Consejo de Economía Nacional Comisión: Informalidad e Inclusión

Consejo de Economía Nacional
Comisión: Informalidad e Inclusión Social.
Informe Preliminar.
En primer lugar, la Comisión reconoce que los temas centrales que se la han asignado
tienen una dimensión conceptual muy extensa y profunda, por lo que se entiende
necesario delimitar su tratamiento.
Las causas de la exclusión social en la sociedad uruguaya son variadas y responden a
fenómenos complejos que interactúan entre sí. Causas económicas, sociales,
ambientales, territoriales, culturales, etc. se han enraizado en determinados sectores
de la población que no participan o lo hace únicamente en eventos esporádicos, de la
vida ciudadana. El desempleo, la precarización del trabajo, la insuficiencia de
ingresos, el bajo nivel de educación de los jefes/as de hogar llevan a la deserción
escolar y liceal de sus hijos; a procurarse viviendas con insuficiencias severas y/o
construidas en asentamientos; la obtención de ingresos del tráfico y consumo de
drogas, etc., son algunos de los elementos que ilustran la profundidad del tema.
Por tanto, esta Comisión atenderá, en el presente informe, solamente aquellos
aspectos relacionados con las estrategias necesarias para promover la formalidad de
las unidades económicas y la generación de empleos de calidad, que faciliten la
integración social. Sin embargo, la Comisión entiende necesario y por tanto, propone
la conformación de otra comisión, que pueda abordar el tema de la Inclusión Social,
con la amplitud y la profundidad que esta preocupante situación merece.
El fenómeno de la informalidad tiene en el Uruguay dimensiones que al menos en
forma absoluta preocupan a los diversos sectores de la sociedad. La Cámara de
Comercio y Servicios, estudios de CINVE y del Banco Mundial informan que al
menos el 40% del PBI uruguayo se origina en el sector informal o fuera de la
legislación tributaria y laboral. Respecto a los trabajadores, la evolución del empleo
informal (trabajadores no registrados en la seguridad social) según el INE marca un
decrecimiento respecto a los años críticos, 2002 a 2004, llegando al 41% en el país
urbano. Tomando solo Montevideo, el empleo informal asciende al 35%. La mayor
parte de esas situaciones se dan en unidades productivas de una sola persona y en
segundo lugar, en las de 2 a 4 empleados.
Esta situación que abarca a un número muy significativo de trabajadores y
cuentapropistas tiene consecuencias sociales actuales y futuras muy importantes.
La Comisión entendió del caso distinguir y elaborar las recomendaciones
diferenciales para dos situaciones, que se expondrán a continuación, no obstante
reconocer que es deseable la formalización de todas las unidades.
La primera, tiene que ver con los negocios de alta productividad, que se encuentran
en la informalidad y al margen de la ley. El contrabando, por ejemplo, en todas sus
escalas afecta las cadenas de producción, el trabajo y la distribución de la riqueza.
Esa situación, más la evasión, se constituye en la base de la rentabilidad de muchos
negocios, produciendo y apropiándose de altas ganancias, sin pagar impuestos ni
observar las leyes laborales. La transferencia de ingresos de los sectores pobres
directamente a los negocios ilegales merece una investigación aparte mucho más
minuciosa.
La segunda situación se refiere a unidades productivas de baja productividad, con
generación de ingresos insuficiente o rentabilidad reducida que no permiten
procesos de acumulación e inversión. Nos referimos fundamentalmente a las
cuentapropistas y microempresas que reproducen su capacidad de generar algunos
empleos, incluido el de su propietario pero que sus ingresos no le permiten pagar los
costos de la formalización (no solo los impuestos, aportes a la seguridad social sino
normativas bromatológicas y de seguridad).
La Comisión reconoce que existe una frontera difusa entre los dos grupos donde
pueden existir situaciones de manipulación deliberadas, de tal manera que se utilice
la figura de microempresas de baja productividad y algunos de los beneficios fiscales
de las aplicables a ellas, para evadir las obligaciones fiscales de emprendimientos de
alta rentabilidad. En este sentido, sólo la acción coordinada e inteligente de las
autoridades al otorgar las autorizaciones correspondientes y al hacer las
fiscalizaciones pertinentes, podrá evitar esta indeseable situación.
Respecto a las primeras, la Comisión entiende que son actividades que deben ser
fiscalizadas y sancionadas dentro de la normativa legal vigente. Atacar las cadenas de
distribución parecería ser más sencillo que fiscalizar los puestos de ventas. Algunos
distribuidores informales son conocidos y acopian su producción a la vista del
público. La venta con tarjetas de crédito en ferias sin fiscalización de la situación de
las empresas, no facilitan la bancarización ni la formalización. Los permisos de
vender en ferias deberían adjudicarse y renovarse en base al cumplimiento de las
obligaciones con el BPS, DGI e impuestos y tasas municipales.
En consecuencia, el peso de la ley, debe caer sobre estos negocios ilegales para dar
seguridad y confiabilidad al resto del sistema productivo y de servicios.
Respecto a las segundas, es necesario plantearse recomendaciones que lleven al
microempresario y al trabajador a considerar positiva la relación beneficio-costo de
la formalización. Se trata de la mayoría de las cerca de 70.000 empresas informales
que muestran todos los estudios.
Es preciso alentar la formalización de estos negocios para tener una competencia leal
en todos los mercados.
También la sociedad debe valorar la necesidad de construir un camino hacia la
formalidad, generando una “cultura de la previsión” y de la “responsabilidad social”,
temática en que la educación no es ajena. Las estadísticas muestran que solo un 30%
de los ocupados se podrán jubilar cuando cumplan 65 años. Es una exclusión
económico-social muy severa.
Las causas de la informalidad se identifican en los negocios de baja productivdad, con
los altos costos que significa para el empresario, la carga fiscal (agravada por la
ausencia de gradualidad que tenía la normativa anterior a la reforma tributaria), la
complejidad de los trámites a realizar ya que no puede pagar un gestor y debe
dedicar su tiempo a trabajar en la empresa. A su vez, se destaca que en todo el
mundo en especial en los países en desarrollo, está comprobado que, la falta de una
fiscalización seria estimula la informalidad. Cuando un sector de la producción
empieza a ser fiscalizado se formalizan una cantidad de empresas del ramo.
La posibilidad de diseñar políticas progresivas diferenciando situaciones (no para
todos igual), tanto en la imposición como en lo laboral, marcan un camino de
posibilidades que con marchas y contramarchas se comenzó a recorrer con el
monotributo.
Una menor presión fiscal y no distorsiva para la economía de las empresas pequeñas,
que terminan soportando mayor presión, ayudaría a darle oportunidades de
formalización a las empresas que recién van en busca de las productividad y
rentabilidad. Respecto a la disminución de la presión fiscal se han planteado en la
comisión dos posiciones que ameritan su tratamiento a nivel de plenario y quizás un
debate público amplio. Por un lado, algunos participantes opinan que la disminución
de los gastos del Estado sería una contribución central en la baja de los impuestos y
por ende de la presión fiscal, mejorando así la rentabilidad de las empresas. Por otro
lado, otros actores sociales opinan que es más sustantivo la implementación de otras
políticas complementarias de estímulo a la producción que centrar la discusión en la
baja genérica de los gastos del Estado. La invitación al debate queda hecha.
Algunas recomendaciones
• Objetivo estratégico: reducir la informalidad a 20% en los próximos 5 años
•
La diversidad de situaciones en que se desenvuelve la informalidad hace
necesario enfocar algunos aspectos generales y el análisis de cadenas de
producción y distribución específicas para una contribución más concreta, en el
logro del objetivo:
1. Unificación a nivel nacional de los criterios y controles bromatológicos, así
como el cobro de las tasas por parte de las Intendencias Municipales
compatibles o con un valor equivalente a la contraprestación efectiva que
ofrecen.
2. Fiscalizar aquellas cadenas de distribución que viven de la informalidad
haciendo de ella el centro de su negocio.
3. Particularmente, revisar la situación y fiscalizar aquellos sectores de la
producción de bienes y servicios y sus cadenas de distribución que tienen
mayor potencial de informalidad:
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La consideración del hogar como unidad económica, incluyendo a las
amas de casa como “empresarias/os” y la formalización de las
trabajadores/as del Servicio Doméstico;
Farináceas: incluyendo a los Molinos y su cadena de distribución de
harinas;
Textil.
En la Bebida abordar el control especialmente de la fabricación y
distribución sodas recomendando un registro de la sopladoras de
envases;
En el Chacinado, promover la intervención de INAC y de los
frigoríficos para el control de calidad a partir de normas técnicas;
Inmobiliarias; volumen importante de contratos informales.
Transporte en el interior.
Calzado. Los enajenantes primarios se sugieren como agentes de
retención para controlar informalidad en cueros y goma.
4. Con las empresas de baja productividad, cuentapropistas y las microempresas
“genuinas”, establecer políticas que marquen un camino hacia la formalidad
de las que recién se inician, de manera progresiva donde los beneficios de la
formalización se visualicen como superiores a sus costos. En esta
progresividad se debiera contemplar, a su vez, beneficios a las microempresas
(menos de 4 empleados) formales ya existentes. A su vez parece pertinente
señalar, que si se suma a los aportes patronales de las microempresas (menos
de 4 empleados) el complemento de cuota mutual los aportes mencionados
llegan al 30,8%. Por la misma razón en las empresas de 4 a 19 empleados el
mismo aporte significa un 22,3%. Las dos situaciones disminuyen la
rentabilidad y la estabilidad de estas empresas; así como manifiestan una
asimetría entre las empresas grandes y las pequeñas y microempresas, que
influye en la formalización.
Revisar normas de la reforma tributaria para devolverle valor fiscal a las
facturas de las empresas contempladas en el literal E.
5. Identificar los primeros enajenantes ya sean productores o importadores en
los artículos de consumo masivo y proponerlos como agentes de retención de
los distribuidores, no con el objetivo de aumentar la recaudación sino a
efectos de una mejor fiscalización.
La comisión entiende necesario para la profundización de las discusiones y
orientaciones sobre este tema la presencia en ella de representantes de organismos
públicos relacionados: la Dirección Nacional de Aduanas, del Banco de Previsión
Social, de la Dirección General Impositiva,, del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social y del Congreso de Intendentes.
Comisión Informalidad (19/XI/2007)
Ec. María Dolores Benavente.
Sr. José L. González
Sr. Fernando Lopez
Sra. Mabel Lorenzo
Ec. Luis Murias
Sr. Ricardo Posada
Sr. Ricard Read
Sr. Marelo Ríos