Protección social DE LA NIñEZ y LA ADOLESCENCIA EN EL
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Protección social de la niñez
y la adolescencia en El Salvador:
avances, desafíos y oportunidades
para la construcción de un sistema integrado
Secretaría Técnica
de la Presidencia
Protección social de la niñez
y la adolescencia en El Salvador:
avances, desafíos y oportunidades
para la construcción de un sistema integrado
2014
Secretaría técnica de la presidencia (STP)
Fondo de las naciones unidas para la infancia (UNICEF)
San salvador
Reconocimientos
y Agradecimientos
Este documento fue elaborado por Juliana Martínez Franzoni, consultora, en el marco del Plan Anual de
Trabajo 2013-2014 entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo de Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF). En su elaboración se contó con el aporte de más de treinta personas conocedoras y
actoras de la política social salvadoreña, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil, quienes
fueron entrevistadas para este estudio y que brindaron valiosos insumos para dar cuenta de un proceso
complejo y muy dinámico. Se agradecen los comentarios de Juan Meléndez, Coordinador de la Unidad del
Sistema de Protección Social Universal, y su equipo, así como de Gina Navas de Hernández, de la Unidad de
Análisis Económico y Social, ambos de la Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador. Al
equipo de UNICEF, en particular del Representante Adjunto de UNICEF en El Salvador, Rafael Ramírez, de
las especialistas Claudia Robles y Aitana Valverde y del especialista Juan Enrique Quiñonez. Silvia Salinas se
encargó de la logística del trabajo de campo y Marcela Pleitez retroalimentó el inventario de programas.
Simone Cecchini de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) retroalimentó una versión inicial del documento. Luis Ángel Oviedo y Diana León apoyaron
la realización del análisis estadístico e institucional, respectivamente.
San Salvador, El Salvador. Marzo de 2014.
Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF
Edición de textos: Daniela Huneeus
Diseño gráfico: Contracorriente Editores
ISBN: 978-99961-0-435-0
San Salvador, El Salvador, 2014
reconocimientos y agradecimientos
Prólogo
L
a protección de los grupos vulnerables y pobres
frente al conjunto de riesgos socioeconómicos
que pueden afectar severamente su bienestar se
ha vuelto objeto creciente de atención a lo largo
de América Latina y el Caribe. En este contexto,
se ha comprendido a la protección social como
un conjunto de políticas y programas que buscan
reducir su vulnerabilidad, garantizando el ejercicio de sus derechos, incluso ante la ocurrencia de
eventos con un potencial desestabilizador de magnitud, como aquellos que afectan transversalmente a la población —el caso de las crisis económicas
o medioambientales— o bien, individualmente, a
personas y familias, como las enfermedades o el
desempleo, entre otros.
La todavía alta incidencia de la pobreza en la región
ha hecho que parte importante de las políticas de
protección social implementadas sean focalizadas,
de manera prioritaria, en la población que la padece. Así, la protección social ha sido comprendida como estrategia de reducción de la pobreza y
su rol se ha ampliado de proveer protección ante
eventos específicos, a consolidar estrategias que
permitan a los distintos grupos etarios acceder a
servicios sociales que les permitirán fortalecer sus
capacidades y ejercer sus derechos. La protección
social se transforma, de esta forma, en un puente
entre la red pública de políticas, programas y servicios, y la ciudadanía más vulnerada y con mayores
dificultades para acceder a ellos.
En El Salvador, tal como se plasma en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, la protección
social de la población se ha transformado en una
prioridad estratégica en el país. Los programas
creados al alero del creciente Sistema de Protección Social Universal, la Reforma de Salud y el Plan
Social Educativo Vamos a la Escuela instalan nuevas iniciativas y fortalecen otras de más larga data,
bajo un enfoque de derechos y de ciclo de vida. La
prioridad asignada a la protección social ha quedado también planteada en esfuerzos legislativos relevantes, como es el caso del Anteproyecto de Ley
de Desarrollo y Protección Social, el cual consolida
una visión de largo plazo respecto del papel que
cumple la protección social en la universalización
de las garantías de derechos sociales y económicos
para toda la ciudadanía.
Como recoge este documento, parte importante
de las iniciativas vinculadas a la protección social
consideran a la niñez y a la adolescencia como destinatarios centrales. Por ejemplo, el programa Comunidades Solidarias tiene como principal objetivo
fortalecer el acceso de esta población a la educación
y la salud, promoviendo la detección temprana de
dificultades en su desarrollo integral. Algo similar
sucede con otros programas de transferencias en
especies, como el Vaso de Leche y Paquetes Escolares. Asimismo, las acciones materializadas en salud
y en educación han tenido también un impacto decisivo en incorporar a niños y niñas a esquemas de
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
vacunación y control preventivo temprano y al sistema educativo, mejorando con ello, sustantivamente, sus condiciones de vida. A lo anterior se suman
reformas y normativas legislativas con un impacto
directo en las condiciones de vida de este grupo,
como la incipiente implementación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA)
y la aprobación de la Ley de Lactancia Materna, entre otras. Finalmente, la puesta en marcha de mecanismos de gestión para mejorar la focalización de los
programas, como el Registro Único de Participantes,
significará una mejora considerable en la implementación de una política social comprometida con llegar prioritariamente a las personas que más lo necesitan sin discriminación alguna.
La atención a la infancia en la protección social es,
sin duda, una acción que debe reconocerse y profundizarse desde un enfoque de niñez en los años que
siguen. Los desafíos expuestos en el documento, sin
embargo, son todavía extensos. Pese a los aumentos documentados de cobertura de los programas,
éstos todavía requieren de una mayor inyección de
recursos para poder llegar a toda la niñez y adolescencia en situación de pobreza. Asimismo, una parte
importante de familias con niños, niñas y adolescentes, las cuales muestran una alta incidencia de
pobreza, carecen todavía de acceso a programas
de protección social que les aseguren su protección
frente a caídas en sus ingresos. A lo anterior se suman brechas todavía persistentes de cobertura en
los servicios sociales y el acceso a la seguridad social.
Alexander Segovia
Secretario Técnico de la Presidencia
Gobierno de El Salvador
Todo ello hace inevitable apuntar, de manera
sinérgica, a diversas acciones: la definición de
una estrategia de desarrollo social centrada en
los hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes, los que concentran mayores exigencias y
compromisos económicos, así como exposición a
riesgos; la ampliación de la base de ingresos fiscales requerida para su financiamiento y el cierre de brechas de coberturas de los servicios sociales básicos; la expansión del acceso a trabajo
decente con acceso a sistemas de aseguramiento
permanentes y sostenibles para todas y todos los
trabajadores y sus familias; la implementación de
reformas legales y políticas de empleo que faciliten la conciliación entre trabajo y cuidado; y la
consolidación de los puentes para incorporar, en
el futuro, a quienes hoy reciben programas de
protección social no contributiva a una base contributiva creciente.
Mientras tanto, se debe considerar al gasto social
como la principal inversión para las generaciones
futuras del país, particularmente cuando éste se
concentra en su infancia, se transforma en una
meta clara de un nuevo pacto social y fiscal en El
Salvador, al que este documento hace un sentido
llamado, como base para los esfuerzos que puedan
avanzar hacia el desarrollo sustentable y la cohesión social de El Salvador.
San Salvador, marzo de 2014.
Gordon Jonathan Lewis
Representante
UNICEF El Salvador
prólogo
Contenido
Siglas y acrónimos/ Pág.8
Resumen Ejecutivo/ Pág. 10
Introducción: la importancia de la protección social con
enfoque de niñez para El Salvador/ Pág. 18
01/ Antecedentes históricos de la matriz de bienestar social
en El Salvador/ Pág. 26
02/ El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos
de la intersectorialidad/ Pág. 38
Institucionalidad/ Pág. 40
Planes y programas/ Pág. 43
Resumen y discusión/ Pág. 48
03/ Transformaciones recientes de política que representan
oportunidades para la protección social de la infancia y la
adolescencia/ Pág. 52
Sistema de Protección Integral: oportunidad para el
enfoque de derechos de la protección social/ Pág. 54
Las oportunidades sectoriales: la reforma en salud
y el alcance territorial logrado en educación/ Pág. 56
La oportunidad que da el abordaje de la materia fiscal/ Pág. 59
Resumen y discusión/ Pág. 61
04/ La protección social actual de la niñez
y adolescencia/ Pág. 64
Protección social de la niñez y la adolescencia respecto al
conjunto de la población/ Pág. 66
La protección social en los distintos tipos de hogares/ Pág. 72
Protección social de la niñez y la adolescencia según tipo de protección
social orientada a la seguridad de ingresos de los hogares/ Pág. 75
Uso del tiempo según sexo y edades/ Pág. 80
Resumen y discusión/ Pág. 82
05/ Síntesis y recomendaciones/ Pág. 84
Bibliografía/ Pág. 90
ANEXOS/ Pág. 96
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Índice de cuadros
CUADRO 1. El Salvador: componentes del sistema
de protección social según se dirijan a las familias
en general o a la niñez y la adolescencia en particular y según se expliciten como parte del SPSU u
ofrezcan oportunidades para mejorar la integralidad del sistema/ Pág. 44
CUADRO 2. Programas priorizados por el SPSU/
Pág. 48
CUADRO 3. Desempeño del sector salud 20092011/ Pág.57
CUADRO 4. El Salvador: Tipología de hogares con
presencia de NNA pobres, no pobres y total según
tipo de protección social, 2012/ Pág.73
Índice de diagramas
DIAGRAMA 1. El Salvador: Cronología de principales antecedentes en materia de política social;
instituciones, políticas o programas sociales, 19392009/ Pág.32
DIAGRAMA 2. El Salvador: Cronología de principales cambios recientes en materia de política social;
instituciones políticas o programas sociales, 20092013/ Pág.50
Índice de gráficos
GRÁFICO 1. El Salvador: incidencia de la pobreza
monetaria según grupo de edad (En hogares y porcentajes)/ Pág.20
GRÁFICO 2. El Salvador: gasto social por habitante,
relativo al PIB y al gasto público total 1993-2009 (En
porcentajes y dólares 2005)/ Pág.33
GRÁFICO 3. El Salvador: evolución del porcentaje de
pobreza y coeficiente de Gini 1991-2012/ Pág.34
GRÁFICO 4. El Salvador: Total de NNA y NNA que se
encuentran en condición de pobreza según acceso
en el hogar a subsidios y bonos, 2012 (En porcentajes)/ Pág.67
GRÁFICO 5. El Salvador: Total de NNA y NNA que se
encuentran en condición de pobreza según acceso
a útiles y uniformes escolares, 2012 (En porcentajes)/ Pág.68
GRÁFICO 6. El Salvador: total de NNA y NNA que
se encuentran en condición de pobreza según asistencia al sistema educativo, 2012 (En porcentajes)/
Pág.69
GRÁFICO 7. El Salvador: total de NNA y NNA que
se encuentran en condición de pobreza según sector educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)/
Pág.69
GRÁFICO 8. El Salvador: total de NNA y NNA que
se encuentran en condición de pobreza según nivel educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)/
Pág.70
GRÁFICO 9. El Salvador: total de NNA y NNA que
se encuentran en condición de pobreza según cobertura de seguro médico, 2012 (En porcentajes)/
Pág.70
GRÁFICO 10. El Salvador: total de NNA y NNA que
se encuentran en condición de pobreza según lugar
de la última consulta a un servicio de salud, 2012
(En porcentajes)/ Pág.71
GRÁFICO 11. El Salvador: hogares con y sin presencia de NNA según tipo de protección social del hogar, 2012 (En porcentajes)/ Pág.74
GRÁFICO 12. El Salvador: niños, niñas y adolescentes según condición de pobreza y distribución en
hogares según tipo de protección social, 2012 (En
porcentajes)/ Pág.74
GRÁFICO 13. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de apoyo del SPSU
según acceso a protección social en sus hogares,
2012/ Pág.76
GRÁFICO 14. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a seguro médico y se atienden en
servicios según acceso a protección social en sus
hogares, 2012/ Pág.77
GRÁFICO 15. El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que asisten a la escuela según tipo de establecimiento y acceso a protección social en sus hogares,
2012/ Pág.79
GRÁFICO 16. El Salvador: población de 10 años y
más: promedio de horas dedicadas por día según
actividad realizada y sexo, 2010/ Pág.80
GRÁFICO 17. El Salvador: población de 10 años y
más: promedio de horas dedicadas por día según
actividad realizada y condición de pobreza, 2010/
Pág.81
contenido
Siglas
y acrónimos
ARENA
Alianza Republicana Nacionalista
ISBM
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
CBI
Centro de Bienestar Infantil
CDI
Centro de Desarrollo Integral
CONNA
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
CSR
Comunidades Solidarias Rurales
CSU
Comunidades Solidarias Urbanas
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
ECOS
Equipos Comunitarios de Salud Familiar
EDIFAM
Programa de Educación Inicial a través de la Familia
EDUCO
Programa de Educación con Participación de la Comunidad
EHPM
Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples
FISDL
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FIS
Fondo de Inversión Social
FMLN
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FONAVIPO Fondo Nacional para la Vivienda Popular
FOSALUD Fondo de Servicios de Salud
FSV
Fondo Social para la Vivienda
FUSADES
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GOES
Gobierno de El Salvador
ICEFI
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
IFPRI
International Food Policy Research Institute
INDEP
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
INJUVE
Instituto Nacional de la Juventud
IPSFA
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
IRUPÍndice de Registro Único de Participantes
ISNA
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
ISSS
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
LEPINA
Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia
MINED
Ministerio de Educación
MINSAL
Ministerio de Salud
NNA
Niñez y Adolescencia
ONG
Organización No Gubernamental
PATI
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
PEA
Población Económicamente Activa
PIB
Producto Interno Bruto
8
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
PNDINA
RUP
SIBAIS
SIS
SPSU
SRN
STP
VCT
VMVDU
Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia
Registro Único de Participantes de Programas Sociales
Sistemas Básicos Integrales de Salud
Secretaría de Inclusión Social
Sistema de Protección Social Universal
Secretaría de Reconstrucción Nacional
Secretaría Técnica de la Presidencia
Viceministerio de Ciencia y Tecnología
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
Siglas y acrónimos
9
Resumen
ejecutivo
La protección social de la
niñez y la adolescencia (NNA)
es prioritaria en El Salvador
so a mecanismos de protección social o a servicios
sociales ante contingencias, contribuye a edificar
bases sólidas para la inclusión y cohesión social
L
Representando el 38% del total de la población, la
NNA en El Salvador se encuentra en mayores condiciones relativas de pobreza y vulnerabilidad que
el resto de la población. En términos de su pobreza
monetaria, 50% de esta población carece de los recursos mínimos para satisfacer sus necesidades básicas, siendo esta incidencia 35.2% para las personas
mayores de 18 años. Niños, niñas y adolescentes se
encuentran insertos en una estructura de riesgos
que afecta a la mayor parte de la población salvadoreña, asociados a la ocurrencia de crisis económicas y desastres naturales; la debilidad del mercado
laboral para generar condiciones de pleno empleo
y trabajo decente, lo que da paso a la migración estructural y a su reflejo en el debilitamiento de los vínculos familiares; a un contexto de alta desprotección
frente al desempleo, la enfermedad o la vejez, y a
relaciones de convivencia marcadas por la violencia.
Estos riesgos afectan de una manera más severa a la
infancia, al comprometer, desde temprana edad, la
adquisición de capacidades esenciales para su vida,
como la educación, la nutrición adecuada o la salud. La evidencia sobre los impactos irreversibles de
esta situación en el desarrollo integral de cada niño
y niña y los costos incrementales que generan para
el Estado y la sociedad en su conjunto, es categórica.
Por el contrario, las inversiones tempranas en este
a protección social puede ser definida como
un conjunto de políticas y programas públicos
y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar
las condiciones sociales y económicas que determinan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza
y privación que afecta a los diversos grupos de la
población (UNICEF, 2012a). Su importancia dentro
del conjunto de la política social, junto a las políticas sectoriales, es gravitante para el ejercicio de
derechos de la ciudadanía y, en particular, de los de
la NNA. Esto, pues, al movilizar una serie de prestaciones económicas y en especie, las políticas de
protección social pueden nivelar el bienestar de niños, niñas y adolescentes, y de la población en general, al menos, en un estándar considerado digno
en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su pobreza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por otra
parte, al promover el acceso a servicios sociales a
través de incentivos y programas específicos, contribuyen a facilitar la adquisición de activos y capacidades clave para el desarrollo integral de la NNA,
garantizando que cada niño, desde sus primeros
años, acceda a un conjunto de mínimos sociales,
como la educación, la salud, la nutrición adecuada,
y otros servicios sociales básicos. Finalmente, al generar bases de protección y aseguramiento frente a
los distintos tipos de riesgo, que garantizan el acce-
10
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
grupo poblacional, que aseguren la erradicación de
la pobreza y las inequidades que les afectan, tienen
los mayores retornos para el desarrollo y la paz social de los países.
Considerando que la conformación de un Sistema
de Protección Social Universal se ha convertido en
una de las prioridades estratégicas de la política social en el último quinquenio, el documento analiza
los antecedentes y evolución de la protección social
en El Salvador desde un enfoque de niñez. Pensar la
protección social desde este enfoque implica atender a los riesgos y necesidades específicas de este
grupo y analizar el grado en que las políticas que cubren a niños, niñas y adolescentes, pueden, directa
o indirectamente, enfrentarlas de manera adecuada. Analizar la protección social desde un enfoque
de niñez y generar propuestas desde esta óptica
no significa desatender su carácter universal; por el
contrario, se busca profundizar, desde este prisma,
un enfoque de ciclo de vida en su diseño y operación, edificando bases para la universalización de su
acceso desde los primeros años de vida.
Antecedentes históricos de la
construcción del sistema de
protección social
D
urante los últimos veinte años, a partir de
la firma de los Acuerdos de Paz que en 1992
dieron fin a la guerra civil e inicio a la transición
democrática, el país ha implementado reformas y
esfuerzos importantes por mejorar el acceso de la
población a esquemas de protección social y políticas sociales sectoriales. Los resultados de estas
políticas han sido muy variables según sectores: en
pensiones existió una reforma de mercado ortodoxa (los alcances de este cambio no han sido los
esperados debido a problemas de cobertura y de
sostenibilidad); en educación se impulsó la ampliación de las coberturas en todos los niveles educativos, contando con la concertación social de fuerzas para ello; mientras que en salud, se evidenció
una resistencia a reformas de diversa orientación,
evidenciándose un progresivo deterioro de los servicios públicos y una creciente presencia de soluciones privadas en este campo (Martínez Franzoni
y Voorend, 2011). Hitos particularmente relevantes para la conformación del Sistema de Protección Social Universal fueron la creación, en 1996,
del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL) y la implementación, entre 2005 y
2009, del programa de transferencias monetarias
condicionadas Red Solidaria.
En cuanto a la política social dirigida específicamente a la NNA, se identifican una serie de programas
y políticas orientados a la protección de la primera
infancia y su acceso temprano a servicios de salud,
educación y nutrición, así como, en general, a la
protección integral de niños, niñas y adolescentes
Resumen ejecutivo
11
en situación de pobreza y vulnerabilidad. En general, se ha observado una preeminencia de enfoques
sectoriales a través de la política educativa, de salud, de cuido o de protección especial para la niñez
severamente vulnerada en sus derechos. Asimismo,
se ha patentado una desvinculación con las acciones transversales de reducción de pobreza desde
una perspectiva integral, existiendo poco espacio
para la transversalización de un enfoque de niñez en
su interior como parte de un enfoque de desarrollo
sustentable en el país. Experiencias como Red Solidaria constituyeron un primer puente entre ambos
ámbitos, en cuanto las condicionalidades asociadas
a la entrega de las transferencias monetarias a las
familias estaban centradas en el acceso de niñas y
niños a la educación y salud.
Como resultado y expresión de los esfuerzos indicados, y a partir de los datos disponibles, durante la
década de los 2000 el país ha aumentado la inversión social de manera sostenida. Desde los Acuerdos
de Paz hasta el presente ha habido un incremento
considerable del gasto social por habitante y de la
importancia relativa de este gasto respecto al conjunto del gasto público (de 22.2% en 1993 a 39.4% en
2009) y al producto interno bruto (de 2.9% a 13.0%,
en las mismas fechas). Aunque la relación causal entre condiciones sociales y política social sea difícil de
establecer, desde el final de la guerra hasta hoy, ha
tenido lugar una reducción significativa de los niveles de desigualdad y de pobreza, aunque desde 2006
con más oscilaciones en materia de pobreza que de
desigualdad. Este escenario se enfrenta a diversos
desafíos para los años futuros, entre los que destacan la estrechez fiscal, la magnitud de la pobreza
y vulnerabilidad de la población, en especial de la
NNA, y el proceso de fortalecimiento institucional en
el que el país se encuentra embarcado.
El Sistema de Protección
Social Universal (SPSU)
y los desafíos de la
intersectorialidad
L
12
a creación del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) como prioridad política estraté-
gica desde 2009 abre condiciones extraordinarias
para consolidar un piso básico de bienestar para
el conjunto de la población y, en particular, para
visibilizar a la niñez y adolescencia como actores
centrales de una estrategia de desarrollo del país
que garantice el desarrollo de sus ciudadanos y
ciudadanas desde la primera infancia. Más allá
de los planes y programas específicos que se han
implementado, el SPSU ha avanzado en la construcción de capacidades estatales a nivel políticoinstitucional, técnico y de gestión para el abordaje
integral e interinstitucional de la vulnerabilidad, la
exclusión y el riesgo que afectan a parte importante de la población salvadoreña.
El SPSU está actualmente conformado por un conjunto de planes y programas dirigidos a diferentes
sub-grupos de la población en mayores condiciones
de pobreza y exclusión del país. En la mayoría de
los casos, se trata de intervenciones que cubren, de
manera directa o indirecta, a la NNA y a sus familias. Esto constituye un avance considerable, considerando la previa invisibilidad de la pobreza y vulnerabilidad socioeconómica infantil al centro de las
políticas de reducción de pobreza nacional.
Al analizar las áreas cubiertas por los programas
revisados, se desprende que buena parte de éstos se dirigen a incentivar el acceso a servicios de
educación y salud entre la NNA a través de transferencias monetarias o en especie y eliminación
de copagos. Asimismo, se esperaría que varios de
estos programas contribuyan al ahorro de recursos familiares y, por tanto, a su incremento. En
este sentido, aportan directamente a mejorar las
condiciones de vida de esta población, fomentar
la acumulación de capacidades cruciales para su
desarrollo integral y, así, detener la reproducción
intergeneracional de la pobreza.
Pese al gran avance que esto significa, los programas pueden ser fortalecidos con un enfoque de
niñez. Éste, por una parte, podría partir del análisis
de las brechas de protección social que afectan a
esta población, considerando la necesidad de fortalecer su desarrollo integral desde la primera infancia, lo que requiere de acciones sistémicas, de
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
derivación activa y con un alto nivel de articulación
interinstitucional en diversas áreas. Por otra parte, los programas y el diseño del sistema pueden
ser fortalecidos desde un análisis centrado en las
barreras y cuellos de botella que dificultan el acceso efectivo de esta población, así como de otras,
a servicios sociales específicos, como uno de las
funciones de la protección social. Siempre desde
el rol de la protección social, sería importante analizar hasta qué punto los diferentes programas y,
en especial, las transferencias, abonan a garantizar
la seguridad de ingresos de los hogares con presencia de NNA y, en particular, de cada niña, niño y
adolescente en el país.
En este sentido, importa tanto robustecer la definición conceptual del sistema, más allá de los programas individuales, como precisar mecanismos
para su seguimiento y evaluación, definiendo los
resultados esperados y ganancias de su operación
integrada. Por ejemplo, se podría trabajar en metas progresivas y complementarias de mejoramiento de los accesos a servicios sociales y ampliación
de la cobertura y calidad de las prestaciones que
benefician, en particular, a la NNA, considerando
estos avances como parte de una ruta crítica para
avanzar hacia la universalización del acceso a la
protección social y servicios sociales para este grupo etario y el conjunto de la población. A su vez,
indicar cómo la operación del sistema contribuye al
logro de estos objetivos de manera más pertinente
que si sólo se trabajan desde acciones sectoriales o
programas específicos, puede ayudar a fortalecer
la legitimidad del SPSU y su comprensión por parte
de múltiples actores.
Transformaciones recientes
de política que representan
oportunidades para la
protección social de la
infancia y la adolescencia
L
as transformaciones recientes que se han impulsado en el país a nivel legal y de política
ofrecen importantes oportunidades para avanzar
hacia la consolidación de un sistema de protección
social que tenga como centro de su preocupación
el garantizar derechos de la NNA salvadoreña.
En primer lugar, la ratificación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA)
y la creación del Sistema de Protección Integral
de la Infancia con toda su institucionalidad a nivel
central y local, generan condiciones propicias para
garantizar la protección social de cada niña y niño
y potenciar sinergias institucionales junto al SPSU,
definiendo objetivos de cierres de brechas desde
los territorios y las instancias nacionales. Adicionalmente, debe considerarse que la LEPINA define
como principio de validez para todas las instituciones públicas la prioridad absoluta del niño en la
asignación de recursos y el diseño de políticas públicas. En la práctica, este principio obliga a definir
prioridades estratégicas para la política social con
un enfoque de niñez en su centro.
En segundo lugar, las políticas llevadas a cabo desde los sectores de salud y de educación generan
una oportunidad importante para cerrar brechas
de protección social y expansión de coberturas
de manera articulada desde los territorios. Iniciativas como la Reforma de Salud y la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, permiten activar mecanismos de articulación y derivación interinstitucional
a nivel local, a través de espacios de integración
de intervenciones que, desde el SPSU, combinen
objetivos de cierre de brechas en el acceso con
mejoras en la calidad de los servicios a los que
acceden niños, niñas y adolescentes. Se trataría
de sincronizar los cambios sectoriales con las intervenciones del SPSU de modo que el dinamismo
de unas y otras en distintos ámbitos del problema
maximice los resultados y cree efectos demostración de alto impacto.
En tercer lugar, la expansión de la inversión social
experimentada en años recientes también abre
campo para visibilizar de manera más nítida las
intervenciones de protección social que se construyan desde un enfoque de niñez; así como, en
la medida que los recursos lo permitan, priorizar y
ampliar recursos para el cierre de brechas de protección social de esta población.
Resumen ejecutivo
13
La protección social actual de
la infancia y la adolescencia
A
partir de la información estadística disponible
(la Encuesta de Propósitos Múltiples de la Dirección General de Estadística y Censos), y considerando las limitaciones de este instrumento para
el análisis específico de esta población, es posible
tener un primer acercamiento al acceso a la protección social y sus brechas con las que cuentan
niños, niñas y adolescentes de manera directa,
e indirecta a través de sus respectivas familias.
Para su análisis, primero se examina el acceso de
la NNA a programas de protección social respecto
a la población en su conjunto. En segundo lugar,
se caracteriza la situación de la NNA a partir del
tipo de protección social a la que accede la población adulta en hogares donde habitan niños, niñas
y adolescentes, bajo una tipología que distingue
la cobertura de prestaciones de índole monetario contributivas (asociadas a la seguridad social),
no contributivas, mixta o ninguna, reportándose
resultados para hogares en que habitan niños, niñas y adolescentes, y para la población infantil y
adolescente a nivel individual. A este acceso se le
ha denominado “protección social orientada a la
seguridad de ingresos”. En tercer lugar, se caracteriza el acceso que tienen niños, niñas y adolescentes a programas sociales que hacen parte del
SPSU según el tipo de seguridad de ingresos al que
tienen acceso. Finalmente, en base a la encuesta
de uso del tiempo, se identifican algunos aspectos
relevantes para el diseño de políticas de protección social.
Los hallazgos documentan que el acceso de niños,
niñas y adolescentes a los programas de apoyo
del gobierno que forman parte del SPSU es sumamente heterogéneo. El menor acceso alude a las
transferencias monetarias, y los mayores, a los
subsidios al gas y a la electricidad y al programa de
Paquetes Escolares. Tanto en el caso de Comunidades Solidarias, como en el de la Pensión Básica y el
subsidio de agua, las prestaciones cubren mayoritariamente a la población en situación de pobreza.
No sucede lo mismo en los casos del subsidio al gas
y electricidad y el programa Paquetes Escolares.
14
A pesar de todos los avances realizados, de acuerdo
a las encuestas de hogares, en el año 2012 un 56%
de los hogares en que vivían niños, niñas y adolescentes no contaban con protección social orientada
a la seguridad de ingresos (transferencias monetarias). Ese mismo año, 69% de los niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza se encontraban
en la misma situación. El 34% de la NNA en general no contaba con ningún tipo de protección social
orientada a la seguridad de ingresos. Un aspecto
preocupante es que los hogares en los que habitan
niños, niñas y adolescentes que reportan acceso a
la protección social no contributiva dirigida a la seguridad de ingresos es aún muy pequeña (6%) respecto al total de hogares en condiciones de pobreza
monetaria (50%). Este dato es altamente relevante,
considerando que la inseguridad e insuficiencia de
ingresos monetarios en la infancia, particularmente,
durante los primeros años de vida, conlleva impactos negativos demostrados en los indicadores de
desarrollo y oportunidades futuras de esos niños y
niñas (OECD, 2009, 2011; Cooper y Stewart, 2013).
En términos de acceso a programas específicos, es
positivo que las transferencias en dinero otorgadas
bajo el SPSU (Comunidades Solidarias) excluyan los
hogares con protección social contributiva. Este no
es el caso con las transferencias en especie que se
encuentran distribuidas de una manera más aleatoria entre tipos de hogares. El acceso reportado a los
servicios educativos no presenta grandes diferencias. Por el contrario, y por razones obvias, en materia de acceso a la salud el tener acceso a protección
social contributiva o carecer de protección social
destinada a la seguridad de ingresos hace la diferencia: la mayor desprotección se encuentra entre
quienes habitan en hogares sin protección social.
Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran
que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora
de diseñar programas sociales: ni la recreación ni
los cuidados personales presentan mayores variaciones, como ocurre con los quehaceres domésticos (principalmente entre niños y niñas a partir de
los 11 años y, crecientemente, a medida que tienen mayor edad). Ello implicaría que los servicios
educativos y otros servicios de protección social
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
comiencen a tener en cuenta esta situación y a
incentivar la corresponsabilidad entre hombres y
mujeres en los quehaceres domésticos y de cuidados de terceros.
Síntesis y recomendaciones
D
urante las últimas dos décadas El Salvador ha
experimentado decididos pasos expresados en
una mayor inversión social por habitante; en una
mayor disponibilidad de medidas y, durante la última administración, en los avances para instalar el
SPSU. Aun cuando pueda haber distintos criterios
respecto a cómo continuar dándole forma y respecto al para qué de dicho sistema, es importante
destacar este esfuerzo y la contribución que puede
hacer a mejorar las condiciones de vida de la población, y en particular, de la NNA. En particular, el hecho de que se esté visibilizando a esta población al
centro de las estrategias de reducción de la pobreza
marca un hito valioso para la integralidad de la política pública y los esfuerzos de desarrollo del país,
así como un precedente para avanzar hacia el pleno
cumplimiento del principio de prioridad absoluta
de la NNA en el diseño de políticas y asignación de
recursos públicos según mandata la LEPINA.
Las prestaciones del SPSU son diversas y heterogéneas en su orientación. Una parte importante de
éstas llega a niños, niñas y adolescentes de manera
prioritaria y, en particular, a quienes viven en situación de pobreza. Es esperable que, consideradas y
evaluadas en su conjunto, estas prestaciones tengan un efecto relevante sobre las condiciones de
vida de sus hogares, particularmente, sobre su disponibilidad de ingresos, así como para incentivar
su acceso a servicios sociales clave para su desarrollo integral. En menor grado, ante la ocurrencia
de crisis o riesgos coyunturales, estos programas
podrán mantener niveles de bienestar básicos, lo
que dependerá de la pertinencia y oportunidad
con la que se pongan en marcha acciones como las
asociadas al Plan Anti Crisis.
Los avances, aunque significativos, son aún insuficientes, no solo para el bienestar de la NNA, sino
para consolidar la protección social universal de
toda la ciudadanía. En 2012 la encuesta de hogares reportaba a 69% de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza según ingresos y a la
vez carentes de protección social orientada a la
seguridad de los ingresos. La desprotección social
de ingresos afectaba también a 56% de los hogares con presencia de niños, niñas y adolescentes.
Solo una pequeña proporción de hogares donde
habitan niños, niñas y adolescentes cuentan con
algún acceso a protección social no contributiva
(6%), lo que indica la necesidad de expandir sus
instrumentos de forma progresiva y bajo un enfoque de equidad, considerando que los hogares
en situación de pobreza con NNA llegan al 41% del
total en el país.
Desde una perspectiva cuantitativa, cabría preguntarse si es posible definir metas progresivas
para ampliar el acceso a mecanismos que garanticen la seguridad de ingresos a través de la protección social a hogares que están en situación de
pobreza por la vía no contributiva y, en particular,
para niños y niñas en estos hogares. Asimismo, se
requeriría caracterizar de manera más robusta a
niños, niñas y adolescentes que se encuentran en
hogares que carecen por completo de acceso a
protección social y que requerirían de acceso por
la vía no contributiva para garantizar un mínimo
de bienestar del que hoy no disponen. De igual
forma, pensando en mecanismos de aseguramiento permanente, que en el tiempo generen menor
presión sobre los aparatos fiscales y coberturas
más amplias y equitativas, los datos evidencian la
escasa cobertura de los mecanismos contributivos
de protección social, cuestión que se visibiliza, por
ejemplo, en su acceso al seguro de salud. Reconociendo el papel que juegan los servicios públicos
en el acceso a salud, es relevante indagar sobre la
resolutividad de estos servicios en todos los niveles de la atención.
En general, resulta relevante definir el conjunto
de garantías sociales que se buscarán resguardar a
través de la protección social. Esto abre un campo
para pensar en cómo fortalecer el diseño del sistema con enfoque de ciclo de vida —en este caso,
Resumen ejecutivo
15
para la NNA— y atender a las brechas de equidad
que ilustran los datos entre niños, niñas y adolescentes que viven en hogares en distintas situaciones o mundos respecto de su acceso a la protección social. En el caso de quienes son altamente
dependientes de los mecanismos no contributivos
o que carecen de protección social, para que ésta
cumpla sus objetivos de manera integrada es posible analizar de qué forma el conjunto de políticas
y programas que hoy forman parte del SPSU, junto
a otros que hoy no se incluyen, pero pudieran hacerlo, abordan de manera simultánea objetivos de
seguridad de ingresos, posibilitan superar barreras
de acceso a servicios sociales y brindan protección
ante riesgos de especie diversa.
16
De manera similar, el documento enfatiza la importancia de enfocarse en la articulación entre el
SPSU, el sistema de protección integral de la NNA y
los esfuerzos sectoriales orientados a niños, niñas
y adolescentes desde la educación y la salud. Surgen oportunidades relevantes a partir del alcance
territorial de algunas medidas (como las de educación), con el dinamismo de otras (como las de salud) y la flexibilidad y capacidad política de esfuerzos transversales de otras (como las de protección
social propiamente dichas). El éxito conjunto de
estos esfuerzos parece depender de la capacidad
institucional para llevar adelante una mayor articulación interinstitucional de procesos, programas
y acciones en los territorios.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Introducción/
la importancia
de la protección
social con
enfoque de
niñez para
El Salvador
E
n El Salvador, 38% de su población es menor de 18 años. Si bien la pobreza medida en función de la disponibilidad de ingresos afectaba a
34.5% de los hogares salvadoreños, de acuerdo a datos de la Encuesta de
Hogares de Propósitos Múltiples de 2012 (EHPM), su incidencia se eleva a
50.4% en hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes y desciende
a 25,1% en hogares sin menores de 18 años. Como muestra el gráfico 1, el
14.7% de NNA está en condiciones de pobreza extrema (en comparación a
un 9.2% de población adulta) y un 34.8% está en condiciones de pobreza
relativa, respecto al 26% de la población adulta.
Como indican estos datos, en El Salvador la población menor de 18 años
es mayoritariamente pobre, con una incidencia considerablemente mayor
a la de otros grupos poblacionales, estando expuesta a una serie de riesgos socioeconómicos de diversa naturaleza. El diseño de políticas públicas
para superar esta situación se vuelve urgente al menos desde tres perspectivas. En primer lugar, desde un enfoque de derechos, se trata de la
población más pobre y vulnerable a la pobreza. Un enfoque de derechos
en el diseño y gestión de políticas públicas define la necesidad de identificar a los más pobres y priorizar en esta población los esfuerzos, de manera
de cumplir con el principio de igualdad y no discriminación. Conforme a lo
anterior, la atención de la población infantil en pobreza es prioritaria para
el Estado salvadoreño.
18
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Introducción
19
19
GRÁFICO 1
El Salvador: incidencia de la pobreza monetaria según grupo
de edad (En hogares y porcentajes)
100
80
58.1
60
59.3
65.5
50.4
64.8
81.6
40
20
34.8
31.0
25.6
29.3
13.7
0
8.9
10.9
Total de
hogares
Hogares con
NNA
Pobreza extrema
11.3
4.7
Hogares sin
NNA
Pobreza relativa
Total
población
26.0
14.7
NNA
9.2
Adultos
No pobres
Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, 2012.
En segundo lugar, un esfuerzo de estas características es coincidente también con el mandato de la
Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA),1 que en su artículo 14 determina
el principio de la “prioridad absoluta” del niño en
la asignación de recursos y diseño de políticas públicas con validez para todas las instituciones públicas del país.2
En tercer lugar, la evidencia es fecunda respecto a los costos de no invertir en la infancia y no
erradicar su pobreza. Crecer sin recursos económicos adecuados y sin acceso a los derechos sociales básicos de acceso a la salud, educación, alimentación adecuada y saneamiento, entre otros,
determina en alto grado el desarrollo integral de
esta población y su acceso futuro a oportunidades (Cooper y Stewart, 2013; OECD 2009, 2011;
UNICEF, 2001). Con ello, la sociedad en su conjunto pierde en potencial de desarrollo, productividad y sustentabilidad.
20
En este contexto, la protección social adquiere un
papel fundamental. Definida como un conjunto de
políticas y programas públicos y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar las condiciones sociales y económicas que determinan y reproducen
la vulnerabilidad a la pobreza y privación que afecta a los diversos grupos de la población (UNICEF,
2012a), consolidar un sistema integrado de protección social es una condición fundamental para
la realización universal de los derechos sociales y
económicos de la ciudadanía y, de manera especial, de niñas, niños y adolescentes.
Por una parte, al movilizar una serie de prestaciones económicas y en especie, las políticas de
protección social pueden nivelar el bienestar de
niños, niñas y adolescentes, y de la población en
general, al menos en un estándar considerado digno en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su
pobreza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por
otra parte, al promover el acceso a servicios socia-
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
les a través de incentivos y programas específicos,
contribuyen a facilitar la adquisición de activos y
capacidades claves para el desarrollo integral de
la niñez y la adolescencia, garantizando que cada
niño, desde sus primeros años, acceda a un conjunto de mínimos sociales, como la educación, la
salud, la nutrición adecuada, y otros servicios sociales básicos. Con ello, estas políticas detienen
la reproducción intergeneracional de la pobreza y cimentan la equidad. Finalmente, al generar
bases de protección y aseguramiento frente a los
distintos tipos de riesgo, que garantizan el acceso a mecanismos de protección social o acceso a
servicios sociales ante contingencias, idealmente,
bajo estándares de igual calidad y oportunidad, se
edifican bases sólidas para la inclusión y cohesión
social (CEPAL, 2006).
Para UNICEF, la protección social de la NNA comprende las transferencias sociales (incluidas las no
monetarias); los programas de apoyo para lograr
el acceso a los servicios básicos (como becas y
eliminación de pago de bolsillo a los servicios de
educación y de salud, respectivamente); los servicios sociales de apoyo y cuidados (como empleo y
cuidado infantil); y la legislación y políticas para la
equidad y la no discriminación en el acceso a los
servicios y las fuentes de ingreso (UNICEF, 2012a).
Por lo general, se incluyen dentro de la protección
social el conjunto de políticas de índole contributiva (vinculadas a los aportes realizados durante
la vida laboral) y no contributiva (financiadas bajo
impuestos generales) que tienen como fin proteger
frente a riesgos de distinta naturaleza, incluyendo
también, entre otros instrumentos, las pensiones y
jubilaciones y los mecanismos privados de aseguramiento en salud.
Cabe destacar que la existencia de un sistema integrado de protección social para toda la población,
y en particular para la NNA, supone que ésta tenga acceso permanente a una oferta de servicios
sociales oportunos, eficientes y de calidad, el que
puede ser fomentado por la protección social. En
este marco, las políticas de protección social, junto
a las políticas sectoriales de salud, educación, agua
y saneamiento, empleo y vivienda, entre otras, for-
man un binomio inseparable que conlleva desafíos
compartidos y complejos. En su conjunto, pueden
consolidar una estrategia sustentable para la erradicación de la pobreza infantil, el pleno ejercicio de
la ciudadanía y la meta alcanzable del desarrollo.
La conformación de un Sistema de Protección Social Universal (SPSU) es el principal instrumento
específicamente diseñado para reducir y eliminar
la pobreza y la vulnerabilidad de la población planteado en el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 del Gobierno de El Salvador.3 Como revisa el
documento, este sistema se ha venido nutriendo
de diversos programas que han sido creados en
distintos momentos del tiempo y que buscan mejorar las condiciones de vida de la población salvadoreña a través de mecanismos de protección
social y su mayor acceso a la red de programas sociales en el territorio.
En el caso de la NNA, la implementación de la LEPINA define desafíos específicos para el SPSU. La
LEPINA mandata el diseño de una política y de un
sistema de protección integral para esta población.
La protección integral refiere al conjunto de políticas y programas que buscan garantizar que cada
niño y niña pueda ejercer sus derechos a la sobrevivencia, al desarrollo y la participación, además
de los derechos asociados a la protección especial,
en el caso de quienes han sufrido amenazas o violaciones severas en su bienestar. De acuerdo a la
LEPINA, entre las políticas a garantizar se encuentran las relacionadas con el acceso a los servicios
sociales (básicos y asistenciales), los cuales están
al centro de la atención de las acciones agrupadas
bajo el SPSU. De esta forma, los programas que hacen parte del SPSU forman parte medular de los
esfuerzos que pueden hacer realidad la protección
integral de la NNA en El Salvador y, atendiendo al
principio de prioridad absoluta que la ley establece, deberán considerar de manera preferente a
este grupo poblacional en su diseño, al igual que
en el conjunto de la política social.
Como punto de partida, el análisis de la protección
social con un enfoque de niñez en El Salvador está
inserto en un escenario caracterizado por dos rasgos
Introducción
21
... uno de los desafíos que se plantea en los modelos de sistemas de
protección integral... es el balance entre la especificidad y autonomía
de las instituciones de infancia y al mismo tiempo la capacidad de rectoría, articulación y coordinación con las otras instancias estatales de
manera de que el sistema de infancia no quede relegado a un papel
exclusivamente dedicado a la infancia denominada en situación de vulnerabilidad y relegando completamente el diseño, fiscalización y evaluación de la política universal de protección social, educación y salud
en otros estamentos del Estado” (Morlachetti, 2012, pág. 86).
fundamentales: el riesgo social como norma, antes
que como excepción, y las incipientes capacidades
estatales para hacerle frente, en general (Vargas Cullell, 2012), y en materia redistributiva en particular
(Martínez Franzoni, 2008).4 La condición de riesgos
aparece principalmente asociada a la incapacidad
del mercado laboral de absorber suficiente fuerza
laboral con remuneraciones adecuadas; a la migración estructural a que da lugar y a su reflejo en la
composición y fortaleza de los vínculos familiares; a
la serie de desastres naturales que azotan de manera recurrente el país; y a relaciones de convivencia
fuertemente marcadas por la violencia como manera de enfrentar diversos tipos de conflicto.
Para dar una indicación de la magnitud del problema, en 2008, ocho de cada diez niñas y niños
experimentaban alguna forma de violencia en su
hogar (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). Las
muertes de adolescentes y jóvenes víctimas de
homicidios se producen especialmente en lugares
públicos, son varones entre 15 y 19 años de edad y
ocurren durante el período en que cursan el tercer
ciclo de educación y el bachillerato. Además, solo
en la primera mitad de 2011 se registraron 1,256
víctimas de delitos sexuales, de las cuales el 58%
(738) fueron cometidos contra niñas y adolescentes (Movimiento Social por la Infancia, 2012).
La violencia estructural del país tiene impactos determinantes en el nivel de bienestar socioeconómico de los hogares donde crecen niñas y niños,
generando un círculo vicioso de menores oportuni-
22
dades laborales y menor dinamismo económico así
como barreras de desplazamiento y acceso a servicios sociales básicos al interior de las comunidades
(Moser y McIlwaine, 2004). Sus efectos calan de
manera profunda en las oportunidades y recursos
estructurales con las que contará la NNA a lo largo
de su vida, además de dejar huellas imborrables en
cada persona. En su conjunto, los eventos referidos
pueden constituir un potencial desestabilizador en
sus vidas y comprometer, desde temprana edad,
la adquisición de capacidades esenciales para su
vida, como la educación, la nutrición adecuada
o la salud. Las causas y efectos de la violencia se
transforman en materia de protección social para
el conjunto de la población, y no sólo de atención
especializada para las víctimas, especialmente, niños y niñas, afectadas por sus hechos. Tanto la superación de la pobreza infantil como su protección
integral frente a riesgos de diversa naturaleza, se
vuelven objetivos imperativos de la política social
con el objetivo de cimentar una sociedad de derechos y oportunidades en El Salvador.
La severidad de los problemas y dilemas expuestos desafían los alcances tradicionales que han
sido asignados a la política social en general, y a
la protección social en particular, y al mismo tiempo obligan a pensar su relación con conceptos más
amplios como el bienestar y la paz social. Bajo este
prisma, el acceso efectivo a servicios sociales de
calidad como los educativos o de salud, son materia de política sectorial, pero también de protección social en cuanto permiten que la niñez pueda
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
desarrollarse en entornos protegidos para la expansión de sus capacidades. Asimismo, contar con
un conjunto de intervenciones que brinden seguridad a las familias y sus niños, niñas y adolescentes frente a los múltiples riesgos socioeconómicos
que enfrentan, se posiciona como una política de
desarrollo sustentable, la que se contrapone a una
concepción más limitada de sus efectos en términos, exclusivamente, de reducción de la pobreza.
Este enfoque fuerza a identificar todas las oportunidades disponibles para perfeccionar un esquema
sistémico de política social en El Salvador capaz de
mejorar la prevención, la mitigación y el manejo de
riesgos coyunturales y estructurales, junto con garantizar ampliamente el acceso a servicios sociales
de calidad como objetivo último.
En el contexto descrito, ¿qué implicancias ha tenido la instalación del SPSU para la NNA? ¿Cuánto
ha avanzado El Salvador en la construcción de un
sistema de protección social integrado para dar
cumplimiento a los derechos sociales y económicos de la NNA? ¿Qué lugar le ha dado el sistema
de protección social a la niñez y la adolescencia y
cuáles son los retos que, de enfrentarse, le permitirían al país profundizar la construcción de dicho
sistema, en congruencia con lo que mandata la LEPINA? Este documento explora respuestas a estas
preguntas a partir del análisis de fuentes oficiales y
de fuentes secundarias, así como la realización de
entrevistas abiertas a tomadores de decisiones y
personas con una opinión calificada en materia de
protección social de la NNA.5
Este estudio plantea una mirada global de los
avances y retos del esquema de protección social salvadoreño desde el análisis de la situación
de la NNA, en atención a su contexto de riesgos
socioeconómicos, y un enfoque de derechos. Pensar la protección social desde un enfoque de niñez
implica atender a los riesgos y necesidades específicas de este grupo y analizar el grado en que las
políticas que cubren a niños, niñas y adolescentes,
directa o indirectamente pueden enfrentarlas de
manera adecuada. A la vez, se trata de una población cuyo bienestar es central para la paz social y el desarrollo del país. Asimismo, analizar
la protección social desde un enfoque de niñez
y generar propuestas desde esta óptica no significa pensarla en función de grupos específicos ni
desatender su carácter universal. Existe acuerdo,
además, en que la construcción del universalismo
necesariamente debe enfocarse de manera especial en este momento inicial del ciclo de vida, y en
que ello debe tener lugar a partir del reconocimiento de las interdependencias (permeadas por
jerarquías intra-domésticas e intergeneracionales) entre niños, niñas y adolescentes con las personas adultas. De no intervenirse tempranamente
para asegurar que la NNA crezca sin pobreza y desarrollando al máximo todas sus capacidades, la
magnitud de su vulnerabilidad se amplifica al futuro, lo que a la larga tiene costos importantes para
el conjunto de la sociedad. Se considera, además,
que cimentar un sistema integrado de protección
social para la infancia es una inversión estratégica
para la paz social en el país, construyendo, desde
los primeros años, un pacto de respeto y atención
por el ejercicio de derechos sociales entre Estado
y ciudadanía y apostando por la formación temprana de capacidades para el desarrollo integral y
de las oportunidades de cada niño, niña y adolescente en el país.
En este documento, primero se contextualiza históricamente la creación y expansión de políticas
sociales públicas en el país, en particular, durante
la década de los noventa. Segundo, se examina el
Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los
programas y medidas explícitamente planteadas
por parte del actual gobierno salvadoreño como
constitutivas de dicho sistema. Tercero, se analizan otras transformaciones de política pública en
curso que brindan oportunidades para avanzar hacia sistemas de protección social integrados para
la niñez y la adolescencia como se plantea desde
UNICEF. En particular, se fundamenta la importancia de que el SPSU actúe desde la base que brinda la creación del Sistema Nacional de Protección
Integral de la Niñez y la Adolescencia, y desde las
transformaciones sectoriales de educación y salud. En cuarto lugar se examina la protección social actual de la niñez y la adolescencia, tal como
la reportan las encuestas de hogares y de uso del
Introducción
23
tiempo y en el marco de la protección social de
las familias. Finalmente, se presenta una síntesis y
recomendaciones para poner los distintos instrumentos al servicio de la garantía de derechos de la
NNA en el país.
de la niñez y de la adolescencia mediante su preferente
Notas del capítulo
dar la pobreza en el país de manera multidimensional
consideración en las políticas públicas, la asignación de
recursos, el acceso a los servicios públicos, la prestación
de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y
en cualquier otro tipo de atención que requieran”.
3/ Esto no implica desconocer los esfuerzos para abor(véase por ejemplo Delgado, 2012).
1/ La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) tiene como finalidad garantizar el ejercicio y
4/ Considerada a partir del trabajo previo de Centeno
disfrute pleno de los derechos y facilitar el cumplimien-
según cuatro dimensiones: extracción de recursos, re-
to de los deberes de todo niño, niña o adolescente en El
clutamiento de personal, marco institucional y presta-
Salvador. La LEPINA entró parcialmente en vigencia el
ción de bienes y servicios (Vargas Cullell, 2012).
16 de abril de 2009, con el decreto legislativo 839, y está
en plena vigencia desde enero de 2011.
5/ En la semana del 18 al 22 de febrero de 2013 se entrevistó a un total de 31 personas relacionadas con la
24
2/ El artículo 14 de la LEPINA estipula que: “El Estado
política social de El Salvador, tanto desde dentro como
debe garantizar de forma prioritaria todos los derechos
desde fuera del Estado.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
01/
Antecedentes
históricos de
la matriz de
bienestar social
en El Salvador1
E
n el entorno latinoamericano, El Salvador es parte de un conglomerado de once de un total de 18 países que integran la región, donde el
bienestar de la población descansa sobre tres rasgos principales. En primer
lugar, la fuerza de trabajo presenta una alta dependencia de mercados laborales trasnacionales, la que se expresa en una importante presencia de
las remesas. Se trata de países donde las remesas representan cerca del
20% del producto interno bruto (16% en el caso de El Salvador), en comparación con países del Cono Sur o Costa Rica, adonde estas equivalen a
menos del 2%.
En segundo lugar, la emigración masiva tiene importantes consecuencias
para la composición y funcionamiento de las familias. De acuerdo a la EHPM
de 2012, en ese año se registraba un 38% de hogares salvadoreños donde
había niños y niñas que no vivían con sus padres o madres. Si bien esta estructura familiar no es únicamente resultado de las dinámicas migratorias,
la partida del hogar del padre y/o madre, producto de las limitadas oportunidades laborales existentes en el país, es una tendencia verificable de manera transversal si se considera que cerca de dos millones de salvadoreños
se encuentran viviendo fuera de el Salvador.
Tercero, el bienestar de las personas ha tendido a ser un reflejo directo de
los esfuerzos de las propias familias, en tanto históricamente el Estado ha
26
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
27
tenido una escasa capacidad para garantizar derechos socioeconómicos. Ello se expresa en niveles
de inversión social que continúan siendo menores
al promedio regional; de acuerdo a los datos de la
CEPAL, mientras el gasto social como porcentaje
del PIB era 13% en 2009, el promedio regional fue
18.6% en el mismo año.2 La combinación entre un
régimen de bienestar que espera mucho de las familias y una alta vulnerabilidad familiar, tanto laboral como en materia de protección social, conduce
necesariamente a altos grados de desprotección
de la niñez y la adolescencia.
Con este telón de fondo, en los últimos veinte años
el país ha experimentado cambios notables en tanto se observan esfuerzos por mejorar su esquema
de protección social y sus políticas sociales sectoriales. Estos esfuerzos comenzaron a tener lugar a
partir de la firma de los Acuerdos de Paz, que en
1992 puso fin a la guerra civil, y de la transición
democrática iniciada después de ello. Esta transición se caracterizó por tener al frente del gobierno nacional, entre 1992 y 2009, al partido Alianza
Republicana Nacionalista (ARENA) ubicado a la
derecha del espectro ideológico y como principal
partido político de oposición, ubicado a la izquierda, el Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN). Un segundo impulso a la profundización del papel del Estado en materia redistributiva ha tenido lugar bajo el primer gobierno de
izquierda en El Salvador, a partir de 2009, que ha
estado en manos de una alianza electoral entre el
FMLN y un grupo de centro-izquierda liderado por
el presidente Funes.
Durante los años noventa hubo cambios de política muy variables según sectores. En el ámbito de
las pensiones se realizó una reforma de mercado
ortodoxa; en educación hubo una concertación
social y política facilitada por tratarse de medidas
expansivas de cobertura; y en salud se mantuvo un
escenario más bien inalterado, donde ni se promovió una reforma de mercado completa que privatizara su oferta ni se expandió sustantivamente la
cobertura de servicios públicos o la presencia estatal en la regulación del sector (Martínez Franzoni y
Voorend, 2011).
28
En el área de educación se llevó a cabo una reforma básicamente expansiva de los servicios públicos de educación básica, la que tuvo lugar durante
la administración Cristiani (1989-1994). Esta reforma tuvo como base la negociación política entre
los dos partidos mayoritarios y fue apoyada por
los sindicatos docentes, lo que permitió la reconstrucción de un único sistema educativo que incluyera las zonas del país, principalmente rurales, que
habían sido controladas por el FMLN durante la
guerra, y en las cuales la sociedad civil organizada,
con apoyo de la comunidad internacional, había
gestionado sus propias escuelas y personal docente. Para la niñez y la adolescencia, los resultados
de estas transformaciones fueron favorables, en
tanto conllevaron una ampliación de los servicios,
aunque sin llegar a su universalización.
En el ámbito más específico de la primera infancia y
la NNA, entre 1981 y 1983, se impulsa el Programa
de Atención Integral al Niño el cual busca brindar
atención en salud, educación y nutrición a niños y
niñas de 0 a 6 años de edad, residentes de las áreas
rurales del país. El programa incluyó acciones interinstitucionales por parte del Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social, el Consejo Salvadoreño de Menores y el
Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria.
El apoyo se impartía bajo dos modalidades: 1) controles de crecimiento y desarrollo psicomotor para
los niños y niñas de 0 a 3 años, y 2) estimulación
temprana, complemento alimentario y educación
parvularia a niños y niñas de 4 a 6 años, a través
de Centros de Educación Básica Inicial (CEBI). En
1990, inician en operación los centros de educación
no formal, los cuales atienden a los infantes de 0
a 6 años, contando con el apoyo de los padres de
familia, así como de diversas ONG y el apoyo de la
cooperación internacional. En cuanto estos centros
y este programa buscan potenciar el acceso a las
oportunidades de desarrollo de la primera infancia,
pueden considerarse como un antecedente importante de la protección social para la niñez y adolescencia (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012).
Desde 1991, el programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO) retoma este énfasis
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
en la primera infancia, brindando espacios de estimulación temprana y cuido a través de una modalidad no escolarizada. Como parte del Plan Nacional 2021, en 2005, el MINED lanza el programa
de educación parvularia denominado Juega Leyendo, con el objetivo de ampliar las oportunidades
de acceso y desarrollar competencias y destrezas
básicas en lectura, escritura, pensamiento lógico
y matemático. El programa era impartido bajo 2
modalidades: Juega Leyendo Parvularia Comunitaria (duración de un año lectivo o diez meses) y
Juega Leyendo Aprestamiento para Primer Grado
(comenzando tres meses antes de entrar a primer
grado). En el año 2009, ambas modalidades fueron
suspendidas, producto de los resultados negativos
en la evaluación del programa, los cuales reflejaban que los padres de familia no se involucraban
lo suficiente en el desarrollo del programa y la
duración de ambas modalidades era insuficiente
para lograr un impacto significativo. Entre 2007 y
2008, el Programa Escuela Saludable se posiciona
como una iniciativa que busca promover el acceso
y retención escolar dentro del sistema educativo
a estudiantes de parvularia y segundo ciclo en situación de mayor vulnerabilidad, proveyendo refrigerios e incentivando su asistencia a controles
de salud, también un antecedente relevante de los
esquemas contemporáneos de transferencias condicionadas.
sión social. Bajo su vigencia, destacan programas
de desarrollo de centros de cuido, como los Hogares Maternos Comunitarios –que luego pasan a
responsabilidad del ISNA y se convierten en CBI – o
el programa Ternura orientado a promover el cuidado y desarrollo psicosocial adecuado de la NNA,
junto a prevenir situaciones de violencia sexual
contra niñas, niños y adolescentes. La Secretaría es
también el ente rector de la Política Nacional para
el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia, la
cual entra en vigor el año 2000. Entre sus objetivos,
además de un fuerte énfasis en la protección especial de esta población, definía como una de sus
líneas de acción la promoción de su acceso a servicios sociales básicos en las áreas de salud y educación (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). La
Secretaría cesa funciones en 2009, año en que se
crea la Secretaría de Inclusión Social. Esta Secretaría tiene como misión velar por la generación de
condiciones favorables que permitan la inclusión
social, el desarrollo y la protección de las familias
y sus miembros, particularmente a los grupos más
vulnerables, como es el caso de la NNA, la juventud, las mujeres, las personas con discapacidad y
las y los adultos mayores. Asimismo busca eliminar
las distintas formas de discriminación que existen
en la sociedad salvadoreña y fomentar el desarrollo de las capacidades de acción y la participación
ciudadana.3
Desde 1998, el Ministerio de Salud y el Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA) desarrollan acciones
que buscan mejorar el acceso a la educación y el
cuido de los niños y niñas en situación de pobreza
en áreas rurales de 0 a 6 años. El ISNA ha desarrollado desde entonces programas preventivos y de
protección para niños de 0 a 6 años, mediante los
Centros de Atención Inicial (CAI): Centros de Desarrollo Infantil (CDI) y Centros de Bienestar Infantil
(CBI) para la niñez que habita en las zonas rurales y
urbano-marginales del país.
En el ámbito de pensiones por vejez, invalidez o
muerte, en cambio, la reforma adoptada durante
la administración Flores (1999-2004) se enmarcó
en la ola de transformaciones pro-mercado que
entonces tenía lugar en América Latina. Incluso
comparada con otras llevadas a cabo entonces,
se trató de una reforma ortodoxa que eliminó
el régimen de reparto y de beneficio definido (a
partir de porcentajes preestablecidos de reemplazo del salario), y creó un régimen de ahorro
individual de contribución pero no de beneficio
definido (en el cual las pensiones resultan de la
capacidad de ahorro y del rendimiento que estos
tengan). A diferencia de las transformaciones en
el sector educativo, en este caso se trató de una
transformación escasamente debatida por parte
de los actores políticos y sociales.4 Los problemas
En 1989 se crea la Secretaría Nacional de la Familia,
la cual, bajo la conducción de la Primera Dama, lidera programas de bienestar social orientados a la
niñez, adolescencia y grupos en situación de exclu-
Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia
29
de cobertura y de sostenibilidad han sido los principales responsables de que los alcances de este
cambio no hayan sido los esperados (Mesa-Lago,
2011). Lejos de expandirse, la cobertura se contrajo en gran medida debido a la alta proporción
de trabajo informal (más de la mitad de la PEA). El
porcentaje de personas cotizantes pasó del 26.7%
de la población económicamente activa en 1998,
a 22.3% en 2010 (Mesa-Lago, 2012). Con la cantidad anual de cotizaciones por persona, 2/3 de los
cotizantes quedarían excluidas de la pensión (Argueta, 2011).5 A pesar de que la cotización actual
es la cuarta más alta de América Latina (13% a 14%
del salario promedio), el porcentaje de salario que
las pensiones logran reemplazar se estima será
entre el 28% y el 32% (menor al estándar mínimo
internacional establecido por parte de la OIT del
40%). En términos de sostenibilidad, la reforma
suponía niveles de crecimiento muy altos (5% del
PIB), por encima del que efectivamente ha tenido
lugar (3%). Actualmente, la deuda previsional aumenta en un promedio del 1.5% del PIB cada año,6
lo que genera un grave problema fiscal (Mesa-Lago, 2011) por su impacto en la deuda pública.
En el área de salud, recién a mediados de la década
de 2000 y como corolario de un largo proceso, durante la administración Calderón Sol (1994-1999),
se introdujeron medidas ordenadoras de la oferta
pública y privada de servicios. Por un lado se mantuvo el seguro de salud bajo la égida del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) para trabajadores y trabajadoras asegurados y sus familiares
económicamente dependientes, aunque cabe destacar que esta cobertura alcanza a cónyuges y a niños y niñas hasta los 12 años únicamente. Además,
durante la administración de Elías Antonio Saca
(2004-2009), se creó el Fondo de Servicios de Salud (FOSALUD) para expandir la cobertura fuera de
la estructura tradicional del Ministerio de Salud. Si
la reforma educativa se promovió a partir de algún
nivel de acuerdo con la oposición político-partidaria y la reforma de pensiones se hizo careciendo
de dichos acuerdos, en el caso del sector salud el
gobierno promovió reformas pro-mercado que
fueron exitosamente confrontadas, al menos en
términos de cambios institucionales estructurales,
30
por parte de grupos organizados, principalmente
gremiales pero también de población usuaria. De
todos modos, la resistencia a las reformas estuvo acompañada por un deterioro de los servicios
públicos y una creciente presencia de soluciones
privadas, en particular en materia de consulta externa y de acceso a los medicamentos.
En materia de asistencia social, en 1990 se creó
un Fondo de Inversión Social (FIS) que era similar
a los ya existentes en ese momento en la región,
como mecanismo transitorio de compensación social frente a las políticas de ajuste estructural. El
mandato del FIS era financiar pequeños proyectos
de infraestructura y dotación de equipo para diferentes programas. El fortalecimiento de las capacidades locales de gestión no era parte de sus
objetivos (Casado, 2005). En 1995 comenzó un
proceso de fusión entre el FIS y la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) que, en 1996, dio lugar a la creación del Fondo de Inversión Social para
el Desarrollo Local (FISDL). Este último se enfocó
en el apoyo a la gestión local y para ello absorbió
el programa Municipalidades en Acción (Quinteño
y Vega, 2008). El principal cambio fue proponerse
realizar un trabajo más organizado en torno al territorio y que contemplara la participación ciudadana. Entonces, se propuso a la nueva institución
la expansión de la infraestructura pública y amplificar su radio de acción7 y el desarrollo local con la
participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones
del gobierno central (por ejemplo, en 2011, cien
Comités Municipales funcionaban con el apoyo del
FISDL) (FISDL, 2011).
En materia de lo que luego sería el germen de
un esquema de protección social, la creación
del FISDL correspondió a la idea de hacer frente
al incremento de la pobreza y la desigualdad
resultante del proceso de ajuste de la economía
(Consejo Centroamericano de Procuradores de
Derechos Humanos, 2008). Se buscó que estos
tuvieran un impacto directo en la NNA dada su
triple condición: representa una proporción muy
grande de la población salvadoreña, tiene una
alta necesidad de acceso a bienes y servicios,
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
y es parte central de las estrategias familiares
de sobrevivencia para enfrentar al ajuste (por
ejemplo, dejando de asistir a la escuela o recrearse
para aportar a la generación de ingresos y el cuido
de niños y niñas menores).
En 2005, bajo la administración Saca (2005-2009)
y en el marco de una ola de expansión regional de
este tipo de iniciativas (Sugiyama, 2011), se lanzó
el programa de transferencias monetarias condicionadas Red Solidaria dirigido a comunidades
rurales en condiciones de pobreza extrema. Dicho
programa buscaba mejorar las condiciones de vida
de las familias mediante dos componentes principales. Primero, a través de una mejora de los servicios sociales básicos (nutrición, salud y educación
básica, mejoramiento de viviendas, agua y saneamiento básico, electrificación y caminos rurales)
y, segundo, mediante bonos de salud y educación
condicionados a la realización de chequeos de salud y la asistencia escolar (Henderson, 2011).
Con Red Solidaria se dieron varios pasos importantes. Primero, se reconoció la necesidad de acciones específicas dirigidas a una población hasta entonces fuera de la acción redistributiva del Estado.
En segundo término, se le dio prioridad a la niñez
bajo un enfoque, no de derechos, sino de formación de capital humano en tanto, por lo general, las
transferencias monetarias se orientan a familias
con hijos y con frecuencia, sus condicionalidades
apuntan a fortalecer el acceso de esta población
a servicios como la salud o la educación (Cecchini
y Madariaga, 2011). En tercer lugar se promovió la
articulación de estas acciones de protección social
con la ampliación de cobertura por parte de los
ministerios de línea, principalmente salud y educación. La entrega de bonos en dinero requería que
se demostrara asistencia a la escuela y a la consulta médica. Finalmente, el programa implicó una
ampliación, no estimada cuantitativamente, tanto
de la infraestructura como de los servicios de salud
y educación (IFPRI, FUSADES y Red Solidaria, 2010).
Por ejemplo, al comparar municipios con y sin la
presencia de Red Solidaria, se observó una mayor
cobertura entre los primeros. Además, la presencia de servicios básicos tuvo un efecto positivo en
la salud de niños y niñas (IFPRI y FUSADES y Red
Solidaria, 2010).
Poniendo estas reformas en una perspectiva comparada, El Salvador básicamente se ajustó a la ola
de reformas institucionales orientadas a la transformación del sector social que fueron promovidas
por los organismos financieros internacionales.
Cabe destacar que la atención a la situación de la
NNA, especialmente de la niñez en situación de
pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, ha sido
por lo general abordada desde un enfoque sectorial, a través de la política educativa, de salud, de
cuido o de protección especial para la niñez severamente vulnerada en sus derechos, sin haberse
evidenciado a la fecha una priorización de recursos presupuestarios para consolidar su protección
integral. La institucionalidad encargada de temas
de NNA ha patentado una desvinculación con los
enfoques más transversales de reducción de pobreza, e incluso se ha identificado una fragmentación entre instituciones que abordan una misma
temática de relevancia para su protección social.8
En el caso de las políticas de reducción de pobreza, se ha considerado a la NNA tangencialmente y
en iniciativas específicas, existiendo poco espacio
para la transversalización de un enfoque de niñez
en su interior como parte de un enfoque de desarrollo sustentable en el país.
En el diagrama 1 se presentan las principales transformaciones ocurridas en materia de la legislación,
los planes, las políticas y los programas sociales,
hasta el planteamiento de la creación del SPSU
durante la administración Funes, que constituye el
foco del siguiente capítulo.
Acorde con la expansión en la inversión social aquí
descrita, a partir de los datos disponibles (lamentablemente sólo hasta 2009), el gráfico 2 muestra
que durante la década de los 2000 el país ha aumentado el gasto de manera sostenida. Desde el
fin de la guerra hasta el presente, ha habido un aumento importante del gasto social por habitante y
de la importancia relativa de este gasto respecto
al conjunto del gasto público (de 22.2% en 1993
Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia
31
diagrama 1
El Salvador: Cronología de principales antecedentes
en materia de política social; instituciones, políticas o
programas sociales, 1939-2009
Instituciones
Políticas
Programas
1939 autonomía al Ministerio de
Educación del Ministerio
de Relaciones Exteriores
(reforma educativa)
1981 Sistema Público de
Pensiones
1992 Hogares Materno
Comunitarios
1950 Creación del Ministerio de
Salud Pública y Asistencia
Social (MINSAL)
1990 Ratificación de la
Convención sobre los
Derechos del Niño
1994 Educación con participación de la comunidad
(EDUCO)
1969 Bienestar magisterial
1995 Ley de educación superior
1996 Centros de Bienestar
Infantil (CBI)
1981 Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada
(IPSFA)
1996 Ley de Reforma Estructural
de Pensiones y Ley contra
la Violencia Familiar
1997 Centros de Desarrollo
Integral (CDI)
1992 Creación del Fondo Nacional de Vivienda Popular
(FONAVIPO)
2000 Política Nacional para el
Desarrollo Integral de
la Niñez y Adolescencia
(PNDINA) y Política
Nacional de Sistemas
Básicos Integrales de Salud
(SIBASI)
1999 Educación Inicial a través
de la Familia (EDIFAM)
1993 Ley de Creación del
Instituto Salvadoreño de
Protección al Menor
2007 Ley del Sistema Nacional
de Salud
2005 Apoyo Temporal al Ingreso
1996 Creación del Fondo de
Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL)
2008 Ley General de Educación
(MINED)
2009 Ley de Protección Integral
de la Niñez y Adolescencia
(LEPINA)
2002 Instituto Salvadoreño para
el Desarrollo Integral de la
Niñez y Adolescencia
2009 Ley de protección Integral
de la Niñez y Adolescencia
(LEPINA)
2004 Fondo Solidario para la
Salud
(FOSALUD)
Fuente: elaboración propia.
a 39.4% en 2009) y respecto al producto interno
bruto (de 2.9% a 13.0%).9 Respecto al PIB, El Salvador aumentó la prioridad macroeconómica del
gasto público social en más del 300%, en tanto en
el resto de la región quienes más aumentaron este
gasto sólo lo duplicaron (CEPAL, 2012b).
32
Esta tendencia al aumento de la inversión social
se inserta en un contexto macroeconómico delicado para la ampliación de la protección social. De
acuerdo al ICEFI (2011), durante los últimos diez
años, El Salvador tuvo una de las menores tasas
de crecimiento económico de Centroamérica, con
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
382
375
342
39.4
250
13.0
12.3
11.3
12.3
12.0
11.1
10.5
11.1
9.2
8.5
7.8
6.8
10.7
150
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto público social como % del PIB
En dólares de 2005
46.5
44.9
45.1
46.8
303
44.0
282
44.3
34.7
40.5
237
215
33.8
191
31.3
162
26.2
5.8
5.4
5.4
61
300
200
10
2.9
400
350
135
122
22.2
118
20.8
20
25.7
30
30.0
40
Porcentajes
292
52.6
278
50
0
340
60
360
El Salvador: gasto social por habitante, relativo al PIB y al
gasto público total 1993-2009 (En porcentajes y dólares 2005)
GRÁFICO 2
100
50
Gasto público social por habitante (USD 2005)
Gasto público social como % del gasto público
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Gasto social América Latina y el Caribe,
portal de inversión social en la región. División de Desarrollo Social de la CEPAL {en línea} http://dds.cepal.org/
gasto/
una carga tributaria también baja. De la mano de la
contracción de la actividad económica asociada a
la crisis económica mundial, a lo largo de 2009 los
ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a
la seguridad social) cayeron.
Por otro lado, la situación fiscal salvadoreña enfrenta serios problemas asociados a los límites de
endeudamiento: la deuda ha aumentado 10 puntos en relación con la que existía en la década anterior (ICEFI, 2011). En un informe del Ministerio
de Hacienda (2013), se indica que en el 2011 el
déficit fiscal alcanzó el 3.9% del PIB, que se ubica
por encima del promedio de la década, cifrado en
2% (si no se incluye el aumento de la deuda del sistema previsional, el déficit fiscal para el 2011 representaría el 2.2% del PIB). El mismo informe del
Ministerio de Hacienda muestra que la deuda pública fue equivalente al 51.7% del PIB. Cuando no
se incluye la deuda previsional, el valor de la deuda
pública equivale al 43.9%.10 Estos datos muestran
que la expansión de la inversión por la vía del endeudamiento, que ha permitido aumentar el gasto
sin que medien cambios fiscales sustantivos, tiene
claros límites.
En este complejo escenario fiscal, la ayuda internacional, equivalente a cerca del 1% del PIB, en
gran medida se ha canalizado a la inversión social, priorizando el alivio a la pobreza y el apoyo a
los ingresos. Concretamente, de un total de USD
1,185.6 millones recibidos por el gobierno entre
2009 y 2013 en materia de cooperación para el
desarrollo, el 43.2% ha sido destinado a programas de reducción de la pobreza y la promoción de
la equidad e inclusión social (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012).11 A su vez, esta cooperación ha representado, entre junio de 2009 y mayo
de 2012, el 18% de la inversión social del gobierno
destinada a cumplir con lo estipulado en el Plan
Quinquenal 2010-2014 (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 2013).
Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia
33
Tanto en materia de diseños sectoriales como del
gasto social, las transformaciones ocurridas a lo
largo de casi dos décadas denotan las presiones
hacia el ajuste de la economía y las reformas de
mercado, los diversos balances entre actores en
distintos sectores de la política social y una incipiente, pero positiva, construcción de institucionalidad pública social.
En términos de los resultados de la inversión social
hay que tener presente que, en primer lugar, las
condiciones de vida de la población están determinadas en gran medida más por las condiciones
laborales (concretamente, por las dinámicas de informalidad, salarios mínimos y salarios promedio,
es decir, por el ingreso monetario), que por el ingreso social. En 2010 la informalidad alcanzaba al
60% de la fuerza laboral; el ingreso mínimo había
crecido levemente, de USD 99.9 a USD 100.9 entre
1998 y 2010 a partir del índice de base 100 correspondiente al año 2000, y los salarios reales habían
disminuido de USD 100 a USD 87.5 en el mismo período (Martínez Franzoni, 2013).
35
0.3
Hogares en condición de pobreza
Gini
Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0.0
1996
0
1995
0.1
1993
10
1994
0.2
1992
20
Coeficiente de Gini
41
38
37
40
35
0.5
0.4
31
35
36
35
37
39
41
39
45
0.4100
0.4460
0.4807
0.4550
0.4655
0.4683
0.4610
0.4968
0.4984
0.4839
0.5230
0.5252
0.5190
0.5117
0.5345
0.5121
30
1991
Porcentajes
40
34
0.6
48
48
52
0.4959
58
59
52
50
En síntesis, es posible verificar un contexto crecientemente favorable para el mejoramiento progresivo
de las condiciones de vida de la población salvadoreña y su NNA, reflejado en la reducción de la pobreza monetaria y el incremento, todavía modesto,
de los salarios reales, y especialmente, en el compromiso político por incrementar la inversión social.
No obstante, este escenario se enfrenta a diversos
desafíos. La estrechez fiscal, sin duda, representa
una coyuntura compleja para la mantención de este
nivel de inversión que deberá comprenderse como
apuesta de futuro para el desarrollo sustentable del
país, particularmente, al enfocarse de manera prioritaria, como mandata la LEPINA, en la NNA. Asimismo, pese a los esfuerzos incrementales gesta-
El Salvador: evolución del porcentaje de pobreza y
coeficiente de Gini 1991-2012
0.5266
60
60
GRÁFICO 3
Aun cuando no sea posible determinar causalidad
entre política social y condiciones sociales,12 desde
el término de la guerra hasta hoy ha habido una reducción significativa de los niveles de desigualdad
y de pobreza, aunque desde 2006 con más oscilaciones en materia de pobreza que de desigualdad
(ver gráfico 3).
dos en materia de política pública, las condiciones
de vida de esta población son todavía severamente
vulnerables y demandan el fortalecimiento de las
acciones intersectoriales para su protección integral, no sólo ante casos de extrema vulneración de
derechos, sino de manera permanente y universal,
para asegurarles un nivel de vida adecuado a través
de la política social y el bienestar de sus familias. Lo
anterior se desenvuelve, sin embargo, ante brechas
persistentes y profundas en el acceso a mecanismos estables de aseguramiento como el acceso a
salud e ingresos en la vejez. Esta constatación explica el rol que ha adquirido la protección social en El
Salvador a partir de 2009, como una apuesta para
avanzar gradualmente en el cierre de brechas.
sentido, el estándar internacional de densidad de cotizaciones consta, en los hechos, de 12 cotizaciones anuales.
6/ Esta cifra es equivalente el déficit operativo de la
transición 1998-2010, el cual no tiende a declinar (Mesa-Lago, 2012 págs. 62 y 63).
7/ Como expresión de esta transformación, FISDL duplicó su presupuesto entre 2009 y 2011 a USD 101.25
millones, con una marcada orientación hacia la construcción de proyectos de infraestructura social básica y
llegando a cerca de 100.000 familias destinatarias.
8/ Es el caso de la atención integral a la primera infancia, que hacia fines del 2000, era abordada simultáneamente desde instituciones como el ISNA, el Ministerio
Habiendo caracterizando los antecedentes históricos de la protección social salvadoreña, el siguiente capítulo revisa los cambios recientes en materia
de creación de un sistema de protección social. La
sección busca poner particular atención en aquellos rasgos institucionales y programáticos que inciden en la protección social de la NNA.
de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social, la Secretaría Nacional de la Familia, además del
sector de la justicia, alcaldías, empresas y organizaciones no gubernamentales (ONG) (Plan, Save the Children
y UNICEF, 2012). Asimismo, en el caso de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia, mientras su ente rector es la Secretaría Nacional
de la Familia, su implementación y coordinación interinstitucional quedó a cargo del ISNA, sin contarse con
Notas del capítulo
las asignaciones presupuestarias requerida para desempeñar esta labor (UNESCO 2007 en ibid).
1/ Esta sección está principalmente basada en Martínez
9/ Nótese que en el año 2000 hay un fuerte aumento del
Franzoni y Voorend (2011).
gasto social. Este se vincula con la reconstrucción poste2/ Para más antecedentes, véase CEPAL (2012) y gráfico
rior a la llegada a Centroamérica del Huracán Mitch y a
2 en este mismo documento.
la ayuda internacional que se movilizó para hacer frente
a la emergencia.
3/ Esta información puede revisarse (en línea) en http://
http://inclusionsocial.presidencia.gob.sv/.
10/ Con relación a la reforma previsional, los costos de
transición de un régimen de reparto a otro de capitali-
4/ Para un análisis exploratorio que aborda factores
zación individual se estiman en un 1,5% del PIB. Los que
explicativos de procesos de cambio tan distintos entre
defendían la reforma justificaban sus argumentos en un
sectores de política social, véase Martínez Franzoni y
supuesto excesivamente optimista de crecimiento eco-
Voorend (2011).
nómico promedio del 5%, en lugar del 3% efectivamente
obtenido, que se supone traería asociado un aumento
5/ Solo el 4,2% de las personas tienen una densidad anual
de la carga tributaria y contribuiría a reducir el desem-
del 100% y más del 60% tienen densidades menores al
pleo y el subempleo (Pleitez, 2012).
40%, siendo que para poder acceder a la pensión por vejez
se requiere de valores cercanos al 70% (Argueta, 2011). Los
11/ De ese total, el 58% correspondió a cooperación
parámetros de aseguramiento toman en cuenta un año ca-
bilateral y el resto a cooperación internacional. El pro-
lendario como equivalente a un año de cotización. En este
medio anual de la ayuda para el gobierno de Funes es
Capítulo I Un pacto de garantías de derechos sociales y económicos para la infancia
35
de USD 371.25 millones, mientras que en el de Francis-
12/ Ello requeriría comparar la desigualdad con y sin el
co Flores (1999-2004) fue de USD 206.42 millones y en
ingreso social. Los datos disponibles combinan ingreso
el de Elías Antonio Saca (2004-2009) llegó a USD157.46
monetario e ingreso social.
millones.
36
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
02/
El Sistema
de Protección
Social Universal
(SPSU) y los
desafíos de
la intersectorialidad
E
ste capítulo reconstruye el esquema de protección social, tal como se
refleja en la legislación, planes y programas iniciados durante el último
período de gobierno, o que se encuentren vigentes a la fecha de realización
de este estudio.
En general, la arquitectura institucional de los países tiende a estar organizada de manera vertical; es decir, en torno a servicios que presta cada ministerio de línea, y no matricial, o sea, en torno a personas que a lo largo del
ciclo de vida requieren de una combinación organizada de dichos servicios.
Por ello, la mejora de los esquemas de protección social requiere mayores
sinergias entre la oferta pública, y El Salvador no es la excepción.
En este país la búsqueda de articular acciones bajo un único esquema de
protección social es muy reciente. Un antecedente de articulación de medidas tuvo lugar bajo el programa Red Solidaria en torno al cierre de brechas
en materia de servicios básicos e infraestructura en comunidades específicas. Este programa fue objeto de positivas evaluaciones ciudadanas y
expertas, tanto por los resultados de corto plazo alcanzados como por la
gestión institucional que lo hizo posible (IFPRI, FUSADES y Red Solidaria,
2010). En 2009, el gobierno de Mauricio Funes se propuso trascender Red
Solidaria mediante una ampliación del número y objetivos de los programas de protección social, así como mediante un esquema articulador de
38
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
39
39
dichos programas, el SPSU, que se analiza en detalle más adelante.
El SPSU se lanzó en el marco de un novedoso Plan
Anti Crisis (GOES, 2009), que nació con el objetivo
de proteger a la población salvadoreña más pobre
y vulnerable de los impactos derivados de la crisis económica internacional de 2008. El SPSU se
organiza en torno a cuatro objetivos: i) proteger
los empleos existentes y generar nuevas fuentes
de trabajo; ii) proteger a la población pobre y excluida; iii) aprovechar la crisis para construir políticas de Estado inclusivas en materia económica
y social, y iv) iniciar la construcción de un sistema
de protección social universal para toda la ciudadanía. Sólo a modo de ejemplo, bajo el llamado
“Plan transitorio de beneficios para trabajadores
cesantes por la crisis económica”, a partir de julio
de 2009 el ISSS implementó un régimen transitorio de beneficios para aquellos trabajadores que
perdieron su empleo a raíz de la crisis económica. Las y los trabajadores que se acogieran al plan
continuarían accediendo a todos los servicios de
salud de forma gratuita hasta por un período de
6 meses a partir de perder el empleo. En los 18
meses que duró se atendieron alrededor de 7,733
trabajadores cesados, número que fue mostrando
una tendencia gradualmente decreciente. El costo
aproximado del plan ascendió a USD 2.8 millones
(ISSS, 2011). Este plan es un antecedente relevante
para la movilización de esfuerzos públicos en contextos de crisis económicas y suscitadas ante desastres naturales, los que regularmente impactan
a El Salvador con consecuencias devastadoras para
el bienestar de la población.
El sistema del cual hablamos, el SPSU, quedó así
planteado de la mano de medidas de corto plazo
que le dieron al Estado un lugar protagónico. Tal
y como lo enunciara el gobierno salvadoreño en
2009, el SPSU se propuso garantizar que, de manera gradual, todos los habitantes del país, habitaran
en zonas urbanas o rurales, contarían con un piso
básico de bienestar (GOES, 2010, pág. 66). Como
población prioritaria se definió a los sectores medios y aquellos en condiciones de pobreza y a la
población en situación de exclusión social. Para lo-
40
grar sus objetivos se propuso poner en marcha un
conjunto de políticas y programas específicos que
operarían bajo una acción público-estatal articulada (GOES, 2010, pág. 66).
Bajo el componente de Creación de bases del sistema de protección social universal, las siete medidas
anunciadas como vertebradoras del SPSU fueron:
la creación de Comunidades Solidarias; la creación
de un programa de atención integral de salud y
nutrición; la ampliación del programa de alimentación escolar a centros educativos urbanos; la dotación gratuita de uniformes y útiles escolares; la
garantía y extensión temporal de los beneficios de
acceso a los servicios de salud del ISSS; la eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud
pública, y la dotación inmediata de medicamentos
esenciales a todos los establecimientos de salud
pública. Además, bajo el componente de Apoyo a
la producción y generación de empleo se incluyeron cuatro programas relevantes: Empleo Público
Temporal, que luego se redefine como Programa
de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI); Ampliación
y Mejoramiento de Servicios Públicos e Infraestructura Básica; Construcción y Mejoramiento de
Viviendas de Interés Social, y Ampliación de servicios sociales (por ej., uniformes escolares) (GOES,
2009). En su acción conjunta, es esperable que estas medidas tengan un impacto en mejorar el acceso a los servicios sociales y ampliar la disponibilidad de recursos económicos familiares a través de
transferencias directas o mecanismos de ahorro
para las familias más vulnerables del país.
A continuación se detalla la institucionalidad propuesta seguida de los componentes programáticos
más relevantes.
Institucionalidad
E
nunciar una política pública es la primera etapa
para crearla. En las entrevistas realizadas, las
personas consultadas subrayaron la importancia
de que el gobierno se propusiera que el país cuente con un sistema de protección social. La relevancia de dicho paso se asocia, generalmente, con la
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
posibilidad de una articulación de las acciones y
ésta, a su vez, a la coordinación entre instituciones
y actores involucrados en la protección social. Un
paso adicional a la enunciación de un sistema de
protección social es la creación de un aparato organizativo o burocrático. En este caso se tomaron
decisiones en materia de autoridad político-institucional, de coordinación técnica y de herramientas de gestión.
En términos de autoridad político-institucional,
el SPSU es dirigido por la Presidencia de la República y coordinado por el Secretario Técnico. Con
un equipo conformado por doce personas, a la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) le corresponde el diseño, planificación y coordinación del
SPSU (GOES, 2013). El SPSU cuenta además con
un Comité Intersectorial presidido por el Secretario Técnico y que se encarga de definir las líneas
estratégicas de trabajo. Se trata de la instancia de
coordinación de los sectores involucrados al más
alto nivel1 que establece la visión estratégica del
SPSU. Está integrado por los más altos personeros
de los ministerios y de otras instituciones públicas
relevantes.
La STP cuenta con la Unidad para el Sistema de
Protección como instancia rectora con jerarquía
de alto nivel político, la cual es de dependencia
directa del Secretario Técnico y mantiene un vínculo estrecho con la Presidencia de la República.
Esta unidad es una instancia técnica operativa y de
gestión financiera que busca consolidar y articular
acciones de las políticas de protección con las políticas sectoriales en función de la población en mayores condiciones de vulnerabilidad y en situación
de pobreza y que ha sido priorizada por medio de
las herramientas de gestión (GOES, 2013).
Además del papel coordinador, la STP tiene un
papel operativo en la ejecución de algunos de los
programas que han sido iniciativa presidencial.2
Por ejemplo, un programa de gran envergadura
como el de dotación de útiles, uniformes y zapatos, ha sido iniciativa presidencial y tenido protagonismo de la STP, pero se ha implementado desde
un ministerio de línea, el Ministerio de Educación.
En términos de autoridad social, la función de conducción ha tenido un cierto grado de superposición con la de ejecución de programas específicos.
Dado que la STP se encuentra en una etapa de
creación de capacidades técnicas e institucionales, el tener que enfrentar simultáneamente retos
de implementación y de conducción podría restar
energía a una acción en detrimento de otra. Específicamente, la demanda por mostrar resultados
concretos (por ejemplo, en la entrega de tal o cual
transferencia o servicios) tenderá a darle prioridad
al quehacer de programas específicos antes que al
menos visible cambio de rutinas de trabajo involucrados en una conducción articulada de procesos
burocráticos.
El fortalecimiento de esta autoridad social no tiene por qué implicar la creación de nuevas instancias, aunque sí se requiere otorgarle la inteligencia de planificación, financiamiento, seguimiento
y evaluación. Durante la presente administración
se han llevado a cabo dos iniciativas. La primera
consolida una rectoría de las acciones focalizadas
que se dirigen a reducir y eliminar brechas socioeconómicas, de género, vinculadas al ciclo de
vida u otras. Ello tiene lugar en dos instancias: la
Secretaría Técnica de la Presidencia en materia
de protección social y la Secretaría de Inclusión
en materia del abordaje de desigualdades como
las género y generacionales.3 La primera iniciativa fortalece los mecanismos de organización del
conjunto de la política social; por ejemplo, mediante el funcionamiento de un Gabinete Social y
Económico. Dicho gabinete busca promover una
articulación que una institución del mismo o menor nivel jerárquico que los ministerios de línea
difícilmente lograría por sí sola.
Como apoyo técnico al Comité Intersectorial se encuentra el Comité Técnico Intersectorial, que garantiza el cumplimiento de los objetivos generales
y metas sectoriales establecidas en el SPSU. Está
integrado por el nivel técnico representante de las
instituciones que participan en el Comité Intersectorial y se encarga de articular el nivel político y el
nivel operativo. El comité es presidido por el Secretario Técnico de la Presidencia (GOES, 2013).
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
41
Bajo el Comité Técnico Intersectorial operan Mesas Temáticas de Coordinación que dan seguimiento a los acuerdos específicos y elaboran al detalle
la implementación de cada medida.4 Las Mesas
Temáticas son instancias de coordinación entre
las instituciones que participan en una determinada intervención con el apoyo de la STP (FUSADES,
2011). Son coordinadas por esta última y están
conformadas por técnicos de instituciones ejecutoras que tienen bajo su responsabilidad el diseño
de los programas que respondan a los objetivos y
metas planteados en el SPSU, así como parte de
los aspectos operativos de estos programas. Entre
sus funciones están recomendar, proponer, analizar y diseñar la estructura de los componentes e
intervenciones (GOES, 2012). Esta arquitectura parece ser compleja y muy demandante en tiempo
de las entidades participantes y, además, genera
retos asociados a la cantidad y diversidad de participantes (FUSADES, 2011).
•
El contar con herramientas de gestión compartidas
es clave en general, y para el trabajo en el territorio
que llevan a cabo las entidades públicas de distinto
nivel, desde gobierno central hasta los municipios,
lo es en particular. La planificación de todas las instituciones involucradas en el SPSU requiere de un
proceso de adecuación de cada parte al todo, que
trasciende reuniones y momentos de contacto. Por
ejemplo, en varias entrevistas se hizo referencia a
los indicadores empleados para la priorización de
territorios dentro de los municipios seleccionados
por la presente administración de gobierno. En
tanto estos indicadores varían entre ministerios e
instituciones, con frecuencia conllevan dispersión
de esfuerzos parciales en lugar de acciones con un
mayor grado de integralidad.
Las principales herramientas de gestión que contribuyen a sentar las bases del SPSU son:
•
42
El registro único de participantes de programas sociales (RUP): se trata de una herramienta para los programas que buscan focalizar los
recursos vinculados a la atención de personas
en situación de vulnerabilidad. Tiene por objetivo identificar, priorizar y caracterizar las con-
•
diciones de vida y carencias de los hogares, así
como las personas potenciales destinatarias
de los programas sociales del gobierno. Para
crear este registro se utiliza un índice del registro único de participantes (IRUP), el cual
prioriza a los participantes de los programas
de protección social del gobierno y mide el
acceso que los hogares tienen a los activos
materiales no humanos, a la riqueza física, a
acumular bienes, al capital humano y al capital social (Delgado, 2012). El manejo del RUP,
su coordinación y administración, así como el
resguardo de la información es responsabilidad de la Secretaría Técnica de la Presidencia
(GOES, 2013). Actualmente, se está en la fase
de construcción del Manual Operativo de Registro Único de Participantes (RUP) el cual se
contempla en el inciso de las herramientas de
las que dispondrá el SPSU (Presidencia de la
República de El Salvador, 2013).
El sistema de información de programas sociales: se trata de una herramienta que busca informar a la ciudadanía sobre la oferta
programática existente en el marco del SPSU.
Además, este sistema recibirá sugerencias, denuncias o solicitudes de información específica por parte de la población, ONG u otras instituciones públicas o privadas (GOES, 2013).
El sistema de monitoreo y evaluación de las
políticas sociales: tiene por objetivo monitorear la implementación de las políticas públicas,
particularmente el SPSU y sus programas, con
la intención de generar información relevante
para la retroalimentación de los procesos que
permita identificar acciones para mejorar la
eficacia de las intervenciones (GOES, 2013).
Tanto activar los mecanismos de coordinación técnico-política interinstitucional y entre programas,
como implementar los instrumentos de gestión
del SPSU existentes, son muestra de los múltiples
esfuerzos y desafíos para la institucionalidad existente y requieren ser fortalecidos bajo una estructura que facilite la articulación a varios niveles.
Por ejemplo, cabría pensar que el contar con un
registro único de población destinataria, como el
que está en construcción, o con mecanismos co-
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
munes de evaluación, que no se han construido
todavía, podría alimentar prácticas sistémicas de
manera paralela y relativamente independiente de
la fluidez de la coordinación técnico-política. Otro
elemento que pareciera ser requerido es contar
con sistemas de ventanilla única o de coordinación
entre las prestaciones que puede recibir un ciudadano al acceder al sistema conforme a su ciclo de
vida, coordinados desde entidades de entrada predefinidas en el nivel local. En tales coordinaciones,
quienes podrían cumplir un rol protagónico son los
gobiernos municipales u otras entidades en conformación, como se verá en la siguiente sección.
Es también importante analizar la efectividad del
SPSU más allá del nivel de los programas. Posiblemente, debido a lo incipiente del SPSU, no se
han encontrado evaluaciones que valoren cómo el
proceso de construcción del sistema propiamente
dicho incide a su vez en la efectividad de los programas bajo un enfoque sinérgico de derechos y ciclo de vida. El valor agregado del sistema como tal
ha sido poco explorado, tanto en términos de resultados sociales como respecto a de qué manera
un programa específico que opera bajo un sistema
de protección social efectivamente contribuye a
ejecutar mejor sus propias acciones. Por ejemplo,
no ha sido estudiado si la intervención simultánea
entre programas logra mejores resultados que un
quehacer atomizado entre programas, de vital relevancia para garantizar la atención integral y derivación efectiva en el caso de la primera infancia,
o si la acción sistémica puede mejorar el acceso
seguro a una comunidad en un territorio determinado, facilitándole así el quehacer a cada uno de
los programas involucrados. Sería conveniente comenzar a mostrar los resultados de la articulación
inter-institucional, en primer lugar desde el punto
de vista de las poblaciones específicas como lo es
la infancia y la adolescencia y, luego, en términos
de la efectividad en el uso de recursos siempre
escasos para hacer frente a las necesidades sociales. En este punto en particular, cabría considerar
si es posible fortalecer la atención específica que
demanda la NNA desde la óptica de la protección
social a través de mecanismos de coordinación
interinstitucional que resguarden la integración
de la oferta para este grupo, monitoreen el cierre
progresivo de brechas y la respuesta oportuna a
sus requerimientos de protección.
Planes y programas
E
l SPSU está conformado por un conjunto de
planes y programas dirigidos a diferentes subgrupos de la población en mayores condiciones de
pobreza y exclusión del país, incluyendo la niñez
y la adolescencia. Las medidas se han organizado
en torno a distintos criterios de elegibilidad, siendo la necesidad socioeconómica la predominante. Estas acciones son: Comunidades Solidarias
Rurales; Comunidades Solidarias Urbanas; Ciudad
Mujer; Programa de Atención Integral de la Persona Adulta Mayor; Programa de Apoyo Temporal
al Ingreso, y Agricultura Familiar. A la vez, se han
promovido medidas orientadas por el criterio de
ciudadanía (Útiles Escolares; Vaso de Leche, o la
propia reforma del sector salud) y por el criterio
de contribución (la incorporación de las trabajadoras domésticas al seguro social). Una descripción
de estos programas se presenta en Anexo (véase
cuadro A.1).5
Las acciones definidas en función de la necesidad
socioeconómica se han concentrado en los 125 municipios priorizados, entre urbanos y rurales, con pobreza extrema severa o alta.6 Una menor cantidad
de acciones, pero en varios casos de gran envergadura, se implementan en todo el territorio nacional
(Útiles Escolares y Vaso de Leche). En general, se observa una vocación del SPSU para implementar acciones dirigidas a la población pobre, como también
para el conjunto de la población, lo que en términos
de avanzar hacia una universalización de la protección social podría caracterizarse como positivo. Esto
no tiene tanto que ver con las acciones concretas,
entre las que cabe esperar una combinación de criterios de elegibilidad, sino más bien con la visión de
cuál es el papel de la protección social respecto a la
política social más en general.
El cuadro 1 resume las principales intervenciones
identificadas bajo el SPSU tal y como aparecen en
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
43
Cuadro 1
El Salvador: componentes del sistema de protección social según se dirijan a las familias en general o a la niñez y la adolescencia en particular
y según se expliciten como parte del SPSU u ofrezcan oportunidades para
mejorar la integralidad del sistema
Componentes de
la protección
social
Medidas universales, contributivas y selectivas dirigidos a
Familias
Niños, niñas y adolescentes
• Sistema público (cerrado) de pensiones
(ISSS e INDEP); Seguro de Salud (ISSS);
Bienestar Magisterial e IPFSA (incluyendo
licencias por maternidad)
• Pensión Básica Universal (FISDL); Pensión
para Veteranos (FISDL)
• Comunidades solidarias rurales y urbanas
(bonos escolar y de salud)
1. Transferencias
Sociales
Monetarias
En especie
• Programa de dotación de uniformes,
zapatos y útiles escolares (programas de
paquetes escolares)
• Programa Vaso de leche (parte del Plan
Social Educativo)
• Programa de Alimentación Escolar
2. Programas de apoyo
al acceso a los servicios
De cuidados
De salud
• Centros de cuidado infantil (CBI/CDI)
• Eliminación de copagos en la salud pública
• Equipos Comunitarios de Salud Familiar y
Especializados
• Política Nacional de Salud “Construyendo
la esperanza, estrategias y recomendaciones en salud 2009-2014”
De educación
44
• Programa de vacunación gratuita para
niños y niñas
• Cobertura de niñez y adolescencia para
hijos e hijas de asegurados (hasta los 12
años)
• Acceso a la salud reproductiva y planificación familiar para adolescentes
• Plan Social Educativo 2009-2014 “Vamos
a la Escuela”: Escuelas Inclusivas de
Tiempo Pleno (en tanto programa de
ampliación de la cobertura y la calidad de
la educación básica)
• Programa Cerrando la Brecha del Conocimiento
De vivienda
• Una Casa para Todos : incluye varios
programas, entre estos “Piso y Techo”
Especiales dirigidos a
las familias
• Ciudad Mujer
• Servicios de cuidado infantil incluidos
bajo Ciudad Mujer, mientras la madre
está siendo atendida
De las capacidades
para la generación de
ingresos
• Reorientación de las compras del Estado
a micro emprendimientos, incluyendo
aquellas relacionadas con programas
sociales
• Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
(PATI)
• Becas escolares a jóvenes de escasos
recursos económicos
• Programa de Formación y Desarrollo
Laboral
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Componentes de
la protección
social
Medidas universales, contributivas y selectivas dirigidos a
Familias
Niños, niñas y adolescentes
3. Legislación para
asegurar la equidad y
la no discriminación en
el acceso a los servicios
y empleo/fuentes de
ingreso
• Extensión de la seguridad social para
trabajadoras domésticas remuneradas
• Ley de Medicamentos: regulación de
precios, pertinencia y calidad
• Ley de Protección Integral de la Niñez y
la Adolescencia (LEPINA): abordaje de
garantía de derechos sociales y económicos
• Ley de Lactancia Materna: garantizar
una buena nutrición, el crecimiento y el
desarrollo integral al lactante
Fuente: categorías adaptadas de Enrique Delamónica, Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe, 2013; Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia, Integrated Social Protection Systems: enhancing equity for children, New York, 2012a, y
Silke Staab, “Protección social para la infancia y la adolescencia en Chile. Identificación y sistematización de programas y políticas”, 2013. Se excluyeron las medidas propiamente dirigidas a regular el mercado laboral; es decir, a la distribución del ingreso
y que trascienden la protección social enfocada en la redistribución.
Material empírico basado en fuentes oficiales.
los documentos de gobierno. El cuadro organiza
estas medidas según componentes (transferencias, servicios y regulaciones) y de acuerdo al grupo al que están dirigidas (las familias o a la NNA). El
foco de este cuadro es el conjunto del sistema de
protección social aunque precisando la influencia
directa o indirecta en niños, niñas y adolescentes.
Sólo se incluyen acciones en curso, dejándose a un
lado medidas puntuales o que no se encuentren
vigentes.
Como lo muestra el cuadro, la mayoría de los programas priorizados por el actual gobierno bajo el
SPSU se orientan directamente a la NNA. Aquellas
que no, como es el caso de las pensiones no contributivas, les alcanza indirectamente. Al analizar
las áreas cubiertas por los programas revisados,
se desprende que buena parte de éstos se dirigen
a incentivar el acceso a servicios de educación y
salud entre la NNA a través de transferencias monetarias o en especie. En el caso de transferencias
en especie, como el programa de Alimentación Escolar, la promoción del acceso a la escuela se combina con un énfasis en la seguridad alimentaria de
esta población. Asimismo, varios de estos programas contribuyen al ahorro de recursos familiares,
y por tanto, a su incremento, a través de las transferencias o de la eliminación de copagos. En este
sentido, contribuyen directamente a mejorar las
condiciones de vida de esta población, fomentar
la acumulación de capacidades cruciales para su
desarrollo integral, y así, detener la reproducción
intergeneracional de la pobreza.
De igual manera que el dirigir programas sociales a
las mujeres no necesariamente conlleva contar con
un enfoque de género, el dirigir acciones a la NNA
no implica la presencia de un enfoque de derechos
aplicado a este grupo de la población. Por ejemplo,
puede contarse con medidas de protección social
que logran que niños, niñas y adolescentes se incorporen a un sistema educativo pero que éste sea
autoritario, o que reciban servicios de salud pero
se les niegue la información necesaria para ejercer
sus derechos sexuales y reproductivos. Adicionalmente, pensar la política social desde un enfoque
de ciclo de vida implica atender específicamente
a las brechas, en este caso, de protección social
que experimenta una población determinada y velar por la pertinencia y prioridad de un conjunto
específico de medidas para su cierre. En general,
ninguno de estos programas ha sido explícitamente diseñado con este enfoque, tomando como
partida la necesidad de fortalecer el desarrollo
integral desde la primera infancia, el que por naturaleza requiere de acciones sistémicas, de derivación activa y con un alto nivel de articulación
interinstitucional. Por ejemplo, se pudiera pensar
si los programas que ahora están dirigidos a incentivar el acceso a la escuela pueden ser fortalecidos
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
45
desde un análisis centrado en las barreras y cuellos
de botella que dificultan este acceso efectivo. En la
misma línea, considerando el todavía bajo valor de
las transferencias monetarias, se podría analizar
hasta qué punto éstas, en su conjunto, abonan a
garantizar la seguridad de ingresos de los hogares
con niños y niñas, y en particular, la de la NNA. No
obstante, la presencia de estas acciones debería
constituir un buen punto de partida para el fortalecimiento del enfoque de derechos y ciclo de vida
en el diseño y operación del sistema.
A continuación se mencionan los principales programas incluidos bajo el SPSU, considerando aquellos lanzados inicialmente bajo el Plan Anti Crisis.
Entre los programas que priorizan a la niñez, se
encuentran el Programa de Alimentación y Salud
Escolar, incluyendo los programas presidenciales
Vaso de Leche, el de Dotación de uniformes, útiles
y zapatos escolares, y de becas escolares. Entre las
acciones que favorecen a jóvenes se encuentra el
programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI).
El programa de Dotación de uniformes, útiles y zapatos escolares está dirigido a estudiantes de parvulario y básica del sector público y busca aliviar la
carga financiera de las familias, así como mantener
y mejorar la asistencia regular a la escuela y a la
vez dinamizar la economía local (sobre todo a las
micro, pequeñas y medianas empresas).
Comunidades Solidarias amplía el programa Red
Solidaria, priorizando, por lo tanto, niños y niñas
en edad escolar. Los cambios aluden principalmente a una mayor cobertura incorporando a un
mayor número de comunidades rurales (100 de los
262 municipios del país priorizados por los niveles
de pobreza extrema de su población y la mayor incidencia de estudiantes de primer grado con desnutrición) y proponiéndose el objetivo de diseñar
e implementar acciones en comunidades urbanas.
En este segundo caso el programa se ejecuta en
áreas urbanas de 25 municipios, correspondientes
a un total de 412 asentamientos precarios.
Dada la proporción de niños, niñas y adolescentes
que viven con abuelos y abuelas, la transferencia
46
a personas adultas mayores podría estar indirectamente beneficiándoles de manera importante. La
Pensión Básica Universal crea por vez primera una
transferencia no contributiva dirigida a las personas
adultas mayores de 70 años en los 75 municipios más
pobres (FISDL y FLACSO, 2005).7 En 2010 había en el
país un cuarto de millón de personas adultas mayores de 60 años, el 41.5% se encontraba en condiciones de pobreza y la casi totalidad de este grupo carecía de una pensión (GOES, 2010; Mesa-Lago, 2012).
Para el año 2014 se espera entregar esta transferencia a la población de los 100 municipios priorizados para la operación del SPSU en su conjunto.
La principal iniciativa reciente relacionada con la
atención integral para el abordaje de la violencia
de género, la salud sexual y reproductiva de las
mujeres, y su empoderamiento económico, es el
programa Ciudad Mujer. Los servicios se enfocan
en las áreas de educación colectiva, salud sexual y
reproductiva, autonomía económica, prevención y
atención a la violencia y, por último, cuidado, aunque éste se provee a las hijas e hijos de madres que
están siendo atendidas por un número restringido
de horas. De esta forma, la Sala de Atención Infantil de Ciudad Mujer es un espacio para que las hijas
e hijos de entre 3 meses y 12 años de edad de las
usuarias del programa permanezcan en un lugar
seguro mientras sus madres reciben los servicios
ofrecidos en el centro. También se entregan servicios de salud y nutrición cuando los niños y niñas lo
requieren (Ciudad Mujer, 2013).
En el campo de la educación existe un programa
específico de educación inicial, impulsado por el
Ministerio de Educación en 2010, que forma parte
del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela. Este
busca la creación de centros de desarrollo infantil
(centros de educación y desarrollo integral para la
primera infancia), fortaleciendo el rol protagónico
de las familias y garantizando que los niños y niñas
que no son atendidos en centros de atención infantil de cualquier naturaleza, cuenten con el equivalente de atención en salud, nutrición, estimulación
del desarrollo y protección mediante la corresponsabilidad de las instituciones responsables (OEI,
2010). Mediante este programa el gobierno se
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
propuso atender a 800 niños y niñas y 300 familias
(OEI, 2010).8 Además de la vía institucional, se promueve la vía familiar comunitaria, promoviendo la
atención constante a colectivos familiares agrupados según las edades de las niñas y los niños con
personal multidisciplinario especializado en desarrollo integral. Estos esfuerzos hacen parte de la
Política Nacional de Educación y Desarrollo de la
Primera Infancia implementada desde 2010.
En vivienda, el programa Casa para todos a su vez
contiene el programa Piso y Techo. El primero fue
parte del Plan Global Anti Crisis entre junio de 2009
y febrero de 2010 bajo el componente Apoyo a la
Producción y Generación de Empleo, destinado a
mejorar la vivienda popular al mismo tiempo de
generar empleo en el sector de la construcción. El
programa planteó como meta (2010-2014) lograr
una cobertura de 25,000 viviendas (FONAVIPO,
2010) y para junio 2013 el programa había llegado
a 19,000 familias en diferentes puntos en el país (El
Mundo, 26 de febrero de 2013). Además de Piso y
Techo se han incluido varios programas destinados
al mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios y a la construcción de viviendas mediante diferentes modalidades.
En Anexo se presenta en mayor detalle los programas listados en el cuadro 1 a partir de fuentes
oficiales y secundarias. Con base en la información
disponible, este anexo (véase cuadro A.1) presenta
una breve descripción de planes, políticas o programas, ubicación institucional, criterio de elegibilidad, cobertura, fuente de financiamiento y recursos destinados.
La mayoría de los programas se dirigen a la NNA
en condiciones de pobreza o de vulnerabilidad. Sin
embargo, medidas claves que se diferencian en el
criterio de elegibilidad y que constituyen acciones
que el gobierno ha ubicado como parte del SPSU
son la dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares; el programa de alimentación escolar; el
aseguramiento de las trabajadoras domésticas (vigente desde julio de 2010) y la reforma del sector
salud. En el caso de la primera iniciativa, se trata
de una transferencia en especie a partir de la no-
ción de derecho de toda la población escolarizada
en establecimientos públicos.
El aseguramiento de las trabajadoras domésticas
combina el criterio de contribución con el de afirmación positiva para el acceso a los programas
contributivos. Concretamente, se ha planteado un
régimen especial que consiste en que los y las empleadoras que inscriban a su personal de casa entre
14 y 60 años dedicado a la limpieza, la cocina, el
cuidado de los niños y otras actividades, recibirán
un incentivo fiscal; es decir, podrán deducir el costo
de su declaración sobre el impuesto de la renta.9
Las personas aseguradas, casi exclusivamente mujeres, tienen acceso a la prestación de servicios médicos y a todos los servicios de salud (considerando
un período de espera en algunas especialidades),
además del pago de subsidio por maternidad (ISSS,
2010). Este programa se incluye bajo el componente de Empleo y Seguridad. Si bien se propuso alcanzar a 27 mil personas entre 2010 y 2014 (GOES,
2010, pág.149), durante 2012 solo había llegado a
613 personas (ISSS, 2013).10 Las causas de este limitado avance trascienden el ámbito del presente
estudio y requieren de mayor investigación.
Además, en documentos oficiales el SPSU se vincula
a la reforma de salud que se aborda en el siguiente
apartado. Se señala que las acciones de este sistema
se complementarán con el equipamiento de la red
de hospitales y la finalización de la reconstrucción y
ampliación de unidades de salud y la construcción
del Hospital Nacional Especializado de Maternidad
«Doctor Raúl Argüello Escolán». Un ejemplo de criterio de elegibilidad universal, que el gobierno no
necesariamente ha ubicado bajo el SPSU, es el de
las medidas que se desprenden de la aprobación de
la Ley de Medicamentos y que se espera generará
un ahorro sustantivo, particularmente relevante en
el caso de la población en situación de pobreza, en
el gasto de bolsillo desembolsado por los hogares
en este ítem. Considerando que los ingresos familiares tienen un efecto insoslayable en las condiciones en las que crece la NNA, estas medidas,
sin estar exclusivamente dirigidas a esta población,
deben también analizarse en cuanto a su relevancia
para su bienestar.
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
47
Cuadro 2
Programas priorizados por el SPSU
Programas sociales
Población destinataria
2008
2009
2010
Programa Vaso de Leche
Programa Alimentación Escolar
875,000
1,310,286
2011
2012
2013
250,000
499,819
800,000
1,316,779
1,327,348
1,480,000
Programa de dotación de útiles
escolares, uniformes y zapatos
1,386,767
Programa de Apoyo Temporal al
Ingreso
Comunidades Solidarias Rurales
(familias)
83,654
105,824
4,298
33,283
50,733
67,391
98,378
90,997
83,128
81,315
3,865
7,000
15,300
25,511
29,085
35,614
82,874
152,313 /a
Bonos Urbanos
Pensión Básica Universal
6,487
Ciudad Mujer
9,019
Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador.
Nota /a: al mes de mayo de 2013.
Asimismo, medidas que son de alcance universal
por definición y que merecen destacarse por su
papel en la protección social de la niñez y sus familias son la aprobación de legislación que promueve activamente la erradicación de las inequidades
de la NNA. Además de la LEPINA, que se expone
en mayor detalle en la siguiente sección, la Ley
de Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia
Materna, aprobada por la Asamblea Legislativa
de El Salvador en el año 2013 a través del Decreto
404, consagra el derecho de la niñez a la lactancia
materna exclusiva e indica en su Artículo 35 el derecho de toda mujer trabajadora a amamantar a
su hijo o hija durante los primeros seis meses de
nacido, pudiendo interrumpir su jornada laboral
hasta por una hora diaria. Lo anterior demanda la
necesaria articulación entre políticas de salud y de
regulación de los mercados laborales.
48
sino que denotan un esfuerzo por lograr modificaciones de mayor alcance que los que permiten el
nivel de programas, también importante pero mucho más concreto.
Resumen y discusión
D
El cuadro 2 presenta la evolución de la población destinataria de los programas priorizados por el SPSU.
urante la última década, la protección social
de la infancia y la adolescencia en El Salvador
ha experimentado un notorio avance de la mano
de una mayor protección para la población en general asociado a la expansión de los programas sociales y al lanzamiento de un sistema de protección
social. Precisamente, el avance más significativo es
la creación del SPSU así como las definiciones relativas a autoridad político-institucional, coordinación técnica y herramientas de gestión a que este
dio lugar. Además, el sistema cuenta con un conjunto de programas que han tenido apoyo político
y recursos para su implementación.
En el diagrama 2 pueden verse, ordenados cronológicamente, los cambios experimentados desde
2009 en materia de planes y políticas. No solo han
sido muchos para un período tan corto de tiempo,
Las transformaciones reseñadas fortalecen el papel del Estado en la garantía de derechos; el país
asiste a la formación de institucionalidad y de procesos de articulación interinstitucional cuya con-
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
solidación, indudablemente, implicará procesos
largos y complejos.
A su vez, se destaca que el Plan Global Anti Crisis
constituyó un importante avance para crear respuestas que protejan a la población contra shocks
económicos y ambientales; estos últimos, también económicos. En el marco de este estudio no
es posible determinar si dicho Plan contribuyó a
crear capacidades o rutinas estatales para hacerle frente a futuros shocks. Pero es posible decir
que todos los programas relevantes para el SPSU
lanzados bajo el Plan Anti Crisis se encuentran vigentes y que, en general todos aquellos ubicados
bajo el SPSU han mostrado un alto grado de continuidad.
En ese entendido, a continuación se hace referencia a asuntos que del análisis emergen como
relevantes para clarificar la orientación del SPSU
y fortalecer su papel en la protección de la NNA
salvadoreña:
•
•
La implementación de una serie de programas específicos dirigidos a esta población se
reconoce como un avance importante en la
atención que se ha brindado a la NNA, especialmente, la más pobre y vulnerable. De los
antecedentes recopilados, no se ha verificado
que la definición de estos programas haya surgido de un análisis transversal de las brechas
de protección social que enfrenta esta población y de cómo ir cerrándolas progresivamente. En este sentido, una primera recomendación sería conducir este análisis, el cual podría
llevar a considerar la pertinencia de diseñar
un sub-sistema o esquema integrado que articule los programas con que ya se cuenta y la
oferta pública sectorial para obtener efectos
sinérgicos de la acción estatal a favor de la infancia en un territorio determinado.
En esta tarea, el rol de la institucionalidad
coordinadora con clara autoridad social para
promover y monitorear la articulación intersectorial, resulta fundamental. En este sentido, fortalecer la institucionalidad del SPSU
desde la perspectiva de su abordaje inter-
•
sectorial resulta una tarea prioritaria para el
aterrizaje de un enfoque de ciclo de vida en la
planificación de los componentes del sistema
y sus articulaciones.
Otro elemento que cabría abordar alude a las
distintas maneras de darle mayor visibilidad al
aporte que el SPSU hace a la protección social
y que, deseablemente, trascienda las evaluaciones enfocadas en los programas y subraye
el valor agregado del sistema como tal. Ello
requiere contar con evaluaciones de proceso,
de resultado y de impacto del SPSU que efectivamente muestren de qué manera el enfoque
de ciclo de vida tiene un rendimiento distinto
y mejor al contar con programas enfocados en
niñez, en adolescencia y en población adulta.
Para visualizar este punto es posible que se
requiera de un análisis cualitativo enfocado
en cómo la presencia o ausencia de una constelación de medidas afecta el desempeño de
las restantes. Un par de ejemplos de ello son:
si la población adulta en los hogares percibe
una pensión, ¿esto afecta la utilización de las
transferencias monetarias condicionadas dirigidas a la niñez? o si el acceso a servicios de
salud por parte de la población adulta contribuye a que el sistema detecte requerimientos
de atención a niños, niñas y adolescentes.
Asimismo, al analizar el conjunto de medidas que
hacen parte de la matriz de protección social con
enfoque de NNA presentada en el cuadro 1, se
evidencia que una parte importante de las intervenciones tienen una repercusión directa sobre los
ingresos familiares, aun cuando éstos estén asociados al cumplimiento de acciones a favor de la infancia, ya sea por medio de transferencias directas
(Comunidades Solidarias) o del ahorro de recursos
(frente a la compra de útiles escolares, por ejemplo). Es previsible que la acción conjunta de estos
programas tendrá un efecto en el mejoramiento
de los niveles de vida de las familias destinatarias,
sin necesariamente definir esfuerzos específicos
para la atención frente a eventos de riesgo que
éstas puedan enfrentar en momentos determinados. Solo mirado desde la mayor disponibilidad de
recursos familiares, ¿esto tiene un impacto en las
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
49
diagrama 2
El Salvador: Cronología de principales cambios recientes en
materia de política social; instituciones políticas o programas
sociales, 2009-2013
Instituciones
Políticas
Programas
2009 Creación de la Secretaría
de Inclusión Social (SIS)
2009 Sistema de Protección
Social Universal; Plan:
Medidas Anti-Crisis; Plan
Social Educativo “Vamos a
la Escuela”
2009 Comunidades Solidarias
Rurales; Comunidades Solidarias Urbanas; Una Casa
para Todos; Piso y Techo;
Escuela inclusiva de tiempo
pleno; Becas a jóvenes de
escasos recursos económicos; Capacitación laboral a
madres solteras; Pensión
Básica Universal
2010 Equipos Comunitarios de
Salud Familiar y Especializados (ECOS)
2010 Plan Quinquenal de Desarrollo, 2010-2014; Política
Nacional de Educación y
Desarrollo Integral para
la Primera Infancia; Plan
Nacional de Alfabetización;
Plan de Salud Construyendo la esperanza, estrategias y recomendaciones en
salud 2009-2014
2010 Paquetes Escolares;
Cerrando la Brecha del
Conocimiento
2011 Ciudad Mujer; Vaso de
Leche
2012 Ley de Medicamentos
2012 Alimentación y Salud Escolar; Pensión de Veteranos
2013 Ley del Programa Vaso de
Leche
Fuente: elaboración propia.
condiciones de vida de la NNA, por ejemplo, traducido en una menor incidencia del trabajo infantil o
en las dinámicas psicosociales familiares?
•
50
En la misma línea de fortalecer al SPSU, cabría
debatir acerca de cuál es la mejor manera de
ampliar su oferta programática, no solo en cobertura sino en calidad y equidad. ¿Cómo avanzar en la senda de la progresividad para el ejer-
•
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
cicio de derechos sociales y económicos de la
población y, particularmente, de la NNA? ¿Cuándo es deseable priorizar medidas vinculadas con
el acceso (como ha sido pensado el programa de
uniformes escolares) y cuándo priorizar medidas
asociadas a la calidad (como podría ser la disponibilidad, asistencia y formación docente)?
Asociado al punto anterior, es importante reforzar los objetivos del sistema en cuanto a
si se plantea como uno de alcance universal
o focalizado en la población en situación de
pobreza. Si el SPSU fuera exitoso, ¿se volvería innecesario porque no tendría demanda
social que atender o, por el contrario, sería
más robusto porque estaría llegando a toda
la población con servicios públicos de amplia
cobertura y alta calidad? La diversidad de visiones encontradas sugiere la necesidad de
mayor diálogo y precisión sobre cuál es la función del sistema y cómo se le piensa (se busca
erradicar la pobreza o compensarla, se desea
contar con mecanismos públicos y de acceso
a los servicios también públicos para todas las
personas o se piensa en mecanismos mixtos).
Los dilemas asociados a la definición de uno
u otro objetivo no se restringen a El Salvador
y problematizan la utilización deseable de los
recursos, en particular en los países con alto
déficit social y escasos recursos para hacerle
frente. La universalización de la protección social de la NNA puede ser la puerta de entrada a
la construcción de un piso de protección social
universal para el conjunto de la población.
4/ Por ejemplo, en la página de la STP se alude a la mesa
temática para apoyar a veteranos del FMLN. Esto puede
verse (en línea) http://tecnica.presidencia.gob.sv/component/k2/itemlist/tag/Veteranos%20de%20guerra.
html, consultado el 28 de junio de 2013.
5/ El énfasis de este anexo en programas focalizados
refleja los objetivos del gobierno. De igual manera, la
escasa relevancia de cambios en materia contributiva
reflejan la ausencia de avances en esa materia.
6/ A partir del mapa de pobreza elaborado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en
1995 y actualizado en 2004 (Henderson, 2011), y que
clasificó a los 262 municipios según niveles de pobreza
extrema severa, alta, moderada o baja. Desde entonces
se han realizado otros esfuerzos de localización de la
pobreza en el territorio (véase GOES, 2012).
7/ Esta pensión fue creada mediante el Decreto 56 que
implementó las Comunidades Solidarias. En su Plan
Quinquenal el gobierno también anunció revisiones al
esquema contributivo aunque hasta la fecha no existe
información concreta de qué medidas se propondría
introducir.
Notas del capítulo
8/ Un antecedente de este programa puede encontrarse en Programas de Educación Inicial Comunitaria que
1/ Está integrado por los ministerios de Salud, Educa-
atienden a niñas y niños entre los 0 y 6 años de edad,
ción, Economía, Hacienda, Obras Públicas, Trabajo,
coordinados y/o apoyados por organismos de coopera-
Agricultura, Relaciones Exteriores, Inclusión Social, Ad-
ción y ONG (INTERVIDA, Plan El Salvador, CIDEP, Save
ministración Nacional de Acueductos y Alcantarillados,
the Children, UNICEF, Aldeas Infantiles SOS, y otros)
Asuntos Estratégicos, Fondo de Inversión Social para el
(MINED, 2010).
Desarrollo Local, Instituto Salvadoreño de Niñez y Adolescencia, Instituto de la Juventud, Instituto Salvadore-
9/ El pago mínimo mensual que deberá aportar el em-
ño para el Desarrollo de la Mujer, Instituto Salvadoreño
pleador será de USD 21.80, un 7,5% del cual le corres-
de Formación Profesional y Comisión Nacional de la Mi-
ponde al empleador y el 3% al trabajador, tomando
cro y Pequeña Empresa (GOES, 2013).
como base el salario mínimo mensual vigente para el
comercio y servicios que es de USD 207.60.
2/ Se proyecta la creación de una Subsecretaría de Desarrollo y Protección Social que pasaría a cumplir este papel.
10/ A septiembre de 2012 el programa había alcanzado
a 1,973 personas, 93% mujeres y 7% hombres. Véase (en
3/ Esta división del trabajo no deja de ser problemática
línea) http://www.isss.gob.sv/. Para dar una idea de la
en tanto la protección social requiere abordar desigual-
importancia relativa del trabajo doméstico para los ingre-
dades múltiples que trascienden los factores socioeco-
sos de los hogares, en 2011 un 2.9% de los hogares sal-
nómicos; a su vez, las desigualdades de género y genera-
vadoreños lo reportó como el empleo de la persona jefa
cionales también tienen un carácter socioeconómico.
de hogar. Ello equivalía entonces a más de 5000 hogares.
Capítulo II El Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y los desafíos de la intersectorialidad
51
03/
Transformaciones
recientes de política
que representan
oportunidades para
la protección social
de la infancia y la
adolescencia
E
n este capítulo se abordan transformaciones legales y de política que
ofrecen importantes oportunidades para avanzar hacia un sistema de
protección social que tenga como centro el garantizar derechos de la niñez
y de la adolescencia salvadoreña. Primero, la creación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia busca garantizar el
conjunto de derechos de esta población. En segundo lugar, las transformaciones, o enunciación de transformaciones, sectoriales en salud y en educación tienen que ver con la oferta en los dos servicios determinantes para
el bienestar presente y futuro de niños, niñas y adolescentes. Además, se
trata de servicios organizados en dos ministerios donde el Estado salvadoreño tiene una alta capacidad, en comparación con otras instituciones, de
alcanzar a la población en distintos lugares del territorio nacional.
Estas oportunidades pueden ayudar a avanzar hacia un sistema universal
como lo ha planteado la presente administración de gobierno y hacia un
sistema integral, como lo plantea UNICEF.
52
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
53
53
Hay que configurar un sistema de salud inclusivo mediante la universalización de las prestaciones en materia de salud e incrementar los
recursos para el rubro, llevando a la práctica todos los mandatos expuestos en el capítulo II de la LEPINA... Por otra parte, hacer efectiva
la reforma de la Ley General de Educación, que universaliza la educación inicial y parvularia, desde la concepción hasta los seis años, y
hacer cumplir los artículos que van desde el 81 hasta 91 de la LEPINA”
(Plan, Save the Children y UNICEF, 2012).
A continuación se describe de manera sintética
por qué tanto el Sistema Nacional de Protección
Integral de la Niñez y la Adolescencia como las
transformaciones sectoriales constituyen oportunidades para avanzar hacia sistema integrales de
protección social.
Sistema de Protección
Integral: oportunidad para
el enfoque de derechos de la
protección social
E
n materia de protección integral de la NNA, El
Salvador cuenta con una legislación, la LEPINA, la que establece lineamientos fundamentales
para la consolidación de los componentes de protección social que interesan en este estudio. De
hecho, la relativa lentitud con que ha tenido lugar
su proceso de implementación, brinda una oportunidad de instalar desde el inicio vínculos fuertes
entre el SPSU y el Sistema de Protección Integral
de la Infancia.
El concepto de protección integral implica el conjunto de acciones, políticas, planes y programas que se
pueden ejecutar desde el Estado, o en combinación
entre las organizaciones estatales y de la sociedad
civil, para garantizar que la NNA gocen de manera
efectiva y sin discriminación de sus derechos humanos, al tiempo que atienda en forma focalizada las
situaciones especiales en que se encuentran la NNA
individualmente considerados o un determinado
sector de la infancia que ha sido vulnerada en sus
54
derechos. El criterio de integralidad es esencial en
tanto exige garantizar los derechos a toda la NNA,
sin discriminación alguna y no sólo a quienes se
encuentran en situaciones de riesgo social. Un sistema denominado de protección integral debe promover y proteger los derechos de todo el universo
de NNA, y para ello es necesario una clara relación
y articulación con los otros sistemas que tienen una
potencial superposición de programas e intervenciones. “Las fronteras y la relación estructural entre
un sistema de protección integral y los otros sistemas como de educación, salud, protección social,
etc. es una característica importante a considerar
de un sistema de protección integral de la infancia”
(Morlachetti, 2012, pág. 86).
Por un lado, la Ley de Protección Integral de la
Niñez y la Adolescencia (LEPINA) “... declara de
interés público el funcionamiento del Sistema
Nacional de Protección Integral de la Niñez y de
la Adolescencia y que tanto el Gobierno Central y
los Municipales están obligados a colaborar en la
implementación del Sistema de Protección. Más
aún, se establece que todo funcionario, organismo, institución o dependencia del Estado o de las
Municipalidades están obligados a prestar colaboración y auxilio al Consejo Nacional de la Niñez
y de la Adolescencia, Comités Locales y Juntas de
Protección, así como suministrarles la información
que solicitaren relacionada con el estado de situación de la niñez y adolescencia” (República de El
Salvador, 2009, arts. 106 y 107). Existe, por tanto,
un mandato explícito para buscar la articulación
entre ambos sistemas.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Por otro lado, en términos de diseño institucional,
esta ley creó una instancia rectora de nivel nacional con carácter autónomo —el Consejo Nacional
de la Niñez y Adolescencia (CONNA)— en cuyo Consejo Directivo participan ministros y viceministros,
así como autoridades de instituciones autónomas
claves y organismos de la sociedad civil. Ésta es
una instancia de articulación interinstitucional por
excelencia en la que podría potenciarse la coordinación consensuada de avances en el cierre de
brechas de protección social para la NNA. Cabe
destacar, no obstante, que la STP no hace parte
de este Consejo Directivo, lo que podría revertirse
con esta finalidad.
Además, en lo que podría ser más relevante para el
sistema de protección social, la LEPINA establece
comités locales de derechos, y una Red de Atención Compartida (RAC) de la cual participa el conjunto de instituciones públicas, privadas o mixtas
responsables de la implementación de la Política
Nacional de Protección Integral de la Niñez y de
la Adolescencia (art. 169). Esta red “constituye la
base de la atención y servicios a favor de la NNA
por medio de sus diferentes programas” (Morlachetti, 2012, pág. 61), tanto propios de la red como
ejecutados, en este caso, por las instituciones
que son parte del SPSU. Esta red es coordinada y
supervisada por el Instituto Salvadoreño para el
Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
(ISNA) (República de El Salvador, 2009, art. 170).
Nuevamente, en el territorio existen oportunidades para fortalecer las sinergias entre ambos sistemas y avanzar, coordinadamente, hacia el cierre de
brechas de protección social de la NNA.
La LEPINA se aprobó por unanimidad en la Asamblea Legislativa en abril de 2009, pero por Decreto
Ejecutivo se definió que el Libro I en el que se contemplan los derechos de NNA entrara en vigencia
en abril de 2010. La entrada en vigencia del Libro II,
en el que se establece la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA) como
ente rector del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia, se pospuso
hasta el 1 de enero de 2011. La Política Nacional
de Protección Integral de la Niñez y de la Adoles-
cencia (PNPNA) se diseñó en 2012 e implementará
durante 2013 en el marco de esta ley (Plan, Save
the Children y UNICEF, 2012; Morlachetti, 2012).
La implementación del Libro II cobró dinamismo
un año después, cuando se comenzaron a dictar
reglamentos de funcionamiento de distintos componentes del Sistema y cuando en mayo de 2012
inició funciones la Dirección Ejecutiva del CONNA y
se terminó de conformar el órgano colegiado que
rige el sistema nacional (Morlachetti, 2012).
Desde el punto de vista del sistema de protección
social, esta segunda parte de la LEPINA es la más
importante porque plantea cinco tipos de políticas
que tienden puentes entre los dos sistemas. Concretamente, se establece que la Política Nacional
de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia incluye las políticas sociales básicas, las cuales “establecen las condiciones mínimas y universales que garantizan el desarrollo de la población
como salud, vivienda, seguridad social y empleo”;
y las políticas sociales de asistencia “para la protección de sectores de la niñez y adolescencia que
se encuentran en situaciones de exclusión social”1
(República de El Salvador, 2009, art. 111). Ambas
políticas, las básicas y las asistenciales coinciden
con las que el SPSU define como ámbitos propios
de la protección social, por lo que la articulación
entre ambas iniciativas es prioritaria, considerando que son precisamente las políticas que hacen
parte del SPSU, además de las sectoriales en salud,
educación y otros ámbitos, las que pueden garantizar, desde su implementación, el ejercicio de derechos de la NNA que la LEPINA resguarda.
Asimismo, en tanto las respalda un mandato legal y
cuentan con un diseño institucional en proceso de
implementación, este componente de la LEPINA
brinda a su vez oportunidades para la implementación y fortalecimiento del SPSU desde un enfoque
de niñez. Al mandatar la prioridad absoluta de la
niñez para la definición y asignación de recursos en
torno a las políticas públicas, existe una clara oportunidad para movilizar esfuerzos con una mayor
especificidad para este grupo desde el SPSU. Como
se indicó previamente, lo anterior no significa que
se desatiendan políticas desde una perspectiva de
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de
la infancia y la adolescencia
55
ciclo de vida integral para todos los grupos de la
población, sino que la consolidación de esquemas
de protección social pertinentes para este grupo
permite realizar una apuesta estratégica que se
pueda ampliar, progresivamente, y de manera sistémica a otros grupos.
En síntesis, desde el punto de vista de la protección
social se presentan un conjunto de oportunidades.
Primero que nada, la propia LEPINA mandata la
creación de instrumentos de protección social para
la NNA. En segundo término, desde las respectivas
visiones sistémicas del SPSU y del sistema integrado
de protección de la NNA, es posible definir objetivos de cierres de brechas en materia de protección
social que a su vez promuevan la colaboración entre los actores involucrados. En tercer lugar, podría
pensarse en una línea de trabajo específica, por
ejemplo a partir de la asistencia a la escuela, en torno al cual se vuelquen los esfuerzos de una y otra
parte. Se trataría de que a partir de una línea determinada, desde lo programático, se fortalecieran en
el territorio y en contextos determinados, las acciones de atención, de derivación, de participación de
los distintos actores y de visibilidad nacional acerca
de los problemas y sus soluciones, y en la que entraran a jugar un papel activo las distintas instituciones
que crea la LEPINA, junto a la instancia coordinadora del SPSU. Como se retoma abajo en la sección de
discusión, el SPSU y el CONNA cuentan con recursos
distintos y potencialmente complementarios como
son la prioridad política y el mandato legal e institucional, respectivamente.
Las oportunidades sectoriales:
la reforma en salud y el
alcance territorial logrado
en educación
L
as políticas llevadas a cabo desde los sectores
de salud y de educación han sido coherentes
con aquellas ejecutadas desde los programas de
apoyo.
En concordancia con la Política Nacional de Salud y
como parte del SPSU, el Plan Quinquenal de Desa-
56
rrollo 2010-2014 establece la necesidad de contar
con un Sistema Nacional Integrado de Salud que
permita a todas las personas un acceso oportuno a
servicios de salud equitativos, universales y de calidad. Para ello se requiere superar un grave problema: la escasa cobertura de servicios de salud del
Ministerio de Salud, únicos proveedores públicos
que brindan servicios de salud a toda la población,
independientemente de la condición socioeconómica y el aseguramiento (MSPAS, 2011).
Para sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud se ha dado prioridad a fortalecer
la puerta de entrada al sistema: la expansión de
la atención primaria y del primer nivel de atención
(CEPAL, 2009). La expansión de la cobertura constituye una medida de afirmación positiva de la población hasta ahora carente de servicios públicos,
que debería permitir mayores grados de equidad
(GOES, 2010). Para ello se definieron metas precisas: alcanzar a las 939,290 personas sin cobertura de atención y estar en capacidad de atender a
1,136,813 personas, habitantes de 102 municipios
priorizados (MSPAS, 2011).
Estas medidas se complementan directamente con
otras dos. La primera es la eliminación de copagos
por parte de la población usuaria de los servicios,
lo que reduce sus costos. El gobierno argumenta
que estos copagos, que eran de facto antes que legalmente establecidos, se eliminaron durante los
primeros meses de la nueva administración y que,
al hacerlo, la demanda de servicios de salud aumentó considerablemente.2 El enfoque de abordar
los determinantes de la salud antes que la enfermedad facilita establecer vínculos entre quienes
proveen servicios de salud y el resto de los actores
institucionales que componen el SPSU. Visto en estos términos, se trata de un abordaje que mejora
la pertinencia de la oferta de servicios de salud.
La segunda medida alude a la mejora de la calidad
de los servicios hospitalarios, tanto en infraestructura como en equipamiento e insumos, incluyendo
un nuevo hospital de la mujer. Aunque más lentamente que la ampliación de cobertura, en particular en zonas rurales, se vienen implementando me-
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Cuadro 3
Desempeño del sector salud 2009-2011/a
Indicador
2009
2010-2011
Porcentaje de acceso a servicios por parte de la población que se enfermó
52%
65%
Porcentaje de embarazadas bajo control prenatal inscritas antes de 12 semanas
53%
65%
76,672
80,825
56
51
7
6
Aumento de partos atendidos por personal calificado (en números absolutos)
Mortalidad materna por cada cien mil nacidos vivos
Mortalidad infantil por mil nacidos vivos
Fuente: Gobierno de El Salvador, 2012.
/a: Datos estimados con base a las personas atendidas por el sistema de salud público, por lo que los indicadores no son
representativos a nivel nacional.
didas para garantizar el abastecimiento del cuadro
básico de medicamentos y mejorar la infraestructura y equipamiento hospitalario. Estas últimas
deberían incidir positivamente más en pertinencia
y en equidad que en cobertura. La prioridad del
sector salud se ha expresado en una ampliación
significativa de la cobertura de los servicios, sobre
todo en el primer nivel de atención y, particularmente en comunidades rurales. Antes de junio de
2009, el primer nivel de atención del Ministerio de
Salud contaba con una capacidad instalada de 377
unidades de salud en todo el país y con un modelo
de atención basado en la dimensión curativa. También había algunos equipos móviles rurales que
ofrecían un paquete básico de salud materno-infantil con visitas mensuales a las comunidades. Actualmente, existen 624 Unidades Comunitarias de
Salud Familiar en todo el país, categorizadas como
básicas, intermedias y especializadas (GOES, 2012).
Además, en 164 municipios funcionan 517 Equipos
Comunitarios de Salud Familiar (481 familiares y 36
especializados) (Ministerio de Salud, 2013). La importancia de esta reforma se refleja en los recursos
financieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo
presupuesto se incrementó en USD 171.8 millones
entre 2009 y 2010, lo que representa un aumento
del 43% (GOES, 2012).
Como resultado de las acciones del sector salud, el
gobierno ha reportado una ampliación en su cobertura, la que se sustenta en el aumento del número
de personas que recibieron atención y el porcentaje
de embarazadas bajo control prenatal inscritas antes de las 12 semanas (véase el cuadro 3).
Por otra parte, el sector educativo es un sector de
política social complejo, pero se trata de uno fundamental para garantizar derechos fundamentales
de la niñez y la adolescencia (GOES, 2012). El Plan
Quinquenal identificó la necesidad de aumentar
la escolaridad, pues en 2011 el promedio de años
aprobados a nivel nacional era de 6.2. Este es un
reto importante, pues si el promedio internacional
indica que se requieren diez años para aumentar
en un año la escolaridad, en El Salvador se requieren doce (entre 1996 y 2008) (GOES, 2010). La escolaridad promedio es solo levemente menor entre las mujeres (6.1 años) que entre los hombres
(6.4 años); en cambio, las diferencias son marcadamente pronunciadas entre zonas urbanas y rurales
(7.3 años y 4.4 años, respectivamente).
Cuando se comparan los datos promedio de El
Salvador con otros países de América Latina, el
Plan Quinquenal (2010-2014) también propone
enfrentar: la baja tasa neta de escolarización; la
tasa de deserción escolar en secundaria; los elevados niveles de sobre edad y el alto porcentaje
de repetición: más del 10% del total de estudiantes
están en cursos que no corresponden con su edad
y aproximadamente el 15% ha repetido el año escolar (GOES, 2010, págs. 83-85). En términos de calidad de la educación, los resultados son insatisfactorios (véase PNUD, 2013), lo que se agrava con las
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de
la infancia y la adolescencia
57
dificultades que niños y niñas presentan para llegar a las escuelas ubicadas en entornos violentos
y para hacer frente a la violencia que se vive en
los establecimientos.3 Frente a estos problemas se
definieron ocho líneas de acción, entre las que se
pueden señalar el acceso equitativo y permanencia en el sistema educativo, la transformación de
los contenidos escolares y la capacitación para el
trabajo. Estas tres medidas están muy relacionadas con el sistema de protección social en tanto
abordan la calidad de la oferta educativa.
Entre las principales medidas, además del programa presidencial de dotación de uniformes, zapatos
y útiles escolares y de alimentación escolar, descritos más arriba, se encuentran cuatro líneas de
acción con un alto potencial de articulación desde
el sistema de protección social. El Plan Nacional de
Alfabetización busca reducir el analfabetismo en
13% para que a fines de 2014 se logre un 96% de
personas que sepan leer y escribir; el Programa de
Educación Inclusiva pretende adecuar las modalidades educativas a las condiciones de segregación,
marginación y exclusión y la propuesta más reciente es crear escuelas de tiempo pleno. Un tercer
componente relevante desde el sector educación
es la Política de Atención Integral dirigida a la primera infancia (niños y niñas entre 0 y 6 años de
edad) mediante la coordinación, integración y participación de las diferentes instancias de alcance
nacional y local (tanto públicas como privadas) y el
fortalecimiento de familias y comunidades (GOES,
2010). Estos tres programas se complementan con
un programa de infraestructura escolar, cuyo objetivo es ofrecer los ambientes y recursos adecuados
y necesarios para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje.
Aunque la forma para alcanzarlas no está planteada con precisión, las metas propuestas por
el gobierno desde el sector educativo son clave.
Consideran universalizar la educación inicial, básica y secundaria; superar el analfabetismo en la
población de 15 años o más; promover un sistema
educativo inclusivo y equitativo al que toda la población tenga derecho; reforzar y ampliar la participación de la sociedad en la acción educadora;
58
y convertir la educación inicial en un componente
orgánico y permanente del sistema educativo.
En términos de avances, la educación inicial y la
educación de tiempo pleno se encuentran en una
situación muy distinta. En materia de educación
inicial no han ocurrido cambios: los centros existentes creados originalmente bajo la tutela del
ISNA tienen una cobertura menor al 2%.4 El 92.7%
de ellos se enmarcan bajo el enfoque de cuidado
comunitario mediante el cual el Estado otorga una
remuneración simbólica (bono) a educadoras comunitarias para cuidar a niñas y niños menores de
seis años de otras mujeres de la comunidad. Dejando a un lado la limitadísima cobertura, el lado
práctico de tales iniciativas es que resuelven el problema inmediato, las madres trabajadoras cuentan
con un lugar donde dejar a sus hijos y para las cuidadoras significa una fuente de ingresos (Marco,
2008). Sin embargo, tiende a ser una forma deficiente de cuidado de los hijos de las familias de
escasos recursos y especialmente de las mujeres
jefas de hogar en tanto, independientemente de
la buena voluntad de las educadoras comunitarias,
carecen de una formación adecuada, cuentan con
muy escasos recursos materiales y los servicios
prestados son de escasa calidad.
Adicionalmente, el Ministerio de Educación (MINED) reportó en 2012 una cobertura de 5,109
niñas y niños del nivel de Educación Inicial (0 a 3
años) y de 223,405 del nivel de parvularia (de 4 a 6
años). En 2013, el MINED formó 417 Círculos de Familia, que es una modalidad comunitaria de orientación a familias sobre prácticas de crianza, en los
que se atienden actualmente a 4,983 niñas y niños
de 0 a 7 años. De igual forma están implementando el nuevo modelo institucional en 261 centros
de educación inicial y parvularia, bajo el cual han
ampliado la atención, recibiendo a niñas y niños
desde los 2 años. En el caso del MINED, desde el
año 2013, se está implementando un nuevo currículo que responde a estándares de calidad y busca
normar, calificar, unificar y nivelar capacidades en
el personal que atiende centros infantiles de todas
las instituciones que ofrecen estos servicios. Cabe
mencionar que las cifras del MINED no incluyen la
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
oferta de las instituciones privadas y organismos
no gubernamentales que están ya apoyando la
Vía Familiar Comunitaria. Esto se verá reflejado
en 2014 cuando el MINED implemente el Sistema
de Legalización, Registro y Acreditación de centros
infantiles y modalidades de atención comunitaria.
Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos, el financiamiento para poder ampliar coberturas de
manera significativa es sumamente bajo.
Por su parte, las escuelas que están bajo el modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) se
encuentran en el proceso de pasar de experiencias piloto a tener alcance nacional. Actualmente
la cobertura es de 1,513 escuelas que funcionan
bajo esta modalidad, comprendidas en 179 sistemas integrados (EITP que están territorialmente
organizadas); la proyección es alcanzar la cobertura total nacional de centros escolares públicos
en 10 años.5 Esta ampliación de la jornada escolar
podría contribuir enormemente a la conciliación
entre vida familiar y laboral. A la vez, podría representar un espacio de integración de intervenciones que, desde el SPSU, combinen objetivos de
cierre de brechas en el acceso con mejoras en la
calidad de los servicios a los que acceden niños,
niñas y adolescentes. Se trataría de sincronizar
los cambios sectoriales con las intervenciones del
SPSU de manera de que el dinamismo de unas y
otras en distintos ámbitos del problema maximice
los resultados y cree efectos demostración de alto
impacto. Dicha sincronización tendrá que tener en
cuenta que, en lo que va de la presente administración, los cambios en materia educativa carecen de
indicadores que puedan mostrar el desempeño. A
la vez, el valor agregado de las escuelas de tiempo
pleno presupone que la escuela es un espacio libre
de violencia, cuestión que requiere ser fortalecida
y garantizada para toda la niñez del país.
Con relación a este último tema, en general, ni en
los documentos oficiales ni en las entrevistas se
enfatizó en cómo la política social debe abordar
los problemas en las relaciones de convivencia,
la inseguridad y la violencia. En el caso del sector
educativo, la violencia educativa, definida como
violencia estudiantil antes que escolar, se identifi-
ca como uno de los principales retos que enfrenta
el país. Esta estrategia, en tanto es generadora y
reproductora de importantes brechas sociales (por
ejemplo en el acceso a la escuela y los programas
de capacitación laboral y entrega de transferencias) puede ser, en sí misma, materia de medidas
de protección social. Si bien existen varias acciones articuladas entre el MINED, ONG y la cooperación internacional en materia de prevención de
violencia en la escuela, no se identifican acciones
que se articulen como parte del esquema de protección social.
La oportunidad que da el
abordaje de la materia fiscal
L
a protección social se inserta en condiciones
preexistentes que definen los márgenes de
acción de las transformaciones a realizar por los
gobiernos actuales. Hoy, uno de los principales legados con una fuerte incidencia es el fiscal. Como
rasgo de larga duración, el Estado salvadoreño
cuenta con capacidades técnicas e institucionales
que deben ser fortalecidas para hacer frente a la
demanda social existente. Una expresión directa
de la debilidad estatal en materia redistributiva,
que a su vez la refuerza, es la baja carga fiscal. De
acuerdo a la CEPAL (2013), la carga tributaria (con
seguridad social) promedio en América Latina para
el año 2000 se ubicó en el 15.4% del PIB, y para
el año 2011 aumentó al 19.9%. Para el caso de El
Salvador, la carga tributaria pasó de representar
el 12.4% del PIB en el 2000 al 15.5% en el 2011.
Como se observa, el país se ha caracterizado por
una carga fiscal históricamente baja, lo que puede
poner en riesgo la sostenibilidad de los programas
sociales, sumado al alto nivel de endeudamiento
antes referido.
La necesidad de contar con mayores ingresos fiscales se ve complejizada por la existencia de un sistema impositivo de facto, paralelo al estatal, en manos de pandillas y otros grupos organizados cuya
importancia relativa en el bolsillo de la población y
respecto al PIB se desconoce.6 Este sistema impositivo tiene un efecto no estimado en la capacidad
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de
la infancia y la adolescencia
59
de las familias para comprar bienes y servicios y
para el ahorro obligatorio (por ejemplo, en materia
de pensiones). A la vez que se trata de un efecto no
estimado, afecta más a quienes menos tienen en
tanto están más expuestos a que se les demande y
es, por lo tanto, regresivo.
En términos de gasto, durante el presente período
de gobierno ha habido un claro aumento de la inversión social por habitante y el Plan Quinquenal
previó un aumento importante de la carga tributaria. A pesar de los avances, el Estado sigue siendo
altamente dependiente de préstamos y de la cooperación internacional. En materia de ayuda reembolsable, a fines de 2012 el SPSU estaba ejecutando USD 96 millones y gestionando otros USD 85
millones (GOES, 2012). Paralelamente, el gobierno
ha tenido un papel proactivo en gestionar recursos
no reembolsables: a fines de 2012 el SPSU se encontraba ejecutando USD 171.7 millones y gestionando USD 8.1 millones adicionales (GOES, 2012).
Por el momento, ni el SPSU ni el Sistema Nacional
de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia han definido cuál sería el porcentaje de
asignación presupuestaria necesario para cumplir
con las medidas que prevé la normativa (Morlachetti, 2012). El contar con estimaciones, aunque
fuera a grosso modo, del costo de honrar compromisos ya formalmente estipulados, sería muy útil
para abordar márgenes fiscales y necesidades, así
como definir estrategias para contar con las fuentes complementarias pertinentes. Esta estimación
debería contemplar, además de las acciones sustantivas propiamente dichas, los recursos necesarios para abordar las condiciones de inseguridad y
de violencia social en las cuales debe insertarse el
quehacer cotidiano de los programas sociales. Sería deseable visibilizar los costos que esta situación
conlleva y que son adicionales a la organización de
las transferencias y/o a la prestación de los servicios propiamente dichos.
En materia de planificación, en el marco del SPSU
se ha hecho un ejercicio, incipiente pero sustantivo, de proyección plurianual de los recursos disponibles a partir de la combinación de recursos exter-
60
nos y del gobierno (GOES, 2009). Esto se expresa
en documentos con las proyecciones iniciales de
ampliación de cobertura del SPSU. También desde
el Ministerio de Hacienda se han realizado simulaciones de este tipo incluyendo otras instituciones
del sector social. Los avances en esta línea pueden
observarse en el fortalecimiento de los vínculos
entre las estrategias de desarrollo nacional y procesos presupuestarios anuales y plurianuales, y la
alineación de los recursos de los socios de cooperación con los marcos de evaluación de desempeño del país (Ministerio de Relaciones Exteriores,
2010). Un salto cualitativo sería vincular este tipo
de presupuesto plurianual con metas de protección social predefinidas que permitan ir cerrando
brechas en términos de acceso, calidad y equidad
del bienestar de la población en general, y de la
NNA en particular; y en segundo lugar, sería deseable que el presupuesto fuera definido de manera
vinculante, de modo de lograr sostenibilidad de las
medidas en el largo plazo y no sólo en el marco del
gobierno de turno.
La reasignación de recursos implica crear condiciones que permitan a la población involucrada
considerar escenarios alternativos de uso de los
recursos disponibles. Un ejemplo de programas
que pueden potencialmente asignarse de acuerdo
a más de un criterio de elegibilidad con distintos
objetivos y potencialmente también, con distintos
resultados, son los subsidios de gas y electricidad
y, más recientemente, el caso del paquete escolar
(incluyendo uniformes, zapatos y útiles escolares).
En el caso de este último, en tanto programa de
protección social, cabría preguntarse acerca de la
posibilidad y la deseabilidad de que, en lugar de
distribuirse universalmente en función de criterios
de ciudadanía, se orientara más bien al cierre de
brechas en función de criterios de necesidad, abordando cuellos de botella que impiden el acceso de
grupos de niños y niñas a la escuela, y destinar el
remanente de recursos a inversiones colectivas
(como libros y materiales escolares) que tengan
efectos directos sobre el desempeño escolar de
las comunidades en cuestión, o bien, a incentivar
el acceso y permanencia de niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
En términos de la reforma fiscal, un reto en el corto y mediano plazo es cómo mostrar a la población
que contar con un esfuerzo público en materia de
protección social constituye un aporte para el conjunto de la sociedad, y no solo para quienes reciben las transferencias y los servicios. En el largo
plazo, será la sostenibilidad política la que le dará
viabilidad fiscal a un sistema robusto de protección social. Ello, en tanto se requeriría aumentar
el aporte de la población de mayores recursos, lo
que a su vez requiere contar con un respaldo social
capaz de hacer frente a los vetos de sectores económicamente poderosos con relación a cambios
en esta materia (Vargas Cullell, 2012).
Respecto a la consecución de recursos externos,
la presente administración ha tenido un papel
proactivo. En junio de 2010, el gobierno creó el
Vice-ministerio de Cooperación para el Desarrollo
cuyo objetivo es captar y mejorar la gestión de la
cooperación. En ese marco se firmó una declaración no vinculante entre los actores del desarrollo
(gobierno, municipalidades, sociedad civil y cooperantes), en la cual se determinaron las pautas
generales que llevarían a cabo en la gestión de la
cooperación.7 Entre los cooperantes que suscribieron la declaración estuvieron ONG nacionales e
internacionales así como las agencias del Sistema
de Naciones Unidas, la cooperación de gobiernos
y el Banco Mundial (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010).
A los efectos de contar con una línea de base para
conocer la eficacia de la cooperación, en 2011 se
realizó una encuesta sobre la materia en torno a
12 indicadores y se elaboró un Plan Nacional de
Eficacia de la Ayuda 2012-2015 que entrega pautas
respecto a la gestión de la cooperación y que fue
presentado públicamente en diciembre de 2012.
Este plan agrega los principios de transparencia y
previsibilidad a los ya existentes en la Declaración
de París. La primera medición de los avances de
este plan estaba prevista para 2013 (Ministerio de
Relaciones Exteriores, 2012). En general, además
de darle mayor coherencia y transparencia a los
recursos de la cooperación, este esfuerzo reconoce el papel que la sociedad civil tiene en diversas
dimensiones del quehacer del Estado, incluyendo
su financiamiento y ejecución. Por lo pronto, estos
avances se aplican solo a la cooperación, no así a
los préstamos.
Resumen y discusión
D
urante la última década el país ha experimentado un período de expansión institucional en
distintos ámbitos y con diferentes ritmos y grados
de transformación con especial relevancia para la
niñez y la adolescencia. La creación de un sistema
de protección integral para la niñez y adolescencia
es prueba de ello. Luego de un período de estancamiento e incluso retroceso en cobertura y en reformas significativas, a partir de 2009 la reforma
del sector salud ha cobrado enorme dinamismo.
En materia de educación, si bien la dirección del
cambio no ha sido tan clara y se ha ensayado una
diversidad de acciones, existe una búsqueda de innovación expansiva de la oferta de servicios. Además, se cuenta con una cobertura territorial nada
despreciable en el marco de un Estado que necesita fortalecer su presencia en el territorio. En materia fiscal, la prioridad asignada a la inversión social
genera oportunidades para visibilizar de manera
más nítida las intervenciones de protección social
que se construyan desde un enfoque de niñez, así
como, en la medida que los recursos lo permitan,
priorizar y ampliar recursos para el cierre de brechas de protección social de esta población.
A partir del análisis de lo que ocurre en sectores
distintos al de la protección social propiamente
dicha, quedan planteados al menos los siguientes
retos:
•
Es deseable que exista una articulación explícita y robusta entre el SPSU, el Sistema de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia
y los esfuerzos sectoriales orientados a la NNA
desde la educación y la salud. El momento
fundacional en que se encuentran los primeros dos sistemas hace pensar en la posibilidad de identificar sinergias que potencien el
quehacer del SPSU, que trasciende la NNA, y
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de
la infancia y la adolescencia
61
•
62
al sistema de protección integral que va más
allá de la protección social. La complementariedad de recursos con que cuentan podría ser
un incentivo para la cooperación. Asimismo,
un segundo punto de articulación y mutuo reforzamiento podría ser la complementariedad
y las sinergias que puedan establecerse en la
expansión de la institucionalidad en los territorios. Durante la administración de gobierno
2009-2013, el SPSU ha tenido alta prioridad
política y el sistema de protección integral
cuenta con un mandato legal que sustenta la
creación de una arquitectura institucional central y en el territorio. Como es el caso de todas
las instituciones públicas en El Salvador, la
STP deberá alinear sus políticas bajo los lineamientos establecidos por la LEPINA, incluida la
atención preferente a la NNA en las políticas
públicas, lo que brinda una oportunidad para
fortalecer el sistema desde un enfoque de niñez y comprender los alcances de un diseño
adaptado al cierre específico de brechas de
protección social a lo largo del ciclo de vida.
Contar con sistemas de información y de criterios de evaluación comunes son otros mecanismos de articulación posibles, tanto o más
efectivos que la coordinación para profundizar en prácticas sistémicas. Uno de estos mecanismos podría lograrse a través de los tipos
de intervención propiamente dichos. Para ello
se requiere fortalecer los vínculos entre las
medidas orientadas al acceso y aquellas que
se dirigen a la organización de los servicios,
en particular de salud y educación. Esto, porque en entornos de alto riesgo, la pertinencia de separar claramente protección social
(que se orienta a reducir brechas de acceso
a bienes y servicios) de la política social (que
se dirige a asegurar la prestación de bienes y
servicios) se ve cuestionada. Por ejemplo, dados los alarmantes niveles de violencia en los
establecimientos educacionales, estar en la
escuela puede ser, en sí mismo, un factor de
desprotección social y física. Una manera de
avanzar en esta dirección es apoyándose en
los programas de transferencias monetarias
condicionadas; concretamente, creando con-
•
•
•
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
dicionalidades a la oferta (es decir, a los ministerios responsables de prestar los servicios)
complementarias a la condicionalidad a las familias. Se trataría, concretamente, de vincular
la ampliación de presupuesto a evaluaciones
del desempeño en materia de cobertura y de
calidad de los servicios.
En términos sustantivos cabría darle un lugar
central a la inseguridad y la vulnerabilidad social en tanto conforman la situación más probable vivida por la ciudadanía. El abordaje de
la violencia en las relaciones de convivencia
debe contemplarse como parte del diseño y la
implementación de la protección social y ser
considerado de modo explícito y sistemático
con el objetivo de que promueva y a la vez se
apoye en la articulación entre programas y políticas.
Parece relevante precisar cuáles son las implicancias que tienen para la protección social
las incipientes capacidades relativas del Estado salvadoreño en materia redistributiva.
Tal y como lo reconocieron en las entrevistas
personas del propio gobierno, el control territorial y la obtención de recursos mediante
impuestos por parte del Estado aparece con
frecuencia amenazada por grupos organizados. Algunas consecuencias de ello en materia de protección social pueden ejemplificarse
en que las transferencias monetarias pueden
estar condicionando el acceso de niños, niñas
y adolescentes a escuelas que no son seguras
o a transitar por calles que representan amenazas a su integridad física y emocional. Las
posibilidades de estudio y de uso del espacio
público se ven afectadas por problemas de capacidades que trascienden al SPSU y generan,
además, graves problemas de acceso a sus acciones clave.
Se requiere examinar y determinar la viabilidad de las demandas de tiempo que desde
las acciones de protección social se hacen al
personal del Estado y a la propia población a
la cual se dirigen estas acciones. En particular,
lo anterior se vincula con la demanda de articulación entre programas y políticas, entre
programas, entre políticas o entre distintos ni-
veles de organización del Estado (central, departamental y/o local). Existe el riesgo de que
los tiempos disponibles para articular mediante la coordinación se estén sobreestimando.
4/ Aunque se ha anunciado que estos centros pasarán
al Ministerio de Educación, no se encontró evidencia de
que ello haya ocurrido. Para verificar la cobertura véase
los datos de encuestas de hogares que se presentan en
la siguiente sección.
Notas del capítulo
5/ Esta información puede revisarse (en línea) http://
www.transparenciaactiva.gob.sv/escuelas-a-tiempo-
1/ Además, plantea las políticas “De protección especial:
pleno-un-modelo-transformador-de-la-educacion/.
consistentes en las acciones estatales encaminadas a la
protección y restitución de los derechos de NNA que se
6/ Se trata del cobro forzoso que grupos organizados
encuentren amenazados o hayan sido vulnerados”; “De
hacen a una mayoría de comerciantes, tanto estableci-
protección jurídica: son las encaminadas a establecer o
dos como ambulantes.
mantener los mecanismos legales que permitan la defensa de los derechos de NNA”; y “De participación: éstas
7/ Las pautas son las establecidas en la Declaración de
van encaminadas a que la infancia y adolescencia, se in-
París de 2005 y suscrita por El Salvador en 2009: Apro-
volucren directamente en su propio desarrollo y el de su
piación (liderazgo de los países socios); Alineamiento
comunidad o Estado”, República de El Salvador (2009).
(de la cooperación con las políticas nacionales); Armonización de la cooperación; Gestión para (y no por) Re-
2/ De acuerdo a las atenciones brindadas en la red de
sultados y Mutua Responsabilidad (de las y los actores).
establecimientos del MINSAL, en 2011, las consultas cu-
“Bajo estos principios fundamentales, se propone un
rativas aumentaron en un 19% respecto a 2008. En el
modelo de cooperación que mejore el empleo de los
caso de las consultas preventivas, para el mismo perío-
recursos para el desarrollo, orientado a la reducción de
do, estas aumentaron en un 17% (MINSAL, 2012).
la pobreza y la desigualdad, el aumento de la participación, la creación de capacidades de gestión y dirección
3/ De acuerdo al Censo Educativo 2011-2012 (MINED,
en los países y el impulso a la consecución de los Objeti-
2012), la violencia es una de las principales barreras
vos de Desarrollo del Milenio” (Ministerio de Relaciones
para la asistencia y permanencia en la escuela.
Exteriores, 2010).
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de
la infancia y la adolescencia
63
04/
La protección
social actual
de la niñez y
adolescencia
L
os esquemas de protección social coexisten con las estrategias sociales
desplegadas desde las personas y las familias. Si bien interesa en particular la situación de la NNA, su bienestar tiene lugar en el marco de relaciones de interdependencia, fundamentalmente con sus familias, que están
mediadas por relaciones de poder y no son necesariamente equitativas en
la distribución de recursos.1 El mejor escenario es uno de complementariedades entre la protección social de las familias en general, y de la NNA en
particular. La fortaleza relativa de la protección social de las familias incide
en el tipo de medidas de protección social deseables y viables dirigidas a
niñas, niños y adolescentes.
Este apartado reconstruye la protección social que experimenta actualmente
la población de niños, niñas y adolescentes a partir de fuentes estadísticas
existentes, en particular las encuestas de hogares de 2012 y las encuestas
de uso del tiempo de 2010. Los datos tienen, por lo tanto, las posibilidades
y limitaciones que presentan ambos instrumentos para conocer de manera fidedigna hasta qué punto las prestaciones asociadas a los programas de
protección social logran llegar adecuadamente a cada niña y niño. A partir
de allí es posible un acercamiento a la protección social de la NNA tanto de
manera directa como indirecta, a través de sus respectivas familias. Este acercamiento es indicativo en tanto las encuestas no son representativas de la
situación de la infancia. Las encuestas entregan evidencia respecto al acceso
64
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
65
65
y la equidad de dicho acceso, pero son menos útiles
para abordar la pertinencia, definida como su correspondencia con las necesidades de la población,
lo que se puede analizar mejor de manera cualitativa a partir del propio diseño y la implementación de
los programas.2 En este sentido, cabría pensar en la
complementariedad de metodologías de investigación para el diseño final de un sistema integrado de
protección social para la NNA.
Pese a las limitaciones de la información ya expuestas, los principales hallazgos documentan de mejor
forma la presencia relativa del Estado con relación
a la entrega de transferencias y a la prestación de
los servicios; y en menor medida, a la implementación de regulaciones relevantes para la protección social, como los costos de los medicamentos,
la implementación de la Ley de Lactancia Materna
y sus regulaciones, o el aporte de empleadores y
empleadoras a la seguridad social. Estos hallazgos
complementan el análisis descrito en la sección II
del documento donde se describen los programas
de protección social actualmente en operación y
sus coberturas informadas.
A continuación, en el análisis se presenta primero
una descripción del acceso de la NNA a programas
de protección social, respecto a la población en su
conjunto. En segundo lugar, se caracteriza la situación de la NNA a partir del tipo de protección social con que cuentan los hogares. Concretamente,
partiendo del análisis de CEPAL (2012) se distinguió
entre aquellos hogares donde la población adulta
responsable de niños, niñas y adolescentes tiene
acceso a una protección social contributiva, no
contributiva, a ambas o a ninguna, considerándose
únicamente hogares donde habita la NNA. Cabe
considerar, no obstante, que esta tipología alude,
principalmente, al acceso a prestaciones de índole monetario y que se esperan tengan un efecto
importante en cuanto a la generación de un piso
básico de bienestar, fundamentalmente, a través
de condiciones de vida dignas. En este marco, se
denomina a este acceso como “protección social
orientada a la seguridad de ingresos”. De esta
forma, en el caso de El Salvador, CEPAL considera
la existencia de ingresos en el hogar debido a in-
66
demnización de retiro o despido y a jubilaciones y
pensiones como indicadores de protección social
contributiva; y como protección social no contributiva, a indemnizaciones por ayudas del gobierno
(CEPAL, 2012b). El detalle de lo que se incluye en
cada categoría se explicará más adelante.
A pesar de todos los avances realizados, de acuerdo a las encuestas de hogares, en 2012, 56% de los
hogares en que vivían niños, niñas y adolescentes
no contaban con protección social orientada a la
seguridad de ingresos (transferencias monetarias).
Ese mismo año, 69% de los niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza se encontraban
en la misma situación. 34% de la NNA en general
no contaban con ningún tipo de protección social
orientada a la seguridad de ingresos. Este dato es
altamente relevante, considerando que la inseguridad e insuficiencia de ingresos monetarios en la infancia, particularmente, durante los primeros años
de vida, conlleva impactos negativos demostrados
en los indicadores de desarrollo y oportunidades
futuras de esos niños y niñas (OECD, 2009, 2011;
Rowntree Foundation, 2012). Como también se
mostrará, la protección social presenta claras diferencias entre los principales grupos de hogares:
aquellos con acceso contributivo y los que carecen
de todo esquema de protección social.
Protección social de la niñez
y la adolescencia respecto al
conjunto de la población
L
os siguientes gráficos muestran en qué medida
la encuesta de hogares reportaba acceso de la
NNA a los programas de protección social reportados en la encuesta y, entre quienes declararon
acceso, qué porcentaje corresponde a NNA en
condiciones de pobreza. Los gráficos 4 y 5 se enfocan en apoyos que niños, niñas y adolescentes
reciben del gobierno como parte de esfuerzos de
protección social. Asimismo, este análisis se complementa con uno que muestra el acceso que tienen niños, niñas y adolescentes a los servicios de
educación (gráficos 6 al 8) y de salud (gráficos 9 y
10). Si bien ambos servicios no forman, como tal,
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
GRÁFICO 4
El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según acceso en el hogar a subsidios y bonos, 2012
(En porcentajes)
76
67
48
69
69
66
64
47
18
15
Subsidio
del gas
Subsidio
de energía eléctrica
Bonos
Comunidades
Solidarias
Rurales
2
1
Bonos
Comunidades
Solidarias
Urbanas
Pensión
básica
universal
Subsidio
de agua
Porcentaje del total NNA que reciben la prestación
Porcentaje del total NNA que reciben la prestación y que se encuentran en situación de pobreza
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
parte del sistema de protección social, sino que
constituyen políticas sectoriales, el panorama de
su acceso muestra la capacidad real que tiene la
protección social para cumplir con una función articuladora entre los servicios y su acceso por parte
de la ciudadanía, aportando sustantivamente con
ello al ejercicio de los derechos de la niñez.
Con relación a los niños, niñas y adolescentes que
acceden a los programas de apoyo del gobierno, en
los siguientes gráficos puede observarse que este
acceso es sumamente heterogéneo. El menor acceso alude a las transferencias en dinero que se llevan
a cabo desde el SPSU (bonos Comunidades Solidarias Rurales y Comunidades Solidarias Urbanas y
Pensión Básica Universal); y los mayores, a los subsidios al gas y a la electricidad (véase gráfico 4). El
acceso al programa de Comunidades Solidarias y al
programa de alimentación escolar es considerablemente menor al que se reporta respecto a unifor-
mes escolares (véase gráfico 5). Como se observa
en la gráfica, tanto en el caso de Comunidades Solidarias, como en el de la Pensión Básica y el subsidio
de agua, las prestaciones cubren mayoritariamente
a la población en situación de pobreza. No sucede
lo mismo en los casos del subsidio al gas y a la electricidad, lo que da cuenta de su posible cobertura
más transversal en la población salvadoreña.
En el gráfico 5 se muestran los beneficios asociados
al programa de transferencia en especie Paquetes
Escolares: 22% accede a útiles; 49%, a zapatos, útiles, escolares o uniformes, y 13%, a otras combinaciones de insumos escolares. Cabe considerar que
el acceso a este programa llega mayoritariamente
a la NNA en situación en pobreza y su alcance es
considerablemente mayor —llega al 49% de la población de niños, niñas y adolescentes— que, por
ejemplo, con respecto al de alimentación escolar,
que cubre al 27% de esta población.
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
67
GRÁFICO 5
El Salvador: Total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según acceso a útiles y uniformes escolares, 2012
(En porcentajes)
55
53
56
49
22
13
Útiles escolares
Zapatos, útiles escolares,
uniformes
Otras combinaciones
Porcentaje del total de NNA que reciben la prestación
Porcentaje de NNA que reciben la prestación y que se encuentran en situación de pobreza
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
Estos datos nos indican la heterogénea situación de
la NNA y de la NNA en situación de pobreza que
recibe diversos tipos de prestaciones asociadas a
la protección social en El Salvador. Comprendiendo las limitaciones de la EHPM para proveer de
información exhaustiva sobre las coberturas de los
programas considerados, la información indica que
una parte importante de esta población no accede
a prestaciones que parecieran ser muy relevantes
desde la óptica de su protección social frente a riesgos, especialmente para quienes se encuentran en
situación de pobreza, como es el caso de las transferencias monetarias. Es posible anticipar que mejorías podrían derivarse de una revisión de los mecanismos a través de los cuales se está llegando con
estos programas a la NNA en situación de pobreza,
de manera de identificar si estos contribuyen a eliminar las barreras que dificultan su acceso a los servicios sociales básicos y a generar un mínimo social
aceptable en términos de sus condiciones de vida,
especialmente relevante en el caso de la alimentación escolar y la seguridad alimentaria.
68
En términos de asistencia al sistema educativo, el
gráfico 6 muestra que 18% de niños, niñas y adolescentes reporta no asistir a establecimientos
educativos de acuerdo a los datos de la encuesta.
De ese total, el 58% se encuentra en condiciones
de pobreza monetaria mientras que 42% no lo
está, indicando que la inasistencia escolar no solo
se asocia con insuficiencia de ingresos.
Con relación a la asistencia según tipo de educación, el 84% de la NNA asiste a la educación pública
y de ellos, la mitad (53%) está en condiciones de
pobreza. El 16% de la NNA asiste al sector privado,
de quienes solo un 18% se encuentran en condiciones de pobreza (véase gráfico 7). Estos datos
muestran el papel que juega la educación pública
en el país y su potencial para acercar la oferta de
protección social a la población infantil.
Respecto al nivel educativo al que asisten niños,
niñas y adolescentes (gráfico 8), el acceso a parvulario y a enseñanza media que muestran estos
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
GRÁFICO 6
El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según asistencia al sistema educativo, 2012 (En porcentajes)
82
58
47
Porcentaje del total de NNA
según asistencia
18
Asisten
Porcentaje de NNA según
asistencia y que se encuentran
en situación de pobreza
No asisten
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
GRÁFICO 7
El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según sector educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)
84
53
Porcentaje del total de NNA
según asistencia
18
16
Público
Porcentaje de NNA según
asistencia y que se encuentran
en situación de pobreza
Privado
Fuente:elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
procesamientos es bajo, llegando a 12% en ambos
casos. Reiterando las limitaciones de la encuesta para brindar una panorámica exhaustiva de las
coberturas oficiales, y considerando que los datos
generados a partir de la información contenida en
la EHPM no son necesariamente coincidente con
las estadísticas nacionales del Ministerio de Educación, resulta de especial interés apreciar el perfil que estos indican, mostrando los desafíos pendientes para universalizar la asistencia escolar en
niveles educativos distintos a la enseñanza básica.
En el caso de la educación parvularia, son pobres
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
69
GRÁFICO 8
El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según nivel educativo de asistencia, 2012 (En porcentajes)
75
50
46
34
12
12
17
2
Parvularia (1 a 3)
Básica (1 a 9)
Medio (10 a 13)
Superior
Porcentaje del total de NNA según nivel educativo de asistencia
Porcentaje de NNA según nivel educativo de asistencia y que se encuentran en situación de pobreza
Fuente:elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
GRÁFICO 9
El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según cobertura de seguro médico, 2012 (En porcentajes)
87
54
Porcentaje del total de NNA según
cobertura de seguro médico
20
13
Tiene
No tiene
Porcentaje de NNA según
cobertura de seguro médico y
que se encuentran en situación
de pobreza
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
70
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
GRÁFICO 10
El Salvador: total de NNA y NNA que se encuentran en situación de
pobreza según lugar de la última consulta a un servicio de salud,
2012 (En porcentajes)
72
59
54
25
18
17
8
Público
Contributivo
2
Privado
ONG
Porcentaje del total de NNA que consultaron servicios de salud
Porcentaje de NNA que consultaron servicios de salud y que se encuentran en situación de pobreza
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
casi la mitad de quienes reportan asistir (46%, solo
levemente por debajo del 50% correspondiente a la
educación básica). En la educación secundaria, un
tercio (36%) de quienes reportan asistir se encuentra en condiciones de pobreza. Esta participación
relativa de NNA en condiciones de pobreza en niveles educativos que alcanzan baja cobertura, indica
que el cierre de las brechas de protección social requiere necesariamente de la urgente expansión de
los servicios educativos en ambos niveles.
En el ámbito de la salud, el gráfico 9 muestra que
el 87% de la NNA reporta carecer de seguro médico, instrumento que se vincula directamente a la
protección social de la infancia y sus familias. De
esta población, un 54% se encuentra en condiciones de pobreza monetaria y no cabe esperar que
tengan capacidad de compra de servicios. Lamentablemente, la encuesta no permite determinar su
capacidad efectiva de acceder a los servicios públicos de salud aunque, incluso mediando un proceso
expansivo de reforma, difícilmente se pueda esperar que el Ministerio de Salud tenga la suficiente
capacidad resolutiva para velar por la totalidad de
esta población en todos los servicios que ésta requiere. Entre quienes consultaron, el 72% lo hizo
en establecimientos públicos, un 59% de los cuales se encontraba en condiciones de pobreza (ver
gráfico 10). Al igual que en el caso de la educación,
este dato es indicativo del rol que cumple el sector público para la provisión y el acceso al derecho
fundamental a la salud en el país, y por tanto, a las
oportunidades que esto presenta para reforzar y
enlazar este acceso con instrumentos efectivos de
protección social para la NNA y sus familias.
En síntesis, la sección nos aporta información, que
aunque debe tomarse con cautela en cuanto a su
representatividad total, es relevante para comprender, por una parte, los desafíos que el SPSU tiene
por delante para cubrir desde su diseño y metas
de progresividad en la ampliación de cobertura las
brechas actuales de protección social desde la primera infancia, especialmente, para los hogares más
vulnerables. Estos datos también son indicativos de
las oportunidades para potenciar instrumentos que
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
71
puedan efectivamente contribuir a fortalecer el acceso de la ciudadanía en su conjunto, partiendo de
aquella que enfrenta mayores niveles de pobreza,
a servicios sociales esenciales, considerando que
todavía un porcentaje importante de la población
en NNA no accede a la educación ni está cubierto
por un seguro de salud que le permita garantizar su
ejercicio de derechos en ambos ámbitos.
La protección social en los
distintos tipos de hogares
C
omo criterio general, la tipología de acceso a la
protección social construida por CEPAL (2012)
clasifica a los hogares con protección social contributiva si es que perciben ingresos por jubilaciones
o pensiones y con protección social no contributiva, según reciban transferencias monetarias de
instituciones públicas.3 Siguiendo y adaptando
esta propuesta, la información organiza los hogares según los hogares cuenten:
•
•
•
•
72
Sólo con protección contributiva: comprende
hogares en los que algún miembro está afiliado a la seguridad social (ISSS, Bienestar Magisterial e IPFSA) y ningún miembro recibe transferencias monetarias públicas, es decir, ayuda
del gobierno en efectivo.4
Con protección mixta: algún miembro del hogar se encuentra afiliado a la seguridad social
(ISSS, Bienestar Magisterial e IPFSA) y algún
otro recibe transferencias o asistencias públicas, vale decir, ayuda del gobierno en dinero.
Con protección no contributiva: comprende
hogares en los que ningún integrante se encuentra afiliado a la seguridad social (no es cotizante del ISSS ni recibe prestaciones del ISSS,
retirado del ISSS o del Bienestar Magisterial o
IPSFA), y al menos una persona recibe ingreso
por la vía de ayudas del gobierno en efectivo.
Hogares sin protección: alude a aquellos hogares en los que ningún integrante se encuentra
afiliado a la seguridad social (igual que el caso
anterior) y nadie recibe ingresos por concepto
de transferencias del gobierno en efectivo como
tampoco ingreso por pensiones o jubilaciones.
A los efectos de esta clasificación no se incluyeron los programas Vaso de leche ni Paquetes
escolares, que son transferencias en especie y
respecto de los cuales posteriormente se presentarán datos de acceso por parte de la NNA.
Las tipologías de hogares parten del supuesto de
que hay una relación entre la protección social del
hogar y la de niños, niñas y adolescentes que habitan en el hogar en tanto tienen vínculos familiares
directos. Generalmente, se asume también que la
familia, o quienes tienen a su cargo a niños, niñas
y adolescentes de modo permanente o temporal,
tienen una función de protección y que por lo tanto, la población adulta distribuye equitativamente
la protección social que recibe (véase Villacoarta y
otros, 2011). En este estudio se parte del supuesto
de que el tipo de protección social del hogar brinda
distintas condiciones para mejorar la protección
social de niños, niñas y adolescentes.
Cabe además subrayar que este análisis tiene
como objetivo caracterizar la distribución del tipo
de protección social de los hogares en los que habitan NNA. En modo alguno se trata de estimaciones dirigidas a valorar la cobertura de estos tipos
de protección social.
El cuadro 4 caracteriza la cantidad y proporción de
hogares salvadoreños en cada situación. En 2012, el
41.9% del total de hogares salvadoreños en los que
habitaban niños, niñas y adolescentes (467,148 hogares) se encontraban en condiciones de pobreza
según ingresos. Esta proporción se ha reducido desde 2011, cuando representaban al 49%. En 2012,
de los hogares con niños, niñas y adolescentes que
cuentan sólo con protección social contributiva, tan
solo el 20,8% eran pobres, por lo que su acceso estaba prioritariamente orientado para hogares que
no están en situación de pobreza (79.2%). Entre los
hogares que carecen de protección social orientada
a la seguridad de ingresos, la mitad (53.5%) eran
pobres, entre quienes es previsible se enfrente una
situación compleja de desprotección.
Al analizar cómo se compone el acceso a la protección social de los hogares con niños, niñas y
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Cuadro 4
El Salvador: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y
total según tipo de protección social, 2012 (En porcentajes)
Descripción
Pobres
Total
Sólo
contributiva
Mixta
Sólo no
contributiva
Ninguna
41.9
20.8
30.2
70.4
53.5
Pobreza extrema
10.9
1.3
6.5
30.1
15.5
Pobreza relativa
31.0
19.5
23.7
40.3
38.0
No pobres
58.1
79.2
69.8
29.6
46.5
TOTAL
100
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
37.7
0.8
5.6
56.0
Composición
Pobres
100.0
18.7
0.6
9.3
71.4
Pobreza extrema
100.0
4.4
0.5
15.3
79.7
Pobreza relativa
100.0
23.7
0.6
7.2
68.4
100.0
51.4
0.9
2.8
44.8
No pobres
Fuente: elaboración propia con datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples, 2012.
Nota: Se excluyen del total 1,222 hogares con acceso a pensiones que pueden ser contributivas o no contributivas.
adolescentes, se identifica que la proporción de
hogares que reportó tener protección social mixta
era insignificante (menos del 1%) y los que tenían
protección no contributiva sólo 5.6%. Esta última
tiene mayor presencia en hogares en situación de
pobreza, aunque en la gran mayoría de estos hogares —dos tercios— se carece todavía de acceso
a protección social. Conociendo que 50% de los
hogares con niños, niñas y adolescencia están en
situación de pobreza en el país, este alcance de la
protección social no contributiva es todavía bajo.
Emergen nuevamente con nitidez las brechas de
protección social que pudieran ser abordadas en
años futuros para brindar un piso mínimo de bienestar a niñas, niños y adolescentes que habitan en
estos hogares. Más de la mitad de los hogares salvadoreños con niñas, niños y adolescentes reportan carecer de acceso a protección social.
Entre los hogares no pobres, uno de cada dos declaró tener protección social contributiva (51.4%) y
cerca de la mitad carece de esquemas de protección social pública en la forma de transferencias
(44.8%). En este último caso, se podría tratar de
hogares donde se ejercen labores que logran traer
aparejados niveles de ingresos que los sitúan por
sobre la línea de pobreza, pero en donde no se está
aportando al sistema contributivo. Existe aquí potencialidad para ampliar la base contributiva que,
junto a criterios de solidaridad, permitan expandir
progresivamente el acceso a la protección social.
Estos datos aluden a la todavía fuerte segmentación que existe en hogares con niños, niñas y adolescentes en el país con respecto a su acceso a la
protección social, dependiendo de su situación de
pobreza. Por una parte, las prestaciones asociadas
a la protección social contributiva dan lugar a mayores niveles de ingreso asociados a los aportes
realizados durante la vida laboral del contribuyente. Por otra parte, reconociendo los esfuerzos realizados para expandir la protección social por la vía
no contributiva y los desafíos que existen para universalizar el acceso contributivo para el conjunto de
la población, pudiera pensarse en cómo impulsar
hacia el futuro acciones que busquen una mayor
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
73
GRÁFICO 11
El Salvador: hogares con y sin presencia de NNA según tipo de
protección social del hogar, 2012 (En porcentajes)
37
38
1
1
6
Sin protección
Con protección mixta
Con protección no contributiva
61
56
Hogares sin NNA
Hogares con NNA
Con protección contributiva
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
GRÁFICO 12
El Salvador: niños, niñas y adolescentes según situación de pobreza
y distribución en hogares según tipo de protección social, 2012
(En porcentajes)
69%
No pobres
50%
Pobres
50%
Con protección contributiva
12%
1%
18%
Con protección mixta
Con protección no
contributiva
Sin protección
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
74
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
complementariedad entre ambas vías de acceso
a la protección social. Con ello, progresivamente,
se consolidarían garantías de protección social de
igual calidad para toda la población y se avanzaría
en la sustentabilidad del sistema.
Si comparamos la situación de los hogares con y
sin presencia de niños, niñas y adolescentes las
diferencias son menores (véase gráfico 11). Los
hogares con NNA carentes de protección de ingresos son levemente menos (56%) que los hogares
sin NNA (61%) y tienen protección contributiva en
proporción similar (38% y 37%, respectivamente).
Si se toma, no ya a los hogares, sino a niños, niñas y
adolescentes en situación de pobreza como unidad
de análisis, un 69% reporta carecer de toda protección social de sus ingresos; el 18% cuenta con protección social contributiva y 12% tiene protección
social no contributiva (véase gráfico 12).
Considerando la relevancia de contar con ingresos
adecuados, especialmente, durante los primeros
años de vida, y pese a los esfuerzos movilizados,
estos datos son indicativos de la necesidad de
pensar en esquemas integrados de transferencias
monetarias y otros instrumentos de la protección
social que puedan cubrir adecuadamente las necesidades de protección social de la NNA.
Protección social de la niñez y
la adolescencia según tipo de
protección social orientada
a la seguridad de ingresos de
los hogares
A
continuación se analiza el acceso a esquemas
formales de protección social orientada a la
seguridad de ingresos por parte de niños, niñas
y adolescentes, en función de los cuatro tipos de
hogares en los que habitan NNA: con acceso contributivo, no contributivo, mixto o ausente, respectivamente. Se interpreta estableciendo el porcentaje de NNA que, por ejemplo, reciben subsidio
de gas en hogares que solo cuentan con protección
social contributiva.
Al hacer este ejercicio se muestra una limitación
recurrente en toda la región. Se trata de las enormes brechas existentes en la implementación de
medidas en función de su demanda potencial. Un
ejemplo es el relativo a los Centros de Bienestar
y de Desarrollo Infantil (CBI/CDI) para los cuales
el acceso reportado en la encuesta es de 1.8% de
niños y niñas entre 0 y 3 años. Dejando a un lado
consideraciones relativas a la calidad y equidad de
los servicios, e incluso considerando que se dirijan
solo a niñez en condiciones de pobreza, cabe esperar que la demanda de servicios para niños entre
0 y 3 años sea mucho mayor que ese pequeñísimo
porcentaje (Ministerio de Educación, 2010).
A continuación se detallan los hallazgos según tipo
de programas. Primero se presentan los explícitamente incluidos bajo el SPSU y luego se presentan
los servicios de salud y educación. Los gráficos 13,
14 y 15 detallan el acceso a transferencias y servicios, y muestran para cuales existen diferencias importantes entre los tipos de la protección social.5
Protección social en materia
de transferencias
La información destacada en este acápite corresponde a lo que puede verse en el gráfico 13 (véase
cuadro A.2).
Comunidades solidarias
En su conjunto, las encuestas reportan que un 8%
de NNA accede a Comunidades Solidarias Rurales
(con variación mínima entre tramos etarios) y un
1% a Comunidades Solidarias Urbanas. En ambos
casos estos programas carecen prácticamente de
cobertura entre quienes tienen protección contributiva o no cuentan con protección. En cambio, al
programa rural accede un porcentaje cercano al
100% de NNA en hogares con protección mixta y
no contributiva. En el programa urbano, el acceso
es alrededor de 13% entre la NNA que tiene protección mixta y de 16% entre quienes sólo tienen
protección no contributiva.
Como era de esperar, los programas de transferencia monetarias condicionadas no estarían
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
75
GRÁFICO 13
El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de
apoyo del SPSU según acceso a protección social en sus hogares, 2012
(en porcentajes)
100
100
100
74
49
Bonos CSR
13
16
0
Subsidio
de energía
electrica
Subsidio
de gas
Paquetes
escolares
Subsidio
de agua
0
7
1
0
0
20
20
26
19
23
29
34
43
40
55
53
50
61
63
60
69
70
66
65
76
80
Bonos CSU
Alimentos
NNA en hogares solo con protección contributiva
NNA en hogares solo con protección no contributiva
NNA en hogares con protección mixta
NNA en hogares sin protección
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
alcanzando a niños, niñas y adolescentes en hogares que cuentan con mecanismos de protección
contributiva o de mercado.
Subsidios al gas y la electricidad
La mitad de los niños, niñas y adolescentes, una proporción similar a lo que ocurre para el conjunto de
la población, habita en hogares que reciben subsidio
al gas. Esta cifra aumenta en hogares con protección
contributiva (74%) y hogares con protección mixta
(69%). En cambio, desciende entre hogares sin protección pública (63%) y no contributiva (61%).
Por otro lado, la proporción de hogares con subsidio eléctrico es más alta entre hogares con protección social contributiva pero relativamente homogénea entre hogares con los restantes tipos de
protección. Los porcentajes relativos a la población
en general dan una idea de la situación: reportan
76
recibir el subsidio un 70% de total de los hogares
del país, en comparación a un 76% de los niños, niñas y adolescentes en hogares con protección contributiva, 63% en hogares sin protección, y 70% en
hogares con protección no contributiva o mixta.
El acceso a los subsidios de gas y electricidad refleja la ausencia de un criterio de afirmación positiva
y la consecuente regresividad de su asignación,
ampliamente conocida y debatida en la sociedad
salvadoreña. Dada la escasez de recursos disponibles para la protección social, sigue pendiente la
necesidad de buscar caminos que permitan reasignar estos recursos con criterio de afirmación
positiva en función de la necesidad económica de
los hogares. Por ejemplo, ello podría permitir una
mayor cobertura de hogares a los que, en función
de su necesidad, están llegando los bonos escolares y de salud.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Uniformes, zapatos y útiles escolares
El 85% de niños, niñas y adolescentes reporta recibir uniformes, zapatos, y/o útiles escolares. En
este caso, la dotación alcanza tanto a niños, niñas
y adolescentes en hogares que solo cuentan con
protección no contributiva (en promedio) como
aquellos sin protección (96% y 90%, respectivamente), y con protección mixta (98%) y contributiva (74%). La tendencia es a recibir todos los beneficios. Sin embargo, la entrega únicamente de útiles
escolares tiende a beneficiar más a niños, niñas
y adolescentes en hogares con protección mixta
(35%) y reciben el beneficio de una manera homogénea el resto de los hogares: con protección no
contributiva (24%), hogares sin protección (20%) y
hogares con protección contributiva (20%).6
De acuerdo a lo revelado por la encuesta, el acceso
a zapatos, uniformes y útiles escolares es de alcance amplio (85%).
GRÁFICO 14
Alimentos y otras transferencias escolares
En su conjunto, el 73% de la niñez y la adolescencia
reporta recibir alguna transferencia de alimentos,
sólo o junto con asistencia médica, textos u otras
combinaciones. Este acceso aumenta entre niños,
niñas y adolescentes en hogares sin protección
(77%) o con protección no contributiva (78%), y
desciende en los hogares con protección mixta
(71%) o sólo contributiva (63%).
En resumen, el acceso es en promedio alto, independientemente del tipo de hogar, lo que refleja
la decisión de que estas medidas sean masivas (en
especial las relativas a alimentación).
Protección social en materia
de salud
La información que se destaca en este acápite se
puede ver en el gráfico 14 (véase cuadro A.3).
El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a seguro médico
y se atienden en servicios según acceso a protección social en sus
hogares, 2012 (en porcentajes)
83
80
81
90
100
50
60
22
Acceso a seguro
médico
Público
Privado
1
0
1
3
9
Contributivo
5
0
0
0
0
0
12
16
19
20
27
37
40
ONG
NNA en hogares solo con protección contributiva
NNA en hogares solo con protección no contributiva
NNA en hogares con protección mixta
NNA en hogares sin protección
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
77
Acceso a servicio de salud
Solo el 13%, prácticamente 1 de cada 10 niños, niñas y adolescentes reportan acceso a un seguro de
salud, sea el seguro social o un seguro privado7 y el
87% carece de acceso a seguro médico.
Desagregando la situación según el tipo de protección social de los hogares, en aquellos con protección social contributiva, tienen seguro de salud el
37% de la NNA. Aunque esta proporción es superior a la existente en el resto de los hogares, dos
tercios de la NNA que habita estos hogares reporta
estar desprotegida. En el caso de los hogares con
protección social mixta, se declara un acceso del
19% de la niñez y la adolescencia. Como es de esperar, en hogares con protección no contributiva y
con ninguna protección, la niñez y la adolescencia
carecen por completo de este seguro.
Dónde se consulta
La gran mayoría de la población con seguro médico
que consultó durante el mes previo a la encuesta reporta haber recurrido a los servicios públicos
(72%). Solo 8% de la NNA recurrieron a servicios
contributivos, lo que equivale a la presencia de la
consulta privada. El papel de las ONG es comparativamente mucho menor (2%).
Si se desagregan los datos según el tipo de protección social de los hogares, se observa que en hogares
con protección social sólo contributiva, la consulta
en servicios contributivos asciende a 27% de NNA.
La consulta privada es homogénea entre el total de
los hogares contributivos y la NNA (18% y 22%, respectivamente). El acceso a servicios brindados por
ONG para la población de NNA es de 1%; aunque
porcentualmente muy pequeño, refleja un esfuerzo
desde la oferta de servicios por atender población
relativamente más desprotegida que la población
en su conjunto. Menos de la mitad de la población
con protección social contributiva recurre en menor
medida a los servicios de salud pública (39%) y más
a los servicios de seguridad social (41%).
En los hogares con protección social mixta desaparece la consulta a ONG y la privada es relativamente baja para el total de hogares (3.4%), distribuyén-
78
dose prácticamente entre servicios públicos (80%)
y de la seguridad social (16%). En los hogares con
protección social no contributiva: 90% de la NNA
reportó haber recurrido a los servicios públicos,
siguiéndole los servicios privados (9%) y en un menor grado los servicios de las ONG (1%). Finalmente, en los hogares carentes de protección social
81% de la NNA recurrió a los servicios públicos y
un 16% recurrió a los servicios privados. Por otro
lado, este fue el tipo de hogar que más asistió a los
servicios de las ONG (en un 3%).
Los datos reflejan la importancia de que niños, niñas
y adolescentes asegurados hagan uso de los servicios a los que tienen derecho. También muestran la
importancia que para la NNA tiene que la salud pública permita un rápido acceso a servicios gratuitos
y de buena calidad. Por ello, el reto es que la salud
pública provea un acceso efectivo, de calidad y de
equidad en todos los niveles de atención.
Protección social en materia de
educación
La información que se trata en este acápite corresponde al gráfico 15 (véase cuadro A.4).
Acceso
En materia de asistencia escolar el 82% de la NNA
reporta asistir a establecimientos educacionales.
El porcentaje relativo de la primera infancia refleja la presencia de niños y niñas de 0 a 3 años para
quienes aún no hay definida una oferta pública más
allá de CBI/CDI, con coberturas que, como se verá
más adelante, no alcanzan el 12%, según indican las
encuestas. Idéntico porcentaje es el reportado respecto a la educación media, lo que refleja una amplia deserción escolar. En términos de la garantía de
derechos en función del ciclo de vida, la debilidad
de la oferta estatal frente a la niñez entre 0 y 3 años
es una oportunidad para fortalecer una visión y una
práctica sistémica en una etapa que tiene enormes
implicaciones para el resto de la vida de las personas (OECD, 2012). Se trata de un período de la
vida en la que el desarrollo de niños y niñas puede
verse perjudicado por servicios inadecuados más
que debido a su ausencia (OECD, 2012). Para ello
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
GRÁFICO 15
El Salvador: Niñas, niños y adolescentes que acceden a programas de
apoyo del SPSU según acceso a protección social en sus hogares, 2012
(en porcentajes)
100
99
99
90
80
70
60
40
30
20
22
11
0
16
16
No asiste a la escuela
1
Sistema educativo
público
1
10
Sistema educativo
privado
NNA en hogares solo con protección contributiva
NNA en hogares solo con protección no contributiva
NNA en hogares con protección mixta
NNA en hogares sin protección
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
se requiere construir acuerdos entre distintos actores del Estado y de la sociedad civil, en torno a qué
requiere el desarrollo infantil temprano y cómo se
logra que el quehacer estatal y de la sociedad civil
se acerque a esos requerimientos en un entorno de
vulnerabilidad y violencia en todo el tejido social.
te, esto indica que el recibir protección social con
una orientación hacia la seguridad de ingresos no
entrega garantías suficientes para reducir las marcadas inequidades en el acceso a servicios sociales
básicos para el bienestar de la NNA, tal como los
centros educativos.
Sin embargo, hay diferencias importantes entre hogares según el tipo de protección con que cuentan.
En los hogares con protección social contributiva
existen los mayores porcentajes de acceso (89%),
seguidos por los hogares con protección social
mixta y no contributiva: ambos tipos de hogares
presentan un 84% de acceso de niños, niñas y adolescentes. Finalmente, en los hogares carentes de
protección social, el acceso se mantiene en torno
al 78% del total de la NNA y representa aproximadamente un 58% de niños, niñas y adolescentes en
pobreza según este tipo de hogar. Por consiguien-
Tipo de establecimiento
El 84% de NNA reporta asistir a establecimientos
públicos. Esta proporción desciende al 70% en hogares con protección contributiva y asciende al 99%
en hogares con protección mixta y no contributiva
y a un 90% en hogares sin protección social. Entre
quienes carecen de toda protección social, solo un
10% reporta asistir a establecimientos privados.
En suma, los relativamente altos niveles de cobertura reportados así como la importancia sustantiva de la educación para el desarrollo de la niñez y
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
79
la adolescencia, sugiere que una efectiva garantía
de derechos de este grupo necesariamente debe
incorporar a la escuela pública. Lamentablemente,
la encuesta de hogares carece de indicadores que
permitan asomarse a la calidad y a la equidad de
los servicios existentes.
Uso del tiempo según sexo y
edades
L
os datos de uso del tiempo por parte de niños,
niñas y adolescentes sugieren varios hallazgos
importantes. En el gráfico 16 se presenta información correspondiente al año 2010 según el número
de horas dedicadas por día según sexo y actividad
realizada. En primer lugar, niñas y niños destinan
una cantidad similar de horas a las actividades educativas (4.3 y 4.5 horas, respectivamente). Segun-
GRÁFICO 16
do, las niñas y las adolescentes destinan una cantidad similar de horas que los niños y adolescentes
varones al trabajo remunerado (0.4 y 0.8 respectivamente). Tercero, niños, niñas y adolescentes en
total emplean una cantidad similar de horas a los
cuidados personales (10 horas).
Las diferencias se encuentran en dos actividades:
quehaceres domésticos y cuidados, por un lado,
y recreación por el otro. En el primer punto, ellas
dedican 2 horas diarias más que los varones a
quehaceres domésticos y cuidados a terceros. Si
se distingue entre tramos de edad, las diferencias
comienzan a observarse a partir de los 12 años y
es máxima a partir de los 16 a 19 años o más. Estos datos evidencian la división sexual del trabajo
afecta a la NNA en general. Por lo tanto, es necesario identificar maneras de abordar el efecto desigualador del género desde edades tempranas.
El Salvador: población de 10 años y más promedio de horas dedicadas
por día según actividad realizada y sexo, 2010
25
20
15
4
5
1
1
3
1
6
7
10
10
5
2
H
M
Total
1
5
6
1
H
6
1
1
10
5
7
6
7
4
4
10
0
6
10
3
M
Total NNA
5
6
5
4
1
2
5
3
1
5
4
7
10
10
10
1
1
1
2
H
M
H
M
9 a 11 años
12 a 15 años
10
10
1
H
4
M
16 a 18 años
6
2
H
Total de horas dedicadas a quehaceres domésticos
Horas dedicadas a trabajo remunerado
Horas dedicadas a cuido personal
Horas dedicadas a actividades educativas
Horas dedicadas a trabajo comunitario no
remunerado
Horas dedicadas a recreación
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
M
19 años y más
Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, 2010.
80
1
10
10
10
4
GRÁFICO 17
El Salvador: población de 10 años y más: promedio de horas dedicadas
por día según actividad realizada y condición de pobreza, 2010
25
20
15
10
5
5
1
1
4
4
1
1
10
5
6
6
4
5
1
1
5
7
5
6
4
6
5
10
10
10
2
2
5
4
0
4
6
4
Pobres
No
Pobres
Total
Pobres
No
Pobres
Total NNA
10
10
1
1
Pobres
No
Pobres
9 a 11 años
10
10
2
2
Pobres
No
Pobres
12 a 15 años
5
3
1
10
3
Pobres
6
5
1
4
5
1
1
10
10
5
4
10
2
No
Pobres
16 a 18 años
Pobres
No
Pobres
19 años y más
Total de horas dedicadas a quehaceres domésticos
Horas dedicadas a trabajo remunerado
Horas dedicadas a cuido personal
Horas dedicadas a actividades educativas
Horas dedicadas a trabajo comunitario no
remunerado
Horas dedicadas a recreación
Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, 2010.
En cuanto al uso del tiempo en actividades recreativas, el dato desagregado muestra que los hombres en todos los tramos de edad destinan una
cantidad mayor de su tiempo a actividades recreativas que las mujeres. Asumiendo que los sesgos
de captación de información hayan sido aleatorios,
afectando tanto a niñas como a niños, lo anterior
plantea preguntas respecto a si las niñas y las jóvenes están teniendo suficientes horas de descanso.
También propone preguntas respecto a la presencia relativa, aunque no medida, de acciones llevadas a cabo de manera simultánea, como cuidar y
cocinar o lavar.
Una implicación de este hallazgo para el sistema
de protección social es tener presente que niños,
niñas y adolescentes enfrentan distintos tipos de
exigencias y que, por lo tanto, las brechas que pueden existir, por ejemplo, en materia de desempeño
educativo, se verán afectadas por demandas desiguales asociadas a papeles de género, concretamente, en materia de cuidados y quehaceres domésticos. Estas consideraciones pueden y deben
ser incorporadas en un diseño de la protección
social coincidente con un enfoque de género, ciclo
de vida y derechos.
No se encontraron diferencias significativas en el
uso de tiempo para estas categorías entre niños, niñas y adolescentes que habitan en hogares pobres
y no pobres, a excepción de dos aspectos (véase
gráfico 17). Por una parte, en hogares pobres, niños, niñas y adolescentes destinan una hora menos a actividades educativas que quienes habitan
en hogares no pobres. Por otra parte, la condición
socioeconómica plantea leves diferencias respecto
al tiempo destinado al trabajo remunerado y a los
quehaceres domésticos a partir de los 16 años.
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
81
Resumen y discusión
A
partir de las encuestas de hogares, en este
capítulo se presenta una caracterización indicativa de la protección social de niños, niñas y adolescentes en el marco de sus familias. Es importante destacar que entre niños, niñas y adolescentes y
sus familias se dan relaciones de interdependencia
que no siempre se caracterizan por la protección o
la equidad, por lo que su bienestar y el manejo de
los riesgos a los que están sujetos debe también
ser asumido desde la protección social.
Si bien el país ha venido realizando importantes
avances en la definición de un sistema de protección social los retos pendientes son grandes: de
2,381,699 niños, niñas y adolescentes, 1,367,055,
es decir 57%, reportaba carecer de protección social orientada a la seguridad de ingresos. Además,
819,079 carecían de acceso a transferencias monetarias y se encontraban en situación de pobreza monetaria, lo que implica que 34% del total de
NNA y 69% del total de NNA en situación de pobreza carecía de este acceso a protección social.
Partiendo de la propuesta de CEPAL (2012) para
distinguir los tipos de protección social de los hogares, los datos documentan dos principales mundos
de la protección social en general y de la infancia
y adolescencia en particular: uno que cuenta con
acceso a protección social contributiva (38% del
total de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes) y otro carente de protección social destinada a la seguridad de ingresos (el que afecta a
56% de los hogares en los que habitan niños, niñas
y adolescentes). Solo una pequeña proporción de
hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes
cuentan con algún acceso a protección social no
contributiva (6% de los hogares en los que habitan
niños, niñas y adolescentes). Si se considera como
unidad de análisis a niños, niñas y adolescentes en
situación de pobreza, 69% carece de protección
social destinada a la seguridad de ingresos.
En términos de acceso a programas específicos,
es positivo que las transferencias en dinero otorgadas bajo el SPSU (Comunidades Solidarias ur-
82
banas y rurales) excluyan los hogares con protección social contributiva. Este no es el caso con las
transferencias en especie o de los subsidios que se
encuentran distribuidos de una manera más aleatoria entre tipos de hogares. El acceso reportado
a los servicios educativos entre 0 y 3 años es básicamente el mismo entre tipos de hogar (12% y
14%). Con relación a la asistencia escolar a partir
de los 4 años tampoco hay diferencias: los datos de
acceso no se diferencian mayormente entre NNA
según el tipo de protección social de sus hogares.
Por el contrario, y por razones obvias, en materia
de acceso a la salud la mayor desprotección se encuentra entre quienes habitan en hogares sin protección social.
Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran
que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora
de diseñar programas sociales: ni la recreación ni
los cuidados personales presentan mayores variaciones, como sí ocurre con los quehaceres domésticos (principalmente entre niños y niñas a partir
de los 11 años, lo que crece a medida que tienen
mayor edad). Ello implicaría que los servicios educativos y otros servicios de protección social deben
tener en cuenta esta situación e incentiven la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en los
quehaceres domésticos y de cuidados de terceros.
En este marco, varios puntos quedan planteados
para la discusión futura del SPSU:
•
•
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Los datos atestiguan que, pese al valor de los
esfuerzos y a su mayor concentración en la población más pobre y vulnerable, todavía existen brechas importantes de protección social
en los hogares donde habitan niños, niñas y
adolescentes y que carecen hoy de mecanismos de protección social conducentes a la seguridad de ingresos. El acceso a prestaciones
en especie, a través de programas como el de
Paquetes Escolares, puede aportar al ahorro
de recursos familiares o incentivar que, cuando éstos no se tengan, niñas y niños asistan a
la escuela teniendo estos materiales.
Esfuerzos integrados son requeridos para
llegar, de manera progresiva, a la NNA más
•
•
•
pobre y garantizar su acceso, de manera complementaria, a mecanismos que les otorguen
seguridad de ingresos, a la vez de promover
su atención temprana en servicios de salud y
educativos de calidad.
En el caso de los hogares más pobres y que carecen de protección social, o dependen de la
protección social no contributiva, los servicios
públicos cobran una importancia extraordinaria. De allí la necesidad de potenciar coordinadamente la expansión y mejoramiento de
la oferta pública en todos los niveles de atención, junto a mecanismos de protección social
integrados. El rol que los servicios públicos
cumplen para la inmensa mayoría de los hogares con niños, niñas y adolescentes presenta
también una oportunidad para fortalecer el
acceso a la protección social de esta población
desde estos servicios, a la vez de incentivar su
acceso permanente a través de programas específicos de protección social.
Mayor investigación es requerida para indagar
el grado en que estas transferencias pueden
o podrían, de manera articulada y sinérgica,
garantizar ingresos que permitieran satisfacer
las necesidades asociadas al ejercicio de los
derechos de la NNA para sostener un nivel de
vida adecuada. Lo anterior podría darse tanto
por la vía del ahorro —a través de prestaciones en especie y subsidios—, como de transferencias monetarias que aseguren, progresiva
y efectivamente, que cada niño, niña y adolescente cuente con recursos suficientes para
cubrir sus necesidades.
Sería relevante, asimismo, identificar aquellas
prestaciones que pueden fortalecer el acceso
permanente de la NNA a servicios sociales de
salud y educación, y en particular, intervenir
sobre las barreras que les impiden este acceso, en el caso de quienes, a la luz de los datos
presentados, no cuentan con un seguro de salud ni posibilidades para atenderse en niveles
de resolutividad más complejos o se encuentran fuera de la escuela. Lo anterior requiere,
por una parte, identificar con claridad estas
barreras y diseñar instrumentos pertinentes
para su superación desde un enfoque de equi-
•
dad. Por otra parte, demandará la creación o
redefinición de mecanismos innovadores que
permitan expandir, incrementalmente, la cobertura de instrumentos como el seguro de
salud, y en general, la seguridad social de índole contributiva como expresión de una protección social sostenible en el tiempo.
En el horizonte, se encuentra como meta superar la estratificación que hoy afecta a hogares con NNA en diversa situación respecto de
su acceso a la protección social. El objetivo sería avanzar hacia prestaciones de igual calidad
con acceso garantizado para toda la población,
aunque éste se dé a través de distintas vías.
Notas del capítulo
1/ Generalmente, llamada estrategia de micro-focalización tal como se lleva a cabo desde los programas de
transferencias monetarias condicionadas (Molyneux,
2008).
2/ Nótese que la cobertura se considera como parte del
acceso. En este apartado no se hace referencia a costos.
3/ Para hacer este cálculo se agruparon los hogares según la protección social existente para al menos uno de
sus miembros.
4/ Corresponde a una de las categorías de respuesta de
la pregunta: ¿Qué otros ingresos ha tenido (persona)
durante los últimos doce meses que no haya mencionado anteriormente? (R445).
5/ En anexo se incluye cuadros detallados para cada una
de estas secciones (véase cuadros A.2, A.3 y A.4).
6/ En la encuesta de hogares se consulta si las personas
reciben los beneficios individualmente, los que fueron
agrupados para efectos del presente análisis.
7/ Evidentemente, el acceso gratuito universal que debe
asegurar el Ministerio de Salud no se registra como seguro.
Capítulo IV La protección social actual de la NNA
83
05/
Síntesis y
recomendaciones
U
no de los retos para construir sistemas de protección social en general,
y con enfoque de niñez en particular, es contar con hojas de ruta. Concretamente, se requiere identificar actores y acciones, graduales pero sostenidas, que en cada escenario nacional permitan avanzar en la construcción
de sistemas integrales de protección social. Se necesita combinar enfoques
sistémicos con miradas a los procesos que permiten concretarlos.
Durante las últimas dos décadas, en El Salvador se observan decididos pasos que se expresan en el crecimiento de la inversión social por habitante,
una mayor disponibilidad de medidas y, durante la última administración,
en los avances para instalar el SPSU. Aun cuando puedan existir distintos
criterios respecto al objetivo de dicho sistema y cómo continuar dándole
forma, es destacable el aparente consenso en torno a la pertinencia de
contar con él, como se expresó en las entrevistas sostenidas para nutrir
este estudio.
Las prestaciones del SPSU son diversas y heterogéneas en su orientación.
Una parte importante de ellas llega a niños, niñas y adolescentes de manera
prioritaria, y en particular, a quienes viven en situación de pobreza. Se trata de un escenario favorable para esta población, considerando que hasta
hace poco existía escasa visibilidad específica de su vulnerabilidad dentro
de las estrategias de reducción de la pobreza en el país. Es esperable que,
84
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
85
85
consideradas y evaluadas en su conjunto, estas
prestaciones tengan un efecto relevante sobre las
condiciones de vida de sus hogares, particularmente, sobre su disponibilidad de ingresos, así como
para incentivar su acceso a servicios sociales claves
para su desarrollo integral. En menor grado, ante
la ocurrencia de crisis o riesgos coyunturales, su
capacidad para mantener niveles de bienestar dependerá de la pertinencia y oportunidad con la que
se pongan en marcha acciones como las asociadas
al Plan Anti Crisis.
Simultáneamente, las demandas sociales iniciales
y actuales son grandes y los avances, aunque significativos, son aún insuficientes, no solo para el
bienestar de la NNA, sino para consolidar la paz
y cohesión social del país. En 2012 la encuesta de
hogares reportaba a 69% de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza según ingresos y a
la vez carentes de protección social orientada a la
seguridad de los ingresos. La desprotección social
de ingresos afectaba también a 56% de los hogares
con presencia de niños, niñas y adolescentes. Solo
una pequeña proporción de hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes cuentan con algún
acceso a protección social no contributiva (6%), lo
que indica la necesidad de expandir sus instrumentos de forma progresiva y bajo un enfoque de equidad, considerando que los hogares en situación de
pobreza con NNA llegan al 41% del total en el país.
Con respecto a la integralidad de la protección a la
que acceden niñas, niños y adolescentes y sus familias, se observa todavía una brecha importante
en la expansión de los instrumentos de índole contributivo, que permiten asegurar niveles de bienestar ante contingencias y riesgos con un potencial
desestabilizador alto. Éste es el caso del desempleo
o del acceso a mecanismos como el seguro social
que les permitiría contar con protección frente a
enfermedades que condicionan la sobrevivencia al
acceso a atención resolutiva en todos sus niveles.
Como muestran los datos, la fuerte dependencia
de la NNA y los hogares en situación de pobreza
del sector público le imponen un desafío relevante en términos de su capacidad de respuesta con
equidad y oportunidad.
86
Adicionalmente, para reducir las brechas de protección social, garantizando un piso de bienestar y
seguridad de ingresos a cada niño y niña, así como
su acceso a la atención integral desde la primera
infancia y permanencia en el sistema educativo, se
requiere pensar los instrumentos existentes y adecuarlos a las necesidades específicas de esta población y de los hogares donde habitan. De manera
similar, es fundamental considerar cómo avanzar,
de manera progresiva, en la universalización de la
oferta pública en todos los niveles de atención y
educación. Idealmente, ambas acciones podrían
ser lideradas de manera conjunta para alcanzar
impactos sustantivos en el bienestar de la NNA.
La situación actual ofrece condiciones favorables
para dar un salto cualitativo en materia de protección social, no sólo de programas específicos
sino de un sistema articulado que asegure cobertura, pertinencia y equidad. El clima internacional
favorable y el contexto político nacional generan
condiciones expansivas. El primero, porque coloca actores clave, incluyendo el Sistema de Naciones Unidas, a movilizar recursos, incluidos los de
carácter técnico, que apuntan a conceptualizar y
contribuir a delinear, adoptar e implementar acciones. El segundo, porque genera incentivos para
que los partidos y líderes políticos mantengan e
incluso expandan la protección social. La pregunta es cómo poner ambas oportunidades al servicio
de fortalecer la protección social de la niñez y la
adolescencia bajo un enfoque de derechos. Entre
las condiciones desfavorables, la principal es, sin
duda, la relativa a recursos financieros, reflejo de
la restricción fiscal y el alto nivel de endeudamiento del país.
A estas condiciones, se suman las oportunidades
existentes para fortalecer la implementación de
una mirada integral de la protección social para la
NNA y sus familias en los territorios, a través de la
articulación del SPSU con la institucionalidad que
crea la LEPINA, la reforma de salud y la expansión
de la EITP.
Las principales recomendaciones que surgen del
análisis previo refieren a:
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
La necesidad de profundizar concepciones compartidas sobre qué se entiende por protección social y qué se espera de un sistema de protección
social universal
En el país se está iniciando un camino, y es necesario abonar a un debate que es complejo tanto
para la definición de la protección social en el entorno salvadoreño como para la delimitación de
las implicancias de su universalidad, lo que difiere
de su masividad. Ello requiere distinguir entre el
nivel de los principios orientadores de la acción del
Estado (el para qué) del nivel de los instrumentos
(el cómo). De esta forma, los instrumentos se ordenarán en función de si se busca o no garantizar,
elevando en el caso de quienes se encuentran por
debajo del umbral, un nivel o piso mínimo de bienestar por medio de la protección social. Hasta el
momento, parte importante de los instrumentos
buscan fortalecer el acceso a servicios sociales, sin
existir una definición explícita de su articulación
con la expansión de su oferta. Frente a la ocurrencia de riesgos coyunturales, otros instrumentos
podrán ser definidos. Qué garantías el SPSU consagrará, de qué forma y para qué población es un
primer desafío.
El análisis propuesto en el documento puede abonar en esta línea. Al documentarse distintos mundos de protección y desprotección en hogares
donde habita la niñez y adolescencia, surgen interrogantes respecto de las brechas de protección
allí evidenciadas, así como de la capacidad que
las combinaciones de instrumentos de protección
social para efectivamente resguardar la seguridad
de ingresos como mínimo social y frente a riesgos
y permitir el acceso continuo a servicios sociales.
Por ejemplo, cabría preguntarse si es posible definir metas progresivas para ampliar el acceso a mecanismos que garanticen la seguridad de ingresos a
través de la protección social a hogares que están
en situación de pobreza por la vía no contributiva,
y en particular, para niños y niñas en estos hogares,
si es que ésta es una de las garantías a consagrar
por el SPSU. Igualmente, es posible pensar sobre la
meta, en el largo plazo, que busca conseguirse en
cuanto a fortalecer el acceso a la protección social
por la vía contributiva de manera de garantizar un
aseguramiento permanente de las familias y sus
miembros frente a riesgos. En qué medida los instrumentos no contributivos que hoy hacen parte
del SPSU pueden aportar en esta dirección, es todavía un desafío pendiente por abordar.
Además, la reflexión sobre la integralidad del sistema se encuentra todavía en proceso de construcción. Ésta puede comprenderse en función de la
intencionalidad de contar con un conjunto de programas que, combinados, logren resultados que
trascienden su acción individual, lo que a su vez reclama mecanismos específicos para su evaluación.
La importancia de profundizar acuerdos en torno
a estrategias para la construcción de un sistema
de protección social universal desde un enfoque
de ciclo de vida
Los sistemas de protección social se construyen en
al menos tres niveles: i) el de la autoridad social;
ii) el de las herramientas de gestión, y iii) el propiamente programático. En materia de autoridad
social, tal y como lo busca el gobierno, es deseable darle solidez jurídica y operativa al andamiaje institucional creado. Además de contar con la
autoridad político-institucional y la estructura de
línea de mando que facilite la coordinación institucional, la dimensión operativa exige considerar
cuidadosamente la asignación de tiempo del personal del Estado, de manera de hacer los ajustes
que se requieran de cara a reconciliar deseabilidad
y viabilidad.
En materia de herramientas de gestión cabe detenerse en los mecanismos de articulación (que
son distintos de la coordinación) como el uso de
sistemas de información y de criterios comunes
de evaluación, todos los cuales pueden fortalecer
prácticas sistémicas. Una herramienta clave a profundizar tiene que ver con criterios de evaluación;
estos deberían ser capaces de determinar el valor
agregado que el SPSU tiene para la implementación
de programas específicos, tanto respecto a resultados (por ejemplo, en materia de cobertura), como
de procesos (por ejemplo, de cómo se definen y
Capítulo V síntesis y recomendaciones
87
ejecutan líneas conjuntas de trabajo o de cómo se
articulan intervenciones públicas y privadas, incluyendo su reflejo en la inversión por habitante en
materia de protección social).
En materia programática es preciso dar pasos que
permitan mostrar cómo medidas que interactúan
con otras y se insertan bajo un enfoque de ciclo de
vida, obtienen mejores resultados que las mismas
medidas por sí solas. Ello plantea la pregunta acerca de cómo documentar el valor agregado que el
SPSU tiene y/o puede tener con relación al quehacer de intervenciones específicas. También en esta
dimensión es preciso poner atención a la mejora
de la calidad y no solo de la cobertura de transferencias y servicios. Para ello cabe pensar en el
papel que podría tener el crear condicionalidades
a la oferta institucional que vinculen desempeño
e incrementos presupuestarios. A su vez, ello debería contemplar una mejor comprensión de los
procesos de implementación y de la interacción
entre la población y el personal del Estado, versus
una mera caracterización del diseño programático
esperado mediante dichas medidas.
Como criterio general, parecería recomendable
simplificar el número de intervenciones públicas y
aumentar la elaboración y complejidad de medidas
con mayor grado de integralidad. El enfoque de
ciclo de vida brinda una importante herramienta
para concretar este acercamiento a la priorización
de las acciones. Por ejemplo, para la niñez entre 0
y 3 años se requiere ampliar la cobertura de servicios de cuidado. En cambio, entre los niños y niñas
en edad preescolar y escolar, el principal reto tiene
que ver con la calidad de los servicios prestados.
También parece útil contar con más análisis de las
condiciones de vida de la NNA que contemplen
la correspondencia entre la oferta institucional y
el perfil social de esta población. El análisis de las
condiciones de vida debería evitar la compartimentación entre problemas y tender a una visión más
comprehensiva de la situación social. Más que análisis estadísticos de grandes poblaciones, parecería
necesario reconstruir la vida cotidiana de tipos específicos de niños, niñas y adolescentes, de mane-
88
ra de identificar los obstáculos y recursos con que
estas personas cuentan y el papel de la protección
social en uno y otro caso. Lo anterior permitiría ordenar las intervenciones con mayor pertinencia y
especificidad de acuerdo a los perfiles de riesgos y
necesidades de esta población. Por ejemplo, se podría pensar en una estrategia articulada para resolver brechas de cobertura en la oferta de servicios
sociales y de promoción de su acceso, en base a un
análisis exhaustivo de las barreras que enfrentan
niñas, niños y adolescentes en sus territorios para
que esto se concrete. Se puede llegar a inferir del
ejercicio anterior la necesidad de adaptar el menú
de programas a los que estos niños y niñas acceden, en función de las barreras específicas que requieren superar. Algo similar sucede en el caso de
la NNA impactada por situaciones particulares de
vulnerabilidad, como el caso de niñas y adolescentes embarazadas o de familias lideradas por jefes
y jefas de hogar adolescentes, donde se requiere
adaptar no solo la oferta de servicios sociales, sino
también el enfoque de protección social que puede
garantizarles un piso básico de bienestar y promover su acceso a tales servicios.
La existencia de valiosas oportunidades de articulación inter-institucional que ofrecen procesos
de transformación institucional simultáneos
Es clave enfocarse en la articulación entre el SPSU,
el sistema de protección integral de la NNA y los esfuerzos sectoriales orientados a la niñez y la adolescencia desde la educación y la salud. El momento
fundacional en que se encuentran los primeros dos
sistemas haría pensar en la posibilidad de identificar sinergias que potencien el quehacer del SPSU
(que trasciende a la niñez y la adolescencia), y al
sistema de protección integral (que trasciende a la
protección social). Algunas de las razones para la
cooperación podrían tener que ver con los distintos
recursos con que cuenta, como la prioridad política
otorgada al primero, y la sanción legal y andamiaje
institucional del segundo. El CONNA y el SPSU se
pueden encontrar en un ámbito de interés común
en el cual cada uno tiene especificidad (en infancia y
adolescencia y en protección social, respectivamente) y, a la vez, razones de peso para la cooperación.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Algunos ejemplos de colaboración entre ámbitos
de acción podrían darse en torno a las derivaciones
y a las responsabilidades de coordinación.
Siendo el objetivo de la protección social el cierre
de brechas que garanticen derechos, ello puede
y debería ocurrir, independientemente de que la
oferta institucional propiamente dicha se encuentre bajo la égida de la STP o de los ministerios de
línea. Del análisis de ambas posibilidades surgen
oportunidades a partir de combinar el alcance
territorial de algunas medidas (como las de educación), con el dinamismo de otras (como las de
salud) y la flexibilidad y capacidad política de esfuerzos transversales de otras (como las de protección social propiamente dichas). La recomendación sería operar en las arenas institucionales (o
alguna combinación de éstas) más prometedoras
para la garantía de derechos de la NNA. Para ello
se requiere abonar a la política pública como parte
de procesos de trabajo entre actores que consoliden prácticas de articulación inter-institucional y
derivación efectiva, particularmente relevante en
el caso de la primera infancia. A su vez ello requeriría, más que agregar nuevas acciones, priorizar
los programas más robustos con que se cuenta, y
trabajar en torno a las sinergias entre ellos y a los
componentes adicionales que necesitarían para
contribuir efectivamente al cierre de brechas bajo
un enfoque integral y de derechos.
Las implicancias del contexto en la protección
social
En el escenario social salvadoreño parece muy difícil, sino imposible, abordar la protección social de
la niñez y de la adolescencia sin abordar también
la violencia en las relaciones de convivencia. Ello
debería tener lugar como parte de su diseño e implementación de manera explícita y sistemática,
apelando tanto a que esta materia sea integradora
entre programas y políticas como en la forma en
que se piensa el problema y sus soluciones.
Cabe preguntarse también acerca de la pertinencia de separar tan claramente las acciones de protección social (orientada a reducción de brechas
de acceso a bienes y servicios) de las de política
social (orientada a asegurar la prestación de bienes y servicios); o si, a partir de distinguirlas, las
acciones de protección social pueden ser un motor de transformaciones sectoriales a cargo de las
prestaciones, en particular, de los servicios de salud y educación.
En general, parece necesario fortalecer el enfoque
de derechos en cada una de las intervenciones dirigidas a la niñez y la adolescencia pero, en particular y al menos inicialmente, en las acciones de
mayor alcance en cobertura y pertinencia según el
ciclo de vida.
Capítulo V síntesis y recomendaciones
89
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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Anexos
cuadro a1
Inventario sistema de protección social en El Salvador
Nombre
Año de
creación
Sistema Público de
Pensiones
1981
Creado en 1981 para el personal de las FFAA mediante Decreto No. 500 de
la Junta Revolucionaria de Gobierno. Prestaciones: pensión por invalidez,
retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio
(IPSFA, 2001).
Bienestar Magisterial
1969
Destinado a personal del Ministerio de Educación. Es aseguramiento obligatorio para quienes enseñan en escuelas, colegios e Instituto Salvadoreño
de Rehabilitación de Inválidos. Además de la pensión por vejez incluye
pensión por invalidez y riesgos. Esta última es administrada por una AFP con
facultades para determinar casos en que procede dicha pensión (según la
ley de creación del Sistema de Capitalización Individual.) De la tasa global
del 10,5%, el 7,5% corresponde al aporte del Ministerio de Educación; los
educadores aportan el 3% de su salario (Asamblea Legislativa, 2007: Artículo
54), más USD 1 mensual extra (Argueta, 2007: 19).
IPSFA
1981
Para personal de las FFAA. Prestaciones incluyen pensión por invalidez,
retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio
(IPSFA, 2001).
Pensión Básica Universal
96
Descripción
Consiste en la entrega de una transferencia monetaria no contributiva a
adultos mayores que no disponen de recursos.
Comunidades Solidarias Rurales
2009
Es el programa social de atención a las familias en extrema pobreza. Contempla transferencias monetarias condicionadas para solventar las necesidades
de educación a niños que no hayan finalizado sus estudios al 6° grado y de
atención en salud para infantes menores de 5 años y mujeres embarazadas.
Comunidades Solidarias Urbanas
2009
Contribuir a la mejora de las condiciones de vida y el ejercicio ciudadano de
las familias y de las personas en situación de pobreza y exclusión social que
habitan en zonas urbanas, y en particular, en los asentamientos urbanos de
precariedad extrema y alta.
Programa de Paquetes
Escolares
2010
Provee componentes como: 2 uniformes, 1 par de zapatos y 1 paquete de
útiles escolares (7 cuadernos, 1 caja de colores, 1 estuche de geometría, 6
lapiceros, 6 lápices, 1 sacapunta, 1 tijera, 1 compás y 2 borradores).
Programa Vaso de
Leche
2011
Provisión de dos vasos de leche semanales que beneficia a 247.000 infantes
de 532 escuelas del occidente del país.
Programa de Alimentación Escolar
2012
Busca mejorar el estado nutricional del estudiantado a fin de propiciar
mejores condiciones de aprendizaje. El componente es un refrigerio diario,
servido en las primeras horas de la jornada.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Tipo de beneficiario
Cobertura
Presupuesto estimado
Personas aseguradas directas, cónyuges, compañeros o viuda, el compañero de vida con
derecho a pensión, los hijos de los asegurados, trabajadores cesantes y pensionados por
incapacidad
189,895 personas cotizantes (2012)
No registro
Aseguramiento obligatorio para quienes enseñan en escuelas, colegios e Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos
102,874 personas beneficiadas (2011)
$19,975,262.16 (presupuesto pagado
a julio 2012)
Creado en 1981 para el personal de las Fuerzas Armadas
18,733 personas (2011)
USD 26711,992.09 (retiro), USD
1105,772.32 (retiro DL.781),
USD 3181,970.39 (invalidez),
USD11618,330.87 (sobreviviente)
Personas adultas mayores de 70 años
25,000 personas de 75
municipios (Foro de Protección Social, 2013)
No registro
Familias en condiciones de pobreza y exclusión 28,555 Mujeres (69 %)
que residen en comunidades rurales
y 12,463 hombres (31
%) (Fondo de Inversión
Social para El Salvador,
(2012)
USD 51,300,000.00 (PNUD y GOES,
2012)
Familias en condiciones de pobreza y exclusión Familias en condiciones
que residen en comunidades urbanas
de pobreza y exclusión
USD51,300,000.00 (PNUD y GOES,
2012)
Niñez en edad escolar
1,300,000 estudiantes
(2012) (Gobierno de El
Salvador, 2012)
USD 71,000,000.00 (2012) (Gobierno
de El Salvador, 2012)
Niños en edad escolar
248,000 estudiantes
(19,3%) (Gobierno de El
Salvador, 2011)
USD1,900,00.00* (2011) (Gobierno de
El Salvador, 2011)
CBI: 2 a 7 / CDI: 6 meses a 7 años
4964 niños y niñas (2012)
(República de El Salvador,
2011)
No registro
anexos
97
Nombre
Año de
creación
Centros de cuidado
infantil (CBI/CDI)
CBI: 1995 y
CDI:1997
CBI: Centros de cuido. Alternativa de atención en las áreas de nutrición,
salud preventiva, recreación, educación y estimulación al desarrollo, favoreciendo su desarrollo integral y promoviendo el fortaleciendo a las familias en
prácticas de crianza adecuadas. CDI: Centros de cuido. Se atiende a niños en
las áreas de nutrición, salud preventiva, recreación, educación y estimulación
al desarrollo, favoreciendo su desarrollo integral y fortaleciendo a las familias
en prácticas de crianza adecuada.
Equipos Comunitarios
de Salud Familiar y
Especializados
2010
Los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (Ecos Familiares) y los Equipos
Comunitarios de Salud Familiar Especializados (Ecos Especializados) trabajan
directamente con la comunidad, familias y personas en su territorio. Buscan
la solución a problemas que muchas veces van más allá del sector salud, a
partir de la modificación de los determinantes sociales de la salud.
Plan Social Educativo
“Vamos a la Escuela”
2009
Este plan busca reformar el sistema educativo en general, para lograr la
formación integral de personas conscientes de sus derechos y responsabilidades para con la familia, la sociedad y la nación.
Programa Cerrando
la Brecha del Conocimiento
2010
El Programa de introducción y uso de tecnología informática por medio de
laptops -One Laptop per Child (OLPC)- estudiantes del sistema educativo
público, para mejorar el rendimiento académico y motivar a estudiantes de
educación básica (1° a 9° grado)
Una Casa para Todos
2009
Propone reducir el problema habitacional. Tiene como objetivo la construcción de 25.000 casas de interés social dirigidas a población de clase media y
media-baja
Programa Piso y Techo
2009
Forma parte del plan “Casa para Todos” que favorece a familias que viven en
forma precaria, en condiciones de hacinamiento
Ciudad Mujer
2011
Atención integral a la violencia de género, a su salud sexual y reproductiva,
y al empoderamiento económico. Los servicios se enfocan en las áreas de
educación colectiva, salud sexual y reproductiva, autonomía económica,
prevención y atención a la violencia y sala de atención infantil.
Programa de Apoyo
Temporal al Ingreso
2005
Persigue proteger temporalmente los ingresos de las personas que no tengan un empleo formal y pertenezcan a hogares pobres y vulnerables de las
áreas urbanas y de comunidades que fueron afectadas por la tormenta Ida.
El programa provee un ingreso mensual de USD 100.
Becas a jóvenes de
escasos recursos
económicos
Pro-jóvenes II
2009
Al terminar sus estudios los jóvenes realizan sus prácticas en varias instituciones y empresas con las cuales el INJUVE tiene convenios de apoyo para
los becarios. Las becas otorgadas a los jóvenes tienen una duración de seis
meses, un año o dos años, según la carrera técnica elegida. La misma incluye
el pago de la carrera, un porcentaje para el costo del transporte y alimentación, entre otros gastos.
Programa de
Formación y
Desarrollo Laboral
98
Descripción
Consiste en la operación de un Centro de Capacitación Integral, donde se
prepara a los jóvenes en el campo productivo, mediante la realización de
talleres de cosmetología, panadería, informática, entre otros.
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
Tipo de beneficiario
Cobertura
Presupuesto estimado
CBI: 2 a 7 / CDI: 6 meses a 7 años
4964 niños y niñas (2012)
(República de El Salvador,
2011)
No registro
Población en general
450 Ecos Familiares y 28
Especializados (El Salvador.com, 2012)
USD 4.6 millones (2012) (Contrapunto,
2012)
Población en general
No registro
No registro
Estudiantes de educación básica (1° a 9°
grado) y docentes
4,378 estudiantes y 482
docentes ( La Prensa
Gráfica, 2012)
USD195.300,000.00 (2009) (Gobierno
de El Salvador, 2009) USD 246.2 millones (MINED)
Familias con ingresos que no sean superiores a 29,600 familias (2011cuatro salarios mínimos
2012) (Trujillo, 2012)
No registro
Familias pobres
USD 5,000,000.00 (2009)
Mujeres y niños(as)
90,000 beneficiadas
(Web Ciudad Mujer)
No registro
Mujeres jefas de hogar y jóvenes comprendidos entre las edades de 16 y 24 años,
USD13.4 millones (2011) (Secretaría
13,278 personas (2011)
Técnica de la Presidencia de El Salva(Secretaría Técnica de
la Presidencia de El Salva- dor, 2011)
dor, 2011)
Jóvenes en situación de vulnerabilidad en las
14 municipalidades del Área Metropolitana
de San Salvador (AMSS) (principalmente del
departamento de San Salvador y La Libertad)
Directos: 100,000 NNA
y jóvenes menores de
35 años, sus familias y
comunidades. Indirectos:
350,000 personas
Jóvenes con escasos recursos
70 jóvenes
No registro
anexos
99
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Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
cuadro a2
El Salvador: indicadores de otros programas de apoyo según
población objetivo por tipo de hogar, 2012
Descripción
Total
Total
En hogares
% de
NNA en
pobreza
Total NNA
Total
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Población total según recepción de beneficios en el hogar por parte del gobierno
Valores absolutos
Distribución porcentual
6,239,714
2,381,699
1,180,691
2,419,094
803,104
211,654
100
100
50
100
100
26
Subsidio de gas
68
67
48
74
74
27
Subsidio de energía eléctrica
70
69
47
76
76
27
Bonos comunidades solidarias rurales
6
15
69
0
0
27
Bonos comunidades solidarias urbanas
1
2
76
0
0
57
Pensión básica universal
1
1
64
0
0
0
Subsidio de agua
15
18
66
6
7
34
Población de 4 años y más que asiste a educación parvularia o básica según tipo de recepción de zapatos y útiles escolares,
alimentos y asistencia médica gratuitos en centros de estudios
Valores absolutos
Distribución porcentual
Recibe
1,419,881
1,405,399
694,864
489,114
483,825
133,498
100
100
49
100
100
28
85
85
54
74
74
32
Útiles escolares
22
22
55
20
20
34
Zapatos, útiles escolares, uniforme
49
50
53
42
42
31
Otras combinaciones
13
13
56
11
11
33
No recibe
Distribución porcentual
Recibe
Alimentos
Alimentos y textos
15
15
25
26
26
15
100
100
49
100
100
28
73
73
54
63
64
32
27
28
53
26
26
31
5
5
52
6
6
25
Asistencia médica, alimentos y textos
22
22
54
18
18
36
Asistencia médica y alimentos
14
14
54
11
11
32
4
4
57
3
3
35
27
27
38
37
36
19
Otras combinaciones
No recibe
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o
jubilación ya que no se puede distinguir su origen.
104
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
En hogares con
protección mixta
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares con
protección no contributiva
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares sin protección
Total
Total
NNA
% de
NNA en
pobreza
56,458
27,205
11,562
357,536
184,335
138,396
3,406,626
1,367,055
819,079
100
100
42
100
100
75
100
100
60
69
69
30
62
61
69
65
63
60
72
70
33
67
65
70
67
65
58
78
100
40
82
100
73
1
1
69
6
13
32
8
16
83
0
0
46
10
5
40
10
5
71
0
0
61
35
34
34
48
49
79
18
20
69
19,138
18,941
8,527
126,731
125,452
92,871
784,898
777,181
459,968
100
100
45
100
100
74
100
100
59
98
98
45
96
96
74
89
90
62
35
35
70
24
24
77
23
23
61
50
50
26
54
55
72
13
13
63
13
13
52
18
18
77
13
13
63
2
2
29
4
4
69
11
10
38
100
100
45
100
100
74
100
100
59
71
71
35
78
79
74
77
78
62
19
19
33
23
23
77
29
29
62
5
5
36
4
4
80
5
5
66
31
31
35
29
29
73
23
23
60
11
11
26
17
18
68
16
16
61
4
4
59
5
5
84
5
5
61
29
29
70
22
21
73
23
22
51
anexos
105
cuadro a3
El Salvador: Indicadores de salud según población objetivo por tipo
de hogar, 2012
Descripción
En hogares con
protección no contributiva
Total
Total
% de
NNA en
pobreza
Total NNA
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
Población total según acceso a seguro médico
Valores absolutos
Distribución porcentual
6,239,714
2,381,699
1,180,691
2,419,094
803,104
211,654
100
100
50
100
100
26
Tiene
22
13
20
56
37
20
No tiene
78
87
54
44
63
30
Total población que tiene seguro médico y consultó
Valores absolutos
Distribución porcentual
440,725
232,072
115,239
148,361
71,525
17,808
100
100
50
100
100
25
Público
66
72
59
39
50
36
Contributivo
14
8
18
41
27
18
Privado
18
17
25
18
22
10
2
2
54
2
1
0
ONG
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su
origen.
106
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
En hogares con
protección mixta
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares solo con
protección no contributiva
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares sin protección
Total
Total
NNA
% de
NNA en
pobreza
54,458
27,205
11,562
357,536
184,335
138,396
3,406,626
1,367,055
819,079
100
100
42
100
100
75
100
100
60
32
19
32
0
0
0
0
0
0
68
81
45
100
100
75
100
100
60
2,373
1,659
368
30,382
19,383
13,870
259,609
139,505
83,193
100
100
22
100
100
72
100
100
60
80
83
25
88
90
73
79
81
65
16
12
0
0
0
0
0,1
0,0
0
3,4
4,9
11
11
9
59
18
16
32
0
0
1
1
1
100
3
3
65
anexos
107
cuadro a4
El Salvador: Indicadores de educación según población objetivo por
tipo de hogar, 2012
Descripción
En hogares con
protección no contributiva
Total
Total
% de
NNA en
pobreza
Total NNA
Total
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Población de 4 años y más según asistencia a la educación regulara
Valores absolutos
Distribución porcentual
5,838,104
1,980,089
969,752
2,282,471
666,481
176,916
100
100
49
100
100
27
Asiste
32
82
47
32
89
26
No asiste
68
18
58
68
11
33
Población de 4 años y más que asiste al sistema educativo según nivel educativo que cursa
Valores absolutos
Distribución porcentual
Parvularia (1 a3)
1,845,666
1,62,050
765,063
728,413
594,227
152,985
100
100
47
100
100
26
10
12
46
10
12
24
Básica (1 a 9)
67
75
50
57
69
28
Medio (10 a 13)
13
12
34
14
15
19
Superior
10
2
17
18
3
9
Población de 4 años y más que asiste al sistema educativo según nivel educativo que cursa
Valores absolutos
1,845,496
1,625,880
764,928
728,413
594,227
152,985
100
100
47
100
100
26
Público
80
84
53
65
70
32
Privado
20
16
18
35
30
12
Distribución porcentual
Fuente: Elaboración propia con base en dirección general de estadísticas y censos (digestyc) y encuesta de hogares de
propósitos múltiples (ehpm), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su
origen.
108
Protección social de la niñez y la adolescencia en El Salvador
En hogares con
protección mixta
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares solo con
protección no contributiva
53,287
24, 034
100
41
% de
NNA en
pobreza
Total
NNA
Total
En hogares sin protección
% de
NNA en
pobreza
Total
Total
NNA
117,620
3,170,351
1,130,780
10,619
331,995
158,794
664,597
100
44
100
100
74
100
100
59
84
44
42
84
73
30
78
58
59
16
46
58
16
77
70
22
63
21,754
20,226
8,850
138,213
132,924
97,651
957,286
878,673
505,577
100
100
44
100
100
73
100
100
58
13
14
38
12
12
81
11
12
57
75
80
46
80
82
73
72
77
59
8
6
26
6
5
63
12
11
46
4
0
0
2
0
55
6
1
34
21,754
20,226
8,850
138,213
132,924
97,651
957,286
878,673
505,577
100
100
44
100
100
73
100
100
58
97
99
44
98
99
73
88
90
61
3
1
0
2
1
72
12
10
28
anexos
109
Secretaría Técnica
de la Presidencia
ISBN 978-99961-0-435-0
9 789996 104350
