A.R. 334/2015. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 334/2015
QUEJOSA: **********
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
SECRETARIA:
GEORGINA LASO DE LA VEGA ROMERO.
Vo. Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por
escrito presentado el ocho de mayo de dos mil catorce en la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal, ********** , por conducto de su
apoderado legal **********, solicitó el amparo y la protección de la
Justicia Federal, en contra de las siguientes autoridades y actos:
Del Congreso de la Unión [Cámara de Senadores y Cámara de
Diputados],
Presidente
Mexicanos
y del
Constitucional
Secretario de
de
los
Estados
Unidos
Gobernación, la aprobación,
expedición, refrendo y publicación, en el ámbito de sus respectivas
atribuciones, de los artículos 17, 18, 21, 23, 24 25, 32, 52, 53 y 54 de
la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [2]
Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y
Secretario de Hacienda y Crédito Público, la expedición y refrendo,
respectivamente, de los artículos 2, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 42, 43, 55,
Primero, Segundo y Tercero transitorios del Reglamento de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita.
Del Secretario de Hacienda y Crédito Público: (I) la emisión del
Acuerdo 2/2013, por el que se emiten las Reglas de Carácter General
a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; (II) los actos de
ejecución y aplicación de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y
su reglamento; (III) los requerimientos de información, documentación
datos e imágenes que llegue a requerir a la quejosa para verificar el
cumplimiento de las normas reclamadas.
Del Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público: (I) la resolución por las que se expiden
los formatos oficiales para el alta y registro de quienes realicen
actividades vulnerables, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el treinta de agosto de dos mil catorce; (II) los actos de
ejecución y aplicación de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, su
reglamento y las Reglas de Carácter General a que se refiere la
legislación reclamada.
La quejosa señaló como derechos violados los contenidos en los
artículos 1, 5, 13, 14, 16, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 39, 41, 72, 73 y 108 de
la Constitución Federal. Asimismo, relató los antecedentes del caso y
expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de turno, a la Juez Decimotercera de Distrito en Materia Administrativa
en el Distrito Federal, la que la admitió a trámite por acuerdo de doce
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [3]
de mayo de dos mil catorce, registrándose al
efecto el número de expediente **********.
En el propio acuerdo, se señaló día y hora
para
la
celebración
constitucional
y
se
de
la
solicitó
audiencia
el
informe
justificado a las autoridades responsables.
Previos los trámites de ley, la Juez de Distrito celebró audiencia
constitucional el veintiuno de julio de dos mil catorce, en la que dictó
sentencia –autorizada el veintinueve de agosto siguiente– en el sentido de
sobreseer en el juicio y negar el amparo.
SEGUNDO. Trámite del recurso. Inconforme con el fallo
anterior, la quejosa interpuso recurso de revisión, del cual conoció, por
razón de turno, el Decimoctavo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el que la admitió a trámite mediante
acuerdo de veintiséis de septiembre de dos mil catorce, con el número
de expediente **********
En sesión de diecinueve de febrero de dos mil quince, el Tribunal
Colegiado dictó sentencia que culminó con los siguientes puntos
resolutivos.
"PRIMERO. En lo que es competencia de este Tribunal y en la materia de
la revisión, se modifica la sentencia recurrida, en relación con las
incongruencias advertidas en el considerando cuarto de este fallo.
SEGUNDO. No se sobresee. Únicamente en relación con los numerales
2, 5, 6, 7,12, 13, 42, 43, primero, segundo y tercero transitorios del
Reglamento; el Acuerdo 02/2013 por el que se emiten las Reglas de
Carácter General a que se refiere la ley en cuestión y la Resolución por la
que se expidieron los formatos oficiales para el alta y registro de quienes
realicen actividades vulnerables y de los avisos e informes que deben
presentar quienes realicen actividades vulnerables".
TERCERO. Se reserva jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, a fin de lo que tenga bien a resolver en relación con el tema de
constitucionalidad subsistente respecto de los artículos 17, fracción XV,
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [4]
18, 21, 23, 24, 32, fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; los
numerales 2, 5, 6, 7, 12, 13, 42, 43, primero, segundo y tercero transitorios
del Reglamento; el Acuerdo 02/2013 por el que se emiten las Reglas de
Carácter General a las que se refiere la ley en cuestión y la Resolución
por la que se expidieron los formatos oficiales para el alta y registro de
quienes realicen actividades vulnerables y de los avisos e informes que
deben presentar quienes realicen actividades vulnerables".
Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante proveído de
doce de marzo de dos mil quince, su Presidente determinó que éste
asumiría la competencia originaria para conocer del recurso de
revisión y de la adhesión a dicho recurso y ordenó su registro con el
número de amparo en revisión 334/2015; asimismo, turnó el
expediente para su estudio al Ministro Alberto Pérez Dayán; ordenó
su envío a la Sala de su adscripción y, en la misma providencia,
ordenó notificar al Agente del Ministerio Público de la Federación.
Por acuerdo de seis de abril de dos mil quince, el Presidente de
la Segunda Sala determinó que ésta se avoca al conocimiento del
asunto y ordenó remitir el expediente relativo al Ministro ponente para
la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del
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Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veintiuno
de mayo de dos mil trece, toda vez que se
promueve contra la sentencia dictada por
una Juez de Distrito en un juicio de amparo
indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad de diversos
artículos de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones
con
Recursos
de
Procedencia
Ilícita
y
otros
ordenamientos; y no resulta necesaria la intervención del Pleno de
este Alto Tribunal.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será
materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,
determinó que el recurso de revisión se interpuso oportunamente y por
parte legitimada para ello.
TERCERO. Antecedentes. Para estar en aptitud de examinar la
materia del presente recurso, es importante tener presentes los
siguientes antecedentes que informan el asunto:
I. **********, por conducto de su representante legal, demandó
el amparo y protección de la Justicia Federal contra diversas
autoridades encargadas de la aprobación, expedición, refrendo,
publicación y aplicación, en el ámbito de sus respectivas atribuciones,
de las siguientes normas generales:
17, 18, 21, 23, 24, 25, 32, 52, 53 y 54 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita.
2, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 42, 43, 55, primero, segundo y tercero
transitorios del Reglamento de la Ley Federal para la Prevención
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [6]
e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita.
Acuerdo 02/2013 por el que se emiten las Reglas de Carácter
General a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita.
la Resolución por la que se expidieron los formatos oficiales para
el alta y registro de quienes realicen actividades vulnerables.
La parte quejosa manifestó, sustancialmente, que el Congreso de
la Unión carece de facultades para expedir tal legislación, que los
referidos preceptos legales transgreden en su perjuicio los derechos
humanos de libertad de comercio, que imponen un trabajo forzado sin
remuneración alguna, que violan el principio de igualdad ante la ley,
que obligan a los particulares a sustituirse en las funciones del
Ministerio Público y que transgreden el principio de seguridad jurídica.
II. La Juez Decimotercera de Distrito en Materia Administrativa
en el Distrito Federal, dictó sentencia el veintinueve de agosto de dos
mil catorce, en la que, por una parte, sobreseyó en el juicio y por
otra, negó el amparo, por las razones que enseguida se exponen:
En principio, estableció que no era cierto el acto atribuido al
Presidente de la República, consistente en la publicación de la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita, así como su reglamento, ya
que no es facultad del ejecutivo federal la publicación de las leyes.
Tampoco eran ciertos los actos reclamados al Secretario de
Hacienda y Crédito Público y al Titular de la Unidad de
Inteligencia Financiera de la referida secretaría –consistentes en el
requerimiento de información, documentación datos e imágenes necesarios para
el ejercicio de sus facultades, así como los actos de ejecución y aplicación de las
normas reclamadas–, ya que dichas autoridades negaron tales actos,
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [7]
siendo que la quejosa fue omisa en demostrar
su existencia, por lo que debía sobreseerse en
el
juicio
respecto
de
las
referidas
autoridades y actos.
Por otra parte, consideró que eran ciertos los
demás actos atribuidos a las autoridades señaladas como
responsables.
Una vez efectuada la precisión de los actos reclamados, la Juez de
Distrito determinó que en el caso se actualizó la causa de
improcedencia consagrada en el artículo 61, fracción XXIII de
la Ley de Amparo, por lo que hace a los artículos 2, 5, 6, 7, 8, 12,
13, 42, 43, 55, primero, segundo y tercero transitorios del
Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, así como los
diverso Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter General a las
que se refiere la legislación en cuestión, "en virtud de que el
gobernado no formuló conceptos de violación en su contra".
Consideró que también se actualiza la causal de improcedencia
prevista en el artículo 61, fracción XII, de la ley de la materia,
por lo que hace a los artículos 25, 52, 53 y 54 de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, "ya que de las constancias que obran en autos no
se advierte que se hayan aplicado al quejoso", así como respecto de los
artículos 17, fracción VIII, y 32, fracción II, del mismo
ordenamiento legal, "en razón de que esas disposiciones no le causan a
la parte quejosa una afectación real y actual a su esfera jurídica", ya que la
promovente de amparo no realiza las actividades consistentes en
la comercialización o distribución habitual o profesional de
vehículos, nuevos o usados, de ahí que carece de interés jurídico
para impugnar los aludidos preceptos reclamados. Por otra parte,
desestimó las restantes causales de improcedencia hechas valer
pos las responsables
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [8]
Agotado el estudio de las cuestiones procedimentales, el Juez
Federal consideró que la ley reclamada, en su conjunto, no
transgrede los artículos 16, 39, 41, 72 y 73 de la Constitución
General de la República, en razón de que, en principio, dicho
ordenamiento legal "regula cuestiones relacionadas con las materias de
seguridad pública y de comercio", aunado a que norma lo necesario
para que las autoridades federales puedan desempeñar sus
atribuciones, y por ende, "contrario a lo que sostiene la quejosa el
Congreso de la Unión cuenta con las facultades para expedir la ley
reclamada", conforme a lo dispuesto en el artículo 73, fracciones X y
XXII, constitucionales –materia de comercio y seguridad pública–.
En segundo lugar, la ley impugnada cumple con los principios de
fundamentación y motivación legislativa, en virtud de que "se
expidió en uso de las facultades del Congreso de la Unión […] y, por el otro,
la mencionada ley se refiere a relaciones sociales que requerían ser
jurídicamente tuteladas, como lo es la necesidad de regular las materias de
seguridad pública y de comercio y, además, normar lo necesario para que
autoridades federales pueden desempeñar sus atribuciones; con lo que se
satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación".
En cuanto al planteamiento de la violación al derecho humano
de igualdad, la Juez de Distrito sostuvo que era inoperante, pues
el hecho de que el legislador haya omitido catalogar como
“vulnerables” otras actividades comerciales no contempladas en el
artículo 17 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, "no puede
atenderse ni repararse mediante el juicio de amparo, pues la hipotética
concesión de la protección federal no tendría el alcance de obligar al
Congreso de la Unión a legislar, ni mucho menos podrían darse efectos
generales a la ejecutoria respectiva".
Por otra parte, sostuvo que el artículo 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, no transgrede la libertad de comercio ni el
principio de seguridad jurídica, ya que por una parte, "no provoca
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [9]
una situación de incertidumbre", ni se contrapone
con la Ley del Banco de México, ya que ésta
prevé finalidades y funciones generales de la
emisión y circulación de la moneda, mientras
que el artículo impugnado "prevé una regla
especial para un caso específico como lo es la regulación de transmisiones
de propiedad o constitución de derechos reales […] por lo que el artículo
reclamado estipula controles de flujo de los negocios, restringe el uso de
efectivo y regula actos de comercio".
Asimismo, consideró que el artículo combatido no se contrapone a
la Ley Monetaria, pues ésta también contempla regulaciones
generales del uso de la moneda nacional, en tanto el artículo 32 de
la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita, prevé una regla especial para
un caso específico.
Aunado a lo anterior, la Juez de Distrito sostuvo que el
mencionado artículo 32 no restringe el poder liberatorio de los
billetes, "en virtud de que la quejosa puede hacer uso de sus billetes
cuando así lo desee, a pesar de que para efectuar las operaciones
específicas que prevé el precepto reclamado tenga que realizarlas sin
entrega de efectivo".
Respecto del argumento de la quejosa consistente en que los
artículos 17 y 18 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita,
le imponen un trabajo forzado en contravención al artículo 5
constitucional, la juzgadora federal consideró que era infundado,
pues contrario a lo aducido por la promovente de amparo, dichos
numerales se limitan a establecer "cargas de coordinación y
colaboración que los gobernados asumen frente al Estado con fines de
orden público, como lo es recabar elementos para investigar y perseguir
actos y operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a las
estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de
recursos para su financiamiento".
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [10]
Sostuvo que los referidos numerales impugnados no transgreden
la libertad de trabajo o comercio, pues si bien podrían generar
molestia a los gobernados, "no les impiden que continúen llevando a
cabo su actividad, sino que únicamente lo someten a diversas modalidades
o condiciones de operación que se exigen por un fin de coordinación de
carácter social. Además las exigencias son aplicables a quienes
potestativamente eligen dedicarse a las actividades que la ley considera
vulnerables sin que les impida continuar con su desarrollo".
Asimismo, determinó que era inoperante el motivo de disenso de la
quejosa, en el que señaló que los artículos 17 y 18 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, la vinculan a realizar actos de
molestia en perjuicio de terceros, toda vez que la promovente de
amparo "carece de legitimación para hacer valer el supuesto vicio de
inconstitucionalidad que alega en razón de que no repercute en su esfera de
derechos".
En tanto que la ley reclamada tampoco transgrede el principio de
presunción de inocencia, ni implica que los particulares se
sustituyan en las facultades de investigación que tiene el
Ministerio Público, ya que únicamente le impone cargas de
carácter administrativo, además de que si bien es factible que se le
requiera información relativa a la indagación de ilícitos, ello es
efectuado por la autoridad ministerial correspondiente y dentro de
la averiguación previa que dicha autoridad integre.
Finalmente, sostuvo que el artículo 18, fracción IV, de la ley
reclamada, no viola el derecho de seguridad jurídica, en razón
de que si bien el legislador no definió qué debe de entenderse por
información y documentación que sirva de soporte a la actividad
vulnerable, lo cierto es que el referido precepto legal debe
armonizarse con el resto de las disposiciones de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, misma que "precisa cuál es la documentación e
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [11]
información que deben recabar los gobernados
cuando realicen actividades que se consideran
vulnerables".
Atento a lo anterior, el Juez de
Distrito determinó negar el amparo contra los
artículos 17, fracción XV, 18, 21, 23 y 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita.
III. Inconforme con lo anterior, la parte quejosa, a través de su
autorizada legal, interpuso recurso de revisión que fue registrado con
el número de expediente ********** del índice del Decimoctavo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
En sesión de diecinueve de febrero de dos mil quince, el Tribunal
Colegiado dictó resolución en la que determinó, sustancialmente, lo
siguiente:
En principio, precisó que si bien en algunas partes de la sentencia
recurrida se analiza la constitucionalidad del artículo 32, fracción II,
de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, lo cierto es que
ello es un error intrascendente, pues la Juez de Distrito sobreseyó
en el juicio respecto de tal fracción, aunado a que en dicho fallo la
juzgadora estudió "la constitucionalidad del artículo 17, fracción XV, de la
Ley, que se replica en el artículo 32, pero en la fracción VII, del mismo
ordenamiento; por tanto, aquellas inexactitudes se aclaran para la debida
depuración del asunto".
En
seguida,
sostuvo
que
debía
declararse
firme
el
sobreseimiento decretado respecto: (I) el acto reclamado al
Presidente de la República, consistente en la publicación de la
ley reclamada y su reglamento;(II) los artículos 17, fracción VIII y
32, fracción II, de la Ley Federal para la Prevención e
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [12]
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita;
(III) el refrendo del Reglamento de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita y; (IV) los requerimientos de información,
documentación, datos e imágenes necesarios para el ejercicio de
las facultades de las autoridades señaladas por las responsables.
Ello, pues tales determinaciones no fueron controvertidas por la
parte a quien afecta tal sobreseimiento.
Posteriormente, consideró que los agravios expuestos por la
promovente de amparo, en los cuales pretendió impugnar el
sobreseimiento respecto de los actos de aplicación y ejecución de
las normas reclamadas, imputados al Secretario de Hacienda y
Crédito Público y al
Titular de la Unidad de Inteligencia
Financiera de la referida secretaría, eran infundados pues el
hecho de que haya sido la propia quejosa quien se autoaplicó las
normas reclamadas, "no desvirtúa la negativa de las autoridades
responsables Secretario de Hacienda y Crédito Público y Titular de la
Unidad de Inteligencia Financiera, en relación con los actos de aplicación y
ejecución a ellas imputados".
Asimismo, desestimó el agravio dirigido a demostrar que fue ilegal
el sobreseimiento decretado respecto de los artículos 25, 52, 53 y
54 de la ley reclamada, pues tal y como lo sostuvo la Juez de
Distrito, dichas disposiciones tienen el carácter de normas
heteroaplicativas, y por ende, al no existir un acto concreto de
aplicación de tales preceptos legales por parte de alguna de las
autoridades responsables, no se actualizan los elementos
necesarios para que la quejosa se encuentre en aptitud de
combatirlos en el juicio de amparo. Situación que de igual manera
acontece respecto de los artículos 8 y 55 del Reglamento de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, máxime que ninguno de esos
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [13]
preceptos legales tiene una estrecha relación
con el artículo 17, fracción XV, del referido
ordenamiento legal.
De
ahí
que
confirmó
el
sobreseimiento
decretado respecto de los artículos 17, fracción
VIII, ,25, 32, fracción II, 52, 53 y 54 de la ley reclamada, así como
los diversos 8 y 55 de su reglamento.
Precisado lo anterior, consideró que fue ilegal el sobreseimiento
decretado en el juicio respecto de los artículos 2, 5, 6, 7, 8, 12, 13,
42, 43, primero, segundo y tercero transitorios del Reglamento de
la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita, así como el Acuerdo 02/2013
de las Reglas de Carácter General a las que se refiere la
legislación en cuestión, ya que los artículos legales reclamados y
las referidas disposiciones reglamentarias conforman un sistema,
teniendo una estrecha relación con el mismo tema, a saber, el
establecimiento de deberes, prohibiciones y derechos de las
personas que realicen alguna de las actividades previstas en el
artículo 17 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, de ahí que si se
concediera el amparo respecto de este último precepto, impactaría
en todas las demás.
De ahí que debía levantarse el sobreseimiento decretado respecto
de los artículos reglamentarios, pues la quejosa los combatió de
manera conjunto y expuso, sustancialmente, que vulneran los
principios de igualdad, la libertad de comercio y libertad de trabajo,
lo cual basta para considerarse que sí expuso conceptos de
violación para demostrar su inconstitucionalidad.
Finalmente desestimó las restantes causales de improcedencia
hechas valer por las responsables, respecto a los artículos
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [14]
reglamentarios en los que se levantó el sobreseimiento decretado
en el fallo recurrido.
Agotadas las cuestiones de procebilidad en el juicio –y sin que
advirtiera de oficio alguna otra causal de improcedencia– el Tribunal
Colegiado sostuvo que subsiste el tema de constitucionalidad
respecto de los artículos 17, fracción XV, 18, 21, 23, 24, 25 y 32,
fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 2, 5, 6, 7, 8,
12, 13, 42, 43, primero, segundo y tercero transitorios de su
Reglamento, el Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter
General a las que se refiere la legislación en cuestión, así como la
Resolución por la que se expide el formato oficial para el alta y
registro de quienes realicen actividades vulnerables, por lo que
atendiendo a lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley de Amparo, y
Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013, determinó
reservar jurisdicción a este Alto Tribunal a fin de que tenga a
bien a resolver lo conducente.
CUARTO. Estudio. En principio, resulta oportuno aclarar que el
examen integral de los fallos referidos, permite advertir que las normas
reclamadas respecto de las que no se decretó el sobreseimiento, y
por ende, que son materia de estudio en la presente vía son las
siguientes:
17, fracción XV, 18, 21, 23, 24, 25 y 32, fracción VII, de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita.
2, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 42, 43, primero, segundo y tercero
transitorios del Reglamento de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita.
El Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter General a las
que se refiere la legislación en cuestión.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [15]
La resolución por la que se expide
el formato oficial para el alta y registro de
quienes
realicen
actividades
vulnerables,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el
treinta de agosto de dos mil trece.
Precisado lo anterior, y toda vez que no se advierte que se
actualice una causa de improcedencia diversa a las analizadas por la
Juez de Distrito y el Tribunal Colegiado, lo procedente es analizar los
agravios expuestos por la parte quejosa que son materia de la
presente instancia, en los que argumenta, sustancialmente, lo
siguiente:
En el tercer agravio señala que la ley reclamada, en su totalidad,
carece de fundamentación y motivación, toda vez que las
autoridades responsables no expresaron cuál era el fundamento
constitucional que les permitía legislar en la materia, sin que sea
dable que el juzgador federal pueda inferir o deducir dicha facultad.
En el cuarto afirma que los artículos 17 y 18 de la Ley Federal para
la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, transgreden el derecho humano de igualdad,
toda vez que dichos preceptos legales, sin base alguna, establecen
que la actividad que realiza la quejosa debe ser objeto de regulación,
"cuando no existe una justificación razonable que permita concluir que ello es
indispensable para cumplir con los propósitos que se dice debe cumplir la ley",
esto es, no existe una diferenciación objetiva para establecer que la
actividad comercial que lleva a cabo la promovente de amparo debe
ser considerada como “actividad vulnerable”, y no otras actividades.
En el quinto motivo de disenso, aduce que el artículo 32 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, "hace nugatorio el poder
liberatorio que tienen los billetes y la moneda nacional", ya que si
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [16]
la quejosa no puede celebrar operaciones en efectivo, es evidente
que existe una restricción que inhibe el comercio.
En el sexto agravio plantea que el fallo recurrido es ilegal ya que
pretende justificar el trabajo forzado que debe realizar la quejosa
conforme a los artículos reclamados, en virtud de que, al establecerse
diversas obligaciones, como las de recabar elementos útiles para
investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y llevar una base de datos que permita investigar
actos u operaciones por persona susceptible de ser investigada
cuando se supere en el plazo de seis meses los montos establecidos
en cada supuesto, violan lo dispuesto en el artículo 5°, párrafo
tercero, de la Constitución General.
Siendo que, contrariamente a lo expuesto por el Juez de Distrito, no
se impone a los gobernados un deber de cooperación, sino
obligaciones s que implican trabajos específicos en los que se deben
aplicar recursos económicos para la obtención de datos, su guardia,
custodia y transmisión a las autoridades.
En el séptimo precisa que las obligaciones que establecen los
artículos reclamados, convierten a la quejosa en un instrumento
coadyuvante en la investigación y persecución de delitos de
operaciones con recursos de procedencia ilícita; lo cual la
convierte en una autoridad de hecho, lo que afecta su derecho a
resguardar su identidad y le impone una colaboración no permitida
con autoridades ajenas al Ministerio Público.
En el entendido que, al recabar la información respectiva, "es evidente
que está actuando en sentido inverso al principio de presunción de inocencia,
porque sería necesario que primero investigaran los hechos y después se les
atribuyera una connotación delictiva".
Finalmente, en el octavo precisa que el artículo 18 de legislación
reclamada es contrario al principio de legalidad, ya que el legislador
no definió en ley qué debe entenderse por información y
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [17]
documentación que sirva de soporte a la
actividad vulnerable, siendo que, contrario a lo
resuelto en el fallo recurrido, dicha imprecisión
permite que sea la autoridad quien disponga en
cada caso, cuál es la información y documentos
que debe aportar el gobernado.
Como se aprecia de lo antes expuesto, la litis en la especie
estriba en determinar si los artículos 17, fracción XV, 18, 21, 23, 24,
25 y 32, fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 2,
5, 6, 7, 8, 12, 13, 42, 43, primero, segundo y tercero transitorios de su
Reglamento el Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter General a
las que se refiere la legislación en cuestión, así como la resolución por
la que se expide el formato oficial para el alta y registro de quienes
realicen actividades vulnerables, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el treinta de agosto de dos mil trece: (I) cumplen con el
requisito de fundamentación y motivación de las leyes; (II) violan el
principio de igualdad; (III) hacen nugatorio el poder liberatorio de
billetes y moneda nacional, e inhiben el comercio; (IV) imponen un
trabajo forzado sin remuneración alguna; (V) obligan a los particulares
a sustituirse en las funciones del Ministerio Público, violan el derecho
humano a la intimidad y el principio de presunción de inocencia; (VI)
resultan contrarios al principio de seguridad jurídica.
En ese contexto, para facilitar el estudio de la presente revisión,
se procede a examinar los motivos de disenso hechos valer por la
parte quejosa de manera temática.
I. Violación al principio de fundamentación y motivación de
las leyes. Como se ha expuesto, la recurrente considera que la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, incumple con los requisitos de
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [18]
fundamentación y motivación que debe tener todo acto legislativo, en
razón de que las autoridades no expresaron cuál era el fundamento
constitucional que les permitía legislar en la materia, sin que resulte
permisible que sea el juzgador federal quien infiera o deduzca dicha
facultad.
El anterior motivo de disenso resulta infundado y, para
establecer las razones de ello, resulto oportuno tener en cuenta que el
Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que los requisitos de
fundamentación y motivación, por lo que hace a los actos de carácter
legislativo, se satisfacen cuando la ley: (I) es expedida por el
Congreso constitucionalmente facultado para ello y; (II) se refiere a
relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.
Sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones
que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia
de una motivación específica, es decir, resulta innecesario que en el
procedimiento legislativo se citen los preceptos legales que faculten al
órgano legislativo –en la especie, el Congreso de la Unión–, para realizar
dichos actos, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se
cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley
como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales "ya
que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere
tratándose de actos legislativos".
Sirven de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia y la tesis que se
leen bajo el rubro:
"FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE
AUTORIDAD LEGISLATIVA".1
"PROMULGACIÓN
DE
LEYES.
MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO".2
FUNDAMENTACIÓN
Y
Consultable en la página 239, volumen 181-186, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación.
Séptima Época.
1
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [19]
Asimismo, debe precisarse que los
documentos internos que conforman el
proceso legislativo, como lo es la exposición
de motivos, sólo constituyen una herramienta
interpretativa de la norma legal, ya que lo
dicho en éstos no forma parte de la ley misma, y por ende, la falta de
justificar en algún momento del proceso legislativo el por qué decide
redactar un texto normativo en cierto sentido, así como los preceptos
legales que lo facultan para ello, de manera alguna debe conllevar
que, por ese sólo hecho, se deba considerar inconstitucional un
ordenamiento legal al carecer de argumentos que sustenten su
finalidad e idoneidad, pues la función de los documentos del proceso
legislativo se limitan a orientar al juzgador sobre la manera de integrar
o colmar lagunas en aquellos aspectos en que la norma resulta
indeterminada, pero no determinan, inequívocamente, el resultado del
examen de constitucionalidad respectivo.
Ilustra lo anterior, la tesis P. III/2005 intitulada: "LEYES. ALCANCE
DEL CONTENIDO DE LOS DOCUMENTOS QUE INTEGRAN EL PROCESO
LEGISLATIVO PARA FIJAR SU SENTIDO".3
En esa lógica, el hecho de que, a decir de la quejosa, en la
exposición de motivos de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, no
se hayan citado los preceptos constitucionales y legales que faculten
al Congreso de la Unión para expedir dicho ordenamiento legal, así
como las razones por las que se estima que cuenta con la potestad
jurídica para ello, de manera alguna podría traducirse en una
afectación al principio de fundamentación y motivación, pues
Tesis P. C/97, visible en la página 162, tomo V, junio de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Novena Época.
3 Consultable en la página 98, tomo XXI, febrero de 2005, del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Novena Época.
2
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [20]
como se ha determinado, tales citas y razonamientos no forman parte
de las exigencias establecidas por el referido principio constitucional.
Máxime que la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita obedece a la
necesidad de prevenir la comisión de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, lo cual es una cuestión inherente a
la materia de seguridad pública, de ahí que el Congreso de la Unión
se encuentra facultado para emitir el ordenamiento legal impugnado,
en términos del artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución General
de la República –con lo que se colma el requisito de fundamentación–, que
otorga al legislador federal la facultad expresa de expedir las leyes
"que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito,
Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a
las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 21 de esta Constitución".
En el entendido que la ley reclamada "se refiere a relaciones
sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas", destacadamente, la
prevención y combate al lavado de dinero, sobre todo en cuanto a la
participación de agentes financieros a través de avisos de actividades
vulnerables a las autoridades correspondientes –motivación de la ley
impugnada–; de ahí que no le asista la razón a la recurrente
II. Transgresión al derecho humano de igualdad ante la ley.
La recurrente aduce que los artículos 17 y 18 violan el aludido
principio, toda vez que establecen que la actividad que realiza la
quejosa –la constitución de derechos personales de uso o goce de bienes
inmuebles–, debe ser objeto de regulación, "cuando no existe una
justificación razonable que permita concluir que ello es indispensable para
cumplir con los propósitos de la ley", esto es, no existe una diferenciación
objetiva para establecer que la actividad comercial que lleva a cabo la
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [21]
promovente
de
amparo
debe
ser
considerada como “actividad vulnerable”, y
no otras actividades.
En principio, debe señalarse que del
dictamen elaborado por la Cámara de Senadores a la iniciativa de
Ley, se desprende, en lo que interesa lo siguiente:
“VIII. La utilidad del régimen mencionado ha sido ampliamente
reconocida y aceptada por la sociedad, especialmente por las
entidades financieras. Esto en virtud de su potencial para reducir el
riesgo que cargan tales personas de convertirse en objeto de abusos
por parte de organizaciones criminales.
No obstante ello, existen en el país otros actores económicos,
dedicados a actividades legítimas, que son también considerados
como vulnerables en función de que las actividades lícitas que
realizan, son utilizados con cierta frecuencia en operaciones de lavado
de dinero por las organizaciones criminales, en su afán de introducir
en la economía formal los recursos que genera su actividad ilícita.
Ahora bien, la iniciativa identificaba a estos actores bajo el concepto
de sujetos obligados, concepto que estas dictaminadoras consideran
equivoco, pues generaliza la idea errónea de que éstos son los sujetos
que llevan a cabo las actividades ilícitas de lavado de dinero, dejando
de lado el hecho de que en realidad ellos son quienes por las
actividades que realizan, son vulnerables a las acciones del crimen
organizado.
En este contexto, estas dictaminadoras efectuamos una profunda
reestructuración de la iniciativa, a efecto de enfocar la misma no
en los sujetos, sino en las actividades vulnerables a ser utilizadas
en los procesos de lavado de dinero.
Al respecto, la comunidad internacional y los expertos en materia de
prevención al lavado de dinero insisten en la gran utilidad que, para un
Estado preocupado por erradicar esa actividad, conlleva la
implementación de un régimen que permita identificar aquellos actos
u operaciones vinculados a actividades vulnerables y a quienes
los llevan a cabo y con ello proteger las puertas de acceso a la
economía formal.
En este sentido, la agrupación intergubernamental denominada Grupo
de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales y Financiamiento
al Terrorismo (GAFI) -en la que México participa junto con otras
naciones hermanas como Brasil, Argentina y España, y que nuestro
país actualmente preside-, recomienda que los Estados adopten
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [22]
políticas adecuadas para permitir a quienes realizan las actividades
vulnerables, coadyuvar en la protección de la integridad de la
economía formal, a través de alertar, mediante avisos, a las
autoridades de la celebración de operaciones que por su
naturaleza pueden llegar a representar un riesgo de vulneración
para la economía, y con ello dotar a las autoridades competentes de
información oportuna que le permita a estas investigar y, en su caso,
combatir los procesos de lavado de dinero.
Así, en la medida en que el régimen de prevención de operaciones de
lavado de dinero pueda extenderse a otros actores económicos,
México dejaría de colocarse en el nivel de prevención bajo y
reprobable en que actualmente se encuentra.
En consideración a lo anterior, estas Comisiones coinciden con el
propósito de establecer un régimen, pero que este sea el más
adecuado para la detección y prevención de operaciones de lavado de
dinero, y que sea seguro para aquellos negocios y profesiones no
financieros que realicen actividades con mayor vulnerabilidad para la
comisión de operaciones de lavado de dinero.
En este sentido, se modifica el régimen propuesto en la iniciativa que
se dictamina, para establecer, en la Sección Segunda del Capítulo
Tercero, que no son las personas sino ciertas actividades, las que
quedarían sujetas a la aplicación de la Ley.
En este contexto, estas dictaminadoras procedimos a modificar
sustancialmente el catálogo amplio de actos y operaciones que la
iniciativa pretendía sujetar al régimen de reporte, para sustituirlo
por uno nuevo, que se centre sólo en aquellas actividades que
por su naturaleza puedan ser las más vulnerables de involucrarse
en esquemas de lavado de dinero.
Además, estas dictaminadoras diferimos del esquema propuesto por
el Ejecutivo en la iniciativa en cuanto a que los montos de tales
operaciones fueron determinados en reglamento. En este contexto, se
propone que sea la propia Ley la que determine tanto los actos u
operaciones como los montos de éstos que den lugar a la
presentación de avisos a la autoridad".
De esta manera, el punto de comparación para determinar si
existe una situación de desigualdad tendría que hacerse, en todo
caso, a partir de sujetos que desempeñaran la misma actividad que la
quejosa, a saber, la constitución de derechos personales de uso o
goce de bienes inmuebles. Sin embargo, respecto de dicha actividad
el artículo 17, fracción XV, de la legislación combatida, no hace
distinción de trato alguna, sino que abarca a todas las personas
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [23]
que
realicen
ese
tipo
de
actos
u
operaciones, siempre y cuando el monto de
éstos alcance el valor establecido a razón
de salarios mínimos vigentes en el Distrito
Federal;
en
tanto
que
el
artículo
18
únicamente establece las obligaciones que derivan de la actividad
vulnerable que realiza la empresa quejosa, esto es, no hace
distinciones entre los individuos que llevan a cabo las actividades
referidas en el artículo 17.
Sin que en el caso pueda establecerse como punto de
comparación la actividad de comercialización, porque una violación al
derecho a la igualdad debe examinarse a la luz de la disposición
impugnada y, sobre todo, a partir de las clasificaciones específicas
que estableció el legislador para las actividades que consideró
especialmente vulnerables. De otra manera, se estarían analizando
regímenes jurídicos y actividades que no necesariamente fueron
previstos en la normatividad combatida.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 42/20104,
sustentada por esta Segunda Sala, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS
QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA".
En el entendido de que, si bien la quejosa señala que la ley
reclamada considera como actividades vulnerables la constitución de
derechos personales de uso y goce de bienes inmuebles, sin
justificación alguna y sin distinción de otras actividades que pudieran
ser igualmente susceptibles de ser catalogadas como “vulnerables”, lo
cierto es que, como se ha expresado, entre los principales objetivos
que subyacen a la emisión de la Ley Federal para la Prevención e
Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo:
XXXI, abril de dos mil diez, página 427. Registro IUS: 164,779.
4
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [24]
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, se
encuentra la necesidad de establecer medidas preventivas para el
combate a los delitos federales que estuvieran relacionados con
operaciones con recursos de procedencia ilícita, de manera que no
existe duda en cuanto a que el listado de actividades identificadas
como vulnerables en esa legislación atiende a la consecución de los
objetivos o finalidades del legislador que resultan constitucionalmente
relevantes, entre otros, satisfacer la necesidad de prevenir la comisión
de los delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita.
Luego, no cabe más que concluir que el establecimiento del
listado de actividades consideradas como vulnerables no resulta
caprichoso, sino que derivó del juicio de ponderación efectuado por el
legislador con la finalidad de identificar las actividades más propensas
a involucrar capitales de origen ilegítimo y tomando en cuenta los
fines que busca la legislación en cuestión, lo cual, como lo sostuvo el
Senado de la República en el dictamen que elaboró sobre el
ordenamiento mencionado, requiere de la participación de agentes
que participan en las actividades financieras en las que resultan más
probables las transacciones con recursos de origen ilícito; de ahí que
no le asista la razón a la parte recurrente.
III. Violación a la libertad de comercio y afectación al poder
liberatorio de billetes y moneda nacional. En otro orden de ideas, la
recurrente sostiene que el
artículo 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, "hace nugatorio el poder liberatorio que tienen los
billetes y la moneda nacional", pues si se le impide a la quejosa celebrar
operaciones en efectivo, es evidente que existe una restricción que
inhibe el comercio.
A fin de contestar el motivo de agravio referido, debe
puntualizarse que ha sido criterio de esta Suprema Corte de Justicia
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [25]
de la Nación que los derechos humanos no
son absolutos y en esa medida pueden ser
restringidos; sin embargo, con fundamento
en el artículo 1 de la Constitución Federal y
30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, las suspensiones o restricciones no pueden
hacerse de manera arbitraria sino, en todo momento, en los casos y
bajo las condiciones que establece la propia Constitución y conforme
a las leyes que se emitan por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas.
Al respecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha
sostenido que la libertad de trabajo no es absoluta, irrestricta e
ilimitada, sino que su ejercicio está condicionado a que la actividad
realizada sea lícita, que no afecte derechos de terceros ni de la
sociedad en general. En cuanto a la libertad de comercio, se ha
establecido que sólo puede limitarse en dos supuestos: primero, por
determinación judicial y cuando se afecten derechos de terceros y,
segundo, por resolución gubernativa en los casos específicos
previstos en ley, y cuando se afecten derechos de la sociedad.
Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 28/995 y de la
tesis aislada P. LXXXVIII/20006, de rubros siguientes:
"LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO
5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS".
"LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO DISPUESTO EN
EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL".
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 260.
Registro IUS: 194152.
6 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de 2000, página 28.
Registro IUS: 191691.
5
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [26]
En congruencia con lo anterior, cualquier limitación deberá
analizarse con el objeto de determinar: (I) si la medida legislativa
persigue una finalidad constitucionalmente admisible; (II) si resulta un
medio instrumentalmente apto para conseguir tal finalidad, y; (III) si
además se trata de un medio necesario y estrictamente proporcional
que no implica una afectación desmedida de otros derechos
fundamentales.
En el caso concreto, debe puntualizarse que el 32, fracción VII,
prohíbe que se dé cumplimiento a diversas obligaciones que
involucren actividades consideradas como vulnerables –como lo es la
constitución de derechos personales de uso o goce de inmuebles– en caso de que
la liquidación o pago se haga mediante el uso de monedas y billetes,
en moneda nacional o divisas y metales preciosos, y valor resulte
igual o superior al equivalente a tres mil doscientas diez veces el
salario mínimo vigente en el Distrito Federal, mensuales al día en que
se realice el pago o se cumpla la obligación.
En ese sentido, el artículo bajo análisis establece una restricción
a la actividad desempeñada por la quejosa, que está englobada en la
categoría de actividad vulnerable y, por ende, dispone limitaciones
para llevar a cabo actos y operaciones a través del establecimiento de
ciertos montos a razón de salarios mínimos.
En cuanto a la primera de las condiciones mencionadas, esta
Segunda Sala considera que la medida legislativa examinada
persigue una finalidad constitucionalmente legítima y admisible,
como a continuación se justificará:
En la exposición de motivos de la iniciativa de la ley presentada
por el Presidente de la República, se señaló lo siguiente:
"En el país existen otros sujetos, de naturaleza jurídica diversa a las
instituciones financieras, dedicados a actividades legales que pueden
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [27]
llegar a ser utilizados e incluso obligados por
las organizaciones criminales a llevar a cabo
procesos de lavado de dinero o de
financiamiento al terrorismo. Son personas
que por sus actividades, sus conocimientos,
la naturaleza de sus servicios o los giros
comerciales a que se dedican, pueden usarse
como medios de acceso para incorporar a la economía formal los
recursos de procedencia ilícita. A estos sujetos se les conoce
internacionalmente bajo el concepto de gatekeeper.
[…]
Estos sujetos corresponden a negocios o profesiones no financieras
que han sido designados por la comunidad internacional como
aquellos más susceptibles a ser empleados en esquemas de lavado
de dinero y financiamiento al terrorismo y, por lo tanto, ameritan
quedar sujetos a un régimen especial de prevención.
En consecuencia, resulta necesario, como una medida adicional a las
ya realizadas, establecer un régimen de prevención aplicable a tales
negocios y profesiones, que hoy son altamente vulnerables, a fin de
que se blinden los actos u operaciones en que participan y con ello se
reduzca el riesgo de que sean utilizados por las organizaciones
criminales para lavar dinero y financiar al terrorismo.
En este contexto, se inscribe la iniciativa que ahora se somete a la
consideración de esa H. Soberanía, la cual propone aplicar a dichos
sujetos las disposiciones relativas a los dos principios fundamentales
que están reconocidos en los estándares mínimos promovidos por la
comunidad internacional y expertos en la materia, que son:
1. La implementación de medidas básicas que permitan a los sujetos
obligados conocer la verdadera identidad de las personas que realicen
actos u operaciones con ellos o que soliciten sus servicios, y
2. El establecimiento de un mecanismo adecuado para que los sujetos
obligados reporten a la autoridad competente información sobre
operaciones que pueden ser susceptibles de formar parte de una
mecánica de lavado de dinero o de financiamiento al terrorismo.
Con lo anterior, México estaría atendiendo las diversas
recomendaciones emitidas por el GAFI, al fijar un régimen de
prevención en el que participen los llamados “gatekeepers”, en los
procesos de identificación de operaciones en las que pudieran estar
involucrados recursos de procedencia ilícita o bien, recursos
destinados al financiamiento al terrorismo.
[…]
En este contexto, la iniciativa propone que se expida una Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [28]
Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, misma que
tendría dos grandes propósitos, el primero de ellos es dotar a México
de instrumentos suficientes para el combate contra la delincuencia a
través de mecanismos que permitan a las autoridades prevenir y
detectar aquellas operaciones llevadas a cabo con recursos de
procedencia ilícita o tendientes a financiar actos de terrorismo, y el
segundo, colocar a México entre aquellas jurisdicciones que cuentan
con los sistemas de prevención más desarrollados en estos temas,
cumpliendo así los compromisos internacionales de nuestro país.
Por otra parte, la iniciativa busca dotar de un marco jurídico que
atienda al objetivo previsto en el artículo 21 constitucional de
establecer un régimen que ayude a prevenir la comisión de los delitos
federales, entre ellos los de operaciones con recursos de procedencia
ilícita y de financiamiento al terrorismo. Lo anterior resulta procedente
en virtud de que, como es bien conocido, la autoridad no puede hacer
nada que no tenga expresamente conferido en una ley. Luego
entonces, para que la Federación esté en posibilidad jurídica de
cumplir con la función de prevención del delito que le encarga el
artículo 21 constitucional, requiere ser dotada de una ley que le dé
marco y sustento a su actuación".
Al respecto, las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y
Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores manifestaron lo
siguiente en el dictamen que elaboraron de la iniciativa propuesta:
"I. Vistas las disposiciones legales que se plantean y conocidos los
argumentos en que se sustentan, coincidimos con los motivos sobre
los que se basa dicha iniciativa, ante lo cual resaltamos la necesidad
de su aprobación. No obstante ello, también se reconoce la necesidad
de modificarla, a fin de atenuar las implicaciones negativas que la
misma hubiera tenido, y que fueron identificadas al escuchar a los
principales actores económicos que se relacionan con la aplicación de
la misma. De esta manera la intención del Senado es la de proveer al
Estado con las mejores herramientas jurídicas para prevenir en
México la comisión del delito de operaciones con recursos de
procedencia ilícita, comúnmente conocido como lavado de dinero. No
obstante la responsabilidad de las autoridades para combatir la
delincuencia en el país, cuyos resultados aún distan de alcanzar
niveles deseados, se debe también canalizar, en forma segura y
confiable, la participación activa de la sociedad en la consecución de
este fin.
Para ello, el Estado debe contar con mecanismos eficaces que
permitan integrar la contribución de los ciudadanos en la detección de
posibles actividades ilícitas, así como en su comunicación oportuna y
reservada a las autoridades, para que estas puedan reaccionar a
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [29]
tiempo. Entre los mecanismos de mayor
utilidad para las autoridades, están los
reportes que deben presentar quienes
realicen las actividades de mayor
vulnerabilidad para ser utilizadas por
organizaciones criminales en sus procesos de
lavado de dinero".
De lo anterior se advierte que entre los principales objetivos que
subyacen a la emisión de la legislación en comento, se encuentra la
necesidad de establecer medidas preventivas para el combate a los
delitos federales que estuvieran relacionados con operaciones con
recursos de procedencia ilícita. Una de esas medidas atiende a las
recomendaciones emitidas por el Grupo de Acción Financiera
Internacional (por sus siglas GAFI), del cual México es miembro desde
el año dos mil, que tiene entre sus objetivos la implementación
efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el
lavado de activos, el financiamiento al terrorismo y otras amenazas a
la integridad del sistema financiero internacional.
De esta manera, los objetivos o finalidades del legislador
resultan constitucionalmente relevantes, toda vez que obedecen
a la necesidad de prevenir la comisión de los delitos
relacionados con recursos de procedencia ilícita, lo cual
constituye una parte de la función de seguridad pública a cargo de la
Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en
términos del artículo 21 constitucional; asimismo, buscan atender a las
recomendaciones del GAFI en materia de prevención y combate al
lavado de dinero, sobre todo en cuanto a la participación de agentes
financieros a través de avisos de actividades vulnerables a las
autoridades correspondientes.
De igual forma, esta Segunda Sala considera que las medidas
legislativas
examinadas
son
instrumentalmente
aptas
y
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [30]
susceptibles
de
alcanzar
los
objetivos
anteriormente
identificados.
Uno de los objetivos del GAFI consiste en fijar estándares
internacionales que los países deberían implementar por medio de
medidas adaptadas a sus circunstancias específicas. Una de esas
medidas consiste en la aplicación de acciones preventivas para el
sector financiero y otros sectores designados, concretamente:
"D. MEDIDAS PREVENTIVAS
9. Leyes sobre el secreto de las instituciones financieras
Los países deben asegurar que las leyes sobre el secreto de la
institución financiera no impidan la implementación de las
Recomendaciones del GAFI.
DEBIDA DILIGENCIA Y MANTENIMIENTO DE REGISTROS
10. Debida diligencia del cliente *
Debe prohibirse a las instituciones financieras que mantengan cuentas
anónimas o cuentas con nombres obviamente ficticios.
Debe exigirse a las instituciones financieras que emprendan medidas
de Debida Diligencia del Cliente (DDC) cuando:
(i) establecen relaciones comerciales;
(ii) realizan transacciones ocasionales: (i) por encima del umbral
aplicable designado (USD/EUR 15,000); o (ii) están ante
transferencias electrónicas en las circunstancias que aborda la Nota
Interpretativa de la Recomendación 16;
(iii) existe una sospecha de lavado de activos o financiamiento del
terrorismo; o
(iv) la institución financiera tiene dudas sobre la veracidad o idoneidad
de los datos de identificación sobre el cliente obtenidos previamente.
El principio de que las instituciones financieras deben llevar a cabo la
DDC debe plasmarse en ley. Cada país puede determinar cómo
impone obligaciones específicas de DDC, ya sea mediante ley o
medios coercitivos.
Las medidas de DDC a tomar son las siguientes:
(a) Identificar al cliente y verificar la identidad del cliente utilizando
documentos, datos o información confiable, de fuentes
independientes.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [31]
(b) Identificar al beneficiario final y tomar
medidas razonables para verificar la identidad
del beneficiario final, de manera tal que la
institución financiera esté convencida de que
conoce quién es el beneficiario final. Para las
personas jurídicas y otras estructuras
jurídicas, esto debe incluir que las
instituciones financieras entiendan la estructura de titularidad y de
control del cliente.
(c) Entender, y cuando corresponda, obtener información sobre el
propósito y el carácter que se pretende dar a la relación comercial.
(d) Realizar una debida diligencia continua de la relación comercial y
examinar las transacciones llevadas a cabo a lo largo de esa relación
para asegurar que las transacciones que se realicen sean
consistentes con el conocimiento que tiene la institución sobre el
cliente, su actividad comercial y el perfil de riesgo, incluyendo, cuando
sea necesario, la fuente de los fondos.
Debe exigirse a las instituciones financieras que apliquen cada una de
las medidas de DDC bajo los párrafos (a) al (d) anteriores, pero deben
determinar el alcance de tales medidas utilizando un enfoque basado
en riesgo (RBA) de conformidad con las Notas Interpretativas de esta
Recomendación y la Recomendación 1.
Debe exigirse a las instituciones financieras que verifiquen la
identidad del cliente y del beneficiario final antes o durante el curso del
establecimiento de una relación comercial o al realizar transacciones
para clientes ocasionales. Los países pueden permitir a las
instituciones financieras que completen la verificación tan pronto como
sea razonablemente práctico luego del establecimiento de la relación,
cuando los riesgos de lavado de activos y financiamiento del
terrorismo se manejen con eficacia y cuando resulte esencial para no
interrumpir el curso normal de la actividad.
Si la institución financiera no pudiera cumplir con los requisitos
aplicables en los párrafos (a) al (d) anteriores (sujeto a la modificación
acorde al alcance de las medidas partiendo de un enfoque basado en
riesgo), se le debe exigir a ésta que no abra la cuenta, comience
relaciones comerciales o realice la transacción; o se le debe exigir que
termine la relación comercial; y debe considerar hacer un reporte de
operaciones sospechosas sobre el cliente.
Estos requisitos se deben aplicar a todos los clientes nuevos, aunque
las instituciones financieras deben aplicar también esta
Recomendación a los clientes existentes atendiendo a la importancia
relativa y al riesgo, y deben llevar a cabo una debida diligencia sobre
dichas relaciones existentes en los momentos apropiados.
[…]
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [32]
11. Mantenimiento de registros
Debe exigirse a las instituciones financieras que mantengan, por un
período de al menos cinco años, todos los registros necesarios sobre
las transacciones, tanto locales como internacionales, para que éstas
puedan cumplir con rapidez con las peticiones de información
solicitadas por las autoridades competentes. Estos registros tienen
que ser suficientes para permitir la reconstrucción de transacciones
individuales (incluyendo los montos y tipos de moneda involucrada, de
haber alguna) de manera tal que se ofrezca evidencia, de ser
necesario, para el procesamiento de una actividad criminal.
Debe exigirse a las instituciones financieras que conserven todos los
registros obtenidos a través de medidas de DDC (ej.: copias o
registros de documentos oficiales de identificación como pasaportes,
tarjetas de identidad, licencias de conducción o documentos
similares), expedientes de cuentas y correspondencia comercial,
incluyendo los resultados de los análisis que se hayan realizado (ej.:
investigaciones preliminares para establecer los antecedentes y el
propósito de transacciones complejas, inusualmente grandes), por un
período de al menos cinco años luego de terminada la relación
comercial o después de la fecha de efectuada la transacción
ocasional.
Debe exigirse a las instituciones financieras, por ley, que mantengan
los registros sobre las transacciones y la información obtenida
mediante las medidas de DDC.
La información de DDC y los registros de transacciones deben estar a
disposición de las autoridades competentes locales con la debida
autorización".7
De esta manera, si entre los objetivos principales de la
legislación impugnada fue la de incorporar en el orden jurídico
mexicano las recomendaciones del GAFI en materia de prevención de
delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, válidamente
puede concluirse que entre los preceptos impugnados y las
finalidades mencionadas existe un nexo causal, toda vez que las
obligaciones impuestas a quienes realizan actividades vulnerables
consisten en general en: 1) identificación y verificación del cliente o
usuario de ese tipo de actividades; 2) solicitud de información a
clientes sobre la existencia de la persona que en última instancia se
7
Documento
consultable
en:
http://www.hacienda.gob.mx/inteligencia_financiera/ambito_internacional/grupo%20egmont/nueva
s_recomendaciones_español.pdf
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [33]
beneficia de los bienes adquiridos o los
servicios
prestados;
3)
obligación
de
mantener información o registros por un
período de al menos cinco años, y 4)
obligación
de
no establecer
relaciones
comerciales con quienes se nieguen a otorgar la información o
documentación solicitada.
Por lo tanto, si las medidas en cuestión se ajustan en lo medular
a las recomendaciones del referido organismo, sobre todo al incluir la
participación
de
quienes
realizan
actividades
con
mayor
susceptibilidad de recibir recursos de procedencia ilícita, es posible
sostener que son idóneas en relación con las finalidades mencionadas
anteriormente.
Finalmente, las medidas legislativas bajo análisis cumplen con
el requisito de proporcionalidad (en sentido estricto). Es decir, los
medios adoptados son proporcionales al fin y no producen efectos
desmesurados o desproporcionados para otros bienes y derechos
constitucionalmente tutelados, como lo son la libertad de trabajo y la
libertad de comercio.
En principio, la quejosa conserva su derecho para la constitución
de derechos personales de uso o goce de bienes inmuebles –artículo
17–. Sin embargo, en caso de que el monto de la operación sea igual o
sobrepase el monto establecido, se tendrá que dar aviso a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ahora, en caso de que los
clientes o usuarios se abstengan de dar la información que les sea
solicitada, la empresa tendría que abstenerse de llevar a cabo la
operación. Asimismo, en términos del artículo 32, no podría aceptar el
cumplimiento de obligaciones de actos mediante el uso de monedas y
billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos, en los
casos enumerados en el citado precepto.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [34]
Es en dichos puntos en donde resulta patente la restricción que
la quejosa combate; sin embargo, esta Segunda Sala considera que
lo anterior no constituye una afectación desproporcionada,
tomando en cuenta los fines que busca la legislación en
cuestión, ya que en este caso debe prevalecer el interés de la
sociedad en la prevención de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, lo cual constituye una función de
Estado, en términos del artículo 21 de la Constitución Federal, función
que, además, como lo ha recomendado el GAFI y como lo sostuvo el
Senado de la República en el dictamen que elaboró sobre el
ordenamiento en cuestión, requiere de la participación de agentes que
participan en las actividades financieras en las que resultan más
probables las transacciones con recursos de origen ilícito.
En efecto, si uno de los fines de la legislación en comento
consiste en fortalecer la prevención de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, es claro que esto no se podría llevar a
cabo sin establecer medidas restrictivas, particularmente, a la libertad
de comercio, porque entonces se permitiría la introducción de ese tipo
de recursos en el sistema financiero, y una vez hecho esto las labores
de prevención serían inútiles.
De esta manera, las obligaciones impuestas a quienes realizan
actividades vulnerables, si bien son restrictivas de la libertad de
comercio y de trabajo, lo cierto es que obedecen a finalidades
constitucionalmente
legítimas,
son
idóneas
y
no
son
desproporcionales (en sentido estricto), teniendo presente los
beneficios que se obtienen al evitar que los recursos de
procedencia ilícita fortalezcan las estructuras financieras de las
organizaciones delictivas.
Es importante mencionar que las limitaciones analizadas
tampoco
podrían
considerarse
restrictivas
del
desarrollo
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [35]
económico, en general, toda vez que no se
está prohibiendo de manera absoluta el
desempeño de una determinada actividad
comercial, sino que se busca prevenir que
en el sistema financiero ingresen recursos
de origen ilícito, lo cual afectaría en mayor medida los derechos de la
sociedad, ya que quienes obtienen ingresos a partir de actividades
ilegales incrementarían su poder económico, en contraposición con
quienes desempeñan actividades profesionales y comerciales dentro
del marco legal, lo cual contribuiría al fortalecimiento de las
organizaciones delictivas y sería un incentivo que podría generar
inestabilidad a nivel de Estado.
En esa lógica, se colige que el artículo 32, fracción VII, de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, no transgrede la libertad de
comercio.
Precisado lo anterior, debe señalarse que, por lo que hace a la
afectación aducida al poder liberatorio que tienen los billetes del
Banco de México por mandato constitucional y disposición expresa de
los artículos 4 y 7 de la Ley Monetaria de los Estados Unidos
Mexicanos,
resulta
infundado
atendiendo
a
las
siguientes
consideraciones:
Los artículos 4 y 7 de la Ley Monetaria de los Estados Unidos
Mexicanos establecen:
"Artículo 4. Los billetes del Banco de México tendrán poder liberatorio
ilimitado y deberán contener una o varias características que permitan
identificar su denominación a las personas invidentes.”
Artículo 7. Las obligaciones de pago de cualquier suma en moneda
mexicana se denominarán invariablemente en pesos y, en su caso,
sus fracciones. Dichas obligaciones se solventarán mediante la
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [36]
entrega, por su valor nominal, de billetes del Banco de México o
monedas metálicas de las señaladas en el artículo 2o.
No obstante, si el deudor demuestra que recibió del acreedor
monedas de las mencionadas en el artículo 2o. bis, podrá solventar su
obligación entregando monedas de esa misma clase conforme a la
cotización de éstas para el día en que se haga el pago".
De estas porciones normativas se advierte que se regula el
poder liberatorio ilimitado de obligaciones de los billetes emitidos por
el Banco de México a través de su entrega en valor nominal.
Sin embargo, su contenido no significa que las obligaciones
solamente puedan ser cubiertas en efectivo y, en consecuencia,
que no sea jurídicamente posible implementar como sistema de
liberación de las obligaciones el depósito, la transferencia electrónica
a una cuenta bancaria, la emisión de cheques, etcétera, toda vez que,
aún en estas modalidades, los solicitantes de servicios pueden
obtener el máximo beneficio de sus recursos económicos, donde este
tipo de operaciones son consideradas como pago en moneda de
curso legal con el mismo poder liberatorio que tienen las monedas y
billetes expedidos por el Banco de México, ello porque la prohibición
que hace el artículo 32 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita en
el sentido de dar cumplimiento a un catálogo específico de
obligaciones mediante el uso de monedas y billetes en moneda
nacional, divisas o metales, es una restricción que tiene como fin
último proteger el sistema financiero y la economía nacional, esto es,
se constituye como una medida para prevenir y detectar actos u
operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita que tiene
su sustento en el artículo 2 de la ley en cita, lo que resulta una medida
racional para obtener el fin que persigue la norma, ello porque en
forma alguna se impide a los interesados de adquirir los bienes o
servicios que se relacionan en el artículo 32, sino que lo limita a que
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [37]
dichas operaciones no se hagan a través del
uso de monedas, billetes en moneda
nacional, divisas y metales preciosos.
Conforme a ello, se evidencia que la
norma impugnada no hace nugatorios los derechos de los solicitantes
o usuarios de los servicios que ofrece ésta para realizar las
operaciones u actos contenidos en el artículo 32, pudiendo cumplir
con sus obligaciones a través de medios distintos de pago.
Lo anterior, aunado a que la prohibición en comento, no impide
que las recurrentes continúen realizando sus actividades como hasta
la fecha lo han venido haciendo.
Tampoco se estima que dichas porciones normativas sean
contrarias al contenido del artículo 2 de la Ley del Banco de México,
cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 2. El Banco de México tendrá por finalidad proveer a la
economía del país de moneda nacional. En la consecución de esta
finalidad tendrá como objetivo prioritario procurar la estabilidad del
poder adquisitivo de dicha moneda. Serán también finalidades del
Banco promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el
buen funcionamiento de los sistemas de pagos".
Dicha porción establece la obligación del Banco Central de
proveer a la economía de moneda nacional con el fin de procurar la
estabilidad del poder adquisitivo; sin embargo, como ya se dijo en
párrafos precedentes, esta norma tampoco hace nugatorios los
derechos de los solicitantes o usuarios de los servicios que ofrece la
quejosa y tampoco de estos últimos para realizar las operaciones u
actos contenidos en el artículo 32, pudiendo cumplir con sus
obligaciones a través de distintos medios de pago.
Atento a lo hasta aquí expuesto, se advierte que resultan
infundados los agravios referidos.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [38]
IV. Imposición de un trabajo forzado en términos del artículo
5 constitucional. La inconforme aduce que las obligaciones que
prevén las normas reclamadas –como las de recabar elementos útiles para
investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
llevar una base de datos que permita investigar actos u operaciones por persona
susceptible de ser investigada– imponen la obligación de realizar un trabajo
forzado sin retribución alguna, con lo cual violan lo dispuesto en el
artículo 5, párrafo tercero, de la Constitución General.
Para resolver el planteamiento de la quejosa, es necesario
acudir al concepto de “trabajos personales”, empleado por el
constituyente en la citada disposición, pues es necesario determinar si
las obligaciones que derivan de los preceptos combatidos constituyen
trabajos de esa naturaleza.
El concepto de “trabajos personales” deriva de la Constitución
Política de la República Mexicana de mil ochocientos cincuenta y
siete, que en su artículo 5 establecía:
"Artículo 5. Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales,
sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento. La ley no puede
autorizar ningún contrato que tenga por objeto la pérdida o el
irrevocable sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de
trabajo, de educación o de voto religioso. Tampoco puede autorizar
convenios en que el hombre pacte su proscripción o destierro".
De acuerdo con los trabajos del Constituyente de mil
ochocientos cincuenta y siete, se desprende que con el concepto de
“trabajo personal” se refiere al que se presta de persona a persona, y
que se distingue de aquel que se presta a favor de Patria o la
sociedad.
Por otra parte, de acuerdo con la idea del Constituyente de mil
novecientos diecisiete, que recoge el concepto general del artículo 5
de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, debe
estimarse la prohibición en referencia, tiene como idea central el
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [39]
trabajo que una persona presta a otra, sin
que se incluyan dentro de ese concepto
los trabajos a favor de la sociedad, que
constituyen un servicio distinto.
Dicho en otras palabras, el concepto de “trabajo personal” se
aplica a los servicios que una persona presta directamente a otra
persona determinada; de ahí que los trabajos personales a que se
refiere el artículo 5 de la Norma Fundamental sean diferentes de
los servicios a favor de la sociedad o a la Patria, precisamente
por no tener éstos la calidad de trabajos personales realizados a
favor de una persona determinada.
Esta conclusión ya ha sido adoptada por este Alto Tribunal en
algunos precedentes que a continuación se invocan:
"MANIFESTACIONES
RELATIVAS
A
SUELDOS,
CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXIGENCIA DE SU
PRESENTACIÓN. El artículo 5o. constitucional, según los
comentaristas de nuestra Constitución, se refiere a los servicios que
los particulares presten a otros particulares o corporaciones; por tanto,
las obligaciones que impusieron los artículos 22 y 23 de la ley del
impuesto sobre sueldos, salarios, etcétera, y el 16 de su reglamento,
no pueden ser considerados como las de prestar trabajos personales
sin la justa retribución, pues las actividades que determinan, son de
las que el poder público puede imponer a los particulares, con el
propósito de que sea factible la tributación".8
"LIBERTAD DE TRABAJO. El artículo 5o. constitucional, al disponer
que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento, define una garantía
individual y establece, por tanto una limitación a la actividad de los
órganos del Estado; pero el "principio" que contiene es válido en todos
los lugares de la República, como disciplina de las relaciones entre
particulares. No cabe cuestionar seriamente si puede una persona de
derecho privado, obligar a otra a prestar su trabajo sin la justa
8
Tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario
Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LVII, materia administrativa, página 1938. Registro
IUS: 331238.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [40]
retribución, o si debe prevalecer, ante la estimación de un tribunal, el
pacto en que se estableciere lo contrario".9
"REGISTRO NACIONAL DE VEHÍCULOS. EL DEBER IMPUESTO
POR LA LEY DE LA MATERIA A LAS COMPAÑÍAS
ASEGURADORAS, DE PROPORCIONAR AL MENCIONADO
REGISTRO LOS AVISOS RELACIONADOS CON SEGUROS DE
VEHÍCULOS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE
TRABAJO. Es cierto que el artículo 5o., párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prohíbe que
alguien sea obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento; sin embargo, el deber
impuesto en los numerales 7o., fracción III y 26, fracción II, de la Ley
del Registro Nacional de Vehículos a las instituciones de seguros, de
proporcionar a aquel órgano los avisos de expedición de seguros de
vehículos, de la cancelación de la póliza del seguro y del robo,
recuperación o pérdida total del vehículo, no transgrede el
mencionado precepto constitucional, pues no se trata de trabajos
personales que una persona tenga que prestar directamente a otra
determinada, sino de simples actos de cooperación o de colaboración
de las aseguradoras en las tareas encomendadas a la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial, en beneficio de la colectividad. Lo
anterior se confirma con el hecho de que los artículos 2o., fracciones
III y IV, así como 5o. de la ley citada, prevengan que la operación de
aquel registro es un servicio público a cargo de la citada secretaría y
que debe contar con una base de datos propiedad exclusiva del
Gobierno Federal que estará integrada por la información que de cada
vehículo proporcionen las autoridades, fabricantes y ensambladores,
comercializadoras, aseguradoras, particulares o cualquier otra fuente,
la cual podrá ser consultada por cualquier persona en los términos que
determine el reglamento respectivo".10
Precisado lo anterior, es importante destacar que esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha introducido el concepto de
“cooperación” para referirse a las obligaciones que tienen los
individuos frente al Estado para auxiliarlo en el desempeño de ciertas
actividades, respecto de las cuales no se puede originar una fuente de
ingresos para quien presta ese tipo de servicios.
9
Tesis sustentada por la entonces Tercera Sala de este Alto Tribunal, Semanario Judicial de la
Federación, Quinta Época, Tomo XCV, materia laboral, página 1639. Registro IUS: 370703.
10 Tesis aislada 1a. LXXII/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, materias constitucional y administrativa, página 263. Registro IUS:
185912.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [41]
En la Quinta Época, la Segunda Sala
de esta Suprema Corte sostuvo que si bien
el artículo 5 de la Constitución establecía
que nadie puede ser obligado a prestar
trabajos personales sin la justa retribución y
sin su pleno consentimiento, las obligaciones que tenían los individuos
frente al Estado para cooperar con el personal fiscal en la supervisión
de libros o documentos, no podían relacionarse con el derecho
previsto en el citado precepto constitucional, ya que dichas
actividades estaban encaminadas a generar un control y otorgar
facilidades para la inspección fiscal; aunado a que sostener un criterio
contrario alteraba el orden constitucional, para hacer de un simple
acto de colaboración necesaria entre el Estado y los particulares, una
fuente de ingresos para los causantes.11
En un precedente más reciente, la Primera Sala de este Alto
Tribunal resolvió que el deber impuesto a las instituciones de seguros,
de proporcionar al Registro Nacional de Vehículos los avisos de
expedición de seguros de vehículos, de la cancelación de la póliza del
seguro y del robo, recuperación o pérdida total del vehículo, no
transgredía el derecho que tutela el artículo 5, párrafo tercero, de la
Constitución Federal, ya que no se trataba de trabajos personales que
una persona tuviera que prestar directamente a otra determinada, sino
de actos de cooperación o de colaboración de las aseguradoras en las
tareas encomendadas a la entonces Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial, en beneficio de la colectividad.12
“LIBERTAD DE TRABAJO.” Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época,
Tomo CXX, materia administrativa, página 650. Registro IUS: 317703.
11
“REGISTRO NACIONAL DE VEHÍCULOS. EL DEBER IMPUESTO POR LA LEY DE LA MATERIA A LAS
COMPAÑÍAS ASEGURADORAS, DE PROPORCIONAR AL MENCIONADO REGISTRO LOS AVISOS
RELACIONADOS CON SEGUROS DE VEHÍCULOS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE
TRABAJO.” Tesis aislada 1a. LXXII/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
12
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [42]
Por su parte, esta Segunda Sala ha sostenido que la obligación
impuesta a los contribuyentes para autodeterminar las contribuciones
a su cargo, no implica que se viole el artículo 5 de la Norma
Fundamental, en virtud de que el gobernado debe colaborar con la
administración pública para lograr la efectiva recaudación de las
contribuciones, no como consecuencia de un trabajo impuesto por
ministerio de ley que deba realizarse aisladamente, sino por
encontrarse dicha obligación intrínsecamente relacionada con el deber
de contribuir al gasto público.13
En ese contexto, es posible concluir que si bien los artículos
reclamados establecen diversas obligaciones a cargo de la quejosa,
como la de recabar elementos útiles para investigar y perseguir los
delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y llevar una
base de datos que permita investigar actos u operaciones por persona
susceptible de ser investigada cuando se superen en el plazo de seis
meses los montos establecidos en cada supuesto, no transgreden lo
dispuesto en el artículo 5, párrafo tercero, de la Constitución
General, ya que no se traduce en un trabajo personal prohibido,
en tanto que no está dirigido a una persona determinada, sino
que constituye una colaboración con el Estado para prevenir la
comisión
de
los
delitos
relacionados
con
recursos
de
procedencia ilícita.
Es decir, las personas obligadas por las disposiciones
reclamadas tienen el deber de colaborar con la autoridad para la
debida observancia de Ley Federal para la Prevención e Identificación
Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, materias constitucional y administrativa,
página 263. Registro IUS: 185912.
13
“CONTRIBUCIONES. EL ARTÍCULO 6o. DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE
ESTABLECE LA OBLIGACIÓN A CARGO DEL CONTRIBUYENTE DE AUTODETERMINAR
LAS CONTRIBUCIONES, SIN PREVER REMUNERACIÓN, NO VIOLA EL ARTÍCULO 5o. DE
LA CONSTITUCIÓN.” Tesis aislada 2a. V/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, febrero de 2007, materias constitucional y administrativa, página 741.
Registro IUS: 173346.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [43]
de
Operaciones
con
Recursos
de
Procedencia Ilícita, con el fin de establecer
medidas preventivas para el combate a los
delitos
federales
relacionados
con
operaciones con recursos de procedencia
ilícita, no como consecuencia de un trabajo, sino como una
medida
de
cooperación
que
tiende
a
cumplir
con
las
disposiciones que regulan tales aspectos.
Por tanto, no es posible estimar que las obligaciones impuestas
en las disposiciones cuestionadas puedan generar el derecho a
obtener alguna remuneración, ya que, en este caso, los destinatarios
de la norma se encuentran vinculados a colaborar con el Estado para
cumplir con los fines de la ley, sin que por ello deba generarse una
contraprestación a su favor.
En las relatadas condiciones,
debe concluirse que las
obligaciones que refiere la quejosa en sus conceptos de violación, no
constituyen un trabajo personal que una persona debe prestar
directamente a otra; sino que se trata de actos de cooperación o de
colaboración que tienen como finalidad prevenir la comisión de los
delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita que no
pueden generar a su favor una contraprestación y, por tanto, esta
Segunda
Sala
determina
que
los
artículos
reclamados,
no
contravienen lo dispuesto por el diverso 5, párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
V. Invasión a las facultades investigadoras del Ministerio
Público, violación al derecho humano a la intimidad y violación al
principio de presunción de inocencia. La recurrente sostiene en su
séptimo agravio que las obligaciones que establecen los artículos
reclamados, convierten a los particulares
en un instrumento
coadyuvante en la investigación y persecución de delitos de
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [44]
operaciones con recursos de procedencia ilícita; lo cual los constituye
en autoridades de hecho, lo que afecta el derecho a resguardar su
identidad y les imponen una colaboración no permitida con
autoridades ajenas al Ministerio Público.
En el entendido que, al recabar la información respectiva, "es
evidente que está actuando en sentido inverso al principio de presunción de
inocencia, porque sería necesario que primero investigaran los hechos y
después se les atribuyera una connotación negativa".
Resulta infundado el motivo de disenso expuesto, toda vez que,
por lo que hace al derecho a la intimidad, la propia Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita prevé, en su capítulo sexto, un régimen relativo a la
reserva y al manejo de la información o documentación que sustenta
los avisos que tienen la obligación de dar quienes realizan actividades
vulnerables. Y lo relevante para el caso concreto es que dicha
información es considerada confidencial y reservada en términos de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental –artículo 38– y, en caso de ser utilizada, esto será sólo
para efectos de prevención, investigación y sanción de operaciones
con recursos de procedencia ilícita y demás delitos relacionados –
artículo 39–.
Lo anterior incluye el proceso de investigación y el proceso
penal federal, en el cual se mantendrá el resguardo absoluto de la
identidad y de cualquier dato personal obtenido con motivo de la
presentación de avisos –artículo 40–.
Aunado a ello, el capítulo VIII de la citada legislación, en su
artículo 62, establece un régimen de sanciones que incluye la pena de
prisión y la imposición de multas a quienes utilicen indebidamente
información, datos, documentos o imágenes a las que tengan acceso
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [45]
con motivo de lo que establece el propio
ordenamiento. Por ende, la ley tutela el
derecho a la intimidad de la quejosa y el
de sus potenciales clientes o usuarios.
De igual forma, la circunstancia de que la agraviada tenga
diversas obligaciones relacionadas con la verificación de identidad de
sus clientes o usuarios, así como la recopilación de información y la
presentación de avisos, no viola la competencia del Ministerio
Público y de la policía para la investigación de los delitos, toda
vez que esas obligaciones de ninguna manera implican la
investigación de los delitos, sino que constituyen un medio para que la
autoridad pueda detectar y, en su caso, investigar la posible comisión
de delitos federales que estuvieran relacionados con operaciones con
recursos de procedencia ilícita.
Es decir, no es a la quejosa a quien se asigna la función de
investigar
y perseguir delitos federales relacionados con
operaciones con recursos de procedencia ilícita, sino únicamente
la obligación de llevar a cabo diversas acciones para que sea la
autoridad competente, en este caso, el Ministerio Público, quien en el
ámbito de sus atribuciones lleve a cabo la investigación de los delitos
que resulten de la información que se proporcione.
Por tanto, contrariamente a lo que sostiene la promovente del
amparo, las disposiciones cuestionadas no otorgan competencia a la
quejosa para investigar delitos, que es una potestad exclusiva de las
autoridades mencionadas en términos del artículo 21 de la
Constitución Federal.
Cabe mencionar, que las normas reclamadas no transgreden el
principio de presunción de inocencia, en la medida en que como ya
se señaló, la intención del legislador al crearlas fue la de considerar a
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [46]
determinados negocios como vulnerables a ser utilizados para realizar
operaciones con recursos de procedencia ilícita, y no así, la de
considerarlos como ilegítimos.
VI. Violación al principio de seguridad jurídica. Finalmente,
la recurrente aduce precisa que el artículo 18 de legislación reclamada
es contrario al principio de legalidad, ya que el legislador no definió en
ley qué debe entenderse por información y documentación que sirva
de soporte a la actividad vulnerable, siendo que, contrario a lo resuelto
en el fallo recurrido, dicha imprecisión permite que sea la autoridad
quien disponga cuál es la información y documentos que debe aportar
el gobernado.
Al respecto, debe señalarse que esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha determinado que los derechos fundamentales de
legalidad y seguridad jurídica tutelados por los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan
por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades
para actuar en determinado sentido, encauzan el ámbito de esa
actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la
consecuencia jurídica de los actos que realice, y por otro, que el
actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado y acotado, de
tal manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los
gobernados no resulte caprichosa o arbitraria.
Así lo prevé la tesis 2a. XVI/2014 (10a.)14, intitulada: "DERECHOS
FUNDAMENTALES
DE
LEGALIDAD
Y
SEGURIDAD
JURÍDICA.
SU
CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS
SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES".
Una vez establecido lo anterior, resulta oportuno tener en cuenta
que la norma reclamada establece, entre otras, la obligación de
Consultable en la página 1513, tomo II, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo II, de la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación. Décima Época.
14
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [47]
"[c]ustodiar, proteger, resguardar y evitar la
destrucción u ocultamiento de la información y
documentación que sirva de soporte a la Actividad
Vulnerable".
Ahora, si bien dicho numeral no define o específica qué
información y documentación debe ser considerada como soporte a la
actividad vulnerable, tal omisión de manera alguna lo torna
inconstitucional, toda vez que el Pleno de este Alto Tribunal, al
resolver el amparo en revisión 36/99, determinó que si bien la claridad
de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y
necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad,
confusión y contradicción, lo cierto es que de una lectura integral de la
Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la
componen establece, como un requisito para el legislador ordinario "el
que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o
locuciones ahí utilizados".
Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia
del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de
que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y
nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna,
con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en
regular y armonizar las relaciones humanas.
De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte
del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición
o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa
en
aspectos
objetivos
que
generalmente
son
los
principios
consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la
autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la
forma en que deben conducirse en su función de gobierno.
AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [48]
Las anteriores consideraciones dieron lugar a la tesis P.
CIV/200015, que se lee bajo el rubro: "LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD
NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS
EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR".
De ahí que, el hecho de que el artículo impugnado no precise o
defina qué debe entenderse por "información y documentación que sirva
de soporte a la Actividad Vulnerable", no resulta contrario al principio de
seguridad jurídica, máxime que los vocablos “información” y
“documentación” –que deben entenderse en sus términos lingüísticos ordinarios–,
son definibles puesto que la propia norma los vincula, precisamente, a
la actividad vulnerable respectiva, y por ende, ésta es la que determina
y acota los elementos que deben integrar los referidos vocablos.
Habida cuenta que, contrario a lo establecido por la recurrente,
ello no implica que la autoridad pueda requerir datos e información
arbitrariamente a los gobernados, en virtud de que aun cuando la
norma no detalle los elementos que integran tales vocablos, lo cierto
es que, de cualquier forma, los requerimientos que al respecto llegase
a formular la autoridad deben encontrarse debidamente fundados y
motivados por disposición expresa del artículo 16 de la Constitución
Federal, de ahí que en el caso de que el gobernado considere que se
le exige información o documentación ajena al desarrollo de la
actividad vulnerable respectiva, se encontrara en aptitud de cuestionar
la legalidad de tal requerimiento.
En ese contexto, es dable concluir que el artículo 18 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, no transgrede el principio de
seguridad jurídica, en tanto permite que el actuar de la autoridad se
encuentre acotado, lo que en consecuencia, impide que la afectación
Visible en la página 145, tomo XII, agosto de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Novena Época.
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AMPARO EN REVISIÓN 334/2015 [49]
que pueda resentir el gobernado en su
esfera jurídica resulte caprichosa o arbitraria.
SÉPTIMO.
Decisión.
Al
resultar
infundados los argumentos que esgrimió la
recurrente, lo procedente es, en la materia de la revisión, confirmar la
sentencia recurrida y negar el amparo y la protección de la Justicia
Federal contra los artículos 17, fracción XV, 18, 21, 23, 24, 25 y 32,
fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 2, 5, 6, 7, 8, 12, 13,
42, 43, primero, segundo y tercero transitorios del Reglamento, el
Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter General a las que se
refiere la legislación en cuestión, así como la Resolución por la que se
expide el formato oficial para el alta y registro de quienes realicen
actividades vulnerables.
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra de los artículos 17, fracción XV, 18, 21, 23, 24, 25 y
32, fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 2, 5, 6, 7, 8, 12,
13, 42, 43, primero, segundo y tercero transitorios del Reglamento; el
Acuerdo 02/2013 de las Reglas de Carácter General a las que se
refiere la legislación en cuestión, y la Resolución por la que se expide
el formato oficial para el alta y registro de quienes realicen actividades
vulnerables.
Notifíquese;
con
testimonio
de
la
presente
resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.