Tema 4. Factores determinantes de la actividad del sector público.

4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR
PÚBLICO.
Bibliografía básica de referencia.
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4.1. El análisis económico de los procesos políticos.
Se persigue una aproximación al proceso político de toma de decisiones desde la
perspectiva económica a partir de dos grandes vertientes teóricas estrechamente
vinculadas entre sí:
¾ La Teoría de la Elección Social trata del análisis de las reglas de decisión colectivas
en el contexto de la problemática de la agregación de las preferencias individuales. Ello
nos lleva al estudio de:
o La influencia del sistema democrático en la fijación del nivel de gasto público, o
del nivel y tipo de carga impositiva.
o La incidencia de las preferencias de los ciudadanos en este tipo de decisiones.
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o La posibilidad de concebir procedimientos democráticos que reflejen mejor las
preferencias o que permitan la adopción de decisiones de un modo más eficaz.
¾ La Teoría de la Elección Pública se orienta hacia el análisis del comportamiento de
los votantes, políticos, grupos de presión y burócratas en el ámbito de los procesos de
intercambio que se producen entre dichos agentes. Este enfoque conduce a centrarse en:
o Los factores, habitualmente de carácter institucional, que explican las decisiones
y comportamientos políticos poco eficientes desde el punto de vista económico.
4.1.1. El estado moderno y la democracia representativa: la Hacienda
Pública democrática.
4.1.1.1. Diferencias entre los mecanismos privados y públicos
para asignar recursos.
¾ En los mercados de bienes privados el sistema de precios actúa como un eficaz
sistema de información para consumidores y productores. El mercado irá alcanzando
distintas situaciones de equilibrio entre oferta y demanda a tenor de las variaciones en
las preferencias de los consumidores (que conllevan, por ejemplo, desplazamientos de la
demanda en respuesta a variaciones en los precios) o en las funciones de producción de
los productores (que suponen, por ejemplo, cambios en la oferta a resultas de
alteraciones en los costes productivos por aplicación de mejoras tecnológicas o por
modificaciones en el precio de los factores productivos).
¾ En el sector público, por el contrario, es el proceso político el que determinará las
decisiones de orden económico que atañen a la asignación de los recursos públicos.
A través del esquema siguiente se pueden percibir los múltiples procesos de interacción
y transacción que imperan en la esfera política, buena parte de los cuales tienen su
última razón de ser en la dificultad que conlleva la revelación de las preferencias de los
ciudadanos y su incorporación al proceso político.
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Parlamento
Partidos Oposición
Gobierno
Grupos de Presión
Burocracia
Votantes
Preferencias
(Moldes Teo, Enrique: Elección Pública. Hacia una Teoría de los Fallos Colectivos. Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1987)
¾ Las diferencias, por tanto, entre el sector público y el mercado consisten en que:
o No existe un cauce tan eficaz como el sistema de precios que regula el
funcionamiento del mercado para revelar las preferencias de los ciudadanos
sobre los distintos tipos de bienes.
o En el mercado los agentes saben lo que quieren, en el sector público, en el
marco de la democracia representativa, el político presupone o interpreta lo que
prefieren sus electores. Pero incluso en el marco de una hipotética democracia
directa o plesbicitaria, donde los ciudadanos adoptan las decisiones políticas sin
la intermediación de los políticos profesionales, será necesario acudir a alguna
regla de agregación de las preferencias insividuales para interpretar las
decisiones colectivas. Por otro lado, se suele reconocer que si el sistema
democrático es débil y la sociedad civil poco cohesionada, con escasas
instituciones independientes del poder político, la distancia entre las decisiones
políticas y las preferencias individuales se agranda considerablemente, ya que en
estas circunstancias las vías de comunicación entre ciudadanía y políticos son
muy limitadas.
o En el mercado las decisiones se adoptan de modo individual y en el sector
público de forma colectiva. El carácter colectivo de las decisiones políticas
conduce al problema de conciliar opiniones y preferencias diferentes y a la
cuestión de valorar cuál es el mejor sistema de votación o, de manera más
genérica, cuál es el mejor diseño institucional para una democracia eficaz. Así
tenemos que cabrían distintos niveles de opciones en cuanto a las reglas de
votación (unanimidad, mayoría absoluta, mayoría simple, cuenta de Borda, etc.),
sistemas electorales (mayoritarios, proporcionales o mixtos; que privilegian el
factor territorial o que lo hacen con el poblacional), organización territorial del
poder (centralizado o descentralizado; unicameral o bicameral), grado de
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concentración del poder político (gobiernos de un solo partido o de coalición de
partidos; sistema bipartidista o multipartidista; dominio del ejecutivo sobre el
legislativo o equilibrio de poderes entre ambos; competición entre los grupos de
presión o sistema corporativista de grupos de interés; constituciones flexibles o
constituciones rígidas difícilmente modificables; poder legislativo inapelable o
tribunales constitucionales de última instancia; bancos centrales independientes
o dependientes del ejecutivo). Cada una de estas opciones institucionales
presentan resultados distintos en el terreno de los logros económicos y sociales.
(Lijlhart, Arend: Patterns of Democracy. Yale University Press, 1999)
4.1.1.2. La interpretación económica de los procesos políticos.
El enfoque general consiste en concebir los procesos políticos como procesos de
intercambio, como ámbito de transacciones. La interpretación económica de los procesos
políticos se asienta en tres pilares, de los que se deriva su potencia de análisis y, al mismo
tiempo, sus limitaciones:
¾ El individualismo metodológico. Se aborda el estudio de las organizaciones políticas
desde la perspectiva de los individuos que las componen. No hay racionalidad social
independiente de la racionalidad de los individuos. En este sentido, la paradoja del voto
propia de los sistemas de votación por mayoría, es decir, cuando existe la posibilidad de
resultados distintos y que se repiten cíclicamente, no merecería tal calificativo si
consideramos que no existe un supra-individuo social.
¾ El modelo del homo economicus. La versión restrictiva de este modelo nos habla de
un individuo que busca maximizar una función de utilidad que depende básicamente de
la riqueza neta. En la versión laxa, el individuo busca también maximizar la función de
utilidad pero no es posible identificar todas sus componentes. Esto es, cabrían otros
factores en la función de utilidad que no tienen que ver exactamente con la riqueza o
posesión de bienes materiales, sino que podrían ser variables relacionadas con el
prestigio, el poder, el reconocimiento y la aceptación social, etc.
La perspectiva que proporciona el modelo del homo economicus posibilita la búsqueda
de mejores diseños de las instituciones sociales en los cuales se minimice el recurso a
los valores éticos y morales, que constituyen un bien escaso, de forma que la búsqueda
del beneficio egoísta interfiera lo menos posible en los resultados de las instituciones
públicas. Es llamativo que este enfoque esté bastante ausente en el debate social sobre la
corrupción política, que tiende a tratar este problema como un problema esencialmente
moral, dando por supuesto que los valores éticos deben predominar a pesar de la
existencia esquemas institucionales que pueden propiciar lo contrario.
No obstante, el modelo del homo economicus conduce a ciertos callejones sin salida,
que se manifiestan en los dilemas de la justicia distributiva o en los dilemas sobre los
mecanismos de decisión colectiva, que pone de relieve el Teorema de la Imposibilidad
de Arrow. Estas problemáticas de naturaleza distributiva o político-institucional
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requieren, para poder desarrollar estrategias sociales constructivas, echar mano de otro
tipo de valores y perspectivas morales y culturales distintas a las del frío y egoísta
cálculo económico. Por ejemplo, en el ámbito organizativo es reconocida la importancia
de los valores que alimentan la honestidad y la profesionalidad en los trabajadores
responsables del servicio público. Estos valores no son mecánicamente sustituibles por
meras reformas organizativas y de gestión basadas en el control del esfuerzo y en la
remuneración según el rendimiento, aunque sin estas reformas el espíritu de servicio
público se encuentra habitualmente en un terreno muy adverso para florecer. Asimismo,
algunos analistas, situados en la esfera del republicanismo, hablan de que una de las
principales debilidades de la democracia moderna reside en que sus instituciones están
diseñadas de forma que pueden funcionar sin la participación activa de la ciudadanía en
la política, es decir, son instituciones que al no contar con la intervención ciudadana, ni
estimularla de forma expresa, favorecen la apatía y el abstencionismo políticos, así
como el comportamiento de los políticos profesionales alejados de las necesidades e
intereses ciudadanos.
¾ Los procesos políticos como procesos de intercambio. La ciencia política clásica
concebía los procesos políticos como juegos de suma cero, de no cooperación entre
rivales políticos, donde, necesariamente, unos grupos políticos ganan y otros pierden.
La lucha política sería, en consecuencia, excluyente, y el poder político, asimismo,
excluyente. No habría, entonces, posibilidad de ganancias mutuas.
La interpretación económica contemporánea de la política tiende a concebir los
procesos políticos como juegos de suma positiva, procesos complejos donde existen
potenciales ganancias a obtener del intercambio político. La política no sería tanto un
ámbito de búsqueda de la “verdad política” (concepción clásica) como un espacio de
reconciliación, acoplamiento y ajuste de intereses dispares de individuos y grupos
sociales. Esta perspectiva de entender la política se ha visto reforzada hoy en día con la
difusión de la idea de “gobernanza”. Aunque hay distintas formas de entenderla, según
el grado de intervención en el proceso político que se considera apropiado para los
distintos actores, una acepción extendida de la gobernanza es la de considerar que la
gestión política debe ser ante todo relacional. Esto es, la acción política debe buscar su
eficacia facilitando la comunicación, la negociación y el acuerdo entre los distintos
actores sociales, y no sólo de aquellos que están mejor organizados, a través de un
proceso participativo continuo que no se limite a la realización periódica de elecciones
generales.
En este contexto, las instituciones tienen una importancia primordial precisamente
porque son las convenciones o normas formales e informales, y los mecanismos que
aseguran su aplicación, que canalizan los intercambios políticos (Douglass North). Las
instituciones constituyen el terreno de juego en el cual tiene lugar el intercambio
político y como tal nunca suponen un factor neutral. Las instituciones políticas
determinan la asignación o distribución del poder político de iure, que hay que
diferenciar del poder político de facto, el cual puede estar determinado por factores
económicos o militares ajenos a las propias instituciones políticas.
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El diseño institucional es la vía más significativa para tratar de minimizar los costes de
transacción que conllevan los procesos políticos. Las instituciones políticas resultan así
de los diferentes intentos de hacer frente a los costes de transacción en el ámbito
político: los problemas de credibilidad y de compromiso de los decisores políticos, los
problemas de agencia o representación que conllevan posibilidades de azar moral y
oportunismo, las dificultades para mitigar y controlar las asimetrías informativas que
provocan estas situaciones, etc. Controlar y asegurar la aplicación de lo acordado es
mucho más difícil en el mercado político que en los mercados privados, debido a la
naturaleza colectiva de los procesos, que se refleja en la naturaleza de lo que se
intercambia (votos por promesas políticas, recursos por medidas políticas, etc.) y en el
hecho de que la competencia es mucho menos efectiva que en los mercados privados.
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Salinas Sánchez, Javier (1991). Págs.: 17-37.)
INSTITUCIONES POLÍTICAS Y RESULTADOS POLÍTICOS: ¿CUÁLES SON LOS
HECHOS MÁS SOBRESALIENTES?.
1. Introducción.
(...) Las constituciones políticas parecen tener una gran influencia en el desarrollo de las
políticas gubernamentales. A resultas de nuestro estudio empírico, hemos encontrado
sorprendentes similitudes entre los regímenes presidencialistas y las reglas electorales
mayoritarias. Ambas instituciones están asociadas con gobiernos pequeños, si los
comparamos con sistemas parlamentarios y proporcionales. El efecto cuantitativo es
particularmente grande y robusto para los regímenes presidencialistas y para el
crecimiento de los gobiernos a lo largo del tiempo: hacia el final de nuestra muestra, los
regímenes presidencialistas llegan a tener los tamaños de gobiernos menores con sólo
cerca del 10% de gasto público sobre el PIB. La manera en que el gasto de los gobiernos
reacciona a los acontecimientos políticos y económicos está también sistemáticamente
correlacionada con las instituciones. Los sistemas presidencialistas y mayoritarios
reaccionan de un modo más amortiguado y menos persistente respecto a las conmociones
que afectan a la renta, si de nuevo los comparamos con los sistemas proporcionales y
parlamentarios. Esto puede reflejar una composición diferente del gasto público (los
programas sociales de transferencias tienden a ser menores en las democracias
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presidencialistas y mayoritarias), o una diferente respuesta del proceso de decisión
colectiva al cambio en las circunstancias económicas. La peculiar dinámica y las
propiedades estocásticas del gasto gubernamental vienen también reflejadas en los déficit
públicos, que son menores en términos absolutos y reaccionan menos respecto a las
conmociones en las democracias presidencialistas y mayoritarias. Finalmente, los ciclos
electorales en política fiscal son también dependientes del tipo de instituciones. En todos los
países los ingresos fiscales bajan (como proporción del PIB) en el momento de las
elecciones. Pero en los regímenes presidencialistas se observa también que el recorte en los
gastos y los ajustes fiscales dolorosos se posponen hasta después de las elecciones. (...)
2. Motivación.
¿Porqué las instituciones políticas dan forma a la política económica?. La idea básica es
que las decisiones políticas traen consigo conflictos entre diferentes grupos de votantes,
entre votantes y políticos (problemas de agencia) y entre diferentes políticos. El modo en
que estos conflictos son resueltos, y por tanto las políticas fiscales a que pueden dar lugar,
dependen de las instituciones establecidas. Las constituciones políticas son como contratos
incompletos. No imponen decisiones políticas específicas. Más bien, especifican cómo por
medio de las elecciones se adquieren los derechos de control sobre las políticas y cómo
pueden ser ejercitados en el curso de la legislatura. Por ejemplo, los votantes determinan
qué políticos logran el poder para realizar decisiones políticas, pero ello está de manera
crucial influido por las reglas electorales. Las decisiones políticas, a su vez, son hechas por
los políticos electos, pero están influidas de forma fundamental por las normas para
gobernar y legislar; lo cual constituye lo que los científicos políticos denominan tipo de
régimen. (...)
Reglas electorales. Las elecciones legislativas alrededor del mundo difieren en varias
dimensiones. La literatura de la ciencia política enfatiza dos: el tamaño del distrito y la
fórmula electoral. El tamaño del distrito determina simplemente cuantos legisladores
adquieren un puesto en un distrito electoral. La fórmula electoral determina cuántos votos
se transforman en puestos electos. Bajo la regla de pluralidad, solamente el individuo que
ha conseguido la mayor porción de votos consigue el puesto por el distrito correspondiente,
mientras que la representación proporcional premia a los partidos con puestos en
proporción a sus respectivas cuotas de votos. (...)
Consideremos primero el tamaño del distrito. Nuestros modelos predicen que influye en la
composición del gasto público. Estudiemos una competición electoral entre dos partidos.
Bajo este supuesto, distritos electorales más grandes propician la competición electoral
induciendo a ambos partidos a buscar apoyos a través de amplias coaliciones en la
población. Distritos electorales más pequeños, en cambio, encaminan la competición
electoral hacia circunscripciones más estrechas y geográficas. Con distritos pequeños, lo
típico es que un partido sea ganador seguro en algunos distritos y perdedor seguro en
otros. La competencia electoral está así concentrada solamente en algunos distritos
esenciales, y ambos partidos tienen fuertes incentivos para favorecer redistribuciones hacia
tales distritos. Evidentemente, los programas amplios son más efectivos a la hora de
encontrar un apoyo también amplio, y los programas específicos en conseguir un apoyo
electoral acotado. Un ejemplo de gasto que beneficia a amplias coaliciones, y que no puede
ser con comodidad un reclamo electoral adecuado en distritos restringidos, es el gasto en
bienestar social, el cual se predice que crece con el tamaño del distrito. (...) Con distritos
electorales grandes los legisladores representan principalmente a grupos socioeconómicos
de la población, mientras que con distritos pequeños representan a grupos en
localizaciones geográficas específicas. Por tanto, con distritos electorales grandes la
política gubernamental se dirige hacia poderosos grupos socio-económicos, mientras que
con distritos pequeños se orienta hacia grupos de peso significativo en determinadas
localizaciones geográficas.
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¿Y qué podemos decir acerca de la fórmula electoral?. Un efecto de la propiedad de la
regla pluralista de que el ganador obtiene toda la ganancia es reducir al mínimo la
coalición de votantes necesarios para ganar la elección. Bajo distritos de miembros únicos
y pluralidad, un partido puede ganar con sólo el 25% del voto nacional: el 50% del 50%
de los distritos. Bajo la representación proporcional plena se necesita el 50% del voto
nacional; en este caso, los políticos son por ello inducidos a internalizar los beneficios
políticos para un segmento grande de la población, lo cual les conduce a poner un énfasis
más fuerte en los programas amplios que bajo los sistemas donde se aplica la pluralidad.
(...)
La fórmula electoral importa por una segunda razón. Bajo la regla de pluralidad los
votantes escogen entre candidatos individuales. Bajo la representación proporcional
escogen entre listas de partidos. Tales listas pueden diluir los incentivos para los individuos
electos de hacer un buen trabajo, porque dichas listas conllevan una doble delegación: los
legisladores individuales responden ante los partidos, quienes a su vez responden ante los
votantes. (...) Sin embargo, los ciclos electorales oportunistas son más débiles bajo la regla
proporcional tanto por lo que se refiere al gasto como a los impuestos. La razón es que la
preocupación de los cargos electos sobre su carrera política personal es más fuerte bajo la
regla de pluralidad y alcanza su punto más álgido antes de las elecciones.
Incluso aunque estas dos características de las reglas electorales (fórmula electoral y
tamaño del distrito) tienen lógicamente distintas consecuencias, están altamente
correlacionadas a lo largo de los sistemas electorales imperantes en el mundo. De ahí que
algunos sistemas puedan ser descritos como mayoritarios, aquellos, precisamente, que
combinan pequeños distritos electorales con regla de voto pluralista. Los arquetipos aquí
son las elecciones al parlamento del Reino Unido o al Congreso de Estados Unidos, donde
el candidato que obtiene la mayor cuota de votos en un distrito logra el único puesto a
ocupar. Algunos sistemas electorales son, por el contrario, decididamente proporcionales,
combinan los grandes distritos electorales con la representación proporcional. Los
arquetipos son las elecciones holandesas e israelíes, donde los partidos obtienen puestos en
proporción a su cuota de votos en un único distrito electoral nacional. Aunque encontramos
algunos sistemas intermedios, la mayoría de los países se sitúan con poca ambigüedad
dentro de esta básica clasificación binaria. Además, y afortunadamente, las diferentes
predicciones acerca de la tendencia en la composición del gasto público tienden a
reforzarse una con otra. Así tenemos, que las elecciones proporcionales –con largos
distritos electorales y representación proporcional- deberían asociarse con amplios
programas y políticas de bienestar social generosas, e igualmente con débiles ciclos
electorales.
Una deficiencia de la reciente literatura teórica es que ha descuidado las implicaciones de
la regla electoral en la estructura de partidos. Muchas contribuciones empíricas de
científicos políticos tratan precisamente este aspecto (...), enfatizando que las elecciones
mayoritarias están asociadas con un menor número de partidos. Por consiguiente, las
reglas electorales pueden también dar forma indirectamente a la política a través de la
estructura de partidos. De una parte, las elecciones proporcionales conllevan menores
barreras de entrada para nuevos partidos que atienden a grupos específicos de votantes. De
otro lado, los sistemas parlamentarios mayoritarios producen con mayor probabilidad
gobiernos de un solo partido, mientras que los gobiernos de coalición son más probables
bajo elecciones proporcionales. Las probables consecuencias de todo ello para la política
económica han sido subrayadas en diversos estudios. Primero, (...) es probable que se
produzcan equilibrios político-económicos con impuestos más altos bajo representación
proporcional que bajo pluralidad. Segundo, la problemática de la distribución de los fondos
comunes en el terreno de la política fiscal puede ser más aguda bajo gobiernos de
coalición, (...) lo cual puede conducir a un mayor gasto público (...). Tercero, como las
coaliciones gubernamentales tienen más jugadores con derecho a veto, la inclinación hacia
el mantenimiento del estatus quo frente a conmociones adversas puede ser, en estas
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circunstancias, más pronunciado. Cuarto, las crisis de gobierno son más probables, y sin
duda empíricamente más frecuentes, bajo elecciones proporcionales, lo cual puede traer
consigo una mayor miopía política y mayores déficit (...). Quinto, las grandes oscilaciones
en las preferencias ideológicas de los gobiernos como resultado de las elecciones son
menos probables bajo gobiernos de coalición. (...) las coaliciones gubernamentales (y, por
tanto, las elecciones proporcionales) se correlacionan con ciclos partisanos menos
pronunciados después de las elecciones. (...).
Tipos de regímenes. Existen dos aspectos cruciales en el régimen legislativo que afectan a
los poderes sobre la legislación, es decir, a las capacidades para realizar, enmendar o
vetar propuestas políticas. El primero se refiere a la separación de esos poderes entre los
diferentes grupos políticos y organismos. El segundo afecta al mantenimiento de los
poderes; en particular, a si el ejecutivo necesita la confianza sostenida por una mayoría en
la asamblea legislativa.
Como en el caso de las reglas electorales, los regímenes reales se sitúan sin ambigüedades
dentro de una cruda clasificación en dos vías con relación a estos aspectos. Los regímenes
presidencialistas típicamente tienen separación de poderes, entre el presidente y el
Congreso, pero también entre los comités del Congreso que ostentan importantes poderes
de proposición (fijación de agendas) en diferentes esferas de la política (como en Estados
Unidos de América). Pero estos regímenes presidencialistas no exigen un requerimiento
fuerte de confianza: el ejecutivo puede mantener sus poderes sin el apoyo de la mayoría del
Congreso. En regímenes parlamentarios los poderes de proposición sobre la legislación
están, en cambio, concentrados en manos del gobierno. Más aún, los gobiernos necesitan
de la continua confianza de una mayoría en el parlamento para mantener esos poderes a lo
largo del período legislativo.
¿Porqué importa la separación de poderes para la política?. Un argumento clásico es que
los controles y contrapesos constriñen a los políticos de abusar de sus poderes. (...) El
resultado es que cabe esperar una responsabilidad política más débil en los regímenes
parlamentarios, lo que resulta en mayores rentas políticas e impuestos también mayores.
El requerimiento de confianza tiene otros efectos. Los partidos que apoyan al ejecutivo
poseen valiosos poderes de proposición, los cuales tienen el riesgo de perder en una crisis
de gobierno. En consecuencia, un requerimiento de confianza crea fuertes incentivos para
mantener una mayoría estable cuando se votan propuestas políticas durante la legislatura.
La ausencia del requerimiento de confianza, en cambio, conduce a coaliciones más
inestables y a menos disciplina dentro de la mayoría.
(...) En regímenes parlamentarios una mayoría estable de legisladores tiende a perseguir el
interés conjunto de sus votantes. El gasto en regímenes parlamentarios tiende a derivar de
manera óptima hacia amplios programas que benefician a la mayoría de votantes, tales
como la seguridad social y el gasto en bienestar social. En regímenes presidencialistas, en
cambio, la (relativa) debilidad de tal mayoría tiende a oponer los intereses de las diferentes
minorías una contra la otra por las distintas materias en la agenda legislativa. Como
consecuencia, tiene lugar la asignación de objetivos de gastos por parte de minorías
poderosas, típicamente a través de la constitución de cargos de gran influencia, tales como
los presidentes de los comités en el Congreso de EEUU. En los regímenes parlamentarios
la mayoría estable de legisladores, y sus votantes, se convierten en previsibles demandantes
residuales sobre ingresos públicos adicionales. Ambos sujetos políticos favorecen elevados
impuestos y elevado gasto. En regímenes presidencialistas, de otra parte, las mayorías no
son demandantes residuales de estos ingresos y, por tanto, se resisten al gasto elevado.
Dichas fuerzas producen en los regímenes parlamentarios grandes gobiernos (impuestos
elevados) y más amplios programas de transferencias sociales. (...)
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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Persson, Torsten y Tabellini, Guido: “Political Institutions and Policy Outcomes: What are
the stylized facts?”. CESifo Working Paper nº 459, Abril de 2001 (traducción de Jacinto
Brito González).
Esquema resumen: Insituciones Políticas y Resultados Políticos
La democracia española tiene un régimen electoral proporcional corregido (según la
fórmula electoral de D’Hondt, excepto para las elecciones del Senado), es decir, un
régimen híbrido que presenta distintas consecuencias según el ámbito electoral en el que
nos situemos. De ahí que haya que distinguir entre las repercusiones políticas del proceso
de las elecciones nacionales y el de las Comunidades Autónomas, entre ellas destacaría el
caso singular de las Islas Canarias, toda vez que cambian de modo significativo la
dimensión de algunas variables que estructuran el proceso electoral, fundamentalmente la
que se refiere al tamaño de las circunscripciones electorales.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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La asignación de escaños según la fórmula de D’Hondt conlleva dividir los votos obtenidos
por cada lista electoral por 1, 2, 3, 4, 5, ... , hasta el número total de escaños a elegir,
seguidamente se adjudican los escaños a los cocientes mayores hasta repartirlos todos.
Como resultado de la aplicación de esta fórmula el coste de los escaños es menor para los
partidos mayores, dando una ventaja sistemática a los partidos situados en primer lugar en
cada circunscripción, y perjudicando a los partidos medianos y pequeños, a menos que la
circunscripción tenga una magnitud grande. D’Hondt es una fórmula que en
circunscripciones de magnitud pequeña, puede tener efectos de desproporcionalidad alta en
beneficio de los partidos mayores. (Xavier Torrens: “Los sistemas electorales”. En Miquel
Caminal Badia (editor), “Manual de Ciencia Política”, Editorial Tecnos, 1999)
Aplicación de la fórmula de D’Hondt: efecto de desproporcionalidad en distrito electoral
pequeño
Partidos
A
B
C
Votos
10.000
6.000
4.000
20.000
% Votos
50%
30%
20%
100%
1
10.000
6.000
4.000
2
3
5.000
3.333
2.000
1.333
3.000
2.000
Escaños
% Escaños
2
1
0
3
66,7%
33,3%
0,0%
100,0%
En el ámbito nacional cabe destaca, entonces, que la corrección de la regla proporcional
trae consigo una estructura de partidos con representación parlamentaria que se aproxima
al bipartidismo del sistema mayoritario, con mayorías parlamentarias relativamente
estables, fuertes barreras de entrada a nuevos partidos de ámbito nacional y alternancia en
el poder de los dos partidos mayoritarios.
En cambio, el sistema electoral de la Comunidad Autónoma Canaria presenta unas
consecuencias políticas distintas, dado que las circunscripciones electorales insulares
otorgan un gran peso político a los votantes según su extracción geográfica. La dispar
distribución de la población entre los territorios insulares hace que este sistema quiebre de
manera grave el principio de la proporcionalidad entre votos de la ciudadanía y la
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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representación política. La población residente en las dos islas más pobladas (Gran
Canaria y Tenerife) resulta muy penalizada, suponía en 2003 el 84% de la población total
del Archipiélago, pero ostentaba sólo el 50% de los escaños en el Parlamento regional. O,
en otros términos, la obtención de un escaño en estas islas requería por encima de 15 veces
más votos que la obtención de un escaño en la isla menos poblada (Hierro), por encima de
10 veces más votos que la obtención de un escaño en la segunda isla menos poblada
(Gomera) y así sucesivamente. Cabe considerar una derivación de estos rasgos
institucionales el hecho de que los gobiernos de las Islas hayan sido normalmente de
coalición y dependientes de frágiles mayorías en el Parlamento regional, donde pequeños
partidos de características locales han jugado un papel decisivo.
Como es lógico, la reforma de este sistema electoral ha encontrado fuertes resistencias por
parte de las formaciones políticas cuya base organizativa es eminentemente insular, y que
son las que en mayor medida se han visto beneficiadas por el mismo. Algunos elementos,
entre otros, barajados en las propuestas de reforma, y que persiguen atenuar la
representación de base exclusivamente insular, han sido la introducción de una lista
regional (que supone la votación a listas políticas presentadas a una circunscripción
regional y no sólo a listas de ámbito insular) y la eliminación de la llamada triple paridad
en la elección de los representantes (los porcentajes mínimos de votos a escala insular, en
total de las circunscripciones con candidatos y a nivel regional que hay que superar para
poder resultar elegido: “sólo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición
que hubieran obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción
electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por 100 de los votos
válidos emitidos en la circunscripción insular o, sumando los de todas las circunscripciones
en donde hubiera presentado candidatura, al menos el 6 por ciento de los votos válidos
emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma”, Disposición Transitoria Primera de
la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Canarias).
CIFRAS OFICIALES DE POBLACIÓN, NÚMERO DE REPRESENTANTES EN EL PARLAMENTO DE CANARIAS Y RATIOS DE
REPRESENTACIÓN POR ISLA
Isla
Comunidad
Autónoma de
Canarias
Ratio
Ratio
Población
Población
%
%
Diputados
Diputados Población/ Población/
1999
2003
%
población población
Diputados Diputados
diputados
1999
2003
1999
2003
1,630,015
1,843,755
LANZAROTE
84,849
8
109,942
8
10,606
13,743
13.3%
5.2%
6.0%
FUERTEVENTURA
49,020
7
69,762
7
7,003
9,966
11.7%
3.0%
3.8%
GRAN CANARIA
715,994
15
771,333
15
47,733
51,422
25.0%
43.9%
41.8%
TENERIFE
677,485
15
778,071
15
45,166
51,871
25.0%
41.6%
42.2%
LA GOMERA
16,790
4
19,098
4
4,198
4,775
6.7%
1.0%
1.0%
LA PALMA
78,198
8
85,547
8
9,775
10,693
13.3%
4.8%
4.6%
EL HIERRO
7,679
3
10,002
3
2,560
3,334
5.0%
0.5%
0.5%
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
12
PARADIGMAS DE LA POLÍTICA
PARADIGMA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA
Variable dependiente
Familias/Votantes
(maximizan utilidad)
Resultados
Políticas
Controladores Instrumentos Políticos
Restricciones
Mercado Político
Primario
Mercado de
Ejecución
de Políticas
Mercado
de bienes
y servicios
Empresas
(maximizan beneficios)
Gobierno
(maximiza votos)
Mercado de Ejecución
de Políticas
Mercado de
ofertas de
políticas
Burocracia
(maximiza presupuesto)
Mercado Político Primario: donde los políticos venden políticas a cambio de votos. Análisis de los resultados
de los distintos sistemas de votación, de la influencia del votante mediano, etc.
Mercado de Oferta de Políticas: los burócratas ofrecen medidas para promover los objetivos del Gobierno.
Teoría económica de la burocracia.
Mercado de Ejecución de Políticas: integrado por los receptores y ejecutores de las políticas. Teoría económica
de los grupos de presión.
PARADIGMA TRADICIONAL
(de la política económica
Resultados
"macroeconómica")
Políticas
(Peacock, Alan: Elección Pública. Alianza Editorial, Madrid, 1995)
Familias
(maximizan utilidad)
Gobierno
(maximiza el
bienestar colectivo)
Empresas
(maximizan beneficios)
4.1.2. Las reglas de la elección colectiva.
4.1.2.1. La orientación del voto en el contribuyente medio:
fundamentos y preferencias en un sistema impositivo uniforme y
en un sistema impositivo proporcional.
¾ En congruencia con los supuestos metodológicos adoptados, el análisis de las
preferencias del votante lo realizamos a partir de la consideración de que éstas
responderán al objetivo de maximizar su propio interés. Si simplificamos estas
preferencias políticas concentrándolas en una única variable cuantitativa y
unidimensional, como puede ser el nivel de gasto público, las preferencias del votante o
contribuyente individual medio resultarán del enfrentamiento entre los costes y los
beneficios que particularmente le reporta los distintos niveles posibles de gasto público.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
13
Beneficio
Marginal
Coste
Marginal
CMg
BMg
0
+
Beneficio
Marginal
Neto
0
G*
Gasto Público
BMgN = BMg - CMg
G*
+
Gasto Público
-
o El Beneficio Marginal del contribuyente o votante (BMg) es el beneficio o
utilidad que obtiene el contribuyente con una unidad adicional de gasto público. Es
alto al principio, cuando el nivel total de gasto público es escaso, pero disminuye a
medida que crece el gasto público, respondiendo así a la ley de la utilidad marginal
decreciente.
o El Coste Marginal del contribuyente (CMg) depende de la estructura impositiva y
equivale a la utilidad de las unidades monetarias que el contribuyente tiene que
pagar para financiar una unidad más de gasto público. O, en otros términos,
representa la utilidad que el contribuyente obtendría destinando al consumo de
bienes privados los impuestos adicionales que ha de pagar para aumentar en una
unidad el gasto público (lo cual nos remite directamente a la idea de coste de
oportunidad). El Coste Marginal es creciente porque al aumentar el gasto público
disminuye el consumo de bienes privados e incrementa, por consiguiente, la utilidad
marginal de éstos.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
14
ƒ
El Coste de Oportunidad es el beneficio de la mejor alternativa de
utilización de un recurso determinado por la que no se ha optado. Lo
que se deja de ganar por hacer una cosa y no otra, que sería la
mejor opción dentro de las restantes. Un incremento de los
impuestos para financiar la sanidad pública nos llevaría a
plantearnos la utilidad que nos reportarían las nuevas cantidades
que pagaremos a la Hacienda Pública si las destináramos a nuestro
gasto en cobertura sanitaria privada. Si la rentabilidad que nos
proporciona la inversión de nuestros ahorros en títulos de deuda
pública es mayor que la de la inversión en nuestra propia empresa,
lo racional sería que colocáramos estos ahorros en deuda pública
porque es la opción que tiene un mayor coste de oportunidad.
o El Beneficio Marginal Neto (BMgN) es igual a la diferencia entre el beneficio
marginal y el coste marginal, por lo cual sería positivo hasta cierto nivel de gasto
público, a partir del cual empieza a resultar negativo, ya que el coste marginal (de
oportunidad) sería más elevado que el beneficio marginal obtenido. El nivel de gasto
público óptimo para el contribuyente será aquel que hace cero el beneficio marginal
neto, es aquí donde hace máxima su utilidad total con relación al gasto público.
¾ Los tres factores básicos que condicionan la actitud de los contribuyentes hacia el
gasto en bienes públicos, o lo que es lo mismo, que determinan el nivel de Beneficio
Marginal Neto que obtienen, son los siguientes:
o La preferencia en los gustos hacia el consumo de bienes públicos o hacia el de
bienes privados. Esto estaría condicionado, como se ha visto con anterioridad, por el
nivel de vida, el desarrollo de los mercados, el grado de insatisfacción en el
consumo de bienes públicos y privados, etc., así como por creencias de tipo
ideológico o religioso de los individuos. En este último sentido, un ejemplo
representativo de preferencias opuestas sería la contraposición entre escuela laica
pública y escuela religiosa privada.
o El nivel de renta. Si adoptamos la hipótesis de que todos los individuos tienen la
misma función de utilidad respecto al gasto público y de que los impuestos son
uniformes, es decir, todo el mundo paga lo mismo, por lo que no hay efectos
redistributivos a través de los impuestos, entonces, los individuos con menor renta
estarán menos dispuestos a sacrificar bienes privados que los individuos más ricos,
debido a que al tener menor consumo de bienes privados su utilidad marginal es
mayor, aumentando así su coste marginal de oportunidad respecto a los más ricos.
En otros términos,
Bienes Privados Î UMg (pobres) > UMg (ricos)
Por lo cual, frente a un incremento del gasto público que conlleva un
aumento uniforme de los impuestos a pagar, la Relación Marginal de
Sustitución de Bienes Públicos por Bienes Privados resultaría,
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
15
RMS = ∆ Bienes Privados / ∆ Bienes Públicos Î RMS (pobres) < RMS
(ricos)
Los pobres valoran en menor medida que los ricos la provisión de bienes
públicos, la cantidad de bienes privados que darían por una unidad adicional
de bienes públicos es menor que en el caso de los individuos con mayor
renta.
o La naturaleza del sistema impositivo determina lo que cada persona ha de pagar
para financiar un aumento de los gastos en bienes públicos, o sea, determina los
costes asociados a este aumento que tiene que soportar cada ciudadano. Según sea la
estructura impositiva, las preferencias de ricos y pobres, con relación a un aumento
del gasto público, podrán variar, hasta el punto de compensarse las situaciones
iniciales de partida en función de sus niveles de utilidad respecto al consumo de
bienes privados.
ƒ
Sistema impositivo uniforme. Todos los contribuyentes pagan la misma
cantidad, como sería en el caso de un impuesto de capitación o de suma fija. Si
suponemos además un reparto igualitario de los bienes públicos, es decir, un
beneficio marginal igual para todos, en este escenario los pobres preferirían un
nivel de gasto público más bajo que el de los ricos, ya que, en términos de
utilidad, pierden más que los ricos frente a un aumento del gasto público.
BMg (pobres) = BMg (ricos)
CMg (pobres) > CMg (ricos)
+
BMgN
BMgN(pobres) < BMgN (ricos)
BMgN (pobres)
BMgN (ricos)
g*p < g*r
g*p
-
g*r
Gasto Público
El nivel óptimo de gasto público
para los pobres estará por debajo
del de los ricos en un sistema
impositivo uniforme.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
16
ƒ
Sistema impositivo proporcional. Todos los contribuyentes pagan en
impuestos un idéntico porcentaje sobre sus rentas individuales.
Precio en impuestos (p): lo que tiene que pagar cada contribuyente
por el aumento en una unidad monetaria de gasto público (no
confundir con el Coste Marginal del gasto público que es la utilidad
que hubiera obtenido el contribuyente de emplear ese precio en el
consumo de bienes privados).
Con un impuesto uniforme el precio en impuestos para cada
contribuyente es de fácil cálculo.
Si ∆ G (incremento del gasto público) = 1 Î p = 1/N, donde N es el
número de contribuyentes
Con un impuesto proporcional, ¿cuál sería el precio en impuestos?
t: tipo impositivo
Y: Renta Nacional
_
_
y : renta media por contribuyente = Y/N, por lo que Y = N . y
yi : renta contribuyente i
_
Recaudación total = t . Y = t . N . y = G (gasto público total)
Si ∆ G = 1, vemos, en primer término, lo que tendría que aumentar el
tipo impositivo (t) para cubrir este incremento del gasto público (=1)
_
∆t.N. y =1
_
∆ t = 1 / (N . y )
Luego, dado yi , (la renta de un individuo cualesquiera)
Los impuestos a pagar por dicho contribuyente i serían = t . yi
Por lo que el precio en impuestos que soportaría sería,
_
p = ∆ t . yi = yi / (N . y )
Tenemos, entonces, que en un sistema proporcional el precio en
impuestos variará a tenor de la renta individual del contribuyente y de
su relación comparativa con la renta media, es decir, el precio en
impuestos será tanto mayor cuanto mayor sea su distancia respecto a
la renta media . Si la renta individual es cero, el precio en impuestos
será también cero. Si la renta individual es igual a la media, el
contribuyente pagaría el mismo precio en impuestos que en un
sistema uniforme,
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
17
_
Si yi = y Î p = 1/N
En un sistema proporcional, por tanto, los pobres pueden preferir
mayores o menores niveles de gasto público que los ricos
dependiendo de los beneficios marginales netos respectivos. Estas
situaciones dispares se ilustran en los gráficos del epígrafe siguiente.
4.1.2.2. Diferencias de renta y demanda de bienes públicos.
Bienes
Privados
DIFERENCIAS DE RENTA Y DEMANDA
DE BIENES PÚBLICOS
Restricción presupuestaria del
contribuyente
y i = ci + pi . G
Er
Ep
Precio
en
Impuestos
Óptimos de consumo para una
persona pobre (p) y otra rica (r) :
Ep y Er
gp gr
Bienes
Públicos
Pr es mucho mayor que Pp lo cual
compensa lo suficiente para que el
gasto público preferido del pobre (gp)
sea mayor que el del rico (gr)
Pr
Dr
Pp
Dp
gr
Precio
en
Impuestos
gp
Bienes
Públicos
La diferencia entre Pr y Pp no es lo
suficientemente grande por lo cual
el pobre prefiere menor gasto público
Pr
Pp
Dr
Dp
gp
gr
Bienes
Públicos
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
18
4.1.2.3. El Votante Mediano: características básicas del modelo.
Si suponemos un modelo de democracia directa donde los electores deciden el nivel de
gasto público por medio de una votación por mayoría simple, ¿cuál será el nivel de gasto
público que se preferiría de forma colectiva?.
Utilidad (U)
Funciones de utilidad en relación al gasto público
según el nivel de renta de los individuos en el
caso de un impuesto uniforme.
Puntos de utilidad máxima
U(rico)
U(mediano)
U(pobre)
0
g1
g2
g3
Bienes
Públicos (G)
Estamos en el caso de una sociedad compuesta por tres individuos (o grupos de individuos
del mismo tamaño y de igual renta) que votan el nivel de gasto público eligiendo entre dos
posibles opciones. Los individuos tienen todos preferencias unimodales, es decir, tienen
siempre un único máximo preferido, por lo cual votarán su alternativa preferida o, de no ser
esto posible, la más cercana a su preferida. Bajo estas condiciones los resultados posibles
serían los siguientes:
o Si se vota entre g1 y g2:
Pobres (p) Î
g1 Pp g2
Medianos (m) Î g2 Pm g1
Ricos (r) Î
g2 Pr g1
En consecuencia, por la regla de la mayoría, socialmente se preferiría g2 a g1:
g2 Ps g1
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
19
o Si se vota entre g2 y g3:
Pobres (p) Î
g2 Pp g3
Medianos (m) Î g2 Pm g3
Ricos (r) Î
g3 Pr g2
Obtenemos también un resultado similar, por la regla de la mayoría,
socialmente se preferiría g2 a g3: g2 Ps g3
Es decir, en cada una de las situaciones de voto posibles siempre sale
ganando la alternativa preferida por el votante mediano (g2).
¾ El Votante Mediano será aquel que, habiendo ordenado previamente a los votantes de
acuerdo a sus preferencias, se encuentra en una posición tal que el número de personas
que prefieren más gasto público se iguala al número de personas que prefieren menos
gasto público. Esto es, el votante mediano divide, atendiendo a las preferencias
individuales, en dos mitades iguales a la población de votantes.
¾ Teorema del Votante Mediano: en el sistema de votación mayoritaria cuando los
individuos tiene preferencias unimodales el votante mediano es decisivo, determinará el
resultado de las votaciones.
¾ Teniendo en cuenta la correspondencia directa que hemos establecido entre las
preferencias y el nivel de renta, podemos traducir la definición de votante mediano en
términos de que sería aquel individuo que, si ordenamos a los ciudadanos de menor a
mayor nivel de renta, divide la población en dos partes iguales, una parte con niveles de
renta inferiores a los del votante mediano (renta mediana) y otra parte con niveles de
renta superiores.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
20
Distribución asimétrica de la renta:
%
Población
El número de personas con rentas bajas es mucho
mayor que el número de personas con rentas altas.
El pequeño porcentaje de población con rentas muy
altas eleva la media aritmética haciendo su valor
mayor que el de la mediana.
50% de la población
yme y*
Renta (Y)
Mediana < Media
La distribución asimétrica de la renta tiene especial relevancia porque en los
sistemas impositivos proporcionales y progresivos puede ser un factor esencial que
incremente la demanda de mayor gasto público por parte del votante mediano, como
se verá en el epígrafe siguiente.
ƒ
Dentro de la estadística descriptiva, la media aritmética
y la mediana son medidas de tendencia central de las
distribuciones de valores de una variable. La mediana es
el valor de la variable analizada que divide la
distribución de frecuencias (el número de veces que
aparece cada valor en la población) en dos partes
iguales. La media aritmética, por el contrario, resulta de
dividir la suma total de los valores que aparecen en una
población (el valor por su frecuencia) entre el número de
individuos de la población (la frecuencia total). Así
tenemos, por ejemplo, en una clase de universidad
compuesta por 11 individuos, 3 con 20 años, 2 con 21, 1
con 23, 2 con 25, 1 con 26, 1 con 45 y 1 con 50, la
mediana sería el valor 23, ya que hay 5 individuos con
menos edad y otros 5 con más edad. Sin embargo, la
media aritmética sería de 27 años, resultado de dividir la
suma de todas las edades (296) entre el número de
estudiantes (11). La media es mayor a la mediana porque
la distribución de edades no es simétrica respecto al
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
21
número de individuos, en particular, los individuos con
edades de 45 y 50 años “tiran” de la distribución
elevando el valor de la media.
4.1.2.4. Ineficiencia del equilibrio de la Votación por Mayoría:
resultados para tres sistemas impositivos alternativos.
Puesto que la preferencia social a través del sistema de votación por mayoría está
determinada por el voto del votante mediano, deberemos analizar su comportamiento en
los principales escenarios fiscales alternativos para establecer el nivel de gasto público que
se impondrá socialmente, así como, el nivel de cumplimiento de las condiciones
económicas de eficiencia que ello conllevaría.
En este sentido, hay que tener en cuenta que bajo el supuesto del votante mediano, lo que
decidirá la provisión de mayor o menor gasto público será la circunstancia de que el
beneficio marginal que reciba el votante mediano (BmgVmediano) sea, respectivamente,
mayor o menor que el coste marginal (CmgVmediano) que este hecho le supone. Y esto puede
ocurrir aún cuando los beneficios marginales totales (BMgT) que para el conjunto de la
sociedad represente el aumento del gasto público sean, de modo distinto a lo que le ocurre
al votante mediano, menor o mayor a los costes marginales totales (CMgT). En otros
términos, puede ocurrir que aún cuando
BMgT < CMgT
Si ocurre que
BmgVmediano > CmgVmediano
Por la regla de votación por mayoría se decida una preferencia social a favor
de:
+ Gasto Público
A pesar del hecho de que ello supondrá una pérdida de utilidad para el
conjunto de los ciudadanos, lo cual es el resultado de agregar todos los
beneficios y las pérdidas individuales relativas a esa variación del gasto
público.
¾ Impuestos uniformes y distribución de la renta uniforme (todos los individuos
tienen la misma renta).
o Si consideramos que los BMgT = CMgT, cada ciudadano recibiría 1/N de los
beneficios y de los costes totales, siendo N el número total de individuos. Luego, se
cumplen las condiciones de eficiencia donde se igualan los beneficios y los costes
marginales tanto a escala individual como a nivel agregado.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
22
o Si la distribución de la renta fuera simétrica en vez de uniforme, es decir, si la renta
media se iguala a la renta mediana y hubiera el mismo número de pobres que de
ricos, para el votante mediano su beneficio marginal se igualaría a su coste marginal
(BmgVmediano = CmgVmediano), porque pagaría CMgT/N y obtendría BMgT/N. Esto
no ocurre para el resto de individuos que tendrían una desigualdad, en un sentido u
otro, entre estos dos términos, ya que sus costes marginales variarían a tenor de su
renta, a pesar de pagar todos el mismo importe monetario en impuestos. Sin
embargo, la simetría en la distribución de la renta, si correspondiera con una
simetría en las pérdidas y ganancias individuales con relación al gasto público,
aseguraría también que la preferencia del votante mediano (la cual divide en partes
iguales a perdedores y ganadores con el incremento de gasto público), que se
impondrá en la votación por mayoría, derive en una decisión eficiente a escala
global que iguala costes y beneficios marginales para el conjunto de la población.
¾ Impuestos proporcionales, idéntico beneficio marginal individual y distribución
asimétrica de la renta.
Para todo votante se cumple que
BMgVi = BMgT/N
CMgVi = U(t . yi)
Luego, para el votante mediano
BMgVmediano = BMgT/N
CMgVmediano = U(t . ymediano)
Como en una distribución asimétrica de la renta
t . ymediana < t . y*media
En un sistema impositivo proporcional es probable que
BMgVmediano > CMgVmediano
Lo cual decidirá el resultado del voto por mayoría a favor de un nivel de
gasto público excesivo desde el punto de vista de la eficiencia (los costes
marginales totales superarían los beneficios). La suma de las pérdidas
netas de los que pierden resulta mayor que la suma de los beneficios
netos de los que ganan.
¾ Impuestos progresivos, idéntico beneficio marginal individual y distribución de la
renta asimétrica.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
23
o En este caso los costes asumidos por el votante mediano son incluso menores que en
la circunstancia de un impuesto proporcional, por lo cual la probabilidad de un gasto
público excesivo resulta todavía mayor. O, dicho de otro modo, la presión social a
favor de un mayor gasto público se incrementaría en el caso de un sistema fiscal
progresivo.
o Podemos concluir que la regla de votación por mayoría, salvo en casos especiales
(impuesto uniforme y preferencias simétricas) no conduce a resultados eficientes en
la producción de bienes públicos (RMT ≠ ∑ RMSi), ya que debido a las preferencias
del votante mediano el coste de ampliar la producción de bienes públicos es mayor
que la valoración agregada de los ciudadanos de esta mayor provisión (RMT >
∑RMSi).
4.1.2.5. El Intercambio de Votos y las Concesiones Mutuas
(Logrolling)
¾ La regla de votación por mayoría otorga un voto de igual valor a cada individuo, lo cual
significa que en términos de preferencias este voto no está expresando la intensidad de
las pérdidas o ganancias que supone para cada uno la opción elegida. Como hemos
visto, el beneficio marginal neto del gasto público oscila entre los ciudadanos
atendiendo fundamentalmente a la renta personal y al sistema fiscal vigente, por lo cual
el hecho de que la regla de votación por mayoría no mida la intensidad de las
preferencias individuales se erige como un obstáculo para alcanzar una provisión
eficiente de bienes públicos, puesto que ésta requeriría que se igualase la suma de los
beneficios marginales individuales con el coste marginal de incrementar dicha
provisión. Esta regla nos podría llevar a situaciones, como las apuntadas en el epígrafe
anterior, donde una mayoría de votantes decide un nivel de gasto público que provoca,
en términos de utilidad, un nivel de pérdidas, en la minoría, que votó en sentido
contrario, mayor que los beneficios conseguidos por dicha mayoría.
Una forma de obviar este problema es la de permitir la negociación entre los votantes
antes de la votación. A través de esta negociación los potenciales perdedores de la
futura votación podrían convencer a la mayoría de cambiar el sentido de su voto,
ofreciéndole, por ejemplo, determinadas compensaciones monetarias, de manera que el
resultado final de la votación no perjudicara a ninguna de las partes. La minoría tendría
margen suficiente de negociación porque sus pérdidas potenciales son mayores que las
ganancias que obtendría la mayoría de votar según su inclinación original.
La vía habitual de negociación que complementa muchos sistemas de votación es el
denominado intercambio de votos. Este procedimiento consiste en que cuando se van a
votar varias alternativas que no son mutuamente excluyentes, los votantes se
intercambian entre sí apoyo a propuestas diferentes. Los acuerdos a alcanzar entre los
votantes serían del tipo: yo voto a favor de las propuestas que te interesan a ti a cambio
de que tú votes a favor de las propuestas que me interesan a mí.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
24
¾ Supongamos un Parlamento donde existen tres grupos parlamentarios (A, B, y C)
de igual tamaño y que responden a una base territorial de representación. Se presentan
dos proyectos de inversión pública (x1 y x2) que afectan, respectivamente, a la región
representada por el grupo A y a la representada por el grupo B y que significan para los
residentes en cada región unas ganancias totales brutas de 700. Los dos proyectos tienen
el mismo coste (600 cada proyecto) y se financian con una aportación a partes iguales
por parte de cada región (200 cada una). Los beneficios netos (ganancias en utilidad
para los residentes en la región menos los costes de financiación que soportan) por
región y para cada proyecto serían los siguientes:
X2
-200
500
-200
X1
500
-200
-200
A
B
C
Si no hubiera negociación previa a la votación ninguno de los dos proyectos de
inversión saldría adelante, cada uno de ellos resultará derrotado por dos tercios, los
proyectos no se harían y la matriz de resultados tendría valores nulos para todas las
posibles alternativas.
X1
0
0
0
A
B
C
X2
0
0
0
Si, por el contrario, se acuerda el intercambio de votos entre los grupos A y B, los
dos proyectos se aprobarían y los resultados serían los siguientes:
A
B
C
X1 X2
300
300
-400
Estos resultados plantean la cuestión de si sería posible obtener un resultado
eficiente en sentido de Pareto donde no hubiera ninguna de las partes que fuera
perjudicada. Y, en efecto, el importe de las ganancias netas de A y B haría
teóricamente posible una compensación a la región C de modo tal que se cumplan
las condiciones de una mejora en sentido de Pareto, donde nadie sale perjudicado y
además algunos mejoran.
A
B
C
X1 X2
100
100
0
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
25
¾ La cuestión así expuesta plantea diversos problemas adicionales:
o Una vez alcanzado el acuerdo entre A y B, y si las votaciones de los proyectos x1 y
x2 se realizaran de modo sucesivo, pudiera ocurrir que los miembros del grupo A,
una vez aprobado el proyecto x1, se vieran tentados a incumplir el acuerdo y votar
en contra de la propuesta de B. Una forma de evitar estos potenciales
incumplimientos es la de crear una nueva propuesta x3 que englobe las dos
anteriores, x1 y x2. Este procedimiento mediante el cual a fin de lograr una mayoría
suficiente se van ampliando los proyectos de gasto se le denomina sistema de
concesiones mutuas.
o Este tipo de mecanismos de negociación son factibles únicamente en ámbitos donde
el número de votantes no es demasiado grande, como puede ser el caso de un
Parlamento, y donde, por tanto, los costes de transacción de la negociación son
bajos.
o No hay nada en el sistema de concesiones mutuas que obligue a los ganadores (A y
B) a hacer efectiva la compensación a los perdedores (C). Si las compensaciones no
tienen lugar la mayoría estaría explotando a la minoría (soportaría un coste que no
tendría contraprestación alguna), por lo cual, aunque se aumente la eficiencia
económica (hay una mejora “potencial” de Pareto) se estaría deteriorando la
equidad. La descentralización de las decisiones públicas es una forma de evitar este
tipo de situaciones de explotación. Otra vía, menos práctica, es la de sustituir la
regla de la mayoría por la regla de la unanimidad. En todo caso, en el ámbito de los
sistemas de decisión mayoritarios es difícil proteger a las minorías de este riesgo de
explotación.
o En muchos casos, y a diferencia del que hemos estado discutiendo, el intercambio
de votos puede servir para posibilitar aumentos ineficientes del gasto. Por ejemplo,
si los beneficios netos de cada proyecto para A y B fueran de 300, en vez de 500, no
habría posibilidad de una mejora potencial de Pareto, luego la aprobación de los
proyectos constituiría una medida ineficiente, globalmente las pérdidas superarían a
las ganancias.
X1
300
-200
-200
A
B
C
A
B
C
X2
-200
300
-200
X1 X2
100
100
-400
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
26
o En suma, es fácil que el intercambio de votos y las concesiones mutuas produzcan
aumentos ineficientes y/o inequitativos del gasto y, de hecho, es posible que estén
detrás de muchos de los aumentos de gasto que se producen en las democracias
parlamentarias (necesidad de conciliar intereses dentro de o entre los partidos).
ƒ
El análisis en términos de intercambio de votos y concesiones
mutuas, enmarcado en los modelos de comportamiento de la
teoría de juegos como el del dilema del prisionero, es posible
extenderlo al estudio del proceso constituyente de la actual
democracia española, que dio lugar a la reforma institucional del
anterior sistema dictatorial. Y, en efecto, la constitución española
de 1978 es posible verla como una resultante de la negociación
de tres grupos que tenían como prioridades objetivos políticos
distintos. Una derecha que perseguía ante todo la estabilidad de
las instituciones. Una izquierda orientada hacia el avance y
consolidación institucional de las políticas sociales. Y unos
nacionalistas
preocupados
eminentemente
por
la
descentralización del poder político. El actual modelo
democrático español tiene, así, la impronta y limitaciones que
determinó este proceso de negociación y que condujo a un
equilibrio donde predominaron ciertas restricciones derivadas
del miedo a la inestabilidad.
(Colomer, Joseph M.: La transición a la democracia: el modelo
español. Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)
4.1.2.6. La paradoja del voto y el problema de las mayorías
cíclicas.
¾ Condorcet (Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marqués de Condorcet, 1743-1794)
fue un filósofo, matemático y político francés del siglo XVIII que, en un período
histórico donde emergía con fuerza el interés ilustrado por las formas de gobierno
democrático, se destacó, entre otras aportaciones, por su estudio de las reglas de
decisión democráticas aplicando para ello el análisis lógico y estadístico a los resultados
de la utilización de dichas reglas. La contribución de Condorcet ha tenido una gran
influencia en los teóricos contemporáneos de la Teoría de la Elección Social.
El trabajo pionero de Condorcet sobre las elecciones se tituló “Essai sur l’application de
l’analyse a la probabilité des decisions rendues a la pluralité des voix” (1785) y su
objetivo era, según sus palabras, “deducir a través del razonamiento el grado de
confianza que merece el juicio de una asamblea, sea ésta grande o pequeña, sujeta a una
alta o baja pluralidad, separada en diferentes cuerpos o reunida en uno sólo, compuesta
por hombres más o menos sabios”. En términos modernos, éste sería el problema del
jurado: decidir si un acusado es culpable requiere convertir las opiniones de varios
expertos, de variable competencia, en un solo juicio. El punto de partida del análisis de
este problema es que la votación por mayoría es, de forma inequívoca y según el cálculo
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
27
de probabilidades, la mejor regla de votación cuando se trata de decidir entre dos
opciones o candidatos. Pero la cuestión se complica cuando se elige entre tres o más
alternativas, en estas condiciones el voto plural (que cada cual vote a su opción más
preferida), no garantiza un resultado acorde con la opinión de la mayoría, puesto que
puede ganar una alternativa que no saldría ganadora si se enfrentara en solitario con
cualquiera de las otras dos. De acuerdo con ello, Concorcet estima que existiría una
alternativa ganadora de acuerdo al criterio de la mayoría cuando ésta sale siempre
elegida al momento de su votación junto a cualquier otra, es decir, aquella que supone la
más probable combinación de opiniones, o el criterio de máxima probabilidad en un
contexto de elección por pares de opciones. Sin embargo, Condorcet demostró que este
resultado de un ganador único e indiscutible no está asegurado: cuando se utiliza la
regla de decisión por mayoría pueden concurrir circunstancias en las preferencias
individuales que conduzcan a resultados paradójicos o contradictorios.
(Moulin, H. y Young, H. P.: Condorcet, Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marquis
de. The New Palgrave: A Dictionary of Economics. London, 1994: The Macmillan
Press Limited)
Para ilustrar lo dicho, planteemos dos supuestos, el primero supone un resultado con
equilibrio y el segundo deriva en un resultado contradictorio donde no hay un claro
ganador.
¾ Resultado con equilibrio.
ƒ
ƒ
ƒ
Tres votantes: 1, 2 y 3
Tres opciones que se someten a votación: a, b y c
Para una mayor facilidad en la interpretación de los distintos resultados
suponemos que estas opciones corresponden a distintas alternativas en
cuanto a nivel de gasto público: a, sería gasto público alto, b, nivel medio de
gasto público y c, baja dotación de gasto público.
Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales serían las siguientes:
a P1 b P1 c
c P2 b P2 a
b P3 c P3 a
De estas condiciones se deducen los siguientes resultados:
En una votación entre a y b las elecciones serían
1Îa
2Îb
3Îb
Luego, por la regla de la mayoría Î b Ps a
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
28
En una votación entre a y c las elecciones serían
1Îa
2Îc
3Îc
Luego, por la regla de la mayoría Î c Ps a
En una votación entre b y c las elecciones serían
1Îb
2Îc
3Îb
Luego, por la regla de la mayoría Î b Ps c
El resultado global es, entonces, consistente, está en equilibrio, podemos encadenar los
resultados parciales en una preferencia agregada consistente Î b Ps c Ps a
Todas las estructuras de preferencias individuales tienen un único máximo, cumplen la
regla de que sólo existe una alternativa que sea preferida a las que son parecidas a ella o
están próximas. En otras palabras, la alternativa preferida a una dada, que se prefiere
como la mejor, sería siempre la más próxima o parecida a la misma. Esta característica
de las preferencias individuales queda reflejada en el siguiente gráfico:
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
29
VOTACIÓN CON EQUILIBRIO:
preferencias unimodales
Mejor
(2)
Intermedia
(3)
Peor
(1)
a
b
c
¾ Resultado paradójico o con ausencia de equilibrio.
Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales en este caso serían las siguientes:
a P1 b P1 c
c P2 a P2 b
b P3 c P3 a
De estas condiciones se deducen los siguientes resultados:
En una votación entre a y b las elecciones serían
1Îa
2Îa
3Îb
Luego, por la regla de la mayoría Î a Ps b
En una votación entre a y c las elecciones serían
1Îa
2Îc
3Îc
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
30
Luego, por la regla de la mayoría Î c Ps a
En una votación entre b y c las elecciones serían
1Îb
2Îc
3Îb
Luego, por la regla de la mayoría Î b Ps c
El resultado global es aquí inconsistente o paradójico, no podemos deducir una preferencia
agregada sólida y sin contradicciones, puesto que por una parte
si a Ps b y b Ps c , debería cumplirse la propiedad lógica de la
transitividad o racionalidad de modo que a Ps c , sin embargo esto no
ocurre así, sino todo lo contrario, siendo c Ps a cuando se somete este par
de opciones a votación.
El resultado, por tanto, no es consistente desde un punto de vista lógico. La razón de ello
radica en que hay dos máximos relativos en el perfil de preferencias de uno de los
individuos que rompe el equilibrio en la agregación global. El individuo 2 prefiere en
primer término la opción “a” de mayor gasto público, pero en segundo lugar no prefiere un
nivel intermedio de gasto (opción “b”), que sería la alternativa lógicamente más cercana a
la primera, sino que prefiere la opción “c” de menor gasto público. Esta situación de dos
máximos relativos se refleja en el correspondiente gráfico:
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
31
VOTACIÓN CON AUSENCIA DE EQUILIBRIO:
presencia de preferencias bimodales
Mejor
(2)
Intermedia
(3)
Peor
(1)
a
b
c
¾ El problema de las mayorías cíclicas. En un sistema de votación por mayoría, cuando
las preferencias individuales no son unimodales, el orden de las votaciones determina en
gran medida el resultado final. Si partimos de los perfiles de preferencias utilizados para
ilustrar la ausencia de equilibrio en la votación, podemos comprobar que es posible
obtener como opción ganadora a cualquiera de las tres alternativas sometidas a elección,
siempre y cuando alteremos el orden en que se realiza la votación sobre las mismas.
1ª ronda entre a y b
2ª ronda entre la ganadora y c
La preferencia social resultante sería c
1ª ronda entre b y c
2ª ronda entre la ganadora y a
La preferencia social resultante sería a
1ª ronda entre a y c
2ª ronda entre la ganadora y b
La preferencia social resultante sería b
¾ Comportamiento estratégico del votante. Cuando se dan las condiciones que
propician la ciclicidad en los resultados de votación el votante podría actuar
estratégicamente, es decir, adoptar decisiones que tienen en consideración las posibles
consecuencias de su voto, o lo que es lo mismo, la relación entre su elección y las
posibles respuestas de los otros votantes. Ocasionalmente, en los análisis electorales se
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
32
habla del llamado “voto útil”, como aquel voto que conceden los electores a una opción
que no es la que prefieren en un primer término, pero que consideran que tiene más
posibilidades de conseguir resultados significativos, mientras que su opción preferida
tendría escasas probabilidades de éxito. En estos casos, cabría hablar, en un sentido
débil, de comportamiento estratégico puesto que el votante cambia su elección con el
fin de obtener un resultado más favorable que el que resultaría de decidirse por su
preferencia óptima.
Volviendo a las preferencias individuales arriba indicadas que derivan en un resultado
cíclico, en el supuesto de la primera ronda entre a y b , el votante 1, sabedor de las
preferencias de los demás individuos, optaría por la alternativa “b”, en vez de “a”, que
es su máxima preferencia, porque en segunda ronda se enfrentarían “b” y “c”, con lo
cual saldría ganadora la alternativa “b”, que está más cercana a su máxima preferencia
que “c”, resultado más desfavorable que saldría ganador si votara con total sinceridad
en la primera ronda.
En este contexto, hablaremos de mecanismo de elección manipulable cuando algún
individuo puede alterar en su beneficio el resultado de un mecanismo de elección
mintiendo acerca de sus preferencias. Si, por el contrario, el mecanismo es tal que los
individuos nunca ganan mintiendo, se dice que es a prueba de estrategias. La
manipulación es un problema que afecta a la mayoría de los mecanismos de elección
colectiva.
¾ Las preferencias unimodales y la existencia de un equilibrio. Si la función de
utilidad de cada votante con relación a la provisión de bienes públicos (o nivel de gasto
público) tiene un único máximo, entonces, diremos que el perfil de preferencias de los
votantes es unimodal y constituye condición suficiente para garantizar el equilibrio en
un sistema de votación por mayoría. Cuando las funciones de utilidad (o perfil de
preferencias) tienen más de un máximo es probable que el sistema de votación por
mayoría no alcance el equilibrio, conduciendo al problema de las mayorías cíclicas.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
33
PREFERENCIAS UNIMODALES
U
Punto de máxima utilidad
Este máximo viene dado por
las siguientes condiciones:
U = U(q)
U' = U'(q) = 0
U'' = U''(q) < 0
que se cumplen cuando q = 0
Q (Bienes Públicos)
La derivada de una función
nos indica la tasa de variación
infinitesimal de una variable
(dependiente) respecto a
otra (independiente)
U
U' = lim ΔU / Δ q
Δq->0
U' = 0
U'' < 0
sólo para
q = qM
Q (Bienes Públicos)
Geométricamente, la tangente en un
punto de la curva de una función
representa la pendiente en ese punto y
viene medida por la derivada en el
mismo. En el punto máximo de la curva
qM
la pendiente es cero. Y la segunda derivada,
que corresponde al punto infinitesimalmente
siguiente, tiene valor negativo, puesto que
la curva empieza a descender.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
34
Preferencia por la
escuela pública.
Máximo = q M
Prefiere que la oferta pública
aumente hasta qM,
a partir de aquí el aumento de
impuestos trae consigo pérdida de
utilidad (por coste excesivo o gasto
ineficiente)
Máximo
PREFERENCIA BIMODAL
(gasto público en educación
básica)
U
Máximo
Punto crítico.
Mínimo = q m
Si aumentan los impuestos
hay ganancias de utilidad.
El individuo pasa de preferir
la escuela privada a
preferir la escuela pública,
porque se mejoran sus recursos
y calidad.
Mínimo
U' = 0
U'' < 0
para
q=0 y
q = qM
U' = 0
U'' > 0
para
q = qm
Preferencia por la
qm
escuela privada.
Máximo q = 0
Si aumentan los impuestos hay pérdida de utilidad.
Q
qM
Como regla general, podemos decir que las preferencias frente a un bien público
suelen ser unimodales. Sin embargo, las preferencias frente a varios bienes públicos,
que comportan distintas dimensiones o ámbitos de utilidad, no suelen ser
unimodales. Este podría ser el caso de elecciones que hacen entrar en juego
simultáneamente intereses o preocupaciones en ámbitos tan dispares como la salud,
la educación y la justicia. Asimismo, tenemos que las cuestiones distributivas raras
veces son unimodales y pueden derivar en una pauta cíclica en los resultados de las
votaciones.
Votación de tablas de tipos impositivos sobre la renta por tres grupos sociales de
igual tamaño y de rentas respectivamente baja, media y alta. Suponemos que cabe la
negociación entre los grupos previa a la votación.
Pobres
Medios
Ricos
A
20%
20%
20%
Alianzas
P
M
B
18%
18%
24%
Alianzas
P
R
C
17%
21%
22%
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
Alianzas
M
R
A
20%
20%
20%
35
4.1.2.7. El Teorema de la Imposibilidad de Arrow.
Kenneth J. Arrow se planteó el problema de obtener una regla democrática de votación que
permitiera reflejar de forma coherente todas las ordenaciones de preferencias individuales
de los miembros de la sociedad. Para afrontarlo, estableció las condiciones ideales que debe
cumplir la ordenación social de preferencias que resulte de aplicar la regla de elección, lo
cual formalizó en una serie de axiomas con el fin de facilitar el posterior análisis lógico. El
resultado que obtuvo postula que no es posible obtener una regla de elección colectiva que
cumpla con todas las condiciones establecidas como ideales para posibilitar una agregación
de las preferencias individuales consistente y neutral.
Exponemos a continuación una versión muy simplificada de la formulación de Arrow de su
Teorema de la Imposibilidad.
(Walsh, Vivian Charles, 1974: págs. 139-149)
Dos individuos: A (Adán) y E (Eva)
Tres alternativas: x, y, z
Perfil de preferencias de A: x PA y PA z
Perfil de preferencias de E: y PE z PE x
(1) Condición de No Dictadura: no existe ningún individuo que imponga sus
preferencias a los demás. Nadie controla a nadie.
x PA y & y PE x Î - (x PS y V y PS x)
Si Adán y Eva tienen preferencias totalmente opuestas no es posible que
socialmente se elija a una de ellas.
(2) Axioma de Comparabilidad (o Dominio no restringido): el mecanismo de
elección debe ser capaz de funcionar para cualquier conjunto de preferencias
individuales relativas a unas determinadas alternativas. Se trata de una condición de
generalidad o universalidad del mecanismo de elección.
(x) (y) (x PS y V y PS x V x IS y)
Dadas dos alternativas (x, y), la regla de elección escogerá necesariamente, o bien a
alguna de ellas, o bien ambas resultarán indiferentes para la sociedad según dicha
regla. En consecuencia, como
x PA y & y PE x Î x IS y
(3) Independencia de Alternativas Irrelevantes: la elección social sólo depende de
las preferencias individuales con relación a las alternativas consideradas, y no de su
posición relativa respecto a alternativas no consideradas. Por ejemplo, las
preferencias respecto al gasto entre sanidad y educación deben ser independientes
respecto a las preferencias sobre el gasto en justicia, cuando ésta es una opción no
incluida en el proceso de elección.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
36
Cualquier mecanismo de elección que considera la intensidad de las preferencias
individuales no cumple con esta condición, lo cual representa un obstáculo para el
logro de decisiones económicamente eficientes, dado que éstas suponen igualar la
agregación de las valoraciones individuales con el coste de transformación que
representa la oferta pública de bienes. La consideración de la intensidad de las
preferencias supone normalmente mecanismos de elección basados en puntuar las
distintas alternativas sobre una determinada escala de valoración. La más conocida
de estas reglas es la llamada cuenta de Borda (filósofo francés contemporáneo de
Condorcet) donde para n alternativas cada individuo puntúa con n puntos a su
opción más preferida, con n-1 a la segunda más preferida y así sucesivamente, de
modo que al final se suman los puntos obtenidos por cada opción en cada una de las
valoraciones individuales.
(4) Pareto Optimalidad Débil (débil por requerir la unanimidad estricta en las
preferencias individuales): la regla social siempre escogerá entre todas las
consideradas la alternativa que sea un Óptimo de Pareto. Es decir, aquella
alternativa que todos prefieren. Esta condición, por tanto, garantiza la eficiencia del
resultado de la elección. A tenor de las preferencias individuales de nuestro
supuesto, tendríamos entonces que como
y PA z & y PE z Î y PS z
(5) Axioma de Transitividad (o Racionalidad): la ordenación social de las
preferencias que resulte de la aplicación de la regla de elección debe ser consistente
desde el punto de vista lógico, esto es, no debe contener ambigüedades ni
contradicciones. Combinando los resultados finales anteriores obtenemos en
congruencia con la transitividad que
y PS z & x IS y Î x PS z
Pero, por otro lado, si atendemos a las preferencias individuales vemos que
x PA z & z PE x Î x IS z
Obtenemos así un resultado que es contradictorio con el anterior y que constata la
dificultad de definir una regla de elección que cumpla estrictamente con los cinco
axiomas expuestos.
¾ Las diferentes valoraciones del Teorema de la Imposibilidad de Arrow.
o De una parte, el Teorema de la Imposibilidad da cuenta de la complejidad que
caracteriza a los procesos de elección colectiva democráticos, tales como los que
operan en las elecciones democráticas de Parlamentos y Gobiernos, cuyos resultados
no responden a los mismos criterios de racionalidad y coherencia que pueden ser
aplicables a las personas individuales, ya que al fin y al cabo dichos procesos
pretenden agregar preferencias individuales que son heterogéneas entre sí. Nos
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
37
posibilita, por tanto, conocer mejor la naturaleza de los mecanismos de elección
democrática, puesto que al identificar los problemas de combinar órdenes de
preferencia individual en juicios sociales agregados de bienestar conduce a vías
posibles de superación de estos problemas. En este sentido, hay que distinguir entre
la preferencia social (características socialmente deseables) de la operatoria de la
elección, por un lado, respecto de la formación de los juicios sociales, por el otro. La
operatoria de los mecanismos de decisión consiste en las reglas que regulan el
terreno de juego donde se adoptan las decisiones colectivas. Mientras que los juicios
sociales de bienestar reflejan una determinada visión ampliamente compartida sobre
lo que supone el bien social. Por consiguiente, en ambos casos hay problemas de
agregación de preferencias que pueden tratarse de forma diferenciada, aunque
“procedimientos” y “consecuencias” estén también estrechamente amalgamados.
o El Teorema de la Imposibilidad cabe, asimismo, interpretarlo como una
demostración de la imposibilidad de la anarquía: todo proceso de decisión colectiva
requeriría algún grado de coerción sobre los individuos o, en otros términos, algún
tipo de restricción sobre sus preferencias individuales. En este orden de cosas, el
Teorema sería una prueba en sentido inverso. Desde dicha perspectiva podría
también considerarse una demostración de la inconsistencia de la concepción trivial
de la libertad individual, que es frecuente se entienda como realización de los deseos
personales sin restricciones de ningún tipo, y que en la práctica supone la negación
de la libertad de todos los demás. Esto nos lleva a que sería conveniente una
interpretación más flexible de los requerimientos axiomáticos de Arrow. Por
ejemplo, la condición de comparabilidad o dominio no restringido puede no ser
estrictamente necesaria: no tienen porqué estar consideradas todas las posibles
alternativas o combinaciones de preferencias individuales, ya que algunas pueden
resultar sencillamente indeseables o inviables desde el punto de vista social.
Igualmente, pueden haber valores que como producto del debate democrático sean
ampliamente aceptados por la sociedad, pero que significan restricciones al ámbito
de decisión del homo economicus (siempre egoísta calculador y mirando en
exclusiva por su propio interés) y que pueden cristalizar incluso en limitaciones de
orden constitucional. En este mismo contexto podría plantearse el debate sobre la
conveniencia de la exclusión del juego democrático de las preferencias radicales del
nacionalismo étnico y del fundamentalismo religioso, las cuales asignan derechos
supremos a entidades tales como las razas, lenguas, territorios o creencias religiosas
por encima y al margen de los derechos democráticos de los individuos.
o Precisamente por lo anterior, puede afirmarse que no es posible la construcción de
una ordenación social de preferencias inocua, es decir, sin juicios de valor
implícitos. Cualquier valoración sobre el bienestar social requiere en alguna
proporción echar mano de medidas de comparación del bienestar entre los
individuos. El criterio paretiano no nos resuelve los dilemas distributivos y
necesitamos, en consecuencia, ampliar la base informativa sobre la que se asientan
nuestros juicios sobre el bienestar social, para lo cual las condiciones de Arrow no
resultan un marco adecuado. Al fin y al cabo, las reglas de decisión colectiva son
instituciones que determinan la estructura del poder político y éste, a su vez, la
forma de asignación de los recursos públicos, por lo que resulta casi inevitable que
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
38
el diseño de las primeras responda a ciertos valores relativos al bienestar entre los
individuos, por ejemplo, los sistemas electorales pueden hacerse eco de ello
otorgando mayor peso a la representación territorial o étnica que a la estrictamente
poblacional, o privilegiando la estabilidad política de los resultados sobre cualquier
otra consideración de representación de las preferencias ciudadanas.
o La hipótesis del dictador benevolente. Dada la imposibilidad de deducir una función
de bienestar social mediante una regla democrática de elección que agregue las
preferencias individuales en condiciones de consistencia, neutralidad y generalidad
(la FBS de Arrow), el análisis normativo suele recurrir a la hipótesis del dictador
benevolente con la finalidad de formalizar y analizar las consecuencias de los
distintos criterios de justicia o bienestar social. La hipótesis del dictador benevolente
consiste en suponer una función de bienestar social que viene definida por el criterio
del planificador o gobernante. El problema principal con que se enfrenta tal dictador
es que, sea cual sea la regla de financiación del gasto público, no puede observar las
preferencias de los individuos y éstos carecen de incentivos para revelárselas.
(Arrow, Kenneth J.: Arrow’s Theorem. The New Palgrave: A Dictionary of
Economics. London, 1994: The Macmillan Press Limited.
Sen, Amartya: Rationality and Social Choice. The American Economic Review,
Vol. 85, nº 1, Marzo 1995.
Sen, Amartya, 1976.)
4.1.2.8. El sistema bipartidista y el votante mediano.
Una consecuencia inmediata que podemos derivar del teorema del votante mediano se
refiere a la tendencia que predominará en un sistema democrático de dos partidos y sistema
electoral por mayoría simple en cuanto al contenido de los programas electorales de tales
partidos. Para deducirla, partimos de la hipótesis de comportamiento relativa a que los
representantes políticos tomarán sus decisiones en el sentido de conseguir maximizar los
votos que recibirán en las elecciones. Según ello, en un sistema bipartidista, bajo el
supuesto del votante mediano, las opciones políticas tenderán a la convergencia, es decir,
hacia posiciones cada vez más centristas en lo político, más cercanas a las preferencias del
votante mediano.
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Gm
G’1
G2
G1
+
Gm : nivel de gasto público preferido por el votante mediano.
G1 : nivel de gasto público defendido inicialmente por el partido 1,
siendo G1 > Gm.
G2 : el partido 2 escoge un nivel de gasto inferior al del partido 1 y
más próximo al del votante mediano, con lo que G2 < G1.
G’1: dado que en un sistema de mayoría simple se impondría la
alternativa más cercana a la preferencia del votante mediano, el
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
39
ƒ
partido 1 reaccionaría proponiendo un nivel de gasto todavía más
próximo a Gm, de modo que G’1 < G2.
El proceso continuaría hasta que ambas opciones convergieran en
Gm.
¾ Limitaciones de este modelo.
o Si las preferencias de los votantes no son unimodales es muy posible que no haya
equilibrio. Esto es, el votante mediano puede responder a preferencias en varias
dimensiones por lo que sería muy difícil definir su intención de voto. Por ejemplo,
el votante mediano podría estar interesado no sólo en el nivel de gasto público, sino
en los objetivos y en las formas de aplicarlo, asimismo, podría estar a favor de la
utilización de los recursos públicos en determinadas finalidades pero ser contrario a
otras.
o Puede resultar muy probable que los votantes próximos a la mediana crean que los
costes de la participación política son mayores que las ganancias que obtendrán de
dicha participación, ya que consideran que los resultados electorales no se van a
alterar con su participación. En el lado opuesto, las personas extremistas, y más
alejadas del votante mediano, suelen ser más activas políticamente, con lo cual
pueden contrarrestar la tendencia hacia la convergencia en el votante mediano.
4.2. Modelos de comportamientos de los agentes en una Hacienda Pública
democrática.
4.2.1. Los votantes: comportamiento y motivación hacia el voto.
4.2.2. Los representantes políticos.
¾ La ignorancia o abstención racional de los votantes. La tendencia de los votantes
hacia la inhibición del voto es debida a los escasos beneficios que esperan con relación
a los costes que conlleva la participación política. Ello tiene que ver, por el lado de los
posibles beneficios, con la escasa influencia del voto individual en los resultados
generales de un amplio proceso electoral. Y, por el lado de los costes, con el esfuerzo
particular que se requiere para estar informado políticamente y con las molestias de
distinto tipo que supone el acto de votar en unas elecciones (desplazamientos, tiempo
necesario, colas, etc.).
¾ El sentido de responsabilidad cívica, que denota el comportamiento activo de muchos
votantes, cabría interpretarlo como un tipo de comportamiento que rompe con la
hipótesis de racionalidad económica en sentido estricto, ya que en apariencia, y según el
supuesto de la abstención racional, el votante no estaría actuando en beneficio propio.
Sin embargo, el cálculo racional del ciudadano hay que enmarcarlo en el contexto social
específico en que se sitúa el individuo, puesto que este contexto puede comportar
pérdidas y ganancias individuales que tienen que ver con “la presión de la comunidad
de pertenencia”. Es decir, una sociedad civil desarrollada significa la existencia de
instituciones relevantes al margen de las vinculadas al propio sector público, lo cual se
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
40
traduce en la presencia de valores (ideas sobre lo que es bueno y lo que es malo para la
sociedad) que son ampliamente compartidos por la ciudadanía y que tienen uno de sus
principales reflejos en el sentido individual de pertenencia a una comunidad, lo cual va
necesariamente unido a una serie de derechos y obligaciones individuales para con la
misma. Los modelos más recientes sobre el comportamiento político dan cuenta de que
los principales determinantes de los resultados políticos no son tanto las decisiones
atomizadas y maximizadoras de los individuos, sino los grupos e instituciones que
guían y constriñen la elección individual egoísta. Esto significa, en suma, que el actor
racional encuentra sus costes y beneficios definidos por la red social de relaciones en las
que se haya inmerso.
(Miller, Gary J.: The Impact of Economics on Contemporary Political Science. Journal
of Economic Literature, Vol. XXXV, Septiembre 1997)
¾ La información imperfecta de los votantes. Debido al coste que supone estar bien
informado, muchos de los votantes que ejercen su derecho basan su valoración de los
políticos en indicadores subjetivos simples. Estos indicadores subjetivos simples actúan
como patrones mentales que minimizan el esfuerzo necesario para decidir cabalmente
una elección. Así tenemos que es frecuente que la decisión sobre el sentido del voto en
unas elecciones esté basada en factores como: el carisma o confianza que inspira un
líder político; la existencia de un programa concreto de gasto o de impuestos que
beneficia en particular al votante; el grado de satisfacción que tiene el votante con su
propia situación personal, vota por la reelección si está satisfecho y vota a la oposición
si no lo está.
¾ El ciclo electoral del gasto público. Los efectos sobre el gasto público de esta falta de
información de los votantes dependen de cuáles sean los objetivos de los políticos. En la
medida en que los políticos persigan ante todo mantenerse en el poder, adoptarán las
medidas de gasto que mejor se adapten a los criterios por los que se guían los votantes.
Como parece haber evidencias empíricas que establecen que la coyuntura económica
puede ser decisiva para conseguir la reelección de un partido en el poder, los políticos
tenderán a desarrollar políticas expansivas de gasto antes de cualquier cita electoral con
la finalidad de influir positivamente en dicha coyuntura. Asimismo, si los votantes se
guían por consideraciones de corto plazo, los gobiernos preferirán medidas más
efectistas que efectivas para dar la impresión que de están actuando con rigor ante los
problemas. El aluvión de inauguraciones y decisiones públicas en la proximidad de
cualquier votación no es ajeno a este deseo de efectismo.
¾ El margen de maniobra de los políticos. Las ineficiencias derivadas de las
información imperfecta de los votantes serán aún mayores cuando los políticos tienen
objetivos individuales que van más allá de la mera reelección, como, por ejemplo,
agrandar el presupuesto público como medio de aumentar su poder o, simplemente,
buscar su lucro personal. Mientras más imperfecta sea la información de que disponen
los votantes mayor margen de maniobra tienen los políticos para satisfacer sus intereses
particulares y obtener la reelección. La capacidad de los políticos para imponer sus
propias preferencias parece ser una función de la habilidad de los votantes para
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
41
controlar y sancionar a los candidatos, lo cual a su vez depende de la concienciación
política del votante.
‰
El Capital Social viene constituido por redes estables de relaciones entre
individuos que fomentan la confianza mutua y promueven la cooperación entre
ellos. En la esfera económica reduce los costes de transacción, y en la esfera
política promueve el tipo de vida asociativa que es necesaria para el éxito de
las democracias modernas. Un Capital Social grande reduce los márgenes de
discrecionalidad en el comportamiento de los políticos, supone la existencia de
limitaciones a la arbitrariedad y a la búsqueda por parte de éstos de intereses
exclusivamente individuales. Aunque el Capital Social surge a menudo de la
reiteración de situaciones del tipo Dilema del Prisionero, que favorecen las
soluciones cooperativas, es también producto de la religión, la tradición, la
experiencia histórica compartida y otras modalidades de normas culturales. De
modo que si bien la idea del capital social es frecuentemente crítica para
entender los problemas del desarrollo económico y social, por otro lado, el
capital social es difícil de generar a través de las políticas públicas. No
obstante, los Estados pueden favorecer la formación de Capital Social a través
de un buen sistema educativo, de la provisión de bienes públicos básicos como
los derechos de propiedad y la seguridad pública, y evitando suplantar a la
iniciativa privada cuando ésta puede desarrollar con mayor eficacia ciertas
actividades. De modo sintético, podemos formalizar el concepto de Capital
Social en la siguiente expresión, que trataría de medir el stock de Capital Social
presente en una sociedad:
1
CS = ∑ (( ) rp cn )1...t
rn
n: es el tamaño de los grupos asociativos de carácter civil que existen en la
sociedad, el número de miembros que componen cada uno de estos grupos
(organizaciones deportivas, de ocio, culturales, religiosas, vecinales,
ecológicas, de ayuda y cooperación, políticas, profesionales, sindicales, etc.). Si
n es pequeño esto limita los fines que puede alcanzar el grupo.
t: es el número de grupos diferentes que existen. Es difícil censar todos los
grupos asociativos existentes porque existen muchas redes informales de
asociación, que se ven favorecidas hoy en día por los cambios en la tecnología
de las comunicaciones. Cuanto más grande sean n y t mayor será la riqueza de
Capital Social de que dispone una sociedad.
c: coeficiente de cohesión del grupo. Mientras más alta sea la cohesión de un
grupo mayor alcance y eficacia tendrá la acción colectiva que realice el mismo.
rp: radio de confianza que se deriva de la actividad de un grupo al margen de la
acción colectiva que le da su razón de ser. Es una externalidad positiva de la
misma existencia del grupo, como puede ser la de un grupo religioso que
promueve la honestidad en el comportamiento de sus miembros en cualquier
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
42
ámbito social y económico. Si el radio de confianza no excede el ámbito del
propio grupo el valor de rp será igual a uno, si tuviera mayor alcance, entonces,
el valor sería mayor a uno.
rn: radio de desconfianza que genera la actividad del grupo. Muchos grupos
establecen fuertes lazos entre sus miembros pero fomentan la desconfianza, el
rechazo, la intolerancia, incluso el odio, hacia los individuos que no pertenecen
al grupo (las redes familiares cerradas, las organizaciones mafiosas, racistas o
fascistas). Se trata, por tanto, de una externalidad negativa que debe minorar
los efectos positivos de la existencia de grupos asociativos.
(Fukuyama, Francis: Social Capital and Civil Society. International Monetary
Fund, Working Paper WP/00/74, Abril de 2000)
‰
La idea del Capital Social recibió un fuerte espaldarazo por el trabajo pionero
que el sociólogo Robert D. Putman hizo para el caso de los gobiernos
regionales de Italia. En 1970 en este país se crearon nuevos gobiernos para
cada una de las regiones, las cuales partían de condiciones muy diferentes en
cuanto a nivel de riqueza, estructura social e inclinaciones políticas. Putman y
sus colaboradores evaluaron la gestión de estos gobiernos regionales en áreas
como la agricultura, la vivienda y los servicios sanitarios. Los resultados de la
investigación fueron sorprendentes, las regiones que disfrutaban de un gobierno
eficaz en la década de los años 90 del siglo XX eran aquellas que habían
heredado un mayor legado cívico, cuyos orígenes pueden trazarse hasta la
temprana Edad Media. La división de Italia entre un norte desarrollado y un
sur geográfico con importantes problemas de desarrollo, adquiere así un nuevo
significado puesto que esta división es pareja a la mayor y menor presencia de
las tradiciones cívicas, respectivamente, en el norte y en el sur de la península
italiana.
(Putman, Robert D.: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern
Italy. Princenton University Press, 1992)
‰
El Capital Social se refiere generalmente a la confianza, a la preocupación por
los asociados de uno, a un deseo de vivir bajo las normas de la comunidad de
pertenencia y de penalizar a aquellos que no lo hacen. A la vez que resultan
esenciales para el buen gobierno, estos comportamientos y disposiciones entran
en conflicto con las asunciones fundamentales relativas al comportamiento
individual arquetípico –Homo economicus- que solamente vela por sí mismo.
Consideramos estos comportamientos y disposiciones aspectos de lo que
denominamos “gobierno comunitario”. Sugerimos que
(i)
el gobierno comunitario es capaz de enfrentar algunos fallos
comunes del mercado y del estado, pero de forma típica se apoya en
una distinción entre quien está dentro y quien está fuera que puede
ser moralmente repugnante;
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
43
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
las motivaciones individuales que soportan el gobierno comunitario
no son capturadas ni por las convencionales preferencias egoístas
del Homo economicus, ni por el altruismo incondicional hacia los
propios compañeros de comunidad;
las instituciones bien diseñadas hacen que las comunidades, los
mercados y los estados sean complementarios y no sustitutos;
con instituciones pobremente diseñadas los mercados y los estados
pueden excluir al gobierno comunitario;
algunas distribuciones de los derechos de propiedad son mejores que
otras a la hora de favorecer el gobierno comunitario y asegurar la
complementariedad entre comunidades, mercados y estados;
lejos de representar restos de una era premoderna, la pequeña escala
de las interacciones que caracterizan a las comunidades hace
probable que éstas incrementen su importancia cuando los
problemas económicos que el gobierno comunitario maneja
relativamente bien adquieran mayor importancia.
(…) las comunidades resuelven problemas que de otra forma aparecerían como
fallos de mercado o fallos del estado, a saber: la insuficiente provisión de
bienes públicos locales tales como los entretenimientos y servicios vecinales, la
ausencia de seguro y de otras oportunidades de compartir el riesgo incluso
cuando éstas podrían ser mutuamente beneficiosas, la exclusión de los pobres
de los mercados de crédito, y el excesivo e inefectivo control del esfuerzo
laboral. Las comunidades pueden a veces hacer lo que los gobiernos y los
mercados no logran porque sus miembros, y no los extraños, tienen
información crucial sobre los comportamientos, capacidades y necesidades de
los otros miembros. Los miembros usan esta información para sostener normas
(...) y para hacer uso de arreglos de aseguramiento eficiente que no están
plagados por los usuales problemas de azar moral y selección adversa (...).
Esta información interna es utilizada la mayor parte de las veces de una
manera multilateral más que de una forma centralizada (...).
(...) En una economía basada cada vez con mayor fuerza en las cualidades más
que en las cantidades (donde predominan los equipos de producción que
trabajan sobre una base intensiva de información, a diferencia de los sistemas
de producción anteriores que exigían muchos menores requerimientos de
conocimiento y comunicación), las superiores capacidades de gobierno de las
comunidades tienen su principal manifestación en la utilización de distintos
tipos de control multilateral y de compartimiento del riesgo. (...) Pero la
capacidad de las comunidades de resolver problemas puede ser impedida por
la división jerárquica y la desigualdad económica entre sus miembros (...).
(Bowles, Samuel y Gintis, Herbert: Social Capital y Community Governance.
Economic Journal 112 –483- F419-436, 2002)
‰
Según algunos analistas, el modelo de democracia que surge del proceso de
transición español comporta ciertas limitaciones al funcionamiento efectivo de
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
44
una sociedad democrática por dos grandes motivos. El primero tiene que ver
con los diseños adoptados para las instituciones políticas, que buscaban en
gran medida proteger y dar estabilidad a unas incipientes organizaciones
democráticas, y que resultaron en un sistema electoral mixto de base
proporcional pero que favorece a los dos partidos mayores; en mecanismos
varios de protección de los partidos como las listas electorales bloqueadas, la
financiación pública de los mismos con escaso control de la financiación
privada, o el alto poder de los líderes de los partidos; en una confrontación
política que tiende a ser bipolar, con poca presencia de formas pluralistas y de
consenso; en las altas barreras de entrada al mercado electoral que desaniman
la formación de nuevas alternativas; etc. El segundo está relacionado con la
desactivación de los movimientos sociales que promovieron el tránsito a la
democracia y que fueron sustituidos por el protagonismo de unos partidos y
sindicatos de estructuras más rígidas y cerradas y que viven de los presupuestos
públicos. La democracia española se caracteriza, en general, por la debilidad
de las organizaciones intermedias que se sitúan entre el Estado y la sociedad,
rasgo que es considerablemente más acusado en el caso de las Islas Canarias,
donde las instituciones civiles subsisten malamente en una sociedad civil muy
desarticulada.
(Colomer, Joseph M.: La transición a la democracia: el modelo español.
Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)
4.2.3. Los grupos de presión: características y vías de acción.
¾ Los grupos de presión son asociaciones de individuos con intereses comunes que
tratan de que las decisiones públicas favorezcan esos intereses. Una perspectiva teórica
alternativa trata de explicar el voto en razón del poder que ejercen los grupos de presión
frente a un electorado con un nivel de información política muy deficiente.
o Constituyen grupos de presión los sindicatos y las organizaciones patronales, cuyo
poder se refuerza a tenor de los recursos económicos que disponen y del grado de
independencia que tienen frente al Sector Público. Los medios de comunicación
pueden representar los grupos de interés de mayor influencia en las sociedades
contemporáneas, por sí mismos o como instrumentos de grupos sectoriales
específicos; los intensos procesos de concentración que actualmente afectan a
dichos medios contienen peligros significativos para la necesaria pluralidad en las
sociedades democráticas, dado que su poder se intensifica de forma inusitada
cuando se elimina o restringe la competencia de unos medios con otros. Las
organizaciones religiosas, los colegios profesionales, las asociaciones de vecinos,
las organizaciones ecologistas, etc., pueden también constituir grupos de presión
activos con mayor o menor impacto sobre las decisiones públicas y sobre las
opiniones del electorado.
o No obstante, el posible poder indiscriminado de los grupos de presión está
contrapesado por el hecho de que la gestión eficiente del sector público es en sí
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
45
misma un bien público, es decir, un bien que supone beneficios para todos sin
excepción, y, por tanto, cabe esperar que el nivel de competencia en la gestión de
los representantes políticos sea valorado, en última instancia, por el electorado, a
pesar de la influencia sesgada de algunos grupos de presión.
o La acción colectiva de un grupo de presión tiene carácter de bien público para los
miembros integrantes de dicho grupo, o personas afines a los intereses defendidos
por el grupo, constituyendo, por tanto, un bien colectivo. Por dicho motivo, el
problema del polizón o del viajero sin billete afecta en distinto grado a todos los
grupos de presión, ya que siempre existe la posibilidad de sujetos que se beneficien
de la actividad de los grupos sin participar en sus costes de funcionamiento. El
problema del polizón es más agudo en los grupos de presión grandes, con muchos
miembros, que en los pequeños. Los costes de transacción necesarios para controlar
que todos los integrantes del grupo colaboran en los costes de la acción colectiva
disminuyen lógicamente cuando se reduce el tamaño del grupo. Los grupos
relativamente pequeños en cuanto a número de integrantes, con recursos a su
disposición y cohesionados alrededor de intereses económicos son los que tienen un
mayor nivel de eficacia en su actividad de influencia.
‰
Las prebendas institucionales que gozan los sindicatos o los partidos políticos
en el marco de la actual democracia española, por lo que se refiere a su
financiación con fondos públicos, al reconocimiento legal de su obligada
presencia representativa en distintos ámbitos públicos y privados, etc., pueden
ser justificadas a la luz del carácter de bien público que tiene su actividad para
determinados sectores de la sociedad, además de su razón de ser como
mecanismos de protección establecidos en el proceso de transición con vistas a
apuntalar el nuevo orden democrático tras muchos años de régimen dictatorial
y de ausencia de tradiciones democráticas. Por ejemplo, se supone que la
actividad de las centrales sindicales beneficia a todos los trabajadores y no sólo
a aquellos que están afiliados al sindicato. Sin embargo, este proteccionismo
institucional presenta, por otro lado, consecuencias negativas, puesto que ha
favorecido la conversión de las organizaciones sindicales o partidarias en
organizaciones cuasi-paraestatales, cuya supervivencia depende en gran
medida del apoyo público que reciben, y ha eliminado incentivos a la afiliación
y a la participación en el seno de las mismas.
‰
La lógica de la acción colectiva: una recapitulación. La creencia largo tiempo
establecida de que los grupos actúan siempre a favor de sus intereses comunes
–a pesar de su refuerzo a través del Teorema de Coase, de la teoría de clases de
Marx y de otras tradiciones intelectuales- es equivocada. Siempre que el valor
de un bien colectivo para un grupo exceda de forma inequívoca a sus costes,
hay necesariamente una negociación coasiana potencial para proveer el bien,
que, una vez producido y utilizado, dejaría a cada cual en el grupo en una
situación mejor. Pero si un grupo es suficientemente grande, sus miembros no
tendrán ningún incentivo para participar en la costosa negociación y en la
interacción estratégica que podría resultar de tal negociación coasiana. Incluso
si los costes de transacción fueran cero, no cabe ninguna presunción de que ello
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
46
pueda resultar en una negociación coasiana: cualquier expectativa que una
negociación coasiana produjera generaría un juego sin núcleo, es decir, un
continuo esfuerzo de todos los individuos racionales para estar en el subgrupo
que obtiene las mayores ganancias, la coalición de los viajeros sin billete.
Los grupos pueden superar las grandes dificultades de la acción colectiva y
servir de forma racional a sus intereses solamente en dos circunstancias. La
primera es cuando el número de miembros del grupo es reducido: no obstante
la conclusión opuesta sugerida por las comunes malas interpretaciones del
Dilema del Prisionero, grupos suficientemente pequeños pueden, y muy a
menudo actúan, a favor de sus propios intereses comunes. La otra circunstancia
que puede habilitar a un grupo a superar las dificultades de la acción colectiva
es la disponibilidad de incentivos selectivos. A diferencia del bien colectivo, el
incentivo selectivo se aplica selectivamente a los individuos dependiendo si
contribuyen a la provisión del bien colectivo. Los incentivos selectivos pueden
ser negativos, como los impuestos, los piquetes de huelga, la obligatoriedad de
la colegiación para ejercer la profesión, etc.; o pueden ser positivos, como los
servicios y beneficios exclusivos que se reciben por pertenecer a una
organización determinada. Cuando los grupos son grandes y no tienen
oportunidad de obtener incentivos selectivos, nunca podrán actuar a favor de
sus intereses colectivos.
Ninguna sociedad puede tener una completa y simétrica organización de todos
sus grupos. En consecuencia, grupos tales como los desempleados, los pobres,
los consumidores y los contribuyentes no están organizados. De este modo, una
negociación entre grupos organizados para la acción colectiva tiende a ignorar
las pérdidas de los no organizados; la voluntariedad o las fuerzas de mercado
no pueden conducir a una negociación coasiana o a un contrato social que sea
eficiente para la sociedad como un todo. (...) asimismo, se requiere un largo
tiempo de maduración para que los grupos que puedan conquistar las
dificultades de la acción colectiva efectivamente las superen.
(Olson, Mancur, 2000, págs: 69-88)
¾ Los grupos de presión tienen tres vías principales para ejercitar su poder:
o Intercambio de votos por medidas o gasto público. Grupos de presión numerosos
con influencia decisiva en algún ámbito electoral pueden conseguir una atención
preferente a sus intereses por parte de los políticos con el fin de ganar su voto. Casos
típicos de este tipo de grupos son los pensionistas, los agricultores, o en el caso de
las Islas Canarias, los residentes en alguna isla no capitalina cuyo voto adquiere un
mayor peso político debido a la alta ponderación del factor territorial aplicada en los
sistemas electorales.
o Intercambio de información por medidas o gasto público. Con frecuencia, los
grupos de presión suministran información, muchas veces especializada, a los
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
47
políticos para facilitar la toma de decisiones. Este aporte informativo puede tener
especial trascendencia dada la complejidad de los asuntos sobre los que se adoptan
las decisiones políticas. Por ejemplo, durante las negociaciones de España para su
integración en la Comunidad Económica Europea (actual Unión Europea), a la hora
de acordar el modelo específico de incorporación de Canarias a la misma, fueron de
particular importancia las aportaciones de datos y análisis realizadas por las
organizaciones representativas de los sectores agrícola, ganadero, comercial e
industrial.
‰
En diciembre de 1992 el hoy desaparecido partido político CDS (Centro
Democrático Social) presentó en el Congreso de Diputados una proposición no
de ley que no prosperó y que pretendía regular la actividad de los grupos de
presión (cabildeo) relacionados con el Parlamento Español. El espíritu de la
propuesta era el de transparentar una actividad que sin duda existe y forma
parte de hecho del proceso de toma de decisiones parlamentarias. La propuesta
consistía en el establecimiento de un registro de grupos de interés y unas
condiciones de acceso al mismo que facilitara la identificación y las
comunicaciones mutuas; así como, la creación de un código deontológico que
enmarcara el funcionamiento de estos grupos
(El País: 6 de diciembre de 1992)
o Intercambio de recursos económicos por medidas o gasto público. Los grupos de
presión pueden también actuar mediante el soborno directo a políticos, funcionarios,
sindicalistas o periodistas, o a través del soborno indirecto, lo que eufemísticamente
se llama financiación oculta de los partidos políticos. La corrupción política
introduce un considerable grado de distorsión anticompetitiva en muchos mercados
y un alto grado de ineficiencia en la gestión pública, además de significar un factor
de incertidumbre y de inseguridad jurídica que penaliza la generación de riqueza. La
corrupción se propaga, consolidando los intereses de determinados grupos
estrechamente vinculados al poder político, cuando no existen suficientes
mecanismos institucionales de control y contrapoder de carácter tanto público como
civil. Esta situación termina cristalizando en un clima social de tolerancia hacia las
corruptelas, donde se impone el cinismo y la desconfianza en las relaciones sociales,
y se carece de las adecuadas vías sociales de castigo a tales tipos de
comportamientos.
‰
En España el Tribunal de Cuentas ha señalado de forma reiterada las
irregularidades que afectan a la financiación de la práctica totalidad de los
partidos políticos. Estas irregularidades tienen como telón de fondo el modelo
de financiación pública de los partidos con un escaso control de la financiación
de origen privada y unas necesidades financieras crecientes estrechamente
vinculadas al coste de las campañas electorales. La reforma de este modelo se
ha visto continuamente aplazada y no parece que exista un gran interés por
parte de los propios partidos en llevarla a cabo, dado que, al fin y al cabo, los
partidos políticos son juez y parte en este asunto. Las irregularidades
detectadas por el Tribunal de Cuentas van desde la condonación de créditos
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
48
bancarios, no declarados como contribuciones voluntarias, hasta la falta de
identificación de las aportaciones privadas, pasando por las numerosas
irregularidades en los registros contables.
¾ La búsqueda de rentas. En la medida en que el Estado tenga discreción para conceder
rentas y otros favores especiales, las empresas y los individuos encontrarán que merece
la pena dedicarse a buscar tales rentas, bien sea a través de sobornos directos, por medio
de aportaciones a las campañas electorales u otro medio de influencia, una actividad que
se ve reforzada mientras que los gobiernos sean receptivos y respondan a la misma. Se
habla, por tanto, de búsqueda de rentas cuando los individuos y empresas dedican sus
energías a la búsqueda de rentas u otros favores concedidos por el Estado, que se
derivan de su poder para recaudar impuestos, imponer aranceles, conceder subvenciones
o intervenir por otras vías en los mercados privados, siendo todos ellos medios que
pueden influir enormemente en la rentabilidad de las empresas.
La búsqueda de rentas (rent-seeking) refleja los costes implícitos o escondidos
atribuibles a la creación de una escasez artificial iniciada en muchas instancias por los
derechos de monopolio atribuidos por el gobierno, y que incluyen el subsiguiente gasto
de recursos reales realizado por los ciudadanos o los aspirantes a monopolistas a través
de sobornos y de las actividades de influencia (cabildeo) hacia el gobierno. La
concesión de un poder de carácter monopolista (restricción a la competencia) se traduce,
pues, en una pérdida de bienestar social con dos componentes: la escasez artificial
(menos producción y mayores precios) y los recursos gastados para convencer al
gobierno.
(Mc.Nutt, P. A., 1998).
(Tullock, Gordon: Búsqueda de rentas. En Buchanan, James M. y Tullock, Gordon,
1995)
4.2.4. Los funcionarios.
Para analizar el papel que tienen los empleados públicos y la actividad que desarrollan en el
contexto de los problemas de ineficiencia económica que afectan al comportamiento del
Sector Público conviene situarse en un esquema general que distinga los diferentes factores
que originan tales problemas.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
49
ANÁLISIS INEFICIENCIAS DEL SECTOR PÚBLICO
Procesos de decisión pública
Reglas de Decisión:
la mayoría simple
Procesos de producción pública
Incentivos Organizativos
Incentivos Individuales
Votantes
Naturaleza de las actividades
Políticos
Grupos de Presión
Comportamiento
de la burocracia
4.2.4.1. Incentivos organizativos a la eficiencia en el Sector
Público.
Son incentivos organizativos los que de forma directa inciden en el comportamiento global
de las organizaciones pudiendo llegar a modificarlo.
¾ La quiebra. La amenaza de una quiebra está siempre latente en los comportamientos de
las empresas privadas. La necesidad de soslayarla favorece la gestión racional y
eficiente. Las entidades y empresas públicas han carecido tradicionalmente de esta
amenaza ya que han tenido habitualmente la posibilidad de cubrir las pérdidas o los
desfases presupuestarios mediante subvenciones del Estado o recurriendo al
endeudamiento público. Los efectos positivos de la amenaza de quiebra pueden
resumirse en los siguientes:
o Limita el coste social de una mala gestión.
o Posibilita sustituir a los equipos directivos responsables.
o Impone una clara y determinante restricción presupuestaria.
La ausencia de la posibilidad de quiebra en el ámbito de las organizaciones públicas, en
tanto mecanismo de penalización y corrección de comportamientos ineficientes, cobra
un mayor significado económico si se tiene en cuenta la doble relación de agencia que
caracteriza a tales organizaciones (gestores-políticos-votantes). Esta doble relación de
agencia se distingue por una progresiva asimetría informativa a medida que ascendemos
desde el agente final (los gestores, que tienen la información más precisa) hasta el
principal último (los votantes, que disponen de muy poca información y tienen intereses
muy dispares), lo cual propicia los comportamientos oportunistas por parte de los
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
50
agentes (riesgo moral o de manipulación), que ven ampliado su margen de actuación
por la laxitud financiera en el funcionamiento de sus organizaciones, posibilitándose así
que se incrementen los costes de influencia de los grupos de interés (directivos,
trabajadores, clientes, proveedores) y los costes de interferencia de los políticos en la
consecución de sus intereses particulares.
La Doble Relación de Agencia en las Organizaciones Públicas.
VOTANTES
POLÍTICOS
GESTORES
Asimetría Informativa
Comportamientos Oportunistas
(Riesgo Moral)
Δ Costes de Interferencia
de los políticos
‰
Laxitud Financiera:
por ausencia de
amenaza de quiebra
Δ Costes de Influencia
de los grupos de interés
Fue habitual dentro del sector público empresarial español (por ejemplo, a
principios de la década de los noventa del pasado siglo) que las empresas
públicas, a pesar del incremento de sus pérdidas, muy superiores a las del
sector privado, subieran los salarios a sus empleados en una mayor cuantía
que la aplicada por las empresas privadas. Ha sido tradicional en las
empresas públicas españolas una menor resistencia a las presiones de
subidas salariales y, por otro lado, una tolerancia política, inimaginable en
el sector privado, hacia las pérdidas.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
51
¾ La competencia. La ausencia de competencia limita, o restringe por completo, la
posibilidad de elección del consumidor. Cuando no se puede elegir, se propicia que se
traslade al usuario parte de los costes de ineficiencia del servicio público que opera en
condiciones de monopolio de oferta, bajo la forma, por ejemplo, de tiempos de espera.
La competencia, por el contrario, estimula que las empresas mejoren la calidad del
servicio a sus clientes, puesto que si no lo hacen los podrían perder. En situación de
competencia, los consumidores revelan sus preferencias y penalizan de forma directa a
quienes lo hacen mal (la salida del mercado). Frente a la burocracia, sólo queda la
distante e intermitente posibilidad del voto (la voz, según Hirschman) y de la queja, en
muchas ocasiones infructuosa. La competencia suministra, entonces, una estructura de
incentivos que no suele darse en el ámbito del sector público, y que posibilita el
establecimiento continuo de comparaciones que termina premiando a quien mejor lo
hace.
Algunas de las reformas recientes llevadas a cabo en los sectores públicos van dirigidas,
precisamente, a limitar las consecuencias negativas de esta falta de competencia,
potenciando a estos efectos la interacción entre la administración pública y la
ciudadanía. En ocasiones, esto se lleva cabo intentando simular situaciones de mercado
donde el ciudadano tiene cierto poder de elección y, en otras, se realiza a través de
nuevos canales de comunicación, como los sistemas de quejas y sugerencias, los
sistemas de calidad o los nuevos órganos consultivos y de participación cívica en el
desarrollo de las políticas públicas, especialmente, en el ámbito local.
4.2.4.2. Incentivos individuales a la eficiencia en el Sector
Público.
Los incentivos individuales son los que afectan de modo específico y particular a cada
trabajador.
¾ Las restricciones a la estructura salarial. En el Sector Público suele haber una
ausencia de relación entre los salarios pagados y los resultados de la actividad laboral.
En las empresas privadas han proliferado los sistemas que vinculan la remuneración de
directivos y empleados con la marcha del negocio, de forma que se consiguen potentes
sistemas de incentivación que comprometen a los agentes con los objetivos perseguidos
por la organización. Esta situación no se produce en el Sector Público, ya que aquí
normalmente los salarios se determinan por razones legales (han de guardar
correspondencia con las clasificaciones preestablecidas legalmente y ser sancionados
por ley) y por razones políticas de distinto orden, las cuales usualmente atienden a la
capacidad de presión y negociación de los grupos funcionariales y a los posibles
agravios comparativos entre los distintos estamentos públicos. Ello deviene en una falta
de flexibilidad en los sistemas públicos de remuneración desde el punto de vista de los
incentivos, lo cual va en detrimento de la calidad profesional de los empleados públicos
y de la eficacia de su trabajo. En la práctica, la rigidez en las estructuras funcionariales
favorece la proliferación de las actuaciones de naturaleza corporativista, que pretenden
la autoprotección de determinados grupos funcionariales frente a cualquier medida que
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
52
intente modificar su estatus quo. Esto representa una resistencia crónica al cambio que
impide la aplicación de nuevas políticas de gestión de los recursos humanos en el Sector
Público, obstaculizando, por ejemplo, la posible sustitución de los sistemas de
promoción tradicionales basados en la antigüedad por sistemas de promoción más
efectivos basados en los méritos profesionales.
‰
El empleo público tiene un fuerte impacto en el mercado laboral que puede
haber generado una distorsión a favor del mismo que suponga algún coste de
eficiencia para el conjunto de la economía. Aunque el diferencial no es grande,
el Sector Público español remunera mejor que el privado en casi todos los
escalones retributivos y para casi todos los niveles de estudios. El diferencial
favorable es claro en todos los casos para las mujeres, sin embargo decrece
cuando aumenta el nivel de estudios requerido para desempeñar un puesto de
trabajo, y sólo se invierte con claridad a favor del sector privado en el caso de
los hombres de estudios universitarios y puestos de alta cualificación. A este
diferencial salarial hay que añadir el atractivo de la seguridad del empleo
público.
(García, J.; Hernández, P.J.; López, A.: Diferencias salariales entre sector
público y sector privado en España. Papeles de Economía Española, nº 72,
1997)
(Valle, Victorio y Rueda, Nuria: ¿Sobran funcionarios públicos?. Cuadernos de
Información Económica, nº 118, Enero 1997)
¾ La estabilidad en el empleo. El despido de un funcionario es, de hecho, algo muy
inusual en ámbito del Sector Público español. Para el resto de contratados por el Sector
Público, excepto, con ciertas matizaciones, en el caso de los contratados laborales
temporales, la probabilidad de despido es, sin duda, muy inferior a la del sector privado.
Algo similar ocurre, en otro nivel, con los expedientes sancionadores de conductas que
se caracterizan por el bajo rendimiento y la falta de diligencia en el desempeño de las
funciones asignadas. La penalización de este tipo de conductas no sólo resulta también
infrecuente dentro del Sector Público, sino que constituye en muchas ocasiones un tema
tabú. Asimismo, la mayor tolerancia de las organizaciones públicas a las presiones de
los sindicatos y grupos corporativos ha facilitado la consecución de acuerdos que
acorazan a grupos completos de trabajadores en contra de cualquier tipo de sanción o de
cualquier mecanismo que prime la productividad.
‰
La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público aspira
a ser un pilar fundamental que facilite y organice la transformación
modernizadora de las Administraciones Públicas Españolas desde la
perspectiva de los recursos humanos por ellas utilizados. A diferencia de otras
iniciativas reformadoras, la ley opta por un modelo de funcionarización de
todos los empleados públicos, es decir, persigue limitar al máximo el recurso a
la contratación en régimen laboral de los trabajadores públicos. Sin embargo,
introduce novedades respecto al esquema tradicional, en el sentido de que trata
de privilegiar la medición del rendimiento y otros méritos profesionales
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
53
vinculados y objetivables, por ejemplo, la mejora en la formación, como
criterios complementarios de remuneración, e incluso de promoción en la
carrera profesional. En este sentido, la ley establece la posibilidad de una
carrera profesional horizontal que hace posible mejoras retributivas sin
necesidad de que haya cambio en el tipo de puesto de trabajo. A diferencia de la
habitual carrera vertical, donde la mejora en las condiciones de trabajo se
vincula a un ascenso jerárquico en la estructura de puestos de trabajo. Hay,
pues, una apuesta por la objetividad y la transparencia en los sistemas de
evaluación del desempeño. Esta evaluación se constituye en un elemento
relevante en el desarrollo de las carreras profesionales, en la continuidad en los
puestos de trabajo y en la determinación de las retribuciones complementarias.
La eficacia real de esta ley desde el punto de vista de la modernización
organizativa se tendrá que demostrar en la gestión práctica que de su
aplicación realicen las distintas Administraciones, es en este terreno donde se
deberá verificar el aprovechamiento de las potencialidades de racionalización y
flexibilización que en materia de recursos humanos introduce la ley.
‰
En enero 1993 el gobierno italiano presidido por Giuliano Amato elaboró una
norma que permitía que los funcionarios italianos pudieran ser despedidos. Los
médicos de la sanidad pública, los enseñantes y los empleados de las
administraciones central y regionales pasaban a regularse por la misma
normativa que los trabajadores asalariados en el sector privado. Con ello se
facilitaba la movilidad geográfica de los empleados públicos o la rescisión
contractual por ineficacia del trabajador. Quedaban exceptuados de este
régimen algunos cuerpos públicos especiales como los magistrados, los
abogados del Estado, los miembros de las fuerzas del orden, los militares y los
diplomáticos. Los sindicatos mayoritarios, con escasa presencia dentro del
sector público dominado por los sindicatos de tipo corporativo, habían pedido
una reforma de este tipo que acabara con los privilegios de los funcionarios en
relación con los trabajadores del sector privado.
(El País: 24 de Enero de 1993)
¾ La difusa asignación de responsabilidades. La debilidad de los incentivos al trabajo
en el Sector Público ancla sus raíces en las características propias de las organizaciones
públicas, las cuales no están concebidas para que el trabajo individual sea evaluado
sobre la base de unas responsabilidades y objetivos bien definidos. La evaluación del
trabajo individual requiere de una secuencia que en el Sector Público no suele estar bien
determinada:
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
54
Objetivos
Procedimientos
Evaluadores
Responsabilidades
Tipo de
Organización
Asignación
responsabilidades
y decisiones
Tipos de Control
Sector Público
Jeráquica
Empresa Competitiva Actual
Horizontal:
Trabajo en equipo
Circulación de la información
Prima la innovación a través del
aprendizaje organizativo y la
creación de conocimiento
Muy centralizada
Descentralizada
Formal y ex-ante
De eficiencia y eficacia
De calidad
De tipo integral
Los modelos de organización institucional de la gestión pública pueden ser:
centralizados, como en el caso de España, Italia, Grecia y Portugal, y
descentralizados, como en la circunstancia de Suecia, Nueva Zelanda, Reino Unido
y EEUU. Esta diferenciación en las formas organizativas de la gestión pública no
sólo tiene que ver con distintas tradiciones en las prácticas públicas, sino que está
relacionada con las profundas reformas del Sector Público llevadas a cabo en las
últimas décadas por los países citados con modelo descentralizado.
4.2.4.3. Diferencias entre las actividades administrativas públicas
y otras actividades productivas desde el punto de vista de la
eficiencia.
La naturaleza eminentemente administrativa de las actividades públicas difumina los
límites de la función de producción pública y sus componentes. Ello supone una dificultad
a la hora de distinguir entre los factores productivos que intervienen en los procesos de
producción públicos y el producto final de los mismos, así como, cuando se intenta
especificar las relaciones entre ambos aspectos (inputs/outputs). Esta problemática se
manifiesta en cuatro aspectos:
¾ Las dificultades para medir el rendimiento. Mientras que la empresa privada posee
criterios claros para calificar y medir sus resultados, que están estrechamente vinculados
a la medición del la rentabilidad económica (beneficio contable, flujo de caja, volumen
de ventas, etc.), en el Sector Público no hay un criterio concreto y general para evaluar
los resultados de una gestión. La falta de contraste de la actividad pública con el
mercado, la imposibilidad de disponer del juicio independiente que el mercado
competitivo realiza de las empresas que actúan en el mismo, explica la ausencia de un
criterio general de referencia para evaluar los resultados de la gestión pública.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
55
No obstante, existen métodos y procedimientos de evaluación sistemática de los
programas públicos de actuación cuya utilización no está debidamente extendida. Estos
métodos requieren normalmente una adaptación específica a cada actividad pública, por
lo que presentan cierta complejidad en su aplicación (análisis coste-beneficio, análisis
coste-eficacia, etc.). La dificultad para medir los rendimientos de las actuaciones
públicas agudiza la asimetría informativa entre funcionarios, políticos y ciudadanos y
propicia la aplicación de políticas ineficaces.
¾ La multiplicidad de objetivos. Los programas públicos de actuación, y ello es muy
manifiesto en el documento que los engloba, los Presupuestos, suelen atender a un
amplia variedad de objetivos, lo cuales en ocasiones son contradictorios entre sí desde
un punto de vista práctico y carecen de una verdadera jerarquía de prioridades. Esta
multiplicidad de objetivos supone un impedimento para establecer técnicas de medición
de resultados que necesariamente han de estar referidas a unos objetivos precisos.
¾ La tecnología ambigua. La tecnología, entendida en un sentido amplio, no se refiere
sólo a la mera utilización de artefactos, sino que nos indicaría lo que hay que hacer para
producir algo, esto es, el cómo y en qué medida combinar ciertos factores para obtener
un producto determinado. De hecho, algunos autores (Richard R. Nelson, 2005:
Technology, Institutions and Economic Growth. Harvard University Press) distinguen
entre tecnología física (por ejemplo, las máquinas) y la tecnología social, la referida a
las instituciones y organizaciones (por ejemplo, la división del trabajo). Pero en la
práctica ambas tecnologías, la física y la social, están estrechamente imbricadas y
mutuamente condicionadas, hasta el punto de que en ocasiones resultan difícilmente
separables.
Según esta perspectiva amplia, la tecnología óptima será aquella que nos permite
obtener el resultado más eficiente, es decir, la que nos posibilita hacer las cosas con el
mayor provecho posible de los recursos disponibles. En consecuencia, la tecnología
aplicada a la producción, sea de bienes materiales o de servicios, se puede y debe
formalizar en procesos y procedimientos de trabajo. La aplicación de un medio de
producción novedoso, técnica o instrumento, debe alterar la organización del trabajo, ya
que de lo contrario tendría escaso impacto en la productividad, en la mejora de los
resultados (un ejemplo típico, es el del ordenador que se utiliza como una mera máquina
eléctrica de escribir). Desde esta perspectiva, la tecnología no suele estar bien definida
en los programas públicos de actuación. Debiendo advertirse que no hay que confundir
la tecnología con los procedimientos administrativos, que consisten básicamente en los
requisitos formales que reglamentariamente han de cumplir los trámites o los
expedientes administrativos. El procedimiento administrativo está concebido desde el
punto de vista de las garantías jurídicas y tiene, en general, poco en cuenta las
cuestiones relacionadas con la eficacia y la eficiencia de la actividad pública.
Por ejemplo, la indefinición tecnológica de los procesos de trabajo en el Sector Público
impide establecer una relación clara entre el trabajo administrativo y el tiempo
necesario para llevarlo a cabo. Esto deviene en que no existe un vínculo reconocido
entre el número de empleados públicos y la cantidad de trabajo que pueden realizar.
Asimismo, es pertinente señalar las diferencias que se han producido entre el sector
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
56
privado y el público a la hora de integrar en sus organizaciones las nuevas tecnologías
de la información. Aunque los problemas de adaptación a estas tecnologías han sido
generales, en las organizaciones públicas encontramos con mucha mayor frecuencia la
existencia de sobredimensionamiento en las inversiones, de recursos de alta tecnología
ociosos, de escasa orientación de este tipo de inversiones hacia la mejora de la
productividad en el trabajo, de la carencia de flexibilidad adaptativa de los procesos de
trabajo, de la parcelación o falta de coordinación en las inversiones tecnológicas, etc.
Las consecuencias de la indefinición tecnológica se agudizan con la tendencia endógena
al crecimiento de las organizaciones públicas, que ya apuntara el pionero trabajo sobre
la burocracia del sociólogo y economista alemán Max Weber (1864-1920), y que ha
popularizado la llamada “ley de Parkinson”. Esta ley se basa en dos supuestos: un
funcionario desea multiplicar sus subordinados, no sus rivales, y los funcionarios se
crean trabajo mutuamente.
¾ Ineficiencia-X. Este tipo de ineficiencia (Leibenstein, 1966) se refiere a las pérdidas
que dependen de las características individuales o personales de los trabajadores, de sus
habilidades, preparación, actitud, etc. Las causas de la Ineficiencia-X provienen de los
individuos y no de la tecnología empleada: son los individuos los que consumen más
factores productivos de los necesarios, son ellos los que con su comportamiento
específico incrementan los costes por encima de los niveles de eficiencia. Este tipo de
ineficiencia es en particular relevante en el Sector Público debido precisamente a que
las características de su actividad de naturaleza eminentemente administrativa
(dificultad para medir los resultados, objetivos múltiples y tecnología ambigua)
favorecen su proliferación.
4.2.4.4. El modelo de comportamiento burocrático de Niskanen y
las vías más utilizadas para aumentar el tamaño del presupuesto.
Los funcionarios o burócratas son los empleados del Sector Público cuyo cometido es
suministrar a los políticos toda la información técnica necesaria para que éstos adopten sus
decisiones de gasto, y poner en práctica los programas decididos por los políticos. Debido a
estas funciones de asesoramiento y ejecución los funcionarios ocupan un lugar privilegiado
para influir en las decisiones sobre el gasto público.
Bajo el supuesto propio de la teoría económica de que todo individuo tiende a maximizar su
utilidad, en el caso de los funcionarios habría que preguntarse cuál es el objetivo principal
que persiguen y que subyace tras los comportamientos típicos que los caracteriza. En otros
términos, habría que identificar el argumento central de su función de utilidad específica.
W. A. Niskanen (1971) propuso que el objetivo que persiguen los burócratas es el de
maximizar el tamaño del organismo a que pertenecen, o lo que es equivalente, maximizar el
presupuesto que manejan, puesto que con ello consiguen mejorar las condiciones
específicas e inmediatas que les preocupa: el sueldo, los complementos, la categoría, el
prestigio social, el poder dentro de la Administración, la capacidad de influencia y
negociación, las prebendas de diverso tipo, etc.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
57
Aunque el objetivo del crecimiento organizativo suele ser una meta buscada también por
las organizaciones privadas, éstas lo hacen en otro contexto, en este caso el del
reforzamiento de su posición competitiva dentro del mercado. Los funcionarios, en cambio,
procurarán el desarrollo de las actividades de su organismo compitiendo para ello con otros
funcionarios por los fondos necesarios para lograrlo. Aquí la “competencia burocrática”
sustituye a la competencia de mercado.
Las vías utilizadas por los burócratas para aumentar el tamaño de su organismo son
básicamente tres:
¾ El prestar los servicios deseados por los representantes políticos, o sus designados
para los cargos ejecutivos, en tanto que de ellos depende, en última instancia, las
asignaciones presupuestarias. En muchas ocasiones, las supuestas ineficiencias
burocráticas son producto de esta relación donde el funcionario complaciente facilita
que se imponga el interés político respecto a lo que podría ser un criterio jurídico y
técnico más riguroso. No es infrecuente que el funcionario cualificado inhiba su opinión
y se pliegue al criterio del cargo político, sea cual sea la calidad de este criterio. Las
pérdidas de eficiencia ocasionadas por las decisiones así adoptadas deriva en los que
hemos llamado costes de interferencia de los políticos.
¾ La centralización burocrática es otra vía típica de crecimiento que además sirve para
eliminar competencia dentro de la administración pública. La eliminación de este tipo
de competencia es en sí misma negativa y propicia el alejamiento respecto al interés
público, de modo análogo a como resultaría de una situación de monopolio de mercado.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
58
EL COMPORTAMIENTO BUROCRÁTICO COMO
COMPORTAMIENTO MONOPOLISTA:
MONOPOLIO DE INFORMACIÓN.
Supuestos:
>> No hay competencia burocrática.
>> La tecnología a aplicar es ambigua
(los políticos desconocen la tecnología
de la provisión de G).
El funcionario ofertará el proyecto con el
mayor presupuesto admisible para el político,
que no sería el más eficiente, sino aquel
que al menos permita que los beneficios medios
o totales esperados cubran los costes previstos.
CMg
B, C
CM
BM
BMg
G*
Nivel eficiente de provisión
donde BMg = CMg
G (camas hospitalarias)
G0
Nivel óptimo del monopolista
donde BM = CM
¾ En situaciones de competencia burocrática, la utilización de la información
imperfecta con relación a los presupuestos públicos es otro método para la
consecución de los objetivos burocráticos. La base de ello es la ventaja informativa en
cuanto al coste y otras características de los servicios que tiene la burocracia respecto a
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
59
los legisladores o políticos en general. Hay cuatro formas en que esto se puede
manifestar:
o Cuando hay competencia burocrática, se subestiman los costes o se sobreestiman los
beneficios para allanar el camino de la aprobación del programa en cuestión. Una
vez el programa en marcha, siempre podrá obtenerse con facilidad fondos
complementarios debido al alto coste político que significaría la cancelación del
programa.
o En ocasiones, se sobreestiman los costes con el fin de destinar los créditos sobrantes
a otros fines o, simplemente, para dar mayor margen a los comportamientos
ineficientes.
o Debido al mecanismo perverso de presupuestación que prima el gasto realizado y no
el ahorro, y a las deficiencias en la planificación de la ejecución presupuestaria, es
muy habitual el forzar la ejecución del presupuesto al final del ejercicio con el fin de
agotarlo y evitar que en el ejercicio siguiente se recorte.
o Otra vía consiste en reducir las alternativas posibles de aplicación de un gasto para
conseguir un mismo objetivo. Se reducen las posibilidades mediante la presentación
del abanico que más conviene a los intereses funcionariales (por ejemplo, la
supuesta mejor alternativa junto a las peores posibles).
¾ La aversión al riesgo de los funcionarios. Tal y como están establecidos los
procedimientos administrativos de trabajo el funcionario tiende a trasladar la
responsabilidad de su trabajo, procurando que éste sea supervisado por otro funcionario,
que a su vez hará lo propio. El privilegiar como objetivo central el cumplimiento de los
requisitos formales de la actividad administrativa hace que no se premie la iniciativa y
la creatividad en el trabajo, sino la ausencia de errores formales que minimicen los
posibles problemas. El funcionario procurará, sobre todo, evitar dichos errores, con lo
cual su labor estará bien respaldada, puesto que nadie podrá objetar que no ha cumplido
con los procedimientos establecidos, aunque ello haya resultado de escasa utilidad para
los fines declarados del servicio público. El funcionario, en suma, se estará adaptando
así a las reglas del juego de la organización pública (es decir, a las instituciones) que
son las que establecen los incentivos. Hay dos factores adicionales que refuerzan la
aversión al riesgo de los funcionarios:
o Muchos de los costes derivados de las ineficiencias que produce el formalismo sin
riesgo los soporta la sociedad a través de los impuestos, del exceso de papeleo y de
los retrasos en la actividad pública.
o Asimismo, existe una relación fiduciaria (que depende del crédito o la confianza)
entre los funcionarios y los fondos que manejan que obliga necesariamente a una
serie de rutinas de control. Controles que muchas veces resultan más formales que
efectivos.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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4.3. Los fallos del Sector Público: recapitulación.
FALLOS DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA Y SUS CONSECUENCIAS: RESUMEN
ÁMBITO
Sistemas o Reglas de Votación
TIPO DE FALLO
La competencia por el Votante
Mediano
CONSECUENCIAS
Esta competencia por ganarse el voto
decisivo del Votante Mediano produce
plataformas o programas políticos de
apariencia muy similar. Puede también
generar una redistribución de la renta
desde los sectores situados en los
extremos de la distribución de la renta
hacia los sectores situados en el centro de
la misma.
Sistemas o Reglas de Votación
Votación Cíclica
Bajo ciertas condiciones particulares
puede ser imposible conocer por medios
democráticos lo que la mayoría de la
población desea. El resultado de la
votación cambiaría si se modifican las
condiciones de partida de misma.
Sistemas o Reglas de Votación
Intercambio de Votos o Logrolling
Un grupo político minoritario, con fuertes
preferencias hacia determinadas políticas,
puede obtener la aplicación de las mismas
a través del intercambio de votos, lo cual
puede generar políticas ineficientes o no
equitativas que de otra forma no se
adoptarían.
Comportamiento de los Grupos de
Presión
Dominio de intereses especiales o
incidencia de pequeños grupos de
presión
Grupos pequeños y compactos con fuerte
poder económico pueden imponerse
políticamente a grupos grandes, menos
organizados y con menor capacidad
económica. De esto pueden resultar
transferencias públicas de derechos
económicos ineficientes o no equitativas,
que significan pérdidas no recuperables.
Comportamiento de los Grupos de
Presión
Búsqueda de Rentas o Rent
Seeking
La posibilidad de que una determinada
política pública cree o destruya rentas
provocará que grupos interesados gasten
recursos para alterar las políticas en su
beneficio.
Comportamiento de los Votantes
La Ignorancia o Abstención
Racional del Votante
Los altos costes de reunir información, o
de participación en el proceso político, en
relación a los beneficios esperados,
produce un electorado mal informado y
con bajos índices de participación política,
lo que favorece el dominio de intereses
especiales.
Comportamiento de los Políticos
Ciclo Electoral del Gasto Público o
el Problema de la Visión a Corto
Plazo
Tendencia por parte de los políticos a
otorgar poca relevancia a los costes o
beneficios futuros, como resultado de su
preocupación por las próximas elecciones.
Preferencia en las decisiones políticas
hacia programas que prometen
recompensas a corto plazo.
Comportamiento de la Burocracia
Maximización burocrática del
presupuesto
La ausencia de controles externos eficaces
y los incentivos internos de las
organizaciones públicas favorecen que los
funcionarios maximicen su utilidad
usualmente a través de la maximización
del presupuesto que gestionan o del
tamaño del organismo a que pertenecen.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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Esto conduce a un nivel no óptimo de
producción pública realizada a un coste
excesivo.
Elaboración: Jacinto Brito González. Departamento de Análisis Económico Aplicado. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.
Marzo 2000.
Fuente: Walters, Stephen J. K. Enterprise, Goverment and the Public. 1993 McGraw-Hill, Inc.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público.
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