tareas simultáneas sólo poseen una especificación genérica en la normativa, y el ámbito de articulación tampoco posea funciones taxativamente definidas. 3.1.1- La asignación de autoridad Al igual que en el caso de la educación, la salud es un sector de políticas que las provincias conservaron para sí en el acuerdo federal originario. Sin embargo, también como en el otro sector, hubo momentos de la historia argentina en que la nación desempeñó un amplio papel, el cual incluyó la administración de una vasta cantidad de establecimientos sanitarios. Un breve repaso histórico muestra que hasta casi mitad del siglo pasado efectivamente las provincias eran las mayores responsables del sector, mientras la nación se mantenía en un distante segundo plano. Hacia el primer gobierno peronista se verificó un cambio de paradigma, por el cual “el Estado adquiere un rol fundamental en el cuidado de la salud de la población como planificador y prestador hegemónico” (Tobar y Rodrigañez, 2003:23). Entre otras cosas, la nación incorpora a su estructura organizacional un Ministerio dedicado al área y se duplica la capacidad hospitalaria argentina. Prontamente sin embargo se observan iniciativas de descentralización, que poseen su hecho más destacado en los años de la última dictadura cívico-militar, con la transferencia de 65 servicios hospitalarios a las provincias (Ley N° 21.883). En la década pasada el proceso continúa con esta tónica, aunque con nuevos bríos, dado el proceso de transformación estructural sufrido en esos años. Según Repetto et. al. (2001) “las mismas pueden ser caracterizadas en función de dos procesos centrales: por un lado, la transferencia de los hospitales públicos hacia niveles jurisdiccionales inferiores; por el otro, la existencia de proyectos vinculados al cambio en el modelo de gestión hospitalario”. Efectivamente, en el año 1992 se trasfieren 19 hospitales a las Provincias de Entre Ríos, Buenos Aires y a la Ciudad de Buenos Aires, a lo cual se suma paralelamente la segunda estrategia de este período, la política de los “hospitales públicos de autogestión” (que a finales de 1999 se llamarían “hospitales de gestión descentralizada”). Es de destacar que este proceso de cambio de las tareas entre las jurisdicciones no fue reflejado en una normativa general que asentara la estructura interjurisdiccional, como fue la LFE en el sector educación. De todas formas, a principios de la década, y en el marco del COFESA, se alcanzó un consenso sobre la distribución de responsabilidades, cristalizado por el 10 PEN en el Decreto N° 1.269/1992 de “Políticas sustantivas e instrumentales de la Secretaría de Salud”, que posteriormente, en el año 2000, fue sustituido por el “Marco estratégico-político para la salud de los argentinos” sancionado en el Decreto N° 455. Esta norma, en consonancia con las funciones atribuidas en la ley de ministerios, establece las funciones reservadas para el Estado Nacional, que Repetto y Nejamkis (2005:20) agrupan de la siguiente manera: “1) establecimiento de políticas y objetivos sectoriales y unificación de criterios comunes al sistema; 2) fortalecimiento institucional o asistencia para el sistema en su conjunto; 3) acciones compensatorias para atender desigualdades, inequidades o brechas en materia de problemas de salud; y 4) desarrollo de programas para el logro de objetivos estratégicos”. Asimismo, en los considerandos del mismo decreto se afirma “[Q]ue el gobierno y la administración del sistema de servicios de salud son una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos Provinciales, de los gobiernos municipales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Y asienta en términos de la normativa sectorial el papel que vienen desarrollando las provincias, de la siguiente forma: “[Q]ue una de las estrategias centrales de la reforma es la reasignación de los recursos aumentando la participación presupuestaria del Ministerio De Salud en la Atención Primaria de la Salud, transfiriendo la responsabilidad de la planificación operativa a cada una de las jurisdicciones locales y sus servicios de salud”. Como fruto del proceso reseñado, Tobar y Rodrigañez (2003:22) llegan a la siguiente conclusión: “los 24 poderes de nivel intermedio tienen en sus manos la atención pública de la salud de sus respectivas jurisdicciones y una enorme autonomía para decidir sus políticas sanitarias. Por su parte, la autoridad nacional posee responsabilidades limitadas y muy generales. Finalmente, los gobiernos locales o municipios tienen un papel residual en la administración de los servicios de salud -y se limitan al primer y segundo nivel de atención, ya que en la gran mayoría de los casos el proceso de descentralización se frenó en las provincias y la Ciudad de Buenos Aires”. Este sector de políticas tampoco posee fondos de asignación específica, aunque existen relevantes fondos nacionales para aplicar territorialmente. Por ende aquí también las provincias financian sus tareas con recursos propios y de coparticipación, aún cuando también aprovechan los previamente mencionados. En los últimos 5 años, el promedio de lo invertido por Nación en el área de atención pública de la salud (la cual excluye obras sociales y salud provisional) ronda el 15%, correspondiendo la mayor parte a las provincias, y una cifra parecida a la primera a los municipios (datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales-Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación Argentina),. En cuanto a las finalidades, la mayor parte de los recursos provinciales son destinados a atender le gasto del personal en salud y el funcionamiento hospitalario, mientras que la nación atiende programas específicos. 3.1.2- El Consejo Federal de Salud (COFESA) El origen de este consejo federal se remonta al año 1971, cuando nació dentro del Consejo Federal de Bienestar Social, cómo un espacio de consulta especializado. Debió pasar una década para que sea creado formalmente como Consejo Federal. En su trabajo sobre el tema, Palanza (2002:30) hace la siguiente reconstrucción de la norma creadora: “[E]l proyecto que en 1981 motivó la creación del COFESA respondió a la recomendación que hicieran las más altas autoridades sanitarias del país 11 a la Secretaría de Estado de Salud Pública (dependiente del Ministerio de Bienestar Social) en ocasión de la reunión que se celebró en Río Negro en marzo de 1980. […] Según consta en el texto que acompaña la Ley, el proyecto también habría sido aprobado por parte de representantes de organismos y entidades oficiales y privados especialmente invitados a la mencionada reunión, así como también por parte de los representantes de la Organización Mundial de la Salud – Oficina Sanitaria Panamericana”. En realidad, si bien figura como ley en algunos trabajos, se trata de una norma que no pasó por el Congreso Nacional, puesto que fue sancionado durante la criminal dictadura cívico-militar de esos años, en el marco de las transferencias de servicios reseñada previamente. Es importante detenerse en esta normativa, puesto que al tiempo que constituye el origen del COFESA, continúa siendo la guía del funcionamiento del mismo, dado que no ha sido modificada ni reglamentado por otra regla hasta la actualidad. El Decreto N° 22.373 establece al COFESA como el espacio formal de encuentro y articulación interjurisdiccional, y delinea su estructura y modo de funcionamiento. Sus miembros son los funcionarios de dirección del sector en el nivel nacional y subnacional del país (cuyos gastos serán “atendidos con cargo al gobierno de la jurisdicción que representen”), y es presidido por el primero (si bien hoy en día el cargo es el de Ministro de Salud de la Nación, en la norma figura como “Secretario de Estado de Salud Pública de la Nación”). De todas formas, a solicitud del presidente y “con carácter de invitados especiales permanentes (u ocasionales según la índole del temario)”, se estipula la posibilidad de otras presencias en las reuniones, tanto de entidades públicas como privadas, que sean de “significativa representatividad en actividades vinculadas con el campo de la Salud, a fin de facilitar la manifestación de opiniones intersectoriales” (Art. 5). El Artículo 2 fija las funciones del COFESA: “propender integralmente al coordinado desarrollo sectorial en materia de salud en toda la República, a cuyo fin se aplicará preferentemente a: a) la apreciación de los problemas de Salud comunes a todo el país, de los de cada provincia y de cada región en particular; b) la determinación de las causas de tales problemas; c) el análisis de las acciones desarrolladas y la revisión de las concepciones a que respondieran, para establecer la conveniencia de ratificarlas o modificarlas; d) la especificación de postulados básicos, capaces de caracterizar una política sectorial estable de alcance nacional y la recomendación de los cursos de acción aconsejables para su instrumentación; e) la compatibilización global de las tareas inherentes a la diagramación y ejecución de los programas asistidos, conducidos por la autoridad sanitaria nacional y la de cada jurisdicción a fin de lograr coincidencias en los criterios operativos, en la aplicación de los recursos disponibles y en la selección de métodos de evaluación, estimulando la regionalización y/o zonificación de los servicios; f) contribuir al desarrollo de un sistema federal de Salud”. En cuanto a su estructura, a este Consejo Federal se le asigna “una secretaría permanente que funcionará en la sede de la Secretaría de Estado de Salud Pública de la Nación” (Art. 7), y se deja abierta la posibilidad de que los miembros del mismo concerten la constitución de comités especiales para el estudio de determinados asuntos, en razón de los temas y/o de su trascendencia regional, a efectos de facilitar el cumplimiento de los fines indicados en el Artículo 2, dando oportuna cuenta de ello a 12 la presidencia del Cuerpo y manteniéndola informada de la realización y resultado de dichos estudios” (Art. 8). Es de destacar que en el último año ha sido práctica habitual la realización de Consejos Regionales de Salud (CORESA), en las cuatro regiones en que se encuentra dividido el país. El decreto citado ordena en el Art. 3 la periodicidad de las reuniones ordinarias: dos veces por año, poniendo la convocatoria en manos del Presidente. Existe además la posibilidad de reuniones extraordinarias, “a iniciativa del presidente, o cuando lo soliciten no menos de CINCO (5) de las jurisdicciones representadas en el Consejo, con indicación del temario y antelación suficiente para su oportuna convocatoria” (Art.4). Un punto importante en referencia a la forma de convocar las reuniones ordinarias tiene que ver con la agenda de las mismas: será puesta por el Presidente en la convocatoria, en consulta con el resto de los miembros (Art.3). Por último, el Decreto mencionado fija que las conclusiones a que se arribe en cada reunión, serán expresadas mediante recomendaciones o informes según corresponda. Sin embargo, desde hace ya varios años que el COFESA como todo producto emite Actas de las reuniones, las cuales consisten en la transcripción de lo conversado firmado por las autoridades nacionales y provinciales participantes. Como ha sido descripto previamente, en este sector de políticas no se han sancionado leyes generales ni modificatorias en los últimos años, pero sí ha habido consensos entre ambos niveles a fin de generar pautas hacia dónde dirigir las políticas del sector. En este sentido, el “Marco estratégico-político para la salud de los argentinos” sancionado en el Decreto N° 455 de 2000 (que sustituyó al acuerdo alcanzado casi una década antes9) entre las estrategias que sanciona brinda lineamientos para la coordinación entre niveles: “[C]ontribuir al desarrollo y fortalecimiento del sistema federal de salud, a partir de un accionar basado en la concertación, siendo su ámbito natural de articulación el Consejo Federal de Salud. La coordinación interjurisdiccional de esfuerzos y recursos permitirá contribuir no solamente al desarrollo del sector salud sino también tendrá un efecto de fortalecimiento y desarrollo de la vida democrática”10. Siendo las descriptas las únicas normativas existentes sobre le COFESA, es de absoluta nitidez que estos instrumentos legales son bastante generales en las especificaciones en cuanto al qué y cómo de las cuestiones a abordar. En este misma dirección cuenta que no hay un reglamento interno que agregue alguna pauta de funcionamiento. De allí que “no se ha detectado una metodología específica acordada y/o mecanismos utilizados habitualmente para concertar decisiones al interior del cuerpo” (Palanza, 2002:35). Al mismo tiempo, la dinámica que establece esta institucionalidad parecería muy ceñida a la voluntad del actor nacional. Si bien esto es un resultado a probar, vale tener la referencia de estudios sobre períodos previos de este mismo Consejo Federal: “La autoridad central tiene un rol convocador y rector, lo que hace que se convierta en la principal pieza del motor de arranque del órgano. El carácter general con que son enunciadas las funciones, estructura y la dinámica de funcionamiento del CO.FE.SA. 9 Como ya se dijo, el Decreto N° 1.269/92 cristaliza un acuerdo entre las jurisdicciones. El mismo destaca la necesidad de “…promover la coordinación con las jurisdicciones, tanto a nivel del Consejo Federal de Salud, como en la elaboración de programas estratégicos y en la asistencia técnica y financiera a programas provinciales”. 10 Con similar intención, en el mismo Decreto se incluye la estrategia de “[A]tender con especial interés las brechas, desigualdades y/o inequidades en materia de problemas de salud que pueden aparecer a nivel local o regional, así como trabajar coordinadamente para resolver los problemas comunes a todo el país”. 13 se traduce en una enorme flexibilidad a la hora de hacerlo funcionar. Esto último ha significado períodos de mucha actividad para el órgano y períodos de gran deficiencia en su funcionamiento. Es que las características de la norma que regula el Consejo han dado lugar a que su desempeño se vea condicionado primordialmente por la relevancia y el espacio que las autoridades sanitarias del país -en particular, el ministro nacional como autoridad convocante del CO.FE.SA.- y por cuestiones de carácter más bien coyuntural” (Tobar y Rodrigañez, 2003:3). 3.2- El sector “Educación” En este sector, las tareas de los diferentes actores gubernamentales pueden ser catalogadas como “autoridad superpuesta”, ya que si bien tienen funciones diferentes, también poseen un importante cuerpo de tareas simultáneas, la decisión sobre las cuales la propia normativa se encarga de asignarla de manera bien detallada al ámbito de articulación. 3.2.1- La asignación de autoridad En el marco del proceso de transformación del Estado, a principios de la década pasada la administración Menem completó por medio de la Ley 24.04911 la tarea descentralizadora iniciada por la última dictadura cívico-militar que asoló al país. De tal forma, la totalidad de los establecimientos educativos de nivel secundario y terciario no universitario del Estado nacional pasaron a ser responsabilidad de las provincias. En términos de funciones, esto supone el pasaje al nivel subnacional de la administración y el financiamiento de los servicios educativos territoriales. Las reformas impulsadas por el gobierno de entonces no acabaron con esta ley. Luego se sancionó la Ley Federal de Educación (LFE, Nº 24195, promulgada en abril de 1993), que modifica el marco regulatorio del sistema educativo nacional, sentando legalmente las funciones de cada integrante jurisdiccional del mismo, incluyendo al CFCyE. En 2006 el gobierno encabezado por el Dr. Kirchner promulgó la Ley de Educación Nacional (LEN- Nº26.206). Si bien esta ley está informada por un proyecto de sociedad claramente diferente a la década anterior, en lo tocante a la distribución de responsabilidades hay varias continuidades. Es así como sigue siendo válida la apreciación de Repetto y Nejamkis (2005:6), según quienes se puede “agrupar las funciones del Estado Nacional en materia educativa en tres grandes áreas: las relacionadas con el establecimiento de políticas y objetivos comunes sectoriales; las de asistencia al sistema educativo para su transformación (a través de la producción de información estadística, investigación, capacitación y evaluación); y las compensatorias, orientadas a reducir las diferencias interjurisdiccionales y sociales”. Efectivamente, en el artículo 115 la LEN le encarga a la nación, a través del Ministerio de Educación, fijar las políticas y estrategias educativas; asegurar el cumplimiento de los principios, fines, objetivos y previsiones establecidos por la presente ley para el Sistema Educativo Nacional a través de la planificación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas, programas y resultados educativos; dictar normas generales sobre equivalencias de planes de estudios y diseños curriculares de las jurisdicciones, y otorgar validez nacional a los títulos y certificaciones de estudios; dictar normas generales sobre revalidación, equivalencia y reconocimiento de títulos expedidos y de estudios realizados en el extranjero; coordinar y gestionar la 11 Ley de Transferencias de escuelas a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Promulgada por decreto en enero de 1992. 14 cooperación técnica y financiera internacional y promover la integración, particularmente con los países del MERCOSUR. Asimismo le asigna tareas de asistencia a la gestión subnacional: fortalecer las capacidades de planificación y gestión educativa de los gobiernos provinciales para el cumplimiento de las funciones propias y aquellas emanadas de la presente ley; desarrollar programas de investigación, formación de formadores e innovación educativa, por iniciativa propia o en cooperación con las instituciones de Educación Superior y otros centros académicos; contribuir con asistencia técnica y financiera a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para asegurar el funcionamiento del sistema educativo; declarar la emergencia educativa para brindar asistencia de carácter extraordinario en aquella jurisdicción en la que esté en riesgo el derecho a la educación de los/as alumnos/as que cursan los niveles y ciclos de carácter obligatorio (esta decisión y las medidas que se instrumenten deberán contar con el acuerdo de la jurisdicción involucrada y del Consejo Federal de Educación, y serán comunicadas al Poder Legislativo Nacional)” (Art. 115). Por último, no deja de ser responsable de la existencia de políticas de compensación social: “El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación, fijará y desarrollará políticas de promoción de la igualdad educativa, destinadas a enfrentar situaciones de injusticia, marginación, estigmatización y otras formas de discriminación, derivadas de factores socioeconómicos, culturales, geográficos, étnicos, de género o de cualquier otra índole, que afecten el ejercicio pleno del derecho a la educación” (Art.79). Y en el Artículo 80 de la misma Ley se dispone lo siguiente: “Las políticas de promoción de la igualdad educativa deberán asegurar las condiciones necesarias para la inclusión, el reconocimiento, la integración y el logro educativo de todos/as los/as niños/as, jóvenes y adultos en todos los niveles y modalidades, principalmente los obligatorios. El Estado asignará los recursos presupuestarios con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades y resultados educativos para los sectores más desfavorecidos de la sociedad”. Esta tarea se realizará a través de la provisión de textos escolares y otros recursos pedagógicos, culturales, materiales, tecnológicos y económicos a los/as alumnos/as, familias y escuelas que se encuentren en situación socioeconómica desfavorable. En lo tocante a las provincias, la LEN les reserva las siguientes tareas: “asegurar el derecho a la educación en su ámbito territorial; cumplir y hacer cumplir la presente ley, adecuando la legislación jurisdiccional y disponiendo las medidas necesarias para su implementación; ser responsables de planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo en su jurisdicción, según sus particularidades sociales, económicas y culturales; aprobar el currículo de los diversos niveles y modalidades en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de Educación; organizar y conducir las instituciones educativas de gestión estatal; autorizar, reconocer, supervisar y realizar los aportes correspondientes a las instituciones educativas de gestión privada, cooperativa y social; aplicar las resoluciones del Consejo Federal de Educación para resguardar la unidad del Sistema Educativo Nacional; expedir títulos y certificaciones de estudios” (Artículo 121). El financiamiento de este sector de políticas se atiende con recursos emanados de la recaudación propia provincial y de la coparticipación. A pesar de esta inexistencia de fondos de asignación específica, la nación posee recursos de ejecución territorial. Según datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación Argentina), entre 2002 y 2007 el promedio del gasto en educación básica de la Nación 15 representa no más del 10% del gasto total en la materia. De todas formas, hay que aclarar que la abrumadora superioridad cuantitativa provincial debe ser matizada fuertemente, puesto que la mayor parte de estos recursos son gasto inflexible, dedicado a salarios y funcionamiento escolar, mientras que el gasto de la Nación puede ser aplicado con mayor variabilidad, lo cual le confiere mayor margen de negociación. 3.2.2- El Consejo Federal de Educación (CFE)12 La creación del Consejo Federal de Educación fue aconsejada por la Reunión Nacional de Ministros de Educación, en el acuerdo suscripto en la Ciudad de Buenos Aires el 3 de septiembre de 1971, ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional (Decreto 4521 del 7/X/71) y por el de cada una de las provincias signatarias mediante los instrumentos legales correspondientes13. Así es como se estableció un proyecto de ley (luego transformado en la Ley 19682), para que este consejo pudiera conformarse. En esta normativa la misión asignada incluye coordinar, planificar y acordar en los aspectos de la política educativa nacional que, en los diversos niveles y jurisdicciones del sistema escolar, comprometan la acción conjunta de la Nación y de las provincias. También es de destacar que se le asignan las funciones de: “…b) Proponer las medidas que considere necesarias para la mejor utilización de los recursos humanos, tecnológicos y económicos. c) Proponer las modificaciones que requiera la legislación vigente en la materia. […] e) Proponer pautas y aconsejar prioridades para la confección de los presupuestos de educación”. Por lo demás, su estructura es similar a la actual descripta más abajo, pero sin Secretaría General y con un Comité Ejecutivo integrado, además del presidente, por un vicepresidente, un secretario y tres vocales, y que podía organizar reuniones de organismos técnicos, de investigación, de planeamiento, empresariales, gremiales y otros cuando la índole de los asuntos que deben ser tratados así lo requiera. La aprobación de las decisiones eran realizadas por simple mayoría de votos de los presentes (sobre un quórum de la mitad más uno de sus miembros, y asimismo establece que “Los criterios sostenidos por los integrantes disidentes en el seno del Consejo Federal de Educación, deberán ser tenidos siempre en cuenta en los acuerdos logrados y en la planificación, coordinación y asesoramiento realizado”). Si bien el consejo sufre cierta modificación en la dictadura militar (Decreto Ley Nº 22.047), el formato que presenta en la decada pasada surge de las modificaciones introducidas por la normativa que, como hemos visto, transformó el área a comienzos de la misma. Si ya desde su origen fue pensado como ámbito de coordinación en orden a favorecer la acción conjunta de la Nación y las provincias, la Ley Federal de Educación (1993) posee un capítulo propio para el consejo. En uno de sus artículos –el 56- se definen las funciones del mismo, fortaleciéndolo como ámbito interjurisdiccional14. 12 Este acápite se basa en Rey (2008) Asentados en fojas 14/100 del exp. 56.231/71 de los registros del Ministerio de Educación. 14 El Consejo Federal de Cultura y Educación tiene las funciones establecidas por las normas de su constitución y cumplirá además las siguientes: a) Concertar dentro de los lineamientos de la política educativa nacional los contenidos básicos comunes, los diseños curriculares, las modalidades y las formas de evaluación de los ciclos, niveles y regímenes especiales que componen el sistema. b) Acordar los mecanismos que viabilicen el reconocimiento y equivalencia de estudios, certificados y títulos de la educación formal y no formal en las distintas jurisdicciones. 13 16 En cuanto a su estructura, el Artículo 57 establece que se compone de los siguientes órganos: a) La Asamblea Federal, órgano superior del Consejo, (lo cual significa que es la encargada de de establecer las políticas, el plan de trabajo y la normativa interna del CFCE). Esta integrada por el ministro del área del Poder Ejecutivo Nacional como presidente nato, y por los ministros o responsables del Area Educativa de las jurisdicciones y el representante del Consejo Interuniversitario Nacional (luego la Ley de Educación Superior, amplía a tres los miembros del CIN). b) El Comité Ejecutivo, desenvolverá sus actividades en el marco de las resoluciones adoptadas por la Asamblea Federal. Estará presidido por el ministro del Poder Ejecutivo Nacional e integrado por los miembros representantes de las regiones que lo componen, designados por la Asamblea Federal cada dos años. c) La Secretaría General, (novedad establecida por esta ley) tendrá la misión de conducir y realizar las actividades, trabajos y estudios según lo establezcan la Asamblea Federal y el Comité Ejecutivo. Su titular será designado cada dos años por la Asamblea Federal. Y el Artículo 58 le agrega dos Consejos Consultivos: a) El Consejo Económico-Social, integrado por representantes de las organizaciones gremiales empresarias de la producción y los servicios, la Confederación General del Trabajo y el Consejo Interuniversitario Nacional. b) El Consejo Técnico-Pedagógico, estará integrado por especialistas designados por miembros del Consejo Federal de Cultura y Educación (artículo 54) y dos especialistas designados por la organización gremial de trabajadores de la educación de representación nacional mayoritaria. En cuanto al funcionamiento de la Asamblea, las reglas que la Ley Federal de Educación convalidó establecían la obligatoriedad de al menos dos Ordinarias por año, y la posibilidad de Extraordinarias, citadas por el Presidente, el Comité Ejecutivo o bien por un tercio de los miembros de la Asamblea (art. 5 del Decreto Ley Nº 22.047 y arts. 1 y 6 del Reglamento del CFCE). Vale explicitar que durante estos años se cumplió con el número fijado, habiendo participado de ellas las máximas autoridades. El quórum quedó establecido en la mitad más uno de sus miembros (art 7 del Decreto Ley Nº 22.047 y art. 2º del Reglamento del CFCE). Si bien está reglamentado que las decisiones se realizan por mayoría simple de votos de los presentes, en la práctica se ha venido consolidando la búsqueda del consenso. La ruta a transitar para elaborar acuerdos fue diseñada en el propio CFCE, a través de su Resolución Nº 26/93: trabajo técnico: borrador de la propuesta c) Acordar los contenidos básicos comunes de la formación profesional docente y las acreditaciones necesarias para desempeñarse como tal en cada ciclo, nivel y régimen especial. d) Acordar las exigencias pedagógicas que se requerirán para el ejercicio de la función docente en cada rama artística en los distintos niveles y regímenes especiales del sistema. e) Promover y difundir proyectos y experiencias innovadoras y organizar el intercambio de funcionarios, especialistas y docentes mediante convenios, la constitución de equipos técnicos interjurisdiccionales y acciones en común, tendientes a lograr un efectivo aprovechamiento del potencial humano y de los recursos tecnológicos disponibles en el sistema educativo nacional. f) Considerar y proponer orientaciones que tiendan a la preservación y desarrollo de la cultura nacional en sus diversas manifestaciones, mediante la articulación de las políticas culturales con el sistema educativo en todos sus niveles y regímenes especiales. g) Garantizar la participación en el planeamiento educativo de los padres, las organizaciones representativas de los trabajadores de la educación y de las instituciones educativas privadas reconocidas oficialmente. h) Cooperar en materia de normativa educacional y mantener vínculos con el Congreso de la Nación y con las legislaturas de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. 17 desarrollado por los equipos técnico - profesionales del ministerio nacional; consultas federales: la presentación del borrador a las jurisdicciones, en orden a contar con sus opiniones; consultas nacionales: a las universidades, sindicatos docentes y no docentes, iglesias y demás actores de la sociedad civil interesados en la educación, con un plazo de dos o tres semanas para recepcionar sus propuestas de modificaciones y comentarios; así se llegan a los acuerdos federales: la versión corregida de la propuesta sería puesta a consideración de la Asamblea del CFCE para su aprobación; y por último la promulgación de los marcos normativos pertinentes en cada tema. El trabajo realizado se plasma normativamente en Resoluciones y Recomendaciones, por lo cual su análisis da cuenta del resultado a que efectivamente arriba el Consejo. Ahora bien, como corolario de las enseñanzas extraídas del funcionamiento histórico y reciente del CFCE bajo la normativa reseñada, en 2007 se avanzó en un nuevo diseño institucional, el cual acompaña el sentido en que se quiere direccionar las relaciones intergubernamentales en el área educación. Aunque retomando las especificaciones que posibilitaron la institucionalización de la relación nación-provincias en tiempos pasados, la Ley de Educación Nacional (2006) pretende mejorarlas y apunta a una rejerarquización del ahora CFE. Como quedó dicho, el Sistema Educativo Nacional no cambia su carácter descentralizado. También al igual que en su predecesora, la LEN atribuye al Estado nacional la potestad de fijar la política educativa, aunque lo hace “conforme a los procedimientos de participación y consulta de la presente ley” (Art.115, inc. A). Y estos son más taxativos y amplios que lo existente. Ya en el Artículo 12 deja establecido que las provincias forman parte de la planificación (junto con la organización, supervisión y financiación), de manera concertada y concurrente con el Estado nacional, del Sistema Educativo Nacional. A su vez, en el Artículo 113, referido al Gobierno del mismo, la novedad es que deja explícitamente sentado que “el organismo de concertación de la política educativa nacional es el Consejo Federal de Educación” (énfasis nuestro). En el mismo sentido, lo que en la anterior ley (Art. 53, inc. E) sólo era un enunciado acerca de la potestad de la Nación de “implementar programas especiales para garantizar el ingreso, permanencia y egreso de los alumnos/as […] en coordinación con el Consejo Federal de Cultura y Educación”, en la LEN (Art. 79) adquiere otra envergadura, ya que las iniciativas de promoción de la igualdad educativa asignadas a la nación son “en acuerdo con el Consejo Federal de Educación”. De igual manera sucede la amplia gama de recursos que establece el artículo siguiente ya descripto. Por lo demás, en el conjunto de la ley, el CFE es tenido en cuenta como actor relevante para tomar parte de múltiples tareas, desde las necesarias para la adecuación normativa, hasta la evaluación y la promoción de la calidad. Estas características son similares a las de la ley pasada en el sentido que permiten una clara división y complementación en la realización de las tareas educativas, pero con mayor grado de alcance. La Ley 26075 de Financiamiento Educativo (2006) también asigna un rol central al CFE. En el Art. 9 crea el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, para combatir desigualdades salariales, y establece que el CFE participará junto a la Nación en la fijación de las pautas de asignación y operatoria del mismo. El artículo siguiente no es menos trascendente: “El ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que 18 incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente”. También de suma relevancia es el Art. 17, en el cual ante el incumplimiento provincial, se establece que las sanciones son aplicada por el Ministerio Nacional “en consulta” con el CFE. En el resto del articulado también se le confieren al CFE atribuciones relacionadas con la evaluación, ponderación de indicadores, etc. Además de estas modificaciones en la legislación, que amplían el rol del CFE, también en su estructura (sancionada en la LEN) se verifican algunos cambios. Si bien no se trata de una gran transformación, pareciera que al igual que con la normativa general, se trata de respetar las configuraciones que han favorecido el funcionamiento federal, y se imprimen algunos cambios para mejorarlo. Amen de explicitar su carácter de permanente, se lo considera ámbito en dónde se trata la política educativa15, lo cual lo diferencia de servir para la “coordinación y concertación del Sistema Nacional de Educación” (Art. 54 de la LFE). Ciertamente su rol operativo y reglamentador también está asentado en la Ley, en el Art. 32, y en los acápites de cada tipo de educación y de cada materia a garantizar por el Sistema Nacional de Educación. El órgano superior sigue siendo la Asamblea Federal tal cual existía, aunque frente al déficit en la relación con el Congreso Nacional, se le agrega la participación de dos legisladores representantes por cada una de las Comisiones de Educación de ambas cámaras legislativas. En cuanto al Comité Ejecutivo, tampoco varía demasiado, sino que se prevé la posibilidad de que “a efectos de garantizar mayor participación según el tipo de decisiones que se consideren, podrá convocarse al Comité Ejecutivo ampliado, integrado por las autoridades educativas jurisdiccionales que se requieran” (Art. 117, inc. B). La idea de esta última posibilidad es que, dado que el Comité Ejecutivo es el representante de todas las regiones geográficas, y que en su ámbito se realizan las discusiones previas de análisis de las cuestiones que luego llegan a la Asamblea, la participación de todas las jurisdicciones en estas reuniones permite que las cuestiones más dificultosas sean discutidas previamente por todas las provincias, lo cual facilitaría el acuerdo legítimo. Asimismo, con idéntica intención, se prevé la posibilidad de convocar a reuniones regionales, cuando la temática afecta de forma diferente. A la Secretaría General se la complementa con nuevas responsabilidades de coordinación e implementación de programas específicos. Lo que es relevante mencionar es su jerarquización dentro de la estructura del ministerio, ya que desde 2002 posee rango de Subsecretaría, lo cual es indudablemente una apuesta al fortalecimiento de sus capacidades institucionales. Un elemento que refuerza la significancia del CFE en tanto articulador de las relaciones federales está constituido por la obligatoriedad de sus resoluciones, cuando así lo disponga la Asamblea de acuerdo con la Reglamentación que la misma establezca para estos casos, que quedó plasmado en el Art. 118. Por último, una innovación que apunta a remediar las carencias en la participación, se encuentra en lo referente a los consejos consultivos. Se crea el Consejo de Políticas Educativas, “cuya misión principal es analizar y proponer cuestiones prioritarias a ser consideradas en la elaboración de las políticas” (Art. 119, inc. A). Este se conforma con una gran amplitud de actores sociales. Al Consejo 15 Art. 116 de la LEN: “Crease el Consejo Federal de Educación, organismo interjurisdiccional, de carácter permanente, como ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional, asegurando la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional”. 19 Económico y Social se le asigna la función específica (“participará en aquellas discusiones relativas a las relaciones entre la educación y el mundo del trabajo y la producción”, Art. 119, inc. B), y también se amplía su convocatoria. Por último, el Consejo de Actualización Curricular, “a cargo de proponer innovaciones en los contenidos curriculares comunes”, se nutre de “personalidades calificadas de la cultura, la ciencia, la técnica y el mundo del trabajo y la producción” (Art. 119, inc. C). Reforzando el sentido participatorio del CFE, el capítulo referido al mismo termina con la convocatoria dos veces al año a representantes de organizaciones gremiales docentes con personería nacional para considerar agendas definidas de común acuerdo. El espíritu de esta normativa sancionada en la LEN también quedó cristalizado en la mecánica que establece el Reglamento Interno sancionado por el CFE (Resolución Nº 1-2007). En los artículos de este reglamento se refleja el interés por ampliar la base de consenso y legitimidad dentro del CFE. Dentro de sus artículos más importantes podemos encontrar el Art.2 que establece que la Asamblea Federal deberá sesionar como mínimo diez (10) veces por año. Otro artículo a destacar es el Art.11, el cual acorde a lo postulado en la LEN, considera que la Asamblea Federal se pronunciará a través de resoluciones que son obligatorias para todas las jurisdicciones. El Art.12 establece que para las resoluciones, se deberá contar en todos los casos con la aprobación de los 3/4 de todos los miembros de la Asamblea Federal, debiendo quedar constancia en la resolución del resultado de la votación. Así se intenta garantizar que si las resoluciones son obligatorias, tengan el voto afirmativo de una gran mayoría. En conjunto, estos dos artículos son de suma relevancia, puesto que como es fácil de observar aún si sin ser un avezado analista neoinstitucional, estas reglas proveen tanto amplios incentivos para que las jurisdicciones acuerden sólo lo que están dispuestas a cumplir -evitando así recrear la dinámica verificada en la década pasada, en la cual la variabilidad con que se implementaban las decisiones no tributaba en la generalidad de los casos a la adaptación a las especificidades de cada ámbito local, sino que era la fórmula para evitar concretar el acuerdo previamente signado-, como así también dan la seguridad de que sólo con el acuerdo de una gran cantidad de provincias se sancionan los consensos. Además este Reglamento considera en el Art.21 que los Consejos Consultivos deberán analizar y emitir opinión sobre aspectos prioritarios para la elaboración de las políticas educativas, produciendo informes o propuestas sobre las cuestiones sometidas a su consideración. Asimismo deberán proponer al Consejo Federal de Educación acciones y medidas para el cumplimiento de la normativa educativa nacional. 4. Los ministros nacionales de Salud y Educación en los años 2007 y 2008 En este breve acápite se hará una comparación de gestión entre los ministros que ejercieron sus cargos durante el periodo analizado en este trabajo, es decir Ginés González García y Graciela Ocaña, por el lado del sector de salud, y entre Daniel Filmus y Juan Carlos Tedesco, desde el sector de educación. Tratando de obtener algún tipo de referencia o conclusión de sus perfiles que pueda dar algún indicio sobre el tipo de relación con las provincias que se desarrolló en los consejos federales en la época en que ellos estaban/están en ejercicio de sus cargos ministeriales. 20 4.1- Los ministros de Salud El Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación estuvo a cargo del Dr. Ginés González García desde el 10 de enero de 2002 hasta el 10 de diciembre de 2007. Fecha en la cual asumió la dirección de esta cartera ministerial la Lic. Graciela Ocaña, puesto que ocupa hasta la fecha. En cuanto a la formación académica, profesional de cada ministro presentan distintas orientaciones. Ginés González García se graduó como médico cirujano en la Universidad Nacional de Córdoba. Mientras que, Graciela Ocaña se licenció en Ciencias Políticas en la Universidad de Buenos Aires. Esta primera diferencia permite comprender el campo de acción en los cuáles se desarrollaron profesionalmente, que a su vez está íntimamente ligado a su procedencia política. Además, es necesario tener presente los trabajos por los cuáles se han destacado. En este sentido, la trayectoria previa a la asunción como ministros puede aportar indicios en cuanto a las características de cada gestión. Ginés Gonzalez García es: Diplomado en Salud Pública de la Escuela de Salud Pública de la Universidad Nacional de Buenos Aires con especialización en Administración en Salud; Especialista en Salud Pública del Consejo de Médicos de Córdoba; Diplomado como Médico Sanitarista en la Academia Nacional de Medicina y Magíster en Sistemas de Salud y Seguridad Social de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora y la Fundación ISALUD con la Tesis “Políticas de Medicamentos basadas en la demanda”. “Doctor Honoris Causa”. Universidad de Morón. Esto da cuenta de su conocimiento y preparación en la temática de salud pública. Por otro lado, si bien esta amplia formación académica es acompañada por una extensa militancia en el movimiento peronista, nunca ejerció cargos partidarios. Con respecto a los puestos desempeñados en la esfera pública siempre estuvieron relacionados al área de Salud. Durante los años 1975 y 1976 fue Director del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) en San Luis. Desde 1988 a 1991 fue Ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires. En 2002, asumió el cargo de Ministro de Salud de la Nación en el gobierno del Dr. Eduardo Alberto Duhalde. El 25 de mayo de 2003 fue ratificado en el cargo por el Presidente Dr. Néstor Carlos Kirchner. En el contexto de una crisis política, social y económica, impulsó la Política Nacional de Medicamentos, cuyos ejes fundamentales fueron la Ley de Prescripción de Medicamentos por su nombre Genérico y el Programa Remediar de distribución gratuita de remedios para más de 15 millones de personas. Esta temática es recurrente en sus trabajos académicos, previos a asumir como Ministro Nacional. Cabe resaltar el trabajo que desde la Fundación ISalud ha realizado junto con un grupo de profesionales técnicos abocados a la tarea de armar planes de emergencia sanitaria. En tanto, la ministra Graciela Ocaña si bien no se ha especializado en ningún área particular de la Ciencia Política, cuenta con un amplio trabajo en el campo legislativo. Su actividad política inicialmente estuvo vinculada al FREPASO. En este sentido, desde 1993 fue asesora de varios legisladores, siendo sus principales temas de trabajo la Reforma Política y las investigaciones de corrupción del Gobierno de Carlos Menem. Luego en 1999, asumió su primera banca como diputada nacional bonaerense por la Alianza de la cual formaba parte dicho partido. Integró como Secretaria la Comisión Investigadora de Hechos Ilícitos vinculados con el Lavado de Dinero presidida por la diputada Elisa Carrió. De esta forma, Graciela Ocaña antes de terminar su mandato como diputada provincial, en 2001, decidió incorporarse al ARI. En 2003 fue reelecta como diputada por la provincia de Buenos Aires. En enero de 2004 hasta 21 el 28 de agosto de 2006 retuvo este cargo, en uso de licencia, cuando asumió en el PAMI. Su trayectoria en el Congreso Nacional nos indica su compromiso con cuestiones políticas partidarias y su escasa o casi nula experiencia en la implementación de políticas de salud. 4.2- Los ministros de Educación En el sector educación Daniel Filmus fue ministro desde 2003 hasta diciembre de 2007. Su sucesor es Juan Carlos Tedesco, quien se encuentra en su cargo hasta la actualidad. Académicamente ambos son muy similares, tienen una enorme experiencia en docencia, publicaciones propias, títulos académicos, etc. Filmus obtuvo su titulo de Licenciado en Sociología en la Universidad de Buenos Aires en 1977, se especializo en educación para adultos en el Centro Regional de Especialización de Adultos y Alfabetización Funcional para América Latina (CREFAL), México y tiene un Master en Educación de la Universidad Federal Fulminense, de Río de Janeiro, Brasil. Por su parte, Juan Carlos Tedesco es Licenciado en Ciencias de la Educación, recibido en la Universidad de Buenos Aires en 1968 y si bien no tiene especialización académica su experiencia laboral lo llevo a que dictara innumerables maestrías en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en el Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo (IUED), de la Universidad de Ginebra, Suiza; de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina; de la Universidad Nacional de Costa Rica y de la Universidad Estadual Paulista, de San Pablo, Brasil. A pesar de este recorrido académico similar, se presenta una diferencia en cuanto a sus respectivas trayectorias políticas. Daniel Filmus fue militante político desde temprana edad, participando de la militancia universitaria en el Partido Comunista hasta la dictadura, en la cual se acerco al peronismo con el lema de defender los derechos humanos. En 1989, ingresó a la gestión pública como Director General de Educación de la Ciudad de Buenos Aires. Ha participado en las elecciones del 2006 por la jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires perdiendo a manos de Mauricio Macri. Actualmente ejerce la función de Senador Nacional por la Ciudad hasta el 2013. Se le ofreció presentarse en las elecciones que se realizaran en Argentina el 28 de Junio como candidato a Diputado pero este se negó a la oferta para continuar con su mandato legislativo. Juan Carlos Tedesco recién se integro a la gestión pública con el cargo de Secretario de Educación de la República Argentina en abril de 2006, y se considera independiente de la política partidaria, es por ello que no podemos encontrar una fuerte militancia política en él. Actualmente representa una continuación a la gestión de Filmus ya que fue su viceministro de educación. 5. La actividad de los consejos federales16 5.1- Sector Salud Durante el año 2007, el consejo federal de salud generó quince (15) acuerdos, mientras que en el año 2008, emitió veintiún (21) acuerdos. 16 En ambos sectores existen acuerdos/resoluciones que refieren a cuestiones administrativas, informativas o bilaterales. A los fines de este trabajo no se han tomado este tipo de acuerdos/resoluciones como relevantes. Ver Anexo 1. 22 Cuadro 1. Impacto jurisdiccional de los acuerdos, por tipo y trayecto Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del COFESA Programa Acciones Normativa Organizativas Nacional sectoriales Sectorial debate/docu/ funcion. int Encarga/ Obliga a provincias Le otorga a nación 7.7b/7 1.2/8 Esfuerzo conjunto 7.2/7 3.9/8 Neutralidad Beneficio provincial Encarga/ Obliga a nación 3.2/8 Programa Nacional 2.9/8 3.4/8 7.6/7 6.4/7 7.5/7 No debatida en Consejo Regional del COFESA 4.1/8 4.2/8 4.3/8 2.10/8 2.4/7 3.5/ 8 6.6/7 7.7.a/7 Acciones Normativa Organizativas sectorial Sectorial debate/docu/ es funcion. int 6.7/7 2.5/8 2.6/8 2.8/8 3.6/8 1.12/7 1.8/7 5.5/7 7.3/7 2.7/8 1.1/7 1.1/ 8 3.5/7 2.11/8 3.3/ 8 2.2/8 Elaboración propia en base a actas publicadas por el CoFeSa. Teniendo en cuenta el año de emisión de los acuerdos, aquellos que han tenido lugar durante el año 2007 se ubican principalmente en la tercera y cuarta fila, seguidas por la primera fila y dejando completamente vacías dos filas: la segunda y la última. Observando la distribución vertical, cobran relevancia los acuerdos sobre programas nacionales, en ambos ámbitos, y la normativa sectorial en el primero de estos. Agregadas las dos dimensiones, se destacan los acuerdos referidos a cuestiones normativas y neutrales debatidos en reuniones previas a las Asambleas y los acuerdos sobre programas nacionales que otorgan beneficios a las provincias tratados directamente en las Asambleas. Vale decir, si bien la neutralidad posee una fuerte presencia, los acuerdos que benefician a las provincias también tiene su peso. Por otro lado, los acuerdos alcanzados durante el año 2008 están algo más concentrados en el centro del cuadro, diseminados en menor medida en la parte superior del cuadro (si bien en la segunda fila no existen acuerdos, hay varios en la primera), presentando escasos acuerdos en las últimas filas. A este dibujo horizontal debe agregarse una distribución vertical bastante dispersa, que presenta celdas vacías correspondientes a la tercera columna, ya que se recuesta principalmente sobre las primeras dos columnas, y secundariamente sobre las dos últimas. Dado que estas propuestas consensuadas no se ubican en una celda determinada, si no en varias, no es posible resaltar un área temática e impacto jurisdiccional que prevalezca distinguiendo en qué tipo de reunión han sido tratados. 23 2.17/8 3.7/8 Esta posición de los acuerdos marca una clara preeminencia de las iniciativas que incumben a ambas jurisdicciones, y por el contrario no se observa predominio de ninguna temática ni de alguno de los dos ámbitos. Tomada en conjunto, la distribución vertical de cuadro es muy dispersa, lo cual impide señalar claramente un número significativo de acuerdos que se enfoquen en cuestiones particulares. A pesar de esto, cabe resaltar que la mayoría de las propuestas acordadas si bien hacen referencia a temáticas de diversa índole suponen en su mayoría un esfuerzo conjunto o neutralidad por parte de las jurisdicciones en cuestión. En cuanto a las reuniones previas a las asambleas, priman las cuestiones de programas nacionales. Mientras que en las asambleas predominan dichas cuestiones además de las que hacen referencia a acciones sectoriales. De todos modos, a esta pintura en conjunto se le puede agregar una diferenciación entre ambos años: la referida al mayor peso relativo de la fila de beneficio provincial (e incluso una celda dentro de esta) en 2007, frente al mismo carácter de la fila “obliga a provincias” en 2008. Esta impresión general e inicial puede ser complejizada con la desagregación de los datos según cada una de las variables. Cuadro 1.1 Acuerdos según impacto jurisdiccional Encarga/Obliga a provincias Le otorga a nación Esfuerzo conjunto Neutralidad Beneficio provincial Encarga/Obliga a nación 2007 3 (20%) 0 (%) 2 (14%) 5 (33%) 5 (33%) 0 (%) 2008 5 (24%) 0 (%) 6 (29%) 7 (33%) 2 (9%) 1 (5%) Enfocando en la influencia de los actores sobre los resultados, observando cada año en cuestión, de los consensos logrados durante el año 2007, más de un tercio corresponde a situaciones que supone neutralidad (lo cual junto al esfuerzo conjunto suponen casi la mitad de los acuerdos), siendo igual la cantidad de acuerdos que imparten un beneficio a los niveles provinciales, aunque junto a esto es llamativo el alto grado de encargo al nivel subnacional. También es importante destacar la inexistencia tanto de acuerdos que impongan obligaciones como que otorguen beneficios al nivel nacional en dicho periodo. Pareciera entonces que se está en presencia de un año en que hay visos de gran equidad, pero también de una situación en que las provincias reciben bastante y aportan algo. Por otro lado, en cuanto a las propuestas acordadas en el año 2008, de privilegiada importancia es el hecho de que los acuerdos a que arriba este consejo federal casi nunca impactan sobre la nación únicamente. De igual relevancia son dos hechos conexos: 1) que sobradamente más de la mitad de los acuerdos implican esfuerzos conjuntos o neutros, 2) que casi un cuarto de las concordancias imponen alguna carga para las provincias. Esta configuración del año 2008 denota que existe un fuerte trabajo en conjunto, lo cual es seguido en importancia por la subordinación de las provincias, siendo nación un actor poco afectado (ejerciendo un claro rol de rectoría, sin cargas explícitas). 24 En su totalidad, este cuadro implica que el comparativo de ambos años muestra cierta igualdad pero también una gran diferencia. Por un lado, en ambos años las filas centrales (que implican igualdad interjurisdiccional, ya sea en que nadie es perjudicado o en que ambas partes son aportantes) poseen gran relevancia, dando a entender que hay un grado de igualdad en la relación naciónprovincias. Sin embargo, dentro de este marco general de equidad, los menores guarismos de estas filas en 2007 marcan que este año también da importancia a otras filas. Y esto constituye la segunda parte del encabezado de este párrafo: la diferencia interanual radica en que en el primer período las provincias obtiene mucho más beneficio que en el segundo periodo, mientras se les exige en modo similar. Cuadro 1.2 Acuerdos según tipo 2007 2008 Programa Nacional Acciones sectoriales Normativa Sectorial Organizativas del debate 7 (47%) 6 (29%) 3 (20%) 7 (33%) 3 (20%) 3 (14%) 2 (13%) 5 (24%) En cuanto a las temáticas, si bien el trabajo desarrollado por este consejo muestra un tratamiento extendido, viendo cada año por separado nos permite establecer cuáles han sido predominantes. En 2007, casi la mitad de los acuerdos corresponden a programas nacionales, mientras del resto son relevantes en igual medida las acciones y normativas sectoriales. Por su parte, en el año 2008 el mayor número de iniciativas se refirió a acciones sectoriales, pero que sólo alcanzan un tercio del total. De esta forma, pareciera otorgársele menos énfasis a las cuestiones de normativa, por lo menos frente a los programas nacionales y acciones sectoriales, que por ejemplo en 2008 casi duplican las anteriores. Lo que se deduce de esto es un consejo federal abocado principalmente a la resolución de las cuestiones que suceden en la calle que a la reglamentación del área. Pero que difiere en la herramienta utilizada en cada año, puesto que en el primero los programas nacionales más que doblan a las acciones sectoriales, mientras que en 2008 la relación es de paridad. Asimismo, ambos años también difieren en lo que menos se abocaron, ya que en 2007 es sobre lo organizativo del debate, mientras que en el último año es sobre la normativa sectorial. Cuadro 1.3 Acuerdos según trayecto 2007 2008 Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del COFESA NO Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del COFESA 8 (53%) 13 (62%) 7 (47%) 8 (38%) Por último, los porcentajes parejos que arroja el cuadro 1.3 demuestra la baja relación entre la existencia de debate preparatorio y la obtención de acuerdo (aún cuando en 2008 la diferencia entre ámbitos adquiere un porcentaje relevante). Por lo cual, el tratamiento previo en el ámbito regional no es mucho más importante que la inexistencia del mismo. De esta forma, una primera lectura habilitaría a establecer que 25 si bien es relevante la tarea de los técnicos, no es el factor preeminente ni de centralidad explicativa para la consecución de los acuerdos. Para profundizar estos análisis hechos hasta aquí es necesario, todavía, avanzar un paso más, cruzando por pares las variables trabajadas. Cuadro 1.4.1 Acuerdos según tipo y trayecto 2007 2008 Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA Programa Acciones Normativa Nacional sectoriales Sectorial 4 (50%) 27% 1 (12,5%) 6% 3 (37,5%) 20% 4 (31%) 19% 6 (46%) 29% 1 (8%) 5% Documentos 0 2 (15%) 9% Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional” Porcentaje sin paréntesis universo es la totalidad de los acuerdos del COFESA Cuadro 1.4.2 Acuerdos según tipo y trayecto 2007 2008 No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFCE Programa Acciones Normativa Nacional sectoriales Sectorial 3 (43%) 20% 2 (28,5%) 13,5% 0 2 (25%) 9,5% 1 (12,5%) 5 % 2 (25%) 9,5 % Documentos 2 (28,5%) 13,5 % 3 (37,5%) 14% Los porcentajes de cada tipo de acuerdo (tanto en relación al total de los acuerdos como a los alcanzados en cada ámbito) marcan una distribución algo diferente según cada año. Durante el año 2007, la mitad de los acuerdos establecidos en el marco de los CORESA se refieren a programas coordinados por nación, seguido por un amplio porcentaje de cuestiones vinculadas a la normativa sectorial. En tanto que las acciones sectoriales no alcanzan a representar un sexto del total de acuerdos tratados en dichas reuniones, siendo nulo el tratamiento de cuestiones que tengan el fin de organizar el debate. En el mismo año mencionado, en la reunión del COFESA, los programas nacionales mantienen el liderazgo en las cuestiones abordadas, adquiriendo mayor tratamiento los temas concernientes a las acciones sectoriales junto con aquellos organizativos del debate. De esta forma, en el debate del Cofesa la normativa sectorial es inexistente. En consecuencia, en 2007 no es relevante el funcionamiento de instancias previas en lo relativo al tema más tratado, aunque sí lo es para las acciones sectoriales, los documentos y la normativa, los primeros tratados mayoritariamente en la Asamblea y la última a la inversa. Mientras que en el año 2008 existe una distribución por pares bien clara: casi la mitad de lo consensuado en los CORESA son cuestiones relacionadas con la acciones sectoriales y casi un tercio con Programas nacionales, la normativa sectorial alcanza guarismos mínimos, no muy inferiores al escaso tratamiento de cuestiones de organización del debate. Por el contrario, lo atinente a esas dos últimas cuestiones logra los dos tercios de los acuerdos conseguidos directamente en la Asamblea del COFESA, minimizando la importancia de los programas nacionales (consigue la mitad de acuerdos que los alcanzados en los CORESA en términos totales) y de las acciones sectoriales. 26 Se desprende de estos datos que las cuestiones relacionadas con las políticas activas para el sector (las acciones sectoriales y en menor medida los programas de la nación) tienden a necesitar mayor debate en los Consejos Regionales, pudiéndose deber esta característica tanto a la mayor facilidad para la participación de estratos técnicos como a la necesidad de adecuar las intervenciones públicas a la región en la cual se realizará. Por el contrario, lo normativo se acuerda directamente en la Ásamblea, dando mayor importancia a la homogeneidad que deben atender las normas como al acuerdo político. En cuanto a la organización del debate, se trata de un tema que al no poseer mayor complejidad no requiere mayor tratamiento, acordándose entonces directamente en las Asambleas. En suma, el año 2008 tiene una distribución de tareas clara para cada instancia, mientras que en 2007 el tema más acordado tiene lugar en cada ámbito según cada caso, lo cual arroja que se trató en los dos ámbitos indistintamente, mientras el resto de las temáticas sí se tratan principalmente en uno de los dos ámbitos. Cuadro 1.5.1 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional 2007 2008 Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA Encarga/Obliga Le otorga Esfuerzo Neutralidad Beneficio a provincias a nación conjunto provincial 1(12,5%) 6,5% 0 (%) % 1(12,5%) 4(50%) 27% 2(25%) 13% 6,5% 3 (23%) 14% 0(%) % 4(31%) 19% 4(31%) 19% 1(7,5%) 5% Encarga/Obliga a nación 0 (%) 1(7,5%) 5% Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional” Porcentaje sin paréntesis universo es la totalidad de los acuerdos del COFESA Cuadro 1.5.2 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional 2007 2008 No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA Encarga/Obliga Le otorga a Esfuerzo Neutralidad Beneficio a provincias nación conjunto provincial 2 (29%) 14% 0(%) % 1(14%) 1(14%) 6,5% 3(43%) 20% 6,5% 2(25%) 9,5% 0(%) % 2(25%) 3(37,5%) 1(12,5%) 5% 9,5% 14% Encarga/Obliga a nación 0(%) % 0(%) % De nuevo aquí se observan ciertos patrones generales dentro de los cuales se pueden verificar algunas diferencias entre años. En 2007 la mitad de los acuerdos debatidos en reuniones previas al COFESA presentan una incidencia neutral, mientras que en el mismo año en el marco de las Asambleas del COFESA menos de un sexto de los acuerdos que se celebran directamente en dicho ámbito son neutrales, al igual que los consensos que implican un esfuerzo conjunto por parte de las jurisdicciones. Los acuerdos que beneficias a las provincias son los de mayor cantidad tratados directamente en las Asambleas (cercana a la mitad), y son la segunda cantidad de los CORESA, pero contando casi la mitad porcentual que la anterior. Es de señalar que los acuerdos que encargan a las provincias obtienen el segundo lugar en las Asambleas. Vale decir, en 2007 cambia la primera cantidad de impacto según el ámbito en que se realicen los acuerdos, aunque no es una variación absoluta, puesto que existe cierta correspondencia entre el resto de las cantidades. 27 Por su parte, 2008 muestra que más allá de alguna variación menor, no se observan contrastes relevantes. En ambos ámbitos la mayor cantidad de acuerdos se ubica en el casillero de la neutralidad, aunque igualando el porcentaje con el esfuerzo conjunto en el primer cuadro mientras que duplicándolo en el segundo. En cualquier caso, estos dos tipos suman bastante más que la mitad de los acuerdos conseguidos, lo cual sigue la lógica de funcionamiento de este consejo federal vista en el Cuadro 1, pero que es importante destacar puesto que demuestran que las diferentes dinámicas de funcionamiento de estos dos ámbitos en 2008 no mellan la fuerza prevalente en la relación nación-provincias en el sector salud. En la misma dirección conduce que los guarismos de las dos últimas columnas sean insignificantes y que los de las dos primeras sean parecidos, puesto que tanto los acuerdos que cargan como los que benefician a las provincias no superan el cuarto y el décimo de los acuerdos alcanzados en el ámbito de referencia, respectivamente. Resumidamente, no hay grandes variaciones causadas por los ámbitos en que traten los acuerdos, salvo por el caso de la neutralidad en 2007 y en menor medida por los diferentes guarismos (pese a la importancia relativa al interior del ámbito) de los demás tipos de influencias en ese año. Cuadro 1.6 Acuerdos según tipo e impacto jurisdiccional Programa Nacional Encarga/ Obliga a provincias 1 (7%) 1 (4,8%) 1(7%) 2 (9,5%) Acciones sectoriales 1 (7%) Normativa Sectorial 2 (9,5%) 1 (4,8%) Organizativas del debate 1 (7%) 1 (4,8%) Le otorga a nación Esfuerzo conjunto 4 (19%) 2 (12%) 1 (4,8%) 1 (7%) 3 (20%) 2 (9,5%) 4 (19%) Neutralidad 5 (33%) 2 (9,5%) Beneficio provincial Encarga/ Obliga a nación 1 (4,8%) Si bien la distribución de este cuadro no arroja conclusiones definitivas dada la inexistencia de celdas con porcentajes muy superiores al resto, permite ver las temáticas con determinado impacto que han prevalecido durante los dos años tomados en el análisis. En tal sentido, no puede hablarse de un tratamiento altamente disparejo. La distribución del cuadro 1.6 resalta la importancia de los acuerdos normativos sectoriales sin perjuicio para ninguno de los niveles, los programas nacionales que benefician a las provincias, los programas nacionales que suponen un esfuerzo conjunto y las acciones sectoriales que imparten obligaciones para los actores provinciales. Este pantallazo general del cuadro como un todo no debe impedir observar leves diferencias entre ambos años. 28 Con respecto al tipo de acuerdos alcanzados durante el trabajo del COFESA en 2007, hay un gran cantidad (un tercio exactamente) asociados a programas nacionales que favorecen a las provincias y en segundo termino, resultados que aluden a asuntos normativos con efectos neutros para los actores. Si bien hay un alto grado de dispersión en cuanto a las temáticas tratadas, casi un tercio de las resoluciones en dicho año tienen una incidencia neutral. En cuanto al eje vetical, casi la mitad de los resultados de 2007(47%) se refieren a programas nacionales, mientras que el resto se distribuye en los tres restantes tópicos. El tercio de los resultados aludiendo a programas nacionales que benefician a las provincias, más los acuerdos del mismo tipo pero con esfuerzo compartido deja entrever la importancia del nivel nacional ejecutando su rol de conducción del área pero atento a las necesidades provinciales. Asimismo, los altos guarismos de los dos tipos de acuerdos neutrales muestran la armonía del funcionamiento del consejo. Durante el año 2008, no hay un área temática que concentre los acuerdos significativamente en detrimento de las demás. De todas maneras, se debe resaltar la importancia de las acciones sectoriales que suponen esfuerzo para ambos niveles jurisdiccionales, así como los acuerdos que organizan el debate sin perjuicio para ninguno de los niveles, quedando inmediatamente luego la normativa sectorial también con impacto neutro. De tal manera, el COFESA se revela como un ámbito en el cual casi la mitad de los acuerdos no benefician ni perjudican a un solo actor pero no se concentran sobre un único tipo, aún a pesar de que las acciones sectoriales conjuntas lideren la tabla. En síntesis, los datos que muestra el cuadro afirman que en los dos años investigados las celdas de la franja central son las más ocupadas y en general las que poseen guarismos más importantes. Traducido, esta característica implica un funcionamiento del consejo equitativo, en el cual no hay imposición de un actor que domine al otro. El ajuste a este panorama general muestra disparidades según el año que se trate. En 2007 hay un mayor direccionamiento del funcionamiento hacia ciertas temáticas pero con un espacio algo más marcado para las provincias, mientras que en 2008 hay un centro que habilita mayores temáticas pero con menor posicionamiento provincial. El conjunto de estos análisis lleva a las siguientes conclusiones: lo primero a subrayar es que siendo la mayoría de los acuerdos equitativos, entonces se debe hablar de equilibrio entre el nivel nacional y el provincial. Sin embargo, en el contexto de este marco general se observa cierta ganancia para las provincias en 2007 y cierto sesgo hacia una utilización por parte de nación en 2008. En consecuencia, la conclusión es que se trata de un ámbito de consenso que secundariamente permite cierta desviación hacia el mejor posicionamiento de alguno de los actores. Puesto de otra manera, en ciertos momentos las provincias pueden sacar provecho de los acuerdos alcanzados pero en otros deben ceder más que su contraparte. Una segunda apreciación es que se trata de un ámbito mayoritariamente resolutorio de cuestiones sustantivas, que si bien no olvida su tarea de regulación del área, la realiza en menor medida. La falta de una norma nacional sobre el sector, y de legislación sobre asuntos puntuales, que le atribuya taxativamente al consejo federal la reglamentación y establecimiento de condiciones de operatividad puede estar detrás de esta característica. Sin embargo, las diferentes herramientas utilizadas en ambos años nuevamente señalan diferentes aproximaciones dentro del esquema general (programas 29 nacionales favorables a la provincias en 2007 frente a acciones sectoriales que toman de las provincias en 2008). En ambos años no hay diferencia relevante entre las Asambleas y el tratamiento previo, por lo cual no es una variable explicativa. Sólo en 2008 hay una distancia algo marcada, que puede deberse a la necesidad de dar cuenta de especificidades locales (aunque está explicación deberá ser comprobada con otra metodología y dando lugar a variables que exceden el marco propuesto). Asimismo, la general indiferencia entre ambos años en torno a las temáticas e influencias en estos dos ámbitos, también ratifican el papel de la institucionalidad, mechado con las particularidades que introduce la gestión ministerial (aunque estas últimas, de nuevo, merecen más investigación cualitativa). Finalmente, la sumatoria de estas consideraciones arroja un funcionamiento del COFESA productivo en acuerdos operativos y que promueve el funcionamiento del área en forma armoniosa pero con algún sesgo según la capacidad nacional. 5.2- Sector Educación En 2007, este consejo federal emitió un total de veintisiete (27) resoluciones relevantes, mientras que en 2008, se alcanzó la suma de treinta y tres (33) resoluciones relevantes. Cuadro 2 Impacto jurisdiccional de los acuerdos, por tipo y trayecto Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del CFE Programa Acciones Normativa Organizativas Nacional sectoriales Sectorial debate/docum../ funcionam. int. Encarga/ Obliga a provincias Le otorga a nación Esfuerzo conjunto 24/7 72/8 74/8 Encarga/ Obliga a nación Programa Nacional 22/7 42/8 23/7 54/8 64/8 66/8 65/8 Acciones sectoriales 40/8 53/8 56/8 Neutralida d Beneficio provincial No debatida en Consejo Regional del CFE Normativa Organizativas Sectorial debat/docum. /funciona. int. 11/7 55/8 39/8 19/7 35/7 59/8 07/7 13/7 15/7 25/7 32/7 34/7 36/7 37/7 03/7 49/8 50/8 51/8 47/8 48/8 62/8 63/8 67/8 14/7 73/8 70/8 17/7 18/7 30/7 57/8 58/8 71/8 01/7 02/7 06/7 09/7 12/7 31/7 33/7 60/8 16/07 61/8 Resoluciones de 2007 en negrita. 30 41/8 43/8 44/8 45/8 46/8 Elaboración propia en base a resoluciones publicadas por el CFCE. La lectura de lo producido por este consejo en 2007 muestra un dato incontrastable: las resoluciones se encuentran ubicadas mayoritariamente en dos celdas de la cuarta fila. Las acompaña lejanamente otra celda de esta misma fila, y luego una celda de la otra fila central y una de la segunda fila. El resto del cuadro posee una participación marginal, e incluso se observa gran cantidad de celdas vacías. Una característica llamativa es la escasa distribución vertical del cuadro, centrada mayoritariamente en tres columnas. Vale decir, sobresalen por un lado cuestiones normativas y neutras tratadas en reuniones previas a las Asambleas, y por otro lado cuestiones relativas a documentos y organización interna, que también son neutrales pero que se tratan directamente en las asambleas. El análisis de tal distribución marca una amplia prevalencia de dos tipos de temáticas, en el marco de la primacía de acuerdos que no sesgan a este ámbito interjurisdiccional a favor de ninguno de los participantes, aún cuando la inexistencia de resoluciones que favorezcan a las provincias y sólo una que obligue a la nación, frente a cuatro en el sector opuesto, es un claro síntoma de quién ejerce la conducción del sistema educativo. La primera aproximación a lo producido en 2008 encuentra los acuerdos principalmente establecidos en tres celdas de la franja central (cada una con más de diez puntos porcentuales), seguidas por otras dos celdas pisando ese porcentual. El fondo del cuadro casi no participa salvo por una celda lateral derecha, mientras que la parte superior esta más poblada, aunque sin ninguna celda con guarismos relevantes. En sentido vertical, la distribución no es uniforme, puesto que si bien todas las columnas poseen algún acuerdo existe concentración principalmente en una columna de la derecha, y luego con menor peso otra de la derecha y dos del lado contrario. En otras palabras, la neutralidad es la fila más presente, principalmente debido a acuerdos sobre normativa debatida previamente y sobre documentos debatidos directamente en la Asamblea (ambas con la mayor cantidad). La celda de acuerdos sobre programas nacionales con esfuerzo conjunto y debate previo es la tercera en importancia. Esta última, junto con el resto de su fila marca que los “esfuerzos compartidos” son también importantes en el funcionamiento de este consejo federal. En definitiva, dado que en 2008 el tratamiento de normativa sectorial neutral ha sido el tópico que más acuerdos ha logrado, seguida por otra temática (programas nacionales) pero también con consecuencias neutrales, se puede afirmar que los productos del CFCE tienden a ser “equitativos” para ambos niveles jurisdiccionales, pero con cierta preeminencia de lo normativo, aunque si dejar de lado enteramente otras cuestiones. Asimismo, que la franja del cuadro que posiciona mejor a las provincias no es relevantemente inferior a la franja superior (e inclusive la celda de programas nacionales que beneficia a las provincias posee cierto peso relativo) muestra una pequeña diferencia con 2007. En resumen, el Cuadro 2 en su totalidad se encuentra mayormente poblado en las filas centrales, y más despoblado en la zona inferior y superior. A este dibujo horizontal debe agregarse una distribución vertical que descansa principalmente sobre la tercera columna, y subsiguientemente sobre las dos últimas y la primera. Esta ubicación de las resoluciones en el cuadro muestra el claro predominio en el periodo 2007-2008 de la neutralidad de las resoluciones del Consejo Federal de Educación. E inclusive de un esfuerzo conjunto entre los diferentes niveles de gobierno (Nación- Provincia). Adicionalmente, es posible 31 establecer una pequeña pero sustantiva diferencia entre ambos años en torno a que 2008 exhibe una relativa mayor cantidad de resoluciones en la franja favorable a las provincias, y a la diversidad de temáticas. Esta percepción inicial puede ser complejizada con la descomposición de los datos según cada una de las variables, y el cruzamiento por pares. Cuadro 2.1 Acuerdos según impacto jurisdiccional Encarga/Obliga a provincias Le otorga a nación Esfuerzo conjunto Neutralidad Beneficio provincial Encarga/Obliga a nación 2007 2 (7%) 2 (7%) 2 (7%) 19(70%) 1 (4%) 1 (4%) 2008 4 (12%) 3 (9%) 6 (18%) 15 (45%) 4 (12%) 1 (3%) Haciendo eje en el nivel jurisdiccional en el cual impactan los resultados, en 2007 la mayoría de las resoluciones son neutrales. Se encuentran tres tipos de resoluciones que comparten igual porcentaje: las que encargan u obligan a las provincias, las que implican un esfuerzo conjunto y las que otorgan algún beneficio a la nación. Por ultimo se hallan aquellas resoluciones que encargan u obligan a la nación, que al igual que en el 2008 tiene porcentajes ínfimos, similar situación presentan aquellas resoluciones que otorgan un beneficio provincial en el 2007. Es necesario remarcar que en el caso de las resoluciones que involucran un esfuerzo conjunto y aquellas que son neutrales implican más de tres cuartos de las resoluciones. Al mismo tiempo que las resoluciones neutrales sobrepasan en su proporción de una manera exagerada a cada uno de los distintos tipos de resoluciones. Por su parte, los datos de 2008 atestiguan dos extremos: casi la mitad de los acuerdos corresponden a la neutralidad, mientras que un porcentaje muy menor pone las cargas sobre la Nación. En el medio de ambas puntas, existe coincidencia porcentual entre los consensos que benefician a las provincias y los que las obligan, siendo de todas formas superadas por el esfuerzo conjunto. De tal forma, estas dos filas centrales, que representan el trabajo en común alcanzan juntas casi dos tercios de las resoluciones. En consecuencia, este cuadro expresa más claramente lo que ya se ha esbozado en el cuadro anterior: la existencia de una relativa armonía, en la cual los acuerdos no impactan diferenciadamente sobre los actores, matizado con el hecho de que en 2007 a la Nación nada se le exige en exclusividad, mientras que en 2008 la neutralidad es relativamente menor, abriendo un poco más el juego a los beneficios provinciales (en comparación con el año previo, y en igualdad con los beneficios nacionales del mismo año) . Cuadro 2.2 Acuerdos según tipo 2007 2008 Programa Nacional Acciones sectoriales Normativa Sectorial Documentos 3 (11%) 9 (27%) 1 (4%) 4 (12%) 15 (55%) 14 (42%) 8 (30%) 6 (18%) 32 Durante el año 2007 pareciera otorgársele escaso énfasis a las acciones sectoriales y las cuestiones relacionadas con Programas nacionales, frente a la gran cantidad de acuerdos sobre normativas sectoriales y sobre documentos/organizativas del debate. Si se suman estos últimos dos tipo de resoluciones se obtiene como resultado más de tres cuartos de las resoluciones del consejo. De esto se deduce un consejo federal abocado primariamente a la reglamentación del área más que a las implementaciones que se pueden hacer de programas nacionales a casos concretos o a acciones sectoriales que dinamicen el sector. Los guarismos de 2008 expresan la clara preeminencia de los acuerdos sobre normativa, que casi alcanzan la mitad, dejando a las acciones sectoriales y a los documentos bastante relegados, no así a los consensos sobre programas nacionales que superan el cuarto de la totalidad de las resoluciones. De allí que se concluya que en ese año este consejo federal actúa principalmente sobre la reglamentación del área, y luego sobre las intervenciones de la Nación La diferencia entre ambos años marca una continuidad en la tarea principal, pero un cambio de agenda en los demás temas. Si bien este hecho puede estar influido por ser el 2007 el primer año luego de sancionada la Ley de Educación Nacional (y por ende la tarea necesaria es reglamentarla), no puede atribuírsele por completo dicha causalidad. Por ende, en este punto es necesaria mayor investigación empírica, aún aunque a título de hipótesis la diferente conformación del Ministerio nacional sea un hecho a priorizar. Cuadro 2.3 Acuerdos según trayecto 2007 2008 Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del CFCE NO Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del CFE 14 (52%) 19 (58%) 13 (48%) 14 (42%) El último cuadro con las variables por separado arroja que no existe diferencia numérica significativa, tanto en el 2007 como en el 2008, entre los acuerdos alcanzados con tratamiento previo a la Asamblea que sin tal debate. Este hecho hace desechar el encuentro previo como factor facilitador del consenso. Vale decir, si bien es relevante la tarea de los técnicos, no es un factor sobresaliente ni una variable explicativa central para la obtención de los acuerdos. Luego de este tercer cuadro desagregado, la observación se complejiza con los cuadros bivariados. Cuadro 2.4.1 Acuerdos según trayecto y tipo 2007 2008 Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE Programa Acciones Normativa Nacional sectoriales Sectorial 3 (21%) 11% 1 (7%) 4% 9 (64%) 33% 7 (36,5%) 21% 1 (5%) 3% 10 (52,5%) 30% Documentos 1 (7%) 4% 1 (5%) 3% Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional” 33 Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE Cuadro 2.4.2 Acuerdos según trayecto y tipo 2007 2008 No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE Programa Acciones Normativa Nacional sectoriales Sectorial 0 0 6 (46%) 22% 2 (14%) 6% 3 (21%) 9% 4 (29%) 12% Documentos 7 (54%) 26% 5 (35,5%) 15% Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “no debatido en consejo regional” Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE El cruzamiento de estas dos variables muestra preponderancias diferentes en cada cuadro, tanto en la comparación entre ámbitos como entre años. En cuanto a las resoluciones del 2007 se puede establecer que en el debate previo a la Asamblea General se manifiesta una preponderancia de la normativa sectorial, con un tercio de las resoluciones del consejo, y en segundo lugar de programas nacionales, con un poco menos de un cuarto de las resoluciones. Finalmente, las acciones sectoriales comparten la misma relevancia porcentual que las organizativas del debate, la cual es mínima. Por el contrario, los acuerdos directamente realizados en la Asamblea dejan de lado los “programas nacionales” y aumenta el número de documentos, amén de la preponderancia de la normativa. Se desprende de estos datos que las cuestiones relacionadas con normativa sectorial y en menor medida programas nacionales parecieran necesitar mayormente debate en los Consejos Regionales. Por el contrario los documentos/ organización del debate federal se acuerda directamente en la Asamblea. Por ultimo las acciones sectoriales poseen poca importancia en el ámbito de la discusión en el consejo regional previo a la asamblea general del consejo y nula dentro de la misma. Por su parte, en 2008, en el cuadro que describe lo trabajado previamente a la Asamblea del consejo, la mitad de los acuerdos son sobre normativa, y más de un tercio sobre programas nacionales, siendo irrelevantes los dos tipos restantes. Por el contrario, en el segundo cuadro (2.4.2) si bien aventajando al resto se encuentran los acuerdos basados en documentos, su importancia no es mayúscula, puesto que escasamente exceden el tercio, mientras que la normativa consigue casi un tercio y las acciones sectoriales un quinto de los consensos. En esta distribución es llamativo el escaso porcentaje de los acuerdos sobre programas de Nación. El análisis de esta distribución indica una clara función para las reuniones previas: tratar aspectos de normativa y en menor medida programas de nación, mientras que adquieren escasa relevancia en la Asamblea, principalmente los últimos. Las acciones sectoriales, aunque por debajo de la normativa, son más tratadas en este ámbito. Como conclusión debe marcarse la siguiente coincidencia en ambos años: el debate previo a las asambleas acuerda mayormente sobre normativa sectorial y sobre programas nacionales. Esto puede ser atribuido a la institucionalización del debate de estos temas o a la necesidad de la nación de hacer transitarlos por un debate técnico más extenso. Por otra parte, hay variación interanual en lo tocante a los acuerdos en la asamblea. 34 Cuadro 2.5.1 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional 2007 2008 Encarga/Oblig a a provincias 1 (7%) 4% 2 (10,5%) 6% Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE Le otorga a Esfuerzo Neutralidad Beneficio nación conjunto provincial 0 2(14%)7 % 9(64%)33 % 1(7%) 4 % 2 (10,5) 6% 6 (31,5%) 18% 6 (31,5%) 18% 3(15,5%) 9% Encarga/Obl iga a nación 1(7%) 4% 0 Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional” Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE Cuadro 2.5.2 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional 2007 2008 No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE Encarga/Oblig Le otorga a Esfuerzo Neutralidad Beneficio a a provincias nación conjunto provincial 1 (8%) 4 % 2(15%) 7% 0 10(77%) 37% 0 2 (14%) 6% 1 (7%) 3% 0 9 (64%) 27% 1 (7%) 3% Encarga/Obl iga a nación 0 1 (7%) 3% Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “no debatido en consejo regional” Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE En el caso de 2007, obviamente que en concordancia con el cuadro 2.1, son preponderantes las resoluciones neutrales en ambos ámbitos. Por ello, los porcentajes en esta columna se encuentran en el primer cuadro con casi dos tercios de las resoluciones y en el segundo cuadro sobrepasando los tres cuartos de las resoluciones (resoluciones directamente tratadas en la asamblea). Por fuera de las resoluciones neutrales, se destacan dos casos particulares. En la discusión previa a las asambleas generales hay una leve ventaja de las resoluciones que implican un esfuerzo conjunto. En cambio en el ámbito de la propia asamblea es llamativa la inexistencia de resoluciones en el tándem beneficio provincial/ encargo a la nación. Por lo demás, luego de la neutralidad hay más cantidad de resoluciones que le otorgan a la nación un beneficio, con un cuarto de las resoluciones en dicho ámbito. Durante 2008, las celdas caracterizadas como “neutralidad” son las más pobladas, pero ello no impide mostrar significativa diferenciación, aunque sólo sea en estas columnas centrales. Por el contrario, tanto los acuerdos que obligan a nación como los que hacen lo propio con las provincias poseen porcentajes similares en ambos ámbitos. De igual forma sucede con los consensos que benefician a nación, aunque se aprecia diferencia en los que benefician a las provincias, puesto que tienen el doble de peso en el primer ámbito y el triple en cuanto a presencia total. De todas formas, el dato más trascendente es que no hay resoluciones sobre esfuerzo conjuntos en las Asambleas, mientras esta temática absorbe casi el tercio de lo acordado en encuentros previos. Asimismo, si bien en este ámbito los acuerdos que implican neutralidad en su impacto son importantes, en las asambleas superan ampliamente la mitad de los temas acordados. De estos números se deduce que la totalidad del esfuerzo conjunto se deriva a reuniones previas, y que los acuerdos que benefician a las provincias también son privilegiados en este ámbito. Surge diferencia entre ambos años en las cuestiones característicamente neutrales, ya que en 2007 no hay diferencia entre los ámbitos, y sí la hay en 2008. Asimismo, es llamativo que los acuerdos que cargan a las provincias sean tratados indistintamente en ambos ámbitos en los dos años. 35 Cuadro 2.6 Acuerdos según tipo e impacto jurisdiccional Programa Nacional Encarga/ Obliga a provincias Le otorga a nación Esfuerzo conjunto Acciones sectoriales Normativa Sectorial Documentos 1 (3%) 4(12%) 2 (7%) 4 (12%) 1(3%) 2 (7%) 3 (9%) 2 (7%) 2 (6%) 1 (3%) 1 (3%) 11(41%) 1 (3%) 8 (24%) 8 (30%) 6 (18%) Neutralida d Beneficio provincial Encarga/ Obliga a nación 1 (4%) 4(12%) 1(4%) 1 (3%) Este cuadro permite observar la enorme trascendencia relativa adquirida por los acuerdos sobre normativa sectorial que no perjudican a ningún nivel, en los dos años analizados en este trabajo. Por lo demás, en el año 2007 tras este tipo de resoluciones se hallan los documentos que comparten la misma característica de neutralidad. Si sumamos estos dos tipos de resoluciones encontramos un porcentaje cercano a los tres cuartos de resoluciones emitidas por el consejo. El restante de los valores distribuidos en el cuadro en dicho año es muy similar entre si, aunque es de notar la importancia de acuerdos sobre acciones que benefician a la nación. De todas formas, la neutralidad es el aspecto fundamental de relevancia. Verticalmente una amplia preponderancia se encuentra en las resoluciones de tipo normativas, siguiéndole con casi la mitad del porcentaje aquellas sobre documentos y más lejanamente las acciones sectoriales. En el caso de 2008 se encuentra que los acuerdos sobre normativa neutrales alcanzan un cuarto de la totalidad. Posteriormente en importancia se ubican los consensos sobre documentos neutrales y luego sobre programas nacionales que impliquen esfuerzo conjunto o beneficio subnacional. Por su parte, la lectura vertical arroja cierta importancia de los programas nacionales por sobre los documentos, pero siempre bastante por detrás de la normativa. En definitiva, la distribución total del cuadro revela un primer hecho importante: los resultados del CFE no son mayoritariamente imposiciones, sino consensos que no alteran a ninguno de los participantes, centralmente sobre normativa. Sin perjuicio de esta característica general, es posible diferenciar el funcionamiento del CFE en ambos años debido a la distancia entre este tipo de resoluciones y el resto. En 2008, como contracara de la menor influencia de los acuerdos preponderantes existe mayor variedad, lo cual además se traduce en relativa mejor posición para las provincias y una menor ventaja para nación (partes inferior y superior del cuadro, respectivamente). Tomados en conjunto, estos datos permiten realizar las siguientes consideraciones finales: la primera gran conclusión de los datos reunidos sobre el 36 funcionamiento del Consejo Federal de Educación es que este ámbito no pareciera ser un instrumento de la Nación en orden a imponer sus políticas sobre las provincias. Esto no significa que este consejo sea un ámbito netamente horizontal, ni que no haya disputas de poder, sino que los resultados parecerían ser la expresión de trabajo conjunto más que de dominación unilateral. Al mismo tiempo queda claramente establecido que, congruentemente con el diseño de consejo (es decir, con la operatoria en manos de la nación), no hay lugar para que el nivel subnacional prevalezca sobre la nación, a pesar que las gestiones ministeriales parecieran influir en la posibilidad de ciertos beneficios provinciales. En definitiva, una primera mirada institucional denota cierta influencia de nación en un marco de consenso, que lejos está de poder ser considerada imposición sobre las provincias, y que incluso da lugar a beneficios provinciales en función de las características de la gestión ministerial nacional. Una segunda deducción de estos cuadros remite a las diferencias entre temáticas y ámbitos, mechada con las cuestiones de igualdad que acaban de ser expresadas. En este sentido el tratamiento de la normativa sectorial merece un párrafo aparte. Por un lado debido a que es el asunto del que más se ocupa este consejo. Esto es atribuible al diseño institucional del área, que le otorga al mismo amplias facultades en la materia. En otras palabras, la misión conferida en las leyes marca el paso del consejo, en detrimento de cuestiones más asociadas a problemáticas estructurales o puntuales del funcionamiento cotidiano. De todas formas, en 2008 esta característica es menos acentuada, lo cual puede atribuirse a las prioridades ministeriales. Por otro lado, porque es el tópico que más resoluciones equitativas genera en ambos años. Si bien es cierto que por su propia naturaleza la generación de legalidad está emparentada a la imparcialidad, esto no es lo medido en estos cuadros, sino que se tuvo en cuenta la adecuación que las provincias debieran hacer a una iniciativa mayormente nacional, y el resultado es que las provincias intervienen mucho (hecho comprobado a partir de la gran presencia de estos acuerdos en las reuniones preparatorias), y mayormente sin exigencias nacionales como contrapartida. Un tercer corolario remite a las instancias que conforman el CFE, similares en ambos años. Si bien el número de acuerdos que pasaron por instancias preparatorias no es abrumadoramente mayor a los que se trataron directamente en las reuniones de ministros, que en las primeras se ubique todo el “esfuerzo conjunto” y haya mayor proporción de “beneficio provincial” estaría marcando o bien que las provincias tienen algo más de éxito en estas reuniones, o bien que cuando el gobierno nacional está dispuesto a ceder o aportar algo, lo presente tempranamente en aquel ámbito. Al mismo tiempo, que la consecución de acuerdos sobre programas nacionales y en menor medida sobre normativa hayan pasado mayormente por las reuniones previas estarían indicando la importancia de las discusiones técnicas para las cuestiones más relevantes tratadas por el consejo. Se pueden matizar estas palabras con la paridad en el resto de las celdas de los cuadros sobre influencia, que generan dudas sobre la importancia de la comunidad de saberes de los cuadros medios de ambos niveles como factor explicativo de primer nivel. En definitiva, el análisis de este sector concluye en que la nación logra su cometido, de generar normativa que homogeinice el sector educativo alcanzando a toda la geografía del país, pero lo hace sin mayores imposiciones y aún con una cuota relativamente importante de beneficios para las provincias, que varía según los momentos. 37 6. Conclusiones El resultado de cruzar los datos y conclusiones de ambos sectores en un periodo de dos años arroja el siguiente panorama general: las similitudes y diferencias de lo producido en estos consejos pueden ser relacionadas con el entramado institucional que pauta los sectores, si bien es factible la presencia de otro tipo de variables que afecten algunas características de los acuerdos logrados, especialmente relacionados con las actitudes de los actores que dirigen estos consejos, a saber: los ministros nacionales. Como ha sido expuesto, las similitudes se encuentran en lo tocante a la asignación de autoridad de ambos sectores de políticas. Esta “autoridad superpuesta” y los fondos automáticos que existen tanto en el sector educación como en el sector salud favorecerían un funcionamiento armonioso del ámbito de articulación. Vale decir, tal cual afirma la hipótesis propuesta, existe una configuración general establecida por la escasa diferencia de autoridad, que propende a generar consejos federales propensos al entendimiento consensual. De todas formas, que aún en un contexto general sin grandes diferencias en cuanto al nivel beneficiado, en ambos conejos hay una variación interanual en torno a favorecer a la nación por sobre las provincias, más acentuado en COFESA que en CFE, lo cual amerita pensar en la variable relativa a la confianza entre funcionarios, como motor de este pequeño matiz. En línea con la “articulación por negociación” se encuentra el amplio número de acuerdos, lo cual puede ser entendido como expresión de la inexistencia, o en el peor de los casos poca importancia, de puntos muertos. La diferencia numérica entre ambos consejos no es de tal magnitud como para distinguirlos, más aún cuando ambos varían entre sus dos años como previsto por las características ministeriales. Al mismo tiempo que opera esta igualdad general en los sectores trabajados, existe una clara diferencia en lo relativo a las preferencias temáticas, atribuible al diseño institucional de cada consejo federal. Vale decir, la precisión con que la ley le asigna competencias al CFE produce que este se aboque principalmente a ese tipo tareas, lo cual lo distingue del COFESA, cuya disposición legal más general le da lugar al tratamiento de cuestiones de diferente tenor. Si bien aquí de nuevo parecería confirmase otra hipótesis presentada, esta vez al nivel del diseño de las reglas de los propios consejos, de todas formas resta investigar en profundidad la voluntad de los actores respecto a este punto. La comparación de los ámbitos previos a las asambleas, arroja también un panorama similar al resto de las conclusiones. En este caso en el sector salud, la institucionalidad marca la diferencia, puesto que las reglas, al establecer ámbitos regionales, diferencia el tratamiento de los asuntos. Sin embargo, el caso de educación estaría mostrando que puede haber otra variable en juego. En definitiva, la pesquisa ha mostrado dos sectores de políticas que al asemejarse en ciertas instituciones generales y ciertos productos correspondientes, hacen factible la perspectiva institucional, sobre todo en cuanto a la explicación general del funcionamiento de los ámbitos de articulación. A si vez, esta perspectiva debe ser complejizada con la posibilidad de que factores de “prácticas políticas” expliquen ciertas variaciones dentro del marco general. En una primera aproximación, se ha tomado por tal (aún sabiendo que dista de agotar el concepto) la experiencia profesional y académica del ministro nacional de dicho sector (señalando que este cargo estatal, tanto en educación como en salud, es presidente del Consejo Federal). 38 En este sentido, el aumento de beneficios provinciales en el 2008, en el caso de Educación, y la disminución de dichas concesiones en el caso de Salud en el mismo año, pueden ser relacionadas con la confianza que se genera en un cada sector de políticas en base a las características de los ministros nacionales. Vale decir, en el caso aquí estudiado, se ha explorado las condiciones de los ministros como un proxy aproximado de la variable confianza, y el resultado ha corroborado la importancia en cierta variaciones subsidiarias del marco general, pero no sin importancia. Siendo estas conclusiones relacionadas con las variables institucionales y de prácticas políticas los elementos teóricos más importantes de este trabajo, y habiendo expuesto el carácter inicial de este trabajo, sujeto a profundizaciones y correcciones, queda por presentar someramente tópicos que han surgido del mismo proceso de investigación (que con certeza no son los únicos), como cuestiones relevantes a abordar próximamente a fin de hacer más rigurosa la tarea: 1) La relación entre la preponderancia de las resoluciones neutrales y el vínculo que pretenda establecer directamente el Poder Ejecutivo nacional con los gobernadores provinciales. 2) La posibilidad de que los saberes compartidos y lenguaje común entre los representantes provinciales, y entre estos y el actor nacional, facilite el consenso. 3) La tendencia hacia un alto nivel de acuerdos vinculada a las especificidades de los sectores analizados (tanto el sector de educación como el de salud, son áreas claves para cualquier gobierno, lo cual podría incidir en la necesariedad de la cooperación para ambas jurisdicciones) Tras este breve punteo de tópicos a investigar en un futuro, y aún a riesgo de reiterarse, cabe decir que esta investigación si bien representa una innovación en la forma de tratar las relaciones intergubernamentales dentro del consejo federal de Educación y Salud, no deja de ser un estudio sumamente específico, acortado a dos años de funcionamiento. Es por ello que concientes de dicha limitación, se considera pertinente seguir con dicha línea de trabajo en los años venideros, para poder ratificar con más énfasis estas u otras nuevas hipótesis de trabajo. 39 Bibliografía: - Abal Medina (h), J.M. y Calvo, H. (eds.) (2001) El federalismo electoral argentino: sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina, Eudeba /INAP, Buenos Aires. - Asensio, M (2000) Federalismo Fiscal: Fundamentos, Analisis Comparado y el Caso Argentino, Ciudad Argentina, Buenos Aires. - Aguilar Villanueva, Luis (1993) Problemas públicos y agenda de gobierno, Porrúa Editorial, México. - Ansell, Ch. K. (2004) “Territoriality, Authority and Democracy”, en Restructuring Territoriality: Europe and the United States Compared, Ansell y Di Palma (eds.), Cambridge: Cambridge University Press. - Bache, I. y Flinders, M (2004) ”Themes and Issues in Multi-level Governance”, en Bache, I. y Flinders, M (eds.) 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Press, New York. - Wright (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales, FCE, México DF. 42 Anexo I- Criterios de categorización de las resoluciones/acuerdos Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CF// No debatida en espacio federal: Tanto en el COFESA como en el CFCE existen ámbitos de encuentro de los funcionarios de ambos niveles, en los cuales se debaten las cuestiones del área con anterioridad a que se aprueben en la Asamblea. En concreto, en salud se ha trabajado regularmente en los últimos años a nivel regional en los llamados Consejos Regionales de Salud (CORESA). En educación, aparte de los consejos consultivos sancionados legalmente, se pusieron en marcha una serie de comisiones para distintos temas puntuales (vgr. Comisión Federal para la Educación Técnico-Profesional, Mesa Federal de Educación de Jóvenes y Adultos, etc.). Programa Nacional: según Tamayo Sáez (1997:281) “los gobiernos no son más que conjuntos de organizaciones –ministerios, concejalías, empresas públicas, juzgados, escuelas, hospitales, etcétera– que combinan recursos –normativos, humanos, financieros y tecnológicos– y los transforman en políticas, en programas públicos, en servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos – objetivos– sociales, políticos y económicos”. En esta clave interpretativa, pertenecen a la celda “Programas Nacionales” aquellos acuerdos que versen sobre conductas deliberadas del Estado Nacional para el logro de determinados objetivos mediante la correspondiente asignación de recursos y la determinación de responsabilidades, que se viabilizan como un paquete cerrado y sistemático de acciones. Acciones Sectoriales: son los acuerdos sobre intervenciones puntuales de cualquiera de los dos niveles estatales. A diferencia de los programas, estas acciones no están encuadradas en una planificación marco con regularidad en el transcurso del tiempo. Normativa Sectorial: esta celda abarca los acuerdos sobre cualquier tipo de legislación sobre el área. Documentos /Organizativas del debate: en ambos consejos tiene lugar acuerdos en torno a escritos que brindan información o plantean una toma de posición doctrinaria o analítica acerca de un asunto, o a disposiciones internas. Siempre que estos acuerdos no impliquen reglar cierta cuestión del área, se ubican en esta celda. Encarga/Obliga a provincias // Encarga/Obliga a Nación: bajo esta denominación se ubican los acuerdos que impliquen cualquier tipo acción en que las provincias // Nación pongan en juego movilización de recursos, cambios a su legislación, etc. Beneficio provincial// Le otorga a Nación: aquí caben los acuerdos que impliquen provecho para las provincias // la Nación, ya sea simbólico, material o de influencia en la órbita nacional Esfuerzo conjunto: se llama de tal forma a acuerdos que impliquen cambios o aportación de recursos de ambos niveles jurisdiccionales. Neutralidad: los consensos que no impliquen mayores modificaciones ni perjuicios a ninguno de los estados que participan de los consejos son englobados en esta categoría. 43 Anexo II- Resoluciones del CFE y acuerdos del COFESA Educación: Res 01/07: Se aprueba el reglamento de funcionamiento del consejo federal de educación, creado por la ley 26.206 Res 02/07: Aprueba la discusión del plan nacional de formación docente presentado por el Instituto Nacional de Formación Docente Res 03/07: Las universidades nacionales pueden inscribir sus instituciones de educación técnico profesional de nivel secundario y nivel superior, así como planes de mejoras al INET, en el marco de los Planes de Mejora Institucionales del Programa Específico para las Universidades Nacionales.. La Resolución fue considerada y analizada en los encuentros de la Comisión Federal para la Educación Técnico Profesional llevados a cabo. Res 06/07: Aprobación del reglamento de funcionamiento de los consejos consultivos de CF de educación, creados por el art. 119 de la ley 26.206 de educación nacional. Res 07/07: Que el documento base que se propone, ha sido construido en el marco de la mesa consultiva conformada por la Federación Argentina de Enfermería (FAE), la Asociación de Escuelas Universitarias de Enfermería de la República Argentina (AUERA), la Asociación de Escuelas Terciarias de Enfermería de la República Argentina (ACETERA), la Dirección de Capacitación del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Que asimismo, dicho documento ha sido evaluado y avalado por las Direcciones de Recursos Humanos de los Ministerios de Salud jurisdiccionales y aprobado por el Consejo Federal de Salud (CO.FE.SA.) en el marco su II Reunión Ordinaria celebrada los días 23 y 24 de marzo de 2007 (Acta Nº 2/07). Que se han cumplimentado los circuitos de consulta y participación jurisdiccional y concertado los perfiles profesionales y contenidos de la carrera. Res 09/07: Constituye el comité ejecutivo del consejo federal de educación por un periodo de ley, en las condiciones establecidas por la ley de educación nacional N° 26.206. Res 11/07: Las ofertas educativas a distancia que sean presentadas a la comisión federal de registro y evaluación permanente de las ofertas de educación a distancia que obtengan dictamen de aprobación plena, se registraran hasta un plazo de dos años. Establecer que las jurisdicciones deberán arbitrar los recaudos necesarios para que las ofertas educativas a distancia, que hubieran obtenido hasta la Convocatoria 2007 dictamen de aprobación, se ajusten a la normativa que se aplique conforme la Ley de Educación Nacional Nº 26.206. Res 12/07: Aprueba para la discusión el acuerdo marco para educación a distancia Res 13/07: Aprueba el documento “títulos y certificados de la educación técnico profesional”. Aclara que se ha cumplimentado una significativa etapa de trabajo conjunto entre el INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIÓN TECNOLÓGICA, la COMISIÓN FEDERAL DE EDUCACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL y el CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN, TRABAJO Y PRODUCCIÓN, cuyos resultados se expresan en el Documento “Títulos y Certificados de la Educación Técnico Profesional”. Res 14/07: Aprueba para la discusión el documento “lineamientos y criterios para la organización institucional y curricular de la educación técnico profesional, correspondiente a la educación secundaria y la educación superior” y establece que se 44 ha cumplimentado una significativa etapa de trabajo conjunto entre el Instituto Nacional de Educación Tecnológica, la Comisión Federal de Educación Técnico profesional y el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción, cuyos resultados se expresan en el Documento “Lineamientos y criterios para la organización institucional y curricular de la educación técnico profesional correspondiente a la educación secundaria y la educación superior”. Res 15/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia (para la homologación de títulos) de los sectores producción agraria, etc……y aclara que la Ley de Educación Técnico Profesional establece que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, a través del INET y con participación jurisdiccional, garantizará el desarrollo de los marcos y el proceso de homologación para los diferentes títulos y/o certificaciones profesionales para ser aprobados por el Consejo Federal de Educación. El INET ha llevado a cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias en forma conjunta con la Comisión Federal de Educación Técnico Profesional para la consulta y elaboración de los marcos de referencia para el proceso de homologación de títulos técnicos de nivel medio, donde se recuperan acuerdos federales previos y actualizaciones pertinentes, y que el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción ha tomado la intervención que le compete como órgano consultivo. Res 16/07: Encomienda al ministerio de educación Ciencia y Tecnología la creación, dentro de su ámbito, de un registro federal de instituciones y ofertas de formación docente y establece que se ha cumplimentado el proceso de concertación técnica establecido por el artículo 139 de la Ley de Educación Nacional, mediante la consulta con las respectivas autoridades jurisdiccionales del Nivel Superior de Formación Docente Res 17/07: Al Calendario escolar se agrega el día 8 de octubre como el “Día Nacional del Estudiante Solidario”. Res 18/07: Aprobar el documento “Acuerdos Generales sobre Educación Obligatoria” (norma las pautas generales para la educación obligatoria, referidas a certificaciones, equivalencias de estudios, movilidad de alumnos y acreditación de estudios, aprobación y modificación de planes hasta que la ley de Educación Nacional avance en su reglamentación), y Solicita al CONSEJO DE UNIVERSIDADES el tratamiento conjunto de las regulaciones que se correspondan, articulando con las previsiones federales acordadas por este Consejo Federal. Res 19/07: Encomienda al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA de la NACIÓN, la elaboración de un anteproyecto de Decreto del PODER EJECUTIVO NACIONAL, con el objeto de establecer las pautas para el otorgamiento de la validez nacional de certificaciones y títulos a partir de la cohorte del año 2008 (en el anexo se pone el decreto que debería emitir la presidencia de la Nación) Res 22/07: Aprueba el documento “lineamientos para un Plan Federal de Educación Permanente de Jóvenes y Adultos 2007-2011” (crea este Plan Federal destinado a erradicar el analfabetismo en mayores de 18 años; para ello las jurisdicciones articulan acciones con otros ministerios y organismos gubernamentales, asimismo se vinculará con organizaciones de la comunidad y actores del mundo de la producción y del trabajo, a efectos de acordar distintas formas de participación.) Y establece que el documento “Lineamientos para un Plan Federal de Educación Permanente de Jóvenes y Adultos”, fue sometido a concertación técnica mediante la consulta a los Directores/as y/o responsables de la Educación de Jóvenes y Adultos de cada jurisdicción. 45 Res 23/07: aprueba el Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010 (llevado a cabo por el Instituto Nacional de formación docente) y establece que los aportes efectuados al Plan Nacional han sido incorporados como parte de un proceso de construcción colectiva de consensos, que permiten garantizar que las problemáticas, estrategias y líneas de acción definidas podrán ser desarrolladas de manera conjunta por la Nación y las jurisdicciones en los plazos establecidos. Res 24/07: Aprueba el documento “lineamientos curriculares nacionales para la formación docente inicial”. Y establece que el Documento “Lineamientos Curriculares Nacionales para la Formación Docente Inicial”, fue sometido a concertación técnica mediante la consulta a los Directores/as y/o responsables de la Educación Superior de cada jurisdicción y el análisis y opinión de los integrantes del Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Formación Docente. Los Lineamientos Curriculares Nacionales constituyen el marco regulatorio y anticipatorio de los diseños curriculares jurisdiccionales y las prácticas de formación docente inicial, para los distintos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional por eso obliga a las provincias a que se adapten a ellos. Res 25/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia para la formación profesional de Apicultor, Asistente Apícola y Operario Apícola. el INET ha llevado a cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias en forma conjunta con la Comisión Federal de Educación Técnico Profesional para la consulta y elaboración de los marcos de referencia para la definición de ofertas formativas y los procesos de homologación de certificados de formación profesional, donde se recuperan acuerdos federales previos y actualizaciones pertinentes, y que el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción ha tomado la intervención que le compete como órgano consultivo. Res 30/07: Acuerda los propósitos específicos del sistema de formación docente Acuerda que la planificación del Sistema de Formación Docente se realizará en ámbitos específicos de concertación y con la participación de todos los actores involucrados. Asegura el rol del Estado como garante legal, político y financiero para el ejercicio del derecho social de la educación, el cumplimiento de las funciones asignadas al sistema formador y la planificación de la oferta para cubrir las necesidades del sistema educativo, resguardando que se den las mismas condiciones de calidad y de igualdad en el nivel nacional, regional y provincial. Acuerda que las jurisdicciones implementarán acciones para establecer vínculos sistemáticos entre las instituciones formadoras y las escuelas sede de las prácticas y residencias pedagógicas; ampliar ese vínculo a tareas comunes a través de la creación de proyectos de innovación o de mejora de la escuela y de la formación; incorporar formalmente a las escuelas como instituciones que también contribuyen a la formación de los futuros docentes. El Instituto Nacional de Formación Docente contribuirá con asistencia técnica y financiera a las jurisdicciones que lo requieran. Res 31/07: Aprueba para la discusión el documento “la educación secundaria para adolescentes a partir de la ley de educación nacional” el cual fue hecho por las Subsecretarías de Planeamiento Educativo y de Equidad y Calidad del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA. Res 32/07: Aprueba el Acuerdo Marco de Educación a Distancia para la Educación Primaria, Secundaria y Superior. Por medio de la Resolución CFE Nº 12/07 el CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN aprobó para la discusión un Acuerdo Marco para Educación a Distancia, Que como consecuencia de lo expuesto en el considerando anterior, la Secretaría General de este Consejo Federal ha coordinado y 46 articulado diversas consultas a diferentes organizaciones, personalidades nacionales e internacionales, miembros y referentes del sistema educativo. Res 33/07: Aprueba para la discusión el documento “escuela de gestión social” (una forma de reconocer, autorizar y supervisar tanto a la educación publica como la privada) el cual fue creado por la Subsecretaría de Planeamiento Educativo del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA Res 34/07: Aprueba los documentos base de las carreras “Tecnicatura Superior en Medicina Nuclear”, “Tecnicatura Superior en Hemoterapia”, “Tecnicatura Superior en Instrumentación Quirúrgica” y “Tecnicatura Superior en Esterilización” (todos los documentos se discutieron en mesas consultivas) Res 36/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia para la formación profesional de Auxiliar Mecánico de Motores Nafteros, Auxiliar Mecánico de Motores Diesel y Operador de Informática para Administración y Gestión. Y establece que el INET ha llevado a cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias en forma conjunta con la Comisión Federal de Educación Técnico Profesional, para la consulta y elaboración de los marcos de referencia para la definición de ofertas formativas y los procesos de homologación de certificados de formación profesional, donde se recuperan acuerdos federales previos y actualizaciones pertinentes, y que el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción ha tomado la intervención que le compete como órgano consultivo. Res 37/07: Aprueba los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios, para el primer ciclo de la Educación Primaria, de las áreas de Formación Ética y Ciudadana, de Educación Artística, de Educación Tecnológica y de Educación Física. Y establece que han cumplimentado los circuitos de consulta y participación jurisdiccional y concertado núcleos de aprendizaje que constituyen prioridades y objetivos ineludibles en el proceso de enseñaza de las áreas de Formación Ética y Ciudadana, Educación Artística, Educación Tecnológica y Educación Física, para el primer ciclo de Educación Primaria. Al mismo tiempo aclara que las jurisdicciones conservan la autonomía necesaria para disponer distintos formatos y tiempos para la enseñanza de los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios concertados y tienen la posibilidad de adecuarla a la realidad de sus sistemas educativos y a las normativas jurisdiccionales correspondientes al nivel y al ciclo. Res 39/08 Generación datos- Extiende resoluciones previas y establece para 2008 evaluar el Fondo Nac de ETP Res 40/08 Curricular- Las jurisdicciones se comprometen a incorporar de forma obligatoria Educación Vial. Acordar la creación del “Programa Permanente de Educación Vial”, el que será coordinado por el Ministerio de Educación de la Nación. Res 41/08 Aprueba documento para discusión “Objetivos del 2008” en Formación Docente.Origen: INFOD Res 42/08 Gestión educativa- Aprueba Programa Nacional de producción y edición de materiales para educación secundaria, y destina financiamiento del Fondo ETP Origen: Ley ETP- Comisión Nacional para la Mejora de la Enseñanza de las Ciencias Naturales y la Matemática. - Jurisdicciones educativas: Las jurisdicciones validarán, en forma preliminar a la edición, los contenidos de cada uno de los libros que componen cada serie, a través de la participación en paneles integrados por docentes y especialistas. - Comisión Nacional para el Mejoramiento de Enseñanza de las Ciencias Naturales y las Matemáticas: Tendrá a su cargo el delineamiento pormenorizado de los títulos y de las estructuras de los contenidos. 47 Recomendará los especialistas en contenidos a designar. Tendrá a su cargo la revisión y aceptación final de los textos de cada una de las colecciones - INET:Tendrá a su cargo la coordinación general del proyecto y la administración operativa y financiera del mismo. Res 43/08 Aprueba documento para discusión sobre Educación sexual. Origen: Ley 26150- comisión formada por Nación. Res 44/08 Gestión educativa- Aprueba propuesta de creación del Registro Nacional de Legajo único docente. Res 45/08 Aprueba Documento sobre Educación sexual. Origen: Ley Nº 26.150, el ministerio nacional constituyó oportunamente la Comisión Interdisciplinaria de Especialistas Res 46/08 Aprueba documento para Formación Docente Res 47/08 Aprueba documento para la educación técnica profesional Origen: Ley ETP- INET, CFETP, CNETP Res 48/08 Aprueba documentos marco para homologación de ETP Origen: Ley ETP- INET, CFETP, CNETP Res 49/08 Distribución- las autoridades educativas de las jurisdicciones podrán presentar planes de mejora correspondientes a instituciones de gestión privada, propuestos para ser financiados con los recursos previstos en el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, presentando la documentación pertinente ante el INET- algunas jurisdicciones piden excepción…(Párrafo 6, pag 1). Pasó por CFETP. Res 50/08 Distribución- Aprueba Programa Nacional de Equipamiento Informático para la Educación técnica Profesional Art. 2: …las autoridades educativas de las jurisdicciones podrán postular los establecimientos a ser considerados para su incorporación al programa, todo ello con arreglo a los criterios enunciados en el Anexo I de la presente resolución, y su financiamiento con los recursos previstos en el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, presentando la documentación pertinente ante el INET ART 3º.- Establecer que el INET tendrá a su cargo: a) La evaluación de las propuestas elevadas por las respectivas jurisdicciones sobre las Instituciones beneficiarias y b) la verificación del procedimiento para la gestión administrativo contable y correspondientes rendiciones de cuentas, Origen: Pasó por CFETP Res 51/08 Gestión educativa- Aprueba Programa Nacional de refacción integral de edificios de Educación técnica Profesional Tratado en los encuentros de la CFETP Res 53/08 Encarga al Mrio. Nacional elaborar proyecto de Resguardo Documental de Títulos de educación secundaria y superior. Remite al Documento aprobado por la Res.18/07. Res 54/08 Generación datos-Censo nacional de infraestructura escolar 2008-2009 Origen: Considerandos: …el MINISTERIO DE.EDUCACIÓN DE LA NACIÓN propone implementar un Segundo Censo Nacional de Infraestructura Escolar 2008-2009, Art. 2: Establecer que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN, las PROVINCIAS y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES se comprometen a realizar todas las acciones necesarias tendientes a garantizar la ejecución del mismo, a cuyo efecto se constituirá una Comisión en el ámbito del MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN, coordinada por la SUBSECRETARÍA DE 48 PLANEAMIENTO EDUCATIVO e integrada por la DIRECCIÓN NACIONAL DE INFORMACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA y la DIRECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA de la cartera educativa nacional. ARTÍCULO 3º.- Establecer que dicha Comisión trabajará articuladamente con los referentes jurisdiccionales de las áreas mencionadas: las Unidades de Planeamiento, las Unidades de Estadística Educativa y las Unidades Coordinadoras Provinciales y que cada jurisdicción contará con un coordinador del censo designado a tal fin. ARTÍCULO 5º.- Determinar que el Ministerio Nacional aportará los recursos necesarios para la realización de las acciones involucradas en el diseño del operativo, el relevamiento, procesamiento y sistematización de la información a producir a través del censo que se aprueba por medio de la presente medida. Res 55/08 Aprueba Documento-Traslados interjurisdiccionales de docentes Permutas: 1. Estará fiscalizado por la Secretaría del Consejo Federal de Educación Titularizaciones y regularización de la situación docente 1. Las partes acuerdan, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el art. 67 inc. k e inc. f de la Ley 26.206 de Educación Nacional, resolver en el lapso del ejercicio 2008, todas las distintas situaciones en el ingreso de docentes generadas por incumplimiento de la legislación existente o por inexistencia de la misma en las jurisdicciones educativas en los últimos años. Titularizaciones y regularización de la situación docente 2. Con respecto a los docentes de todos los niveles y modalidades del sistema, en ejercicio al 31 de diciembre de 1998, que a la fecha del presente convenio no hayan podido ejercer su derecho a la titularidad en los cargos u horas que ocupan de modo ininterrumpido desde entonces – más allá de los cambios de denominación y cargas por reformas curriculares – pasarán, a partir del presente acuerdo, a revistar en la planta permanente como titulares con todos los derechos y obligaciones que le corresponden. Res 56/08 Organizativa- Encomienda al INFD la elaboración de planes de estudio de Formación Docente Res 57/08 Curricular-Aprueba Plan de Estudios de Formación Superior Docente (Educ rural primaria) Aplicado en los institutos de formación docente que cada jurisdicción designe a tal fin Origen: INFD Res 58/08 Curricular- Aprueba Plan de Estudios de Formación Superior Docente (educ. en contextos de encierro Aplicado en los institutos de formación docente que cada jurisdicción designe a tal fin Res 59/08 Gestión educativa- Aprueba Sistema de Resguardo de títulos secundarios y superiores Origen: Sec. de Educación (ver Res.53). Impone a las provincias un formato que homogeiniza títulos. Esfuerzo nacional y provincial en la logística. Se consensuó en un Encuentro Federal Res 60/08Gestión educativa- Aprueba Programa “Los científicos van a la escuela”. Recomendación de Comisión Nacional para la Mejora de la Enseñanza de las Ciencias Naturales y la Matemática. En el marco de un Plan del Mrio de Nación b. Convocatoria: Escuelas El Ministerio de Educación de cada jurisdicción convocará a las instituciones educativas a presentar propuestas para contar con el acompañamiento de los científicos en sus respectivos establecimientos. 49 Financiamiento Se ha previsto financiamiento conjunto por parte del Ministerio de Educación y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Dicho financiamiento será transferido a los Ministerios de Educación jurisdiccionales. Res 61/08 Organizativa- Encomienda a Nación realización Consulta sobre Plan Federal sobre Educación Secundaria Res 62/08 Aprueba Documento CF (sobre Educación Técnica Profesional) Aprueba Coeficiente Fondo Nacional ETP. Origen: LETP- pasó por Com. Fed. ETP Res 63/08 Curricular- Aprueba Plan de Estudios del Profesorado de Educación Secundaria Técnica Profesional Origen: LETP- INET, INFD (pasó por Com.Fed. ETP) Jurisdicciones pueden optar adherirse. Res 64/08 Capacitación docente- Aprueba el Programa Nacional de Formación Docente Inicial para la Educación Técnica Profesional. Origen: LETP- INET (pasó por la Com.Fed.ETP). Para acceder la programa las jurisdicciones deben firmar acuerdo específico 7.1 El INET tendrá a su cargo: La organización, coordinación y financiamiento de los encuentros nacionales y regionales con los responsables jurisdiccionales, directivos de IFD y docentes convocados de las jurisdicciones adherentes al Programa que sean necesarios para la mejor implementación del Programa. La asistencia técnica a requerimiento de dichas jurisdicciones, El dispositivo de monitoreo y seguimiento de la ejecución del plan en conjunto con las jurisdicciones involucradas, y la difusión de sus resultados, La aprobación del Plan jurisdiccional y su financiamiento total o parcial a través del Fondo Nacional para la ETP. 7.2. Nivel jurisdiccional. Las jurisdicciones que adhieran al Programa tomarán a su cargo: La determinación jurisdiccional de la población objetivo del Programa. La selección de los institutos de formación docente involucrados en la acción. La selección de los profesores responsables de la Formación. El acto administrativo de adhesión al Programa y elevación al Ministerio de Educación de la solicitud de validez nacional de los títulos y certificados a emitir. La generación de modalidades de consulta para la implementación del Programa, convocando para ello a representantes de los gremios docentes y/u otros actores involucrados. La difusión del Programa Nacional en la jurisdicción. La preinscripción de aspirantes y determinación de la cobertura necesaria. La discriminación de los componentes a financiar con recursos propios y/o provenientes del Fondo Nacional para la ETP La presentación al INET del Plan de implementación jurisdiccional. La firma del Protocolo adicional al Convenio Marco preexistente entre INET y la jurisdicción. La constitución de un Comité de Seguimiento jurisdiccional conformado por: o Responsable jurisdiccional de la educación técnica profesional o Responsable jurisdiccional de la formación docente o Coordinadores de carrera de los IFD Este Comité estará presidido por el referente jurisdiccional ante la Comisión Federal para la Educación Técnica Profesional, o quien él delegue. Cada jurisdicción podrá decidir la concurrencia de otros miembros. El Comité de Seguimiento tendrá por funciones: 50 – Fijar criterios para la convocatoria y contratación de docentes, de acuerdo con los requisitos del Programa, los perfiles profesionales adjuntos al mismo y las normativas provinciales. – Controlar el cumplimiento de los requisitos para la inscripción de los aspirantes y el eventual pago de asignaciones de acuerdo con los requisitos del Programa. – Controlar el cumplimiento de los requisitos relativos a las solicitudes de equivalencia, rendición libre y/u otras solicitudes realizadas por los alumnos – Elaborar toda información requerida por el INET, en los aspectos inherentes al Programa Nacional Res 65/08 Gestión educativa- Sistema de Seguimiento de Egresados de Educación Técnica. Origen: Ley Educación Técnico-Prof, acompañamiento del Mrio Nac y de Comisión Federal para la Educación T-P El INET es responsable, a partir del trabajo conjunto con las jurisdicciones educativas, de la implementación de las acciones relativas al sistema de seguimiento de egresados, En la ejecución del CENUAETP 2009 las carteras educativas jurisdiccionales participarán a través de sus unidades de educación técnico profesional, referente provincial y un jefe censal constituido a estos efectos. Los gastos que demande el operativo del sistema de seguimiento de egresados durante la etapa inicial que cubre el periodo 2008-2010, serán atendidos por el Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU), ejecutado por la DIRECCIÓN GENERAL - UNIDAD DE FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL de la SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN. Dicho programa está financiado parcialmente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Préstamo N° 1966/OC- AR. Los recursos restantes corresponden al MINISTERIO DE EDUCACIÓN de la NACIÓN. Res 66/08 Política compensatoria- Aprueba Plan FINES Origen: LEN- Res CF 22/07 y Mesa Federal de Educación de Jóvenes y Adultos. Art. 3: Acordar que las jurisdicciones emitirán la normativa necesaria para otorgar, en el marco del plan “FinEs”, los títulos correspondientes a diseños curriculares que no estén vigentes o cuyos plazos de conclusión hayan caducado. Anexo II Corresponde al Ministerio de Educación de la Nación: a) Financiar en las escuelas sede los gastos operativos que demande la implementación del Plan FinEs, por un monto de PESOS DOS MIL ($ 2.000.-) por escuela, según la cantidad de escuelas que para cada jurisdicción se detalla en el cuadro de distribución y financiamiento que integra el presente Anexo. b) Financiar hasta VEINTICINCO (25) horas cátedra semanales por sede del Plan FinEs: (CINCO) 5 horas cátedra para CUATRO (4) tutores de área y CINCO (5) horas cátedra para UN (1) docente secretario, y hasta el monto total que se detalla para cada jurisdicción en el cuadro de distribución y financiamiento que integra el presente Anexo, por CINCO (5) meses de ejecución. Este financiamiento contempla el valor bruto de la hora cátedra más aportes y contribuciones obligatorias. c) Brindar capacitación a los equipos técnicos provinciales para la organización y el desarrollo de la capacitación a profesores tutores, secretarios docentes y directivos. d) Proveer los materiales para profesores tutores y estudiantes, así como afiches dedifusión. Corresponde a los ministerios jurisdiccionales: a) Establecer las escuelas sedes del Plan FinEs y remitir la nómina al Ministerio de Educación de la Nación. Integrarán la selección las escuelas secundarias de la modalidad de Jóvenes y Adultos de la jurisdicción y un número de escuelas secundarias comunes seleccionadas entre las que participan del Programa Nacional de 51 Becas Estudiantiles, según se detalla en el cuadro de distribución y financiamiento que integra el presente Anexo. b) Organizar tutorías en cada sede para las distintas áreas, de acuerdo con las inscripciones que se hayan producido. Corresponde al Ministerio de Educación de la Nación en conjunto con los ministerios jurisdiccionales: a) Promover la apertura de sedes del Plan FinEs en entidades sindicales, empresariales y de la comunidad. b) Diseñar e implementar un dispositivo de seguimiento y evaluación del Plan FinEs. Res 67/08 Impacta en instituciones educativas Gestión educativaAcuerda prohibir en 2009 nuevas carreras de Formación Docente Inicial a distancia. Origen: Res 32/07 Res 69/08 Homologación de integrantes de dos consejos consultivos. Res 70/08 Disponer que el 30 de octubre de 2008 se genere un espacio de reflexión durante la jornada escolar, para conmemorar y celebrar los 25 años de la recuperación de la Democracia. Res 71/08 Acordar el receso escolar de invierno para el año 2009 Res 72/08 ARTÍCULO 3º.- La gestión del sistema formador docente se organizará en cada jurisdicción educativa como una unidad específica con nivel no inferior a dirección o equivalente, debiendo contar con una estructura orgánica, equipos técnicos, recursos acordes a los planes de trabajo establecidos, e instancias sistemáticas para la articulación de políticas y la concertación de acciones y proyectos, en lo atinente a su competencia, con el conjunto de las áreas de gobierno, instituciones de formación docente bajo su órbita, universidades y organizaciones gremiales. ARTÍCULO 4º.- Dicha unidad jurisdiccional deberá garantizar como mínimo el cumplimiento de las siguientes responsabilidades propias, en el marco de las políticas nacionales concertadas federalmente y las políticas jurisdiccionales: gestión del sistema formador, planeamiento del mismo, desarrollo normativo, evaluación sistemática de las políticas, acompañamiento institucional y vinculación con las escuelas, las universidades y el entorno social y cultural. ARTÍCULO 7º.- Los diseños organizacionales y los reglamentos orgánicos que le den sustento deberán, en todos los casos e independientemente del tipo de gestión y ofertas que se desarrollen en cada institución, garantizar los siguientes principios que caracterizan a una organización democrática: a) Participación de docentes, estudiantes, graduados y personal de apoyo a la actividad académica, según corresponda a los asuntos tratados, en la información, consulta, toma de decisiones e instancias de control, que aseguren el carácter público de las acciones. b) Legitimidad en el acceso y ejercicio de los roles y funciones de los integrantes de las instituciones, de las instancias de representación previstas, y de las decisiones que se adopten. c) Articulación de instancias de vinculación efectiva y sistemática con el resto del sistema educativo, con el propio sistema formador, con las universidades y con los procesos de desarrollo social y cultural del territorio. d) Dinámica del propio diseño organizacional atendiendo a las necesidades y desafíos que el sistema educativo genera para el sistema formador.información, consulta, toma de decisiones e instancias de control, que aseguren el carácter público de las acciones. Res 73/08 Aprobar el documento “Recomendaciones para la adecuación de ofertas y títulos de Formación Docente Inicial a la Resolución CFE N° 24/07”, que como anexo forma parte de la presente. Res 74/08 Aprueba documento con normativa para homogeneizar las titulaciones docentes. 52 Anexo 1 128. Al respecto, el análisis del estado de situación en el conjunto del sistema educativo nacional muestra una realidad muy discordante. Conviven, en el conjunto de las diferentes jurisdicciones del sistema, titulaciones con una misma denominación otorgadas tras la finalización de carreras docentes de diferente duración, titulaciones con diferente nominación tras la finalización de carreras que habilitan para la docencia en un mismo nivel de enseñanza, titulaciones con reconocimiento en una jurisdicción y no en otras, etcétera. 129. Ante esta situación, se presentan algunos criterios que permiten avanzar en una perspectiva integradora, que también facilita el proceso de validez nacional:… Salud: Acta 1/07 1.1/07 Se aprobó una propuesta de dinámica para las Reuniones Ordinarias a ser implementada a partir del siguiente encuentro. La misma consiste en dividir los encuentros en tres grandes bloques, a saber: Primer Bloque: informes y puesta al día de la marcha de los diferentes Programas en ejecución del Ministerio de Salud de la Nación. Segundo Bloque: temas de interés de la Provincia anfitriona (o de las Provincias de la Región) y a cargo de la misma. Tercer Bloque: temas de interés político. 1.8/07 Se firmó un Proyecto de Addenda al Convenio del Programa Federal de Salud (PROFE), en la cual se incrementa la cápita en 3 pesos. Se solicitó a las autoridades provinciales una especial atención a la marcha del Programa y su apoyo con respuestas rápidas a los requerimientos que se formulan desde la Nación. Las Provincias, a su vez, manifestaron la importancia que tiene contar con los recursos del Programa. Se reclamó una mayor puntualidad en los envíos de las cuotas. 1.12/07- Se debatió ampliamente el tema de Recursos Humanos críticos: especialistas en anestesia, adoptando la decisión de hacer frente de manera conjunta, a la crisis que atraviesa el sector, empleando las estrategias evaluadas y discutidas en la presente reunión. Acta 2/07 2.4/07- Se aprobó el proyecto de formación para recursos humanos en enfermería presentado en esta reunión. Los objetivos son reclutar a trabajadores que se encuentran fuera del sistema y al mismo tiempo, prestigiar la carrera asegurando trabajo. Como contrapartida, es necesario comprometerse a no generar más auxiliares. El proyecto de tecnicatura superior fue remitido a todas las provincias. Se han recibido las respuestas de tres jurisdicciones. Finalizada la tecnicatura, se podría acceder a una residencia y a una especialidad con una duración no superior al año. Se informó que se cuenta con el consenso de las entidades formadoras. A partir de la aprobación del COFESA, se pedirá al Consejo Federal de Educación que apruebe la carrera. Con esta estrategia, se revertiría la situación de que los estudiantes no completen la carrera por falta de incentivos. El Ministerio de Educación cuenta con recursos asignados por la 53 Ley de tecnicaturas para financiar a las entidades formadoras. Se podría lograr unificar las curriculas de manera que los contenidos sean uniformes. . Es importante, por tanto, armonizar la nomenclatura, es decir que al aludir a “licenciado”, “técnico” y “auxiliar”, en todo el país signifique lo mismo. En cuanto a la inclusión en la carrera sanitaria, cada jurisdicción tiene potestad para resolverlo internamente Acta 3/07 3.5/07 Se convocó a todas las jurisdicciones a integrarse al proyecto de Desarrollo de un Sistema Nacional Integrado de Información Sanitaria., que permita integrar y hacer disponible la información. Se solicitó que cada jurisdicción designe un referente para trabajar este tema coordinadamente con la Nación. Se ha logrado consolidar un buen grupo de trabajo a nivel nacional y es importante entonces integrarse con las provincias para tener un conocimiento de la situación general. Acta 5/07 5.5/7- Se presentó el Programa de Fortalecimiento de la Estrategia de Atención Primaria de la Salud (FEAPS). Se invitó a los Sres. Ministros a suscribir una Carta de Intención adhiriendo al mismo. La implementación se hará de común acuerdo con las Provincias que tendrán la facultad de señalar en qué redes trabajar. En principio, se girarán a las provincias incentivos mediante transferencias en carácter de anticipo, y luego serán incentivos cuatrimestrales según los empadronamientos de población que cada jurisdicción realice e incentivos anuales (basado en tratamientos completados) Los gastos elegibles para la aplicación de fondos son muy variados y pueden consistir en: acciones de promoción, infraestructura, asistencia técnica, insumos, equipamiento, infraestructura, capacitación y otros. Acta 6/07 6.4/07- Se propuso el Programa Nacional de Salud Mental. Los ejes sobre los cuales se consideró vital trabajar fueron la estrategia de APS, el aspecto normativo y el diseño de una reforma en el tratamiento del tema. Se realizaron 15 reuniones nacionales y como resultado se elaboró un documento que sirvió como base política para la elaboración del Programa. En los componentes que se diseñaron, se formularon acciones para tratar los trastornos mentales severos y para la asistencia y prevención del suicidio. El Ministerio en el ejercicio de su rol de rectoría, cuenta con los siguientes elementos para desarrollar y asistir a las jurisdicciones: • Capacitación • Cooperación técnica • Guías de tratamiento • Guías de habilitación categorizante • Material bibliográfico • Convenios con Universidades • Organización de Talleres 6.6/07- Se aprobó la implementación de cuatros Tecnicaturas Superiores, cuyos perfiles se habían definido mediante una Comisión Interministerial con Educación de 54 acuerdo con el Convenio 296/02. Las siguientes tecnicaturas serán remitidas al Ministerio de Educación para la continuación del trámite: • Técnico en Medicina Nuclear • Técnico Superior en Hemoterapia • Técnico Superior en Instrumentación Quirúrgica • Técnico Superior en Esterilización 6.7/07- Se aprobaron las grillas de Habilitación Categorizante en Establecimientos sin Internación para ser implementadas en todo el país.. La situación actual en la que cada jurisdicción establece sus pautas de habilitación producto de las diferentes legislaciones genera algunas dificultades ya que no permite conformar redes de salud, contar con información actualizada y crear registros .Se presentaron los resultados del estudio multicéntrico que tuvo por objetivo validar un instrumento homogéneo de aplicación nacional para la habilitación categorizante. Los ítems que incluyen las grillas son: • Planta física • Equipamiento • Recursos Humanos • Marco de funcionamiento Acta 7/07 7.2/07- Se firmó un convenio en adhesión al Programa Federal de Chagas. En dicho convenio se tuvo en cuenta la reformulación de los roles de las partes conservando la Nación su rol de rectoría y trasladando a las jurisdicciones un mayor protagonismo de manera de conformar una red consistente y lograr la federalización del Programa. Entre las acciones a cargo del Ministerio se encuentran: • La elaboración de las normas para el tratamiento y control del vector • La fiscalización y evaluación de las actividades • La cooperación mediante asistencia técnica • La financiación de becas para capacitación de recursos humanos • La provisión de insumos para prevenir la infestación vectorial Entre las acciones a cargo de las jurisdicciones se encuentran: • La constitución de una Unidad de Gestión Provincial de Chagas (con representantes de las áreas provinciales de salud, educación y vivienda) • La producción y remisión trimestral de información. • El fortalecimiento de la red de salud. • El aporte de recursos humanos y logística necesarios para posibilitar las acciones en terreno. • La promoción de consejos locales de Chagas en los municipios de zona endémica. 7.3/07- Programa de Envejecimiento Activo y Salud de los adultos mayores. Resolución Ministerial N° 753/07 que lo crea (Ver Anexo XI Acta COFESA N° 05/07). Se presentó a los Ministros la justificación de la creación del Programa y sus principales objetivos. (Anexo VI). Se informó que se trabajará conjuntamente con Salud Investiga para contar con mayor información sobre la salud en la tercera edad ya que el espectro de cuestiones que deben tratarse es bien amplio, entre otros: enfermedades crónicas, problemas visuales, salud mental, excesivo uso de medicamentos, etc. Los Ministros debatieron sobre el tema y coincidieron en su preocupación por abordarlo adecuadamente. Se marcó la importancia de trabajar conjuntamente con las áreas de Desarrollo Social y con el PAMI. La Dra. Pertino lanzó la propuesta de 55 realizar un Taller en el mes de noviembre, para trabajar el tema con los referentes provinciales del Programa de Envejecimiento Activo y Salud de los adultos mayores conjuntamente con el Consejo Federal de Adultos Mayores, el Ministerio de Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Servicios Sociales de Jubilados y Pensionados (PAMI). Asimismo se solicitó a los representantes provinciales que designaran a sus referentes a fin de avanzar en la implementación de las acciones previstas por el Programa 7.5/07- Proyecto FESP Avances en la implementación del Proyecto “Funciones Esenciales de Salud Pública” (Anexo VIII) Se informó que el Proyecto ha obtenido la efectividad del préstamo y que 23 jurisdicciones han adherido al plan de trabajo con avances satisfactorios en la implementación del mismo. Se van cumpliendo los pasos necesarios para poner en marcha el proyecto: firma del convenio marco, firma del compromiso de gestión anual y designación de funcionarios provinciales como contrapartes del proyecto./ Los Sres. Ministros de las Provincias de Chaco y Jujuy y el Sr. Ministro de la Nación firmaron los correspondientes Compromisos de Gestión Anual. Se presentó un cronograma tentativo a cumplir en las próximas semanas de manera que el Proyecto pueda estar en funcionamiento en el mes de noviembre y puedan realizarse los primeros desembolsos a las jurisdicciones. 7.6/07 Sistema Nacional Único de Información Sanitaria - SUIS Tal como se anunció en la anterior Reunión Ordinaria de COFESA (punto 8 Acta COFESA 06/07) se realizó la I Reunión de la Comisión Nacional del Sistema Único de Información en Salud Argentino los días 3 y 4 de septiembre en la sede del Ministerio Nacional. Hubo una amplia participación de las jurisdicciones con sus responsables de estadísticas y de informática. (Anexo IX). En el mencionado encuentro, los delegados aprobaron el Plan de Trabajo propuesto y presentado por los miembros del Comité Técnico del SUIS. Se acordó la realización de una prueba piloto (en provincias y centros de salud a seleccionar) a fin de evaluar la propuesta y realizar los ajustes instrumentales definitivos que garanticen la viabilidad en la aplicación del Conjunto Mínimo de Datos Básicos para el primer nivel de atención. 7. 7A/07- Sistema Nacional de Acreditación de Residencias. (Esto se retoma en acta 02/08 punto 8) Se informó que la Comisión Asesora de Evaluación de Residencias del Equipo de Salud y el Comité Técnico elaboraron y aprobaron tres documentos, a saber: • Criterios y estándares básicos de la residencias del equipo de salud. • Esquema de presentación de programas docentes de residencias de salud. • Requisitos para la inscripción de entidades evaluadoras. A continuación, fueron aprobados por el COFESA. 7.7B/07- Se renovó el acuerdo según el cual en aquellas jurisdicciones en las que los montos que perciben los residentes provinciales sean inferiores a lo que perciben los residentes nacionales, serán los Ministerios locales los que asuman la diferencia de sus residentes a fin de equipararlos a los nacionales. ACTA 1/08 56 1.1/08-Se conforma comisión para estudiar el tema de recursos humanos en anestesia. P 17. 1.2/08- Se acordó renovar el compromiso del Acta 07/07 punto 7 (acuerdo para equiparar con fondos provinciales el monto de las becas que reciben los residentes de sus jurisdicciones de manera que no haya diferencias con los residentes que reciben becas de Nación) ACTA 2/08 2.2/08- Residencias: Nación aumenta nº de plazas y de monto de becas en respuesta a reclamo provincial. En el presupuesto 2008, hay un aumento de plazas de residentes y del monto de becas entre un 40 y 50 por ciento y un adicional de $500 para las especialidades de desarrollo prioritario. Ambas acciones dan respuestas a reclamos encontrados en reuniones regionales. Asimismo, se aprobó la resolución Nº 282, la cual prorroga la duración de la residencia y aborda las especialidades de pediatría y neonatología. También se postula la necesidad de trabajar sobre los programas y estándares de evaluación, y se anunció la creación de un registro a tales fines. 2.5/08- Plan de nación sobre Enfermería (Anexo IV): Corresponde al Nivel nacional: A) Financiamiento y difusión: 1. Becas estudiantes para los auxiliares de enfermería y para jóvenes; 2. Incentivos a las escuelas para la retención de los alumnos; 3. Incentivo a las jurisdicciones para promover profesionalización; 4. Campaña de comunicación; 5. Apoyo a la formación de docentes y tutores; 6. Producción de materiales didácticos; 7. Apoyo para la instalación de Centros Educativos de Nivel Secundario en hospitales y/o Centros de Salud. B) Creación de una Unidad Ejecutora Nacional C) Creación de un Consejo Asesor que involucre a los diferentes actores Nivel provincial Las provincias firmarán un acta de adhesión al Plan, con los siguientes compromisos A) Aportar a un diagnóstico local más preciso: 1. Necesidades de enfermería; 2. Capacidad formadora de las instituciones, B) Asumir compromisos organizacionales: 1. Promover la concurrencia del personal auxiliar enfermería a las actividades de formación; 2. Incorporar a la planta a las enfermeras egresadas del programa; 3. Recategorizar a las ex auxiliares al matricularse; 4. Promover modificaciones escalafonarias para garantizar una jerarquización de las enfermeras profesionales 2.6/08- Se obtiene consenso sobre reunión de mesa de financiadores (en pos de la unificación). Luego de las reuniones regionales, el Ministerio de Salud estableció como prioritario el trabajo hacia la unificación de los principales financiadores y la constitución de un fondo donde concurran aquellos que manejan las obras sociales, las provincias, el Pami, y el sector privado. Se informó que este proyecto no implica que se tomen los recursos de los sectores, sino que los principales financiadores se constituyan en los rectores del uso del presupuesto. A estos fines, se realizaron conversaciones con el sector privado, con las obras sociales y con el Pami, los cuales han mostrado acuerdo en torno a que la integración del sistema contribuye a la resolución de los problemas de salud pública. Se solicitó el consenso de las provincias, de modo de poder organizar una primera reunión de la mesa de financiadores en la que participen representantes provinciales, el Pami, las obras sociales y el Ministerio de Salud. 57 2.7/08- Firma del compromiso para implementar el Registro Federal de Profesionales de la salud (matriz mínima de datos del MERCOSUR implementada por este Ministerio de Salud, el cual pauta la utilización de la mencionada matriz en cada provincia. 2.8/08- Compromisos en torno a RRHH. Tratados en Encuentros Nacionales y Regionales (Pág. 2 anexo V) Se pauta trabajar en la reuniones regionales en la definición de metodologías de análisis de de los RRHH críticos con el propósito de definir con la mayor precisión posible sus necesidades y con la elaboración de propuestas a mediano y largo plazo para su corrección, tanto sea para la formación de residentes, como en tecnicaturas. 2.9/08- Listado de efectores: actualización por parte de las provincias. (Pág.5, anexo V). Listado de Efectores: Se entregó los datos de las instituciones con y sin internación relevados por Nación en las 24 jurisdicciones para su actualización por parte de las provincias, fijándose un plazo máximo de 60 días (10 de junio de 2008). 2.10/08- A partir de Legisalud Nacional, se acuerda establecer convenios entre Nación y provincias para el desarrollo de las Bases de Datos de legislación en Salud Provinciales y la conectividad entre las mismas y la Base Nacional (Ver Pág.6 Anexo V). 2.11/08- Compromiso sobre supervisión de farmacias (P 7. Anexo V) 2.12/08-2.13/08- 2.14/08- 2.15/08 -2.16/08- NO SON ACUERDOS, 2.17/08- Acuerdo sobre organizar seminario (nación y provincias) sobre comunicación en salud. ACTA 03/08 3.1/08-BILATERAL-Firma convenio entre Nación y CABA sobre infecciones hospitalarias 3.2/08- Feaps Remediar. En reuniones regionales, se realizó la evaluación de los últimos 6 años del Programa Remediar, a los fines de redefinirlo y llegar finalmente a la estrategia del proyecto de atención primaria de la salud. Se informó sobre los principales aspectos relevados en dicha evaluación: (pág 1 a 3 del acta) (en pág 9 del Anexo 3 se dice: …”de la planificación centralizada a la articulación NaciónProvincias”). Los objetivos del nuevo programa (Feaps): Definir, impulsar y fortalecer el funcionamiento de las redes provinciales de servicios públicos de salud. Fortalecer la capacidad resolutiva de los servicios públicos que integran las redes jurisdiccionales. Fortalecer el rol rector del Ministerio Nacional y los Ministerios Provinciales. 3 componentes: Proyectos provinciales de fortalecimiento de las redes de salud, provisión de insumos estratégicos para los servicios de salud: Planificación y Evaluación: de impacto. 3.3/08- Nación propuso que los ministros provinciales definieran los medicamentos que precisen comprar para poder integrarlos, desde la autoridad nacional, en una modalidad de pedido en cantidad. (Pág. 3) 3.4/08- Evaluación de los CAPS. En noviembre el 100% de los CAPS deben estar evaluados según el compromiso firmado en CORESA (pág.7) 3.5/08- 24 ACUERDOS BILATERALES- Se firmaron 24 acuerdos COFESA para el registro federal de profesiones (p.8). Tomando en cuenta que en Argentina el reconocimiento de profesiones no es uniforme, (hay 29 profesiones registradas; 59 58 tecnicaturas; 25 auxiliares) se informó que para llevar adelante la implementación de la matriz mínima, el desafío principal reside en una integración de los registros que respete las autonomías provinciales. 3.6/08- Consenso logrado en torno a Residencias- Se solicitó y se obtuvo consenso en torno a los tres puntos siguientes: orientar los cupos nacionales solo a las residencias propuestas como prioritarias en APS (medicina general, tocoginecología, pediatría) y áreas críticas. Estas especialidades se financiarán desde Nación. Respecto al resto de las especialidades, se propone que queden en manos de las provincias. Se resaltó la necesidad en este punto del consenso del COFESA; avanzar en el proceso de acreditación de residencias; establecer una modalidad de contraprestación de los residentes. 3.7/08- Se hizo entrega de un documento sobre la Tecnicatura en Neurofisiología, para su análisis por parte de los ministros provinciales, al fin de que se establezca una nueva tecnicatura homogeneizada a nivel nacional, previa aprobación del COFESA 3.8/08- 16 BILATERALES-16 provincias firmaron acuerdos tripartitos sobre municipios saludables 3.9/08- Acuerdos en varios puntos del Proyecto de Ley Programa Nacional de Enfermería (presentación por Nación del Proyecto). Los Ministros muestran conformidad (acuerdan agregar a los fondos las obras sociales provinciales). Firma de la Declaración de Aval al Plan de Apoyo a la Enfermería incluido en el proyecto. (pág.15 y ss). a.Presentación del texto para el proyecto de ley. b.Alcance y Centros de Formación. Se informó que el alcance del plan son todos los estudiantes del primer ciclo de la carrera que cursen en centros de formación que establece la presente ley a partir del ciclo lectivo 2009. Los centros de formación serán las Universidades Públicas Nacionales y Provinciales. Las mismas deberán contar con unidades académicas descentralizadas para atender la accesibilidad y deberán establecer convenio con entidades formadoras de nivel superior, no universitario del sector público. Se señaló que el 70% de las becas se dedicará a enfermeras nuevas y el 30% a las que actualmente se encuentran trabajando. c.Currícula. Se informó que la ley prevé que las Universidades Públicas Nacionales y Provinciales se comprometan en un término de 6 meses, después de ser aprobada la ley, en el diseño y la implementación de una currícula común que incorpore teoría y práctica en la Estrategia de Atención Primaria e la Salud. Respecto a la integración de otras entidades educativas, la Sra. Ministra aclaró que la idea es integrarlas pero con acuerdos que establezcan con la universidad. La Universidad tiene derecho a elegir sin restricciones con quien firma convenio en adhesión a la ley, sólo deberán respetar que tengan la currícula única consensuada. Se aclaró que todas las universidades están informadas y consensuadas de manera que no debería haber fragmentación jurisdicción. Los Sres. Ministros mostraron conformidad con los 3 puntos a, b y c, tratados hasta el momento. d.Financiamiento. El proyecto de ley contempla la creación de un Fondo Fiduciario destinado a financiar: becas para estudiantes, incentivos para los centros de formación que adhieran, actividades transversales de formación docente y para favorecer la profesionalización de las provincias. El Banco Nación actuaría como fiduciario del fondo que se conformara con: • Presupuesto Nacional, es decir del Ministerio de Salud de la Nación; • Asignaciones Presupuestarias Jurisdiccionales, de acuerdo a legislación local; • Obras Sociales del Poder Ejecutivo Nacional, Fuerzas Armadas y otros; 59 • Sistema Nacional del Seguro de Salud; • Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados • Contribuciones especiales de los Trabajadores de la Sanidad. Los Sres. Ministros acordaron agregar a este listado los fondos de la seguridad social de las provincias y la Sra. Ministra, Lic. Ocaña, anunció que se aumentará la partida a nivel nacional. e. Otros componentes de la ley. Se logró acuerdo respecto a que el proyecto de ley estipula que el becario deberá cumplir ciertos requisitos para acceder a una beca, además de suscribir la obligación de prestar servicio en el sistema de salud público o privado en el plazo de la beca. Asimismo, se señaló que en el caso de abandono de la formación o incumplimiento del compromiso de contraprestación deberá reintegrar al fondo. Por último, se enunció que la Coordinación General del Plan está a cargo de la Subsecretaría de Políticas, Regulación y Fiscalización. f. Ejercicio Profesional. Por medio de este proyecto de ley se modificaría el reconocimiento de los niveles para el ejercicio de la enfermería quedando: la Licenciatura en Enfermería y el Enfermero profesional o Universitario. En este sentido, se acordó sobre la necesidad de no continuar con la formación de auxiliares de enfermería y que se recibirán propuestas de las provincias para llegar a un acuerdo sobre la redacción final del punto que aborda este tema. Se propuso que el artículo 15 del proyecto diga “no serán pasibles en equipos de salud públicos y privados”, ya que si no parecería dejar exentos a los privados de esta disposición. Todos los Sres. Ministros estuvieron de acuerdo. g. Jerarquización Estatuaria. Se dio lectura al siguiente artículo del proyecto de ley “Las provincias que adhieran al presente Plan deberán realizar las adecuaciones escalafonarias necesarias para jerarquizar el ejercicio de la profesión de enfermería y para incentivar la profesionalización de las auxiliares”. h. Anexos. Se enumeraron las metas para 2016, de 45.000 enfermeros, y se informó sobre los montos de las becas a ser otorgadas según el proyecto de ley, aclarando que debería incluirse una cláusula de actualización. A continuación se informó que el proyecto contempla un subsidio de $300 como incentivo a las instituciones formadoras por cada alumno que tengan bajo el programa. Aclaró que la función del mismo es propiciar la existencia de tutores, la formación docente y la lucha contra la deserción. Por último, el Sr. Secretario, Dr. Soratti, explicó que las instituciones serán evaluadas por el “Comité de Seguimiento y Calidad Educativa del Plan”, el cual además evalúa a los becarios. Se contempla un mecanismo de quita de subsidios en función de las deserciones. Se informó que no habrá ningún límite para las provincias siempre que se cumplan los requisitos, por lo que la limitación va a estar en la capacidad formadora. ACTA 4/08 4.1/08- Presentación de las conclusiones en CORESAS (trabajos realizados con los equipos interdisciplinarios -integrados con todos los referentes de programas y áreas que tienen que ver con la problemática: Salud sexual y reproductiva, Plan Nacer, áreas de maternidad e infancia de los Ministerios, referentes de los primeros niveles de atención y áreas programáticas, etc.) sobre mortalidad infantil y materna, que da lugar a acuerdo con el abordaje (políticas) propuesto. (pág. 3) Ver ANEXO V. Los puntos principales de la estrategia que se implementará son los siguientes: 1diseño y ejecución de un sistema de información perinatal; 2- captación de mujeres en 60 edad fértil en el primer nivel de atención a fin de educar en la planificación familiar y de realizar un seguimiento con los debidos controles de los embarazos como así también de los recién nacidos; 3- regionalización y centralización de las maternidades complejas; 4- armado de equipos provinciales que trabajen conjunta y sistemáticamente en la temática para un abordaje más eficaz. Incluido la Regionalización (pág 32 del Anexo IV) 4.2/08- Acuerdo sobre Proyecto de Sistema Integrado de Salud. La propuesta fue presentada y debatida en detalle en el curso de las reuniones de los Consejos Regionales de Salud y alcanzó un amplio consenso. Anexo 6 Estado Provincial, OSPr, PAMI, ProFe + OSNac que adhieran: – Integración de un Padrón de Beneficiarios – Definición de cobertura y modelo de prestación: – Establecer una Coordinación de servicios única – Compras de bienes y servicios unificadas – Auditoria y Evaluación común Liderazgo de Autoridad Sanitaria Provincial 3 - Fortalecer el rol de Rectoría del Sistema • Ministerio de Salud Provincial:– Liderazgo del Sistema Integrado Provincial • CORESA: – planificación, monitoreo y evaluación de acciones y programas: regiónprovincia – Evaluación de la red de servicios • COFESA: (competencias resolutivas)– Armonización normas regulatorias del sistema – ámbito de consenso de políticas y programas – Monitoreo y evaluación del sistema • Ministerio de Salud de la Nación:– Liderazgo de políticas nacionales de salud y de planes y programas nacionales (Remediar-SSxPR-Nacer Ampliado- SINAVE) – Sistema Nacional de Información en Salud – Política Nacional de Formación de Recursos Humanos en Salud – Fortalecer el rol de los Institutos Nacionales de Salud, – Promover y orientar la investigación y Programas de CALIDAD – Fortalecer una Política Nacional de Medicamentos 4.3/08- Acuerdo sobre acciones tendientes a tratar la diversa problemática epidemiológica a lo largo del país (anexo X) 61