PECO - Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

Capítulo 2
El sector agroalimentario
de los países de Europa Central
y Oriental (PECO):
situación y perspectivas
INTRODUCCIÓN
Esta parte del estudio pretende mostrar la situación actual del
SAA en los PECO y, posteriormente, intenta inferir su evolución en
el medio y largo plazo. A pesar de las incertidumbres que un análisis
de este tipo presenta, es preciso llevarlo a cabo para aproximarnos a
la potencialidad y competitividad del sector en los próximos diez
años, momento en el que previsiblemente se integrarán en la UE.
El proceso de acercamiento y liberalización de los intercambios
comerciales entre la UE y los PECO desde la apertura de las economías de estos países y, especialmente, desde la firma de los Acuerdos Europeos (1) permite en cierto modo aventurar el impacto comercial de la progresiva integración. Pero la adhesión a la UE no
implica sólo la liberalización total del comercio (2), sino deben considerarse asimismo otras sinergias derivadas de la entrada en el mercado único, la aplicación de las políticas a nivel comunitario y la redistribución de recursos entre los Estados miembros (estos últimos
estudiados con mayor detalle en los capítulos 3 y 4). El impacto,
pues, de ]a adhesión a la UE de los PECO sobre su SAA y, en consecuencia, su potencial depende de varios factores que dificilmente
pueden estudiarse por separado. La extrapolación al proceso de integración del SAA español puede ser de utilidad para este objeto, a
pesar de las diferencias que uno y otro presentan.
En efecto, aunque España hace diez años estaba inmersa en un
proceso de transición, similar al que los PECO siguen en la actualidad, éste era únicamente una transición política, mientras que en Europa Central y Oriental se trata, a la par, de conseguir una transición
económica. Esta "doble" transición añade complejidad e incertidumbres al proceso de reformas necesario para modernizar los sectores económicos y al proceso de ampliación y acercamiento entre la
UE y los PECO. Por otro lado, la economía española en 1986 partía
(1) Este proceso se inició en distintas fechas según el país (véase cuadro 1.1
del capítulo 1). Eslovenia y los países bálticos fueron los últimos, pero no por ello la
liberalización está menos desarrollada.
(2) El cual es un proceso de escala mundial (véase capítulo 1).
35
de una posición más consolidada en los mercados internacionales,
como indicaba su mayor volumen de exportaciones e importaciones.
Estas consideraciones no impidieron un proceso de negociación
largo y duro, teniendo que realizarse importantes concesiones. El
SAA fue en ese momento uno de los sectores más dificiles de acordar y todo parece indicar que el nuevo proceso de negociación será
en cierto sentido similar.
Para la elaboración de este apartado se han utilizado, fundamentalmente, los documentos elaborados por la Comisión (Dirección
General de Agricultura (DG VI) y la DG I de Relaciones Exteriores)
en 1995, así como otros realizados por la OCDE y la FAO.
1.
SITUACIÓN MACROECONÓMICA
El estudio se centrará en los 10 países con los que la UE ya ha f'trmado Acuerdos de Asociación, también conocidos como Acuerdos Europeos, que son el paso previo a la adhesión de los Estados firmantes en
el proceso de integración europea (3). Aunque este tr•abajo trate a los
PECO como un todo, no se deben obviar las grandes diferencias que
presentan. Una primera clasificación divide a los PECO en tres grupos:
1) Países centroeuropeos o ACLC+ (4): Hungría, Polonia, República Checa, Eslovaquia y Eslovenia.
2)
Países balcánicos: Rtunanía y Bulgaria.
3) Países bálticos: Estonia, Letonia y Lituania (ex-miembros
de la antigua URSS).
Aunque esta subdivisión parezca meramente geográfica, en realidad ordena a los PECO según su renta per capita, como se observa
en el cuadro 2.1. En general, y comparándolos con España, los
PECO son países pequeños, más similares a Portugal; solamente Polonia y, en menor medida, Rumanía se aproximan a las magnitudes
españolas. Todos los países presentan una alta densidad de población, concentrada principalmente en los núcleos urbanos, donde todavía se dirigen emigrantes de las zonas rurales (5).
Los países del grupo centroeuropeo, a excepción de Eslovenia,
(3) Tal y como defiende la Comisión en su documento al Consejó Europeo de
Edimburgo "Towards a closer association with the Countries of Central and Eastern
Europe", recogido en Europe Documents, n.° 1.814, del 9 de diciembre 1992, editado por la Agencia Europe.
(4) Acuerdo Centroeuropeo de Librecomercio y Eslovenia (en inglés, CEFTA+).
(5) EEA (1995): The Dobris Assesment, pág. 309.
36
fueron los primeros en firmar los Acuerdos Europeos entre 1991 y
1993. Paralelamente, han creado una zona de libre comercio (el
Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio, ACLC), cuyo éxito es
limitado, pero muestra su verdadero compromiso con una política
de liberalización económica y su intención de formar un frente común en su adhesión a la UE ( 6). Estos elementos hacen de estos países los primeros candidatos en integrarse a la UE, a excepción de
Eslovaquia, que en este momento parece más alejado de su compromiso por motivos politicoeconómicos (7).
Eslovenia, aunque no pertenece totalmente al ACLC, ha sido incluida en este subgrupo, no sólo por su situación geográfica, sino,
fundamentalmente, por su positiva evolución económica e importantes relaciones comerciales con la UE. Estos dos factores la convierten en una firme candidata a pertenecer al grupo de países más
favorables a la integración (8), si bien ha sido de los últimos países
en firmar el Acuerdo de Asociación. Además, el país cuenta con la
mayor renta per capita de los PECO y muy cercana, en términos de
paridad de la renta, al nivel de Grecia (9).
El marco multilateral de liberalización del comercio que supone
el ACLC no incluye productos agrícolas. La leve disminución de la
protección arancelaria para los productos agrarios se ha acordado a
nivel bilateral entre los Estados miembros. A partir del 1 de enero de
1996 los ministros de agricultura acordaron reducir sus aranceles en
un 50% y eliminarlos totalmente a partir del primero de año de 1998.
Si ya la renta per capita media del grupo centroeuropeo representa sólo el 14% de la renta media europea, el promedio del grupo
balcánico supone menos de la mitad: el 6,2%. Los gobiernos de estos países han mostrado más reticencias a la hora de modernizar y liberalizar sus economías, y han optado por una política de gradual
adopción de las normas del libre mercado frente a la "terapia de
(6) EI ACLC fue firmado el 21 de diciembre de 1992 por Polonia, Hungría y
las Repúblicas Checa y Eslovaca. Eslovenia opera en una zona de libre comercio con
Hungría, República Checa y Eslovaquia, ésta desde 1994, y todavía negocia los términos de un acuerdo del mismo tipo con Polonia.
(7) Efectivamente, aunque las variables macroeconómicas del país son, en general, positivas (a excepción del nivel de inversión extranjera), su primer ministro
Vladimir Meciar, se comporta de una forma autoritaria y poco demócrata. The Economist, 9 de marzo 1996, pág. 39, y 3 de agosto 1996, pág. 27.
(8) Las posibles reticencias a la integración de Eslovenia provienen de Italia,
con la que sostiene algún conflicto territorial.
(9) Según el documento de la Comisión Agricultural Situation in the Central and
Eastern European Countries, Summary Report", Comisión Europea DG VI, 1995, pág. 2.
37
CUADRO NÚM. 2. I
Macromagnitudes PECO-10 en comparación con España y la UE-1 S
Polonia
Hungria
República Checa
Eslovaquia
Eslovenia
Centroeuropa
Rumanía
Bulgaria
Balcánicos
Lituania
Letonia
Estonia
Bálticos
PECO-10
España
EU-15
PECO/UE
PIB per capita.
Población
Territorio
(millones
de hab.)
(millones
ha.)
ECU (1)
ECU
38,5
10,3
10,3
5,3
1,9
66,4
22,7
8,5
31,2
3,8
2,6
l,6
7,9
105,5
39,2
369,7
29%
31,3
9,3
7,9
4,9
2,0
55,4
23,8
I1,1
34,8
6,5
6,5
4,5
17,5
107,7
50,4
323,4
33%
73,4
32,5
26,7
8,7
9,8
151,1
21,8
9,4
31,2
2,3
2,2
1,5
6,0
188,3
408,3
5.905,1
3%
1.907
3.150
2.586
1.643
5.018
2.277
961
1.110
1.001
627
850
938
757
1.786
15.972
ECU
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4.838
5.967
7.507
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7.697
5.635
2.941
3.754
3.163
n.d.
n.d.
n.d.
12.330*
15.835*
11 %
(1) Miles de millones.
(2) Paridad de poder de compra.
* Datos calculados a precios de mercado.
Datos de 1993.
Fuente: Agricultural Situation in the Central and Eastern European Countries, Summary Report. Comisión Europea DG VI, 1995, pág. 1. Eurostat `Anuario 95". Bruselas, 1996.
shock" de los países centroeuropeos, cuyo más ortodoxo ejemplo es
Polonia. La política de gradualismo ha hecho que los cambios en sus
economías hayan sido menores.
Ahora bien, los más pobres entre los PECO son los países que conforman el grupo báltico, con una renta media que no llega al 5% (4,7)
de la renta media de la UE. Estos países adquirieron la independencia
de la Federación Rusa en 1991 y su estructura socioeconómica e institucional todavía no se ha recuperado. A pesar de la precaria situación
en que se encuentran sus economías, su integración en la iJE no se es38
tima muy problemática porque, como se verá a continuación, su sector
agroalimentario es poco importante y tiene unos firmes aliados en los
países nórdicos. Paza estos países es más importante el sector pesquero, paza el que consiguieron importantes derechos preferenciales
que llegan a la exención del pago de derechos en algimos casos (10).
A pesar del bajo nivel de producción en los PECO (todos juntos no
alcanzan a13% del PIB de la LIE), hay que buscar signos de optimismo
en la evolución de la tasa de crecimiento de los dos últimos años (véase cuadro 2.2). En efecto, tras el shock en la estructura productiva que
supone la transición de una economía planificada a una economía de
mercado, la tasa de crecimiento ha invertido el signo negativo, común
desde 1989. La recuperación del PIB en la mayor parte de los PECO es
un hecho constatable y, según previsiones de la OCDE, este crecimiento se mantendrá en 1996 a una tasa entre e12 y 6%.
CUADRO NÚM. 2.2
Tasa de crecimiento del PIB 1993-1996
1993
1994
1995 (1)
1996 (2)
Centroeuropa
Polonia
Hungría
República Checa
Eslova,quia
Eslovenia
3,8
-2,3
-0,9
-4,1
1,3
5,2
2,5
2,6
4,8
5,3
7,0
1,0
5,2
6,5
4,8
5,5
3,0
5,5
5,0
5,0
Balcánicos
Rumanía
Bulgaria
1,5
-4,2
3,9
1,4
6,9
2,5
n.d.
2,5
-27,1
-14,8
-8,6
1,0
0,6
-3,2
3,1
-1,2
3,0
4,1
n.d.
4,0
Bálticos
Lituania
Letonia
Estonia
(1) Datos provisionales.
(2) Predicción.
n.d.: Datos no disponibles.
Fuente: Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies. Monitoring and Evaluation 1996. OCDE, 1996, pág. 167.
(10) Para más información sobre estos productos ver el Reglamento (CE) número 921/96, publicado en el DOCE n° L 126, de 13 de mayo de 1996, relativo a los
productos con reducción de derechos para los países bálticos.
39
2.
CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR AGROALIMENTARIO DE LOS DISTINTOS PECO
EI objetivo de este apartado es conocer el SAA de los PECO y
estimar su potencial en un proceso de mayor integración económica
con la UE. En este sentido es previsible que la transformación del
SAA de los PECO en el corto y medio plazo siga las pautas del producido en los últimos años por el SAA español: un crecimiento del
sector agrario menor que el resto de la economía, contrarrestado por
el desarrollo del sector servicios, lo cual se traduce en una menor
contribución del PIB agrario al PIB total (11). Este proceso es constatable desde 1989 en todos los PECO, a excepción de Rumanía
(véase cuadro 2.3), pero todavía mantienen proporciones muy altas.
CUADRO NÚM. 2.3
Contribución porcentual de [a Agricultura al PIB, 1989-1995
1989
1993
1994
1995 (1)
Centroeuropa
Polonia
Hungría
Rep, Checa
Eslovaquia
Eslovenia
15,6
15,6
6,3
9,4
4,4
6,3
6,4
3,3
5,8
4,9
6,2
6,4
3,1
6,5
4,3
6,1
n.d.
3,1
6,1
4,4
Balcánicos
Rumanía
Bulgaria
13,7
I 1,0
20,2
10,0
19,7
11,0
21,6
10,8
Bálticos
Lituania (2)
Letonia (3)
Estonia
26,5
10,2
17,8
I 1,0
10,6
10,4
7,5
8,5
9,0
9,0
8,3
8,0
n.d.: Datos no disponibles.
(1) Provisional.
(2) La fuerte caída en la contribución agraria se debe en parte al cambio de metodología para calcular los componentes del P1B.
(3) Incluye caza,silvicultura y pesca.
Fuente: Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies. Monitoring and Evaluation 1996. OCDE, 1996.
(11) Barceló et al. (1995): Organización económica de la agricultura españo[a. Adaptación de [a agricu/tura española a la normativa de la UE, págs. 391-421.
40
La comparación de las macromagnitudes agrarias de los países
mediterráneos antes de la adhesión con las de los PECO actualmente (cuadros 2.4 y 2.5) confirma la similitud de la situación: los
países del grupo centroeuropeo presentan incluso proporciones más
favorables que los países mediterráneos en aquella época. Únicamente la situación del país helénico en los años ochenta era peor que
la de la mayor parte de los PECO, a excepción de Rumanía. Obviamente son comprensibles, en este sentido, las críticas de algunos expertos sobre la exageración de la situación agraria en Europa Central y la necesidad de desdramatizar el impacto de la adhesión.
Además debe tenerse en cuenta que los próximos años serán claves
en el desarrollo del SAA de los PECO y pueden mejorar sus variables, especialmente si continúan las tendencias de 1995.
2.1.
Importancia del SAA
El peso de las variables representadas en el cuadro 2.5 indica la
importancia socioeconómica del sector agrario en los PECO con
más del 26% de la población activa total dedicada a la agricultura.
Esta cifra contrasta con la baja participación del sector en la renta
nacional: 7,8%.
El análisis comparativo entre España y los PECO actualmente
muestra a España menos agraria que estos países, aunque su sector
agrario sea más importante que en el resto de la UE (cuadro 2.5).
Resulta, sin embargo, interesante considerar otra variable relevante
a la hora de estudiar la dependencia de un país sobre su SAA: el porcentaje de exportaciones agrarias. España, en este sentido, es más
dependiente de las exportaciones agrícolas que los PECO, pues en
1992 supusieron el 17% de las exportaciones totales, siendo sólo superada por Hungría y Bulgaria. La consideración de este parámetro
es en especial importante si tenemos en cuenta el nuevo escenario
internacional y la prioridad de las transacciones con el exterior
como motor de crecimiento.
Pero no en todos los países el sector agrario tiene la misma relevancia. Rumanía y Polonia sobresalen como los países más agricolas
con e161,4% de la producción agregada de los PECO, además de poseer el mayor número de habitantes o ^upados en el sector. En contraposición, la República Checa es el país menos agrícola de los estudiados, seguido por su anterior compatriota la República Eslovaca. El
grupo Báltico, en conjunto, es el menos dependiente del sector agrario.
41
GRÁFICO 2.1
Contribución porcentual de la agricultura al PIB
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45
CUADRO NÚM. 2.6.
Clasificación según el grado de importancia del sector agrario
Muy importante
Polonia +
Rumania
lmportante
Hungria +
Bulgaria
poco importante
Resto PECO
Población activa agraria
7.198
1.086
1.256
%totalPECO
76%
I1%
13%
9,1
3,2
2,5
61%
22%
17%
Producción agraria
%total PECO
Fuente: Elaboración propia a partir de la cuadro 2.5.
En general, atendiendo a la importancia del sector agrario podemos subdividir a los PECO en tres grupos: el primero, y más importante desde el punto de vista agrícola, formado por Polonia y Rumanía, seguido de Hungría y Bulgaria y, en último lugar, los países
bálticos: Eslovenia, Eslovaquia y]a República Checa. Esta clasificación, según el grado de importancia, se ha obtenido considerando
los dos parámetros socioeconómicos más sobresalientes: la producción y la población activa ocupada en el sector.
Desde que iniciaron el proceso de transformación a una economía de mercado, la producción final agraria (PFA) de los PECO ha
disminuido a niveles importantes, pero desde 1995 se observa cierta
recuperación, a excepción de Estonia y Letonia, que todavía están
reajustando su estructura productiva al mercado (cuadro 2.7).
La disminución de la PFA a niveles inferiores a 1989 se debió,
fundamentalmente, a la caída en la demanda interior y exterior
acompañada del aumento más rápido de los precios de los insumos
agrarios (cuyo mercado se liberalizó con anterioridad al de los productos agroalimentarios) que los de la producción a la salida de las
explotaciones (la intervención de los precios agrarios ha pretendido
controlar el esperado malestar social ante los efectos de la transición
económica) (12). Este último factor supuso una reducción del consumo de fertilizantes y, en consecuencia, una menor productividad.
En el mercado interior, el afán de consumir productos occidentales, hasta entonces limitados y, en cualquier caso, de mayor cali(12) A estos factores hay que añadir las inclemencias meteorológicas. Dos
años continuos de sequía afectaron a las cosechás de forma considerable.
46
CUADRO NÚM. 2. 7
Evolución de la tasa de crecimiento de la producción agrícola (tasa respecto del año anterior)
1989
1991
1993
1995*
1,8
-1,8
2,3
0,6
-2,5
-1,6
-6,2
-8,9
-7,0
-0,2
8,0
-9,7
-2,3
-7,2
-3,5
13,0
0,7
4,2
2,1
2,5
Rumanía
Bulgaria
-5,0
0,8
0,8
-0,3
12,8
-18,2
6,5
10,0
Bálticos
Lituania
Letonia
Estonia
1,5
3,9
7,5
--4,3
-3,9
-4,0
-8,0
-22,4
-7,7
1,8
-2,0
-7,2
Centroeuropa
Polonia
Hungría
República Checa
Eslovaquia
Eslovenia
Balcánicos
* Estimaciones.
Fuente.• OCDE, 1996, pág. 171.
dad, provocó un efecto sustitutivo del consumo nacional por importaciones, lo cual, unido a la ya deteriorada situación económica, a
la inflación y a la eliminación de las subvenciones al consumo,
frenó la demanda de productos nacionales. Por otro lado, en el exterior, el desmantelamiento del COMECON y el debilitamiento de
los países tradicionalmente clientes de los PECO (especialmente
Rusia) hicieron caer el volumen de exportaciones agrícolas de
forma espectacular.
Como dijimos previamente, desde 1995 la situación parece haberse estabilizado; el crecimiento de la producción agrícola, según la
OCDE, se debe a factores de oferta y demanda que se mueven en la
misma dirección (13). Los factores de demanda son: el crecimiento
del nivel de renta per capita que recupera la demanda interior de productos agrícolas, principalmente de origen animal (previsiblemente
un incremento de la producción animal se traducirá asimismo en un
aumento de la demanda de cereales destinados a pienso) y un au-
(13)
OCDE ( 1996), pág. 9.
47
GRÁFICO 2.2
Importancia relativa del SAA en los PECO-10
IMPORTANCIA RELATIVA DE LA
SUPERFICIE AGRARIA
RESTO PECO
17%
IMPORTANCIA RELATIVA DE LA
POBLACIÓN ACTIVA AGRARIA
mento de las exportaciones agroalimentarias a la antigua Unión Soviética ( 14). Por el lado de la oferta se ha producido una mejora de la
productividad del trabajo, teniendo en cuenta la disminución de la
población activa en el campo y una recuperación en el empleo de in-
(14)
iH
Comisión (1996a), pág. I8.
sumos, lo que significa un incremento de la productividad de la mano
de obra y, seguramente, de la productividad total.
Otro elemento importante es la progresiva sensibilización de los
propios agricultores ante lós cambios en los precios relativos esperados. Efectivamente, el sistema de incentivos que introduce el mercado, a través de los precios, permite, en teoría, tomar decisiones
óptimas relativas a qué y cuánto producir (15). En otras palabras, el
mecanismo regulador del sistema de precios de mercado se va configurando como un instrumento eficaz para organizar la producción
y, teóricamente, obtener un resultado óptimo.
A pesar de la recuperación existen problemas estructurales en el
sector agroalimentario de los PECO que lo hacen excesivamente
sensible a los cambios coyunturales y que le impiden volver a alcanzar el potencial productivo de estos países anterior a 1989. El siguiente apartado analiza la estructura agraria de estos países para
conocer dichos problemas.
2.2
Estructura agraria
El análisis de las variables macroeconómicas realizado hasta el momento no muestra realmente los problemas estructurales del sector agrario en los PECO y, por ello, es preciso profundizar en su estudio. De este
modo, es esencial examinar tanto las condiciones naturales del entorno
como los factores socioeconómicos y medios de producción que, en
gran medida, determinan la eficacia y productividad del sector agrario.
2.2.1.
Recursos naturales: potencialidades y limitaciones
La productividad de la agricultura está tradicionalmente relacionada con la abundancia y calidad de los recursos naturales. En general, como J. Kiss ha manifestado, si se compara la productividad
de la tierra de los PECO (16) y la UE, la productividad de la tierra
en la UE es solamente 6,2 veces mayor que la productividad de los
PECO, mientras que la productividad del trabajo es 16,2 (véase cua(15) OCDE (1996), pág. ] 0.
(16) Kiss estudia solamente los cuatro países del grupo de Visegrado (Polonia,
Hungria, República Checa y Eslovaquia), pero su análisis puede extrapolarse al conjunto de los PECO sin que cambien las conclusiones, tal y como vemos al calculaz
las relaciones. J. Kiss (1995): Agriculture in the Visegrad Countries: possibilities,
preconditions and consequences of EU accession. Institute for World Economics of
Hungarian Academy of Sciences.
49
dro 2.8). Para la experta húngara el medio natural agrario de los
PECO está preparado para la producción agraria.
Ciertamente las condiciones naturales de los PECO son muy positivas para la agricultura. El clima y la calidad del suelo son la base
sobre la que se sustenta la actividad agraria y, por ello, los elementos que más inciden sobre la productividad de la tierra. A continuación son analizados con más detalle.
a)
El clima
El clima continental predomina tanto en el grupo centroeuropeo
como en el balcánico y únicamente los países bálticos cuentan con
un clima nórdico. El volumen de precipitaciones varía, según el
país, en un intervalo entre 500 y 1.000 mm., algo superior a la media española. Sin embargo, es importante señalar que la supuesta similitud es errónea, puesto que en España la diversidad climatológica
es muy grande al conjugarse el clima atlántico y mediterráneo (17).
GRÁFICO 2.3
Lluvia media (mm. anuales)
^ .aoo
i zoo
^ .ooo
soo
soo
aoo
zoo
0
a°
2
m
V
N
N
l0
t0
t6
^0
m
Q
m
lC0
^
Ñ
O
^
f0
^
^
W
^
m
^
^
W
Q
w
Fuente: Comisión Europea, 1995: Agricultural Situation... Summary Report.
(17) La diversidad en la distribución de Iluvias en la península Ibérica frente a
la monotonía del clima continental en Europa Central y Oriental es claramente observable en el mapa de distribución de precipitaciones en Europea recogida en The
Dobrís Assesment (EEA, 1995, pág. 22).
50
En general, podemos concluir que, a excepción de los países bálticos, la temperatura y el volumen de precipitaciones hacen óptimo
el cultivo de los productos ya existentes en la UE, especialmente los
tradicionalmente continentáles, como los cereales. El sur de Bulgaria y ciertos valles de Hungría y Polonia presentan condiciones propicias para cultivos típicamente mediterráneos, en especial árboles
frutales como la higuera y el almendro. La silvicultura también es
propicia e importante en los PECO; de hecho, la madera y el caucho
ocupan un importante porcentaje de las exportaciones dirigidas a la
UE (véase apéndice de comercio exterior).
b)
El suelo
De acuerdo con el documento realizado por la Agencia Europea
del Medio Ambiente, The Dobrís Assesment, el suelo de los distintos PECO presenta características muy heterogéneas (18). Dentro de
la clasificación de suelos expuesta en ese informe y desde un punto
de vista agrario, conviene destacar el tipo de suelo existente desde
Polonia y Hungría hasta los Urales, caracterizado por tierras muy
fértiles y ricas en humus, denominadas por la FAO chernozems. En
el grupo centroeuropeo este tipo de suelo se mezcla con otros menos
ricos, especialmente podzols, a los que se aplica fertilizantes con el
fin de subsanar su bajo grado de fertilidad.
El grupo balcánico presenta suelos con un alto grado de salinidad. La escasez de lluvia combinada con el exceso de sal y sodio impide la práctica de una agricultura intensiva, especialmente sin la
existencia de sistemas de regadío. Además, en Bulgaria, como en
España, predominan los suelos arcillosos bastante apropiados para
el cultivo de vid, olivo y cítricos, aunque sensibles a la erosión.
El clima frío y el suelo ácido limitan la productividad del suelo
del grupo báltico. Efectivamente, las temporadas cortas de primavera y la baja fertilidad del suelo podzoluvisols condicionan el volumen de producción agraria y lo hacen más apropiado para la silvicultura.
En conclusión, podemos afirmar que, a excepción del grupo báltico, las condiciones naturales de los PECO son bastantes favorables
para ciertas actividades agrarias y ganaderas de tipo continental y
suponen una ventaja comparativa importante. No obstante, los re(18)
Op. cit., pág. 149 (EEA, 1995).
^l
cursos naturales de los PECO no han permanecido ajenos al ^deterioro ambiental y, a no largo plazo, ello puede influir poderosamente
sobre la productividad final del terreno.
Uno de los problemas medioambientales más importantes a los
que se enfrentan los PECO son los procesos de degradación, como
la erosión, compactación, acidificación y contaminación del suelo.
El nivel de pH, el contenido en arcilla, la textura y la cantidad de
materia orgánica son los parámetros escogidos por el Dobrís Assesment para determinar el grado de vulnerabilidad del suelo. Sin embargo, es necesario tener en cuenta otros factores, como la vegetación, la profundidad del agua subterránea, el régimen de lluvias,
etcétera, también determinantes de la fertilidad del terreno.
Atendiendo a la clasificación de la Agencia Europea del Medio
Ambiente, la erosión (el mayor problema ambiental español) sólo es
importante en Hungría, Eslovaquia y Rumanía. En Polonia, en cambio, la contaminación y la acidificación son problemas más acuciantes; el tipo de suelo podzol no absorbe fácilmente los pesticidas
y minerales pesados, por lo que se concentran en suelo y luego son
transferidos a las aguas subterráneas, así como a la flora y fauna de
la zona. En cualquier caso, los problemas degenerativos del suelo no
son excluyentes y, casi siempre, un tipo de degradación conduce a
otro.
El grupo balcánico sufre problemas de pérdida de fertilidad debido al uso indiscriminado de fertilizantes, productos químicos y
maquinaria pesada durante el período comunista. De hecho, e148%
de la tierra cultivable en Bulgaria está dañada y los ecosistemas destruidos (Ghirardi, 1990, y Wallden, 1991, según el estudio de la Comisión, 1995) .
2.2.2
Medios de producción
El medio natural en los PECO se muestra favorable para la actividad agraria, tal y como hemos analizado previamente; sin embargo, es necesario profundizar más en los otros elementos que condicionan la estructura y la competitividad de su sector agrario. Este
apartado analiza los factores productivos clásicos: trabajo y capital,
a través de la evolución de la población activa agraria, el grado de
mecanización y el consumo de inputs. Seguidamente se estudia la
situación crediticia en los PECO en relación con la necesidad de capital externo para modernizar las estructuras agrarias.
52
A pesar de la baja productividad de la agricultura en los PECO,
sobre todo comparada con la UE y España (véase cuadro 2.8), en
términos relativos se observa que los PECO tienen cierta ventaja
competitiva en la producción agraria y es probable la especialización en este sector de cara al exterior.
Efectivamente, si comparamos el porcentaje de empleo agrario que es necesarió para producir el mismo porcentaje de PIB
en todos los países, es perceptible que en los PECO, a excepción
de Polonia, porcentajes inferiores de población activa producen
el mismo porcentaje de PIB. El cuadro 2.9 sintetiza esta información para el conjunto de países; de la inspección de estos datos se deduce que en la UE y España se necesita un mayor porcentaje de empleo agrario para producir la misma proporción de
PIB, lo cual implica que dentro de su economía la contribución
del sector agrario es inferior ( 19). Polonia es la excepción,
puesto que es necesario uri cuarto de la población activa polaca
para producir un 6,3% del PIB en 1993, y, dado su peso específico en la región, distorsiona en gran medida los parámetros (20).
A la inversa, esta relación entre el porcentaje de empleo agrario y la importancia del PIB agrario en el total implica que mayores porcentajes de PIB son producidos por la misma proporción de población activa empleada. En términos de ventaja
comparativa esta relación implica que el sector agrario es relativamente más productivo en los PECO que en la UE o España,
luego es previsible una especialización agraria de la región en el
largo plazo.
Además, es muy probable que los niveles de productividad laboral actuales del sector agrario se eleven como consecuencia de la
progresiva modernización del sector. Siguiendo el ejemplo español,
es previsible que en los próximos años caiga el empleo agrario en
los PECO de forma importante hasta alcanzar a una tasa igual o superior a la española. Para hacernos una idea del cambio, es posible
observar el gráfico 2.5 con la evolución de la población activa en España.
(l9) J. Kiss (1995): Agricutture in the ^segrad Countries: possibitities, preconditions and consequences ojEU accession, Institute for World Economics of
Hungarian Academy of Sciencies.
(20) La explicación a esta situación puede buscarse también en el menor valor
del producto agrario en los países balcánicos y bálticos, buscando una mejora del ingreso real de la ciudadanía urbana.
53
CUADRO NÚM. 2.8
Productividad de la tierra y el trabajo
Productividad de la
tierra
(prod. agrícola
en ECU/sup. agraria
en ha.)
Productividad del
trabajo
(prod. agríco/a
en ECU/población activa)
Polonia
Hungria
República Checa
Eslovaquia
Eslovenia
249,9
339,0
202,6
213,3
277,8
1.270
5.276
3.214
2.876
2.778
Centroeuropa
258,5
1.818
Rumanía
Bulgaria
306,1
182,4
1.272
1.630
Balcánicos
269,4
1.331
Lituania
Letonia
Estonia
74,0
92,8
190,0
649
1.013
2.989
Bálticos
102,3
1.056
PECO-10
242,6
1.541
España
1.173,5 (990)
16.667 (766)
EU-15
1.511,9
25.495
Nota: Entre paréntesis, valores antes de la adhesión de España a la Comunidad.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del cuadro 2.5.
En términos relativos, la mayor pérdida de empleo en España
se produjo tras su incorporación en la Comunidad Europea,
siendo cercana al 30% en el período 1986-92 (21). La cara positiva de esta evolución es el incremento de la productividad laboral, especialmente si se tiene en cuenta que antes de la adhesión la
mayoría de los subsectores agrícolas españoles se caracterizaban
por su atraso y baja productividad. Realmente, desde los años 60(21) Barceló, L. V. et al.: Organización Económica de la Agricultura española. Fundación Alonso Martínez, 1995, pág. 166.
54
CUADRO NÚM. 2.9
Contribución relativa del empleo agrario en la economia nacional
(% de empleo agrario/ % de la contribución agricola al PIB)
Países
% empleo agrario/ % PIB
Polonia
Hungría
República Checa
Eslovaquia
Eslovenia
4,06
1,58
1,70
1,45
2,18
Centroeuropa
4,02
Rumanía
1,74
Bulgatia
2,12
Balcánicos
1,83
Lituania
Letonia
Estonia
2,04
1,74
0,79
Bálticos
1,79
PECO-10
3,42
España
2,33
EU-15
2,28
.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del cuadro 2.5.
70 en España hemos asistido a un proceso de desarrollo económico "clásico" en el sentido de sustituir mano de obra por capital
en el sector agrario, a la vez que se transfería ese exceso de factor
trabajo al creciente sector industrial y, posteriormente, hacia el
sector terciario.
El principal motivo que se ocultaba detrás de la baja productividad de la tierra en España hasta 1986 (veasé cuadro 2.8) era el bajo
consumo de inputs y la existencia de una gran agricultura extensiva (22). En cambio, en los PECO el precio artificialmente bajo de
los insumos agrarios durante el período comunista producía la sobreutilización de los fertilizantes. Por ello, al inicio del proceso de
(22) De hecho, en la actualidad sólo Portugal presenta un consumo inferior al
español en la UE.
»
GRÁFICO 2. S
Evolución de la población activa agraria en España (valores absolutos en miles de personas)
Incluye los subsectores agrícola, pesquero, ganadero y forestal.
Fuente: MAPA: Hechos y cifras del SAA español. )✓dición 1995, pág. 16.
liberalización económica y consecuencia directa de la subida de precios, el empleo de inputs descendió bruscamente. En estos momentos, según la OCDE, el mercado de fertilizantes en los PECO se ha
estabilizado y el consumo empieza a recuperarse, pero no se espera
que llegue a los niveles anteriores a la transición (OCDE, 1996).
Otra cuestión importante a la hora de analizar la estructura agraria es el grado de mecanización de las explotaciones. En los primeros
años de la transición, la industria de maquinaria agrícola se enfrentó
a un proceso de destrucción y falta de inversión de las instalaciones
que limitó su capacidad productiva, a la vez que debía competir con
productos importados, más modernos y eficientes, o maquinaria de
segunda mano, más barata, puestas en venta por las empresas y explotaciones que se estaban disolviendo o reestructurando.
En general, se puede afirmar que el grado de mecanización en
las explotaciones de Europa Central y Oriental es inadecuado y
normalmente obsoleto. Incluso, en el caso lituano, según el estudio
de la Comisión, las pequeñas explotaciones privadas están sustituyendo maquinaria agrícola por fuerza animal. Únicamente el caso
rumano da señales de no haber visto afectado su grado de mecanización, en parte debido a que el proceso de privatización de la industria de maquinaria agrícola no se ha iniciado todavía.
56
El bajo nivel de mecanización está directamente relacionado con
la falta de capital interno y externo de las economías postcomunistas. Efectivamente, aunque las inversiones para modernizar la producción y mejorar la infraestructura rural son urgentes, no hay recursos financieros disponibles. En este caso, como en el anterior, el
sector bancario se encuentra inmerso en un período de transformación y aún no se han establecido instituciones financieras especializadas en crédito agrario.
La capacidad de autofinanciación de la mayoría de las empresas
es escasa y las posibilidades para complementarla con presupuesto
público son muy limitadas. A este respecto conviene señalar que la
mayoría de los PECO están suscritos a la disciplina del Acuerdo del
GATT o, mejor dicho, a la recién creada Organización Mundial de
Comercio, y se ven comprometidos a reducir sus niveles de ayuda al
sector agrario en los próximos años, lo que puede redundar en uná
éxigua capacidad de obtención de márgenes de explotación.
Para los inversores, las demandas de créditos son muy superiores
a las cantidades disponibles y, además, el sector agrario resulta relativamente poco atractivo, dado su baja rentabilidad. El retraso en el
establecimiento de los derechos de propiedad dificulta la utilización
de la tierra como garantía, y de hecho, no existen mercados de suelo
activos en casi ningún país (23).
No obstante, la política agraria de los gobiernos persigue la
creación de instituciones públicas que ofrezcan créditos preferenciales a los agricultores. Esta medida es probablemente acertada si
tenemos en cuenta el caso español, donde las entidades públicas
crediticias han desarrollado un papel más importante que las privadas en el proceso de capitalización de las explotaciones agrarias (24). En cualquier caso, es importante tener presente la importancia que para este tipo de políticas sectoriales tiene la política
monetaria nacional. La necesidad de controlar la cantidad de dinero en circulación, con el fin de evitar los procesos inflacionistas
graves de estos países, no deja de ser un factor limitativo para este
tipo de políticas.
En suma, la precaria situación de los medios de producción clásicos es y será un lastre para el desarrollo del sector agrario en estos
países, por lo que el aumento de la producción agraria en el largo
plazo se verá muy limitada.
(23)
(24)
Comisión Europea (1996a), pág. 22.
Barceló et al., 1995, pág. 174.
57
2.2. 3.
Caracteristicas socioeconómicas de las explotaciones agrarias
Resulta di^cil dibujar el perfil socioeconómico de las explotaciones de los PECO, dada la heterogeneidad que presentan y teniendo en cuenta que cada país partía de una situación inicial dife=
rente y con estrategias agrarias distintas. Dentro de este apartado es
interesante examinar la propiedad y el tamaño de las explotaciones,
así como la edad, formación y capacitación de sus propietarios. Este
último elemento, relativo al capital humano, se considera tan relevante a la hora de determinar la potencialidad del sector que se analizará más detenidamente.
a)
Propiedad y gestión de las explotaciones
Antes de 1989, en casi todos los países socialistas coexistían dos
tipos de explotaciones: las colectivas y las estatales. Las primeras se
organizaban como cooperativas, con un mayor grado de libertad en
sus decisiones, y las segundas trabajaban directamente para el Estado. La excepción a este tipo de estructura residía en Polonia y Eslovenia, donde predominaba la propiedad privada y por lo cual no
fue preciso llevar a cabo el tipo de reforma de la propiedad que se realizó en el resto de los países.
En cuanto al proceso de reforma, el mayor impacto se ha producido en los países bálticos, Rumanía y la República Checa, tal y
como se observa en el cuadro 2.10. La reforma ha ido dirigida, principalmente, a las explotaciones de propiedad estatal, donde, en general, se ha cedido la propiedad a los anteriores propietarios. Algunos expertos consideran modesta la transformación existente hasta
el momento, debido al ambiente de incertidumbre política, alto
riesgo y falta de instrumentos de gestión que la controlen (25).
La propiedad y gestión de las explotaciones significan una rémora de carácter grave para un aumento de la producción y competitividad agraria de los PECO, pero será necesario un período más
largo de tiempo para estudiar las implicaciones del proceso de privatización y los distintos caminos tomados por cada país.
(25) Csazki, C. y Lerman, Z.: Agricultural Transition Revisited: Issues of
Land Reform and Farm Restructuring. Plenary Paper presented on the VIII Triennial
Congress of The European Association of Agricultural Economist, September
1996.
58
CUADñO NÚM. 2.10
Propiedad de las explotaciones en los PECO
% de tierra agraria
Cooperativas
Pre-
transición
Polonia
Nungria
Rep. Checa
Eslovaquia
Eslovenia
Rumanía
Bulgaria
Lituania
Letonia
Estonia
4
80
61
68
61
-
Privadas
Estata[es
Pre-
Actuales
transi-
4
55
48
63
35
41
35
17
33
19
14
38
26
8
14
90
91
96
96
ción
Pre-
Actuales
transi-
18
7
3
16
7
14
40
1
2
-
77
6
1
6
92
25
10
9
4
4
ción
Actua[es
78
38
49
13
93
51
19
64
81
67
-: Datos no disponibles.
Fuente: Comisión Europea, 1995a, Agricultural Sittuation... Summary Report.
b)
Parcelación y tamaño de las explotaciones
En los PECO, el tamaño de las explotaciones está muy relacionado con la propiedad de la tierra, pues coexisten explotaciones cooperativas de gran tamaño junto a pequeñas explotaciones familiares.
Dado el pequeño tamaño de las explotaciones en manos privadas, también se cuestiona la necesidad de privatizar la tierra y se
mantienen posturas favorables al mantenimiento de la propiedad estatal o al menos cierta concentración de la tierra por razones de productividad y eficiencia (economías de escala). Ahora bien, los defensores del libre mercado opinan que este proceso debe realizarse
libremente por los propios agricultores y propietarios, que se unirán
si lo consideran más beneficioso para sí mismos, dando lugar a un
proceso dinámico de reestructuración agraria.
Como resultado de esta estructura dual de la propiedad y tamaño
de las explotaciones agrarias aparecen dos tendencias contrapuestas
dirigidas hacia la consolidación de su tamaño óptimo. Por esta razón, y hasta que las explotaciones privadas no alcancen la escala óp59
tima necesaria para ser competitivas, las explotaciones cooperativas
de mayor tamaño ejercerán un papel muy importante en el mercado.
Este elemento debe ser tomado en consideración al tratar de explicar la potencialidad de aumentos de producción de los PECO, ya
que no está claro el grado de competitividad de las cooperativas.
Además, estas organizaciones fueron en su mayoría creadas desde
"arriba" durante el período comunista y pueden, en muchos casos,
heredar el carácter burocrático del sistema al influir negativamente
sobre el comportamiento del mercado y la competitividad exterior.
c)
Capital humano
A pesar de su importancia, el futuro de la agricultura en los
PECO se ve fuertemente condicionado por la calidad del conocimiento, así como por la experiencia y la flexibilidad de las personas
dedicadas a esta actividad. De aquí la importancia de analizar el capital humano involucrado tanto en el sector agroalimentario como
en general, ya que, en última instancia, el SAA está afectado por el
estado general del resto de la economía de estos países.
El proceso fundamental de cambio en el mundo rural de estos
países consiste en la privatización de las antiguas explotaciones estatales. Los resultados del proceso de privatización sobre la gestión
de las explotaciones son todavía inciertos, tal y como hemos afirmado más arriba. La transformación y privatización de las explotaciones anteriormente en manos del Estado ha supuesto, para un número elevado de especialistas y trabajadores agrarios, la pérdida de
su anterior empleo y la obligación de establecerse como pequeños
empresarios agrarios. El éxito de estos agricultores depende ahora
en gran medida de su capacidad de adaptación a una situación cambiante: la transición desde el sistema planificado al sistema de mercado.
El cambio experimentado ha sido sustancial: se pasa de realizar
labores muy concretas, establecidas verticalmente de la jerarquía a
la base, a una situación en la que el propio agricultor debe tomar decisiones diversas y complejas. Existe, además, otra circunstancia: no
es suficiente conocer las habilidades técnicas directamente relacionadas con la producción, es también necesario adquirir conocimientos financieros, contables, así como método de preparación de estrategias empresariales, asuntos también clave para muchas
agriculturas occidentales.
60
La creación de nuevas estructuras de producción precisa de un
rediseño de las cualificaciones profesionales, así como de ofrecer la
posibilidad de seguir cursos de reciclaje de los agricultores existentes. La política educativa desarrollada en los años cincuenta distinguía entre "economía capitalista" y"economía socialista". Los objetivos formulados eran también diferentes: en lugar del objetivo de
la obtención de un mayor beneficio se pretendía obtener una elevada
producción con la que asegurar la autosuficiencia alimentaria de los
diferentes Estados socialistas. EI problema actual es la reconciliación del conocimiento heredado del pasado con los nuevos marcos
organizativos requeridos por el mercado.
Por lo que se refiere a la alfabetización, en los países más integrados de la antigua URSS, puede decirse que era y es prácticamente universal. Ello se debe a la obligatoriedad y control de la
escolarización en los niveles primario y secundario. Con respecto
a la formación en temas agrarios, podría resultar interesante distinguir la formación profesional de la universitaria. En ambos casos lo que se pretende es el establecimiento de un sistema de educación nacional específico para la preparación de jóvenes
agricultores, de tal forma que permita a éstos su propio ajuste a
los cambios en el largo plazo. Durante el período de transición,
todavía en curso, se han realizado cambios relevantes en los planes de estudios, incluyéndose áreas facilitadoras de respuestas
más acordes con las necesidades del mercado, como son: el marketing, la gestión empresarial, la financiación, la informática, los
idiomas, etc.
En lo referente a la formación profesional, un problema común
de estos países reside en la no especialización de los gestores a las
formas de gerencia apropiadas a las características de empresas
agrarias de pequeña escala. La educación y formación en las áreas
rurales durante muchos lustros se centraron fundamentalmente en
las explotaciones de gran escala. El desafío actual consiste en ofrecer una formación integrada y muy aplicada, que resulte útil para los
gestores de pequeñas explotaciones.
A1 igual que ocurría con la formación profesional, durante muchos años la educación superior se dirigía primordialmente a la gestión de explotaciones de gran escala bajo un sistema planificado.
Una economía de mercado requiere, sin embargo, un enfoque multidisciplinar que responda a los desafios a los que se enfrenta cualquier explotación moderna:
• Determinación de la composición y volumen de la producción
61
de acuerdo con los requisitos del mercado y las condiciones económicas y climáticas.
• Coordinación y control en la compra y utilización de los inputs con el objetivo de poder incrementar la competitividad de la explotación.
• Programación de las inversiones de capital fijo con tecnología
avanzada incorporada, etc.
Asimismo, resulta relevante subrayar la estrategia formativa a
corto plazo con el importante papel de la formación informal de
adultos ofrecida por los servicios de extensión agraria. El éxito de la
agricultura depende de un servicio de extensión bueno y organizado.
Hasta el momento, los esfuerzos han ido dirigidos a la capacitación
en temas relacionados con la gestión agrícola, el marketing, los aspectos legales relativos a la agricultura, las condiciones de vida en el
entorno rural, el uso de información económica y el conocimiento
de las técnicas modernas de producción (producción orgánica, diversificación hacia cultivos no alimentarios, etc.), para explotaciones de pequeña escala, así como en aspectos medioambientales. Del
mismo modo, los citados cursos podrán verse complementados a
través de intercambios con otros países, con el fin de que conozcan
las técnicas empleadas por los agricultores occidentales en sus explotaciones. Esta acción de observación de la agricultura allende las
fronteras de los PECO seguramente será un éxito.
Las posibilidades de aprender y trabajar en otros países occidentales debería, en cualquier caso, considerarse como una vía útil de
ayuda externa para la mejora del capital humano. Realmente, los
profesores de temas agrarios y los extensionistas no están suficientemente preparados para asimilar los cambios acaecidos. Por ello,
por ejemplo, la FAO recomienda que los servicios de extensión
agraria de los PECO incrementen su calidad y mejoren sus procedimientos operativos, por lo que preconiza su impacto en estos países
mediante cursos de formación dirigidos a los propios extensionistas
impartidos por expertos de países occidentales.
En muchos casos, la red de servicios de extensión agraria, capaz
de proveer información veraz y asesorar a los agricultores, no está
suficientemente desarrollada. Sin embargo, es frecuente que una
fuente suplementaria de información provenga de institutos científicos y de investigación, así como de sindicatos, cámaras agrarias,
cooperativas y organizaciones de agricultores. A este respecto, no es
arriesgado aventurar que, en pocos años, los propios distribuidores
de insumos agrarios, muchos de ellos de carácter multinacional, lle6z
varán a cabo importante labores de divulgación agraria, sobre todo
en el área de la utilización de maquinaria, fertilizantes, plaguicidas,
etcétera, tal y como ha venido ocurriendo en los países capitalistas
más avanzados.
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Tanto la calidad de la formación especializada en temas agrarios,
como la cualificación de los agricultores se encuentra en un nivel
bastante bajo, debido a la mayor disponibilidad y existencia de incentivos para la formación en las áreas urbanas. Este elemento tiene
una importancia trascendental en el proceso de transición.
En los PECO se hace patente el envejecimiento de la población
rural (Trendafilov, 1994, pág. 4; Aleksiené, 1994, pág. 2), lo cual
afecta a la jubilación de los agentes económicos y especialistas de
mayor edad, con una formación elevada recibida en el momento en
el que la agricultura aún se veía sujeta a las reglas del mercado (antes de las expropiaciones comunistas posteriores a la II Guerra Mundial). Las personas en activo con mayores niveles de capacitación
técnica son aquellas que se encontraban al frente de las grandes explotaciones estatales. Su formación, influida por la existencia pasada de una economía socialista con explotaciones a gran escala, es
incompatible y dificulta la adaptación a las nuevas condiciones del
mercado (adopción de nuevas tecnologías, innovación, respuesta a
los cambios de la demanda, etc.). Todo ello hace que el trabajo que
éstos desempeñan en las explotaciones modernas esté presidido por
la mentalidad de un gestor de una empresa cooperativa. No obstante,
resulta interesante señalar que son precisamente algunos de estos
gestores los que han creado sus propias empresas privadas, tras la
fragmentación de antiguas formas colectivas de explotación agraria.
El proceso de envejecimiento y las jubilaciones se han visto
acompañadas de la incorporación a explotaciones de pequeña escala
de jóvenes agricultores que nunca habían trabajado en la agricultura. Este hecho responde a dos motivos: el desmantelamiento de la
industria estatal, como consecuencia del nuevo proceso privatizador
que ha dejado sin empleo a muchos jóvenes, así como a la devolución de las tierras a sus antiguos propietarios. En este contexto de
cambio hacia una organización económica diferente, la principal
ventaja que ofrece la incorporación de jóvenes agricultores es su
mayor receptividad hacia la dinámica del mercado. Frente a éstos,
los agricultores de mayor edad mantienen una agricultura de subsistencia ajena a la modernización, por lo que tenderán a desaparecer,
con los consabidos costes de fragmentación social.
Otro de los problemas de la transición en curso es la ausencia de
63
una genuina voluntad de cooperación entre los agricultores, lo cual
genera dificultades a la hora de realizar muchas tareas agrarias.
Tanto en la etapa precomunista como en la comunista existían fórmulas similares a las propiamente denominadas cooperativas en los
países de economía de mercado occidentales en las que se compartían los medios de producción, especialmente la maquinaria. Sin
embargo, tras la caída de estos regímenes, la estructura productiva
basada en formas colectivas estatales se ha debilitado y con ello se
han resentido las relaciones de ayuda mutua y cooperación entre
agricultores. En el futuro, será muy importante eliminar los obstáculos a la cooperación, particularmente en un primer momento, en
el que los recursos financieros, técnicos y de gestión son escasos.
Aunque no sea una panacea, a través de la cooperación pueden superarse con facilidad relativa algunos de los problemas relacionados
con la financiación, la escasez de maquinaria agrícola, la compra y
utilización de materias primas, así como con el marketing.
Debido a ello, las entidades de cooperación internacional y los
organismos multilaterales no cesan de apoyar, prestando ayuda técnica y financiera para ello, el establecimiento de cooperativas de
crédito, servicios de asesoramiento en general, seguros agrarios y
entramados e instalaciones dirigidas a la comercialización agraria.
Finalmente, si bien existe interés por parte de la población en
edad de trabajar por instaurar explotaciones modernas, cabe identificar el efecto negativo de la actitud, muy extendida por cierto, de la
falta de confianza de los agricultores y de los gestores de las empresas relacionadas con el sector agrícola. Una gran mayoría de ellos se
ven como meros agricultores de subsistencia, pero, sobre todo, son
muy pesimistas con las posibilidades futuras ofrecidas por el sector
para poder aumentar sus niveles de vida (Aleksiené, 1994, pág. 7).
Ello les hace recelar de los consejos y asesoramientos externos. Uno
de los factores que más ha contribuido al incremento del pesimismo
es el deterioro de los precios relativos de los productos agrícolas respecto a los productos industriales (Goraj, 1994, pág. 7). Este pesimismo, junto al hecho de haber tenido economías planificadas, ha
motivado una confianza excesiva en el poder político y, en definitiva,
en el Estado, a la hora de buscar soluciones y paliar sus desventuras.
La figura del Estado, como en cualquier país en desarrollo, resulta
por ello engrandecido con desmesura, pues nada más ajeno al desarrollo agrario capitalista que el exceso de confianza en las virtudes
del Estado y su burocracia, lo que ha sido profusamente demostrado
en muchas historias de desarrollo de las agriculturas del mundo.
64
Por todo ello, y como conclusión de este epígrafe, ha de señalarse
que el estado actual del capital humano está en proceso de cambio y
necesita de una profunda transformación, lo que alargará el proceso
de modernización productiva del sector agroalimentario de los
PECO.
2.3.
El sector agrario, la industria agroalimentaria y la distribución
Antes de 1990, en todos los PECO la industria agroalimentaria
estaba en manos del Estado que compraba directamente a las explotaciones. No existía ningún tipo de competencia, todas las empresas
tenían sus propios suministradores. Los canales de comercialización
se organizaban verticalmente por funcionarios públicos y los precios
agrarios se establecían oficialmente. En resumen, el Estado controlaba toda la industria transformadora y, como no existía mercado, los
servicios demandados como transporte o almacenaje debían de proveerse por la propia industria.
La introducción de las reformas económicas colapsó los canales
de distribución controlados previamente por el Estado, lo que generó
un alto grado de inestabilidad e inseguridad entre los productores
agrarios y la industria. El impulso de nuevas relaciones entre el sector agrario y la industria transformadora en el futuro es vital para el
funcionamiento de los mercados agrarios y el desarrollo del potencial de los PECO. La industria agroalimentaria, en casi todos los países postsoviéticos, es ineficiente e insuficiente, sufre la falta de gestión empresarial, infraestructura obsoleta y costes crecientes de
inputs. Además, la estructura centralizada de la economía planificada se mantiene y los canales de distribución no funcionan libremente, lo cual impide la asignación eficiente de recursos y mantiene
los precios de las materias primas agrarias por debajo del nivel de
competencia.
La posibilidad de instalación de algunas sucursales, franquicias
o"joint ventures" en los PECO es una alternativa que debería ser
considerada por las agroindustrias españolas. La entrada de multinacionales agroalimentarias que aportan tecnología y know-how es
un hecho que empieza a tomar cuerpo y puede tener efectos muy positivos sobre el sector y el desarrollo de una industria transformadora y distribuidora de alimentos en los PECO. Desde un punto de
vista español, este proceso puede tener, sin embargo, resultados nocivos si las multinacionales asentadas actualmente en España mue-
65
ven sus industrias hacia países de Europa Central y Oriental (Hungría...). Este proceso se reconoce con el nombre de deslocalización
de industrias y es una de las grandes cuestiones a resolver de cara a
la continuada liberalización económica a escala mundial por su importante impacto socioeconómico, si se tiene en cuenta el dumping
social y ecológico que algunos países pueden verse tentados a provocar o permitir. Es conveniente, por tanto, que a escala europea no
se utilice el establecimiento de distintos niveles de protección social
o ambiental con el objeto de atraer inversiones directas de capital y
que, efectivamente, en el momento de la adhesión, las legislaciones
sociales y ambientales de la UE sean respetadas por los nuevos
miembros.
2.4.
Política agraria y seguridad alimentaria
En el diseño de la política agraria podemos distinguir dos etapas.
Tras la caída del muro de Berlín las principales prioridades de las decisiones políticas fueron la liberalización y estabilización de la economía centrada en ajustes monetarios. Los programas de privatización y reestructuración de las empresas estatales y colectivas fueron
actuaciones tangenciales que fueron tomando peso. Sólo a partir de
1995, con el éxito parcial del proceso privatizador del sector, se
apoya el papel del Estado para establecer y hacer cumplir las reglas
del juego del mercado y desarrollar los instrumentos económicos e
instituciones financieras al servicio de los agentes económicos propulsores del crecimiento.
Actualmente, el desarrollo rural, la inversión agraria productiva y
la aperhua del mercado único de la UE constituyen prioridades políticas más importantes que los propios planes de ajuste macroeconómico. El giro hacia una política agraria más activa viene condicionado por dos factores:
1) La necesidad de armonizar la política agraria nacional con la
comunitaria.
2) El temor de algunos gobiernos ante la espectacular reducción
de la producción agraria en la primera etapa de transición que pudo
poner en peligro los niveles de seguridad alimentaria en la región (26).
(26) Tal y como se puso de manifiesto en el Encuentro celebrado en Tel Aviv
por la FAO en Cooperación con la Comisión Económica para Europa de Naciones
Unidas.
66
Mantener en el futuro unos niveles de producción que aseguren la
correcta alimentación de la población no tiene por qué ser una tarea
dificil para estos países, cuya población se estima no variará mucho
en los próximos años. Se espera que la tasa de crecimiento poblacional en estos países se mantenga en niveles bajos, no superiores a10,5
a partir de 1995 y alrededor del 0,1 entre e12010 y 2025, sin estimar
ningún tipo de efecto migratorio a estos países.
Ahora bien, el peligro de que los grandes problemas económicos
a los que se enfrentan los PECO pospongan el objetivo de seguridad
alimentaria sigue estando presente, sobre todo si el propósito último
de armonización persigue la progresiva reducción de los excedentes
agrarios, así como la disminución de los costes ambientales de la
agrjcultura a través de, por ejemplo, la reducción en el uso de fertilizantes y pesticidas. Estas medidas pueden incidir seriamente sobre la
producción potencial de la región.
A pesar de que, como dijimos, no se espera un incremento de la
población en la región, un rápido crecimiento económico sin efectos
redistributivos sobre el nivel de renta del país puede hacer peligrar
la seguridad alimentaria de grandes sectores de la población con niveles muy bajos de ingresos.
En suma, la actual política agraria de los PECO y la existencia de
acciones y estrategias conducentes a una mayor seguridad alimentaria pueden constituir un acicate, de importancia no desdeñable, pero
incierto, sobre el potencial de producción agraria del conjunto de los
PECO, así como de su competitividad internacional.
3.
COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD DE
LOS DISTINTOS SUBSECTORES AGRARIOS
Este apartado tiene como objeto conocer cuáles son los productos característicos de los PECO y el grado de competitividad de éstos frente a los productos europeos y españoles. Especial atención se
dedicará al grupo centroeuropeo por ser, previsiblemente, el primero
en integrarse. También Rumanía y Bulgaria deben ser considerados,
puesto que poseen un importante sector agrario y, aunque no se integren en la UE en el corto plazo; sí pueden estar presentes en el
mercado europeo apoyados en el proceso de liberalización a escala
mundial. A1 grupo báltico se les prestará menor atención, dado el
pequeño peso específico de su producción agraria en el conjunto de
67
los PECO, aunque no se deben menospreciar las concesiones de la
UE a este grupo de países (27).
El grado de competitividad vendrá marcado, fundamentalmente,
por el nivel de precios y la calidad del producto. A este respecto, la
estructura de precios de los PECO es más baja que la de la UE, por
lo que es de esperar que una apertura comercial inunde los mercados. Sin embargo, la diferenciación del producto y las mayores preferencias del consumidor europeo por productos de alta calidad condicionan la entrada de estos productos, sobre todo si se dirigen para
el consumo en fresco. Los productos transformados tienen también
pocas posibilidades de competir en los mercados europeos, dada la
baja calidad de los mismos.
El temor a la entrada masiva de los productos de los PECO y el
desplazamiento de la oferta de los actuales Estados miembros se
basa en los bajos costes de producción para la mayoría de los productos. Esta ventaja competitiva, según algunos de los estudios encargados por la Comisión, se limará en el largo plazo al ajustarse el
precio de los factores en el proceso de integración en el mercado
único.
En el caso concreto de los costes laborales, la equiparación entre
los salarios de los PECO y los de la UE ocurrirá mediante un proceso lento. Si tomamos como ejemplo la ampliación hacia el sur de
la UE (Grecia, España y Portugal) se evidencia que después de más
de diez años los salarios se mantienen en niveles inferiores a los del
norte de Europa.
El potencial que supone mantener una estructura de costes de
producción baja puede resultar un elemento competitivo importante
para los PECO, si a los agricultores de los Estados miembros se les
elimina o reduce al mínimo las ayudas que obtienen de la PAC. En
caso contrario, los productos subvencionados europeos competiráñ
deslealmente con los de los PECO. Ahora bien, la posibilidad de disminuir totalmente las subvenciones a los agricultores europeos, aunque no debe obviarse, es bastante remota, puesto que generaría altos
costes sociales y desequilibrios interregionales.
Para analizar los subsectores los clasificaremos atendiendo a su
grado de continentalidad. Este criterio es importante, puesto que se
ha afirmado que son los productos mediterráneos los más vulnerables en el proceso de mayor liberalización, y es preciso validar dicha
(27) El bloque nórdico de la UE (Dinamarca, Suecia y Finlandia) son parte interesada en el apoyo e impul ^o de estos pequeños países.
68
hipótesis. Ahora bien, aunque España esté considerada a nivel geopolítico como un país mediterráneo, no implica que toda su producción sea exclusivamente mediterránea. De hecho, en España hay regiones de clima continental o influencia atlántica que producen
productos típicamente continentales, como es el caso de la mitad
norte de la península. La diversidad de los productos españoles limita, en este sentido, el análisis coste-beneficio de la integración:
unas regiones pueden verse perjudicadas y otras beneficiadas.
3.1.
Producción continental
Dentro de la producción continental vamos a considerar fundamentalmente cereales, azúcares y leche. Éstos son subsectores intervenidos y muy protegidos desde los orígenes de la PAC y cuyas
OCM (Organizaciones Comunes de Mercado) sufrieron reformas en
1992, antes del Acuerdo GATT de 1994. La carne de vacuno es también un producto típicamente continental; sin embargo, es preferible
analizar la carne de porcino, dada la importancia que este producto
tiene en los PECO. Los Acuerdos Europeos concedieron preferencias relevantes, en forma de contingentes con rebajas arancelarias, a
ciertos productos continentales de los PECO; sin embargo, el índice
de utilización de dichas cuotas preferentes ha sido bajo (véase cuadro 2.11). En el caso del porcino es debido a la absorción de la producción por el consumo interno.
En general, los PECO son grandes productores cerealísticos; el
trigo, la cebada, el centeno y el maíz ocupan prácticamente el 60%
de la superficie agrícola agregada. Polonia destaca como el país más
potente, con casi el 30% de la producción total de los PECO, seguida por el otro coloso: Rumanía (25%). Esta importante producción cerealística contrasta con su bajo rendimiento, especialmente si
lo comparamos con el resto de los países del grupo centroeuropeo
Eslovaquia, Hungría o la República Checa (véase apéndice).
De otra parte, atendiendo a otros productos agrarios, también Polonia concentra la producción de remolacha azucarera, con más del
40% de la producción en 1994, y previsiblemente aumentará la producción en el año 2000. Ahora bien, los PECO son demandantes de
remolacha y previsiblemente en el medio plazo absorban los excedentes de los mercados europeos.
Tradicionalmente, los PECO-10, en especial los grupos centroeuropeo y báltico, han generado grandes excedentes lecheros que
69
han dedicado a la exportación en forma de derivados lácteos, como
mantequilla, leche en polvo y queso; este exceso de producción cayó
durante la transición, pero empieza a estabilizarse. A pesar de la recuperación, es de esperar que la producción láctea no alcance el potencial exportador anterior a 1989, dadas las limitaciones que supone el último Acuerdo del GATT sobre las subvenciones a las
exportaciones.
Los datos del cuadro 2.11 muestran el mayor grado de utilización de la cuota de quesos con derechos preferentes en 1994 comparado con el del resto de las cuotas ofertadas, lo cual implica, entre
otras explicaciones, un alto potencial de este producto en los mercados europeos. Esta situación puede incidir negativamente en el conflictivo sector lácteo europeo y español, sobre todo de cara a la ampliación al Este.
En cuanto al sector cárnico destaca el porcino, por ser la preferida entre los consumidores de Europa Central y Oriental, llegando
incluso a niveles de consumo per capita superiores a los de la UE en
Polonia, Hungría y la República Checa. El apéndice de comercio exterior muestra el saldo negativo de la partida de animales vivos de la
UE frente a los principales PECO. Efectivamente, dados los bajos
niveles de calidad, sanidad y salubridad de los mataderos y la industria cárnica en los PECO y para evitar problemas en la importación
de carne, los importadores de la UE prefieren traer los animales vivos y proceder a su sacrificio dentro de la Comunidad y conforme a
la normativa europea.
Junto con el cerdo, la patata constituye la base de la alimentación de los países ex-comunistas. De hecho la producción del conjunto de los PECO supera la producción total europea. Polonia es el
máximo productor (el 70% de la producción PECO-101 en 1994) y
en el año 2000 se espera que sea prácticamente el único productor
en los PECO.
3.2.
Producción mediterránea
Las frutas, hortalizas y el olivo son las clásicas producciones mediterráneas y en concreto españolas. En lo referente a las semillas
oleaginosas, en especial las de girasol, aunque sean consideradas
tradicionalmente producción continental (la OCM fue reformada
junto a los otros productos continentales), en los últimos años han
incrementado en gran medida su producción e importancia econó70
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mica en el Sur de la UE. Pues, tras la adhesión de Grecia, España y
Portugal, la competencia frente a la producción continental forzó a
las regiones tradicionalmente productoras de cereales a sustituir su
producción por girasol.,
En los PECO, la producción de semillas oleaginosas se reparte
equitativamente entre Polonia, Hungría, Rumanía y, en menor cuantía, Bulgaria. Las predicciones para el año 2000 prevén una especialización importante de este producto en los PECO dirigida a satisfacer las necesidades del mercado europeo, que en la actualidad
importa gran parte de la producción de Estados Unidos.
Concentrándonos en los productos típicamente mediterráneos, observamos que a principios de la década de los 90 la producción de frutas (especialmente manzanas) cayó en los PECO al
igual que en los productos clasificados como continentales. E1
sector hortofrutícola es uno de los subsectores agrarios que más
intercambios realiza entre la UE y los PECO. En cierto modo se
puede afirmar que se trata de un comercio intraindustrial, puesto
que se intercambian los mismos productos más o menos elaborados. Ciertamente, la producción interior de los PECO no abastece
el consumo interno y se importa en gran medida de la UE, además los cambios esperados en la renta per capita de los PECO
abre nuevas expectativas y posibilidades de exportación a estos
países.
El potencial exportador de estos países en los próximos años está
muy limitado, dada la baja calidad de su producción y la falta de sistemas de distribución y almacenamiento necesarios para el desarrollo de este sector. Por eso los principales productos que se exportan
a la UE son productos poco elaborados o con una pequeña transformación, como, por ejemplo, congelación, zumo, etc. Polonia es el
país que disfruta y utiliza en mayor medida las preferencias concedidas (véase cuadro 2.12). Las importantes multinacionales agroalimentarias del norte de Europa están implantándose en estos países y
son los primeros demandantes, pero también los primeros proveedores del mercado hortofrutícola.
La producción mediterránea de los PECO, prácticamente, no incluye el olivo. Bulgaria es el país de Europa Oriental con mayores
posibilidades para este cultivo y, aunque todavía no produce, en el
futuro podría diversificar su producción hacia este producto, cuyo
principal derivado, el aceite de oliva, disfruta de una gran demanda
en la UE y, en general, en los países con un alto poder adquisitivo
(EE.UU., Japón, Arabia Saudita).
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3.3.
Productos elaborados
La industria transformadora en los PECO sufre, como se ha explicado en el anterior apartado, importantes problemas estructurales que limitan su potencial exportador. Esta situación no implica
que deba minimizarse el impacto de esta producción en los mercados europeos. Entre los productos elaborados, por la importancia
que tiene para España, se destacan los productos transformados a
base de frutas y hortalizas. Hasta el momento las exportaciones de
este tipo de productos está restringida por la falta de calidad y canales de distribución, así como escaso desarrollo del sector servicios necesario; sin embargo, el potencial es importante y en la actualidad gran parte de los productos agroalimentarios que entran en
el mercado europeo procedentes de los PECO sufren algún grado
de transformación.
3.4.
Conclusiones
El estudio de la Comisión sobre el estado y perspectivas del sector agrario de los PECO prevé, al final de la década, un ajuste entre
la oferta y la demanda tras el shock en la estructura productiva que
supuso la transición económica al sistema de mercado. Ese mismo
estudio augura un giro hacia la producción exportadora de semillas
oleaginosas y alimentos para la ganadería. Actualmente, la UE es
importadora neta de este tipo de productos y los PECO pueden verse
beneficiados por el mayor acceso al mercado europeo que en el futuro disfrutarán sus productos.
En cuanto a la hipótesis que investigamos, parece que, en principio, el impacto va a ser mayor sobre los productos continentales, donde los PECO son excedentarios. Sin embargo, hemos de
tener en cuenta que estos productos van dirigidos fundamentalmente a la industria agroalimentaria que los transforma en productos con mayor valor añadido. En este sentido, es importante
considerar que los países con industrias agroalimentarias más potentes están en el noroeste de Europa y son éstas las máximas beneficiarias de la integración, máxime cuando, a su vez, el mercado de Europa del Este demande productos manufacturados de
mayor valor añadido.
Efectivamente, para los países del norte de Europa estamos hablando más de una oportunidad que de un miedo ante la adhesión.
74
En cambio, para los productores mediterráneos, concretamente España, la adhesión implica competir con unos productos cuyos costes, dado el nivel de salarios y el precio de los insumos, son relativamente bajos.
La sensibilidad del sector de las frutas y hortalizas ante la adhesión es evidente. Estos productos son intensivos en mano de obra y
pueden verse muy afectados por la producción de los PECO, que,
aunque actualmente no son grandes productores, en un futuro pueden especializarse en cultivos de este tipo. Además hay que considerar la menor protección de este sector en la PAC (28). A este respecto España debería apostar por una diferenciación de sus
productos con campañas de calidad y la defensa del cumplimiento
de las medidas sanitarias y fitosanitarias y la internalización de ciertos costes ambientales en todos los productos que compitan en el
mercado único.
A pesar de la mayor competencia y pérdida de cuota de mercado
que en el futuro puede sufrir la producción española frente a la producción de los PECO, existen otras ventajas para el sector agroalimentario derivadas del proceso de integración. Efectivamente, hay
que tener en cuenta los nuevos consumidores de productos mediterráneos que se incorporan al mercado de la Unión. En realidad, hasta
el momento el mayor volumen de exportaciones agrarias de la UE a
los PECO corresponde a la partida OS del arancel, frutas y hortalizas (29). Además, conforme vaya aumentando la renta per capita de
estos países aumentará la demanda de productos frescos y la calidad,
producidos en gran medida por España. La extensión a estos países
de las campañas dirigidas al fomento del consumo de productos de
calidad se señala como un paso importante para el incremento de la
demanda de estos países.
El escaso desarrollo de la industria transformadora de frutas y
hortalizas en los PECO debe ser considerado por los empresarios
españoles como una oportunidad para introducir sus industrias.
Ahora bien, la movilidad de las agroindustrias españolas a los
PECO no debe implicar la deslocalización de las empresas en España, sino más bien una extensión de las sucursales. El siguiente
(28) Tal y como señala A. Buckwell et al. en el Estudio encargado por la Comisión (DGI) "Feasibility of an agricultural strategy to prepare the countries of Central and Eastern Europe for EU Accession". Diciembre 1994, pág. 47.
(29) Comisión Europea (1996). La situación de la Agricultura en la Unión Europea, Informe de 1995.
75
apartado analiza con más detalle los flujos comerciales hacia y
desde los PE^O.
4.
RELACIONES COMERCIALES
Uno de los principales cambios que se han producido en los
PECO en relación con la etapa anterior a 1989 es la ruptura con el
aislamiento comercial o la supuesta autarquía de bloque (30). En
efecto, una de las claves políticas en el proceso de liberalización ha
sido la apertura comercial y el impulso de las exportaciones como
motor de crecimiento. El desarrollo espectacular de los intercambios comerciales se refleja en los cuadros 2.3 y 2.4 y los gráficos
complementarios.
El incremento en el volumen de exportaciones e importaciones
durante los tres últimos años ha sido, en parte, resultado de la multitud de acuerdos marco sobre los que se han basado una serie de incentivos y preferencias a la exportación. El marco institucional al
que hacíamos referencia en el primer capítulo de este estudio es
parte de este contexto de progresiva liberalización y aumento de los
intercambios de los PECO con el resto del mundo dentro del GATT
y con la Unión Europea dentro de los Acuerdos Europeos.
El sector agrario contribuye en gran medida a la balanza comercial, como refleja el importante porcentaje de las exportaciones agrarias sobre el total ( véase cuadro 2.5). Sin embargo, las relaciones comerciales no se han incrementado con el mismo volumen en todos
los PECO. Las exportaciones agrarias crecieron considerablemente
en el Báltico y en todos los países del grupo centroeuropeo, excepto
Eslovenia, que, junto a Bulgaria fueron los países con menor crecimiento (véase cuadro 2.13) (31). Estos datos hay que tomarlos con
precaución; la mayor parte de estos países son netamente importadores de productos agroalimentarios. Solamente Hungría, Bulgaria, Lituania y Letonia presentan un superávit en la balanza comercial agraria. El caso de Rumanía y Polonia es paradigmático, puesto que, a
pesar de ser los países más agrarios, transformaron su posición de exportadores agrarios a importadores (véase cuadro 2.16).
(30) Ver Lobejon, E: "Apertura comercial y reforma económica en los Países
del Este". Boletin de! ICE, n° 738. Febrero 1995, pág. 97.
(31) La expansión de las exportaciones en el caso eslovaco es consecuencia de
computar como comercio los intercambios con la República Checa (y viceversa con
respecto a las importaciones), hasta entonces no contabilizados como tal.
76
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CUADRO NÚM. 2.1 S
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1993-1995
Exportaciones
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Importaciones
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Polonia
Hungria
República Checa
Eslovaquia
Eslovenia
52
47
19
50
5
32
25
65
34
28
Centroeuropa
40
37
Rumanía
Bulgaria
40
2
-14
-30
Balcánicos
13
-18
Lituania
Letonia
Estonia
113
27
56
-61
174
164
Bálticos
63
7
PECO-10
36
17
Para estudiar el impacto de la progresiva internacionalización de
los PECO en el comercio internacional es preciso conocer el origen
y destino de sus importaciones y exportaciones (véase cuadro 2.17).
Atendiendo a este criterio, el mayor número de transacciones se
realiza con la Unión Europea y los propios países del Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio (ACLC). Los otros PECO y la Confederación de Estados Independientes (CEI), es decir, el antiguo
COMECON, juegan un importante papel del lado exportador del
conjunto de los PECO aquí considerados, pero no tanto importador.
4.1.
Las relaciones comerciales con la UE: implicaciones de la
progresiva liberalización del comercio establecida en los
Acuerdos Europeos
Desde el primer momento en que se inició el proceso de democratización y transición económica, la UE se mostró como un im79
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CUADRO NÚM. 2.17
Destino de las exportaciones y origen de las importaciones del
comercio agrario de ciertos PECO en 1994 (datos en porcentaje
de exportaciones e importaciones agrarias sobre el total de
exportaciones e importaciones)
UE-12
PECO
CEI
Otros
Polonia(1)
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%M
55,0
50,0
2,2
4,6
23,6
4,1
12,4
34,1
Hungtía (1)
%X
%M
43,1
41,6
9,1
5,5
22,1
2,8
14,0
38,3
República Checa
%X
%M
37,0
48,0
-
18,0
-
-
Eslovaquia
%X
%M
14,6
28,3
-
13,6
-
-
Eslovenia
%X
%M
25,9
39,8
2,6
12,2
-
13,2
18,3
Rumanía(1)
%X
%M
30,0
40,0
10,0
10,0
16,0
3,0
38,0
43,0
Bulgaria(1)
%X
%M
20,5
28,9
4,0
2,1
43,0
29,1
32,5
39,9
(1) Media del período 92-94.
X = Exportaciones.
M = Importaciones.
- = Datos no disponibles.
Fuente: Agricultural Situation in the Central and Eastern European Countries,
Documentos espe ^íficos de cada país. Comisión Europea DG VI, 1995.
portante interlocutor y socio. Resultado de este interés fue, como se
ha indicado en varios epígrafes anteriores, la firma de los "Acuerdos
Europeos" o Acuerdos de Asociación entre la Comunidad Europea
y los 10 países de Europa Central y Oriental que este estudio analiza. Entre otros elementos, estos acuerdos incluyen unas medidas
concretas en el ámbito comercial (acuerdos preferenciales) cuyo
propósito es incrementar el número de transacciones entre las partes
e impulsar el crecimiento de las exportaciones como motor de desarrollo económico. Finalmente, el interés de los acuerdos es crear una
zona de librecambio entre la UE y los PECO.
82
En toda Europa existe un cierto recelo y desconfianza por parte
de los responsables y profesionales agrícolas hacia las potencialidades agrarias de estos países, y su hipotética capacidad para hacer la
competencia a los productos de los países miembros. Evidentemente la UE y los PECO forman parte de una misma zona geográfica, con similitudes climatológicas y geológicas los suficientemente grandes como para pensar que las producciones agrícolas
sean similares y, por lo tanto, puedan entrar en competencia.
La sensibilidad de ciertos productos agrarios forzó concesiones
arancelarias y cuantitativas para los productos agrarios bastante restrictivas. El acceso "preferente" se limitó mediante un sistema de
cuotas arancelarias cuyas restricciones cuantitativas iban creciendo
y el arancel disminuyendo durante cinco años (32). De acuerdo con
el principio general de asimetría en favor de los PECO, las concesiones tarifarias para las exportaciones europeas eran de menor alcance; aun así la balanza de productos agroalimentarios se mantiene
favorable para la Unión Europea. Según la Comisión, las exportaciones de los PECO hacia la UE han pasado de 2,4 millardos de
ECU en 1989 a 2,7 en 1994, mientras que el flujo contrario es de 1,4
millardos de ECU en exportaciones agroalimentarias de la UE a los
PECO en 1989, y de 3,4 en 1994 (véase cuadro 2.18).
CUADRO NÚM. 2.18
Yolumen de exportaciones entre 1989 y 1994 (millones de ECU)
De los PECO a
la UE
De la UE a los
PECO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
2,4
2,6
2,9
2,7
2,5
2,7
1,4
1,4
2,1
2,3
3,1
3,4
Fuente: Comisión Comunidades Europeas: "La situación agrícola y las perspectivas de los PECO". Bruselas, 1995.
El régimen comercial de los productos agrarios viene establecido
en el artículo 20 de los Acuerdos. En principio los contingentes se
establecen para los productos originarios de los PECO que son, fun(32) EI apéndice incluye un análisis de las concesiones comerciales a los productos agrarios de los PECO.
83
damentalmente, los productos "enteramente obtenidos " en los países asociados y productos "transformados suficientemente" (33)
con una reducción de un 50 ó 60% del arancel base acordado en la
Ronda Uruguay.
Los prin^ ipales productos beneficiados son: trigo, harina de
trigo, cebada, cebada de malta, malta sin tostar, carne de bovino,
carne de porcino, aves de corral, legumbres, legumbres congeladas,
hortalizas, hortalizas congeladas, cebollas y pepinos. Polonia goza
de las principales concesiones cuantitativas en el apartado de los
productos hortícolas y leguminosas, preparados de pepino, judías y
guisantes. Por su parte, Hungría se favorece de los contingentes de
trigo de mayor entidad.
El marco de preferencias que suponen los Acuerdos Europeos ha
fracasado en su objetivo prioritario de apoyar las exportaciones hacia la UE: entre 1993 y 1994 sólo se habían utilizado las cuotas preferentes para unos pocos productos. Rumanía era el país que menos
utilizó las cuotas preferentes concedidas y Polonia, seguida por
Hungría, el que más (véase cuadros 2.11 y 2.12). La explicación a
esta situación puede deberse tanto a problemas de información
como a falta de canales de distribución, escaso desarrollo de los servicios de exportación, etc. Aun así se ha afirmado que el desequilibrio existente entre las preferencias concedidas y las utilizadas efectivamente es debido a la base sobre la que se establecieron dichas
preferencias. A1 utilizarse los niveles de producción anteriores a
1989 no se tuvo en cuenta el cambio que se produciría como consecuencia de la liberalización del comercio exterior y las transformación y especialización del sector en otros productos. De este modo
el potencial cerealístico se sobreestimó y el de las frutas y hortalizas
no se consideró.
Periódicamente, de acuerdo con el objetivo de desmantelamiento
gradual de las barreras arancelarias para el conjunto de los productos agrarios y la necesidad de actualizar y corregir las preferencias,
se establecen y adaptan nuevas concesiones agrícolas. En el apéndice se incluye una selección de las preferencias concedidas por
país-producto. Actualmente están en vigor, para Hungría, Polonia y
Repúblicas Checa y Eslovaca, el Reglamento n.° 3.966/95 del Con(33) La normativa de origen de la Comunidad establece como productos suficientemente transformados aquellos en cuya elaboración se utilicen materias primas
clasificadas en una partida diferente a la del producto final. El incumplimiento de la
norma de origen excluye del beneficio que otorgan los Acuerdos.
84
sejo publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas
(DOCE) n.° L 328, prorrogado para 1997 por el Reglamento
n.° 2.490/96, de 20 de diciembre de 1996, publicado en el DOCE
n.° 338 y el Reglamento n.° 1.926/96, de 7 de octubre de 1996, y
para los países bálticos.
Mediante el Reglamento 3.066/95 del Consejo se establecieron
nuevos contingentes arancelarios y se adaptaron al acuerdo del
GATT las concesiones arancelarias desarrolladas en los anexos relativos a los productos agrícolas de los Acuerdos Europeos. Estas disposiciones, definidas en su momento como autónomas y transitorias, se prorrogaron mediante el Reglamento 2.490/96 para su
aplicación también en el año 1997. Las novedades más relevantes en
estos reglamentos son:
• Reducción arancelaria para algunos productos en relación a
los derechos aplicados originariamente en los acuerdos europeos.
• Aceleración de la ampliación de preferencias, prevista para
cinco años, de manera que el contingente estipulado originalmente
para el quinto año se hace efectivo en los años tercero o cuarto, en
función de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo europeo (34).
• Inclusión de numerosos productos, especialmente hortofrutícolas, que se benefician de las reducciones arancelarias con carácter
ilimitado al desaparecer el contingente.
• Con carácter particular, algunos productos han visto incluso
aumentado su contingente, superando el previsto para el año quinto
en el Acuerto europeo.
4.1.1.
El caso español
La integración de los PECO en el UE es prevesible que incremente el volumen de transacciones entre España y los PECO en el
corto y medio plazo. Ahora bien, aunque España se beneficie de los
intercambios comerciales con estos países, según algunos estudios,
el conjunto de la UE se beneficiará más.
La notable similitud en la estructura de ventajas comparativas
entre las economías de España y los PECO induce, y algunos estudios constatan (35), a un desplazamiento (o desviación en los términos de creación y desviación de comercio) de la producción espa(34) Cuadro capítulo 1.
(35) Carmela Martín: "EI impacto comercial de los Acuerdos de Asociación
de los PECO". Papeles de Economia Española, n.° 63, 1995.
85
ñola en los mercados europeos (principales destinatarios de sus producciones). Los datos de que disponemos no nos permiten llegar al
nivel de concreción sobre si, por ejemplo, la producción polaca de
pepino desplaza a la española en el mercado alemán, pero sí que observamos una entrada considerable de estos productos en los mercados europeos en general y que Alemania absorbe parte de esa producción.
En general, de la observación de los datos que aparecen en el
anexo se puede deducir una especial sensibilidad del subsector frutas
y hortalizas ante la adhesión. De hecho, si analizamos los tipos de
productos que se exportan e importan de la UE hacia y desde Europa
Oriental observamos que la UE exporta e importa, en una magnitud
no desdeñable, productos clasificados dentro de este subsector. Dada
la heterogeneidad del agregado de frutas y hortalizas, las conclusiones definitivas sobre el impacto para España merece ser estudiado
con detenimiento por expertos del sector. Realmente el análisis subsectorial del impacto sobre el comercio de frutas y hortalizas es uno
de los temas que más debería inquietar a los productores españoles y
que se debería impulsar por los órganos competentes. Este estudio
pretende ser la génesis de ese otro dirigido a satisfacer las necesidades y preguntas concretas del subsector de cara a la ampliación (36).
Pero además del proceso de creación y desviación de comercio,
la adhesión puede implicar que las industrias agroalimentarias europeas actualmente asentadas en España vayan a estos países en búsqueda de mayores beneficios empresariales. El comercio intraindustrial generado en los últimos años entre los PECO y la UE puede ser
determinante para los intereses españoles y merece un análisis específico que se sale de los objetivos iniciales de este trabajo. El capítulo 4 desarrolla en parte estas cuestiones y advierte de la necesidad
de establecer una estrategia de cara al reto de competitividad que el
marco de liberalización, no sólo a escala europea, pero también a escala mundial impone al sector.
(36) Los autores de este estudio estiman que es del interés de los participantes
de este subsector recabar información específica acerca de posibles horizontes alternativos, estrategias y predicciones cuantificadas de este impacto.
86