Presentación La Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Presentación
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos presenta la segunda versión
de la Armonización de la Legislación de las Entidades Federativas respecto de
los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos.
Hemos efectuado modificaciones con relación al primer trabajo puesto en línea
en junio de 2008. Se trata de mejoras e innovaciones de funcionamiento que
nos permiten ahora ofrecer al público interesado un verdadero sistema de
información que recoge los objetivos originales del estudio:
o Dar cuenta del grado de armonización de la legislación local.
o Presentar un panorama sobre la recepción de las normas del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos en nuestro país.
o Construir una herramienta de trabajo, útil para los interesados en el
tema, que permita obtener información en tres niveles: nacional, por
entidad o por rubro y por ley específica.
o Contribuir al proceso de armonización legislativa en que se
encuentra inmerso nuestro país, al ofrecer una visión sobre el
estado de la cuestión.
Y disponer del banco de datos generado desde el primer trabajo, con sencillez y
precisión en cuanto a los porcentajes de armonización que sean del interés del
usuario, por entidad o por materia.
A partir de esta versión, el sistema calculará y generará los resultados conforme
a los porcentajes de armonización de cada ley, los que fueron producto del
primer ejercicio de análisis y los que se le vayan incorporando, según
aparezcan nuevos ordenamientos estatales o se reformen los que fueron
utilizados al principio.
El sistema “estará en movimiento” y generará los porcentajes de armonización
automáticamente. Por eso ya no se presenta información a detalle y gráficos
fijos, tan abundantes como en la primera versión. Tampoco se pone el énfasis
en el número de leyes con que cuenta cada entidad, porque esa situación
tendrá los cambios que determinen los congresos estatales y la periódica
alimentación de datos en el sistema. Incorporará las leyes de más reciente
aparición sobre las materias seleccionadas.
Esperamos que el funcionamiento y la información que proporcione este
sistema contribuya a la tarea de complementar o dar seguimiento al proceso de
armonización; nuestro objetivo último es generar una sinergia, para que, entre
todos, hagamos realidad la armonización jurídica de los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos en el orden jurídico nacional.
Introducción
La suscripción de instrumentos del derecho internacional es parte de la política
exterior del Estado mexicano. De acuerdo a los principios que señala la
Constitución, nuestro país ha firmado tratados y convenciones en materia de
Derechos Humanos, desde que éstos comenzaron a protegerse, en la Sociedad
de las Naciones y en el sistema de la Organización de las Naciones Unidas.
México forma parte de casi todos los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos. Sin embargo, el país tiene un rezago en la armonización de su
derecho interno, federal y local, con el contenido de los tratados y
convenciones, sobre diversas materias, a pesar de que los instrumentos
jurídicos internacionales tienen fuerza legal, una vez que entran en vigor, como
lo establece el artículo 133 de la Constitución.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que dentro del orden
jurídico los tratados internacionales se encuentran inmediatamente debajo de la
Constitución y por encima de las leyes federales y locales (Tesis P. LXXVII/99,
Semanario Judicial de la Federación, Tomo X). Este es el fundamento para
demandar la aplicación de esos derechos ante todos los tribunales; no
obstante, en los hechos, no siempre sucede por la falta de armonización entre
los elementos del orden jurídico.
El país está obligado a observar cada uno de esos instrumentos
internacionales. Por lo tanto, a proteger y a garantizar los derechos que los
mismos consagran. Para que esas normas adquieran plena eficacia, el Estado
debe expedir leyes nuevas o reformar las existentes, lo que implica, a veces, un
cambio en nuestra cultura jurídica, en la que la vigencia del derecho no ha
tenido un alto valor.
La armonización es necesaria si el orden jurídico no contempla los derechos
que los instrumentos internacionales prevén o si su estándar de protección es
menor a lo que establecen. Ese proceso de transformación, el de la
“armonización legislativa o normativa”, debe empezar por la Constitución
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General de la República; es una obligación derivada de la propia Constitución y
de las normas internacionales.
Metodología
El sistema se sustenta en un análisis cuantitativo efectuado sobre las leyes
estatales y del Distrito Federal de las ocho materias. La cuantificación de
derechos ubicados en cada ordenamiento se traduce en porcentajes de
armonización por ley, por rubro, por entidad y uno nacional. En cada rubro se
utilizan diferentes conjuntos de derechos provenientes de catorce instrumentos
internacionales.
Cada ley tiene un porcentaje de armonización, éste refleja una escala general
de medición utilizada para determinar el grado de concordancia del
ordenamiento con las normas internacionales. La escala va del porcentaje más
alto (100%), que corresponde a los casos en que el conjunto de derechos
previamente determinado fue identificado a plenitud, al más bajo (0%), cuando
no existe en una entidad una ley sobre alguna de las materias.
Para determinar el porcentaje de armonización de las leyes en las ocho
materias, se consideró un número determinado de derechos emanado de los
instrumentos internacionales. En cada rubro se estableció una escala que
calificó con porcentajes positivos o negativos a las leyes estatales, según
contuvieran un número mayor o menor de derechos, considerándose sin grado
de armonización las entidades que no cuentan con legislación específica en
alguno de los temas.
En el análisis se tomaron en cuenta, preferentemente, leyes locales sustantivas,
correspondientes a Derechos Humanos garantizados internacionalmente. No se
consideraron leyes orgánicas de instituciones públicas o asistenciales, tampoco
codificaciones civiles o penales o de procedimientos judiciales. Sin embargo, en
algunos casos específicos se utilizaron “códigos”: el Código Administrativo del
Estado de México (personas con discapacidad) o el Código de Atención a la
Familia y Grupos Vulnerables de Chiapas (personas con discapacidad y
derechos del niño). En otros, cuando las leyes prevén Derechos Humanos y
normas administrativas, se buscó la congruencia entre los derechos
encontrados en la parte general de las normas y en las atribuciones y funciones
de órganos estatales o municipales; sin embargo, cuando el derecho no estaba
plenamente garantizado (aunque se le aludiera en las facultades de una
autoridad o como un objetivo de programas de gobierno), se estimó que la ley
no contenía ese derecho.
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El sistema presenta la agrupación de las entidades de acuerdo al número de
materias o rubros que comprende su legislación y al porcentaje que a nivel
nacional corresponde a cada una; se considera como valor óptimo una
cobertura legal en los ocho rubros, lo que equivale al cien por ciento.
La información contenida en el sistema implica el análisis previo de todos los
ordenamientos estatales de las ocho materias y su contraste con 14
instrumentos internacionales vigentes en México, relativos a esos rubros. Ese
análisis se verificó a partir de los Derechos Humanos que contiene cada
instrumento, utilizando para su identificación (en todos los casos), de manera
complementaria, el Estudio para la Elaboración de un Manual para la
Calificación de Hechos Violatorios de los Derechos Humanos de Enrique
Cáceres Nieto (CNDH, 2005). Al respecto, cabe anotar:
o En cuanto a las leyes del Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, se hizo su revisión teniendo a la vista 19 derechos extraídos de
la “Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer” (Convención de Belém do Pará).
o En lo que hace a los Derechos de las Personas con Discapacidad, los
porcentajes se obtuvieron a partir de 13 derechos de tres instrumentos: la
Declaración de los Derechos de los Impedidos, el Convenio sobre la
Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas y la
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
o Las leyes que protegen los Derechos de los Pueblos Indígenas fueron
analizadas a partir de 14 derechos presentes en el Convenio número 169
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la
Organización Internacional del Trabajo.
o El grado de armonización de las leyes estatales en materia de Derechos
del Niño fue determinado con base en 25 derechos de la Convención
sobre los Derechos del Niño.
o En Justicia para Adolescentes, las leyes estatales fueron revisadas con
base en 19 derechos extraídos de las Reglas Mínimas de las Naciones
Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de
Beijing).
o En lo que hace a la Prevención de la Discriminación y Protección de la
Igualdad, el análisis se verificó a partir de 18 derechos contenidos en tres
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instrumentos: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, la Declaración sobre la Eliminación
de todas las Formas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la
Religión o las Convicciones y la Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer.
o En cuanto a la Prevención y Sanción de la Desaparición Forzada de
Personas, la situación de la legislación local fue determinada conforme a
12 derechos de la Declaración sobre la Protección de todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas y de la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas.
o Finalmente, en Prevención y Sanción de la Tortura la armonización de las
leyes deriva de 12 derechos contenidos en la Convención contra la
Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y en la
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
Para calcular los porcentajes, el sistema opera a partir de las siguientes:
Fórmulas
A. Para los porcentajes de armonización de las leyes:
Número de
derechos
identificados
Porcentaje de
armonización de
una ley específica
=
_________________
*
100
Número de
derechos del
instrumento
internacional
Ejemplo:
Entidad: Aguascalientes
Rubro: Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
Número de derechos identificados: 16
Número de derechos del instrumento internacional: 19
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Porcentaje de armonización
de la Ley de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre de
Violencia de Aguascalientes
16
=
_____
19
*
100
84.2%
=
B. Para los porcentajes de armonización de las entidades:
Número de derechos
identificados por entidad
Porcentaje de
armonización por
entidad
= __________________________
*
100
Número de derechos de los
instrumentos internacionales
Ejemplo:
Entidad: Aguascalientes
Número de derechos identificados: 71 (suma de los derechos
identificados en las leyes de la entidad, en todos los rubros).
Número de derechos de los instrumentos internacionales: 132
(suma de los derechos de los instrumentos).
Porcentaje de
armonización
por entidad
71
=
__________
132
*
100
=
53.8%
C. Para los porcentajes de armonización por materia:
Número de
derechos
identificados
Porcentaje de
armonización
por rubro
= ____________________________
Número de
derechos del
instrumento
internacional
*
32
*
100
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Ejemplo:
Rubro: Derecho de las Mujeres a una Vida sin Violencia.
Número de derechos identificados en las leyes del rubro: 326.
Número de derechos de los instrumentos internacionales: 608.
326
Porcentaje de
armonización por rubro
=
________________
608
*
100
*
=
53.6%
32
D. Para el porcentaje de armonización nacional:
Número de derechos
Identificados en
todos los rubros y
todas las entidades
Porcentaje de
armonización
global
= __________________________________
Número total de
derechos de los
instrumentos
internacionales
*
*
100
32
Ejemplo:
Rubros: todos.
Número total de derechos identificados en las leyes: 2009.
Número de derechos de los instrumentos internacionales:132.
Porcentaje de
armonización global
=
2009
______________
132
*
32
*
100
=
47.6%
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Observaciones generales
En general, las leyes locales, a través del análisis de armonización efectuado,
dejan ver que los Derechos Humanos no son únicamente los que emanan de la
Constitución, pues la legislación secundaria, en algunos casos, va más allá de
la Carta Magna en la protección de aquéllos. En mayor o menor medida, cada
entidad ha tenido su proceso de armonización.
Independientemente de los reconocimientos y garantías de Derechos Humanos
consagrados en las constituciones locales, se aprecia un rasgo de dispersión
en las leyes estatales en varios rubros, pues las específicas contienen un buen
número de esos derechos, pero no todos los que se derivan de las normas
internacionales.
Por ejemplo, los Derechos del Niño que en principio deberían encontrarse en
las leyes estatales cuyo objeto es reconocerlos y protegerlos, se encuentran
ubicados tanto en la codificación civil como en las leyes sobre los sistemas de
integración familiar. Lo que se repite en otros temas, como el de Justicia para
Adolescentes, ya que las leyes tienen mayor o menor armonía respecto a las
Reglas de Beijing, sin tomar en cuenta que las constituciones locales prevean o
no sistemas de justicia adecuados o de que la entidad de que se trate tenga
otra legislación en la que estén presentes algunos derechos emanados de esa
norma internacional.
En cuanto a los Derechos de las Personas con Discapacidad, varias entidades
se refieren a ellos y los incluyen en sus leyes en términos de “integración social
y productiva”, a pesar de lo cual fue factible el análisis considerando tres
instrumentos internacionales. Esas leyes también se usaron en los casos de las
entidades que tienen más de un ordenamiento en la materia, optando por las
normas que aluden a varios tipos de discapacidad y no solo a uno.
En el tema Derechos de los Pueblos Indígenas, si bien algunos estados tienen
leyes sobre Justicia Indígena o Comunal, éstas no se tomaron en cuenta por
que nuestro estudio se centró, como ya se mencionó, en leyes específicas. En
este caso fueron las leyes de reconocimiento y protección de los Derechos de
las Comunidades y Pueblos Indígenas, en la forma en que éstos se desprenden
del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, las que se
utilizaron.
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Colaboran en este proyecto:
Dirección General de Planeación y Análisis: María del Refugio González, Julio
César Muñoz Cruz, Nora Aidé Rojano Márquez, Adolfo López Badillo y Beatriz
Partida.
Dirección General de Información Automatizada: Francisco Illanes Solís, Noé
González Muñoz y Raúl Sánchez Torres.
Diciembre de 2008.
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