La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la
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Explanans, Vol. 1, Núm. 1 enero-junio 2012, pp. 39-62 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia The crisis of political parties as intermediaries for there presentation: An obstacle to the quality of democracy José Luis Estrada Rodríguez* Resumen Se hace un ejercicio de reflexión teórica sobre la crisis de representación en los partidos políticos, producto de las contradicciones y dilemas que los ciudadanos perciben en sus representantes, a quienes consideran alejados de sus intereses y demandas. Para este propósito se reconstruirá el debate desarrollado por los autores clásicos y contemporáneos sobre el mandato y la representación, para mostrar que los partidos políticos ya no tienen el monopolio de la representación. Por su parte, la sociedad civil organizada está participando en subir las demandas a la deliberación política a fin de avanzar hacia la calidad de la democracia. Palabras clave: representación política, partidos políticos, calidad de la democracia. Abstract In this document we make a theorical reflection exercise on the crisis of representation in political parties, the product of contradictions and dilemmas which citizens perceive on their representatives who consider far from their interests and demands. For this purpose we will rebuild the debate developed by classic and contemporary authors about the mandate and representation, to show that political parties no longer have the monopoly of representation and the organized civil society is involved in raising the demands for political deliberation to move towards the quality of democracy. Keywords: political representation, political parties, democratic quality. *Doctor en Ciencias Sociales. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx. Correo electrónico: [email protected] 39 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez Introducción El papel de los partidos políticos en la democracia es un tema que suscita polémica y discusión, desde su formación en todo el mundo; dependiendo de quién, qué partido político y desde qué perspectiva se analice; las críticas y discusiones son innumerables. Los partidos políticos se formaron para garantizar la competencia institucionalizada hacia el poder, además son organizaciones cuyo objetivo es llegar al poder político dentro de un sistema representativo, a través de la institución parlamentaria; asumiendo un esquema democrático. Particularmente en el caso de América Latina los partidos políticos son cuestionados severamente por los ciudadanos que depositan en ellos el voto y el mandato de la representación política; por considerarlos corruptos, ineficientes, incapaces de agregar sus intereses y, en lo estrictamente partidista de: endogamia, favoritismo, amiguismo, verticalismo y opacidad (Alcántara, 2006:18). Por lo cual el análisis sobre el papel que tienen los partidos políticos en torno a sus representantes es una discusión vigente. En la búsqueda por ceñir el análisis al tema de la representación de los partidos políticos, en este trabajo se muestra el análisis histórico de la representación, rescatando el debate sobre el tipo de mandato, también se explica la trasformación del contexto político a partir del empoderamiento ciudadano: ONG´s, sociedad civil y la presión ciudadana en la agenda parlamentaria y de gobierno; para llegar a las propuestas vinculadas con la calidad de la democracia y la rendición de cuentas de estos representantes. La hipótesis que maneja este trabajo, derivado del cuestionamiento a los partidos políticos en sus contradicciones y paradojas, asume que el debate actual no es una disputa sobre la democracia y la representación que detentan los políticos, sino la crítica sobre la actuación de sus representantes en instituciones como los partidos políticos y el grado de cumplimiento de sus propósitos para garantizar la legitimidad y bienestar colectivo. El trabajo se desarrolla en cuatro secciones. En la primera sección plantea la discusión sobre la representación y los partidos políticos en su visión contemporánea; en segundo lugar se retoma el debate sobre el mandato y la representación en los autores clásicos. En tercer lugar se aborda la exigencia de las organizaciones en la rendición de cuentas hacia los representantes; en tanto que la última sección desarrolla el tema de la calidad de la democracia, como una propuesta para salvar la crisis de la representación sobre la cual existe un debate plenamente abierto y se discute en la ciencia política. 40 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia I. La representación y los partidos políticos Existe un vínculo directo entre partidos políticos y representación democrática, porque a través de los partidos políticos se materializa el proceso a través del cual se da la institucionalización de la representación. Surgió como mecanismo por medio del cual la deliberación pública y las decisiones de gobierno se trasladan desde el titular de la soberanía democrática –el pueblo– hacia sus agentes, –los representantes–; logrando con ello establecer un puente entre la democracia antigua o directa y la moderna o representativa. Además, la idea de participación directa ante su imposibilidad en la era moderna, da la idea de representación como concepto central en el proceso de legitimación política (Abal, 2004:14). De igual forma, superada la discusión que dividía los intereses derivados de facciones y partidos, se genera la separación gradual entre el gobierno por medio de personas (en asambleas, reuniones, consejos o monarquía), y el gobierno por medio de partidos políticos. La visión más amplia de los partidos políticos, los ubica como intermediarios e interlocutores entre sociedad y Estado. Asimismo, en torno a la tensión existente entre democracia y representación, autores como: Vázquez (2010), Accarino (2003), Valencia (2007), Béjar (2007), Novaro (2000), Manin (1998) y Pitkin ([1967]1985); han dibujado el escenario sobre el cual se da la representación parlamentaria, mostrando sus carencias y contradicciones, así como la crítica hacia la ficción representativa. A partir de estos antecedentes los estudios se han diversificado y ampliado la discusión sobre distintos temas, vinculados no sólo a los partidos políticos y las características de su representación política, sino sobre los debates de la democraticidad, rendición de cuentas y calidad de la democracia. Alcántara y Freidenberg (2002) enfocan sus trabajos al análisis sobre América Latina, encontrando fallas en la calidad de la democracia derivado de la carencia de instituciones fuertes que controlen el acceso al poder. También los estudios sobre partidos políticos en América Latina tienen un amplio consenso sobre la crisis que enfrentan los partidos políticos: Abal(2004), Meixueiro (2009) y Freidenberg (2006).1 De tal forma que podemos hablar de una crisis vigente de los partidos en América Latina, tal como lo señalan Paramio (2002) y Gargarella (2002); quienes atribuyen este problema a las limitaciones de la oferta partidaria y los resultados insuficientes de los gobiernos en las nuevas circunstancias creadas por la globalización, situación que incide en el tema de la representación política. _______________________________ 1 Freidenberg (2006), establece que ante la crisis de los partidos políticos, la democratización interna es la vía para salvar a los partidos y ganar legitimidad ante el electorado.. 41 José Luis Estrada Rodríguez Existen paradojas y contradicciones a las cuales se enfrentan los ciudadanos en su relación con los partidos políticos por los cuales votan y que posteriormente se convierten en sus representantes, afirman Montero y Linz (2002, 2007). Los partidos políticos se figuran como agentes principales de socialización e intermediación política cuando es evidente que no forman ya identidades colectivas y han dejado de ser agencias representativas de una parte de la sociedad civil. Esto genera un menú más amplio en la búsqueda de cauces para la intermediación de intereses y por supuesto la representación de los mismos como plantea Kitschelt (1999). Por ejemplo, el Latinobarómetro,2 muestra en la edición 2010, que en América Latina sólo el 53% cree que sus ideas pueden llegar al poder. La crisis de representación que afecta a los partidos políticos es evidente. Sólo la mitad de la gente se siente representada; en tanto México ocupa el cuarto lugar con el 58% (Latinobarómetro, 2010: 62). Asimismo, la Encuesta de Cultura Política de 2008, muestra datos similares: sólo el 23 por ciento confía en los partidos políticos, mientras la iglesia tiene un 72% y el ejército 66%.3 En busca de explicaciones, Kitschelt (1999) y Quero (2004), argumentan que ante el amplio abanico de intereses, los partidos políticos están perdiendo la capacidad de ser intermediarios de los intereses ciudadanos para convertirse en “máquinas electorales” que únicamente pretenden ganar elecciones alejándose de criterios ideológicos que antes los caracterizaban. En su libro sobre sistemas de partido Mainwaring y Shugart (1997), dan a conocer cuatro factores de este problema que ha contribuido a erosionar el papel de los partidos políticos en los sistemas democráticos: a) La expansión de la burocracia estatal y del poder ejecutivo; b) La difusión de fórmulas alternativas de representación, como por ejemplo, estructuras corporativas o nuevos movimientos sociales, c) La creciente independencia del electorado, de frente a la influencia de los partidos y, d) El profundo impacto de la televisión sobre los patrones de competencia electoral; de tal forma que en la democracia es necesario cuestionar el papel que tienen los partidos políticos, para promover mejoras, cambios y transformaciones. Recordemos que la democracia es un ideal, es un proceso inacabado dentro de un régimen político y obedece al contexto que se vive, por tanto está en constante transformación. Con estos datos que resultan reveladores para entender el concepto de representación, vinculado con las expectativas de la democracia, podemos señalar bajo esta perspectiva: la sociedad civil y las organizaciones sociales en México están exigiendo entrar a la arena de las decisiones políticas. 42 _______________________________ 2 El latinobarómetro es un estudio realizado por una ONG, sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile; contando con el apoyo de organismos internacionales como: Organización de Estados Americanos (OEA), Banco Interamericano de Desarrollo (BID); la encuesta se aplica en 18 países de América Latina. disponible: http://www.latinobarometro.org/ 3 Véase: ENCUP (2009) Informe de la Encuesta de Cultura Política 2008, Secretaría de Gobernación, Secretaría de Relaciones Exteriores, junio de 2009. La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia Cansino (2010), hace un énfasis en este punto, planteando que la democracia no sólo es un modelo institucional, sino sobre todo un dispositivo imaginario que presupone la existencia de un espacio público político donde confluye la sociedad civil que ha ganado la posibilidad de exigir sus derechos. Para mostrar cómo se formó la representación democrática, rescataremos el debate histórico sobre el cual se construye actualmente el sistema de representación partidista, para entender cómo la ficción representativa, estructuró un escenario altamente imperfecto y cuestionable hasta nuestros días. II. Rescate del debate sobre la representación El concepto de representación se construyó sobre el eje primero del desmantelamiento de la monarquía absoluta y luego de la justificación de la democracia indirecta por la democracia directa. Para los padres fundadores del sistema representativo o democrático, como Madison y Hamilton, existía una diferencia entre gobierno representativo y gobierno democrático; en el primero el pueblo estaba excluido de cualquier participación en el gobierno; no así en el segundo. Se asumía que el gobierno representativo se depositaba en un grupo de ciudadanos más capacitados que sabrían reconocer los intereses del país y no se dejarían llevar por las coyunturas, los prejuicios o los intereses particulares. Así, la teoría de la representación política fue el centro del debate en múltiples ocasiones: los partidos socialistas cuestionaron la visión liberal democrática, y en los fundamentos del régimen del socialismo real eran trasladadas hacia un conjunto de instancias de base, “los soviets”. La perspectiva liberal de la representación política también fue atacada desde el corporativismo fascista en términos de los criterios de representación a utilizar. Asimismo, durante el auge del Estado de Bienestar, instrumentado por los gobiernos; si bien no denostada, la representación política fue opacada y supeditada en múltiples ocasiones a los pactos o acuerdos neocorporativistas. En este apartado se abre la discusión sobre cómo se construyó la representación política, primero a partir del mandato imperativo; posteriormente convertido en un mandato libre, basado en la unidad nacional y la soberanía del pueblo. El papel de los representantes partidistas entra en contradicción con las expectativas ciudadanas, privilegiando los intereses nacionales en teoría; pero actuando a favor de intereses partidistas que llevan al carácter elitista de la representación. 43 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez Por ello el debate surge sobre la actuación de los representantes y la falta de rendición de cuentas a sus electores para atender a este planteamiento haremos una revisión histórico-conceptual que enlaza la representación con los gobiernos representativos y da pie a los partidos políticos como los conocemos actualmente.El sentido de este ejercicio es exponer la construcción del concepto de la representación democrática que subsiste hasta nuestros días. Sobre el mandato que guía a los representantes, Hobbesen su libro Leviathán, plantea que los individuos aceptan pactar para que alguien los represente, pero en esa metáfora representativa, “el soberano simplemente representará el libreto escrito de los súbditos, el libreto no es más que las leyes naturales positivizadas por la creación del cuerpo político, y al ser firmado, los súbditos pasan a ser actores representados” (Hobbes, 1651 [2009]: 126). A este tipo de representación se le denominó mandato libre, porque el soberano recibía una autorización absoluta para actuar en la toma de decisiones que afectarán a los súbditos, formando un gobierno representativo. Hobbes es un autor que considera que el poder debe estar en el soberano, como un agente exclusivo para ejercer el poder y la dominación. En la discusión sobre cómo se forma la representación del gobierno representativo, Rousseau resalta en su planteamiento teórico, los valores del liberalismo como la dignidad humana; cuestión que se contrapone con Hobbes. Para Rousseau la soberanía constituye siempre un derecho del pueblo, mientras que el príncipe lo tiene en usufructo, establece en su obra El contrato social, que existe una relación de contrato, entre gobernantes y gobernados. Además, Rousseau establece como premisa a discusión, la representación fraccionada, para él, la soberanía del pueblo es la suma de las diferentes fracciones de soberanía que detentan todos y cada uno de los individuos en particular. Esto genera la teoría de la soberanía fraccionada que tendrá como resultado una representación igualmente fraccionada: cada ciudadano posee una parte del mandato que los electores otorgan a su elegido. Benjamín Constant (2000), contrario a Rousseau –quien afirma que la soberanía es indivisible–, advierte que la representación, al estar basada en la soberanía, puede ser entendida como consentimiento de todos: ¿Qué es la representación general si no la representación de todos los intereses parciales que han de transigir lo que les es común?, el interés general es distinto, sin duda, de los intereses particulares, pero no es lo contrario. Se habla siempre como si uno ganase lo que otros pierden; lo general no es sino el resultado de esos intereses combinados, difiere de ellos como un cuerpo difiere de sus partes Los intereses individuales son los que atañen más a los individuos; los 44 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia intereses de los distritos son los que atañen más a éstos; ahora bien: son los individuos y los distritos los que componen el cuerpo político; son por consecuencia, los intereses de esos individuos los que deben ser protegidos; al proteger a todos se suprimirá de cada uno de estos lo que perjudica a los demás, resultando de esto el verdadero interés público” (Constant, 2000:72). Pone, sin embargo, dos condiciones básicas para hacer efectiva esa supremacía: que la soberanía se exprese a través de las leyes y que de ella emane el consentimiento de todos. Asimismo advierte: “No importa que la soberanía sea ejercida por una minoría, siempre que el consentimiento de todos la transforme en voluntad general” (Constant, 2000: 13). Es decir, establece que los representantes actuarán libremente para atender los intereses de la nación. De igual forma señala a la ley como uno de los valores fundamentales para garantizar la soberanía, cuestión que retoma de Hobbes y critica: Ninguna autoridad sobre la tierra es ilimitada, ni la del pueblo, ni la de los hombres que se llaman sus representantes, ni la de los reyes, cualquiera que sea el título con que reinen, ni la de la ley, que, por ser la expresión de la voluntad del pueblo o del príncipe, según la forma de gobierno, debe circunscribirse a los mismos límites que la autoridad de que emana (Constant, 2000: 23). En esta discusión sobre qué intereses deben representarse, Constant explica que el constituyente soberano llega hasta la selección del representante en las elecciones, visión que comparte John Stuart Mill; donde el representante no guarda relación directa con el representado, porque después de la selección del representante no está sujeto a la defensa y protección de los intereses particulares del elector-representado. Esto sucede, porque en la visión de Constant una vez que fue electo el representante no representa sólo a quien lo eligió, sino a la nación y a los intereses generales. Emmanuelle Sieyés (1973), otro autor importante para el tema de la representación, se pronunció en 1789 por otorgar una constitución a Francia en la cual el poder legislativo perteneciera a la nación y no al rey. Construyó un concepto novedoso que dio paso al sistema de representación política como expresión de soberanía popular. Asimismo, fue revolucionario al señalar que los diputados de los estados serían verdaderos representantes; que se distinguiera el poder constituyente del constituido. Y que los ciudadanos fueran iguales y depositarios de los mismos derechos. Ya no se trata de representar partes de la sociedad o necesidades particulares, frente a la instancia formada por la figura real, sino de expresar la voluntad soberana de la nación, esto es, la voluntad del cuerpo colectivo formado por todos los individuos, que en cuanto tales forman la nación (Sieyés, 1973: 69). 45 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez Así, la idea de Sieyés descansa en la representación política que otorga al representante en este caso, el diputado, la autonomía para que una vez electo, actúe de acuerdo con su conciencia o leal entender y saber en beneficio de la nación entera.Si bien, Hobbes plantea el papel de los representantes como una imposición de fuerza, que somete al consenso de los individuos, John Locke creía en un gobierno por consentimiento bajo los siguientes argumentos: los hombres estarían de acuerdo en formar una sociedad y aceptarían las decisiones de la mayoría, y por otro lado, la mayoría establecería un gobierno que hiciera leyes y que gobernara (Valencia, 2007: 21). Así, Locke en su obra Ensayo sobre el gobierno civil, se muestra a favor de un mandato vinculado o mandato imperativo.Asimismo, toca el tema de la representación política a partir del soberano, la tesis de este autor es la rigurosa subordinación de los poderes al poder legislativo, y este último, debido a que es delegado por el pueblo, le pertenece a la voluntad popular. También sostiene que frente a un abuso inconstitucional de poder de los órganos del Estado, el pueblo conserva una especie de derecho a la revolución, derecho que sólo debe ejercerse en casos extremos, cuando falte cualquier otro medio para volver al orden normal de las cosas, pero derecho irrenunciable, como supremo corolario político del principio de la soberanía popular. Esta visión es contrapuesta a Hobbes, quien otorga sumisión de los ciudadanos y delegación del poder a un representante que lo ejercerá de manera ilimitada si es necesario. En este seguimiento histórico de las teorías sobre la representación que influyeron en la constitución de los Estados-Nación, John Stuart Mill es un “abogado de la democracia”, que sigue los postulados de John Locke, incluyendo a los ciudadanos en la toma de decisiones. Plantea un mandato imperativo, vigilancia sobre los representantes. En su obra Del gobierno representativo, publicada en 1861, Stuart Mill critica al Estado absolutista por considerar que era imposible a largo plazo; y destaca en sus escritos el interés al ámbito de la libertad individual. Advierte que el pueblo debe participar en el gobierno, así se instauraría un gobierno libre. El único gobierno que puede satisfacer por completo todas las exigencias del Estado social es aquél en el que todo el pueblo participa; que cualquier participación, aún en la más mínima función pública, es útil; que la participación debe ser en todos lados tan grande como lo permita el grado general de progreso de la comunidad; y que, por último, no hay nada más deseable que la participación de todos en el ejercicio del poder soberano del Estado (Mill, 1991: 85). Por su parte, Hans Kelsen (1929 [2005]), en su obra De la esencia y valor de la democracia, discute sobre el sistema democrático, capaz de garantizar la máxima representación, así como el principio de órgano de Estado, señalado por Jellinek. 46 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia La idea de Kelsen, sobre la representación es darle el poder a la gente; porque negaba que los actos legislativos fueran funciones del Estado, o mejor dicho, acciones de él, ya que el Estado era una realidad puramente jurídico-normativa, en tanto la producción legislativa caía fuera de la esfera jurídica y entraba en la esfera de la sociedad. Con esto, Kelsen abatía completamente la perspectiva de Jellinek, devolviendo el parlamento a la sociedad. En el estudio jurídico que sustentó la función del representante, Jellinek, en 1883, publicó una obra importante para esta discusión: Sistema dei Diritti Pubblici Soggettivi, donde retoma a los autores de este tiempo y plantea que la función del diputado o representante estará vinculada con la función del estado, llamándole: funcionario de estado. El jurista Jellinek (1999) sostiene que el mandato vinculado deja atrás y se asume como independencia de los electores al proceso de representación política. Este autor lo explica así: en el Medievo la concepción y la práctica de la representación se había distinguido por la presencia del “mandato vinculado”, por el que en países como Inglaterra, donde el parlamento por clases se convirtió en una institución que funcionaba normalmente, integrada en la organización estatal, el elegido recibía sus instrucciones de los electores y estaba obligado a rendir cuentas de la ejecución de las mismas.4 Al respecto, Jellinek (1999) consideraba que desde el siglo XVII la cada vez mayor complejidad de las tareas legislativas había contribuido a difundir la idea de que los miembros del Parlamento representan a la totalidad del pueblo. Pero sólo con la Revolución Francesa el “mandato libre”, había sustituido definitivamente al vinculado o imperativo, ya que según el jurista, se había afirmado la idea de que los diputados deben actuar con independencia de los electores. Privilegiando en la deliberación el interés general y de la nación. De la tradición francesa, se sustrae que si bien en un inicio la representación estuvo basada en el mandato imperativo, ha sido sustituida por la representación parlamentaria a lo largo de los siglos XVIII y XIX. La representación se caracterizó porque los diputados representaban intereses específicos como la propiedad y los grupos de interés, pero con el surgimiento de los partidos políticos, se obtiene que el representante ya no es el mandatario que representa los intereses particulares de los electores y que se encuentra subordinado a las instrucciones de los ciudadanos, ahora el diputado representa libremente a la nación que decide y expresa soberanamente los intereses generales de la voluntad general. “Ahora este tipo de representación, cambia por el mandato imperativo del partido al que pertenece o incluso de la mayoría agrupada en la asamblea, dejando de lado los intereses de sus representados por los del partido y en su caso de la mayoría (Valencia, 2007: 185). _______________________________ 4 Véase Vázquez (2010), quien destaca que durante los parlamentos medievales, era claro que el representante operaba sólo en nombre de las personas, municipios o corporaciones que lo designaban, y no como un mandatario universal del pueblo. 47 José Luis Estrada Rodríguez El concepto de representación históricamente se ha fundamentado sobre distintos planteamientos, Pitkin (1967 [1985]) sostiene que el concepto es multidimensional y requiere ser analizado con base en estas diferencias, para lo cual distingue al menos cinco variaciones: 1) La representación como autorización, 2) La representación como autoridad, 3) La representación descriptiva, 4) La representación simbólica y 5) La representación impersonal, de alguien que no puede o no desea actuar personalmente. Todos estos tipos se relacionan, sino es que se confunden y han sido discutidos por varios autores para entender su distinción: Vergué (2004), Graglia (2009), Meixueiro (2009). Nosotros asumimos que existen distintos tipos de representación, todas ellas basadas en la delegación del poder para actuar en la toma de decisiones, dentro del parlamento y el gobierno. Tomamos también el planeamiento de Sartori (1992), que establece que uno de los elementos básicos de un sistema representativo encuentra fundamento en la respuesta que ofrecen los representantes a los representados, sobre lo cual se abordará el tema de la calidad democrática de los representantes. Resumiendo, la representación basada en la soberanía del pueblo pasó a los partidos políticos, quienes sí tienen el poder de exigir cuentas a sus representantes y por supuesto organizar el esquema elitista sobre el cual se sostiene su mandato. Además, el mandato representativo es un mandato nacional, en el sentido de que el representante político no representa a un distrito, sino a la totalidad de la nación, estableciendo por tanto un mandato libre, donde el ciudadano otorga, a través del voto, su autorización.Como podemos apreciar, la representación política enfrenta contradicciones y paradojas porque los ciudadanos desean vigilar la actuación de sus representantes, pero no existen mecanismos para ello, configurándose la ficción política de la cual hace alusión Kelsen (1929[1995]); cuando señala que no existe ninguna garantía de que la voluntad de los electores sea ejecutada por los funcionarios electos. Existe un contrasentido dentro de la representación, porque el diseño institucional de los órganos representativos no contempla la posibilidad de reelección o de sanción a los representantes que se alejan de los intereses de la nación, por lo cual estas expectativas no cubiertas están siendo tomadas por las organizaciones y grupos de la sociedad civil, que no desean gobernar, pero sí incidir en la toma de decisiones para avanzar en la calidad de la democracia. 48 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia III. Partidos, organizaciones y sociedad civil Ante el cuestionamiento que reciben los partidos políticos, la democracia representativa está sugiriendo abrir un espacio más amplio para todo tipo de organizaciones, en virtud de que las instituciones partidistas no han solucionado las exigencias ciudadanas. A este fenómeno se le ha denominado “democracia ciudadana” o “representación ciudadana” y se basa en el surgimiento de organizaciones que impulsan propuestas, acciones y políticas públicas en su seno; albergando las necesidades sociales de distinta índole. “La representación por mandato es una situación en la que las políticas adoptadas siguen sus plataformas electorales y estas políticas son lo mejor para los ciudadanos bajo las condiciones observadas por los gobernantes” (Przeworski et al., 2004: 29), quien también señala que es necesario generar mecanismos de control, además de la reelección, porque existen amplias posibilidades de una desviación de los intereses votados. En México, el hecho de no existir reelección directa en los políticos electos, genera incentivos negativos en los representantes, quienes no tienen una visión prospectiva que los lleve a garantizar una rendición de cuentas o autocontrol en miras a la siguiente contienda electoral. Bajo el actual sistema electoral que prevalece, los candidatos se convierten en representantes del parlamento, pero tienen intereses vinculantes con sus patrocinadores, con quienes los apoyaron para llegar al cargo, desviando sus intereses de la visión nacionalista o de la representación de la nación orientada hacia el bien común. Los dueños del mandato por el esquema de patrocinio pasan a ser grandes empresas, grupos políticos, partidos políticos o grupos de interés; enfrentando el representante la disyuntiva de cómo actuar y qué intereses privilegiar, en atención a su racionalidad. Además, el mandato en nuestros tiempos se traduce en una plataforma de partido, en promesas de actuación que una vez llegado el representante al poder pueden incumplir; sin capacidad de los ciudadanos para actuar ante este hecho. Por eso se plantea que la reforma política debe ir hacia las instituciones de la representación, garantizando una relación de equilibrio. También podemos argumentar que existe una fuerte debilidad en el mecanismo de mandato en México porque no existe reelección en los representantes; por lo cual los incentivos a separarse de su plataforma de partido y de los intereses ciudadanos es una constante. 49 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez Por otro lado, los partidos políticos se comprometen con los ciudadanos a ejercer diversas políticas, acciones y proyectos; sin embargo, al llegar al poder pueden no contar con la capacidad de ejercerlos, ni con la disposición por falta de incentivos como la reelección. Por lo cual existe una desviación de las promesas. Si bien el mandato que reciben los representantes de los partidos políticos está sustentado en la soberanía, el voto ejercido y las promesas de campaña; un posible incumplimiento no está sancionado institucionalmente, dejando al ciudadano indefenso. Las reformas que pudieran eliminar estas fallas en la representación, están encaminadas a generar una democracia delegativa como señala O´Donell (1994), o la representación por rendición de cuentas, según Przeworski et al., (2004), donde los ciudadanos ejerzan un papel activo de control sobre los representantes a partir de programas y proyectos a cumplir. Sin embargo, no es necesario que existan ciudadanos dentro del gobierno o que los representantes sean vigilados permanentemente, basta que los representantes sepan que los ciudadanos pueden eventualmente activar distintas formas de participación para que los primeros se comporten de manera recíproca (Peruzzotti, 2008: 17). El modelo institucional ya no se adapta a las transformaciones que ha vivido nuestro país, a partir de la alternancia, el pluripartidismo y la competencia electoral, es preciso considerar estas transformaciones para aceptar iniciativas que vinculen al ciudadano con el poder y establecer un esquema de mediación institucionalizada entre el representante y el ciudadano, esto ya se está dando en recursos extraparlamentarios como el plebiscito, referéndum o esquemas de control y vigilancia que se abordarán más adelante. Gargarella (2002), destaca que más allá de coyunturales problemas que giran en torno a la representación política y su consecuente crisis, las instituciones propias del sistema representativo tienen mucho que ver con la forma en que tales instituciones fueron diseñadas; por lo cual la crisis de la representación está más vinculada con las instituciones que con los propios representantes. Asimismo, se vive un proceso de transformación que busca reivindicar a la ciudadanía con las instituciones, en este caso los partidos políticos: Al parecer el rol de la política ya no es trasladar hacia el escenario decisional las demandas y visiones del mundo que previamente se hayan constituido en la sociedad, sino que más bien dichas identidades se constituyen en el espacio público. Esto implica que el nuevo trabajo de la representación requiere, al parecer, volver a un antiguo principio: el pueblo no pre-existe al hecho de invocarlo y de buscarlo: se construye (Díaz-Tendero, 2009: 39). 50 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia A esta discusión se suma Cansino (2010), quien sostiene que en la actualidad existen dos tendencias muy marcadas que llevan a repensar la cuestión democrática con nuevos contenidos: la crisis de la democracia representativa y el surgimiento de la sociedad civil. En todo caso lo que estos datos plantean es la necesidad de repensar la democracia a partir del papel activo de los ciudadanos en la exigencia de mejores gobiernos.Los datos que sostienen este argumento están basados en el gran número de demandas ciudadanas que buscan un cauce dentro de la sociedad civil, de las organizaciones y no por medio de los partidos políticos. El espacio entre el gobierno y los ciudadanos estaba cubierto por los diversos partidos políticos, pero ante el gatopardismo de las organizaciones partidistas, los ciudadanos están optando por actuar de manera paralela, alternativa y fuera de las propias estructuras estatales como lo son los partidos políticos. La democracia representativa convierte a la democracia en un gobierno de dirigentes y no de representantes, reduce la política al Estado, convierte al ciudadano en un cliente, y los políticos profesionales son incapaces de saber qué quieren los individuos, y no saben qué ofrecer a la ciudadanía. Nos encontramos en un planteamiento teórico que podría denominarse: problema de interpretación política; que ocurre cuando los representantes no tienen mecanismos institucionales para conocer fielmente qué es lo que desean y esperan los ciudadanos como acción de sus representantes, y de igual forma los ciudadanos no tienen vías para hacer llegar sus propuestas o sus intereses a los representantes; mucho menos la capacidad de dar seguimiento y sancionar sus iniciativas. Esto ocurre, porque históricamente la acción de los partidos políticos se centró en estas últimas décadas en la búsqueda del poder, dejando atrás el ejercicio de posturas ideológicas y de representación de intereses sociales; colocándolos en una dimensión más electoral y menos social, más buscando votos que a favor de la representación de intereses (Reveles, 2008: 10). Además, los diputados que son los representantes del pueblo ante el Estado, reciben un mandato que libera a los propios ciudadanos de participar activamente en la lucha de sus demandas, generando una democracia delegativa, término acuñado por O´Donell. Esta visión de democracia deliberativa cuestiona el mecanismo de representación política que ejercen los diputados en el parlamento; porque hace creer a los ciudadanos que quedan libres del deber o, la necesidad de debatir ellos mismos los grandes problemas de la sociedad; puesto que sus representantes y los partidos políticos lo hacen en su lugar (Hermet, 2001: 13). 51 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez O´Donell (1994) sostiene que en América Latina varios países se han inscrito en sistema de gobierno democrático, porque cumplen con los requerimientos mínimos de una democracia que Robert Dahl propone para las distintas democracias denominadas poliarquías; empero éstas no son democracias representativas ni están en camino de serlo. Son democracias delegativas que no son consolidadas ni representativas. En este tipo de democracias, el partido que obtiene el poder puede actuar conforme a sus intereses, sin consenso de la gran mayoría de ciudadanos que ejercieron el voto a su favor, además las políticas instrumentadas por el gobierno no guardan ninguna semejanza con las promesas de campaña, donde los votantes (quienes delegan), deben convertirse en una audiencia pasiva pero que aplauda lo que el presidente haga (O´ Donell, 1994: 13). Przeworski (1998), señala que los políticos pueden encontrar incentivos para desviarse del mandato, pero lo hacen pensando en que están actuando de acuerdo con el interés de los ciudadanos. En contraparte éstos, una vez que han elegido a sus representantes, no cuentan con mecanismos institucionales para obligarlos a mantener sus promesas. Los electores sólo pueden sancionar las desviaciones del mandato después de que hayan experimentado sus efectos, lo cual no sirve de mucho ni corrige los problemas derivados de la mala actuación de los políticos en el momento. Asimismo, la discusión sobre esta pérdida de representatividad, credibilidad y legitimidad de los partidos políticos está produciendo la fragilización de las estructuras del Estado; ante la incapacidad de solucionar los graves problemas económicos y sociales; donde la globalización económica es uno de los factores que incide de manera directa en el malestar democrático. “Los ciudadanos no encuentran solución a sus demandas, a sus necesidades de empleo y bienestar social; porque a nivel macro el fenómeno de la globalización está afectando la democracia de América Latina, porque los ciudadanos trasladan esta responsabilidad a los partidos políticos” (Celi, 2004: 9). Este último postulado está basado en el aspecto económico, cuando las crisis mundiales están causando estragos en todo el mundo y principalmente en Estados Unidos y América Latina. IV. Representación y calidad de la democracia Si vemos hacia atrás, en el contexto histórico y en el rescate a la discusión sobre el papel de los representantes en una democracia, es notorio que el poder de los ciudadanos se ha reducido a meros electores, votantes sin posibilidad de revocación del mandato a nuestros representantes o en todo caso; la imposibilidad de control y seguimiento sobre sus acciones. 52 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia El argumento que sostiene este punto de inflexión entre democracia y representación, está en la ficción del vínculo existente entre representantes y ciudadanos. Como se ha mostrado no se configura este vínculo realmente y exige un rediseño institucional, una reforma del Estado o simplemente una transformación; o por el contrario asumir las contradicciones y paradojas aceptando su imposibilidad democrática. Se sostiene en la práctica de la representación que existe una independencia real del parlamento o sistema representativo, respecto de la voluntad popular (la cual no existe en principio), porque se simula diciendo que cada diputado es el representante de todo el pueblo y sin embargo “no es escuchada su voz”.5 No es posible que todos los ciudadanos participen en la toma de decisiones, como señala Bobbio (2004) en su texto El futuro de la democracia, tampoco puede ser sólo a través de las urnas como sostiene Schumpeter (1984) en lo que se denomina la democracia procedimental; porque cumple con las características fundamentales de una democracia, pero no garantiza su eficiencia. En el espacio interelectoral, los ciudadanos no participan ni tienen oportunidad de controlar a sus representantes, lo cual hace que sean pasivos. En este debate no resuelto sobre el papel de los partidos políticos en las democracias actuales, pone en el centro de la discusión el monopolio de la representación; porque emergen otros actores: medios de comunicación, organizaciones, grupos de presión y ONG´s (Rodríguez, 2009: 119) y Peruzzotti (2008). Por tal motivo, una visión más amplia sobre la democracia y la representación de los partidos políticos está en el concepto de calidad de la democracia que busca incluir a los ciudadanos en la toma de decisiones, ejercer un papel activo y exigir rendición de cuentas a sus representantes. “Las democracias representativas no deben limitarse a un proceso de autorización, sino que deben involucrar el reconocimiento de las identidades así como los instrumentos que faciliten la rendición de cuentas” (Rodríguez, 2009: 115). La visión derivada de la medición de la democracia, establece que los ciudadanos deben participar en la toma de decisiones de los partidos políticos, es necesario que las democracias involucren a los ciudadanos en la solución de problemas, y en el desarrollo de programas que beneficien a la gran mayoría, en consenso y rendición de cuentas. De tal forma que actualmente algunos autores señalan que los partidos políticos están ejerciendo la presentación política con otros actores sociales y políticos que se hallan en organizaciones; en tanto que no han podido desplazar a los partidos políticos como vía institucional de encaminar las demandas ciudadanas. _______________________________ 5 Véase (Valencia, 2007: 219), quien retoma esta idea sobre la imposibilidad de los ciudadanos para incidir en la toma de decisiones. 53 José Luis Estrada Rodríguez Posterior a la alternancia política en México, dada a partir de las elecciones de 2000, es cuando se cuestionó la importancia que tiene la representación democrática otorgada en las urnas a los diputados federales, locales o incluso a los regidores; todos ellos poseedores de la representación de los ciudadanos. El planteamiento en cuestión es la posibilidad de limitar las acciones de los representantes y evitar la desviación de las propuestas ciudadanas, adoptar una visión de calidad representativa: “es un régimen o sistema de gobierno en el que las acciones de los gobernantes son vigiladas por los ciudadanos que actúan indirectamente a través de la competencia y la cooperación de sus representantes” (Schmitter, 2007: 76). Así, el tema de la calidad de la democracia se centra en varios aspectos sobre sus procedimientos, las elecciones; pero también sobre los partidos políticos que detentan la representación ciudadana: La calidad democrática significa también la posibilidad de saber en qué punto nos encontramos del desarrollo institucional y societal de la vida democrática a nivel estatal, país por país, región por región. Es decir la calidad de la democracia nos permite observar, identificar y proponer el mejoramiento integral de los regímenes políticos existentes en la actual reorganización de la moderna democracia representativa, en particular, en la imperiosa obligación de saber cómo dotarla de nuevos atributos y derechos” (Cansino, 2006: 29). De las distintas dimensiones de la representación, enumeradas por Pitkin (1967 [1985]) y Sartori (1992), se toma la receptividad.6 Es una característica fundamental que debe adoptar la representación contemporánea para caracterizarse como una democracia de calidad y tiene como fin deseable materializar el vínculo entre gobernantes y gobernados, asumiendo el papel activo de los ciudadanos y organizaciones para subir demandas a la arena pública. Esto exige establecer mecanismos institucionales para la recepción de las demandas, pero también respecto al cumplimiento de las promesas de campaña y las respuestas programáticas que asumen los partidos políticos como propuestas de gobierno, que hasta hoy no se garantizan cumplir. Esta capacidad de rendir cuentas, vinculada con la representación política está basada en un indicador de la calidad democrática abordado por Morlino y Larry Diamond (2005); así como Schmitter (2007) y O´Donell (2004), quienes configuran los estudios sobre calidad de la democracia; sin ignorar otros estudios realizados.7 Estos autores que tomamos, coinciden en atender a una primera clasificación sobre las cinco dimensiones que pueden formar parte del análisis empírico: a) Estado de Derecho, b) Rendición de cuentas, c) Reciprocidad (o nivel de respuesta) gubernamental, d) Respeto_______________________________ a derechos civiles y, e) Mayor igualdad social, económica y política. 6 La receptividad es la capacidad que tienen los representantes de recibir propuestas y subir la agenda pública al debate y deliberación de las instituciones democráticas. También vinculado con la rendición de cuentas, a través del concepto: reciprocidad, que se transforma en responsiveness. (O´Donell, 2004). 7 Véase Levine y Molina (2007), donde se menciona otros autores como: Altman y Pérez Liñan (2002), quienes también desarrollan el concepto de calidad de la democracia, Smith (2005), Mainwaring (1999). Asimismo Holzner (2007). 54 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia Debido a la magnitud de estos temas y variables sustancialmente amplias, solamente se presenta el análisis teórico y la discusión de la dimensión vinculada con la rendición de cuentas. Se destaca el papel de los partidos políticos en el ámbito contemporáneo, sobre la forma en la cual se han comportado ante el debate del conflicto de intereses que tienen, así como los mecanismos para garantizar su efectividad. Se plantea como condición fundamental, una dimensión de la calidad de la democracia: la rendición de cuentas. Para ello exige propuestas y planteamientos teóricos que garanticen la función de los partidos políticos, ser intermediarios del poder y el pueblo. V. En busca de la rendición de cuentas Si bien el mandato imperativo en términos institucionales no ha existido nunca, en tanto promesa ocupó y ocupa un lugar central en el imaginario político (Abal, 2004: 47). Es preciso generar propuestas que garanticen la responsabilidad de los representantes, la rendición de cuentas y sobre todo; atender a sus representados a partir de mecanismos institucionales. La rendición de cuentas, ausente en las instituciones representativas, también llamado control popular es un tema que puede evaluarse para medir la calidad de la democracia; y es un tema directamente vinculado con los partidos políticos en la agenda, como un obstáculo por saldar.8 A fin de respaldar este argumento aportaremos evidencias de evaluaciones cuantitativas sobre los representantes y los partidos políticos. El informe sobre Nuestra Democracia en América Latina, presentado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de Estados Americanos (OEA), en 2010, muestra que los ciudadanos creen poco en quienes los gobiernan y sus representantes, asimismo el estudio Latin American Public Opinion Project muestra que existe una confianza baja (56.68%) en los partidos políticos. (PNUD, 2010: 103). Otro organismo internacional, encargado de evaluar la democracia: The Polity IV Project, establece que México puede caracterizarse como un régimen democrático, pero vulnerable por la guerra contra el narcotráfico y con una categoría de “extrema fragilidad”, en torno a la medición de los indicadores vinculados con la democracia como: legitimidad política y efectividad política.9 Coinciden estos datos con la medición realizada por Gilas (2010), sobre calidad de la democracia en España, _______________________________ 8 Véase Beetham, David et al. (2009). Evaluar la calidad de la democracia, guía práctica. En este texto se adopta el control popular y la igualdad política como indicadores a medir en un país democrático. 9 Véase: The Polity IV Project (2011). Global Report 2011. Conflict, governance, and state fragility, disponible: http://www.systemicpeace.org/ GlobalReport2011.pdf 55 José Luis Estrada Rodríguez México y Polonia, establece que los tres casos generan una representación deficiente y sesgada, una baja rendición de cuentas y poca responsiveness o reciprocidad por parte de los representantes hacia los ciudadanos. En el caso de México, establece que los legisladores “más que representar a sus votantes, intentan promover ciertas políticas creando al mismo tiempo la opinión pública sobre asuntos de interés: los representantes se sitúan a sí mismos un paso adelante de la sociedad y en cierto sentido están contraviniendo a la voluntad popular” (Siles, 2010: 174). Es de trascendental importancia seguir y vigilar el papel de los representantes. Tal como sostiene Peruzzotti (2008), los representantes se comportarán receptivamente no sólo porque anticipan futuros comportamientos electorales, sino también para evitar posibles ciclos de movilización y protesta. Ante la crisis de la representación, se instaura un espacio para la participación ciudadana que se convierte en el principal medio y manifestación de la democracia participativa, complementaria de la representativa tradicional; y a la vez también expresión de un nuevo contrato social entre los poderes e instituciones públicas.10 Siendo la participación uno de los elementos fundamentales para el desarrollo de un esquema de rendición de cuentas y garantía de la representación efectiva; para avanzar en la calidad de la democracia es preciso salvar de la crisis de la representación a los partidos políticos, a través de mecanismos que permitan someterlos a un control, a una rendición de cuentas para permitir contar con un sistema democrático de calidad, transformando el sistema institucional. Por otro lado además, la democracia participativa intentaría paliar los fenómenos del individualismo, apatía y cierto descrédito de la vida política (Canales, 2005). Concretamente los mecanismos que generarían una rendición de cuentas serían: la reelección con mecanismos de control, así como la generación de exigencias para garantizar que las plataformas electorales o las campañas deben cumplirse, asimismo acercar a los ciudadanos a los procesos de cultura política para que no sólo dejen en los políticos la responsabilidad de la democracia. Los ciudadanos no pueden participar sólo con su voto en las urnas, sino a través de un seguimiento a sus representantes. Con todos estos argumentos, consideramos que es preciso abrir el debate académico sobre la evolución institucional que deben contemplar los partidos políticos, con miras a lograr una calidad democrática y la inserción de estos grupos y organizaciones que han tomado la batuta en la discusión de temas importantes a nivel nacional. Replantear el papel de los partidos políticos como instancias de representación institucional, permitirá avanzar en el proceso de la calidad democrática. _______________________________ 10 Véase: Banco Mundial (2007). Gobernabilidad democrática en México: mas allá de la captura del Estado y la polarización social, donde señala que la ambigüedad de la dinámica electoral entre votantes y políticos debilita la rendición de cuentas en el ámbito electoral; por lo cual el trabajo de las organizaciones no gubernamentales representa un mecanismo de adhesión social. 56 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia Comentarios finales Para garantizar la representación efectiva, existe un problema a resolver en la democracia representativa: no existen mecanismos de control para garantizar que los ciudadanos puedan en un momento dado, controlar a los representantes; como ocurrió en su momento con el mandato imperativo en la Edad Media. La forma en la cual los ciudadanos están adquiriendo un empoderamiento es a través de las ONG´s, organizaciones y la acción cívica, exigiendo la rendición de cuentas (accountability); desplazando en cierta forma a los partidos políticos: La gente describe su exclusión del sistema político como si una noche al llegar a su casa la hubieran encontrado con llave y alguien adentro estuviera usando su ropa y aprovechando su comida. Y la gente sabe quién la dejó por fuera. Señala a los titulares de los cargos públicos, a los administradores de las campañas, a los cabilderos y a aquellos en los medios de comunicación, ven a estos grupos como una clase política profesional como los mandatarios de una oligarquía que ha empezado la democracia. Los ciudadanos han sido sacados del cuadrilátero donde no pueden controlar ni a los contendores ni las reglas de juego (De Martiis, 1998: 89). Bajo este planteamiento, los ciudadanos tienen poca injerencia en las decisiones que toman los políticos, pertenecientes a partidos que finalmente actúan en torno a su corporación pública de representación y los representantes tampoco tienen una capacidad de respuesta eficiente y efectiva a las demandas ciudadanas; como se ha explicado. La representación pasó de los ciudadanos a los partidos políticos, quienes sí tienen control sobre sus representantes y les exigen cuentas, en tanto que los ciudadanos no cuentan con aparatos institucionales para ello. La accountability vertical, basada en las elecciones no resulta suficiente, sobre todo en México donde no existe la reelección y los ciudadanos no pueden ejercer este tipo de control sobre sus representantes. En esta discusión, debemos recordar que no existe democracia perfecta, ni acabada; obedece al contexto y al momento político; porque la mejor democracia es la que funciona, da resultados y por supuesto otorga bienestar a sus ciudadanos. Bajo este parámetro y con las evidencias empíricas mostradas, existe una crisis en la figura de la representación política en nuestro país, lo cual debe plantear alternativas, soluciones y propuestas ante un electorado cada vez menos dispuesto a limitarse, a optar pasivamente entre lo que se le ofrece en las campañas políticas. 57 nvestigación Científica y Tecnológica el Sur SCP José Luis Estrada Rodríguez Una de las propuestas derivadas del concepto de calidad de la democracia es precisamente la rendición de cuentas y promover una reforma institucional para otorgar mayor control sobre los representantes, volver a lo que Sartori denomina: responder a los representados. La accountability, también vinculada con la reciprocidad se refiere a los mecanismos que permitan acercar a los ciudadanos con los representantes, en un esquema institucionalizado por el sistema político, bajo el esquema de agente-principal; para establecer un mandato vinculante que permita mejores resultados y por ende una mejor calidad de la democracia. De lo contrario tendremos que aprender a vivir con la ficción política que envuelve el tema de la representación. 58 La crisis de los partidos políticos como intermediarios de la representación: un obstáculo para la calidad de la democracia Bibliografía Abal Medina, J. (2004). La muerte y la resurrección de la representación política, FCE. México. Accarino, B. (2003). “Representación: léxico de política”, Nueva Visión, Buenos Aires. Alcántara, S. M. y F. Freidenberg (2002). “Los partidos políticos en América Latina”, Instituto Nacional Demócrata. Alcántara, S. M. y F. 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