Consulta Pública sobre la Regulación de los Servicios de

Consulta Pública sobre la Regulación de los Servicios de VoIP:
Opinión de la Comisión de Telecomunicaciones
del Colegio de Ingenieros de Chile A.G.
1.
Antecedentes
La Comisión de Telecomunicaciones del Colegio de Ingenieros de Chile
A.G. ha analizado el documento de consulta pública “Regulación de los Servicios
de VoIP” difundido por la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) en agosto
de 2004.
La Comisión considera que la correcta introducción de Servicios de
VoIP1 plantea un desafío no menor para la industria de las telecomunicaciones,
que probablemente marcará un nuevo punto de inflexión en nuestra regulación,
comparable a lo que en el pasado reciente han sido:
-
La dictación de la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) y la
incorporación de su Capítulo sobre Tarifas.
-
La privatización de los principales operadores (Telefónica del Sur, Telefónica
CTC Chile y Entel)
-
La puesta en marcha del sistema multiportador de Larga Distancia, o
-
El otorgamiento de las concesiones de telefonía móvil y la implementación del
sistema “Quien Llama Paga”.
En su documento, Subtel considera que en el fondo existen cuatro
modalidades para prestar Servicios de VoIP:
i)
La primera consiste en aprovechar la infraestructura de Internet para
transmitir señales de voz y establecer comunicaciones telefónicas entre dos o
más computadores conectados a Internet, como se muestra en la figura 1.
El documento de Subtel denomina “Servicio privado y/o restringido” a esta
modalidad y propone dejarla sin regulaciones.
1
La expresión “Servicios de VoIP” empleada en este documento debe entenderse en su más
amplia acepción.
Avda. Santa María 0508 – Providencia – Teléfono: 422 11 40 – Fax: 422 10 12 – Santiago – Chile
RTPC
VoIP
GW
Internet
Figura 1
Servicio privado y/o restringido2
ii)
La segunda modalidad consiste en aprovechar la infraestructura de Internet
para transmitir señales de voz y establecer comunicaciones telefónicas
originadas en un computador conectado a Internet y terminadas en la Red
Telefónica Pública Conmutada (RTPC), como se muestra en la figura 2, pero
no así comunicaciones en sentido inverso.
RTPC
VoIP
GW
Internet
Figura 2
Servicio web unidireccional
El documento de Subtel denomina “Servicio web unidireccional” a esta
modalidad y también propone dejarla sin regulaciones.
iii)
La tercera modalidad consiste en aprovechar la infraestructura de Internet
para transmitir señales de voz y establecer comunicaciones telefónicas en
sentido inverso, es decir, originadas en la RTPC y terminadas en un
computador conectado a Internet, como se muestra en la figura 3.
El documento de Subtel denomina “Servicio con separación red física-lógica
IP” a esta modalidad y propone dejarla sujeta a una regulación específica,
consistente en la obtención de una Concesión de Servicio Público de
Telecomunicaciones de Voz sobre Banda Ancha (SPTVBA) y el cumplimiento
de ciertas normas técnicas a dictarse en el futuro, y
2
En las figuras se muestra Internet como algo separado de la Red Telefónica Pública Conmutada
(RTPC), pero en la realidad emplea muchos elementos de ésta. El VoiP GW es la puerta
(gateway) o interfaz de voz entre ambos mundos.
2
RTPC
VoIP
GW
Internet
Figura 3
Servicio con separación red física-lógica IP
iv)
La cuarta modalidad, que se muestra en la figura 4, consiste en que los
operadores de las instalaciones telefónicas tradicionales puedan sustituir a
voluntad los protocolos de conmutación TDM por el protocolo IP, renovando
así –sólo desde el punto de vista tecnológico– la forma de prestar el servicio
telefónico tradicional.3
RTPC
VoIP
GW
Internet
Figura 4
Servicio con integración red física-lógica IP
El documento de Subtel denomina “Servicio con integración red física-lógica
IP” a esta modalidad y propone dejarla sujeta a la misma regulación que hoy
afecta a la telefonía fija, es decir, la obtención de una Concesión de Servicio
Público Telefónico y el cumplimiento de las normas vigentes, como es la
división del país en 24 zonas primarias y la prohibición de establecer
comunicaciones entre zonas primarias o con el extranjero, que sólo pueden
cursarse a través de los actuales operadores de servicio intermedio.
2.
Análisis de la Propuesta de Regulación de Subtel
La propuesta de regulación está concebida para tratar de resolver lo que
Subtel denomina la ecuación “cómo hacer posible la introducción de esta
tecnología en el ambiente público, resguardando los incentivos al desarrollo de
redes”. A continuación analizaremos en qué medida se cumple este propósito.
3
Los operadores telefónicos que utilizan conmutación de circuitos TDM la combinan
frecuentemente con tecnologías de paquetes en redes de transporte SDH, ATM o NGN.
3
2.1
Relación entre Precios, Distancia y Tiempo de Uso
Gracias al avance tecnológico, al aumento del tráfico y a la competencia,
los precios del servicio de acceso a Internet dependen sólo del ancho de banda
disponible y en general son insensibles a la distancia recorrida o al tiempo de
uso.4 Por lo tanto, las comunicaciones telefónicas a través de Internet permiten
establecer prolongadas llamadas entre dos o más computadores, ubicados en
cualquier lugar del mundo, pagando sólo una tarifa fija mensual y sin pagar
adicionalmente Servicio Local Medido (SLM) o llamadas de larga distancia. En
consecuencia, los operadores que prestan el servicio telefónico tradicional –
concesionarios de Servicio Público Telefónico y concesionarios de Servicios
Intermedios– perciben una seria amenaza en la expansión de las modalidades
indicadas en i), ii) e iii), que pueden causarles pérdidas económicas significativas y
dejarlos sin la posibilidad de invertir en nuevas redes de acceso (planta externa,
WLL) o en nuevos enlaces interurbanos o internacionales de fibra óptica, que son
–precisamente– insumos indispensables no sólo para el desarrollo de los servicios
telefónicos tradicionales sino que para el desarrollo de los propios servicios
Internet, incluida la VoIP.
2.2
Supuesta Obsolescencia de la Tecnología TDM
Se dice a veces que la telefonía prestada con tecnología TDM estaría
quedando obsoleta y que –en un plazo relativamente corto– sería superada por la
VoIP, lo que quedaría demostrado por el sistemático descenso de las líneas
telefónicas tradicionales en servicio que se observa en Chile y en países más
avanzados, como los Estados Unidos de Norte América.
2.3
Calidad de los Servicios de VoIP
Una de las grandes ventajas del servicio de VoIP es su ubicuidad,
gracias a lo cual los usuarios pueden mantener su identificación en la red,
cualquiera que sea su posición geográfica en el mundo. Esta ubicuidad del
servicio de VoIP, sin embargo, no está estandarizada ni es automática, ya que se
realiza con tecnologías exclusivas del proveedor del servicio de VoIP empleado, y
además está en constante evolución.
La calidad del servicio de VoIP está determinada por el medio de acceso
a Internet y por todos los eslabones –o redes de las empresas operadoras– que
comprenden la cadena que se forma hasta llegar al otro extremo de la
comunicación.5 Un factor muy importante es el grado de congestión que tengan
4
5
Salvo en algunos accesos conmutados a través de la RTPC.
Para que una comunicación de VoIP sea de buena calidad, los paquetes tienen que ser
transmitidos exitosamente por las diferentes redes que cruzan. Para tal efecto, el retardo de los
paquetes, así como la variación de dicho retardo y la tasa de pérdida de paquetes, no pueden
4
los nodos y enlaces que forman dicha cadena. Además, la implementación de la
propia ubicuidad depende de que se cumplan ciertos requisitos de calidad, que a
veces escapan al proveedor del servicio de acceso a Internet o al proveedor del
servicio de VoIP.
En este momento se discute en todo el mundo sobre la forma de
proceder en estos aspectos. En consecuencia, el usuario no sabe aún qué es
exactamente lo que contrata en materia de calidad cuando se suscribe a un
servicio de VoIP.
2.4
Opinión de la Comisión
Los problemas citados, que constituyen el meollo de la ecuación
planteada por Subtel (cómo hacer posible la introducción de la tecnología VoIP en
el ambiente público, resguardando los incentivos para el desarrollo de las redes
básicas), no han sido abordados ni resueltos en la propuesta de Subtel, ya que
ésta contempla únicamente:
a)
la expresión de los requisitos para obtener una Concesión SPTVBA y el
cumplimiento de ciertas normas técnicas a dictarse en el futuro para el
“Servicio con separación red física-lógica IP”
b)
aplicar la actual regulación de sistemas TDM –en lo que sea aplicable– al
“Servicio con integración red física-lógica IP”, y
c)
no aplicar regulación alguna al “Servicio privado y/o restringido” y al “Servicio
web unidireccional”.
En efecto, la Comisión de Telecomunicaciones del Colegio de Ingenieros
de Chile A.G. considera que lo que afecta a la telefonía tradicional provista con
tecnología TDM y le impide competir en igualdad de condiciones con los servicios
de VoIP, son más bien aspectos de tipo regulatorio, contenidos en algunas normas
técnicas y tarifarias que se aplican a aquella. Por tal razón, los servicios de VoIP
están resultando más atractivos que la telefonía tradicional y la están poniendo
fácil e injustamente en jaque, a pesar de que dichos servicios dependen en mucha
medida de instalaciones asociadas a la tecnología TDM. Más aún, los problemas
que todavía enfrenta la tecnología VoIP –relacionados con retrasos o latencias,
muestreo y compresión de la voz, pérdidas de paquetes o calidad de servicio, y
que no han sido plenamente resueltos– demuestran que la tecnología TDM no
está obsoleta y que es la tecnología VoIP la que tiene que ser perfeccionada para
lograr –de manera uniforme– estándares de calidad similares a los de la telefonía
tradicional.
superar ciertos valores mínimos que se han establecido (Rec. G-114 de UIT-T; Rec. Y-1.541 de
UIT-T y Rec. ETSI/TIPHON WG5).
5
Más aún, la propuesta de Subtel contiene una contradicción de fondo, ya
que por una parte declara ser tecnológicamente neutra y por la otra condena a los
concesionarios que emplean tecnología TDM –e incluso a los que presten el
servicio local con la modalidad “Servicio con integración red física-lógica IP”– a
seguir operando sólo dentro de las actuales zonas primarias, limitación que no
afecta ni al operador de telefonía móvil ni al operador con concesión SPTVBA y
que le otorga a éste último, sin justificación alguna, una enorme ventaja
competitiva frente a quienes han hecho grandes inversiones y desarrollado las
redes básicas en las que se apoyan los servicios VoIP, lo que sin lugar a dudas es
uno de los factores que está ocasionando el descenso de las líneas telefónicas
tradicionales en servicio.
Finalmente, la Comisión estima que la Concesión SPTVBA que propone
Subtel está abiertamente en contra de la Ley vigente, por cuanto en el fondo es
una concesión de telefonía que por la vía semántica pretende soslayar claras
exigencias legales vigentes, como las relativas a la calidad de servicio o las que
obligan a los concesionarios del servicio público telefónico a establecer un sistema
multiportador nacional e internacional, con 24 zonas primarias dentro de Chile y
con la condición adicional de que el tráfico entre zonas primarias o hacia el
extranjero no puede ser cursado por éstos sino que por los Concesionarios de
Servicios Intermedios.
3.
Un Camino de Solución
A juicio de la Comisión de Telecomunicaciones del Colegio de Ingenieros
de Chile A.G., no es recomendable que la autoridad, en la coyuntura actual, dicte
políticas y normas aplicables exclusivamente a los Servicios de VoIP, sino que
debería hacer una revisión completa y de fondo de toda la regulación de la
industria ligada a la materia consultada.
3.1
Origen y Fundamento del Sistema Multiportador de Larga Distancia
En primer lugar, es importante considerar que la división del país en 24
zonas primarias y el establecimiento del sistema multiportador de larga distancia
que actualmente contempla la Ley, respondía a la realidad que había en el país a
fines de la década de los 80, es decir, una red telefónica jerárquica, cuya solución
de mínimo costo estaba dada por la existencia de más o menos 24 centros
primarios, y la necesidad de proteger al mismo tiempo la naciente competencia en
los servicios de larga distancia, cuyo tráfico se originaba o terminaba en los
teléfonos fijos del país, que eran controlados en un 95% por Telefónica CTC Chile.
La realidad actual es completamente distinta: Telefónica CTC Chile
controla hoy alrededor del 70% de los teléfonos fijos del país y éstos, a su vez,
6
han sido ampliamente superados por los teléfonos móviles, donde en las
circunstancias del momento6 el actor dominante es Entel.7 La propia exigencia de
separar la prestación del servicio telefónico local del de larga distancia nacional,
que es consecuencia del escenario de fines de la década de los 80, no se aplicó,
por ejemplo, a la telefonía móvil, dado que entonces fue considerada un servicio
incipiente y marginal frente a la telefonía fija.
3.2
Origen y Fundamento del SLM
También es importante considerar que el cobro de SLM en las llamadas
locales se originó a fines de la década de los 70, cuando los sistemas de
conmutación de telefonía fija eran analógicos y el costo de congestión era
significativo y debía ser reflejado en las tarifas.
3.3
Flexibilización del Concepto de Zona Primaria
Dijimos anteriormente que gracias al avance tecnológico, al aumento del
tráfico y a la competencia, los precios del servicio de acceso a Internet dependen
sólo del ancho de banda disponible y son insensibles a la distancia recorrida o al
tiempo de uso. Pero esta forma de tarificar los servicios no sólo es válida para
Internet, sino que también puede aplicarse a los sistemas de transmisión digital,
cuya estructura de costos es poco sensible a la distancia8, y a la telefonía local
provista con conmutación TDM, que a su vez tiene una estructura de costos poco
sensible al tráfico cursado (motivo por el cual las empresas tradicionales de
telefonía local están tendiendo a ofrecer planes comerciales con tarifas planas,
que permiten un uso prácticamente ilimitado del servicio).
Esto nos lleva a pensar que uno de los cambios importantes que hay que
hacer es modificar el actual concepto de zonas primarias rígidas, de modo de
permitir que el mercado avance hacia zonas primarias flexibles, e incluso hacia
una única zona primaria, de cobertura nacional, tal como de hecho está
sucediendo en los sistemas de telefonía móvil. Sin embargo, este cambio requiere
de una reforma a la Ley General de Telecomunicaciones.
La propia numeración de la telefonía fija TDM tiene que ser revisada, con
el objeto de tener una numeración cerrada con un mínimo de ocho dígitos locales,
tal como se hizo recientemente en telefonía móvil, de modo de facilitar una
eventual portabilidad numérica futura, permitir una mayor flexibilidad en la
6
7
8
Antes de la eventual fusión de Bellsouth con Telefónica Móvil.
En la actualidad además, para establecer si en un mercado puede haber o no competencia, no
son las participaciones de mercado el factor más relevante sino que la desafiabilidad del
mercado.
Cuando se trata de grandes caudales de tráfico, que ingresan y salen en distintos puntos del
sistema.
7
definición de las zonas primarias y resolver los problemas de agotamiento de
numeración que afectan a algunas de las actuales zonas primarias.9
3.4
Regulación de Tarifas por Ancho de Banda
En el ambiente VoIP no hay Cargos Fijos ni SLM. En consecuencia, otro
cambio importante a considerar –que lamentablemente no fue abordado en el
reciente proceso de fijación de tarifas de telefonía fija, ya que se mantuvo la casi
superada estructura de Cargo Fijo más SLM y de Cargos de Acceso
proporcionales al SLM– es inducir la eliminación de las tarifas asociadas al tiempo
de uso, de modo de dar paso a tarifas planas, asociadas al ancho de banda,
especialmente en lo relativo a los servicios de interconexión entre empresas
concesionarias (con la condición de que los niveles tarifarios correspondientes
aseguren la calidad del servicio y eviten la congestión).
3.5
Situación Futura de las Redes y Servicios de Larga Distancia
Las
telefonía fija
Corresponde
instalaciones
propuesta.
indicaciones que hemos dado hasta ahora permitirían que la
local tradicional compita eficazmente con los servicios de VoIP.
identificar entonces el rol que deberían cumplir los servicios e
de larga distancia nacional con la implementación de nuestra
En primer lugar hay que considerar que los servicios Internet emplean y
seguirán empleando medios de larga distancia, nacionales e internacionales, por
lo que no es dable imaginar un escenario de prescindencia de estos insumos. Lo
que sí sucederá es que aquella parte de las facilidades de larga distancia
destinadas a la telefonía tradicional (TDM) serán progresivamente decrecientes,
en comparación con las crecientes facilidades de larga distancia demandadas por
Internet y por otros servicios.
Asimismo, los concesionarios del servicio de larga distancia nacional,
especialmente aquellos que no poseen sus propios medios de larga distancia,
deberán evolucionar hacia la prestación de servicios básicos, o hacia la prestación
de servicios de valor agregado a los usuarios de las redes de telefonía fija y móvil.
3.6
Simplificación del Régimen de Concesiones
Otro aspecto que también debe ser revisado y modificado es el régimen
de concesiones que contempla la Ley vigente. Ya no tiene sentido hablar de
concesiones de telefonía fija, concesiones de telefonía móvil, concesiones de
9
El cierre de la numeración local a 8 dígitos puede ser previo incluso a la modificación de la LGT,
ya que no impide el funcionamiento del sistema multiportador de larga distancia y resuelve los
problemas de agotamiento.
8
servicios intermedios, permisos de servicio limitado de televisión por cable ni
menos de Concesiones de Servicio Público de Telecomunicaciones de Voz sobre
Banda Ancha. En consecuencia, la nueva regulación debería contemplar un único
tipo de concesión –como por ejemplo una Concesión de Servicio Público de
Telecomunicaciones–, que junto con permitir la prestación de cualquier servicio al
público, facilite el acceso a los bienes nacionales de uso público (calles y caminos,
espectro) que se requieren para prestar esos servicios; el tipo de servicio a ofrecer
con esa concesión debería ser un aspecto secundario y no formar parte de la
esencia de la misma.
Asimismo, la prestación de servicios de valor agregado a los usuarios de
las redes de telefonía fija y de telefonía móvil, incluyendo la posibilidad de ofrecer
servicios de VoIP en cualquier modalidad, debería ser una facultad de cualquier
concesionario, sin requerir de concesiones o autorizaciones adicionales para ello.
4.
Recomendaciones
La Comisión de Telecomunicaciones del Colegio de Ingenieros de Chile
A.G. valora el esfuerzo hecho por Subtel para someter a consulta pública el
documento sobre Regulación de los Servicios de VoIP, pero cree que la propuesta
es insuficiente, porque está lejos de solucionar los problemas que ella misma
plantea. Además, la Comisión considera que por el bien de la industria no se
puede dilatar más la profunda revisión que necesita el marco legal y normativo
vigente.
Como consecuencia de lo anterior, nuestra primera recomendación es
que la Subsecretaría de Telecomunicaciones elabore a la brevedad una Política
de Telecomunicaciones, que sirva para orientar tanto la normativa mínima que
necesita el país como el desarrollo futuro del Sector, manteniendo el proceso de
consultas públicas. Para tal efecto, es aconsejable que la Subsecretaría de
Telecomunicaciones cuente con el apoyo de consultores especializados, con
experiencia en la realidad nacional y en las materias señaladas.
Asimismo, es conveniente que en las consultas públicas de gran
trascendencia como ésta, relativa a los servicios de VoIP, se otorguen plazos de
60 a 90 días, para que los interesados emitan sus opiniones. Además, en el caso
específico de los servicios de VoIP, debe tomarse en cuenta que se trata de una
materia que está en etapa de análisis en los países más avanzados del mundo,
por lo que no es aconsejable anticiparse a los resultados de los estudios
internacionales que están en desarrollo. Otro aspecto que sugerimos revisar y
reforzar en las futuras propuestas de Subtel relativas a servicios de VoIP, es el
concerniente a las definiciones.
9
Sin perjuicio de lo anterior y como un cambio de Ley no es rápido, es
aconsejable que en forma inmediata, la Subsecretaría de Telecomunicaciones
estudie y elabore una normativa provisional para la explotación de servicios de
VoIP dentro del marco legal y normativo vigente, con el objeto de no entorpecer su
desarrollo en el país.
Con todo, las regulaciones nacionales sobre servicios de VoIP –
provisionales o definitivas– deben ser mínimas, concordantes con lo que
establezca la Unión Internacional de Telecomunicaciones y existir sólo si es
absolutamente necesario establecerlas. Es necesario sí establecer estándares
mínimos de calidad para los accesos de banda ancha a Internet, mediante una
definición clara, precisa y libre de ambigüedades, que permita al usuario conocer
las características del servicio que está contratando. Además, dicha definición no
solo debe establecer el ancho de banda asignado por diseño a cada usuario, sino
también las estadísticas de uso observadas en el tiempo, así como la congestión
máxima permitida. Por ello, las regulaciones nacionales sobre servicios de VoIP
deben estar orientadas esencialmente a informar a los usuarios sobre los niveles
de calidad del servicio que se les ofrece, que a su vez deben ser fiscalizados de
manera selectiva por Subtel.
Dentro de la revisión de los aspectos de fondo del marco legal y
normativo vigente, es indispensable asegurar que servicios de valor agregado
puedan ser provistos de la manera más amplia posible, a todos los usuarios de las
redes básicas, por igual, eliminando las asimetrías que se observan entre las
redes fijas y las móviles. La regulación de las tarifas de interconexión también
debe ser revisada, con el objeto de estimular el tráfico y evitar las distorsiones que
limitan la competencia, inducen el arbitraje y fomentan un uso ineficiente de las
redes. Los mismos criterios deben aplicarse a la regulación de las tarifas de los
elementos desagregados de red, cuando éstas no puedan ser libremente
convenidas por las partes. Otros dos aspectos que también deben ser abordados
en la revisión del marco regulatorio, son la simetría y el escalamiento de las tarifas
reguladas, de modo de poner fin a los interregnos e imprecisiones que se han
producido en ese ámbito. También es necesario perfeccionar la desagregación de
redes –labor ya iniciada por la autoridad– para lo cual recomendamos que se
contemplen sólo los elementos realmente esenciales de éstas y que sea exigible a
todos los concesionarios por igual. Otro aspecto que tampoco debe ser olvidado
es la futura gestión del espectro radioeléctrico.
Todas estas medidas facilitarán la transición desde la situación actual a
un nuevo escenario, estimularán la inversión en redes básicas, ayudarán a
establecer un mercado de telefonía fija y móvil más competitivo –con plena
neutralidad tecnológica– y permitirán recuperar el liderazgo que Chile alcanzó
internacionalmente en materia de telecomunicaciones.
09.sep.2004
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