Ponencia IPSA 21º--Maximiliano REY-

21st World Congress of Political Science - July 12 to 16, 2009
Santiago de Chile 2009
Relaciones Intergubernamentales
en Argentina:
¿Hacia mecanismos de
coordinación de políticas?*
Mg. Maximiliano Rey
([email protected])
Doctorando EPyG-UNSAM
Profesor UBA
Versión preliminar, favor de no citar
(Draft version, please do not cite)
* Con la colaboración de Mirna Sabrina Guevara y Analía Salvatierra Jiménez.
Estudiantes de la Carrera de Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires.
1. Introducción
La presente ponencia presenta datos y análisis parciales, producidos en el
marco de una investigación de tesis doctoral más amplia, que pretende examinar la
articulación entre los gobiernos de las provincias y el de la nación, en diferentes
sectores de políticas públicas.
La problemática subyacente es la dificultad de ponerse de acuerdo en un
sistema federal (más aún si es descentralizado), la cual encuentra su origen en la propia
naturaleza de tal sistema: al estar compuesto por un conjunto de actores autónomos,
con ideas e intereses no necesariamente concurrentes, existe la posibilidad de
contrapuntos en lo atinente a las políticas públicas a desarrollar.
Históricamente en Argentina, en el terreno de las políticas públicas existió lo
que Riker (1975) llama federalismo centralizado, esto es, una situación en la cual el
gobierno nacional ejerce control sobre las unidades subnacionales1 (Jordana 2002:28).
Sin embargo, en las últimas décadas, tras los procesos de democratización y
descentralización, las jurisdicciones subnacionales han adquirido mayor importancia2.
Esta mayor relevancia subnacional, asociada a las prerrogativas para desarrollar
sus propias políticas en sus campos de incumbencia, no supone la inexistencia de
competencias del Estado nacional (el cual continúa siendo el centro de referencia del
sistema de gobierno argentino) ni de tareas concurrentes. En consecuencia, para que
realmente exista una federación como tal, y no una colección de provincias inconexas,
es necesario cierto grado de acuerdo entre las diferentes jurisdicciones.
Los elementos descriptos en el último párrafo resumen la trascendencia que en
un sistema federal descentralizado poseen los problemas de acción conjunta: al mismo
tiempo que las jurisdicciones son soberanas, también son interdependientes, lo cual
provoca que, en una situación en la cual no se arribe a cierto entendimiento, se lesiona
la capacidad de gobierno del sistema federal.
Atendiendo a este tipo de problemática, y en consonancia con el proceso de
descentralización de servicios, en las últimas décadas se han creado una serie de
consejos federales, los cuales fueron pensados como ámbitos de encuentro entre los
gobiernos provinciales y el gobierno nacional tendientes a generar consenso para la
coordinación de políticas públicas.
En consecuencia, este trabajo pretende indagar las relaciones
intergubernamentales experimentadas en dos sectores de políticas públicas (en
adelante, “sectores de políticas”), centrándose en el grado de articulación producido en
dos consejos federales. Vale decir, el interrogante general que surge de este estado de
situación refiere al modo en que estos consejos federales funcionan como instancias de
articulación interjurisdiccional de políticas públicas.
Si bien potencialmente pueden estar operando diferentes variables (tenidas en
cuenta en la Tesis que excede este trabajo), esta presentación se centra en la dimensión
institucional, entendida como las reglas de juego que pautan la asignación de autoridad
1
En este tipo de federalismo, y siempre dentro del campo de las políticas públicas, la mayoría de las
decisiones políticas relevantes las toma la jurisdicción central, por ello las unidades subnacionales
constituyen actores secundarios o subordinados. Jordana (2001:32) llama monopolio institucional a este
tipo de distribución de capacidades y responsabilidades, mientras Wright (1997:105) la denomina
Autoridad dominante o inclusiva.
2
Vale aclarar al respecto que varios autores que estudian la dinámica electoral en Argentina afirman que
la tradicional imagen de un centro extremadamente poderoso que se impone sobre los gobiernos
subnacionales no es correcta, puesto que estos últimos poseen varios tipos de recursos que los
posicionan como actores de poder con los cuales el gobierno nacional debe negociar (ver Escolar y Pirez
[2001] y Benton [2003]).
1
de cada sector de política. De tal forma, este recorte analítico en clave institucional
traduce aquella pregunta general de la siguiente forma: ¿cuáles son las reglas que
definen las relaciones entre provincias y nación, y cómo influyen esas reglas en el
funcionamiento del mecanismo de acuerdo interjurisdiccional (consejo federal)?
La investigación se inscribe en diferentes vertientes de la ciencia política, como
son las investigaciones sobre cooperación en gobiernos multinivel y federalismo, sobre
distintas formas de diseño institucional, así como también de la bibliografía sobre
políticas públicas.
Posteriormente a esta introducción, sigue un acápite que introduce las
herramientas analíticas que guían el análisis de las relaciones entre diferentes
jurisdicciones, luego un apartado con la descripción de la institucionalidad que pauta
cada sector de política analizado, haciendo eje en la distribución de tareas entre las
jurisdicciones. La cuarta sección expone los datos encontrados sobre el
funcionamiento de los consejos federales, y por último se exponen las conclusiones
tentativas que arroja la lectura analítica de lo previamente presentado.
2. Aspectos teóricos que enmarcan la cuestión
2.1- Una definición básica de federalismo
La temática aquí presentada parte de un asunto más amplio al que se puede
denominar “la cuestión federal” argentina. Por ello es importante contextualizar el
recorte analítico utilizado dentro de la amplia bibliografía elaborada sobre dicho
tópico.
A pesar de que existe una vasta literatura sobre el concepto “federalismo”, no
pareciera existir un acuerdo sobre una definición incontestable del mismo. Un
reconocido teórico del tema como Elazar (1987:15) sostiene que el concepto de
federalismo es parte de la terminología clásica de la ciencia política y que como tal
adquirió gran amplitud, al punto de haberse vuelto dificultoso elaborar un claro corte
analítico, más allá de las variaciones empíricas.
Sin embargo, a menos que la intención sea desarrollar una teoría del
federalismo –cosa que obviamente no se pretende aquí-, es posible utilizar ciertas
características que permitan enmarcar el fenómeno tal cual se observa en Argentina.
En ese sentido, el rasgo más básico surge de la propia etimología de la palabra
federalismo: “en Latín, Foedus significa `liga` o `alianza` o `contrato` o contrato de
matrimonio” (Riker, 1975:99). Este mismo autor señala que Foedus es pariente del
Latín Fides, relativo a la confianza, y que por ello, el sentido de Federalismo es en
definitiva “una suerte de acuerdo mutuamente confiable entre partes, una trusting
promise” (Riker, 1975:99).
De tal origen surge con claridad la idea de por lo menos dos actores diferentes
que buscan asociarse entre sí en base a potenciales ganancias. El mismo Riker (1975)
cifra en la seguridad militar, junto a consideraciones pretéritas en la conformación de
los actores, el origen del federalismo. Y ciertamente no han faltado las justificaciones
económicas (centralmente enfocadas en la búsqueda de la eficiencia en la realización
de las políticas) y políticas (desde las pluralistas de preservación de las diversidades
hasta las de carácter sistémico que apuntan a la posibilidad de impedir la transmisión
de tensiones al ámbito nacional). Pero Riker (1975) va más allá y afirma que amén
de la confianza, en el núcleo de un sistema federal se sitúa la "negociación
política" que permanece luego del origen.
2
De todos modos, más allá de estas diferentes perspectivas, lo que merece un
énfasis especial como característica constitutiva del federalismo es la existencia de
más de una colectividad asociada con otras en la búsqueda de un fin común.
Persiguiendo este fin, y a diferencia de un arreglo confederal, el federalismo da
nacimiento a una instancia diferente de aquellas entidades originarias, que otorga
sustancia a una polity de orden distinto. Vale decir, el Estado federal constituye un
“grupo corporativo compuesto3, cuyos miembros son también grupos corporativos”
(Ansell, 2004:227). Por tal el autor entiende a “una colectividad, definida de acuerdo a
algún criterio, que actúa y se representa a sí misma como una persona o entidad
individual” (Ansell, 2004:227).
Llegados a este punto, se entiende que en un sistema federal conviven cuando
menos dos jurisdicciones de diferente nivel, ambas soberanas puesto que tienen
relación directa con el pueblo que las constituye. Vale decir, un rasgo fundamental del
federalismo es que asegura la independencia de sus niveles jurisdiccionales. Esto
conduce a un punto central para entender la relevancia de las relaciones entre
jurisdicciones y los consejos federales: en la medida en que las jurisdicciones tienen
libertad para realizar sus propias políticas en sus ámbitos competenciales, si no se
ponen de acuerdo en una dirección en común, estas últimas pueden resultar
incoherentes o contradictorias entre sí. De allí que un sistema de gobierno federal
necesita de ámbitos especiales de articulación de intereses, puesto que por su propia
configuración es propenso a problemas de descordinación.
Partiendo de esta característica básica, los elementos teóricos que orientan la
investigación pueden ser divididos en tres tópicos: el enfoque elegido para aprehender
el objeto de estudio, el rol que le asigna la literatura neoinstitucionalista a las “reglas
del juego”, y la perspectiva adoptada para observar la relación entre los actores.
2.2- De la política a las políticas
Gran parte de la literatura política sobre federalismo en Argentina focaliza su
análisis en la dinámica político-electoral (Benton, 2003; Gibson, Calvo y Falleti, 1999;
Wibbels, 2005). Partiendo de que los gobiernos provinciales y de la nación poseen
diferentes intereses, la posibilidad de cooperación está en gran medida atada a la
dimensión partidaria. Esto es, la armonía partidaria entre los gobiernos de las
diferentes jurisdicciones (gobierno dividido vs. gobierno unificado) es considerada uno
de los factores clave a la hora de entender la realidad federal. Esta perspectiva toma
como variables determinantes al sistema de partidos, al sistema electoral que lo
acompaña, y también apuntan al régimen fiscal como causa relevante. Asimismo, la
mayoría de estos análisis toman como objeto de estudio grandes reformas del estado o
los procesos de acceso al poder. Por el contrario, la investigación encarada aquí se
ocupa de las políticas públicas, y si bien comparte la argumentación en base a los
juegos de imposición o de negociación que los recursos e incentivos conformados por
las reglas generan entre las diferentes jurisdicciones, los arreglos institucionales que
tiene en cuanta no son las reglas electorales y partidarias.
En este sentido, el enfoque aquí utilizado se acerca a otros desarrollos teóricos.
Una primera línea de investigación diferenciada del tradicional estudio del federalismo
surgió con fuerza en Estados Unidos hacia la década del setenta del siglo pasado, la
cual designaba los fenómenos a estudiar como relaciones intergubernamentales (RIG).
Uno de los elementos involucrados en la disputa terminológica entre el federalismo y
las RIG, según sostiene Elazar (1987:14), “fue el comienzo del estudio serio del
3
El adjetivo “compuesto” es utilizado para dar cuenta de la fuerte unidad simbólica o funcional del
colectivo.
3
sistema de administración federal, separadamente de las dimensiones legales y
constitucionales del federalismo”. Esta característica queda de manifiesto en el ya
clásico libro de Wright (1997) Para entender las relaciones intergubernamentales4, en
el cual se aboca a analizar las relaciones cotidianas entre los funcionarios de diversas
jurisdicciones, en orden a la realización de políticas públicas.
En la “Introducción” a la versión en castellano del mencionado libro, Mendez
(1997:17) plantea lo siguiente:
“…para Wright, el término RIG no es un mero sustituto de federalismo. Él
señala varias razones que lo hacen diferente, y que a la vez lo llevan a preferirlo sobre
el segundo: las RIG trascienden las relaciones entre nación y estados [provincias en el
caso argentino], así como los aspectos meramente legales y las relaciones jerárquicas;
además implican un enfoque empírico y orientado a resultados de las políticas
públicas, es neutral y tiene poca carga emocional”.
De estas palabras se subraya que el enfoque de RIG hace hincapié, entre otras
cuestiones, en las políticas públicas: las preocupaciones de quienes estudian desde esta
perspectiva “coinciden más de cerca en el campo de la administración que en los
campos legislativos, ejecutivo o judicial” (Wright, 1997:84). Vale decir, se centra en
las políticas públicas desde una mirada que no estatuye como determinante a la política
partidaria o a las instituciones que establecen los incentivos electorales sino que, como
se verá más abajo, establece una serie de posibles relaciones en función de otro tipo de
variables, una de las cuales está emparentada con arreglo institucional del área de
política que aquí se denominará asignación de autoridad.
2.3- El rol de las instituciones5
Como quedó expresado, en el enfoque adoptado las instituciones juegan un
papel central. En términos generales, los distintos tipos de neoinstitucionalismo
afirman que en orden a aumentar los parámetros con los cuales manejarse, en toda
sociedad existe un conjunto de instituciones (Peters, 2003). Este brinda una serie de
constricciones e incentivos al comportamiento de los actores. Así, el juego político que
define a las políticas públicas se desarrolla dentro de un marco institucional dado que,
al comunicar a los diversos sujetos sociales, tamiza las relaciones que se entablan y
deja su traza en el resultado de éstas.
O en otras palabras, los arreglos institucionales construyen dinámicas que
moldearán la propia naturaleza del encuentro entre los actores, dando lugar a una
“lógica institucional” de la cual nacerán las políticas públicas. Esta se caracteriza por
“agregar y estabilizar la agregación de los niveles de acción y organización de los
agentes [ya que] influyen en las decisiones estratégicas que los agentes adoptan en
relación con el grado de agregación que les resulta más eficaz en función de las
probabilidades de un resultado favorable” (O’Donnell, 1997:291).
Las instituciones también “estabilizan a los agentes/representantes y sus
expectativas”, puesto que estos “esperan una gama relativamente estrecha de
comportamientos por parte del conjunto de actores con quienes tienen la expectativa
de volver a encontrarse en la próxima ronda de interacción” (O’Donnell, 1997:292), lo
cual, a su vez, alarga el horizonte temporal de las acciones de los participantes.
En definitiva, en este trabajo se sigue a Hall (1993:34) en que las “normas
formales, procedimientos de aquiescencia y prácticas operativas” modelan las
4
La primera edición en inglés de este libro fue en 1978.
Se recuerda que esta ponencia es un recorte de una investigación más amplia que, comprendiendo la
existencia de otras variables en juego, excede la mirada institucional. Sin embargo, esta ponencia se
centra sobre el papel de las instituciones, de allí este breve acápite que se basa en Rey (2004).
5
4
percepciones e incentivos, y a través de estos configuran los recursos y las estrategias y hasta podrían redefinir los objetivos- que los diversos actores pondrán en juego en el
proceso de negociación y conflicto que los interrelaciona.
Algunos autores (ver por ejemplo Peters, 2003; Hall y Taylor, 1996) señalan
que existen varias escuelas neoinstitucionales. Para nuestro propósito valga decir que
si bien en el argumento de este trabajo las consecuencias de las instituciones se tocan
en algún punto con la perspectiva normativa del neoinstitucionalismo, centralmente se
entiende a las instituciones como las reglas que pautan las relaciones entre actores en
cada sector de políticas. Y además, no solamente es posible entender a las instituciones
en el plano más agregado del sistema político (como por ejemplo lo hacen los estudios
que se centran en el presidencialismo frente al parlamentarismo), sino que hay una
serie de niveles de reglas (empezando por las constitucionales hasta los reglamentos de
las agencias gubernamentales), entre los cuales se encuentran las pautas que dan forma
a cada sector de políticas (que incluyen a los consejos federales), (ver, por ejemplo,
Filippov et. al., 2004).
2.3- El estilo político de los funcionarios
Junto a las perspectivas que entiende a las instituciones como variable
preeminente, en el amplio debate sobre el funcionamiento federal existen otras voces
que hacen referencia a otro tipo de variables, de índole coyuntural. A estas variables
que algunos llaman “practicas políticas” (ver Gibson, 2004). Desde un enfoque
diferente, también Wright hace referencia a variables situadas en los protagonistas, lo
cual queda sentado en una frase contundente: “…no existen relaciones entre
gobiernos; sólo hay relaciones entre funcionarios que gobiernan diferentes unidades”
(Wright, 1197:75; énfasis en le original).
En la misma dirección, varios autores que tratan el tema (ver por ejemplo
Jordana [2001]; Agranoff [1997]) de un modo u otro hacen referencia a la construcción
de confianza entre los participantes en el juego intergubernamental, como elemento
central de la cooperación.
Si bien algunos autores del debate federal toman como ejemplo de “agencybased variables” cuestiones como el liderazgo o la performance de determinados
actores (ver Samuels y Mainwaring, 2004:90), los teóricos dedicados a políticas
públicas se centran en cuestiones relativas a las características que emparentan a
determinados funcionarios políticos con sus pares de otros niveles gubernamentales,
como ser sus trayectorias, sus formaciones académicas o profesionales, sus rasgos
políticos o ideológicos, etc.
2.4- Las distintas influencias sobre las relaciones intergubernamentales
Los diversos autores participantes del debate federal en Argentina se mueven
entre dos posturas, que pueden ser expuestas simplificadamente de la siguiente
manera: a) fruto de la descentralización y del sistema federal, los gobiernos
provinciales poseen una muy importante cantidad de poder y recursos que les otorga
cierta capacidad de eludir la injerencia del poder central, condicionando de tal modo
las iniciativas nacionales del mismo (ver por ejemplo, Alonso y Repetto, 2004:13,14)6;
b) el gobierno nacional mantiene los resortes de poder más importantes, que le permite
disciplinar a los gobiernos provinciales y así controlar lo sustancial de las políticas
públicas (para un ejemplo basado en el origen del federalismo argentino, ver Gibson y
Falleti, 2007). A diferencia del argumento anterior, que se basa en las dimensiones
6
Sin referencia a Argentina, Gibson (2004:2) afirma que la “federalización ha significado un proceso de
descentralización política que ha dado mayor protagonismo a los gobiernos subnacionales…”
5
política y administrativa del federalismo argentino, en general esta perspectiva lo hace
centralmente en la dimensión fiscal del mismo.
Inmerso también en el ya referido debate entre instituciones federales y
“prácticas políticas”, Stepan opta por dar preeminencia a las primeras, afirmando que
por sus instituciones todo federalismo implica cierto constreñimiento a la voluntad del
demos nacional, la cual es representada por las iniciativas del gobierno nacional.
Concretamente, anota cuatro razones, las cuales resumidamente son: 1) que el centro
debe aceptarse fuera de aquellas áreas temáticas que la constitución confiere el lawmaking power a las jurisdicciones subnacionales; 2) a la anterior división vertical se
suma una división horizontal, producto de la existencia de dos cámaras, una de las
cuales es de representación territorial; 3) la dificultad de introducir modificaciones a la
constitución; y 4) la importancia del poder judicial, que es un cuerpo no electo, en la
solución de disputas entre las jurisdicciones.
Ahora bien, dado que las características de las reglas federales pueden variar
ampliamente, luego también lo harán las limitaciones que sufrirá el centro. De allí que
este autor traza un continuum cuyos dos extremos son instituciones federales que
constriñen al demos y las que lo fortalecen (demos-enabling). Al operacionalizar el
continuo, tres de la variables anotadas son institucionales (el grado de
sobrerrepresentación de la cámara territorial; el “alcance político” de la cámara
territorial; el grado en el cual el policy making está constitucionalmente asignado a las
unidades subnacionales).
Si bien Stepan (2004:53 y 64) asimila policy-making con law-making, esta
tercera variable es apropiada para el tema abordado en este trabajo. Efectivamente, el
autor se centra en la autoridad para generar leyes sobre determinados temas, y es por
ello que advierte con el siguiente ejemplo: “un país puede descentralizar la
administración y transferir la mayoría del presupuesto a las unidades subnacionales
en [diferentes] áreas […] pero reservar para la legislación central el derecho de
aprobar legislación básica y poseer supervisión autoritativa en estas áreas” (Stepan,
2004:64, hincapié original). Sin embargo, lo relevante para este trabajo es que en su
descripción genérica la variable remite a cuáles poderes son institucionalmente
conferidos a cada jurisdicción (y en consecuencia, la preponderancia de la dimensión
legislativa por sobre la administrativa y fiscal adquiere menor relevancia)7.
Jacint Jordana (2001:8) utiliza el concepto de relaciones intergubernamentales
(RIG) para preguntarse cómo “se articula y se reequilibra un Estado a lo largo de un
proceso de descentralización: cuáles son las vías –formales e informales- que permiten
la convivencia, la coordinación y tal vez la cooperación entre niveles de gobierno con
legitimidad democrática propia”. Este interrogante está enlazado a uno previo: la
existencia de niveles subnacionales fuertes “constituye una amenaza para la
integración nacional, al incentivar dinámicas centrífugas, o bien facilita la cohesión de
las distintas unidades políticas en el país, distribuyendo el poder y dando mayor juego
a las divisiones políticas existentes” (Jordana, 2001:17).
En este punto, el autor argumenta que las RIG dependen del tipo de
federalismo en que tengan lugar. Así, afirma que el federalismo cooperativo alemán
(que impone amplias interdependencias de responsabilidades entre los niveles de
gobierno) “conduce a que las RIG se basen en continuas negociaciones, en
7
Dada la síntesis necesaria en un escrito de este tipo, sólo se dejará sentado (sin describir en detalle) la
existencia de una amplia variedad de autores (incluso formando parte del mismo libro en que se
encuentra el citado artículo de Stepan) que postulan la primacía de variables del sistema político o de las
prácticas políticas por sobre las institucionales, o que afirman efecto interactivo entre todas estas. Véase
por ejemplo Falleti (2005), Gibson (2004), Jordana (2001).
6
mecanismos colectivos de decisiones (comisiones, parlamentos, etc.), y en la
existencia de múltiples poderes repartidos, con un cierto equilibrio entre niveles de
gobierno8. Por el contrario, en el federalismo anglosajón, de separación de poderes, las
responsabilidades de cada poder se encuentran mucho más aisladas, y por lo tanto es
mucho menos intenso el entrelazamiento de responsabilidades y decisiones entre
diversos niveles de gobierno, aunque no significa que sean inexistentes” (Jordana,
2001:18).
Esta diferenciación del autor citado permite presentar un punto de central
relevancia para esta investigación: la existencia de actores pertenecientes a múltiples
jurisdicciones del sistema federal puede ser institucionalmente organizada en sus
relaciones de diferentes formas. Vale decir, no hay un solo tipo de arreglo
institucional.
Pasan a tener entonces primordial relevancia las reglas institucionales, que
pueden ser analíticamente diferenciados en dos dimensiones: 1) el tipo de “asignación
de autoridad” de cada sector de política, y 2) el diseño institucional de cada consejo
federal.
1) Asignaciones de autoridad (división de tareas): diversos autores acuñaron
designaciones diferentes para la forma en que la Nación y las provincias reparten las
funciones que cada una tendrá a su cargo.
Jordana (2001) cita a Cohen y Peterson (1997) para desarrollar una
categorización de las diferentes asignaciones de autoridad posibles. Estas son tres: a)
monopolio institucional, b) monopolio institucional distribuido y c) pluralismo
institucional.
Por el primero se entiende la falta de distribución de tareas, puesto que la
totalidad de las competencias sobre determinado sector se asignan al Estado nacional.
El segundo posee la misma lógica, pero ahora en quien recae el conjunto de las tareas
del sector es la jurisdicción subnacional. Vale decir, en los sectores en que exista
“monopolio institucional” se encontrará una concentración de potestades y
responsabilidades, que deja al sector manejado por un solo nivel gubernamental.
Por el contrario, el pluralismo institucional distribuye la autoridad produciendo
que la actividad gubernamental del sector está conformada por dos niveles
jurisdiccionales. De tal forma, en este tipo de asignación de autoridad “las
responsabilidades sobre determinadas tareas son compartidas por más de una
institución u organización, que pueden pertenecer a niveles de gobierno o ámbitos
territoriales distintos” (Jordana, 2001:32).
Ahora bien, no existe una única forma de establecer esta repartición de
funciones.
Aunque sin hacerlo explícito, en la categoría que el autor mencionado llama
“pluralismo institucional” prima la visión de que el nivel nacional detentará
responsabilidades sobre determinada función del área, mientras el nivel provincial hará
lo propio sobre otras esferas del mismo sector. Wright (1997) acuña el concepto de
“autoridad coordinada” para el caso en que existe una separación claramente
delimitada entre las funciones del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales.
Este académico cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia norteamericana:
“Dentro de los límites territoriales de cada estado [provincia en Argentina] hay dos
gobiernos, limitados en su esfera de acción, pero independientes entre sí y supremos
dentro de sus respectivas esferas. Cada uno tiene sus propios departamentos, sus leyes
8
De todas formas, posteriormente sostiene que el federalismo cooperativo no está exento de dificultades
que obstaculicen la cooperación (esto es, que no es cooperativo per se), y que por ello se impone la
necesidad de contar con mecanismos y RIG que las superen.
7
distintivas y sus tribunales para aplicarlas. Ninguno de los dos gobiernos puede
inmiscuirse en la jurisdicción del otro…” (Wright, 1997:106).
Pero también es posible identificar otros dos escenarios en que participen
ambas jurisdicciones. Contrapuesto al anterior, el “modelo de autoridad dominante o
inclusiva” supone que la porción de autoridad que el gobierno nacional posee sobre el
sector de políticas dado engloba a las tareas de las jurisdicciones subnacionales, y por
ende éstas últimas quedan subsumidas dentro de los límites de las decisiones
nacionales. O como lo expone Wright (1997:114): “las funciones desempeñadas por
estos órganos [las provincias] se han fusionado en un sistema jerárquico centralizado”.
Por último, el tercer modelo es el de “autoridad superpuesta”, en el cual se
observa una distribución de tareas y responsabilidades que traslapa ambos niveles. Que
la autoridad sobre un sector de políticas dado incluya simultáneamente a la nación y a
las provincias supone tanto que “las áreas de autonomía o de independencia de una
sola jurisdicción y de plena discrecionalidad son relativamente pequeñas” como que
“el poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdicción están considerablemente
limitados” (Wright, 1997:117).
Dentro de la asignación de autoridad es también posible incluir la transferencia
de fondos. Aquí la distinción es entre fondos federales específicos que se distribuyen a
las provincias de manera automática y fondos que le llegan a las provincias sin
asignación específica. Por otra parte, separadamente de los fondos que reparte a las
provincias (ya sea en el caso de los fondos específicos o mediante la coparticipación
federal), los organismos de la Nación poseen fondos para gastar en sus programas de
ejecución territorial.
2) Respecto del ámbito de articulación (consejo federal): posee objetivos
generales, fundado intelectualmente en el debate federal, o detenta tareas específicas
(con normativa que paute su injerencia), y que por ende asignen papel resolutorio al
consejo federal. También es importante la composición: integración con funcionarios
técnicos vs. funcionarios políticos. Dependencia institucional de la Secretaria Técnica
del consejo federal. Existencia de comisiones técnicas (pautadas por ley, decreto o
reglamento).
Ahora bien, el arreglo institucional de cada sector de política refleja (en el origen)
y condiciona (en su curso posterior) la capacidad de iniciativa y la autonomía
administrativa y financiera de los actores provinciales vis-a-vis los actores nacionales.
Así, el grado y tipo de articulación interjurisdiccional en el seno de un consejo federal
estará asociado con la autonomía administrativa y financiera de las jurisdicciones
involucradas. Este trabajo parte, entonces, de las siguientes hipótesis de trabajo:
A menor asimetría entre la autoridad administrativa y financiera
de la nación y la de las provincias en un determinado sector, mayor será la
probabilidad de articulación por negociación en el seno del consejo federal.
A mayor capacidad política y administrativa de un consejo
federal, mayor su capacidad de articulación.
Estas hipótesis suponen que la capacidad de articulación por negociación en el
seno de un consejo federal aumenta cuando existe paridad administrativa y financiera
entre los gobiernos de ambas jurisdicciones, lo cual los dispone a buscar la
colaboración de la contraparte. A su vez, que los consejos cuenten con tareas
claramente delimitadas y capacidad administrativa para llevaras a cabo, promueve
sesgos diferentes al caso en que no posean aquellas características.
Ahora bien, este tipo de hipótesis basadas en los diseños institucionales pueden
ser complejizadas tomando en cuenta las variables “contextuales” a que hicimos
referencia más arriba. Trabajando sobre el concepto “Multilevel Governance”, Peters y
8
Pierre (2004) afirman que los procesos “contextually defined” (que supone
negociación informal por fuera de reglas que pauten poder) no son analíticamente
antitéticos con las instituciones (las cuales se refieren a reglas formales que establecen
jurisdicionalidad sobre determinados recursos, y que conllevan relaciones jerárquicas).
Pensarlas en términos dicotómicos es explícitamente criticado por los autores, ya que
la gobernanza multinivel “no debe ser vista como una alternativa sino más bien como
un complemento a relaciones intergubernamentales definidas en una estructura
regulatoria” (Peters y Pierre, 2004:78).
De tal manera, se puede plantear la hipótesis de que la sintonía entre los
funcionarios que están a cargo del ministerio nacional con sus pares provinciales
puede beneficiar a éstos últimos. Vale decir:
- a mayor presencia de características comunes que fortalezcan la confianza
entre funcionarios, mayores posibilidades de que las provincias obtengan más
beneficios en el marco de un equilibrio cooperativo.
3. Las instituciones de los sectores salud y educación
Los Estados modernos están organizacionalmente divididos en un conjunto de
agencias gubernamentales, cada una de las cuales atiende un sector específico de
intervención pública. Cada uno de estos diversos sectores posee su propia
especificidad en una serie de dimensiones. Entre ellas se puede contar a las reglas que
pautan todo lo relacionado con la división en jurisdicciones que componen el país. Por
ende, la distribución de tareas, recursos, derechos y obligaciones entre los estados
subnacionales y la nación pueden variar ampliamente entre un sector de políticas y
otro.
A su vez, los consejos federales argentinos pueden ser sumariamente definidos
como ámbitos institucionales (adicionales al tradicional papel federal del Poder
Legislativo) pensados para posibilitar la articulación intergubernamental de políticas
públicas en sectores de políticas específicos.
Los actores que busca articular cada consejo federal son principalmente las
máximas autoridades nacionales y provinciales de cada sector, aunque la mayoría de
los consejos también cuentan con algún espacio para representantes de actores
sociales.
Los primeros consejos federales fueron creados a fines de la década de 1950. A
partir de ese momento, con el posterior auge de las transformaciones producidas por la
descentralización en múltiples áreas, nacieron nuevos consejos altamente heterogéneos
entre sí.
Esta diversidad es explicada por el hecho de que los consejos federales no
cuentan con una reglamentación común, diferenciándose en su forma de creación,
estructura y funciones. Al decir de Palanza (2002:7), “los marcos legales que los
amparan no tienen conexión explícita y no existen canales formales que los vinculen
entre sí (de manera que no existe vinculación entre los consejos, ni articulación de las
acciones llevadas adelante)”.
En cuanto a la reglamentación de origen, la mayoría de los consejos federales
fue creada mediante una ley y el resto a través de decretos, acuerdos
interjurisdiccionales, acuerdos federales o resolución del ministerio implicado.
La estructura de los consejos también adquiere características propias según
cada sector, auque es pertinente notar que en la mayoría de los casos la
9
correspondiente agencia del gobierno nacional tiene gran incumbencia en la pauta
organizacional.
En lo referido a sus funciones, se verifica un amplio margen de variación entre
los consejos: el asesoramiento al gobierno nacional o provincial, la evaluación de
políticas, la distribución de fondos coparticipables, la promoción y asistencia a las
provincias a fin de crear organismos especializados en temas específicos, entre otras
(ver Serafinoff, 2007).
El CFE se expresa mediante resoluciones, mientras el COFESA presenta sus
acuerdos en las actas de reuniones. En ambos casos han sido categorizados según una
serie de criterios que constan en el Anexo I, así como la sustancia de cada
resolución/acuerdo es presentada en el Anexo II.
3.1- El sector “Salud”
A este sector también se lo puede describir como “autoridad superpuesta”,
aunque las tareas simultáneas sólo poseen una especificación genérica en la normativa,
y el ámbito de articulación tampoco posea funciones taxativamente definidas.
3.1.1- La asignación de autoridad
Al igual que en el caso de la educación, la salud es un sector de políticas que
las provincias conservaron para sí en el acuerdo federal originario. Sin embargo,
también como en el otro sector, hubo momentos de la historia argentina en que la
nación desempeñó un amplio papel, el cual incluyó la administración de una vasta
cantidad de establecimientos sanitarios.
Un breve repaso histórico muestra que hasta casi mitad del siglo pasado
efectivamente las provincias eran las mayores responsables del sector, mientras la
nación se mantenía en un distante segundo plano. Hacia el primer gobierno peronista
se verificó un cambio de paradigma, por el cual “el Estado adquiere un rol
fundamental en el cuidado de la salud de la población como planificador y prestador
hegemónico” (Tobar y Rodrigañez, 2003:23). Entre otras cosas, la nación incorpora a
su estructura organizacional un Ministerio dedicado al área y se duplica la capacidad
hospitalaria argentina.
Prontamente sin embargo se observan iniciativas de descentralización, que
poseen su hecho más destacado en los años de la última dictadura cívico-militar, con la
transferencia de 65 servicios hospitalarios a las provincias (Ley N° 21.883).
En la década pasada el proceso continúa con esta tónica, aunque con nuevos
bríos, dado el proceso de transformación estructural sufrido en esos años. Según
Repetto et. al. (2001) “las mismas pueden ser caracterizadas en función de dos
procesos centrales: por un lado, la transferencia de los hospitales públicos hacia
niveles jurisdiccionales inferiores; por el otro, la existencia de proyectos vinculados al
cambio en el modelo de gestión hospitalario”.
Efectivamente, en el año 1992 se trasfieren 19 hospitales a las Provincias de
Entre Ríos, Buenos Aires y a la Ciudad de Buenos Aires, a lo cual se suma
paralelamente la segunda estrategia de este período, la política de los “hospitales
públicos de autogestión” (que a finales de 1999 se llamarían “hospitales de gestión
descentralizada”).
Es de destacar que este proceso de cambio de las tareas entre las jurisdicciones
no fue reflejado en una normativa general que asentara la estructura interjurisdiccional,
como fue la LFE en el sector educación.
De todas formas, a principios de la década, y en el marco del COFESA, se
alcanzó un consenso sobre la distribución de responsabilidades, cristalizado por el
10
PEN en el Decreto N° 1.269/1992 de “Políticas sustantivas e instrumentales de la
Secretaría de Salud”, que posteriormente, en el año 2000, fue sustituido por el “Marco
estratégico-político para la salud de los argentinos” sancionado en el Decreto N° 455.
Esta norma, en consonancia con las funciones atribuidas en la ley de
ministerios, establece las funciones reservadas para el Estado Nacional, que Repetto y
Nejamkis (2005:20) agrupan de la siguiente manera: “1) establecimiento de políticas y
objetivos sectoriales y unificación de criterios comunes al sistema; 2) fortalecimiento
institucional o asistencia para el sistema en su conjunto; 3) acciones compensatorias
para atender desigualdades, inequidades o brechas en materia de problemas de salud; y
4) desarrollo de programas para el logro de objetivos estratégicos”.
Asimismo, en los considerandos del mismo decreto se afirma “[Q]ue el
gobierno y la administración del sistema de servicios de salud son una responsabilidad
concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos
Provinciales, de los gobiernos municipales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires”.
Y asienta en términos de la normativa sectorial el papel que vienen
desarrollando las provincias, de la siguiente forma: “[Q]ue una de las estrategias
centrales de la reforma es la reasignación de los recursos aumentando la participación
presupuestaria del Ministerio De Salud en la Atención Primaria de la Salud,
transfiriendo la responsabilidad de la planificación operativa a cada una de las
jurisdicciones locales y sus servicios de salud”.
Como fruto del proceso reseñado, Tobar y Rodrigañez (2003:22) llegan a la
siguiente conclusión: “los 24 poderes de nivel intermedio tienen en sus manos la
atención pública de la salud de sus respectivas jurisdicciones y una enorme autonomía
para decidir sus políticas sanitarias. Por su parte, la autoridad nacional posee
responsabilidades limitadas y muy generales. Finalmente, los gobiernos locales o
municipios tienen un papel residual en la administración de los servicios de salud -y se
limitan al primer y segundo nivel de atención, ya que en la gran mayoría de los casos
el proceso de descentralización se frenó en las provincias y la Ciudad de Buenos
Aires”.
Este sector de políticas tampoco posee fondos de asignación específica, aunque
existen relevantes fondos nacionales para aplicar territorialmente. Por ende aquí
también las provincias financian sus tareas con recursos propios y de coparticipación,
aún cuando también aprovechan los previamente mencionados.
En los últimos 5 años, el promedio de lo invertido por Nación en el área de
atención pública de la salud (la cual excluye obras sociales y salud provisional) ronda
el 15%, correspondiendo la mayor parte a las provincias, y una cifra parecida a la
primera a los municipios (datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y
Programas Sociales-Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de
la Nación Argentina),. En cuanto a las finalidades, la mayor parte de los recursos
provinciales son destinados a atender le gasto del personal en salud y el
funcionamiento hospitalario, mientras que la nación atiende programas específicos.
3.1.2- El Consejo Federal de Salud (COFESA)
El origen de este consejo federal se remonta al año 1971, cuando nació dentro
del Consejo Federal de Bienestar Social, cómo un espacio de consulta especializado.
Debió pasar una década para que sea creado formalmente como Consejo Federal.
En su trabajo sobre el tema, Palanza (2002:30) hace la siguiente reconstrucción
de la norma creadora: “[E]l proyecto que en 1981 motivó la creación del COFESA
respondió a la recomendación que hicieran las más altas autoridades sanitarias del país
11
a la Secretaría de Estado de Salud Pública (dependiente del Ministerio de Bienestar
Social) en ocasión de la reunión que se celebró en Río Negro en marzo de 1980. […]
Según consta en el texto que acompaña la Ley, el proyecto también habría sido
aprobado por parte de representantes de organismos y entidades oficiales y privados
especialmente invitados a la mencionada reunión, así como también por parte de los
representantes de la Organización Mundial de la Salud – Oficina Sanitaria
Panamericana”.
En realidad, si bien figura como ley en algunos trabajos, se trata de una norma
que no pasó por el Congreso Nacional, puesto que fue sancionado durante la criminal
dictadura cívico-militar de esos años, en el marco de las transferencias de servicios
reseñada previamente.
Es importante detenerse en esta normativa, puesto que al tiempo que constituye
el origen del COFESA, continúa siendo la guía del funcionamiento del mismo, dado
que no ha sido modificada ni reglamentado por otra regla hasta la actualidad.
El Decreto N° 22.373 establece al COFESA como el espacio formal de
encuentro y articulación interjurisdiccional, y delinea su estructura y modo de
funcionamiento.
Sus miembros son los funcionarios de dirección del sector en el nivel nacional
y subnacional del país (cuyos gastos serán “atendidos con cargo al gobierno de la
jurisdicción que representen”), y es presidido por el primero (si bien hoy en día el
cargo es el de Ministro de Salud de la Nación, en la norma figura como “Secretario de
Estado de Salud Pública de la Nación”). De todas formas, a solicitud del presidente y
“con carácter de invitados especiales permanentes (u ocasionales según la índole del
temario)”, se estipula la posibilidad de otras presencias en las reuniones, tanto de
entidades públicas como privadas, que sean de “significativa representatividad en
actividades vinculadas con el campo de la Salud, a fin de facilitar la manifestación de
opiniones intersectoriales” (Art. 5).
El Artículo 2 fija las funciones del COFESA: “propender integralmente al
coordinado desarrollo sectorial en materia de salud en toda la República, a cuyo fin se
aplicará preferentemente a:
a) la apreciación de los problemas de Salud comunes a todo el país, de los de
cada provincia y de cada región en particular;
b) la determinación de las causas de tales problemas;
c) el análisis de las acciones desarrolladas y la revisión de las concepciones a
que respondieran, para establecer la conveniencia de ratificarlas o modificarlas;
d) la especificación de postulados básicos, capaces de caracterizar una política
sectorial estable de alcance nacional y la recomendación de los cursos de acción
aconsejables para su instrumentación;
e) la compatibilización global de las tareas inherentes a la diagramación y
ejecución de los programas asistidos, conducidos por la autoridad sanitaria nacional y
la de cada jurisdicción a fin de lograr coincidencias en los criterios operativos, en la
aplicación de los recursos disponibles y en la selección de métodos de evaluación,
estimulando la regionalización y/o zonificación de los servicios;
f) contribuir al desarrollo de un sistema federal de Salud”.
En cuanto a su estructura, a este Consejo Federal se le asigna “una secretaría
permanente que funcionará en la sede de la Secretaría de Estado de Salud Pública de la
Nación” (Art. 7), y se deja abierta la posibilidad de que los miembros del mismo
concerten la constitución de comités especiales para el estudio de determinados
asuntos, en razón de los temas y/o de su trascendencia regional, a efectos de facilitar el
cumplimiento de los fines indicados en el Artículo 2, dando oportuna cuenta de ello a
12
la presidencia del Cuerpo y manteniéndola informada de la realización y resultado de
dichos estudios” (Art. 8). Es de destacar que en el último año ha sido práctica habitual
la realización de Consejos Regionales de Salud (CORESA), en las cuatro regiones en
que se encuentra dividido el país.
El decreto citado ordena en el Art. 3 la periodicidad de las reuniones ordinarias:
dos veces por año, poniendo la convocatoria en manos del Presidente. Existe además la
posibilidad de reuniones extraordinarias, “a iniciativa del presidente, o cuando lo
soliciten no menos de CINCO (5) de las jurisdicciones representadas en el Consejo,
con indicación del temario y antelación suficiente para su oportuna convocatoria”
(Art.4). Un punto importante en referencia a la forma de convocar las reuniones
ordinarias tiene que ver con la agenda de las mismas: será puesta por el Presidente en
la convocatoria, en consulta con el resto de los miembros (Art.3).
Por último, el Decreto mencionado fija que las conclusiones a que se arribe en
cada reunión, serán expresadas mediante recomendaciones o informes según
corresponda. Sin embargo, desde hace ya varios años que el COFESA como todo
producto emite Actas de las reuniones, las cuales consisten en la transcripción de lo
conversado firmado por las autoridades nacionales y provinciales participantes.
Como ha sido descripto previamente, en este sector de políticas no se han
sancionado leyes generales ni modificatorias en los últimos años, pero sí ha habido
consensos entre ambos niveles a fin de generar pautas hacia dónde dirigir las políticas
del sector. En este sentido, el “Marco estratégico-político para la salud de los
argentinos” sancionado en el Decreto N° 455 de 2000 (que sustituyó al acuerdo
alcanzado casi una década antes9) entre las estrategias que sanciona brinda
lineamientos para la coordinación entre niveles: “[C]ontribuir al desarrollo y
fortalecimiento del sistema federal de salud, a partir de un accionar basado en la
concertación, siendo su ámbito natural de articulación el Consejo Federal de Salud. La
coordinación interjurisdiccional de esfuerzos y recursos permitirá contribuir no
solamente al desarrollo del sector salud sino también tendrá un efecto de
fortalecimiento y desarrollo de la vida democrática”10.
Siendo las descriptas las únicas normativas existentes sobre le COFESA, es de
absoluta nitidez que estos instrumentos legales son bastante generales en las
especificaciones en cuanto al qué y cómo de las cuestiones a abordar. En este misma
dirección cuenta que no hay un reglamento interno que agregue alguna pauta de
funcionamiento. De allí que “no se ha detectado una metodología específica acordada
y/o mecanismos utilizados habitualmente para concertar decisiones al interior del
cuerpo” (Palanza, 2002:35).
Al mismo tiempo, la dinámica que establece esta institucionalidad parecería
muy ceñida a la voluntad del actor nacional. Si bien esto es un resultado a probar, vale
tener la referencia de estudios sobre períodos previos de este mismo Consejo Federal:
“La autoridad central tiene un rol convocador y rector, lo que hace que se convierta en
la principal pieza del motor de arranque del órgano. El carácter general con que son
enunciadas las funciones, estructura y la dinámica de funcionamiento del CO.FE.SA.
9
Como ya se dijo, el Decreto N° 1.269/92 cristaliza un acuerdo entre las jurisdicciones. El mismo
destaca la necesidad de “…promover la coordinación con las jurisdicciones, tanto a nivel del Consejo
Federal de Salud, como en la elaboración de programas estratégicos y en la asistencia técnica y
financiera a programas provinciales”.
10
Con similar intención, en el mismo Decreto se incluye la estrategia de “[A]tender con especial interés
las brechas, desigualdades y/o inequidades en materia de problemas de salud que pueden aparecer a
nivel local o regional, así como trabajar coordinadamente para resolver los problemas comunes a todo el
país”.
13
se traduce en una enorme flexibilidad a la hora de hacerlo funcionar. Esto último ha
significado períodos de mucha actividad para el órgano y períodos de gran deficiencia
en su funcionamiento. Es que las características de la norma que regula el Consejo han
dado lugar a que su desempeño se vea condicionado primordialmente por la relevancia
y el espacio que las autoridades sanitarias del país -en particular, el ministro nacional
como autoridad convocante del CO.FE.SA.- y por cuestiones de carácter más bien
coyuntural” (Tobar y Rodrigañez, 2003:3).
3.2- El sector “Educación”
En este sector, las tareas de los diferentes actores gubernamentales pueden ser
catalogadas como “autoridad superpuesta”, ya que si bien tienen funciones diferentes,
también poseen un importante cuerpo de tareas simultáneas, la decisión sobre las
cuales la propia normativa se encarga de asignarla de manera bien detallada al ámbito
de articulación.
3.2.1- La asignación de autoridad
En el marco del proceso de transformación del Estado, a principios de la
década pasada la administración Menem completó por medio de la Ley 24.04911 la
tarea descentralizadora iniciada por la última dictadura cívico-militar que asoló al país.
De tal forma, la totalidad de los establecimientos educativos de nivel secundario y
terciario no universitario del Estado nacional pasaron a ser responsabilidad de las
provincias. En términos de funciones, esto supone el pasaje al nivel subnacional de la
administración y el financiamiento de los servicios educativos territoriales.
Las reformas impulsadas por el gobierno de entonces no acabaron con esta ley.
Luego se sancionó la Ley Federal de Educación (LFE, Nº 24195, promulgada en abril
de 1993), que modifica el marco regulatorio del sistema educativo nacional, sentando
legalmente las funciones de cada integrante jurisdiccional del mismo, incluyendo al
CFCyE.
En 2006 el gobierno encabezado por el Dr. Kirchner promulgó la Ley de
Educación Nacional (LEN- Nº26.206). Si bien esta ley está informada por un proyecto
de sociedad claramente diferente a la década anterior, en lo tocante a la distribución de
responsabilidades hay varias continuidades.
Es así como sigue siendo válida la apreciación de Repetto y Nejamkis (2005:6),
según quienes se puede “agrupar las funciones del Estado Nacional en materia
educativa en tres grandes áreas: las relacionadas con el establecimiento de políticas y
objetivos comunes sectoriales; las de asistencia al sistema educativo para su
transformación (a través de la producción de información estadística, investigación,
capacitación y evaluación); y las compensatorias, orientadas a reducir las diferencias
interjurisdiccionales y sociales”.
Efectivamente, en el artículo 115 la LEN le encarga a la nación, a través del
Ministerio de Educación, fijar las políticas y estrategias educativas; asegurar el
cumplimiento de los principios, fines, objetivos y previsiones establecidos por la
presente ley para el Sistema Educativo Nacional a través de la planificación, ejecución,
supervisión y evaluación de políticas, programas y resultados educativos; dictar
normas generales sobre equivalencias de planes de estudios y diseños curriculares de
las jurisdicciones, y otorgar validez nacional a los títulos y certificaciones de estudios;
dictar normas generales sobre revalidación, equivalencia y reconocimiento de títulos
expedidos y de estudios realizados en el extranjero; coordinar y gestionar la
11
Ley de Transferencias de escuelas a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires. Promulgada por decreto en enero de 1992.
14
cooperación técnica y financiera internacional y promover la integración,
particularmente con los países del MERCOSUR.
Asimismo le asigna tareas de asistencia a la gestión subnacional: fortalecer las
capacidades de planificación y gestión educativa de los gobiernos provinciales para el
cumplimiento de las funciones propias y aquellas emanadas de la presente ley;
desarrollar programas de investigación, formación de formadores e innovación
educativa, por iniciativa propia o en cooperación con las instituciones de Educación
Superior y otros centros académicos; contribuir con asistencia técnica y financiera a
las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para asegurar el
funcionamiento del sistema educativo; declarar la emergencia educativa para brindar
asistencia de carácter extraordinario en aquella jurisdicción en la que esté en riesgo el
derecho a la educación de los/as alumnos/as que cursan los niveles y ciclos de carácter
obligatorio (esta decisión y las medidas que se instrumenten deberán contar con el
acuerdo de la jurisdicción involucrada y del Consejo Federal de Educación, y serán
comunicadas al Poder Legislativo Nacional)” (Art. 115).
Por último, no deja de ser responsable de la existencia de políticas de
compensación social: “El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo
con el Consejo Federal de Educación, fijará y desarrollará políticas de promoción de la
igualdad educativa, destinadas a enfrentar situaciones de injusticia, marginación,
estigmatización y otras formas de discriminación, derivadas de factores
socioeconómicos, culturales, geográficos, étnicos, de género o de cualquier otra índole,
que afecten el ejercicio pleno del derecho a la educación” (Art.79). Y en el Artículo 80
de la misma Ley se dispone lo siguiente: “Las políticas de promoción de la igualdad
educativa deberán asegurar las condiciones necesarias para la inclusión, el
reconocimiento, la integración y el logro educativo de todos/as los/as niños/as, jóvenes
y adultos en todos los niveles y modalidades, principalmente los obligatorios. El
Estado asignará los recursos presupuestarios con el objeto de garantizar la igualdad de
oportunidades y resultados educativos para los sectores más desfavorecidos de la
sociedad”. Esta tarea se realizará a través de la provisión de textos escolares y otros
recursos pedagógicos, culturales, materiales, tecnológicos y económicos a los/as
alumnos/as, familias y escuelas que se encuentren en situación socioeconómica
desfavorable.
En lo tocante a las provincias, la LEN les reserva las siguientes tareas:
“asegurar el derecho a la educación en su ámbito territorial; cumplir y hacer cumplir la
presente ley, adecuando la legislación jurisdiccional y disponiendo las medidas
necesarias para su implementación; ser responsables de planificar, organizar,
administrar y financiar el sistema educativo en su jurisdicción, según sus
particularidades sociales, económicas y culturales; aprobar el currículo de los diversos
niveles y modalidades en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de Educación;
organizar y conducir las instituciones educativas de gestión estatal; autorizar,
reconocer, supervisar y realizar los aportes correspondientes a las instituciones
educativas de gestión privada, cooperativa y social; aplicar las resoluciones del
Consejo Federal de Educación para resguardar la unidad del Sistema Educativo
Nacional; expedir títulos y certificaciones de estudios” (Artículo 121).
El financiamiento de este sector de políticas se atiende con recursos emanados
de la recaudación propia provincial y de la coparticipación. A pesar de esta
inexistencia de fondos de asignación específica, la nación posee recursos de ejecución
territorial. Según datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas
Sociales (Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación
Argentina), entre 2002 y 2007 el promedio del gasto en educación básica de la Nación
15
representa no más del 10% del gasto total en la materia. De todas formas, hay que
aclarar que la abrumadora superioridad cuantitativa provincial debe ser matizada
fuertemente, puesto que la mayor parte de estos recursos son gasto inflexible, dedicado
a salarios y funcionamiento escolar, mientras que el gasto de la Nación puede ser
aplicado con mayor variabilidad, lo cual le confiere mayor margen de negociación.
3.2.2- El Consejo Federal de Educación (CFE)12
La creación del Consejo Federal de Educación fue aconsejada por la Reunión
Nacional de Ministros de Educación, en el acuerdo suscripto en la Ciudad de Buenos
Aires el 3 de septiembre de 1971, ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional (Decreto
4521 del 7/X/71) y por el de cada una de las provincias signatarias mediante los
instrumentos legales correspondientes13. Así es como se estableció un proyecto de ley
(luego transformado en la Ley 19682), para que este consejo pudiera conformarse.
En esta normativa la misión asignada incluye coordinar, planificar y acordar en
los aspectos de la política educativa nacional que, en los diversos niveles y
jurisdicciones del sistema escolar, comprometan la acción conjunta de la Nación y de
las provincias.
También es de destacar que se le asignan las funciones de: “…b) Proponer las
medidas que considere necesarias para la mejor utilización de los recursos humanos,
tecnológicos y económicos. c) Proponer las modificaciones que requiera la legislación
vigente en la materia. […] e) Proponer pautas y aconsejar prioridades para la
confección de los presupuestos de educación”.
Por lo demás, su estructura es similar a la actual descripta más abajo, pero sin
Secretaría General y con un Comité Ejecutivo integrado, además del presidente, por un
vicepresidente, un secretario y tres vocales, y que podía organizar reuniones de
organismos técnicos, de investigación, de planeamiento, empresariales, gremiales y
otros cuando la índole de los asuntos que deben ser tratados así lo requiera.
La aprobación de las decisiones eran realizadas por simple mayoría de votos de
los presentes (sobre un quórum de la mitad más uno de sus miembros, y asimismo
establece que “Los criterios sostenidos por los integrantes disidentes en el seno del
Consejo Federal de Educación, deberán ser tenidos siempre en cuenta en los acuerdos
logrados y en la planificación, coordinación y asesoramiento realizado”).
Si bien el consejo sufre cierta modificación en la dictadura militar (Decreto Ley
Nº 22.047), el formato que presenta en la decada pasada surge de las modificaciones
introducidas por la normativa que, como hemos visto, transformó el área a comienzos
de la misma.
Si ya desde su origen fue pensado como ámbito de coordinación en orden a
favorecer la acción conjunta de la Nación y las provincias, la Ley Federal de
Educación (1993) posee un capítulo propio para el consejo. En uno de sus artículos –el
56- se definen las funciones del mismo, fortaleciéndolo como ámbito
interjurisdiccional14.
12
Este acápite se basa en Rey (2008)
Asentados en fojas 14/100 del exp. 56.231/71 de los registros del Ministerio de Educación.
14
El Consejo Federal de Cultura y Educación tiene las funciones establecidas por las normas de su
constitución y cumplirá además las siguientes:
a) Concertar dentro de los lineamientos de la política educativa nacional los contenidos básicos
comunes, los diseños curriculares, las modalidades y las formas de evaluación de los ciclos, niveles y
regímenes especiales que componen el sistema.
b) Acordar los mecanismos que viabilicen el reconocimiento y equivalencia de estudios, certificados y
títulos de la educación formal y no formal en las distintas jurisdicciones.
13
16
En cuanto a su estructura, el Artículo 57 establece que se compone de los
siguientes órganos:
a) La Asamblea Federal, órgano superior del Consejo, (lo cual significa que es
la encargada de de establecer las políticas, el plan de trabajo y la normativa interna del
CFCE). Esta integrada por el ministro del área del Poder Ejecutivo Nacional como
presidente nato, y por los ministros o responsables del Area Educativa de las
jurisdicciones y el representante del Consejo Interuniversitario Nacional (luego la Ley
de Educación Superior, amplía a tres los miembros del CIN).
b) El Comité Ejecutivo, desenvolverá sus actividades en el marco de las
resoluciones adoptadas por la Asamblea Federal. Estará presidido por el ministro del
Poder Ejecutivo Nacional e integrado por los miembros representantes de las regiones
que lo componen, designados por la Asamblea Federal cada dos años.
c) La Secretaría General, (novedad establecida por esta ley) tendrá la misión de
conducir y realizar las actividades, trabajos y estudios según lo establezcan la
Asamblea Federal y el Comité Ejecutivo. Su titular será designado cada dos años por
la Asamblea Federal.
Y el Artículo 58 le agrega dos Consejos Consultivos:
a) El Consejo Económico-Social, integrado por representantes de las
organizaciones gremiales empresarias de la producción y los servicios, la
Confederación General del Trabajo y el Consejo Interuniversitario Nacional.
b) El Consejo Técnico-Pedagógico, estará integrado por especialistas
designados por miembros del Consejo Federal de Cultura y Educación (artículo 54) y
dos especialistas designados por la organización gremial de trabajadores de la
educación de representación nacional mayoritaria.
En cuanto al funcionamiento de la Asamblea, las reglas que la Ley Federal de
Educación convalidó establecían la obligatoriedad de al menos dos Ordinarias por año,
y la posibilidad de Extraordinarias, citadas por el Presidente, el Comité Ejecutivo o
bien por un tercio de los miembros de la Asamblea (art. 5 del Decreto Ley Nº 22.047 y
arts. 1 y 6 del Reglamento del CFCE). Vale explicitar que durante estos años se
cumplió con el número fijado, habiendo participado de ellas las máximas autoridades.
El quórum quedó establecido en la mitad más uno de sus miembros (art 7 del
Decreto Ley Nº 22.047 y art. 2º del Reglamento del CFCE). Si bien está reglamentado
que las decisiones se realizan por mayoría simple de votos de los presentes, en la
práctica se ha venido consolidando la búsqueda del consenso.
La ruta a transitar para elaborar acuerdos fue diseñada en el propio CFCE, a
través de su Resolución Nº 26/93: trabajo técnico: borrador de la propuesta
c) Acordar los contenidos básicos comunes de la formación profesional docente y las acreditaciones
necesarias para desempeñarse como tal en cada ciclo, nivel y régimen especial.
d) Acordar las exigencias pedagógicas que se requerirán para el ejercicio de la función docente en cada
rama artística en los distintos niveles y regímenes especiales del sistema.
e) Promover y difundir proyectos y experiencias innovadoras y organizar el intercambio de
funcionarios, especialistas y docentes mediante convenios, la constitución de equipos técnicos
interjurisdiccionales y acciones en común, tendientes a lograr un efectivo aprovechamiento del potencial
humano y de los recursos tecnológicos disponibles en el sistema educativo nacional.
f) Considerar y proponer orientaciones que tiendan a la preservación y desarrollo de la cultura nacional
en sus diversas manifestaciones, mediante la articulación de las políticas culturales con el sistema
educativo en todos sus niveles y regímenes especiales.
g) Garantizar la participación en el planeamiento educativo de los padres, las organizaciones
representativas de los trabajadores de la educación y de las instituciones educativas privadas
reconocidas oficialmente.
h) Cooperar en materia de normativa educacional y mantener vínculos con el Congreso de la Nación y
con las legislaturas de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
17
desarrollado por los equipos técnico - profesionales del ministerio nacional; consultas
federales: la presentación del borrador a las jurisdicciones, en orden a contar con sus
opiniones; consultas nacionales: a las universidades, sindicatos docentes y no
docentes, iglesias y demás actores de la sociedad civil interesados en la educación, con
un plazo de dos o tres semanas para recepcionar sus propuestas de modificaciones y
comentarios; así se llegan a los acuerdos federales: la versión corregida de la propuesta
sería puesta a consideración de la Asamblea del CFCE para su aprobación; y por
último la promulgación de los marcos normativos pertinentes en cada tema.
El trabajo realizado se plasma normativamente en Resoluciones y
Recomendaciones, por lo cual su análisis da cuenta del resultado a que efectivamente
arriba el Consejo.
Ahora bien, como corolario de las enseñanzas extraídas del funcionamiento
histórico y reciente del CFCE bajo la normativa reseñada, en 2007 se avanzó en un
nuevo diseño institucional, el cual acompaña el sentido en que se quiere direccionar las
relaciones intergubernamentales en el área educación.
Aunque retomando las especificaciones que posibilitaron la institucionalización
de la relación nación-provincias en tiempos pasados, la Ley de Educación Nacional
(2006) pretende mejorarlas y apunta a una rejerarquización del ahora CFE.
Como quedó dicho, el Sistema Educativo Nacional no cambia su carácter
descentralizado. También al igual que en su predecesora, la LEN atribuye al Estado
nacional la potestad de fijar la política educativa, aunque lo hace “conforme a los
procedimientos de participación y consulta de la presente ley” (Art.115, inc. A). Y
estos son más taxativos y amplios que lo existente. Ya en el Artículo 12 deja
establecido que las provincias forman parte de la planificación (junto con la
organización, supervisión y financiación), de manera concertada y concurrente con el
Estado nacional, del Sistema Educativo Nacional. A su vez, en el Artículo 113,
referido al Gobierno del mismo, la novedad es que deja explícitamente sentado que “el
organismo de concertación de la política educativa nacional es el Consejo Federal de
Educación” (énfasis nuestro).
En el mismo sentido, lo que en la anterior ley (Art. 53, inc. E) sólo era un
enunciado acerca de la potestad de la Nación de “implementar programas especiales
para garantizar el ingreso, permanencia y egreso de los alumnos/as […] en
coordinación con el Consejo Federal de Cultura y Educación”, en la LEN (Art. 79)
adquiere otra envergadura, ya que las iniciativas de promoción de la igualdad
educativa asignadas a la nación son “en acuerdo con el Consejo Federal de
Educación”. De igual manera sucede la amplia gama de recursos que establece el
artículo siguiente ya descripto.
Por lo demás, en el conjunto de la ley, el CFE es tenido en cuenta como actor
relevante para tomar parte de múltiples tareas, desde las necesarias para la adecuación
normativa, hasta la evaluación y la promoción de la calidad. Estas características son
similares a las de la ley pasada en el sentido que permiten una clara división y
complementación en la realización de las tareas educativas, pero con mayor grado de
alcance.
La Ley 26075 de Financiamiento Educativo (2006) también asigna un rol
central al CFE. En el Art. 9 crea el Programa Nacional de Compensación Salarial
Docente, para combatir desigualdades salariales, y establece que el CFE participará
junto a la Nación en la fijación de las pautas de asignación y operatoria del mismo. El
artículo siguiente no es menos trascendente: “El ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades
gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que
18
incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo,
c) salario mínimo docente y d) carrera docente”. También de suma relevancia es el
Art. 17, en el cual ante el incumplimiento provincial, se establece que las sanciones
son aplicada por el Ministerio Nacional “en consulta” con el CFE. En el resto del
articulado también se le confieren al CFE atribuciones relacionadas con la evaluación,
ponderación de indicadores, etc.
Además de estas modificaciones en la legislación, que amplían el rol del CFE,
también en su estructura (sancionada en la LEN) se verifican algunos cambios. Si bien
no se trata de una gran transformación, pareciera que al igual que con la normativa
general, se trata de respetar las configuraciones que han favorecido el funcionamiento
federal, y se imprimen algunos cambios para mejorarlo.
Amen de explicitar su carácter de permanente, se lo considera ámbito en dónde
se trata la política educativa15, lo cual lo diferencia de servir para la “coordinación y
concertación del Sistema Nacional de Educación” (Art. 54 de la LFE). Ciertamente su
rol operativo y reglamentador también está asentado en la Ley, en el Art. 32, y en los
acápites de cada tipo de educación y de cada materia a garantizar por el Sistema
Nacional de Educación.
El órgano superior sigue siendo la Asamblea Federal tal cual existía, aunque
frente al déficit en la relación con el Congreso Nacional, se le agrega la participación
de dos legisladores representantes por cada una de las Comisiones de Educación de
ambas cámaras legislativas.
En cuanto al Comité Ejecutivo, tampoco varía demasiado, sino que se prevé la
posibilidad de que “a efectos de garantizar mayor participación según el tipo de
decisiones que se consideren, podrá convocarse al Comité Ejecutivo ampliado,
integrado por las autoridades educativas jurisdiccionales que se requieran” (Art. 117,
inc. B). La idea de esta última posibilidad es que, dado que el Comité Ejecutivo es el
representante de todas las regiones geográficas, y que en su ámbito se realizan las
discusiones previas de análisis de las cuestiones que luego llegan a la Asamblea, la
participación de todas las jurisdicciones en estas reuniones permite que las cuestiones
más dificultosas sean discutidas previamente por todas las provincias, lo cual
facilitaría el acuerdo legítimo. Asimismo, con idéntica intención, se prevé la
posibilidad de convocar a reuniones regionales, cuando la temática afecta de forma
diferente.
A la Secretaría General se la complementa con nuevas responsabilidades de
coordinación e implementación de programas específicos. Lo que es relevante
mencionar es su jerarquización dentro de la estructura del ministerio, ya que desde
2002 posee rango de Subsecretaría, lo cual es indudablemente una apuesta al
fortalecimiento de sus capacidades institucionales.
Un elemento que refuerza la significancia del CFE en tanto articulador de las
relaciones federales está constituido por la obligatoriedad de sus resoluciones, cuando
así lo disponga la Asamblea de acuerdo con la Reglamentación que la misma
establezca para estos casos, que quedó plasmado en el Art. 118.
Por último, una innovación que apunta a remediar las carencias en la
participación, se encuentra en lo referente a los consejos consultivos. Se crea el
Consejo de Políticas Educativas, “cuya misión principal es analizar y proponer
cuestiones prioritarias a ser consideradas en la elaboración de las políticas” (Art. 119,
inc. A). Este se conforma con una gran amplitud de actores sociales. Al Consejo
15
Art. 116 de la LEN: “Crease el Consejo Federal de Educación, organismo interjurisdiccional, de
carácter permanente, como ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa
nacional, asegurando la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional”.
19
Económico y Social se le asigna la función específica (“participará en aquellas
discusiones relativas a las relaciones entre la educación y el mundo del trabajo y la
producción”, Art. 119, inc. B), y también se amplía su convocatoria. Por último, el
Consejo de Actualización Curricular, “a cargo de proponer innovaciones en los
contenidos curriculares comunes”, se nutre de “personalidades calificadas de la
cultura, la ciencia, la técnica y el mundo del trabajo y la producción” (Art. 119, inc.
C). Reforzando el sentido participatorio del CFE, el capítulo referido al mismo termina
con la convocatoria dos veces al año a representantes de organizaciones gremiales
docentes con personería nacional para considerar agendas definidas de común acuerdo.
El espíritu de esta normativa sancionada en la LEN también quedó cristalizado
en la mecánica que establece el Reglamento Interno sancionado por el CFE
(Resolución Nº 1-2007).
En los artículos de este reglamento se refleja el interés por ampliar la base de
consenso y legitimidad dentro del CFE.
Dentro de sus artículos más importantes podemos encontrar el Art.2 que
establece que la Asamblea Federal deberá sesionar como mínimo diez (10) veces por
año.
Otro artículo a destacar es el Art.11, el cual acorde a lo postulado en la LEN,
considera que la Asamblea Federal se pronunciará a través de resoluciones que son
obligatorias para todas las jurisdicciones.
El Art.12 establece que para las resoluciones, se deberá contar en todos los
casos con la aprobación de los 3/4 de todos los miembros de la Asamblea Federal,
debiendo quedar constancia en la resolución del resultado de la votación. Así se
intenta garantizar que si las resoluciones son obligatorias, tengan el voto afirmativo de
una gran mayoría.
En conjunto, estos dos artículos son de suma relevancia, puesto que como es
fácil de observar aún si sin ser un avezado analista neoinstitucional, estas reglas
proveen tanto amplios incentivos para que las jurisdicciones acuerden sólo lo que están
dispuestas a cumplir -evitando así recrear la dinámica verificada en la década pasada,
en la cual la variabilidad con que se implementaban las decisiones no tributaba en la
generalidad de los casos a la adaptación a las especificidades de cada ámbito local,
sino que era la fórmula para evitar concretar el acuerdo previamente signado-, como
así también dan la seguridad de que sólo con el acuerdo de una gran cantidad de
provincias se sancionan los consensos.
Además este Reglamento considera en el Art.21 que los Consejos Consultivos
deberán analizar y emitir opinión sobre aspectos prioritarios para la elaboración de las
políticas educativas, produciendo informes o propuestas sobre las cuestiones sometidas
a su consideración. Asimismo deberán proponer al Consejo Federal de Educación
acciones y medidas para el cumplimiento de la normativa educativa nacional.
4. Los ministros nacionales de Salud y Educación en los años 2007 y 2008
En este breve acápite se hará una comparación de gestión entre los ministros
que ejercieron sus cargos durante el periodo analizado en este trabajo, es decir Ginés
González García y Graciela Ocaña, por el lado del sector de salud, y entre Daniel
Filmus y Juan Carlos Tedesco, desde el sector de educación. Tratando de obtener
algún tipo de referencia o conclusión de sus perfiles que pueda dar algún indicio sobre
el tipo de relación con las provincias que se desarrolló en los consejos federales en la
época en que ellos estaban/están en ejercicio de sus cargos ministeriales.
20
4.1- Los ministros de Salud
El Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación estuvo a cargo del Dr. Ginés
González García desde el 10 de enero de 2002 hasta el 10 de diciembre de 2007. Fecha
en la cual asumió la dirección de esta cartera ministerial la Lic. Graciela Ocaña, puesto
que ocupa hasta la fecha.
En cuanto a la formación académica, profesional de cada ministro presentan
distintas orientaciones.
Ginés González García se graduó como médico cirujano en la Universidad
Nacional de Córdoba. Mientras que, Graciela Ocaña se licenció en Ciencias Políticas
en la Universidad de Buenos Aires. Esta primera diferencia permite comprender el
campo de acción en los cuáles se desarrollaron profesionalmente, que a su vez está
íntimamente ligado a su procedencia política. Además, es necesario tener presente los
trabajos por los cuáles se han destacado. En este sentido, la trayectoria previa a la
asunción como ministros puede aportar indicios en cuanto a las características de cada
gestión.
Ginés Gonzalez García es: Diplomado en Salud Pública de la Escuela de Salud
Pública de la Universidad Nacional de Buenos Aires con especialización en
Administración en Salud; Especialista en Salud Pública del Consejo de Médicos de
Córdoba; Diplomado como Médico Sanitarista en la Academia Nacional de Medicina
y Magíster en Sistemas de Salud y Seguridad Social de la Universidad Nacional de
Lomas de Zamora y la Fundación ISALUD con la Tesis “Políticas de Medicamentos
basadas en la demanda”. “Doctor Honoris Causa”. Universidad de Morón. Esto da
cuenta de su conocimiento y preparación en la temática de salud pública.
Por otro lado, si bien esta amplia formación académica es acompañada por una
extensa militancia en el movimiento peronista, nunca ejerció cargos partidarios. Con
respecto a los puestos desempeñados en la esfera pública siempre estuvieron
relacionados al área de Salud. Durante los años 1975 y 1976 fue Director del Sistema
Nacional Integrado de Salud (SNIS) en San Luis. Desde 1988 a 1991 fue Ministro de
Salud de la Provincia de Buenos Aires. En 2002, asumió el cargo de Ministro de Salud
de la Nación en el gobierno del Dr. Eduardo Alberto Duhalde. El 25 de mayo de 2003
fue ratificado en el cargo por el Presidente Dr. Néstor Carlos Kirchner.
En el contexto de una crisis política, social y económica, impulsó la Política
Nacional de Medicamentos, cuyos ejes fundamentales fueron la Ley de Prescripción
de Medicamentos por su nombre Genérico y el Programa Remediar de distribución
gratuita de remedios para más de 15 millones de personas. Esta temática es recurrente
en sus trabajos académicos, previos a asumir como Ministro Nacional. Cabe resaltar el
trabajo que desde la Fundación ISalud ha realizado junto con un grupo de
profesionales técnicos abocados a la tarea de armar planes de emergencia sanitaria.
En tanto, la ministra Graciela Ocaña si bien no se ha especializado en ningún
área particular de la Ciencia Política, cuenta con un amplio trabajo en el campo
legislativo. Su actividad política inicialmente estuvo vinculada al FREPASO. En este
sentido, desde 1993 fue asesora de varios legisladores, siendo sus principales temas de
trabajo la Reforma Política y las investigaciones de corrupción del Gobierno de Carlos
Menem. Luego en 1999, asumió su primera banca como diputada nacional bonaerense
por la Alianza de la cual formaba parte dicho partido. Integró como Secretaria la
Comisión Investigadora de Hechos Ilícitos vinculados con el Lavado de Dinero
presidida por la diputada Elisa Carrió. De esta forma, Graciela Ocaña antes de terminar
su mandato como diputada provincial, en 2001, decidió incorporarse al ARI. En 2003
fue reelecta como diputada por la provincia de Buenos Aires. En enero de 2004 hasta
21
el 28 de agosto de 2006 retuvo este cargo, en uso de licencia, cuando asumió en el
PAMI. Su trayectoria en el Congreso Nacional nos indica su compromiso con
cuestiones políticas partidarias y su escasa o casi nula experiencia en la
implementación de políticas de salud.
4.2- Los ministros de Educación
En el sector educación Daniel Filmus fue ministro desde 2003 hasta diciembre
de 2007. Su sucesor es Juan Carlos Tedesco, quien se encuentra en su cargo hasta la
actualidad.
Académicamente ambos son muy similares, tienen una enorme experiencia en
docencia, publicaciones propias, títulos académicos, etc.
Filmus obtuvo su titulo de Licenciado en Sociología en la Universidad de
Buenos Aires en 1977, se especializo en educación para adultos en el Centro Regional
de Especialización de Adultos y Alfabetización Funcional para América Latina
(CREFAL), México y tiene un Master en Educación de la Universidad Federal
Fulminense, de Río de Janeiro, Brasil. Por su parte, Juan Carlos Tedesco es Licenciado
en Ciencias de la Educación, recibido en la Universidad de Buenos Aires en 1968 y si
bien no tiene especialización académica su experiencia laboral lo llevo a que dictara
innumerables maestrías en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), en el Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo (IUED), de la
Universidad de Ginebra, Suiza; de la Universidad Nacional de Tres de Febrero,
Buenos Aires, Argentina; de la Universidad Nacional de Costa Rica y de la
Universidad Estadual Paulista, de San Pablo, Brasil.
A pesar de este recorrido académico similar, se presenta una diferencia en
cuanto a sus respectivas trayectorias políticas.
Daniel Filmus fue militante político desde temprana edad, participando de la
militancia universitaria en el Partido Comunista hasta la dictadura, en la cual se acerco
al peronismo con el lema de defender los derechos humanos. En 1989, ingresó a la
gestión pública como Director General de Educación de la Ciudad de Buenos Aires.
Ha participado en las elecciones del 2006 por la jefatura de Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires perdiendo a manos de Mauricio Macri. Actualmente ejerce la función de
Senador Nacional por la Ciudad hasta el 2013. Se le ofreció presentarse en las
elecciones que se realizaran en Argentina el 28 de Junio como candidato a Diputado
pero este se negó a la oferta para continuar con su mandato legislativo.
Juan Carlos Tedesco recién se integro a la gestión pública con el cargo de
Secretario de Educación de la República Argentina en abril de 2006, y se considera
independiente de la política partidaria, es por ello que no podemos encontrar una fuerte
militancia política en él. Actualmente representa una continuación a la gestión de
Filmus ya que fue su viceministro de educación.
5. La actividad de los consejos federales16
5.1- Sector Salud
Durante el año 2007, el consejo federal de salud generó quince (15) acuerdos,
mientras que en el año 2008, emitió veintiún (21) acuerdos.
16
En ambos sectores existen acuerdos/resoluciones que refieren a cuestiones administrativas,
informativas o bilaterales. A los fines de este trabajo no se han tomado este tipo de
acuerdos/resoluciones como relevantes. Ver Anexo 1.
22
Cuadro 1. Impacto jurisdiccional de los acuerdos, por tipo y trayecto
Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del
COFESA
Programa
Acciones
Normativa Organizativas
Nacional
sectoriales
Sectorial
debate/docu/
funcion. int
Encarga/
Obliga a
provincias
Le otorga a
nación
7.7b/7
1.2/8
Esfuerzo
conjunto
7.2/7
3.9/8
Neutralidad
Beneficio
provincial
Encarga/
Obliga a
nación
3.2/8
Programa
Nacional
2.9/8
3.4/8
7.6/7
6.4/7
7.5/7
No debatida en Consejo Regional del COFESA
4.1/8
4.2/8
4.3/8
2.10/8 2.4/7
3.5/
8
6.6/7
7.7.a/7
Acciones Normativa Organizativas
sectorial Sectorial
debate/docu/
es
funcion. int
6.7/7
2.5/8
2.6/8
2.8/8
3.6/8
1.12/7
1.8/7
5.5/7
7.3/7
2.7/8 1.1/7
1.1/
8
3.5/7
2.11/8
3.3/
8
2.2/8
Elaboración propia en base a actas publicadas por el CoFeSa.
Teniendo en cuenta el año de emisión de los acuerdos, aquellos que han tenido
lugar durante el año 2007 se ubican principalmente en la tercera y cuarta fila, seguidas
por la primera fila y dejando completamente vacías dos filas: la segunda y la última.
Observando la distribución vertical, cobran relevancia los acuerdos sobre programas
nacionales, en ambos ámbitos, y la normativa sectorial en el primero de estos.
Agregadas las dos dimensiones, se destacan los acuerdos referidos a cuestiones
normativas y neutrales debatidos en reuniones previas a las Asambleas y los acuerdos
sobre programas nacionales que otorgan beneficios a las provincias tratados
directamente en las Asambleas.
Vale decir, si bien la neutralidad posee una fuerte presencia, los acuerdos que
benefician a las provincias también tiene su peso.
Por otro lado, los acuerdos alcanzados durante el año 2008 están algo más
concentrados en el centro del cuadro, diseminados en menor medida en la parte
superior del cuadro (si bien en la segunda fila no existen acuerdos, hay varios en la
primera), presentando escasos acuerdos en las últimas filas.
A este dibujo horizontal debe agregarse una distribución vertical bastante
dispersa, que presenta celdas vacías correspondientes a la tercera columna, ya que se
recuesta principalmente sobre las primeras dos columnas, y secundariamente sobre las
dos últimas.
Dado que estas propuestas consensuadas no se ubican en una celda determinada,
si no en varias, no es posible resaltar un área temática e impacto jurisdiccional que
prevalezca distinguiendo en qué tipo de reunión han sido tratados.
23
2.17/8
3.7/8
Esta posición de los acuerdos marca una clara preeminencia de las iniciativas
que incumben a ambas jurisdicciones, y por el contrario no se observa predominio de
ninguna temática ni de alguno de los dos ámbitos.
Tomada en conjunto, la distribución vertical de cuadro es muy dispersa, lo
cual impide señalar claramente un número significativo de acuerdos que se
enfoquen en cuestiones particulares. A pesar de esto, cabe resaltar que la mayoría
de las propuestas acordadas si bien hacen referencia a temáticas de diversa índole
suponen en su mayoría un esfuerzo conjunto o neutralidad por parte de las
jurisdicciones en cuestión. En cuanto a las reuniones previas a las asambleas,
priman las cuestiones de programas nacionales. Mientras que en las asambleas
predominan dichas cuestiones además de las que hacen referencia a acciones
sectoriales. De todos modos, a esta pintura en conjunto se le puede agregar una
diferenciación entre ambos años: la referida al mayor peso relativo de la fila de
beneficio provincial (e incluso una celda dentro de esta) en 2007, frente al mismo
carácter de la fila “obliga a provincias” en 2008.
Esta impresión general e inicial puede ser complejizada con la desagregación
de los datos según cada una de las variables.
Cuadro 1.1 Acuerdos según impacto jurisdiccional
Encarga/Obliga a provincias
Le otorga a nación
Esfuerzo conjunto
Neutralidad
Beneficio provincial
Encarga/Obliga a nación
2007
3 (20%)
0 (%)
2 (14%)
5 (33%)
5 (33%)
0 (%)
2008
5 (24%)
0 (%)
6 (29%)
7 (33%)
2 (9%)
1 (5%)
Enfocando en la influencia de los actores sobre los resultados, observando cada
año en cuestión, de los consensos logrados durante el año 2007, más de un tercio
corresponde a situaciones que supone neutralidad (lo cual junto al esfuerzo conjunto
suponen casi la mitad de los acuerdos), siendo igual la cantidad de acuerdos que
imparten un beneficio a los niveles provinciales, aunque junto a esto es llamativo el
alto grado de encargo al nivel subnacional. También es importante destacar la
inexistencia tanto de acuerdos que impongan obligaciones como que otorguen
beneficios al nivel nacional en dicho periodo.
Pareciera entonces que se está en presencia de un año en que hay visos de
gran equidad, pero también de una situación en que las provincias reciben bastante y
aportan algo.
Por otro lado, en cuanto a las propuestas acordadas en el año 2008, de
privilegiada importancia es el hecho de que los acuerdos a que arriba este consejo
federal casi nunca impactan sobre la nación únicamente. De igual relevancia son dos
hechos conexos: 1) que sobradamente más de la mitad de los acuerdos implican
esfuerzos conjuntos o neutros, 2) que casi un cuarto de las concordancias imponen
alguna carga para las provincias.
Esta configuración del año 2008 denota que existe un fuerte trabajo en
conjunto, lo cual es seguido en importancia por la subordinación de las provincias,
siendo nación un actor poco afectado (ejerciendo un claro rol de rectoría, sin cargas
explícitas).
24
En su totalidad, este cuadro implica que el comparativo de ambos años
muestra cierta igualdad pero también una gran diferencia. Por un lado, en ambos
años las filas centrales (que implican igualdad interjurisdiccional, ya sea en que
nadie es perjudicado o en que ambas partes son aportantes) poseen gran
relevancia, dando a entender que hay un grado de igualdad en la relación naciónprovincias. Sin embargo, dentro de este marco general de equidad, los menores
guarismos de estas filas en 2007 marcan que este año también da importancia a
otras filas. Y esto constituye la segunda parte del encabezado de este párrafo: la
diferencia interanual radica en que en el primer período las provincias obtiene
mucho más beneficio que en el segundo periodo, mientras se les exige en modo
similar.
Cuadro 1.2 Acuerdos según tipo
2007
2008
Programa
Nacional
Acciones
sectoriales
Normativa
Sectorial
Organizativas del
debate
7 (47%)
6 (29%)
3 (20%)
7 (33%)
3 (20%)
3 (14%)
2 (13%)
5 (24%)
En cuanto a las temáticas, si bien el trabajo desarrollado por este consejo
muestra un tratamiento extendido, viendo cada año por separado nos permite
establecer cuáles han sido predominantes.
En 2007, casi la mitad de los acuerdos corresponden a programas nacionales,
mientras del resto son relevantes en igual medida las acciones y normativas sectoriales.
Por su parte, en el año 2008 el mayor número de iniciativas se refirió a
acciones sectoriales, pero que sólo alcanzan un tercio del total. De esta forma,
pareciera otorgársele menos énfasis a las cuestiones de normativa, por lo menos frente
a los programas nacionales y acciones sectoriales, que por ejemplo en 2008 casi
duplican las anteriores.
Lo que se deduce de esto es un consejo federal abocado principalmente a la
resolución de las cuestiones que suceden en la calle que a la reglamentación del
área. Pero que difiere en la herramienta utilizada en cada año, puesto que en el
primero los programas nacionales más que doblan a las acciones sectoriales,
mientras que en 2008 la relación es de paridad.
Asimismo, ambos años también difieren en lo que menos se abocaron, ya
que en 2007 es sobre lo organizativo del debate, mientras que en el último año es
sobre la normativa sectorial.
Cuadro 1.3 Acuerdos según trayecto
2007
2008
Debatida en Consejo Regional previo a la
Asamblea del COFESA
NO Debatida en Consejo Regional
previo a la Asamblea del COFESA
8 (53%)
13 (62%)
7 (47%)
8 (38%)
Por último, los porcentajes parejos que arroja el cuadro 1.3 demuestra la baja
relación entre la existencia de debate preparatorio y la obtención de acuerdo (aún
cuando en 2008 la diferencia entre ámbitos adquiere un porcentaje relevante). Por lo
cual, el tratamiento previo en el ámbito regional no es mucho más importante que la
inexistencia del mismo. De esta forma, una primera lectura habilitaría a establecer que
25
si bien es relevante la tarea de los técnicos, no es el factor preeminente ni de
centralidad explicativa para la consecución de los acuerdos.
Para profundizar estos análisis hechos hasta aquí es necesario, todavía, avanzar
un paso más, cruzando por pares las variables trabajadas.
Cuadro 1.4.1 Acuerdos según tipo y trayecto
2007
2008
Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA
Programa
Acciones
Normativa
Nacional
sectoriales
Sectorial
4 (50%) 27%
1 (12,5%) 6%
3 (37,5%) 20%
4 (31%) 19%
6 (46%) 29%
1 (8%) 5%
Documentos
0
2 (15%) 9%
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional”
Porcentaje sin paréntesis universo es la totalidad de los acuerdos del COFESA
Cuadro 1.4.2 Acuerdos según tipo y trayecto
2007
2008
No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFCE
Programa
Acciones
Normativa
Nacional
sectoriales
Sectorial
3 (43%) 20%
2 (28,5%) 13,5%
0
2 (25%) 9,5%
1 (12,5%) 5 %
2 (25%) 9,5 %
Documentos
2 (28,5%) 13,5 %
3 (37,5%) 14%
Los porcentajes de cada tipo de acuerdo (tanto en relación al total de los
acuerdos como a los alcanzados en cada ámbito) marcan una distribución algo
diferente según cada año.
Durante el año 2007, la mitad de los acuerdos establecidos en el marco de los
CORESA se refieren a programas coordinados por nación, seguido por un amplio
porcentaje de cuestiones vinculadas a la normativa sectorial. En tanto que las acciones
sectoriales no alcanzan a representar un sexto del total de acuerdos tratados en dichas
reuniones, siendo nulo el tratamiento de cuestiones que tengan el fin de organizar el
debate. En el mismo año mencionado, en la reunión del COFESA, los programas
nacionales mantienen el liderazgo en las cuestiones abordadas, adquiriendo mayor
tratamiento los temas concernientes a las acciones sectoriales junto con aquellos
organizativos del debate. De esta forma, en el debate del Cofesa la normativa sectorial
es inexistente.
En consecuencia, en 2007 no es relevante el funcionamiento de instancias
previas en lo relativo al tema más tratado, aunque sí lo es para las acciones
sectoriales, los documentos y la normativa, los primeros tratados mayoritariamente en
la Asamblea y la última a la inversa.
Mientras que en el año 2008 existe una distribución por pares bien clara: casi la
mitad de lo consensuado en los CORESA son cuestiones relacionadas con la acciones
sectoriales y casi un tercio con Programas nacionales, la normativa sectorial alcanza
guarismos mínimos, no muy inferiores al escaso tratamiento de cuestiones de
organización del debate. Por el contrario, lo atinente a esas dos últimas cuestiones
logra los dos tercios de los acuerdos conseguidos directamente en la Asamblea del
COFESA, minimizando la importancia de los programas nacionales (consigue la mitad
de acuerdos que los alcanzados en los CORESA en términos totales) y de las acciones
sectoriales.
26
Se desprende de estos datos que las cuestiones relacionadas con las políticas
activas para el sector (las acciones sectoriales y en menor medida los programas de la
nación) tienden a necesitar mayor debate en los Consejos Regionales, pudiéndose
deber esta característica tanto a la mayor facilidad para la participación de estratos
técnicos como a la necesidad de adecuar las intervenciones públicas a la región en la
cual se realizará. Por el contrario, lo normativo se acuerda directamente en la
Ásamblea, dando mayor importancia a la homogeneidad que deben atender las
normas como al acuerdo político. En cuanto a la organización del debate, se trata de
un tema que al no poseer mayor complejidad no requiere mayor tratamiento,
acordándose entonces directamente en las Asambleas.
En suma, el año 2008 tiene una distribución de tareas clara para cada
instancia, mientras que en 2007 el tema más acordado tiene lugar en cada ámbito
según cada caso, lo cual arroja que se trató en los dos ámbitos indistintamente,
mientras el resto de las temáticas sí se tratan principalmente en uno de los dos
ámbitos.
Cuadro 1.5.1 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional
2007
2008
Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA
Encarga/Obliga Le otorga
Esfuerzo
Neutralidad
Beneficio
a provincias
a nación
conjunto
provincial
1(12,5%) 6,5% 0 (%) %
1(12,5%)
4(50%) 27% 2(25%) 13%
6,5%
3 (23%) 14%
0(%) %
4(31%) 19%
4(31%) 19% 1(7,5%) 5%
Encarga/Obliga
a nación
0 (%)
1(7,5%) 5%
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional”
Porcentaje sin paréntesis universo es la totalidad de los acuerdos del COFESA
Cuadro 1.5.2 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional
2007
2008
No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del COFESA
Encarga/Obliga Le otorga a
Esfuerzo
Neutralidad
Beneficio
a provincias
nación
conjunto
provincial
2 (29%) 14%
0(%) %
1(14%)
1(14%) 6,5%
3(43%) 20%
6,5%
2(25%) 9,5%
0(%) %
2(25%)
3(37,5%)
1(12,5%) 5%
9,5%
14%
Encarga/Obliga
a nación
0(%) %
0(%) %
De nuevo aquí se observan ciertos patrones generales dentro de los cuales se
pueden verificar algunas diferencias entre años.
En 2007 la mitad de los acuerdos debatidos en reuniones previas al COFESA
presentan una incidencia neutral, mientras que en el mismo año en el marco de las
Asambleas del COFESA menos de un sexto de los acuerdos que se celebran
directamente en dicho ámbito son neutrales, al igual que los consensos que implican
un esfuerzo conjunto por parte de las jurisdicciones. Los acuerdos que beneficias a las
provincias son los de mayor cantidad tratados directamente en las Asambleas (cercana
a la mitad), y son la segunda cantidad de los CORESA, pero contando casi la mitad
porcentual que la anterior. Es de señalar que los acuerdos que encargan a las
provincias obtienen el segundo lugar en las Asambleas.
Vale decir, en 2007 cambia la primera cantidad de impacto según el ámbito en
que se realicen los acuerdos, aunque no es una variación absoluta, puesto que existe
cierta correspondencia entre el resto de las cantidades.
27
Por su parte, 2008 muestra que más allá de alguna variación menor, no se
observan contrastes relevantes. En ambos ámbitos la mayor cantidad de acuerdos se
ubica en el casillero de la neutralidad, aunque igualando el porcentaje con el esfuerzo
conjunto en el primer cuadro mientras que duplicándolo en el segundo. En cualquier
caso, estos dos tipos suman bastante más que la mitad de los acuerdos conseguidos, lo
cual sigue la lógica de funcionamiento de este consejo federal vista en el Cuadro 1,
pero que es importante destacar puesto que demuestran que las diferentes dinámicas
de funcionamiento de estos dos ámbitos en 2008 no mellan la fuerza prevalente en la
relación nación-provincias en el sector salud. En la misma dirección conduce que los
guarismos de las dos últimas columnas sean insignificantes y que los de las dos
primeras sean parecidos, puesto que tanto los acuerdos que cargan como los que
benefician a las provincias no superan el cuarto y el décimo de los acuerdos
alcanzados en el ámbito de referencia, respectivamente.
Resumidamente, no hay grandes variaciones causadas por los ámbitos en
que traten los acuerdos, salvo por el caso de la neutralidad en 2007 y en menor
medida por los diferentes guarismos (pese a la importancia relativa al interior del
ámbito) de los demás tipos de influencias en ese año.
Cuadro 1.6 Acuerdos según tipo e impacto jurisdiccional
Programa Nacional
Encarga/
Obliga a provincias
1 (7%)
1 (4,8%)
1(7%)
2 (9,5%)
Acciones sectoriales
1 (7%)
Normativa Sectorial
2 (9,5%)
1 (4,8%)
Organizativas del
debate
1 (7%)
1 (4,8%)
Le otorga a nación
Esfuerzo conjunto
4 (19%)
2 (12%)
1 (4,8%)
1 (7%)
3 (20%)
2 (9,5%)
4 (19%)
Neutralidad
5 (33%)
2 (9,5%)
Beneficio provincial
Encarga/
Obliga a nación
1 (4,8%)
Si bien la distribución de este cuadro no arroja conclusiones definitivas dada la
inexistencia de celdas con porcentajes muy superiores al resto, permite ver las
temáticas con determinado impacto que han prevalecido durante los dos años tomados
en el análisis.
En tal sentido, no puede hablarse de un tratamiento altamente disparejo. La
distribución del cuadro 1.6 resalta la importancia de los acuerdos normativos
sectoriales sin perjuicio para ninguno de los niveles, los programas nacionales que
benefician a las provincias, los programas nacionales que suponen un esfuerzo
conjunto y las acciones sectoriales que imparten obligaciones para los actores
provinciales.
Este pantallazo general del cuadro como un todo no debe impedir observar
leves diferencias entre ambos años.
28
Con respecto al tipo de acuerdos alcanzados durante el trabajo del COFESA en
2007, hay un gran cantidad (un tercio exactamente) asociados a programas nacionales
que favorecen a las provincias y en segundo termino, resultados que aluden a asuntos
normativos con efectos neutros para los actores. Si bien hay un alto grado de
dispersión en cuanto a las temáticas tratadas, casi un tercio de las resoluciones en
dicho año tienen una incidencia neutral. En cuanto al eje vetical, casi la mitad de los
resultados de 2007(47%) se refieren a programas nacionales, mientras que el resto se
distribuye en los tres restantes tópicos.
El tercio de los resultados aludiendo a programas nacionales que benefician a
las provincias, más los acuerdos del mismo tipo pero con esfuerzo compartido deja
entrever la importancia del nivel nacional ejecutando su rol de conducción del área
pero atento a las necesidades provinciales. Asimismo, los altos guarismos de los dos
tipos de acuerdos neutrales muestran la armonía del funcionamiento del consejo.
Durante el año 2008, no hay un área temática que concentre los acuerdos
significativamente en detrimento de las demás. De todas maneras, se debe resaltar la
importancia de las acciones sectoriales que suponen esfuerzo para ambos niveles
jurisdiccionales, así como los acuerdos que organizan el debate sin perjuicio para
ninguno de los niveles, quedando inmediatamente luego la normativa sectorial también
con impacto neutro.
De tal manera, el COFESA se revela como un ámbito en el cual casi la mitad
de los acuerdos no benefician ni perjudican a un solo actor pero no se concentran
sobre un único tipo, aún a pesar de que las acciones sectoriales conjuntas lideren la
tabla.
En síntesis, los datos que muestra el cuadro afirman que en los dos años
investigados las celdas de la franja central son las más ocupadas y en general las
que poseen guarismos más importantes. Traducido, esta característica implica un
funcionamiento del consejo equitativo, en el cual no hay imposición de un actor
que domine al otro. El ajuste a este panorama general muestra disparidades
según el año que se trate. En 2007 hay un mayor direccionamiento del
funcionamiento hacia ciertas temáticas pero con un espacio algo más marcado
para las provincias, mientras que en 2008 hay un centro que habilita mayores
temáticas pero con menor posicionamiento provincial.
El conjunto de estos análisis lleva a las siguientes conclusiones: lo primero a
subrayar es que siendo la mayoría de los acuerdos equitativos, entonces se debe hablar
de equilibrio entre el nivel nacional y el provincial. Sin embargo, en el contexto de este
marco general se observa cierta ganancia para las provincias en 2007 y cierto sesgo
hacia una utilización por parte de nación en 2008. En consecuencia, la conclusión es
que se trata de un ámbito de consenso que secundariamente permite cierta desviación
hacia el mejor posicionamiento de alguno de los actores. Puesto de otra manera, en
ciertos momentos las provincias pueden sacar provecho de los acuerdos alcanzados
pero en otros deben ceder más que su contraparte.
Una segunda apreciación es que se trata de un ámbito mayoritariamente
resolutorio de cuestiones sustantivas, que si bien no olvida su tarea de regulación del
área, la realiza en menor medida. La falta de una norma nacional sobre el sector, y de
legislación sobre asuntos puntuales, que le atribuya taxativamente al consejo federal la
reglamentación y establecimiento de condiciones de operatividad puede estar detrás de
esta característica. Sin embargo, las diferentes herramientas utilizadas en ambos años
nuevamente señalan diferentes aproximaciones dentro del esquema general (programas
29
nacionales favorables a la provincias en 2007 frente a acciones sectoriales que toman
de las provincias en 2008).
En ambos años no hay diferencia relevante entre las Asambleas y el
tratamiento previo, por lo cual no es una variable explicativa. Sólo en 2008 hay una
distancia algo marcada, que puede deberse a la necesidad de dar cuenta de
especificidades locales (aunque está explicación deberá ser comprobada con otra
metodología y dando lugar a variables que exceden el marco propuesto). Asimismo, la
general indiferencia entre ambos años en torno a las temáticas e influencias en estos
dos ámbitos, también ratifican el papel de la institucionalidad, mechado con las
particularidades que introduce la gestión ministerial (aunque estas últimas, de nuevo,
merecen más investigación cualitativa).
Finalmente, la sumatoria de estas consideraciones arroja un funcionamiento del
COFESA productivo en acuerdos operativos y que promueve el funcionamiento del
área en forma armoniosa pero con algún sesgo según la capacidad nacional.
5.2- Sector Educación
En 2007, este consejo federal emitió un total de veintisiete (27) resoluciones
relevantes, mientras que en 2008, se alcanzó la suma de treinta y tres (33) resoluciones
relevantes.
Cuadro 2 Impacto jurisdiccional de los acuerdos, por tipo y trayecto
Debatida en Consejo Regional previo a la Asamblea del
CFE
Programa
Acciones Normativa Organizativas
Nacional sectoriales
Sectorial debate/docum../
funcionam. int.
Encarga/
Obliga a
provincias
Le otorga a
nación
Esfuerzo
conjunto
24/7 72/8
74/8
Encarga/
Obliga a
nación
Programa
Nacional
22/7 42/8
23/7 54/8
64/8
66/8
65/8
Acciones
sectoriales
40/8
53/8
56/8
Neutralida
d
Beneficio
provincial
No debatida en Consejo Regional del CFE
Normativa Organizativas
Sectorial debat/docum.
/funciona. int.
11/7 55/8
39/8 19/7
35/7
59/8
07/7
13/7
15/7
25/7
32/7
34/7
36/7
37/7
03/7 49/8
50/8
51/8
47/8
48/8
62/8
63/8
67/8
14/7
73/8
70/8 17/7
18/7
30/7
57/8
58/8
71/8
01/7
02/7
06/7
09/7
12/7
31/7
33/7
60/8
16/07
61/8
Resoluciones de 2007 en negrita.
30
41/8
43/8
44/8
45/8
46/8
Elaboración propia en base a resoluciones publicadas por el CFCE.
La lectura de lo producido por este consejo en 2007 muestra un dato
incontrastable: las resoluciones se encuentran ubicadas mayoritariamente en dos celdas
de la cuarta fila. Las acompaña lejanamente otra celda de esta misma fila, y luego una
celda de la otra fila central y una de la segunda fila. El resto del cuadro posee una
participación marginal, e incluso se observa gran cantidad de celdas vacías.
Una característica llamativa es la escasa distribución vertical del cuadro,
centrada mayoritariamente en tres columnas. Vale decir, sobresalen por un lado
cuestiones normativas y neutras tratadas en reuniones previas a las Asambleas, y por
otro lado cuestiones relativas a documentos y organización interna, que también son
neutrales pero que se tratan directamente en las asambleas.
El análisis de tal distribución marca una amplia prevalencia de dos tipos de
temáticas, en el marco de la primacía de acuerdos que no sesgan a este ámbito
interjurisdiccional a favor de ninguno de los participantes, aún cuando la inexistencia
de resoluciones que favorezcan a las provincias y sólo una que obligue a la nación,
frente a cuatro en el sector opuesto, es un claro síntoma de quién ejerce la conducción
del sistema educativo.
La primera aproximación a lo producido en 2008 encuentra los acuerdos
principalmente establecidos en tres celdas de la franja central (cada una con más de
diez puntos porcentuales), seguidas por otras dos celdas pisando ese porcentual. El
fondo del cuadro casi no participa salvo por una celda lateral derecha, mientras que la
parte superior esta más poblada, aunque sin ninguna celda con guarismos relevantes.
En sentido vertical, la distribución no es uniforme, puesto que si bien todas las
columnas poseen algún acuerdo existe concentración principalmente en una columna
de la derecha, y luego con menor peso otra de la derecha y dos del lado contrario.
En otras palabras, la neutralidad es la fila más presente, principalmente debido
a acuerdos sobre normativa debatida previamente y sobre documentos debatidos
directamente en la Asamblea (ambas con la mayor cantidad). La celda de acuerdos
sobre programas nacionales con esfuerzo conjunto y debate previo es la tercera en
importancia. Esta última, junto con el resto de su fila marca que los “esfuerzos
compartidos” son también importantes en el funcionamiento de este consejo federal.
En definitiva, dado que en 2008 el tratamiento de normativa sectorial neutral ha
sido el tópico que más acuerdos ha logrado, seguida por otra temática (programas
nacionales) pero también con consecuencias neutrales, se puede afirmar que los
productos del CFCE tienden a ser “equitativos” para ambos niveles jurisdiccionales,
pero con cierta preeminencia de lo normativo, aunque si dejar de lado enteramente
otras cuestiones. Asimismo, que la franja del cuadro que posiciona mejor a las
provincias no es relevantemente inferior a la franja superior (e inclusive la celda de
programas nacionales que beneficia a las provincias posee cierto peso relativo)
muestra una pequeña diferencia con 2007.
En resumen, el Cuadro 2 en su totalidad se encuentra mayormente
poblado en las filas centrales, y más despoblado en la zona inferior y superior. A
este dibujo horizontal debe agregarse una distribución vertical que descansa
principalmente sobre la tercera columna, y subsiguientemente sobre las dos
últimas y la primera.
Esta ubicación de las resoluciones en el cuadro muestra el claro
predominio en el periodo 2007-2008 de la neutralidad de las resoluciones del
Consejo Federal de Educación. E inclusive de un esfuerzo conjunto entre los
diferentes niveles de gobierno (Nación- Provincia). Adicionalmente, es posible
31
establecer una pequeña pero sustantiva diferencia entre ambos años en torno a
que 2008 exhibe una relativa mayor cantidad de resoluciones en la franja
favorable a las provincias, y a la diversidad de temáticas.
Esta percepción inicial puede ser complejizada con la descomposición de los
datos según cada una de las variables, y el cruzamiento por pares.
Cuadro 2.1 Acuerdos según impacto jurisdiccional
Encarga/Obliga a provincias
Le otorga a nación
Esfuerzo conjunto
Neutralidad
Beneficio provincial
Encarga/Obliga a nación
2007
2 (7%)
2 (7%)
2 (7%)
19(70%)
1 (4%)
1 (4%)
2008
4 (12%)
3 (9%)
6 (18%)
15 (45%)
4 (12%)
1 (3%)
Haciendo eje en el nivel jurisdiccional en el cual impactan los resultados, en
2007 la mayoría de las resoluciones son neutrales. Se encuentran tres tipos de
resoluciones que comparten igual porcentaje: las que encargan u obligan a las
provincias, las que implican un esfuerzo conjunto y las que otorgan algún beneficio a
la nación. Por ultimo se hallan aquellas resoluciones que encargan u obligan a la
nación, que al igual que en el 2008 tiene porcentajes ínfimos, similar situación
presentan aquellas resoluciones que otorgan un beneficio provincial en el 2007. Es
necesario remarcar que en el caso de las resoluciones que involucran un esfuerzo
conjunto y aquellas que son neutrales implican más de tres cuartos de las resoluciones.
Al mismo tiempo que las resoluciones neutrales sobrepasan en su proporción de una
manera exagerada a cada uno de los distintos tipos de resoluciones.
Por su parte, los datos de 2008 atestiguan dos extremos: casi la mitad de los
acuerdos corresponden a la neutralidad, mientras que un porcentaje muy menor pone
las cargas sobre la Nación.
En el medio de ambas puntas, existe coincidencia porcentual entre los
consensos que benefician a las provincias y los que las obligan, siendo de todas formas
superadas por el esfuerzo conjunto. De tal forma, estas dos filas centrales, que
representan el trabajo en común alcanzan juntas casi dos tercios de las resoluciones.
En consecuencia, este cuadro expresa más claramente lo que ya se ha
esbozado en el cuadro anterior: la existencia de una relativa armonía, en la cual
los acuerdos no impactan diferenciadamente sobre los actores, matizado con el
hecho de que en 2007 a la Nación nada se le exige en exclusividad, mientras que
en 2008 la neutralidad es relativamente menor, abriendo un poco más el juego a
los beneficios provinciales (en comparación con el año previo, y en igualdad con
los beneficios nacionales del mismo año) .
Cuadro 2.2 Acuerdos según tipo
2007
2008
Programa
Nacional
Acciones
sectoriales
Normativa
Sectorial
Documentos
3 (11%)
9 (27%)
1 (4%)
4 (12%)
15 (55%)
14 (42%)
8 (30%)
6 (18%)
32
Durante el año 2007 pareciera otorgársele escaso énfasis a las acciones
sectoriales y las cuestiones relacionadas con Programas nacionales, frente a la gran
cantidad de acuerdos sobre normativas sectoriales y sobre documentos/organizativas
del debate. Si se suman estos últimos dos tipo de resoluciones se obtiene como
resultado más de tres cuartos de las resoluciones del consejo. De esto se deduce un
consejo federal abocado primariamente a la reglamentación del área más que a las
implementaciones que se pueden hacer de programas nacionales a casos concretos o
a acciones sectoriales que dinamicen el sector.
Los guarismos de 2008 expresan la clara preeminencia de los acuerdos sobre
normativa, que casi alcanzan la mitad, dejando a las acciones sectoriales y a los
documentos bastante relegados, no así a los consensos sobre programas nacionales que
superan el cuarto de la totalidad de las resoluciones.
De allí que se concluya que en ese año este consejo federal actúa
principalmente sobre la reglamentación del área, y luego sobre las intervenciones de
la Nación
La diferencia entre ambos años marca una continuidad en la tarea
principal, pero un cambio de agenda en los demás temas. Si bien este hecho puede
estar influido por ser el 2007 el primer año luego de sancionada la Ley de
Educación Nacional (y por ende la tarea necesaria es reglamentarla), no puede
atribuírsele por completo dicha causalidad. Por ende, en este punto es necesaria
mayor investigación empírica, aún aunque a título de hipótesis la diferente
conformación del Ministerio nacional sea un hecho a priorizar.
Cuadro 2.3 Acuerdos según trayecto
2007
2008
Debatida en Consejo Regional
previo a la Asamblea del CFCE
NO Debatida en
Consejo
Regional previo a la Asamblea
del CFE
14 (52%)
19 (58%)
13 (48%)
14 (42%)
El último cuadro con las variables por separado arroja que no existe diferencia
numérica significativa, tanto en el 2007 como en el 2008, entre los acuerdos
alcanzados con tratamiento previo a la Asamblea que sin tal debate.
Este hecho hace desechar el encuentro previo como factor facilitador del
consenso. Vale decir, si bien es relevante la tarea de los técnicos, no es un factor
sobresaliente ni una variable explicativa central para la obtención de los
acuerdos.
Luego de este tercer cuadro desagregado, la observación se complejiza con los
cuadros bivariados.
Cuadro 2.4.1 Acuerdos según trayecto y tipo
2007
2008
Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE
Programa
Acciones
Normativa
Nacional
sectoriales
Sectorial
3 (21%) 11%
1 (7%) 4%
9 (64%) 33%
7 (36,5%) 21%
1 (5%) 3%
10 (52,5%) 30%
Documentos
1 (7%) 4%
1 (5%) 3%
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional”
33
Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE
Cuadro 2.4.2 Acuerdos según trayecto y tipo
2007
2008
No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE
Programa
Acciones
Normativa
Nacional
sectoriales
Sectorial
0
0
6 (46%) 22%
2 (14%) 6%
3 (21%) 9%
4 (29%) 12%
Documentos
7 (54%) 26%
5 (35,5%) 15%
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “no debatido en consejo regional”
Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE
El cruzamiento de estas dos variables muestra preponderancias diferentes en
cada cuadro, tanto en la comparación entre ámbitos como entre años.
En cuanto a las resoluciones del 2007 se puede establecer que en el debate
previo a la Asamblea General se manifiesta una preponderancia de la normativa
sectorial, con un tercio de las resoluciones del consejo, y en segundo lugar de
programas nacionales, con un poco menos de un cuarto de las resoluciones.
Finalmente, las acciones sectoriales comparten la misma relevancia porcentual que las
organizativas del debate, la cual es mínima. Por el contrario, los acuerdos directamente
realizados en la Asamblea dejan de lado los “programas nacionales” y aumenta el
número de documentos, amén de la preponderancia de la normativa.
Se desprende de estos datos que las cuestiones relacionadas con normativa
sectorial y en menor medida programas nacionales parecieran necesitar mayormente
debate en los Consejos Regionales. Por el contrario los documentos/ organización del
debate federal se acuerda directamente en la Asamblea. Por ultimo las acciones
sectoriales poseen poca importancia en el ámbito de la discusión en el consejo
regional previo a la asamblea general del consejo y nula dentro de la misma.
Por su parte, en 2008, en el cuadro que describe lo trabajado previamente a la
Asamblea del consejo, la mitad de los acuerdos son sobre normativa, y más de un
tercio sobre programas nacionales, siendo irrelevantes los dos tipos restantes. Por el
contrario, en el segundo cuadro (2.4.2) si bien aventajando al resto se encuentran los
acuerdos basados en documentos, su importancia no es mayúscula, puesto que
escasamente exceden el tercio, mientras que la normativa consigue casi un tercio y las
acciones sectoriales un quinto de los consensos. En esta distribución es llamativo el
escaso porcentaje de los acuerdos sobre programas de Nación.
El análisis de esta distribución indica una clara función para las reuniones
previas: tratar aspectos de normativa y en menor medida programas de nación,
mientras que adquieren escasa relevancia en la Asamblea, principalmente los últimos.
Las acciones sectoriales, aunque por debajo de la normativa, son más tratadas en este
ámbito.
Como conclusión debe marcarse la siguiente coincidencia en ambos años:
el debate previo a las asambleas acuerda mayormente sobre normativa sectorial y
sobre programas nacionales. Esto puede ser atribuido a la institucionalización del
debate de estos temas o a la necesidad de la nación de hacer transitarlos por un
debate técnico más extenso. Por otra parte, hay variación interanual en lo tocante
a los acuerdos en la asamblea.
34
Cuadro 2.5.1 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional
2007
2008
Encarga/Oblig
a a provincias
1 (7%) 4%
2 (10,5%) 6%
Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE
Le otorga a Esfuerzo
Neutralidad
Beneficio
nación
conjunto
provincial
0
2(14%)7 %
9(64%)33 %
1(7%) 4 %
2 (10,5) 6%
6 (31,5%) 18% 6 (31,5%) 18% 3(15,5%)
9%
Encarga/Obl
iga a nación
1(7%) 4%
0
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “debatido en consejo regional”
Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE
Cuadro 2.5.2 Acuerdos según trayecto e impacto jurisdiccional
2007
2008
No debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CFE
Encarga/Oblig Le otorga a Esfuerzo
Neutralidad
Beneficio
a a provincias
nación
conjunto
provincial
1 (8%) 4 %
2(15%) 7%
0
10(77%) 37%
0
2 (14%) 6%
1 (7%) 3%
0
9 (64%) 27%
1 (7%) 3%
Encarga/Obl
iga a nación
0
1 (7%) 3%
Porcentaje entre paréntesis cuando el universo es “no debatido en consejo regional”
Porcentaje sin paréntesis cuando el universo es la totalidad de los acuerdos del CFE
En el caso de 2007, obviamente que en concordancia con el cuadro 2.1, son
preponderantes las resoluciones neutrales en ambos ámbitos. Por ello, los porcentajes
en esta columna se encuentran en el primer cuadro con casi dos tercios de las
resoluciones y en el segundo cuadro sobrepasando los tres cuartos de las resoluciones
(resoluciones directamente tratadas en la asamblea).
Por fuera de las resoluciones neutrales, se destacan dos casos particulares. En la
discusión previa a las asambleas generales hay una leve ventaja de las resoluciones
que implican un esfuerzo conjunto. En cambio en el ámbito de la propia asamblea es
llamativa la inexistencia de resoluciones en el tándem beneficio provincial/ encargo a
la nación. Por lo demás, luego de la neutralidad hay más cantidad de resoluciones que
le otorgan a la nación un beneficio, con un cuarto de las resoluciones en dicho ámbito.
Durante 2008, las celdas caracterizadas como “neutralidad” son las más
pobladas, pero ello no impide mostrar significativa diferenciación, aunque sólo sea en
estas columnas centrales. Por el contrario, tanto los acuerdos que obligan a nación
como los que hacen lo propio con las provincias poseen porcentajes similares en
ambos ámbitos. De igual forma sucede con los consensos que benefician a nación,
aunque se aprecia diferencia en los que benefician a las provincias, puesto que tienen
el doble de peso en el primer ámbito y el triple en cuanto a presencia total. De todas
formas, el dato más trascendente es que no hay resoluciones sobre esfuerzo conjuntos
en las Asambleas, mientras esta temática absorbe casi el tercio de lo acordado en
encuentros previos. Asimismo, si bien en este ámbito los acuerdos que implican
neutralidad en su impacto son importantes, en las asambleas superan ampliamente la
mitad de los temas acordados.
De estos números se deduce que la totalidad del esfuerzo conjunto se
deriva a reuniones previas, y que los acuerdos que benefician a las provincias
también son privilegiados en este ámbito.
Surge diferencia entre ambos años en las cuestiones característicamente
neutrales, ya que en 2007 no hay diferencia entre los ámbitos, y sí la hay en 2008.
Asimismo, es llamativo que los acuerdos que cargan a las provincias sean
tratados indistintamente en ambos ámbitos en los dos años.
35
Cuadro 2.6 Acuerdos según tipo e impacto jurisdiccional
Programa Nacional
Encarga/
Obliga
a
provincias
Le otorga a
nación
Esfuerzo
conjunto
Acciones
sectoriales
Normativa Sectorial Documentos
1 (3%)
4(12%)
2 (7%)
4 (12%)
1(3%)
2 (7%)
3 (9%)
2 (7%)
2 (6%)
1 (3%)
1 (3%) 11(41%)
1 (3%)
8 (24%) 8 (30%)
6 (18%)
Neutralida
d
Beneficio
provincial
Encarga/
Obliga
a
nación
1 (4%)
4(12%)
1(4%)
1 (3%)
Este cuadro permite observar la enorme trascendencia relativa adquirida por los
acuerdos sobre normativa sectorial que no perjudican a ningún nivel, en los dos años
analizados en este trabajo.
Por lo demás, en el año 2007 tras este tipo de resoluciones se hallan los
documentos que comparten la misma característica de neutralidad. Si sumamos estos
dos tipos de resoluciones encontramos un porcentaje cercano a los tres cuartos de
resoluciones emitidas por el consejo. El restante de los valores distribuidos en el
cuadro en dicho año es muy similar entre si, aunque es de notar la importancia de
acuerdos sobre acciones que benefician a la nación. De todas formas, la neutralidad es
el aspecto fundamental de relevancia. Verticalmente una amplia preponderancia se
encuentra en las resoluciones de tipo normativas, siguiéndole con casi la mitad del
porcentaje aquellas sobre documentos y más lejanamente las acciones sectoriales.
En el caso de 2008 se encuentra que los acuerdos sobre normativa neutrales
alcanzan un cuarto de la totalidad. Posteriormente en importancia se ubican los
consensos sobre documentos neutrales y luego sobre programas nacionales que
impliquen esfuerzo conjunto o beneficio subnacional. Por su parte, la lectura vertical
arroja cierta importancia de los programas nacionales por sobre los documentos, pero
siempre bastante por detrás de la normativa.
En definitiva, la distribución total del cuadro revela un primer hecho
importante: los resultados del CFE no son mayoritariamente imposiciones, sino
consensos que no alteran a ninguno de los participantes, centralmente sobre
normativa. Sin perjuicio de esta característica general, es posible diferenciar el
funcionamiento del CFE en ambos años debido a la distancia entre este tipo de
resoluciones y el resto. En 2008, como contracara de la menor influencia de los
acuerdos preponderantes existe mayor variedad, lo cual además se traduce en
relativa mejor posición para las provincias y una menor ventaja para nación
(partes inferior y superior del cuadro, respectivamente).
Tomados en conjunto, estos datos permiten realizar las siguientes
consideraciones finales: la primera gran conclusión de los datos reunidos sobre el
36
funcionamiento del Consejo Federal de Educación es que este ámbito no pareciera ser
un instrumento de la Nación en orden a imponer sus políticas sobre las provincias.
Esto no significa que este consejo sea un ámbito netamente horizontal, ni que no haya
disputas de poder, sino que los resultados parecerían ser la expresión de trabajo
conjunto más que de dominación unilateral. Al mismo tiempo queda claramente
establecido que, congruentemente con el diseño de consejo (es decir, con la operatoria
en manos de la nación), no hay lugar para que el nivel subnacional prevalezca sobre la
nación, a pesar que las gestiones ministeriales parecieran influir en la posibilidad de
ciertos beneficios provinciales. En definitiva, una primera mirada institucional denota
cierta influencia de nación en un marco de consenso, que lejos está de poder ser
considerada imposición sobre las provincias, y que incluso da lugar a beneficios
provinciales en función de las características de la gestión ministerial nacional.
Una segunda deducción de estos cuadros remite a las diferencias entre
temáticas y ámbitos, mechada con las cuestiones de igualdad que acaban de ser
expresadas. En este sentido el tratamiento de la normativa sectorial merece un párrafo
aparte.
Por un lado debido a que es el asunto del que más se ocupa este consejo. Esto
es atribuible al diseño institucional del área, que le otorga al mismo amplias facultades
en la materia. En otras palabras, la misión conferida en las leyes marca el paso del
consejo, en detrimento de cuestiones más asociadas a problemáticas estructurales o
puntuales del funcionamiento cotidiano. De todas formas, en 2008 esta característica
es menos acentuada, lo cual puede atribuirse a las prioridades ministeriales.
Por otro lado, porque es el tópico que más resoluciones equitativas genera en
ambos años. Si bien es cierto que por su propia naturaleza la generación de legalidad
está emparentada a la imparcialidad, esto no es lo medido en estos cuadros, sino que se
tuvo en cuenta la adecuación que las provincias debieran hacer a una iniciativa
mayormente nacional, y el resultado es que las provincias intervienen mucho (hecho
comprobado a partir de la gran presencia de estos acuerdos en las reuniones
preparatorias), y mayormente sin exigencias nacionales como contrapartida.
Un tercer corolario remite a las instancias que conforman el CFE, similares en
ambos años. Si bien el número de acuerdos que pasaron por instancias preparatorias no
es abrumadoramente mayor a los que se trataron directamente en las reuniones de
ministros, que en las primeras se ubique todo el “esfuerzo conjunto” y haya mayor
proporción de “beneficio provincial” estaría marcando o bien que las provincias tienen
algo más de éxito en estas reuniones, o bien que cuando el gobierno nacional está
dispuesto a ceder o aportar algo, lo presente tempranamente en aquel ámbito. Al
mismo tiempo, que la consecución de acuerdos sobre programas nacionales y en
menor medida sobre normativa hayan pasado mayormente por las reuniones previas
estarían indicando la importancia de las discusiones técnicas para las cuestiones más
relevantes tratadas por el consejo.
Se pueden matizar estas palabras con la paridad en el resto de las celdas de los
cuadros sobre influencia, que generan dudas sobre la importancia de la comunidad de
saberes de los cuadros medios de ambos niveles como factor explicativo de primer
nivel.
En definitiva, el análisis de este sector concluye en que la nación logra su
cometido, de generar normativa que homogeinice el sector educativo alcanzando a
toda la geografía del país, pero lo hace sin mayores imposiciones y aún con una cuota
relativamente importante de beneficios para las provincias, que varía según los
momentos.
37
6. Conclusiones
El resultado de cruzar los datos y conclusiones de ambos sectores en un
periodo de dos años arroja el siguiente panorama general: las similitudes y diferencias
de lo producido en estos consejos pueden ser relacionadas con el entramado
institucional que pauta los sectores, si bien es factible la presencia de otro tipo de
variables que afecten algunas características de los acuerdos logrados, especialmente
relacionados con las actitudes de los actores que dirigen estos consejos, a saber: los
ministros nacionales.
Como ha sido expuesto, las similitudes se encuentran en lo tocante a la
asignación de autoridad de ambos sectores de políticas. Esta “autoridad superpuesta” y
los fondos automáticos que existen tanto en el sector educación como en el sector
salud favorecerían un funcionamiento armonioso del ámbito de articulación. Vale
decir, tal cual afirma la hipótesis propuesta, existe una configuración general
establecida por la escasa diferencia de autoridad, que propende a generar consejos
federales propensos al entendimiento consensual.
De todas formas, que aún en un contexto general sin grandes diferencias en
cuanto al nivel beneficiado, en ambos conejos hay una variación interanual en torno a
favorecer a la nación por sobre las provincias, más acentuado en COFESA que en
CFE, lo cual amerita pensar en la variable relativa a la confianza entre funcionarios,
como motor de este pequeño matiz.
En línea con la “articulación por negociación” se encuentra el amplio número
de acuerdos, lo cual puede ser entendido como expresión de la inexistencia, o en el
peor de los casos poca importancia, de puntos muertos. La diferencia numérica entre
ambos consejos no es de tal magnitud como para distinguirlos, más aún cuando ambos
varían entre sus dos años como previsto por las características ministeriales.
Al mismo tiempo que opera esta igualdad general en los sectores trabajados,
existe una clara diferencia en lo relativo a las preferencias temáticas, atribuible al
diseño institucional de cada consejo federal. Vale decir, la precisión con que la ley le
asigna competencias al CFE produce que este se aboque principalmente a ese tipo
tareas, lo cual lo distingue del COFESA, cuya disposición legal más general le da
lugar al tratamiento de cuestiones de diferente tenor.
Si bien aquí de nuevo parecería confirmase otra hipótesis presentada, esta vez
al nivel del diseño de las reglas de los propios consejos, de todas formas resta
investigar en profundidad la voluntad de los actores respecto a este punto.
La comparación de los ámbitos previos a las asambleas, arroja también un
panorama similar al resto de las conclusiones. En este caso en el sector salud, la
institucionalidad marca la diferencia, puesto que las reglas, al establecer ámbitos
regionales, diferencia el tratamiento de los asuntos. Sin embargo, el caso de educación
estaría mostrando que puede haber otra variable en juego.
En definitiva, la pesquisa ha mostrado dos sectores de políticas que al
asemejarse en ciertas instituciones generales y ciertos productos correspondientes,
hacen factible la perspectiva institucional, sobre todo en cuanto a la explicación
general del funcionamiento de los ámbitos de articulación. A si vez, esta perspectiva
debe ser complejizada con la posibilidad de que factores de “prácticas políticas”
expliquen ciertas variaciones dentro del marco general. En una primera aproximación,
se ha tomado por tal (aún sabiendo que dista de agotar el concepto) la experiencia
profesional y académica del ministro nacional de dicho sector (señalando que este
cargo estatal, tanto en educación como en salud, es presidente del Consejo Federal).
38
En este sentido, el aumento de beneficios provinciales en el 2008, en el caso de
Educación, y la disminución de dichas concesiones en el caso de Salud en el mismo
año, pueden ser relacionadas con la confianza que se genera en un cada sector de
políticas en base a las características de los ministros nacionales.
Vale decir, en el caso aquí estudiado, se ha explorado las condiciones de los
ministros como un proxy aproximado de la variable confianza, y el resultado ha
corroborado la importancia en cierta variaciones subsidiarias del marco general, pero
no sin importancia.
Siendo estas conclusiones relacionadas con las variables institucionales y de
prácticas políticas los elementos teóricos más importantes de este trabajo, y habiendo
expuesto el carácter inicial de este trabajo, sujeto a profundizaciones y correcciones,
queda por presentar someramente tópicos que han surgido del mismo proceso de
investigación (que con certeza no son los únicos), como cuestiones relevantes a
abordar próximamente a fin de hacer más rigurosa la tarea:
1) La relación entre la preponderancia de las resoluciones neutrales y el vínculo
que pretenda establecer directamente el Poder Ejecutivo nacional con los gobernadores
provinciales.
2) La posibilidad de que los saberes compartidos y lenguaje común entre los
representantes provinciales, y entre estos y el actor nacional, facilite el consenso.
3) La tendencia hacia un alto nivel de acuerdos vinculada a las especificidades
de los sectores analizados (tanto el sector de educación como el de salud, son áreas
claves para cualquier gobierno, lo cual podría incidir en la necesariedad de la
cooperación para ambas jurisdicciones)
Tras este breve punteo de tópicos a investigar en un futuro, y aún a riesgo de
reiterarse, cabe decir que esta investigación si bien representa una innovación en la
forma de tratar las relaciones intergubernamentales dentro del consejo federal de
Educación y Salud, no deja de ser un estudio sumamente específico, acortado a dos
años de funcionamiento. Es por ello que concientes de dicha limitación, se considera
pertinente seguir con dicha línea de trabajo en los años venideros, para poder ratificar
con más énfasis estas u otras nuevas hipótesis de trabajo.
39
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42
Anexo I- Criterios de categorización de las resoluciones/acuerdos
Debatida en espacio federal previo a la Asamblea del CF// No debatida en espacio
federal: Tanto en el COFESA como en el CFCE existen ámbitos de encuentro de los
funcionarios de ambos niveles, en los cuales se debaten las cuestiones del área con
anterioridad a que se aprueben en la Asamblea. En concreto, en salud se ha trabajado
regularmente en los últimos años a nivel regional en los llamados Consejos Regionales
de Salud (CORESA). En educación, aparte de los consejos consultivos sancionados
legalmente, se pusieron en marcha una serie de comisiones para distintos temas
puntuales (vgr. Comisión Federal para la Educación Técnico-Profesional, Mesa
Federal de Educación de Jóvenes y Adultos, etc.).
Programa Nacional: según Tamayo Sáez (1997:281) “los gobiernos no son más que
conjuntos de organizaciones –ministerios, concejalías, empresas públicas, juzgados,
escuelas, hospitales, etcétera– que combinan recursos –normativos, humanos,
financieros y tecnológicos– y los transforman en políticas, en programas públicos, en
servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus
comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos –
objetivos– sociales, políticos y económicos”. En esta clave interpretativa, pertenecen a
la celda “Programas Nacionales” aquellos acuerdos que versen sobre conductas
deliberadas del Estado Nacional para el logro de determinados objetivos mediante la
correspondiente asignación de recursos y la determinación de responsabilidades, que
se viabilizan como un paquete cerrado y sistemático de acciones.
Acciones Sectoriales: son los acuerdos sobre intervenciones puntuales de cualquiera de
los dos niveles estatales. A diferencia de los programas, estas acciones no están
encuadradas en una planificación marco con regularidad en el transcurso del tiempo.
Normativa Sectorial: esta celda abarca los acuerdos sobre cualquier tipo de legislación
sobre el área.
Documentos /Organizativas del debate: en ambos consejos tiene lugar acuerdos en
torno a escritos que brindan información o plantean una toma de posición doctrinaria o
analítica acerca de un asunto, o a disposiciones internas. Siempre que estos acuerdos
no impliquen reglar cierta cuestión del área, se ubican en esta celda.
Encarga/Obliga a provincias // Encarga/Obliga a Nación: bajo esta denominación se
ubican los acuerdos que impliquen cualquier tipo acción en que las provincias //
Nación pongan en juego movilización de recursos, cambios a su legislación, etc.
Beneficio provincial// Le otorga a Nación: aquí caben los acuerdos que impliquen
provecho para las provincias // la Nación, ya sea simbólico, material o de influencia en
la órbita nacional
Esfuerzo conjunto: se llama de tal forma a acuerdos que impliquen cambios o
aportación de recursos de ambos niveles jurisdiccionales.
Neutralidad: los consensos que no impliquen mayores modificaciones ni perjuicios a
ninguno de los estados que participan de los consejos son englobados en esta
categoría.
43
Anexo II- Resoluciones del CFE y acuerdos del COFESA
Educación:
Res 01/07: Se aprueba el reglamento de funcionamiento del consejo federal de
educación, creado por la ley 26.206
Res 02/07: Aprueba la discusión del plan nacional de formación docente presentado
por el Instituto Nacional de Formación Docente
Res 03/07: Las universidades nacionales pueden inscribir sus instituciones de
educación técnico profesional de nivel secundario y nivel superior, así como planes de
mejoras al INET, en el marco de los Planes de Mejora Institucionales del Programa
Específico para las Universidades Nacionales.. La Resolución fue considerada y
analizada en los encuentros de la Comisión Federal para la Educación Técnico
Profesional llevados a cabo.
Res 06/07: Aprobación del reglamento de funcionamiento de los consejos consultivos
de CF de educación, creados por el art. 119 de la ley 26.206 de educación nacional.
Res 07/07: Que el documento base que se propone, ha sido construido en el marco de
la mesa consultiva conformada por la Federación Argentina de Enfermería (FAE), la
Asociación de Escuelas Universitarias de Enfermería de la República Argentina
(AUERA), la Asociación de Escuelas Terciarias de Enfermería de la República
Argentina (ACETERA), la Dirección de Capacitación del Ministerio de Salud de la
Provincia de Buenos Aires y la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Que
asimismo, dicho documento ha sido evaluado y avalado por las Direcciones de
Recursos Humanos de los Ministerios de Salud jurisdiccionales y aprobado por el
Consejo Federal de Salud (CO.FE.SA.) en el marco su II Reunión Ordinaria celebrada
los días 23 y 24 de marzo de 2007 (Acta Nº 2/07). Que se han cumplimentado los
circuitos de consulta y participación jurisdiccional y concertado los perfiles
profesionales y contenidos de la carrera.
Res 09/07: Constituye el comité ejecutivo del consejo federal de educación por un
periodo de ley, en las condiciones establecidas por la ley de educación nacional N°
26.206.
Res 11/07: Las ofertas educativas a distancia que sean presentadas a la comisión
federal de registro y evaluación permanente de las ofertas de educación a distancia
que obtengan dictamen de aprobación plena, se registraran hasta un plazo de dos años.
Establecer que las jurisdicciones deberán arbitrar los recaudos necesarios para que las
ofertas educativas a distancia, que hubieran obtenido hasta la Convocatoria 2007
dictamen de aprobación, se ajusten a la normativa que se aplique conforme la Ley de
Educación Nacional Nº 26.206.
Res 12/07: Aprueba para la discusión el acuerdo marco para educación a distancia
Res 13/07: Aprueba el documento “títulos y certificados de la educación técnico
profesional”. Aclara que se ha cumplimentado una significativa etapa de trabajo
conjunto entre el INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIÓN TECNOLÓGICA, la
COMISIÓN FEDERAL DE EDUCACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL y el
CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN, TRABAJO Y PRODUCCIÓN, cuyos
resultados se expresan en el Documento “Títulos y Certificados de la Educación
Técnico Profesional”.
Res 14/07: Aprueba para la discusión el documento “lineamientos y criterios para la
organización institucional y curricular de la educación técnico profesional,
correspondiente a la educación secundaria y la educación superior” y establece que se
44
ha cumplimentado una significativa etapa de trabajo conjunto entre el Instituto
Nacional de Educación Tecnológica, la Comisión Federal de Educación Técnico
profesional y el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción, cuyos
resultados se expresan en el Documento “Lineamientos y criterios para la
organización institucional y curricular de la educación técnico profesional
correspondiente a la educación secundaria y la educación superior”.
Res 15/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia (para la
homologación de títulos) de los sectores producción agraria, etc……y aclara que la
Ley de Educación Técnico Profesional establece que el Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología, a través del INET y con participación jurisdiccional, garantizará
el desarrollo de los marcos y el proceso de homologación para los diferentes títulos
y/o certificaciones profesionales para ser aprobados por el Consejo Federal de
Educación. El INET ha llevado a cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias
en forma conjunta con la Comisión Federal de Educación Técnico Profesional para la
consulta y elaboración de los marcos de referencia para el proceso de homologación
de títulos técnicos de nivel medio, donde se recuperan acuerdos federales previos y
actualizaciones pertinentes, y que el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y
Producción ha tomado la intervención que le compete como órgano consultivo.
Res 16/07: Encomienda al ministerio de educación Ciencia y Tecnología la creación,
dentro de su ámbito, de un registro federal de instituciones y ofertas de formación
docente y establece que se ha cumplimentado el proceso de concertación técnica
establecido por el artículo 139 de la Ley de Educación Nacional, mediante la consulta
con las respectivas autoridades jurisdiccionales del Nivel Superior de Formación
Docente
Res 17/07: Al Calendario escolar se agrega el día 8 de octubre como el “Día Nacional
del Estudiante Solidario”.
Res 18/07: Aprobar el documento “Acuerdos Generales sobre Educación
Obligatoria” (norma las pautas generales para la educación obligatoria, referidas a
certificaciones, equivalencias de estudios, movilidad de alumnos y acreditación de
estudios, aprobación y modificación de planes hasta que la ley de Educación Nacional
avance en su reglamentación), y Solicita al CONSEJO DE UNIVERSIDADES el
tratamiento conjunto de las regulaciones que se correspondan, articulando con las
previsiones federales acordadas por este Consejo Federal.
Res 19/07: Encomienda al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y
TECNOLOGÍA de la NACIÓN, la elaboración de un anteproyecto de Decreto del
PODER EJECUTIVO NACIONAL, con el objeto de establecer las pautas para el
otorgamiento de la validez nacional de certificaciones y títulos a partir de la cohorte
del año 2008 (en el anexo se pone el decreto que debería emitir la presidencia de la
Nación)
Res 22/07: Aprueba el documento “lineamientos para un Plan Federal de Educación
Permanente de Jóvenes y Adultos 2007-2011” (crea este Plan Federal destinado a
erradicar el analfabetismo en mayores de 18 años; para ello las jurisdicciones articulan
acciones con otros ministerios y organismos gubernamentales, asimismo se vinculará
con organizaciones de la comunidad y actores del mundo de la producción y del
trabajo, a efectos de acordar distintas formas de participación.) Y establece que el
documento “Lineamientos para un Plan Federal de Educación Permanente de Jóvenes
y Adultos”, fue sometido a concertación técnica mediante la consulta a los
Directores/as y/o responsables de la Educación de Jóvenes y Adultos de cada
jurisdicción.
45
Res 23/07: aprueba el Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010 (llevado a
cabo por el Instituto Nacional de formación docente) y establece que los aportes
efectuados al Plan Nacional han sido incorporados como parte de un proceso de
construcción colectiva de consensos, que permiten garantizar que las problemáticas,
estrategias y líneas de acción definidas podrán ser desarrolladas de manera conjunta
por la Nación y las jurisdicciones en los plazos establecidos.
Res 24/07: Aprueba el documento “lineamientos curriculares nacionales para la
formación docente inicial”.
Y establece que el Documento “Lineamientos
Curriculares Nacionales para la Formación Docente Inicial”, fue sometido a
concertación técnica mediante la consulta a los Directores/as y/o responsables de la
Educación Superior de cada jurisdicción y el análisis y opinión de los integrantes del
Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Formación Docente. Los Lineamientos
Curriculares Nacionales constituyen el marco regulatorio y anticipatorio de los
diseños curriculares jurisdiccionales y las prácticas de formación docente inicial, para
los distintos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional por eso obliga a
las provincias a que se adapten a ellos.
Res 25/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia para la formación
profesional de Apicultor, Asistente Apícola y Operario Apícola. el INET ha llevado a
cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias en forma conjunta con la
Comisión Federal de Educación Técnico Profesional para la consulta y elaboración de
los marcos de referencia para la definición de ofertas formativas y los procesos de
homologación de certificados de formación profesional, donde se recuperan acuerdos
federales previos y actualizaciones pertinentes, y que el Consejo Nacional de
Educación, Trabajo y Producción ha tomado la intervención que le compete como
órgano consultivo.
Res 30/07: Acuerda los propósitos específicos del sistema de formación docente
Acuerda que la planificación del Sistema de Formación Docente se realizará en
ámbitos específicos de concertación y con la participación de todos los actores
involucrados. Asegura el rol del Estado como garante legal, político y financiero para
el ejercicio del derecho social de la educación, el cumplimiento de las funciones
asignadas al sistema formador y la planificación de la oferta para cubrir las
necesidades del sistema educativo, resguardando que se den las mismas condiciones de
calidad y de igualdad en el nivel nacional, regional y provincial.
Acuerda que las jurisdicciones implementarán acciones para establecer vínculos
sistemáticos entre las instituciones formadoras y las escuelas sede de las prácticas y
residencias pedagógicas; ampliar ese vínculo a tareas comunes a través de la creación
de proyectos de innovación o de mejora de la escuela y de la formación; incorporar
formalmente a las escuelas como instituciones que también contribuyen a la formación
de los futuros docentes.
El Instituto Nacional de Formación Docente contribuirá con asistencia técnica y
financiera a las jurisdicciones que lo requieran.
Res 31/07: Aprueba para la discusión el documento “la educación secundaria para
adolescentes a partir de la ley de educación nacional” el cual fue hecho por las
Subsecretarías de Planeamiento Educativo y de Equidad y Calidad del MINISTERIO
DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA.
Res 32/07: Aprueba el Acuerdo Marco de Educación a Distancia para la Educación
Primaria, Secundaria y Superior. Por medio de la Resolución CFE Nº 12/07 el
CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN aprobó para la discusión un Acuerdo Marco
para Educación a Distancia, Que como consecuencia de lo expuesto en el
considerando anterior, la Secretaría General de este Consejo Federal ha coordinado y
46
articulado diversas consultas a diferentes organizaciones, personalidades nacionales e
internacionales, miembros y referentes del sistema educativo.
Res 33/07: Aprueba para la discusión el documento “escuela de gestión social” (una
forma de reconocer, autorizar y supervisar tanto a la educación publica como la
privada) el cual fue creado por la Subsecretaría de Planeamiento Educativo del
MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA
Res 34/07: Aprueba los documentos base de las carreras “Tecnicatura Superior en
Medicina Nuclear”, “Tecnicatura Superior en Hemoterapia”, “Tecnicatura Superior en
Instrumentación Quirúrgica” y “Tecnicatura Superior en Esterilización” (todos los
documentos se discutieron en mesas consultivas)
Res 36/07: Aprueba los documentos de los marcos de referencia para la formación
profesional de Auxiliar Mecánico de Motores Nafteros, Auxiliar Mecánico de
Motores Diesel y Operador de Informática para Administración y Gestión. Y establece
que el INET ha llevado a cabo las acciones organizativas y técnicas necesarias en
forma conjunta con la Comisión Federal de Educación Técnico Profesional, para la
consulta y elaboración de los marcos de referencia para la definición de ofertas
formativas y los procesos de homologación de certificados de formación profesional,
donde se recuperan acuerdos federales previos y actualizaciones pertinentes, y que el
Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción ha tomado la intervención que
le compete como órgano consultivo.
Res 37/07: Aprueba los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios, para el primer ciclo de la
Educación Primaria, de las áreas de Formación Ética y Ciudadana, de Educación
Artística, de Educación Tecnológica y de Educación Física. Y establece que han
cumplimentado los circuitos de consulta y participación jurisdiccional y concertado
núcleos de aprendizaje que constituyen prioridades y objetivos ineludibles en el
proceso de enseñaza de las áreas de Formación Ética y Ciudadana, Educación
Artística, Educación Tecnológica y Educación Física, para el primer ciclo de
Educación Primaria. Al mismo tiempo aclara que las jurisdicciones conservan la
autonomía necesaria para disponer distintos formatos y tiempos para la enseñanza de
los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios concertados y tienen la posibilidad de
adecuarla a la realidad de sus sistemas educativos y a las normativas jurisdiccionales
correspondientes al nivel y al ciclo.
Res 39/08 Generación datos- Extiende resoluciones previas y establece para 2008
evaluar el Fondo Nac de ETP
Res 40/08 Curricular- Las jurisdicciones se comprometen a incorporar de forma
obligatoria Educación Vial. Acordar la creación del “Programa Permanente de
Educación Vial”, el que será coordinado por el Ministerio de Educación de la Nación.
Res 41/08 Aprueba documento para discusión “Objetivos del 2008” en Formación
Docente.Origen: INFOD
Res 42/08 Gestión educativa- Aprueba Programa Nacional de producción y edición de
materiales para educación secundaria, y destina financiamiento del Fondo ETP
Origen: Ley ETP- Comisión Nacional para la Mejora de la Enseñanza de las Ciencias
Naturales y la Matemática.
- Jurisdicciones educativas: Las jurisdicciones validarán, en forma preliminar a la
edición, los contenidos de cada uno de los libros que componen cada serie, a través de
la participación en paneles integrados por docentes y especialistas.
- Comisión Nacional para el Mejoramiento de Enseñanza de las Ciencias Naturales y
las Matemáticas: Tendrá a su cargo el delineamiento pormenorizado de los títulos y de
las estructuras de los contenidos.
47
Recomendará los especialistas en contenidos a designar. Tendrá a su cargo la revisión
y aceptación final de los textos de cada una de las colecciones
- INET:Tendrá a su cargo la coordinación general del proyecto y la administración
operativa y financiera del mismo.
Res 43/08 Aprueba documento para discusión sobre Educación sexual.
Origen: Ley 26150- comisión formada por Nación.
Res 44/08 Gestión educativa- Aprueba propuesta de creación del Registro Nacional de
Legajo único docente.
Res 45/08 Aprueba Documento sobre Educación sexual.
Origen: Ley Nº 26.150, el ministerio nacional constituyó oportunamente la Comisión
Interdisciplinaria de Especialistas
Res 46/08 Aprueba documento para Formación Docente
Res 47/08 Aprueba documento para la educación técnica profesional
Origen: Ley ETP- INET, CFETP, CNETP
Res 48/08 Aprueba documentos marco para homologación de ETP
Origen: Ley ETP- INET, CFETP, CNETP
Res 49/08 Distribución- las autoridades educativas de las jurisdicciones podrán
presentar planes de mejora correspondientes a instituciones de gestión privada,
propuestos para ser financiados con los recursos previstos en el Fondo Nacional para la
Educación Técnico Profesional, presentando la documentación pertinente ante el
INET- algunas jurisdicciones piden excepción…(Párrafo 6, pag 1). Pasó por CFETP.
Res 50/08
Distribución- Aprueba Programa Nacional de Equipamiento Informático para la
Educación técnica Profesional
Art. 2: …las autoridades educativas de las jurisdicciones podrán postular los
establecimientos a ser considerados para su incorporación al programa, todo ello con
arreglo a los criterios enunciados en el Anexo I de la presente resolución, y su
financiamiento con los recursos previstos en el Fondo Nacional para la Educación
Técnico Profesional, presentando la documentación pertinente ante el INET
ART 3º.- Establecer que el INET tendrá a su cargo: a) La evaluación de las propuestas
elevadas por las respectivas jurisdicciones sobre las Instituciones beneficiarias y b) la
verificación del procedimiento para la gestión administrativo contable y
correspondientes rendiciones de cuentas,
Origen:
Pasó por CFETP
Res 51/08 Gestión educativa- Aprueba Programa Nacional de refacción integral de
edificios de Educación técnica Profesional
Tratado en los encuentros de la CFETP
Res 53/08 Encarga al Mrio. Nacional elaborar proyecto de Resguardo Documental de
Títulos de educación secundaria y superior. Remite al Documento aprobado por la
Res.18/07.
Res 54/08 Generación datos-Censo nacional de infraestructura escolar 2008-2009
Origen:
Considerandos: …el MINISTERIO DE.EDUCACIÓN DE LA NACIÓN propone
implementar un Segundo Censo Nacional de Infraestructura Escolar 2008-2009,
Art. 2: Establecer que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN, las
PROVINCIAS y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES se comprometen a
realizar todas las acciones necesarias tendientes a garantizar la ejecución del mismo, a
cuyo efecto se constituirá una Comisión en el ámbito del MINISTERIO DE
EDUCACIÓN DE LA NACIÓN, coordinada por la SUBSECRETARÍA DE
48
PLANEAMIENTO EDUCATIVO e integrada por la DIRECCIÓN NACIONAL DE
INFORMACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA y la
DIRECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA de la cartera educativa nacional.
ARTÍCULO 3º.- Establecer que dicha Comisión trabajará articuladamente con los
referentes jurisdiccionales de las áreas mencionadas: las Unidades de Planeamiento,
las Unidades de Estadística Educativa y las Unidades Coordinadoras Provinciales y
que cada jurisdicción contará con un coordinador del censo designado a tal fin.
ARTÍCULO 5º.- Determinar que el Ministerio Nacional aportará los recursos
necesarios para la realización de las acciones involucradas en el diseño del operativo,
el relevamiento, procesamiento y sistematización de la información a producir a través
del censo que se aprueba por medio de la presente medida.
Res 55/08 Aprueba Documento-Traslados interjurisdiccionales de docentes
Permutas:
1. Estará fiscalizado por la Secretaría del Consejo Federal de Educación
Titularizaciones y regularización de la situación docente
1. Las partes acuerdan, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el art. 67 inc. k e
inc. f de la Ley 26.206 de Educación Nacional, resolver en el lapso del ejercicio 2008,
todas las distintas situaciones en el ingreso de docentes generadas por incumplimiento
de la legislación existente o por inexistencia de la misma en las jurisdicciones
educativas en los últimos años.
Titularizaciones y regularización de la situación docente
2. Con respecto a los docentes de todos los niveles y modalidades del sistema, en
ejercicio al 31 de diciembre de 1998, que a la fecha del presente convenio no hayan
podido ejercer su derecho a la titularidad en los cargos u horas que ocupan de modo
ininterrumpido desde entonces – más allá de los cambios de denominación y cargas
por reformas curriculares – pasarán, a partir del presente acuerdo, a revistar en la
planta permanente como titulares con todos los derechos y obligaciones que le
corresponden.
Res 56/08 Organizativa- Encomienda al INFD la elaboración de planes de estudio de
Formación Docente
Res 57/08 Curricular-Aprueba Plan de Estudios de Formación Superior Docente (Educ
rural primaria)
Aplicado en los institutos de formación docente que cada jurisdicción designe a tal fin
Origen: INFD
Res 58/08 Curricular- Aprueba Plan de Estudios de Formación Superior Docente
(educ. en contextos de encierro
Aplicado en los institutos de formación docente que cada jurisdicción designe a tal fin
Res 59/08 Gestión educativa- Aprueba Sistema de Resguardo de títulos secundarios y
superiores
Origen: Sec. de Educación (ver Res.53).
Impone a las provincias un formato que homogeiniza títulos. Esfuerzo nacional y
provincial en la logística. Se consensuó en un Encuentro Federal
Res 60/08Gestión educativa- Aprueba Programa “Los científicos van a la escuela”.
Recomendación de Comisión Nacional para la Mejora de la Enseñanza de las Ciencias
Naturales y la Matemática. En el marco de un Plan del Mrio de Nación
b. Convocatoria:
Escuelas
El Ministerio de Educación de cada jurisdicción convocará a las instituciones
educativas a presentar propuestas para contar con el acompañamiento de los científicos
en sus respectivos establecimientos.
49
Financiamiento
Se ha previsto financiamiento conjunto por parte del Ministerio de Educación y el
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Dicho financiamiento será
transferido a los Ministerios de Educación jurisdiccionales.
Res 61/08 Organizativa- Encomienda a Nación realización Consulta sobre Plan
Federal sobre Educación Secundaria
Res 62/08 Aprueba Documento CF (sobre Educación Técnica Profesional)
Aprueba Coeficiente Fondo Nacional ETP.
Origen: LETP- pasó por Com. Fed. ETP
Res 63/08 Curricular- Aprueba Plan de Estudios del Profesorado de Educación
Secundaria Técnica Profesional
Origen: LETP- INET, INFD (pasó por Com.Fed. ETP)
Jurisdicciones pueden optar adherirse.
Res 64/08 Capacitación docente- Aprueba el Programa Nacional de Formación
Docente Inicial para la Educación Técnica Profesional.
Origen: LETP- INET (pasó por la Com.Fed.ETP).
Para acceder la programa las jurisdicciones deben firmar acuerdo específico
7.1 El INET tendrá a su cargo:
La organización, coordinación y financiamiento de los encuentros nacionales y
regionales con los responsables jurisdiccionales, directivos de IFD y docentes
convocados de las jurisdicciones adherentes al Programa que sean necesarios para la
mejor implementación del Programa.
La asistencia técnica a requerimiento de dichas jurisdicciones, El dispositivo de
monitoreo y seguimiento de la ejecución del plan en conjunto con las jurisdicciones
involucradas, y la difusión de sus resultados, La aprobación del Plan jurisdiccional y
su financiamiento total o parcial a través del Fondo Nacional para la ETP.
7.2. Nivel jurisdiccional.
Las jurisdicciones que adhieran al Programa tomarán a su cargo:
La determinación jurisdiccional de la población objetivo del Programa. La
selección de los institutos de formación docente involucrados en la acción. La
selección de los profesores responsables de la Formación. El acto administrativo de
adhesión al Programa y elevación al Ministerio de Educación de la solicitud de validez
nacional de los títulos y certificados a emitir. La generación de modalidades de
consulta para la implementación del Programa, convocando para ello a representantes
de los gremios docentes y/u otros actores involucrados. La difusión del Programa
Nacional en la jurisdicción. La preinscripción de aspirantes y determinación de la
cobertura necesaria. La discriminación de los componentes a financiar con recursos
propios y/o provenientes del Fondo Nacional para la ETP La presentación al INET
del Plan de implementación jurisdiccional. La firma del Protocolo adicional al
Convenio Marco preexistente entre INET y la jurisdicción.
La constitución de un Comité de Seguimiento jurisdiccional conformado por:
o Responsable jurisdiccional de la educación técnica profesional
o Responsable jurisdiccional de la formación docente
o Coordinadores de carrera de los IFD
Este Comité estará presidido por el referente jurisdiccional ante la Comisión Federal
para la Educación Técnica Profesional, o quien él delegue. Cada jurisdicción podrá
decidir la concurrencia de otros miembros.
El Comité de Seguimiento tendrá por funciones:
50
– Fijar criterios para la convocatoria y contratación de docentes, de acuerdo con los
requisitos del Programa, los perfiles profesionales adjuntos al mismo y las normativas
provinciales.
– Controlar el cumplimiento de los requisitos para la inscripción de los aspirantes y el
eventual pago de asignaciones de acuerdo con los requisitos del Programa.
– Controlar el cumplimiento de los requisitos relativos a las solicitudes de
equivalencia, rendición libre y/u otras solicitudes realizadas por los alumnos
– Elaborar toda información requerida por el INET, en los aspectos inherentes al
Programa Nacional
Res 65/08 Gestión educativa- Sistema de Seguimiento de Egresados de Educación
Técnica. Origen: Ley Educación Técnico-Prof, acompañamiento del Mrio Nac y de
Comisión Federal para la Educación T-P
El INET es responsable, a partir del trabajo conjunto con las jurisdicciones educativas,
de la implementación de las acciones relativas al sistema de seguimiento de egresados,
En la ejecución del CENUAETP 2009 las carteras educativas jurisdiccionales
participarán a través de sus unidades de educación técnico profesional, referente
provincial y un jefe censal constituido a estos efectos. Los gastos que demande el
operativo del sistema de seguimiento de egresados durante la etapa inicial que cubre el
periodo 2008-2010, serán atendidos por el Programa de Apoyo a la Política de
Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU), ejecutado por la DIRECCIÓN
GENERAL - UNIDAD DE FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL de la
SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO
DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN. Dicho programa está financiado parcialmente
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Préstamo N° 1966/OC- AR. Los
recursos restantes corresponden al MINISTERIO DE EDUCACIÓN de la NACIÓN.
Res 66/08 Política compensatoria- Aprueba Plan FINES
Origen: LEN- Res CF 22/07 y Mesa Federal de Educación de Jóvenes y Adultos.
Art. 3: Acordar que las jurisdicciones emitirán la normativa necesaria para otorgar, en
el marco del plan “FinEs”, los títulos correspondientes a diseños curriculares que no
estén vigentes o cuyos plazos de conclusión hayan caducado.
Anexo II
Corresponde al Ministerio de Educación de la Nación:
a) Financiar en las escuelas sede los gastos operativos que demande la implementación
del Plan FinEs, por un monto de PESOS DOS MIL ($ 2.000.-) por escuela, según la
cantidad de escuelas que para cada jurisdicción se detalla en el cuadro de distribución
y financiamiento que integra el presente Anexo. b) Financiar hasta VEINTICINCO
(25) horas cátedra semanales por sede del Plan FinEs: (CINCO) 5 horas cátedra para
CUATRO (4) tutores de área y CINCO (5) horas cátedra para UN (1) docente
secretario, y hasta el monto total que se detalla para cada jurisdicción en el cuadro de
distribución y financiamiento que integra el presente Anexo, por CINCO (5) meses de
ejecución. Este financiamiento contempla el valor bruto de la hora cátedra más aportes
y contribuciones obligatorias. c) Brindar capacitación a los equipos técnicos
provinciales para la organización y el desarrollo de la capacitación a profesores
tutores, secretarios docentes y directivos. d) Proveer los materiales para profesores
tutores y estudiantes, así como afiches dedifusión.
Corresponde a los ministerios jurisdiccionales:
a) Establecer las escuelas sedes del Plan FinEs y remitir la nómina al Ministerio de
Educación de la Nación. Integrarán la selección las escuelas secundarias de la
modalidad de Jóvenes y Adultos de la jurisdicción y un número de escuelas
secundarias comunes seleccionadas entre las que participan del Programa Nacional de
51
Becas Estudiantiles, según se detalla en el cuadro de distribución y financiamiento que
integra el presente Anexo. b) Organizar tutorías en cada sede para las distintas áreas,
de acuerdo con las inscripciones que se hayan producido. Corresponde al Ministerio de
Educación de la Nación en conjunto con los ministerios jurisdiccionales:
a) Promover la apertura de sedes del Plan FinEs en entidades sindicales,
empresariales y de la comunidad.
b) Diseñar e implementar un dispositivo de seguimiento y evaluación del Plan FinEs.
Res 67/08 Impacta en instituciones educativas Gestión educativaAcuerda prohibir en 2009 nuevas carreras de Formación Docente Inicial a distancia.
Origen: Res 32/07
Res 69/08 Homologación de integrantes de dos consejos consultivos.
Res 70/08 Disponer que el 30 de octubre de 2008 se genere un espacio de reflexión
durante la jornada escolar, para conmemorar y celebrar los 25 años de la recuperación
de la Democracia.
Res 71/08 Acordar el receso escolar de invierno para el año 2009
Res 72/08
ARTÍCULO 3º.- La gestión del sistema formador docente se organizará en cada
jurisdicción educativa como una unidad específica con nivel no inferior a dirección o
equivalente, debiendo contar con una estructura orgánica, equipos técnicos, recursos
acordes a los planes de trabajo establecidos, e instancias sistemáticas para la
articulación de políticas y la concertación de acciones y proyectos, en lo atinente a su
competencia, con el conjunto de las áreas de gobierno, instituciones de formación
docente bajo su órbita, universidades y organizaciones gremiales.
ARTÍCULO 4º.- Dicha unidad jurisdiccional deberá garantizar como mínimo el
cumplimiento de las siguientes responsabilidades propias, en el marco de las políticas
nacionales concertadas federalmente y las políticas jurisdiccionales: gestión del
sistema formador, planeamiento del mismo, desarrollo normativo, evaluación
sistemática de las políticas, acompañamiento institucional y vinculación con las
escuelas, las universidades y el entorno social y cultural.
ARTÍCULO 7º.- Los diseños organizacionales y los reglamentos orgánicos que le den
sustento deberán, en todos los casos e independientemente del tipo de gestión y ofertas
que se desarrollen en cada institución, garantizar los siguientes principios que
caracterizan a una organización democrática:
a) Participación de docentes, estudiantes, graduados y personal de apoyo a la actividad
académica, según corresponda a los asuntos tratados, en la información, consulta, toma
de decisiones e instancias de control, que aseguren el carácter público de las acciones.
b) Legitimidad en el acceso y ejercicio de los roles y funciones de los integrantes de
las instituciones, de las instancias de representación previstas, y de las decisiones que
se adopten.
c) Articulación de instancias de vinculación efectiva y sistemática con el resto del
sistema educativo, con el propio sistema formador, con las universidades y con los
procesos de desarrollo social y cultural del territorio.
d) Dinámica del propio diseño organizacional atendiendo a las necesidades y desafíos
que el sistema educativo genera para el sistema formador.información, consulta, toma
de decisiones e instancias de control, que aseguren el carácter público de las acciones.
Res 73/08 Aprobar el documento “Recomendaciones para la adecuación de ofertas y
títulos de Formación Docente Inicial a la Resolución CFE N° 24/07”, que como anexo
forma parte de la presente.
Res 74/08 Aprueba documento con normativa para homogeneizar las titulaciones
docentes.
52
Anexo 1
128.
Al respecto, el análisis del estado de situación en el conjunto del sistema educativo
nacional muestra una realidad muy discordante. Conviven, en el conjunto de las
diferentes jurisdicciones del sistema, titulaciones con una misma denominación
otorgadas tras la finalización de carreras docentes de diferente duración, titulaciones
con diferente nominación tras la finalización de carreras que habilitan para la docencia
en un mismo nivel de enseñanza, titulaciones con reconocimiento en una jurisdicción y
no en otras, etcétera.
129.
Ante esta situación, se presentan algunos criterios que permiten avanzar en una
perspectiva integradora, que también facilita el proceso de validez nacional:…
Salud:
Acta 1/07
1.1/07 Se aprobó una propuesta de dinámica para las Reuniones Ordinarias a ser
implementada a partir del siguiente encuentro. La misma consiste en dividir los
encuentros en tres grandes bloques, a saber:
Primer Bloque: informes y puesta al día de la marcha de los diferentes Programas en
ejecución del Ministerio de Salud de la Nación.
Segundo Bloque: temas de interés de la Provincia anfitriona (o de las
Provincias de la Región) y a cargo de la misma.
Tercer Bloque: temas de interés político.
1.8/07 Se firmó un Proyecto de Addenda al Convenio del Programa Federal de Salud
(PROFE), en la cual se incrementa la cápita en 3 pesos. Se solicitó a las autoridades
provinciales una especial atención a la marcha del Programa y su apoyo con respuestas
rápidas a los requerimientos que se formulan desde la Nación. Las Provincias, a su
vez, manifestaron la importancia que tiene contar con los recursos del Programa. Se
reclamó una mayor puntualidad en los envíos de las cuotas.
1.12/07- Se debatió ampliamente el tema de Recursos Humanos críticos: especialistas
en anestesia, adoptando la decisión de hacer frente de manera conjunta, a la crisis que
atraviesa el sector, empleando las estrategias evaluadas y discutidas en la presente
reunión.
Acta 2/07
2.4/07- Se aprobó el proyecto de formación para recursos humanos en enfermería
presentado en esta reunión. Los objetivos son reclutar a trabajadores que se encuentran
fuera del sistema y al mismo tiempo, prestigiar la carrera asegurando trabajo. Como
contrapartida, es necesario comprometerse a no generar más auxiliares.
El proyecto de tecnicatura superior fue remitido a todas las provincias. Se han recibido
las respuestas de tres jurisdicciones. Finalizada la tecnicatura, se podría acceder a una
residencia y a una especialidad con una duración no superior al año. Se informó que se
cuenta con el consenso de las entidades formadoras. A partir de la aprobación del
COFESA, se pedirá al Consejo Federal de Educación que apruebe la carrera. Con esta
estrategia, se revertiría la situación de que los estudiantes no completen la carrera por
falta de incentivos. El Ministerio de Educación cuenta con recursos asignados por la
53
Ley de tecnicaturas para financiar a las entidades formadoras. Se podría lograr unificar
las curriculas de manera que los contenidos sean uniformes. . Es importante, por tanto,
armonizar la nomenclatura, es decir que al aludir a “licenciado”, “técnico” y
“auxiliar”, en todo el país signifique lo mismo. En cuanto a la inclusión en la carrera
sanitaria, cada jurisdicción tiene potestad para resolverlo internamente
Acta 3/07
3.5/07 Se convocó a todas las jurisdicciones a integrarse al proyecto de Desarrollo de
un Sistema Nacional Integrado de Información Sanitaria., que permita integrar y hacer
disponible la información. Se solicitó que cada jurisdicción designe un referente para
trabajar este tema coordinadamente con la Nación. Se ha logrado consolidar un buen
grupo de trabajo a nivel nacional y es importante entonces integrarse con las
provincias para tener un conocimiento de la situación general.
Acta 5/07
5.5/7- Se presentó el Programa de Fortalecimiento de la Estrategia de Atención
Primaria de la Salud (FEAPS). Se invitó a los Sres. Ministros a suscribir una Carta de
Intención adhiriendo al mismo. La implementación se hará de común acuerdo con las
Provincias que tendrán la facultad de señalar en qué redes trabajar. En principio, se
girarán a las provincias incentivos mediante transferencias en carácter de anticipo, y
luego serán incentivos cuatrimestrales según los empadronamientos de población que
cada jurisdicción realice e incentivos anuales (basado en tratamientos completados)
Los gastos elegibles para la aplicación de fondos son muy variados y pueden consistir
en: acciones de promoción, infraestructura, asistencia técnica, insumos, equipamiento,
infraestructura, capacitación y otros.
Acta 6/07
6.4/07- Se propuso el Programa Nacional de Salud Mental.
Los ejes sobre los cuales se consideró vital trabajar fueron la estrategia de APS, el
aspecto normativo y el diseño de una reforma en el tratamiento del tema. Se realizaron
15 reuniones nacionales y como resultado se elaboró un documento que sirvió como
base política para la elaboración del Programa. En los componentes que se diseñaron,
se formularon acciones para tratar los trastornos mentales severos y para la asistencia y
prevención del suicidio.
El Ministerio en el ejercicio de su rol de rectoría, cuenta con los siguientes elementos
para desarrollar y asistir a las jurisdicciones:
• Capacitación
• Cooperación técnica
• Guías de tratamiento
• Guías de habilitación categorizante
• Material bibliográfico
• Convenios con Universidades
• Organización de Talleres
6.6/07- Se aprobó la implementación de cuatros Tecnicaturas Superiores, cuyos
perfiles se habían definido mediante una Comisión Interministerial con Educación de
54
acuerdo con el Convenio 296/02. Las siguientes tecnicaturas serán remitidas al
Ministerio de Educación para la continuación del trámite:
• Técnico en Medicina Nuclear
• Técnico Superior en Hemoterapia
• Técnico Superior en Instrumentación Quirúrgica
• Técnico Superior en Esterilización
6.7/07- Se aprobaron las grillas de Habilitación Categorizante en Establecimientos sin
Internación para ser implementadas en todo el país.. La situación actual en la que cada
jurisdicción establece sus pautas de habilitación producto de las diferentes
legislaciones genera algunas dificultades ya que no permite conformar redes de salud,
contar con información actualizada y crear registros .Se presentaron los resultados del
estudio multicéntrico que tuvo por objetivo validar un instrumento homogéneo de
aplicación nacional para la habilitación categorizante.
Los ítems que incluyen las grillas son:
• Planta física
• Equipamiento
• Recursos Humanos
• Marco de funcionamiento
Acta 7/07
7.2/07- Se firmó un convenio en adhesión al Programa Federal de Chagas. En dicho
convenio se tuvo en cuenta la reformulación de los roles de las partes conservando la
Nación su rol de rectoría y trasladando a las jurisdicciones un mayor protagonismo de
manera de conformar una red consistente y lograr la federalización del Programa.
Entre las acciones a cargo del Ministerio se encuentran:
• La elaboración de las normas para el tratamiento y control del vector
• La fiscalización y evaluación de las actividades
• La cooperación mediante asistencia técnica
• La financiación de becas para capacitación de recursos humanos
• La provisión de insumos para prevenir la infestación vectorial
Entre las acciones a cargo de las jurisdicciones se encuentran:
• La constitución de una Unidad de Gestión Provincial de Chagas (con representantes
de las áreas provinciales de salud, educación y vivienda)
• La producción y remisión trimestral de información.
• El fortalecimiento de la red de salud.
• El aporte de recursos humanos y logística necesarios para posibilitar las
acciones en terreno.
• La promoción de consejos locales de Chagas en los municipios de zona endémica.
7.3/07- Programa de Envejecimiento Activo y Salud de los adultos mayores.
Resolución Ministerial N° 753/07 que lo crea (Ver Anexo XI Acta COFESA N°
05/07).
Se presentó a los Ministros la justificación de la creación del Programa y sus
principales objetivos. (Anexo VI).
Se informó que se trabajará conjuntamente con Salud Investiga para contar con mayor
información sobre la salud en la tercera edad ya que el espectro de cuestiones que
deben tratarse es bien amplio, entre otros: enfermedades crónicas, problemas visuales,
salud mental, excesivo uso de medicamentos, etc.
Los Ministros debatieron sobre el tema y coincidieron en su preocupación por
abordarlo adecuadamente. Se marcó la importancia de trabajar conjuntamente con las
áreas de Desarrollo Social y con el PAMI. La Dra. Pertino lanzó la propuesta de
55
realizar un Taller en el mes de noviembre, para trabajar el tema con los referentes
provinciales del Programa de Envejecimiento Activo y Salud de los adultos mayores
conjuntamente con el Consejo Federal de Adultos Mayores, el Ministerio de
Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Servicios Sociales de Jubilados y
Pensionados (PAMI).
Asimismo se solicitó a los representantes provinciales que designaran a sus referentes
a fin de avanzar en la implementación de las acciones previstas por el Programa
7.5/07- Proyecto FESP
Avances en la implementación del Proyecto “Funciones Esenciales de Salud Pública”
(Anexo VIII)
Se informó que el Proyecto ha obtenido la efectividad del préstamo y que 23
jurisdicciones han adherido al plan de trabajo con avances satisfactorios en la
implementación del mismo.
Se van cumpliendo los pasos necesarios para poner en marcha el proyecto: firma del
convenio marco, firma del compromiso de gestión anual y designación de funcionarios
provinciales como contrapartes del proyecto./
Los Sres. Ministros de las Provincias de Chaco y Jujuy y el Sr. Ministro de la Nación
firmaron los correspondientes Compromisos de Gestión Anual.
Se presentó un cronograma tentativo a cumplir en las próximas semanas de manera
que el Proyecto pueda estar en funcionamiento en el mes de noviembre y puedan
realizarse los primeros desembolsos a las jurisdicciones.
7.6/07 Sistema Nacional Único de Información Sanitaria - SUIS
Tal como se anunció en la anterior Reunión Ordinaria de COFESA (punto 8 Acta
COFESA 06/07) se realizó la I Reunión de la Comisión Nacional del Sistema Único de
Información en Salud Argentino los días 3 y 4 de septiembre en la sede del Ministerio
Nacional. Hubo una amplia participación de las jurisdicciones con sus responsables de
estadísticas y de informática. (Anexo IX). En el mencionado encuentro, los delegados
aprobaron el Plan de Trabajo propuesto y presentado por los miembros del Comité
Técnico del SUIS.
Se acordó la realización de una prueba piloto (en provincias y centros de salud a
seleccionar) a fin de evaluar la propuesta y realizar los ajustes instrumentales
definitivos que garanticen la viabilidad en la aplicación del Conjunto Mínimo de Datos
Básicos para el primer nivel de atención.
7. 7A/07- Sistema Nacional de Acreditación de Residencias. (Esto se retoma en acta
02/08 punto 8)
Se informó que la Comisión Asesora de Evaluación de Residencias del Equipo de
Salud y el Comité Técnico elaboraron y aprobaron tres documentos, a saber:
• Criterios y estándares básicos de la residencias del equipo de salud.
• Esquema de presentación de programas docentes de residencias de salud.
• Requisitos para la inscripción de entidades evaluadoras.
A continuación, fueron aprobados por el COFESA.
7.7B/07- Se renovó el acuerdo según el cual en aquellas jurisdicciones en las que los
montos que perciben los residentes provinciales sean inferiores a lo que perciben los
residentes nacionales, serán los Ministerios locales los que asuman la diferencia de sus
residentes a fin de equipararlos a los nacionales.
ACTA 1/08
56
1.1/08-Se conforma comisión para estudiar el tema de recursos humanos en anestesia.
P 17.
1.2/08- Se acordó renovar el compromiso del Acta 07/07 punto 7 (acuerdo para
equiparar con fondos provinciales el monto de las becas que reciben los residentes de
sus jurisdicciones de manera que no haya diferencias con los residentes que reciben
becas de Nación)
ACTA 2/08
2.2/08- Residencias: Nación aumenta nº de plazas y de monto de becas en respuesta a
reclamo provincial.
En el presupuesto 2008, hay un aumento de plazas de residentes y del monto de becas
entre un 40 y 50 por ciento y un adicional de $500 para las especialidades de
desarrollo prioritario. Ambas acciones dan respuestas a reclamos encontrados en
reuniones regionales. Asimismo, se aprobó la resolución Nº 282, la cual prorroga la
duración de la residencia y aborda las especialidades de pediatría y neonatología.
También se postula la necesidad de trabajar sobre los programas y estándares de
evaluación, y se anunció la creación de un registro a tales fines.
2.5/08- Plan de nación sobre Enfermería (Anexo IV):
Corresponde al Nivel nacional:
A) Financiamiento y difusión: 1. Becas estudiantes para los auxiliares de enfermería y
para jóvenes; 2. Incentivos a las escuelas para la retención de los alumnos; 3. Incentivo
a las jurisdicciones para promover profesionalización; 4. Campaña de comunicación;
5. Apoyo a la formación de docentes y tutores; 6. Producción de materiales didácticos;
7. Apoyo para la instalación de Centros Educativos de Nivel Secundario en hospitales
y/o Centros de Salud.
B) Creación de una Unidad Ejecutora Nacional
C) Creación de un Consejo Asesor que involucre a los diferentes actores
Nivel provincial
Las provincias firmarán un acta de adhesión al Plan, con los siguientes compromisos
A) Aportar a un diagnóstico local más preciso: 1. Necesidades de enfermería; 2.
Capacidad formadora de las instituciones,
B) Asumir compromisos organizacionales: 1. Promover la concurrencia del personal
auxiliar enfermería a las actividades de formación; 2. Incorporar a la planta a las
enfermeras egresadas del programa; 3. Recategorizar a las ex auxiliares al
matricularse;
4. Promover modificaciones escalafonarias para garantizar una
jerarquización de las enfermeras profesionales
2.6/08- Se obtiene consenso sobre reunión de mesa de financiadores (en pos de la
unificación).
Luego de las reuniones regionales, el Ministerio de Salud estableció como prioritario
el trabajo hacia la unificación de los principales financiadores y la constitución de un
fondo donde concurran aquellos que manejan las obras sociales, las provincias, el
Pami, y el sector privado. Se informó que este proyecto no implica que se tomen los
recursos de los sectores, sino que los principales financiadores se constituyan en los
rectores del uso del presupuesto. A estos fines, se realizaron conversaciones con el
sector privado, con las obras sociales y con el Pami, los cuales han mostrado acuerdo
en torno a que la integración del sistema contribuye a la resolución de los problemas
de salud pública.
Se solicitó el consenso de las provincias, de modo de poder organizar una primera
reunión de la mesa de financiadores en la que participen representantes provinciales, el
Pami, las obras sociales y el Ministerio de Salud.
57
2.7/08- Firma del compromiso para implementar el Registro Federal de Profesionales
de la salud (matriz mínima de datos del MERCOSUR implementada por este
Ministerio de Salud, el cual pauta la utilización de la mencionada matriz en cada
provincia.
2.8/08- Compromisos en torno a RRHH. Tratados en Encuentros Nacionales y
Regionales (Pág. 2 anexo V)
Se pauta trabajar en la reuniones regionales en la definición de metodologías de
análisis de de los RRHH críticos con el propósito de definir con la mayor precisión
posible sus necesidades y con la elaboración de propuestas a mediano y largo plazo
para su corrección, tanto sea para la formación de residentes, como en tecnicaturas.
2.9/08- Listado de efectores: actualización por parte de las provincias. (Pág.5, anexo
V).
Listado de Efectores: Se entregó los datos de las instituciones con y sin internación
relevados por Nación en las 24 jurisdicciones para su actualización por parte de las
provincias, fijándose un plazo máximo de 60 días (10 de junio de 2008).
2.10/08- A partir de Legisalud Nacional, se acuerda establecer convenios entre Nación
y provincias para el desarrollo de las Bases de Datos de legislación en Salud
Provinciales y la conectividad entre las mismas y la Base Nacional (Ver Pág.6 Anexo
V).
2.11/08- Compromiso sobre supervisión de farmacias (P 7. Anexo V)
2.12/08-2.13/08- 2.14/08- 2.15/08 -2.16/08- NO SON ACUERDOS,
2.17/08- Acuerdo sobre organizar seminario (nación y provincias) sobre comunicación
en salud.
ACTA 03/08
3.1/08-BILATERAL-Firma convenio entre Nación y CABA sobre infecciones
hospitalarias
3.2/08- Feaps Remediar. En reuniones regionales, se realizó la evaluación de los
últimos 6 años del Programa Remediar, a los fines de redefinirlo y llegar finalmente a
la estrategia del proyecto de atención primaria de la salud. Se informó sobre los
principales aspectos relevados en dicha evaluación: (pág 1 a 3 del acta) (en pág 9 del
Anexo 3 se dice: …”de la planificación centralizada a la articulación NaciónProvincias”).
Los objetivos del nuevo programa (Feaps):
Definir, impulsar y fortalecer el funcionamiento de las redes provinciales de servicios
públicos de salud.
Fortalecer la capacidad resolutiva de los servicios públicos que integran las redes
jurisdiccionales.
Fortalecer el rol rector del Ministerio Nacional y los Ministerios Provinciales.
3 componentes: Proyectos provinciales de fortalecimiento de las redes de salud,
provisión de insumos estratégicos para los servicios de salud: Planificación y
Evaluación: de impacto.
3.3/08- Nación propuso que los ministros provinciales definieran los medicamentos
que precisen comprar para poder integrarlos, desde la autoridad nacional, en una
modalidad de pedido en cantidad. (Pág. 3)
3.4/08- Evaluación de los CAPS. En noviembre el 100% de los CAPS deben estar
evaluados según el compromiso firmado en CORESA (pág.7)
3.5/08- 24 ACUERDOS BILATERALES- Se firmaron 24 acuerdos COFESA para el
registro federal de profesiones (p.8). Tomando en cuenta que en Argentina el
reconocimiento de profesiones no es uniforme, (hay 29 profesiones registradas; 59
58
tecnicaturas; 25 auxiliares) se informó que para llevar adelante la implementación de
la matriz mínima, el desafío principal reside en una integración de los registros que
respete las autonomías provinciales.
3.6/08- Consenso logrado en torno a Residencias- Se solicitó y se obtuvo consenso en
torno a los tres puntos siguientes: orientar los cupos nacionales solo a las residencias
propuestas como prioritarias en APS (medicina general, tocoginecología, pediatría) y
áreas críticas. Estas especialidades se financiarán desde Nación. Respecto al resto de
las especialidades, se propone que queden en manos de las provincias. Se resaltó la
necesidad en este punto del consenso del COFESA; avanzar en el proceso de
acreditación de residencias; establecer una modalidad de contraprestación de los
residentes.
3.7/08- Se hizo entrega de un documento sobre la Tecnicatura en Neurofisiología,
para su análisis por parte de los ministros provinciales, al fin de que se establezca una
nueva tecnicatura homogeneizada a nivel nacional, previa aprobación del COFESA
3.8/08- 16 BILATERALES-16 provincias firmaron acuerdos tripartitos sobre
municipios saludables
3.9/08- Acuerdos en varios puntos del Proyecto de Ley Programa Nacional de
Enfermería (presentación por Nación del Proyecto). Los Ministros muestran
conformidad (acuerdan agregar a los fondos las obras sociales provinciales). Firma de
la Declaración de Aval al Plan de Apoyo a la Enfermería incluido en el proyecto.
(pág.15 y ss).
a.Presentación del texto para el proyecto de ley.
b.Alcance y Centros de Formación. Se informó que el alcance del plan son todos los
estudiantes del primer ciclo de la carrera que cursen en centros de formación que
establece la presente ley a partir del ciclo lectivo 2009. Los centros de formación serán
las Universidades Públicas Nacionales y Provinciales. Las mismas deberán contar con
unidades académicas descentralizadas para atender la accesibilidad y deberán
establecer convenio con entidades formadoras de nivel superior, no universitario del
sector público. Se señaló que el 70% de las becas se dedicará a enfermeras nuevas y el
30% a las que actualmente se encuentran trabajando.
c.Currícula. Se informó que la ley prevé que las Universidades Públicas Nacionales y
Provinciales se comprometan en un término de 6 meses, después de ser aprobada la
ley, en el diseño y la implementación de una currícula común que incorpore teoría y
práctica en la Estrategia de Atención Primaria e la Salud.
Respecto a la integración de otras entidades educativas, la Sra. Ministra aclaró que la
idea es integrarlas pero con acuerdos que establezcan con la universidad. La
Universidad tiene derecho a elegir sin restricciones con quien firma convenio en
adhesión a la ley, sólo deberán respetar que tengan la currícula única consensuada.
Se aclaró que todas las universidades están informadas y consensuadas de manera que
no debería haber fragmentación jurisdicción.
Los Sres. Ministros mostraron conformidad con los 3 puntos a, b y c, tratados hasta el
momento.
d.Financiamiento. El proyecto de ley contempla la creación de un Fondo Fiduciario
destinado a financiar: becas para estudiantes, incentivos para los centros de formación
que adhieran, actividades transversales de formación docente y para favorecer la
profesionalización de las provincias. El Banco Nación actuaría como fiduciario del
fondo que se conformara con:
• Presupuesto Nacional, es decir del Ministerio de Salud de la Nación;
• Asignaciones Presupuestarias Jurisdiccionales, de acuerdo a legislación local;
• Obras Sociales del Poder Ejecutivo Nacional, Fuerzas Armadas y otros;
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• Sistema Nacional del Seguro de Salud;
• Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
• Contribuciones especiales de los Trabajadores de la Sanidad.
Los Sres. Ministros acordaron agregar a este listado los fondos de la seguridad social
de las provincias y la Sra. Ministra, Lic. Ocaña, anunció que se aumentará la partida a
nivel nacional.
e. Otros componentes de la ley.
Se logró acuerdo respecto a que el proyecto de ley estipula que el becario deberá
cumplir ciertos requisitos para acceder a una beca, además de suscribir la obligación
de prestar servicio en el sistema de salud público o privado en el plazo de la beca.
Asimismo, se señaló que en el caso de abandono de la formación o incumplimiento del
compromiso de contraprestación deberá reintegrar al fondo. Por último, se enunció que
la Coordinación General del Plan está a cargo de la Subsecretaría de Políticas,
Regulación y Fiscalización.
f. Ejercicio Profesional. Por medio de este proyecto de ley se modificaría el
reconocimiento de los niveles para el ejercicio de la enfermería quedando: la
Licenciatura en Enfermería y el Enfermero profesional o Universitario.
En este sentido, se acordó sobre la necesidad de no continuar con la formación de
auxiliares de enfermería y que se recibirán propuestas de las provincias para llegar a
un acuerdo sobre la redacción final del punto que aborda este tema.
Se propuso que el artículo 15 del proyecto diga “no serán pasibles en equipos de salud
públicos y privados”, ya que si no parecería dejar exentos a los privados de esta
disposición. Todos los Sres. Ministros estuvieron de acuerdo.
g. Jerarquización Estatuaria. Se dio lectura al siguiente artículo del proyecto de ley
“Las provincias que adhieran al presente Plan deberán realizar las adecuaciones
escalafonarias necesarias para jerarquizar el ejercicio de la profesión de enfermería y
para incentivar la profesionalización de las auxiliares”.
h. Anexos. Se enumeraron las metas para 2016, de 45.000 enfermeros, y se informó
sobre los montos de las becas a ser otorgadas según el proyecto de ley, aclarando que
debería incluirse una cláusula de actualización.
A continuación se informó que el proyecto contempla un subsidio de $300 como
incentivo a las instituciones formadoras por cada alumno que tengan bajo el programa.
Aclaró que la función del mismo es propiciar la existencia de tutores, la formación
docente y la lucha contra la deserción.
Por último, el Sr. Secretario, Dr. Soratti, explicó que las instituciones serán evaluadas
por el “Comité de Seguimiento y Calidad Educativa del Plan”, el cual además evalúa a
los becarios. Se contempla un mecanismo de quita de subsidios en función de las
deserciones.
Se informó que no habrá ningún límite para las provincias siempre que se cumplan los
requisitos, por lo que la limitación va a estar en la capacidad formadora.
ACTA 4/08
4.1/08- Presentación de las conclusiones en CORESAS (trabajos realizados con los
equipos interdisciplinarios -integrados con todos los referentes de programas y áreas
que tienen que ver con la problemática: Salud sexual y reproductiva, Plan Nacer, áreas
de maternidad e infancia de los Ministerios, referentes de los primeros niveles de
atención y áreas programáticas, etc.) sobre mortalidad infantil y materna, que da lugar
a acuerdo con el abordaje (políticas) propuesto. (pág. 3) Ver ANEXO V.
Los puntos principales de la estrategia que se implementará son los siguientes: 1diseño y ejecución de un sistema de información perinatal; 2- captación de mujeres en
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edad fértil en el primer nivel de atención a fin de educar en la planificación familiar y
de realizar un seguimiento con los debidos controles de los embarazos como así
también de los recién nacidos; 3- regionalización y centralización de las maternidades
complejas; 4- armado de equipos provinciales que trabajen conjunta y
sistemáticamente en la temática para un abordaje más eficaz. Incluido la
Regionalización (pág 32 del Anexo IV)
4.2/08- Acuerdo sobre Proyecto de Sistema Integrado de Salud. La propuesta fue
presentada y debatida en detalle en el curso de las reuniones de los Consejos
Regionales de Salud y alcanzó un amplio consenso.
Anexo 6
Estado Provincial, OSPr, PAMI, ProFe + OSNac que adhieran:
– Integración de un Padrón de Beneficiarios
– Definición de cobertura y modelo de prestación:
– Establecer una Coordinación de servicios única
– Compras de bienes y servicios unificadas
– Auditoria y Evaluación común
Liderazgo de Autoridad Sanitaria Provincial
3 - Fortalecer el rol de Rectoría del Sistema
• Ministerio de Salud Provincial:– Liderazgo del Sistema Integrado Provincial
• CORESA: – planificación, monitoreo y evaluación de acciones y programas: regiónprovincia
– Evaluación de la red de servicios
• COFESA: (competencias resolutivas)– Armonización normas regulatorias del
sistema
– ámbito de consenso de políticas y programas
– Monitoreo y evaluación del sistema
• Ministerio de Salud de la Nación:– Liderazgo de políticas nacionales de salud y de
planes y programas nacionales (Remediar-SSxPR-Nacer Ampliado- SINAVE)
– Sistema Nacional de Información en Salud
– Política Nacional de Formación de Recursos Humanos en Salud
– Fortalecer el rol de los Institutos Nacionales de Salud,
– Promover y orientar la investigación y Programas de CALIDAD
– Fortalecer una Política Nacional de Medicamentos
4.3/08- Acuerdo sobre acciones tendientes a tratar la diversa problemática
epidemiológica a lo largo del país (anexo X)
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