Ameśrica Latina en el Neoliberalismo Global: Crisis

European Review of Latin American and Caribbean Studies 71, October 2001 앚
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América Latina en el Neoliberalismo
Global:
Crisis Financiera, Polı́ticas Sociales y
Reformas Laborales
Ensayo de Reseña por Alex E. Fernández Jilberto y
Marieke Riethof
– Social Development in Latin America: The Politics of Reform, compilado por
Joseph S. Tulchin y Allison M. Garland. Lynne Rienner: London, 2000.
– Desenvolvimento: Politics and Economy in Brazil, por Wilbur A. Chaffee.
Lynne Rienner: London, 1998.
– (2000) El Estado y el Sector Privado: Construyendo una Nueva Economı́a en
los Años Noventa, compilado por Oscar Muñoz. Santiago de Chile: Dolmen/
Flacso, 2000.
El optimismo generalizado creado en América Latina como resultado del crecimiento económico derivado de las transformaciones neoliberales que se implementaron drásticamente en la década de los años ochenta y la idea de que
con ellos se iniciaba un perı́odo de crecimiento sostenido que no tenı́a equivalente en la historia económica de la región, han llegado a su fin. Dichas transformaciones tuvieron un carácter global y radical, no sólo incluı́an la sustitución de polı́ticas económicas keynesianas por polı́ticas económicas neoliberales, sino también el cambio de la estrategia de desarrollo, de las formas de
estado, de las relaciones entre estado y sociedad civil, de la regionalización de
la economı́a latinoamericana y de su inserción en el sistema mundial.
La apertura irrestricta al mercado mundial de bienes y capital y la desregulación drástica de las economı́as nacionales completaron la segunda gran transformación de América Latina desde la crisis de los años treinta. A finales de la
década de los noventa las economı́as latinoamericanas han debido soportar la
más dura crisis desde la crisis de la deuda externa a inicios de los años ochenta y
desde la crisis del peso mexicano a mediado de los años noventa1. Incluso los
regı́menes polı́ticos democráticos como el de Ricardo Lagos en Chile, Fernando Henrique Cardoso en Brasil y Fernando de la Rúa en Argentina que buscaban compatibilizar las polı́ticas neoliberales con el llamado desarrollo con
equidad2 aún no logran superar los efectos de la crisis asiática. Argentina ha
debido recurrir a Cavallo, ex-ministro del gobierno peronista de Carlos Menem, para lograr la promesa del FMI y del Banco Mundial de 40 mil millones
de dólares para lograr la estabilidad de la economı́a Argentina. En Chile, que
habı́a sido el botón de muestra del éxito de la reestructuración neoliberal, la
lenta recuperación económica desde 1999 permite suponer que este año (2001)
se verificara un crecimiento del 4 por ciento pero sin que ello tenga efectos
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directos sobre el empleo y logre reducir significativamente el ı́ndice de cesantı́a
de casi el 10 por ciento. En el caso de Brasil, el régimen de Cardoso ha debido
enfrentar una dificultosa recuperación económica después de la crisis asiática.
La crisis asiática de 1997 puso término al crecimiento rápido en América
Latina y el PIB equivalente a 5,4 por ciento en 1997 se reduce a 2,3 por ciento
en 1998. Los ı́ndices de exportación disminuyeron por primera vez en el decenio y los flujos de capital externo cayeron de 85 mil millones en 1997 a 48 mil
millones en 1998. La tendencia negativa tanto de los capitales externos como
del comercio mundial de América Latina fue fortalecida por la suspensión del
pago de la deuda externa de la República Rusa en agosto de 1998, que se
tradujo en la disminución de posibilidades de financiamiento internacional para la región. En 1998 el déficit financiero alcanzó la astronómica cifra de 21 mil
millones de dólares, de los cuales 18 mil millones correspondieron a Brasil. En
1999 la casi totalidad de los paı́ses de la región debieron enfrentar una drástica
reducción del crecimiento económico y alguno de ellos experimentaron una
abierta recesión económica, que en muchos casos recordaron los efectos de la
crisis de peso mexicano en 1995.
Este contexto es necesario para comprender el análisis contenido en el libro
de Joseph Tulchin y Allison Garland, Social Development in Latin America:
The Politics of Reform, referido al desarrollo social de América Latina. Los
autores recuerdan que la sustitución del keynesianismo por el neoliberalismo y
las reformas fiscales, financiera y del estado, constituyeron la respuesta latinoamericana a la crisis de la deuda de los años ochenta. Por los programas de
estabilización económica, la reducción de la inflación, la restauración del crecimiento económico y la reintegración en los mercados financieros internacionales, América Latina debió pagar un alto costo social en términos de ı́ndices de
pobreza e indigencia y cuyo dramatismo se expresó en su designación de década perdida. Los ı́ndices de pobreza familiar han disminuido de 41 por ciento de
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la población a 36 por ciento entre 1990 y 1997. Baste recordar que en 1980, dos
años antes de la crisis de la deuda, el porcentaje de pobreza familiar correspondı́a al 35 por ciento del total de la población. Por otra parte, para los autores de
este libro, la desigualdad de ingreso en la década de los noventa es mucho más
alta que las de hace veinte años. América Latina y el Caribe muestran una de
las mayores desigualdades mundiales en términos de ingresos: el 30 por ciento
más pobre de la población recibe el 7,5 por ciento del ingreso nacional contra
un 10 por ciento que dispone del 40 por ciento de dicho ingreso. De esta manera existe una gran disparidad entre los beneficiarios y las victimas sociales tanto
de la globalización como de las reformas neoliberales que la facilitaron.
El cambio radical de las condiciones socio-económicas ha creado, según los
autores del libro que comentamos, una enorme inestabilidad e inseguridad
ciudadana en casi todos los paı́ses de América Latina. El crecimiento económico de efectos sociales radicalmente desiguales y polarizante ha erosionado la
cohesión social3 en grados alarmantes, debilitando la estabilidad de las instituciones polı́ticas creadas por los procesos de democratización que tuvieron lugar desde mediados de la década de los años ochenta. La exclusión social ha
constituido uno de resultados más relevantes que han acompañado las reformas económicas y el crecimiento derivado de las polı́ticas neoliberales.4 En casi
todos los paı́ses de América Latina han decrecido aceleradamente las inversiones en los servicios públicos como resultado de las transferencias al mercado
de los mecanismos de regulación estatal (salud y educación, por ejemplo) de
las desigualdades sociales. El estudio sobre el impacto de las reformas sobre el
sector público en América Latina constituye el objeto central del libro que
comentamos y para ello se pone el acento en la consideración de que las caracterı́sticas del sector publico derivan directamente de la redefinición del rol del
estado en la economı́a. Esto último terminó por cambiar el sistema de relaciones entre el estado y la ciudadanı́a a la hora de hacer uso de los bienes sociales y
colectivos.
En el capı́tulo de Merilee Grindle, ‘The Social Agenda and The Politics of
Reform in Latin America’, se plantean los hechos más urgentes que deben
estar contenidos en la agenda social y que emergen como respuesta necesaria a
la pobreza y desigualdades sociales derivadas de las polı́ticas económicas. Existe un basto consenso en la necesidad de la restauración de polı́ticas intervencionistas respecto del mejoramiento de las desigualdades sociales y del acceso
efectivo a los servicios públicos y sobre la necesidad de una segunda generación de reformas del sector público que lo fortalezca institucionalmente. Ello
es inevitable si se desea poner limites a los grupos de presión, a la burocratización que obstruyen la efectividad de las reformas. Probablemente sea el capitulo de Joan Nelson, ‘Reforming Social Sector Governance: A Political Perspective’, el más interesante del libro. Su articulo parte de la premisa necesaria de
un reconocimiento de que las reformas sociales constituyen un imperativo tanto para la consolidación de los ajustes económicos como de la restauración de
la democracia en América Latina. A diferencia de la implementación de las
reformas macroeconómicas que requerı́an de un pequeño grupo tecnocrático,
las reformas sociales exigen la interlocución de un basto conjunto de actores
que exigen en distintos grados y niveles participación. Un ejemplo significativo
de ello lo constituyen las reformas de los sistemas provisionales, de salud y
educación.
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Estrechamente vinculado al articulo de Nelson se encuentra el estudio de
Carol Graham, ‘The Politics and Administration of Social Development in
Latin America’, que considera crı́ticamente las grandes lecciones derivadas de
las reformas institucionales de los sectores sociales. Una de ellas hace referencia a las polı́ticas contra la pobreza que hace necesaria la incorporación de los
beneficiarios y las instituciones locales en la formulación y materialización de
dichas polı́ticas.5 Ello constituye un componente esencial si se quiere implementar una polı́tica sostenida de reducción de las desigualdades sociales y de
pobreza extremas.6 El trabajo de Dagmar Raczynsk, ‘Overcoming Poverty in
Chile’, es el que mejor permite sintetizar lo que fueron las polı́ticas neoliberales de reforma del sector público y su impacto sobre las polı́ticas destinadas al
tratamiento de la pobreza, que se han hecho más efectivas desde la materialización de los procesos de restauración democrática. En el caso de Chile, de 5,5
millones de pobres en 1987, se pasó a 5,2 millones en 1990, a 4,3 millones en
1992, a 3,9 en 1994 y a 3,3 millones en 1996. Con 3 millones de pobres Chile se
ubica entre los paı́ses de América Latina de pobreza media y es superado en
cuotas de disminución sólo por Costa Rica, Argentina y Uruguay. Los mayores
ı́ndices corresponden a México, Brasil, Venezuela, Colombia y Bolivia.7
La reforma del sector público chileno implementada por las polı́ticas neoliberales se basaron en el principio de subsidiaridad del estado que emergı́a de
un proceso previo reducción de su tamaño y de transferencia al mercado del
proceso de toma de decisiones respecto de la asignación de los recursos del
sector público. A su vez, las caracterı́sticas que asumı́a el sector público dependı́a directamente del equilibrio de las variables macroeconómicas y la disminución de la inflación establecidas por la reestructuración neoliberal. La disminución del gasto público era la consecuencia más directa de dicho proceso, que
era paralelamente acompañado por la privatización de parte importante de los
servicios públicos, la descentralización ministerial y la transferencia tanto de la
educación como de los servicios de salud a las municipalidades. Con ello se
aspiraba a una reorientación y reducción del gasto social.8 Fueron las polı́ticas
privatizadoras introducidas por el régimen militar (1973-89) las que cambiaron
el rol del estado como regulador de las desigualdades sociales y económicas y
que incluyeron no sólo parte substancial de los servicios públicos sino además
parte importante de la administración financiera del estado, el sistema de pensiones y el sistema de salud y educación.
El artı́culo de Sisan Eckstein, ‘What Significance Has Reform? The View
from the Mexican Barrio’, se examina el impacto de las reformas neoliberales
sobre la estructura social urbana y especial sobre los barrios populares. Las
comunidades urbanas han sido violentamente desarticuladas como consecuencia de la drástica polı́tica de reestructuración económica iniciada en la década
de los años ochenta y consolidada en el gobierno de Salinas de Gortari (1988/
94) en la perspectiva de la regionalización de la economı́a mexicana que se
materializó en su incorporación al Tratado de libre Comercio de América del
Norte (TLC).9 Las polı́ticas de liberalización económica provocaron un aumento significativo de la inversión externa que pasó de 750 millones de dólares
en 1982 a 8 mil millones doce años después. Sin embargo ello no ha tenido
efectos directos sobre el empleo y tanto la privatización como la reducción del
gasto público han creado un proceso generalizado informalización de la economı́a y del mercado de trabajo. El nuevo modelo económico mexicano ha sido
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de un impacto enorme sobre el cambio de las condiciones de vida en las grandes ciudades como Ciudad de México y ha constituido el resultado directo del
desaparecimiento de las industrias destinadas a la producción dirigida al mercado interno. Con ello se produce un desplazamiento de la fuerza laboral ocupada en las actividades industriales directa hacia el sector servicios que es incapaz de absorber el desempleo industrial, creando las condiciones favorables
para el aumento de la pobreza y su respectiva informalización respecto de su
empleo, con los problemas sociales que son inherentes a este tipo de desarrollo.10
Respecto de la estrategia de erradicación de pobreza y de estimulo al desarrollo social de América Latina, no sólo los efectos de las crisis financieras
internacionales dificultan toda polı́tica macroestructural basada en dichos objetivos, sino también las consecuencias estructurales de las reformas neoliberales que otorgaron espacio para una mayor influencia en la polı́tica nacional de
las fuerzas económicas transnacionales (globalización), en la mayorı́a de los
casos asociada a los nuevos grupos económicos.11 Las polı́ticas sociales se encuentran subordinadas a la estabilidad de las variables macroeconómicas y a la
conservación o aumento de la competitividad de la economı́a en el mercado
mundial. Con ello se ha producido la desnacionalización del proceso de toma
de decisiones, el cambio del rol y de las funciones de estado que son funcionales a la mundialización. Ello se habı́a iniciado en la década de los años ochenta
como resultado de la crisis de la deuda (externa) en virtud de la cual los paı́ses
de América Latina debieron transferir la soberanı́a del estado y régimen polı́tico a las organizaciones económica internacional (FMI y Banco Mundial, por
ejemplo) al momento de definir su polı́tica económica. Esto constituı́a la única
alternativa posible si se deseaba acceder a los prestamos internacionales que
hicieran posible la renegociación del pago de dicha deuda.12
Por otra parte, desde el nivel polı́tico institucional se estimula la desideologización y despolitización de los debates referidos a la polı́tica económica y a las
desigualdades sociales crecientes, todo ello en favor de una conceptualización
tecnocrática del proceso de toma de decisiones. En los casos de Argentina,
Brasil y Chile, la transición a la democracia significó la perdida de relevancia
polı́tica de los movimientos sociales y de las organizaciones sindicales de izquierda y se produjo una conversión radical de los partidos populistas al neoliberalismo. El discurso del ajuste estructural, de integración a la economı́a
mundial y de vinculación de la estabilidad polı́tica de la nueva democracia al
crecimiento económico deja poco espacio para otras alternativas. Esto significa, que la oposición de izquierda esta forzada a articular una alternativa en
torno al modelo económico realmente existen, que por lo de más ofrece un
espacio reducido para las polı́ticas sociales, generando con ello lo que se ha
designado como democraduras.13
En este contexto se ubica el libro Wilber Chaffe, Desenvolvimento: Politics
and Economy in Brazil, y que estudia en particular las polı́ticas económicas
brasileras desde lo que el llama la bossa nova de José Sarney (1985-90) hasta el
neoliberalismo de Fernando Collor (1990-92) y Itamar Franco (1992-95). Su
hipótesis central consiste en afirmar que la polı́tica macroeconómica y en especial los resultados de las medidas antinflacionarias y de crecimiento económico
son claves para el explicar el cambio del apoyo ciudadano al régimen polı́tico.
Ello sobre la base del establecimiento de una correlación entre las condiciones
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económicas y la popularidad polı́tica. Aunque esta hipótesis constituye la materialización del sentido común de cualquier análisis polı́tico destinado a explicar los grados de apoyo o rechazo de un régimen, la reconstrucción que el autor
hace de las polı́ticas económicas en Brasil desde la dictadura de 1964 hasta el
régimen democrático de Itamar Franco es extraordinariamente interesante.
Para el autor, desde la militarización del estado brasileño en la década de los
sesenta hasta las elecciones de octubre de 1994, las crisis recesivas y la inflación
descontrolada han sido los factores determinantes en el cambio del régimen
polı́tico y de la polı́tica económica. Neomercantilismo, neoliberalismo, teorı́a
de la dependencia, autoritarismo burocrático han sido todos cilivajes teóricos
que en su momento han reflexionado sobre los efectos polı́ticos estructurales
de las crisis recesivas o inflacionarias y de las opciones alternativas a ellas. Al
mismo tiempo la dependencia de Brasil, dado su alto grado de internacionalización económica, del capital financiero internacional y del comercio facilitaron la influencia determinantes de los grupos económicos transnacionales sobre la polı́tica nacional.
A diferencia de Chile y Argentina donde los gobiernos democráticos establecieron la continuidad de las polı́ticas de reestructuración económica implementadas por la dictadura, en Brasil las reformas neoliberales llegaron de la
mano de la democracia y con ello el calculo y la racionalidad económica pasaron a formar parte de la arena polı́tica. En gran medida ello significó que parte
de la legitimidad polı́tica de la transición democrática pasó a depender de su
capacidad para favorecer un desarrollo económico sostenido. El programa de
reestructuración económica fue introducido en Brasil cinco años después del
término del régimen militar y bajo la presidencia de Fernando Collor de Melo
(1990-92) y como resultado de los intentos infructuosos por poner término a
los efectos de las crisis de la deuda y las recesiones de los años ochenta. En el
debate polı́tico, tanto la intervención económica del estado como el proteccionismo, que habı́an acompañado el compromiso económicos establecido desde
mediados de la década de los sesenta – entre empresas multinacionales, capital
nacional y capitalismo de estado (patrón de desarrollo asociado) – perdieron
legitimidad en la medida en que eran asociados a la polı́tica económica del
autoritarismo y con los efectos de las crisis financieras.
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso (desde 1994) profundizó dichas
reformas y su Plano Real formulado bajo de la presidencia de Itamar Franco
vinculó la estabilidad financiera a la necesidad de las reformas neoliberales
como única alternativa destinada a poner término a la hiperinflación. Tanto
para los inversionista internos como extranjeros, la legitimidad polı́tica del
régimen democrático de Brasil depende de la estabilidad de las variables macroeconómicas y ello significa al igual que en los restantes paı́ses de América
Latina, que los lideres de la oposición democrática durante la dictadura; deben
abandonar el radicalismo polı́tico. En Brasil al igual que en los casos de América Central la (re)construcción de una sociedad civil separada del estado y en
condiciones de otorgar estabilidad al sistema polı́tico tiene lugar bajo un neoliberalismo que elimina las formas de regulación estatal.14
El equilibrio problemático entre legitimidad y reforma neoliberal depende
de una lógica dual en los nuevos regı́menes democráticos.15 Por una parte, deben apoyar sus medidas en la participación polı́tica de la sociedad civil y por
otra, la presencia de instituciones polı́ticas heredadas del régimen militar, un
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estado débil pero sobredimensionado y la corrupción generalizada que dificultan el mejoramiento de las polı́ticas sociales y el ejercicio efectivo de la participación. La clase polı́tica, por su parte, no sólo debe demostrar que esta en
condiciones de administrar una polı́tica económica eficiente sino además debe
convencer al sector empresarial que el costo de las polı́ticas sociales es aceptable. Un buen ejemplo del equilibrio problemático entre legitimidad y reforma
es el estudio que Chaffee presenta sobre los Planes de Estabilización aplicados
en Brasil con el propósito de lograr el control del proceso inflacionario. Para
ello el primer gobierno civil post-dictatorial implementa una nueva Constitución que fortalece la descentralización asignado mayores ingresos a los estados
y municipalidades, expandiendo los gastos del sistema de seguridad social que
fortalecen las tendencias inflacionarias. Pero la aplicación necesaria de planes
de estabilización favorece la impopularidad del gobierno, sobre todo en un
periodo de consolidación de la democracia, de allı́ que el gobierno de Sarney
buscara la negociación de un acuerdo entre empresarios y organizaciones sindicales para sus intentos de octubre de 1985 y luego en enero de 1987. Al
fracaso de ambos intentos se sumó el de octubre de 1988 en que de manera
detallada se establecı́a un esquema de alza de precios y salarios bimensuales.
A los intentos de Sarney se sumaron posteriormente los intentos de Collor
de junio y diciembre de 1990 y el de diciembre de 1991 y para obtener un
resultado positivo, debió finalmente esperarse hasta el intento de Itamar Franco en 1994 con el llamado Plano Real implementado por su ministro Fernando
Henrique Cardoso.16 Dicho Plano se fundamentaba en una explicación monetarista de la inflación que la consideraba resultado directo del déficit fiscal y de
la expansión monetaria. Al mismo tiempo la renegociación de la deuda externa
de 120 mil millones de dólares constituı́a un hecho inevitable y para ello como
resultado de las negociaciones del mes de febrero con el Club de Paris se llegó a
los llamados acuerdos de abril en que los bancos privados norteamericanos
asignaban a Brasil un crédito de reestructuración de 47 mil millones. En la
segunda fase iniciada en marzo se estableció la creación de la Unidade Real de
Valor que expresaba un ı́ndice libre anti-inflacionario calculado en valor monetario y en la tercer fases implementada el 1 de julio de 1994 se elimina el cruzeiro que es sustituido por el real. Según el autor de libro que comentamos, el
éxito del programa de estabilización constituye el fundamento del apoyo polı́tico con el que cuenta Fernando Henrique Cardoso.
Sin embargo y de acuerdo a como Chaffee lo indica, el programa de estabilización debı́a ser acompañado de un polémico y conflictivo proceso de privatizaciones que contaba con el apoyo del reducido núcleo de la elite empresarial y
financiera y con la oposición de los grupos empresariales nacionalista y de las
organizaciones sindicales. La privatización se define como la trasferencia del
conjunto de las funciones económicas y sociales del estado al sector privado.
Ello se ejecuta por medio de la venta de las empresas públicas, de una polı́tica
general de desregulación de los servicios públicos y del conjunto de las relaciones económicas. En el caso de Brasil, debı́a implementarse progresivamente el
principio neoliberal de subsidiaridad del estado y la privatización favorecerı́an
tanto el aumento de la productividad como de la eficiencia en la asignación de
los recursos productivos.17 Las primeras privatizaciones se ejecutaron bajo el
gobierno militar en 1979, sin que constituyera un programa global debidamente estructurado, y condujo a la venta de alrededor de veinte empresas estatales
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entre 1981 y 1984. Durante la presidencia civil de José Sarney (1985-89) se
estableció el Consejo Interministerial de Privatizaciones con el objeto de acelerar el proceso de toma de decisiones en la privatización de las empresas
públicas, que fue limitado por el caos en la aplicación de la polı́tica económica,
conducente a devastadores resultados inflacionarios y de crecimiento económico. Con ello Sarney acentúa la lı́nea de restricción de la participación del
capital externo en el proceso de privatizaciones que habı́a caracterizado la
polı́tica del presidente Figuereido. Los resultados de su polı́tica fueron más
bien magros dado que las privatizaciónes no obtuvieron nunca el carácter de
reformas económicas prioritarias.
Con la llegada al poder de Fernando Collor de Melo (1990-92) se anunció
una agenda que ponı́a énfasis en la reforma del estado y la economı́a, y representaba los intereses polı́ticos y económicos más conservadores que se mostraban partidarios de una pro fundación acelerada en la desestatización de al
economı́a. Para ello se introduce el 12 de abril de 1990 el Programa Nacional de
Desestatização, cuyos resultados fueron débiles dado que nunca logró un apoyo polı́tico y parlamentario suficiente. Tanto la reforma del sector público como los planes de estabilización crearon un amplio rechazo y protesta social. La
primera ronda de privatizaciones en los años noventa se concentraron en los
sectores del acero, la industria petroquı́mica y en el sector de la producción de
fertilizantes, y ellas fueron consideradas estratégicas para el éxito futuro de las
privatizaciones. Debió esperarse hasta el gobierno de Cardoso para que el
gobierno brasilero implementara una polı́tica global y coherente de desestatización de la economı́a.
Uno de los problemas más importantes en los estudios sobre las relaciones
de América Latina con la economı́a mundial esta referido a los beneficios y
efectos negativos del tipo de vinculación con el mercado mundial. Uno de los
argumentos más frecuentes es que la forma actual de integración a la economı́a
mundial favorece tanto la eficiencia como el mejoramiento substancial de la
competitividad internacional de la regionalización económica latinoamericana
(MERCOSUR, ALCA, ALALC) y/o de sus economı́as ‘nacionales’ y como
resultado de ello, se mejorara progresivamente el desarrollo económico y social. De allı́ que las reformas neoliberales sean consideradas como la piedra
angular en el mejoramiento de la competitividad que fueron acompañada de
un basto programa de liberalización económica, desregulación y de transferencia masiva de las empresas del estado y de sus funciones de regulación social y
económica al sector privado.
La reestructuración neoliberal a conducido a un modelo ideal de sociedad
empresarial que transforma a este actor en el eje central tanto de la gestión
económica como de la estrategia de exportación. Al sector empresarial se subordina el conjunto de las polı́ticas nacionales y transforma al estado en un
punto central de apoyo en el desarrollo de grupos y conglomerados económicos modernos, regionalizados o asociados con el capital externo. En este contexto se inscribe el libro de Oscar Muñoz, El Estado y el Sector Privado, que
hace un análisis de las polı́ticas económicas chilenas de la transición democrática consideradas como punto de vinculación entre ambos actores, cuya estabilidad se ha basado en la llamada Concertación Social. En Chile al igual que en el
resto de América Latina, el cambio en las prioridades económicas condujo a la
sustitución de diversos sectores económicos y un buen ejemplo de ello lo cons-
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tituye el proceso de desplazamiento del sector de producción industrial hacia
el sector de servicios y de producción de productos primarios de exportación.
Muchos crı́ticos han advertido sobre las dificultades que este proceso representa para un crecimiento económico sostenido, dado que los productos primarios
son extraordinariamente sensibles a las variaciones de precios en el mercado
mundial y porque la producción industrial siempre va acompañada de beneficios en el desarrollo tecnológico, empleo estructural y mejores productos de
exportación. El cambio de la estructura sectorial de la economı́a latinoamericana derivado de las reformas neoliberales ha conducido también al cambio de
la estructura del empleo y del mercado de trabajo18, creando un desplazamiento significativo del empleo del sector formal hacia la informalización y este
último ha crecido de 44,4 por ciento en 1990 a un 47,8 por ciento en 1998.
El movimiento sindical, que jugó un rol decisivo como actor polı́tico de resistencia contra la dictadura y como pilar apoyo significativo en los inicios de la
transición a la democracia en Chile, consideró en 1990 la sustitución del régimen polı́tico autoritario por un régimen democrático como una posibilidad de
restauración del sistema de relaciones entre estado, capital y trabajo que habı́a
caracterizado el estado de compromiso entre la década de los años treinta e
inicios de los setenta. Como lo recuerda el artı́culo de Cecilia Montero, ‘Las
Relaciones Laborales: un asunto público?’, en el libro que comentamos, ello
suponı́a la erradicación del Plan Laboral de 1979 y la aplicación plena e inmediata de los convenios 87 (on freedom of association and protection of the
right to organise) y 98 (on the right to organise and collective bargaining)
establecidos entre el estado de Chile y la OIT. Al mismo tiempo la Central
Única de Trabajadores (CUT) asumı́a la tarea de reestructuración y reconstrucción de su estructura organizacional gravemente desarticulada y destruida
por la dictadura.19 En su estructura de poder interno reproducı́a una correlación de fuerzas polı́ticas que habı́an estado presente desde su fundación en
1953 (socialistas, comunistas, demócratas cristianos y radicales).
El hecho de que ninguno de los tres gobiernos de transición a la democracia
hayan satisfecho los objetivos que el movimiento sindical habı́a esperado del
proceso de restauración de la democracia no sólo es el resultado de la adopción
integral de la polı́tica neoliberal implementada por la dictadura sino también
del convencimiento de la clase polı́tica en el gobierno sobre el hecho de que
tanto la movilidad como la atracción del capital transnacional es estimulada
por la competencia entre economı́as nacionales que operan con diferencias
básicas respecto de sus estándares laborales. Todo cambio radical de las polı́ticas de flexibilización del mercado de trabajo o de restauración del tripartismo
es considerado potencialmente negativo tanto al tratamiento del capital transnacional en la economı́a chilena como al grado de competitividad de ella en el
mercado mundial. Ello se apoya además en la formulación de un discurso ‘antisindicalista’ que se expresa en el favorecimiento del término definitivo al sindicalismo confrontacional que es considerado como obstáculo al crecimiento
económico, en los bajos niveles de representatividad de los sindicatos, en los
bajos ı́ndices de afiliación sindical, en la consideración de los sindicatos como
segmentos de una aristocracia laboral y en las consecuencias negativas que sus
polı́ticas pueden generar respecto de la regionalización y globalización de la
economı́a chilena.
Como respuesta a ello la CUT inició un intento por extender su representati-
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vidad mas allá del mundo del trabajo, buscando influencia en los barrios y en la
vida local que es considerada como el hábitat natural de los trabajadores que
mejore su capacidad de movilización social. Por otra parte, adopta una lı́nea
mas realista frente a las relaciones entre capital y trabajo, reconoce la necesidad de modernización permanente de la economı́a donde la flexibilidad del
mercado de trabajo es considerada un elemento esencial en la competitividad y
la globalización de la economı́a, está abierta a los desafı́os que genera la necesidad del aumento de la productividad, pero exige también un mejoramiento
substancial del ‘tratamiento del capital humano’ en el proceso productivo. Esto último es considerado en el propio articulo de Oscar Muñoz, ‘Actores Sociales y Desarrollo Productivo’, en el libro que cometamos.
El fracaso de estrategia restauradora que implemento la CUT en el proceso
de transición democrática no sólo es el resultado de la incomprensión sobre el
hecho que la democracia constituyó un cambio de régimen polı́tico que se basó
en la conservación del tipo de estado creado por la dictadura (estado neoliberal), sino también de su incapacidad para comprender la naturaleza irreversible de la transformación que el neoliberalismo implementó en el nivel de las
empresas. Entre las más relevantes es necesario citar la disminución de la integración vertical que condujo a la eliminación de secciones completas dando
origen a la subcontratación externalizada de partes del proceso productivo que
anteriormente se realizaban en la propia empresa. Los grandes grupos económicos que crecieron al amparo de las privatizaciones de las empresas públicas
ejecutaron una estrategia de separación jurı́dica formal de las grandes empresas, generando empresas filiales especializadas que gozan de autonomı́a financiera, de acuerdo a como lo indica el trabajo de Carlos Budnevich, ‘El Sistema
Financiero Chileno y su Institucionalidad Regulatoria’.
Desde el punto vista laboral, el proceso de externalización de partes del
proceso de producción fue acompañado del uso intensivo de métodos tayloristas de organización y control del trabajo. Con ello el empresariado utilizó la
apertura externa de la economı́a en combinación con la presencia de un estado
represivo para desarticular el sindicalismo, eliminar los contratos colectivos y
forzar la flexibilización de la fuerza de trabajo. En el caso chileno la flexibilización tiene tres dimensiones diferentes que pueden ser complementarias y simultaneas: a) flexibilización funcional que favorece la reubicación de los trabajadores en cualquier función de la empresa sin que existan impedimentos legales, sindicales o derechos previamente adquiridos, b) la flexibilidad laboral que
cosiste en la disminución o aumento de personal sin que existan impedimentos
legales de ningún tipo y, c) la capacidad de disminución salarial frente a situaciones de crisis facilitando el desarrollo del empleo precario.20 La democracia
no sólo confrontó al sindicalismo chileno con la herencia polı́tica del estado
represivo sino también con la generalización de un régimen empresarial profundamente autoritario.
Gran parte de la carencia de voluntad polı́tica de los gobiernos de la Concertación por implementar una real reforma laboral y del rechazo de la oposición
parlamentaria de derecha a todo intento por implementar los mecanismos negociación colectiva y aceptar el término del derecho empresarial a sustituir los
trabajadores y aceptar las reformas laborales exigidas por el movimiento sindical no sólo se fundamenta en la idea de que ello atentarı́a contra el buen funcionamiento de los mecanismos de flexibilización del mercado laboral, sino tam-
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bién en la consideración de los bajos niveles de representatividad sindical (medida a partir del porcentaje de afiliación sindical).
A partir de 1992 se inició una tendencia decreciente de la afiliación sindical
que hasta hora no parece llegar a su término, pasando de un 15,7 por ciento en
1991 a un 11.3 por ciento en 1998. Si se considera la tasa de afiliación de los
sindicatos de empresas con derecho a negociación, ella no pasa del 8.9 por
ciento. Sin duda que estos datos demuestran la necesidad imprescindible de
movimiento sindical de mejorar su fuerza y su grado de representatividad y
ello pasa tanto por el restablecimiento del derecho a negociación colectiva
como por la ampliación de los derechos sindicales. Por otra parte, tanto los
bajos ı́ndices de representatividad como la debilidad de la fuerza sindical explican la baja capacidad de negociación de las organizaciones sindicales. Ello se
traduce además, en las dificultades derivadas de la necesidad de explicar frente
a las bases sindicales la escasa capacidad para materializar las demandas que
conduce a una perdida creciente de la capacidad de movilización y de convocatoria de los sindicatos.
Cuadro No1.
América Latina: empleos precarious en la década de los noventa
Trabajadores
asalariados (a)
Con
Sin
contratos
contratos
temporales
Total
Costo de mano
de obra (b)
Con
Sin
contratos
contratos
temporales
Argentina
12.7
33.0
35.7
3.5
2.8
6.1
Chile
14.7
15.6
30.3
1.4
1.0
2.1
8.3
31.0
39.3
1.9
1.6
3.3
32.6
41.1
73.7
1.4
1.1
2.1
Colombia
Perú
Duración
indefinida
(a) % del empleo asalariado total
(b) En dólares
Fuente: Tokman y Martı́nez (1999), Klein y Tokman (2000)
Como resultado de la reestructuración económica y la flexibilidad laboral
surgen nuevas formas de contrato de trabajo que sustituyen las formas tradicionales de relación entre capital y trabajo. En esta dirección, la externalización de servicios y trabajadores representa la intervención de un tercer factor
en la relación trabajadores-empresa y su importancia es manifiesta si se considera que diversas investigaciones del Departamento de Estudios de la Dirección del Trabajo de Chile han demostrado que entre 1997 y 1998, por ejemplo,
el 51,4 por ciento de las empresas utilizó trabajadores externos en sus operaciones productivas.21 La modalidad de externalización del trabajo deriva en contratos de trabajo temporal, a plazo fijo, a honorarios o simplemente sin contrato de trabajo escriturado. La perdida absoluta de toda forma de estabilidad
laboral o de mecanismo de seguridad social y la incertidumbre generalizada de
los trabajadores constituye lo que se ha designado como trabajo precario. Ello
conduce a un proceso de fragmentación laboral que obstaculiza e impide toda
forma de acción colectiva de los trabajadores con empleo precario y dificulta
toda forma de organización sindical. La caı́da de la afiliación sindical ha sido
explicada en parte como el resultado de la tendencia de las empresas a ex-
136 앚 Review Essays/Ensayos de Reseña
ternalizar servicios que son asumidos por empresas contratistas que operan
con un número reducido de trabajadores sin derechos sindicales.22
En Chile al igual que en el resto de América Latina el objetivo fundamental
de la legislación laboral/previcional y la moderación en los intentos por restablecer la negociación colectiva es el de reducir los costos laborales. Se considera que dichos costos forman parte importante del costo total de la producción y
su reducción mejorarı́a de manera substancial la competitividad de las empresas. En esta dirección tanto la fragmentación laboral como el trabajo precario y
la externalización de los servicios de las empresas son considerados funcionales a la competitividad y los empresarios estiman que la flexibilidad en las
modalidades de contratación y la flexibilización mayor del mercado de trabajo
constituyen la fuente del mejoramiento de dicha competitividad. Ello se habrı́a
hecho aún más necesario como resultado de las devaluaciones implementadas
por las economı́as del sudeste asiático (Malasia 38.4 por ciento, Tailandia 24.8
por ciento, Indonesia 34.9 por ciento, Corea 33.1 por ciento y Filipinas 28.1 por
ciento) después de la crisis de 1997 que se tradujeron en una disminución significativa de los costos laborales en dólares y que para América Latina significó
un esfuerzo adicional a fin de mantener los niveles de competitividad anteriores a la crisis. Como resultado de ello, América Latina la competitividad deberı́a haberse elevado entre un 20 y un 60 por ciento para recuperar los niveles
previos a la crisis.23
Los efectos de la crisis asiática de finales de la década de los noventa condujeron a una reconsideración del optimismo sobre las polı́ticas neoliberales. Si
se considera la literatura comentada es posible concluir que persisten o se han
agravado los problemas estructurales tradicionales de la región: pobreza, desigualdades sociales alarmantes, desempleo, etc. A ellos se suma el surgimiento
de nuevas situaciones conflictivas que ponen en discusión el tipo de democracia y sobre la legitimidad de las reformas económicas y las polı́ticas dirigidas
contra los efectos de la crisis. Se pone en cuestión el bajo nivel democrático del
sistema de toma de decisiones y el bajo nivel de participación de la sociedad
civil en ellas.
* * *
Alex E. Fernández Jilberto, Alto Docente Universitario, y Marieke Riethof,
Candidata a Doctor en Ciencias Polı́ticas, son miembros de la sección de Estudios Internacionales del Departamento de Ciencias Polı́ticas de la Universidad
de Amsterdam. ⬍[email protected]⬎ ⬍[email protected]⬎
Notas
1. Ver Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1999-2000, Santiago de Chile: ECLAC.
2. Ver Demmers, Jolle, Alex E. Fernández Jilberto and Barbara Hogenboom (eds) (2001) Miraculous Metamorphoses. The Neoliberalization of Latin American Populism, London: Zed Books.
3. Ver ECLAC (1998) Panorama Social de América Latina, Santiago de Chile: ECLAC.
4. Ver Dagmar Raczynski (1995) Strategies to Combat Poverty in Latin America, Washington:
Inter-American Development Bank.
European Review of Latin American and Caribbean Studies 71, October 2001 앚
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5. Ver D. Raczynski y C. Serrano (1987) Administración y Gestión Local: La Experiencia de
Algunos Municipios de Santiago, Colección Estudios CIEPLAN. Santiago de Chile: CIEPLAN.
6. Ver J. Martı́nez y M. Palacios (1996) Informe sobre la Decencia: La Diferenciación Estamental
de la Pobreza y los Subsidios Recibidos, Santiago de Chile: Ediciones Sur.
7. Ver ECLAC (1999) Panorama Social de América Latina, Santiago de Chile: ECLAC.
8. Ver T. Castañeda (1992) Combating Poverty: Innovative Social Reforms in Chile During de
1980s, San Francisco: ICS Press; Pilar Vergara (1990) Polı́ticas Hacia la Extrema Pobreza en
Chile, 1973-1988, Santiago de Chile: FLACSO; V. Espı́ndola (1991) Descentralización del Sistema Escolar en Chile, Santiago: CIDE; C. Hardy (1988) Organizarse para Vivir: Pobreza
Urbana y Organización Popular, Santiago de Chile: PET; C. Pizarro y otros (1995) Polı́ticas
Económicas y Sociales del Chile Democrático, Santiago de Chile: CIEPLAN/UNICEF; Luı́s
Maira (1997) Superación de la Pobreza: Algunas Lecciones y Aprendizajes de la Experiencia
Chilena, Santiago de Chile: CEPRI.
9. Ver Barbara Hogenboom (1998) Mexico and the NAFTA Environment Debate. The Transnational Politics of Economic Integration, Utrecht: International Books.
10. Ver Jolle Demmers (1999) Friends and Bitter Enemies. Politics and Neoliberal Reform in Yucatán, Mexico, Amsterdam: Thela Latin America Series.
11. Ver Alex E. Fernández Jilberto (2000) ‘América Latina: el debate sobre los Nuevos Grupos
Económicos y conglomerados industriales después de la reestructuración neoliberal’, Revista
Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe, no. 69, octubre 2000. Ver también, Alex
E. Fernández Jilberto and André Mommen (1998) Regionalization and Globalization in the
Modern World Economy. Perspectives on the Third World and Transitional Economies, London: Routledge.
12. Ver Alex Fernández Jilberto and André Mommen (1996) Liberalization in the Developing
World. Institutional and Economic Changes in Latin America, Africa and Asia, London: Routledge.
13. Ver los siguientes autores: Marieke Riethof (1999) ‘Labour Involvement in National and Regional Transformation Processes: The Case of Chile’, Third World Quarterly, Vol 20, No. 5,
pp.1049-1059; Felipe Portales (2000) Chile: una democracia tutelada, Santiago de Chile: Editorial Sudamericana; Jolle Demmers, Alex E. Fernández en Barbara Hogenboom (2000) ‘Democratie in Latijns-Amerika: neopopulisme en democraduras’, in Jaarboek Democratisch Socialisme, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting; Miguel Teubal (2001) ‘From Import Substitution Industrialization to de Open Economy in Argentina: The Role of Peronism’, in Jolle
Demmers, Alex E. Fernández Jilberto and Barbara Hogenboom (2001), Miraculous Metamorphoses. The Neoliberalization of Latin American Populism, London: Zed Books; Ricardo
Antunes (1999) Os Sentidos do Trabalho: Ensaio sobre a afirmação e negação do trabalho, São
Paulo: Editorial Boitempo; Enrique de la Garza (1999) Los retos teóricos de los estudios del
trabajo hacia el siglo XXI, Buenos Aires: Clacso.
14. Ver Kees Biekart (1999) The Politics of Civil Society Building. European Private Aid Agencies
and Democratic Transitions in Central America, Amsterdam: International Books/Transnational Institute.
15. Ver Rodolfo Grandi, Alexandre Marins y Eduardo Falcão (1992) Voto é Marketing, São Paulo:
Loyola; Barbara Geddes (1994) Politician’s Dilemma: Building State Capacity in Latin America, Berkeley: University of California Press.
16. Ver John Walton and David Seddon (1994) Free Markets. The Politics of Global Adjustment,
Cambridge: Blackwell Publishers; Kurt Weyland (1996) Democracy Without Equity: Failures
of Reform in Brazil, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
17. Ver Rolf van der Hoeven and Gyorgy Sziraczki (eds) (1997) Lessons from Privatization: Labour Issues in Developing and Transitional Countries, Geneva: International Labour Organization; Armando Castelar Pinheiro and Kiichiro Fukasaku (1999) Privatization in Brazil: The
Case of Public Utilities, Rio de Janeiro: BNDES; Francisco Galrão Carneiro (1998), ‘Privatizações na América Latina: Seus Efeitos e Impactos sobre o Mercado de Trabalho’, Estudos
Empresariais, vol. 3, no. 2, May-August; Luiz C. Bresser Pereira (1996) Economic Crisis and
State Reform in Brazil: Toward a New Interpretation of Latin America, Boulder and London:
Lynne Rienner; Aloysio Biondi (1999) O Brasil Privatizado: Um Balanço do Desmonte do
Estado, São Paulo: Editora Perseu Abramo; Susan M. Cunningham (1999) ‘Made in Brazil:
Cardoso’s Critical Path from Dependency via Neoliberal Options and the Third Way in the
1990s’, European Review of Latin American and Caribbean Studies, no. 67, December, pp.
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75-86; Alfred P. Montero (1999) ‘State Interests and the New Industrial Policy in Brazil: Privatization of Steel, 1990-1994’, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 40, no. 3,
pp.27-62; Luigi Manzetti (1999) Privatization South American Style, Oxford: Oxford University Press.
Ver Richard Tardico and Rafael Ları́n (eds) (1999) Global Restructuring and Social Inequality
in Urban Latin America, Miami: North-South Center Press; International Labour Organization (1998) Chile: Crecimiento, empleo y el desafı́o de la justicia social, Santiago de Chile: ILO;
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Brasil, São Paulo: Editora 34; Gustavo Márquez (ed.) (1995) Reforming the Labor Market in a
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Ver Patricio Frias (1989) El Movimiento Sindical Chileno en la Lucha por la Democracia,
Santiago de Chile: PET; C. Montero, C. Alburquerque y J. Insignia (1999) Trabajo y Empresa
entre dos Siglos, Caracas: Editorial Nueva Sociedad; Hugo Fazio (1997) El Programa Abandonado: Balance económico social del gobierno de Aylwin, Santiago de Chile: Arcis/LOM/Cenda; Cecilia Montero (1997) La Revolución Empresarial Chilena, Santiago de Chile: Dolmen; J.
Morales y Y. MacMahon (1993) La Polı́tica Económica en la Transición a la Democracia:
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Ver V. Tokman y D. Martı́nez (1999) Flexibilización en el margen: la reforma del contrato de
trabajo, Santiago de Chile: ILO; Marı́a Rozas (1998) Globalización y Concertación Social en
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Ver Dirección del Trabajo (2000) Informe de Prensa, Santiago de Chile: Ministerio del Trabajo; A. Aravena (1999) El Sindicalismo en el Sector Comercio, Santiago de Chile: PET; R.
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Ver V. Tokman y D. Martı́nez (1999) Flexibilización en el margen: la reforma del contrato de
trabajo, Santiago de Chile: ILO. E. Klein y V. Tokman (2000) La estratificación social bajo
tensión en la Era de la Globalización, Revista de la Cepal, no. 72, Santiago: Cepal.